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La nouvelle mouture du Protocole nord-irlandais : points de vue juridique et politique

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Par Aurélien Antoine (premier article en partenariat avec le Club des Juristes) et Marie-Claire Considère-Charon (second article)

Nos lecteurs retrouveront ici deux analyses du cadre de Windsor convenu entre la Commission européenne et le gouvernement britannique le 27 février dernier. La première se présente comme une rapide synthèse par ailleurs accessible sur le site du Club des Juristes). La seconde, bien plus détaillée, intègre également une présentation des rapports de force politiques qui joueront dans la validation de cet accord. Des liens vers les principales publications scientifiques britanniques en ligne figurent également à la fin de cette page. Apaisant enfin des relations tendues depuis la mise en œuvre des accords de Brexit, les propositions d’amendements du Protocole nord-irlandais doivent encore être adoptées par les institutions de l’UE et britanniques. Légitimement salué, ce pas en avant doit encore être confirmé dans la durée et se concrétiser sur le terrain.

L’accord de Windsor : une sortie de crise pérenne ? 

Par Aurélien Antoine 

Pourquoi le Protocole sur la République d’Irlande et l’Irlande du Nord a-t-il été révisé ?

L’accord de Windsor signé solennellement le 27 février entre Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne, et Rishi Sunak, Premier ministre britannique, formule des propositions qui amendent et interprètent le Protocole nord-irlandais annexé à l’accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne (UE). Ce texte n’a jamais été pleinement appliqué depuis son entrée en vigueur au 1er février 2020. Il est à l’origine d’interruptions des échanges commerciaux et de difficultés d’acheminement des marchandises de la Grande-Bretagne vers l’Irlande du Nord. En effet, la solution qui avait été trouvée en octobre 2019 afin d’éviter le rétablissement d’une frontière matérielle et des contrôles douaniers entre les deux Irlande fut de les repousser en mer d’Irlande. Par conséquent, l’Irlande du Nord demeurait au sein de deux unions douanières : celles de l’UE et du Royaume-Uni, mais dans le respect strict de l’ensemble des obligations issues du Code des douanes de l’UE. Il revenait aux autorités britanniques de réaliser l’ensemble des contrôles avant la distribution des marchandises en Irlande du Nord, y compris pour celles qui n’avaient pas vocation à pénétrer le marché européen via la République d’Irlande. Malgré une certaine souplesse de l’UE dans l’exécution du Protocole afin d’éviter des pénuries de produits de première nécessité (notamment de santé), il est rapidement apparu qu’une révision du texte devenait indispensable.

L’exploitation politicienne des écueils du Protocole par Boris Johnson (qui en fut pourtant le premier signataire et promoteur en 2019) et la succession de trois Premiers ministres à l’automne 2022 ont empêché de progresser sur ce dossier de manière satisfaisante. L’arrivée de Rishi Sunak au 10 Downing Street a changé la donne. Favorable au Brexit, il n’en est pas moins une personnalité attachée au libre-échange et à des relations apaisées avec l’UE. En outre, le blocage des institutions nord-irlandaises du fait du refus du Democratic Unionist Party (DUP)[1] de participer à la formation d’un gouvernement tant que le Protocole n’était pas modifié ou abrogé devait connaître une issue. La conclusion du cadre de Windsor vise à résoudre cette crise afin d’assurer la bonne application de l’accord du Vendredi saint de 1998.

Quels sont les apports essentiels de l’accord de Windsor ?

Le nouveau cadre est adopté en vertu de l’article 164, § 5 de l’accord de retrait. Les formalités administratives inutiles sont supprimées pour le commerce de la majorité des biens au sein du marché britannique (nouvel article 6, § 2 du Protocole). Par exemple, les contraintes des règles d’origines ou les déclarations en douane pour les colis sont levées. Les certificats officiels exigés pour le transit de produits agroalimentaires sont allégés. Un système inédit de partage de données dématérialisées afin de contrôler les échanges et d’en gérer les risques est créé. Les inspections physiques n’auront vocation à s’imposer qu’en cas de danger spécifique ou de soupçon d’infraction. Certaines marchandises peuvent de nouveau être exportées de la Grande-Bretagne vers le territoire nord-irlandais, comme les pommes de terre germées ou les saucisses. La TVA et les taxes sur les biens destinés à rester en Irlande du Nord seront alignées sur ceux du Royaume-Uni (modification de l’annexe 3 du Protocole). Ces impôts et taxes seront ainsi supprimés pour les matériels contribuant à la sobriété énergétique (panneaux solaires, pompes à chaleur etc.). Les contrôles de l’Agence européenne de médecine sont écartés pour les produits pharmaceutiques ne sortant pas du marché britannique. En revanche, pour les marchandises à destination du marché européen, les règles qui leur sont applicables sont celles du Code des douanes de l’Union européenne. Dans l’hypothèse d’une difficulté d’interprétation et de mises en œuvre de ces normes, la Cour de justice demeure pleinement compétente.

Le deuxième apport est une innovation puisqu’il renforce le rôle des institutions nord-irlandaises déjà notable dans la première mouture du protocole. À l’origine, il était prévu que l’assemblée d’Irlande du Nord devait renouveler périodiquement son consentement aux arrangements du Protocole selon des modalités passablement complexes (article 18 du Protocole). Le cadre de Windsor ajoute désormais que l’Assemblée de Stormont pourra s’opposer à toute évolution des règles de l’UE relatives aux douanes, aux marchandises, et aux produits agricoles qui sont couverts par le Protocole. Ce frein potentiel à l’alignement réglementaire entre les deux Irlande (Stormont brake introduit à l’article 13, § 3a. du Protocole) pourra être actionné dès lors qu’un changement normatif provoquerait un ralentissement des échanges et perturberait le quotidien des citoyens nord-irlandais. Une pétition motivée sur cette base factuelle devra être portée par 30 députés nord-irlandais issus de deux formations politiques différentes au moins. Le Royaume-Uni signifiera alors à son partenaire européen un veto à l’application du texte qui sera suspendue. Des discussions seront initiées sur le sujet au sein de la commission mixte. En cas de désaccord, le recours à la procédure d’arbitrage est prévu, sans intervention de la Cour de Justice (ce qui n’était pas forcément le cas auparavant puisqu’elle avait vocation à être saisie dès lors que le droit de l’UE était en cause).

Le Royaume-Uni a souligné qu’il s’engagerait à renforcer les contrôles entre le nord et le sud de l’île d’Irlande dans l’optique de prévenir tout détournement de l’arrangement de Windsor. La Commission européenne sera, de surcroît, en droit de diligenter des vérifications si le Royaume-Uni n’exécute pas correctement ses obligations. Des évolutions du dispositif institutionnel de coopération entre les deux parties permettront d’opérer un suivi étroit de la mise en œuvre de l’accord.

L’appréciation qu’il convient de porter à ce nouveau dispositif est contrastée. À son actif, il met fin à près de deux années de conflit entre l’UE et un Royaume-Uni dont le gouvernement conservateur a multiplié les provocations juridiques en violant explicitement le Protocole, notamment par son Northern Ireland Protocol Bill – désormais retiré. Toujours est-il que l’accord de Windsor ne remet pas en cause fondamentalement le Protocole. Il en résultera des modifications limitées, tandis qu’il est surtout complété par des déclarations interprétatives en vue de clarifier ce qui était pressenti depuis des mois et parfois déjà consenti par l’UE (comme pour certains produits pharmaceutiques). En ce qui concerne le Stromont brake, il doit être mis à l’épreuve, car il pourrait s’avérer être un moyen indirect pour le Royaume-Uni de s’immiscer dans l’élaboration de nouvelles règles de l’Union en matière commerciale. Un veto de Stormont relayé par les autorités britanniques entraînerait des négociations dont l’issue pourrait contraindre les institutions européennes à réviser leur législation pour s’assurer de la poursuite de l’alignement du droit nord-irlandais sur celui de son voisin du sud. Le veto ne doit donc être qu’un ultime recours, motivé par des considérations exclusivement concrètes et objectives ainsi que le prévoit l’article 13, § 3a.

Est-ce que cet accord signifie que la question nord-irlandaise est définitivement résolue ?

Le cadre de Windsor est largement fondé sur la coopération de bonne foi et la confiance mutuelle qui doivent régir les relations entre les deux partenaires. Or le déroulement du Brexit depuis 2016 a montré que l’hypocrisie et les tentatives d’exploitation politique n’ont pas manqué, principalement du côté britannique. Les tensions ne disparaîtront donc pas forcément, d’autant que les divergences réglementaires entre les unions douanières européenne et du Royaume-Uni vont s’accroître avec le temps. En outre, le régime juridique applicable à certaines marchandises (l’alcool en particulier) différera progressivement entre le nord et le sud de l’île d’Irlande, ce qui pourrait encourager les fraudes. La coopération et des moyens renforcés actés par les deux partenaires traduisent une forme d’inquiétude sur ce point.

C’est néanmoins la validation de l’accord par la classe politique britannique et nord-irlandaise qui crée de l’incertitude.

Ce « Protocole 2.0 » ne pouvait revenir sur deux aspects critiqués par le DUP et la frange la plus à droite du parti conservateur : le maintien de la juridiction de la Cour de Justice et la préservation de l’essentiel du régime des aides d’État opposable à l’Irlande du Nord. Or le cadre de Windsor impliquera le soutien d’une majorité aux Communes et des discussions fructueuses avec les partis nord-irlandais pour lui donner plein effet en droit interne et modifier la législation existante. Le DUP a annoncé qu’il prononcerait son verdict en avril sur l’accord du 27 février. D’ici là, Rishi Sunak fait la promotion du texte en insistant sur la chance que les Nord-Irlandais auront à appartenir à deux unions douanières, notamment celle de l’UE, ce qui ne manque pas de sel de la part de celui qui s’affiche comme un brexiter de la première heure…

[1] Formation politique hostile à tout régime juridique différencié entre l’Irlande du Nord et le Royaume-Uni qui ne signa pas les accords de paix de 1998.

Rishi Sunak et l’art du compromis : Quelques réflexions sur le sens et la portée du ‘’Cadre de Windsor’’

Par Marie-Claire Considère-Charon

 À l’issue de quatre mois de travail acharné et d’intenses négociations au sein de la commission mixte Royaume-Uni / Union européenne sur l’application de l’Accord de retrait, la recherche d’une solution ‘’aux problèmes causés par le Protocole en Irlande du Nord’’, a enfin abouti à un compromis entre les deux parties.

Le 27 février 2023, lors d’une conférence de presse à l’hôtel de ville de Windsor, à une centaine de mètres du Château, le Premier ministre Rishi Sunak, aux côtés de la Présidente de la Commission européenne, Ursula Von der Leyen, annonçait la conclusion d’un accord-cadre, dit « cadre de Windsor ». Ce nouveau texte, qui réorganise les échanges commerciaux entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, amende le Protocole nord-irlandais, annexé à l’Accord de retrait du 12 novembre 2019 et ratifié en janvier 2020…

Hormis quelques voix discordantes, la nouvelle de cette « percée décisive », selon les propres termes du Premier ministre, a été généralement accueillie avec soulagement à Bruxelles et à Londres tout comme à Belfast et à Dublin. Cet accord, qui semblait relever de l’impossible, ouvrait « un nouveau chapitre de la relation entre le Royaume-Uni et l’Union européenne »​, s’est réjoui le Premier ministre britannique Rishi Sunak.

Un Protocole, source de dysfonctionnement et de discorde

  Le Protocole nord-irlandais qui devait s’appliquer au 1er février 2021, n’a jamais effectivement fonctionné, tant il était contesté à la fois par les conservateurs les plus intransigeants, partisans d’un Brexit ‘’dur’’ et les unionistes du Parti unioniste démocratique (DUP).

Les multiples formalités pour les sociétés britanniques exportatrices, mal préparées aux nouvelles démarches administratives, et le déploiement à la frontière des contrôles physiques des marchandises ont frappé de façon brutale le commerce de l’agroalimentaire avec l’Irlande du Nord, et, tout particulièrement, les produits à base de viande acheminés de Grande-Bretagne en Irlande du Nord, provoquant des retards de livraison et des pénuries de produits.

Les responsables britanniques et les unionistes nord-irlandais ont opposé une forte résistance à la mise en place des postes de contrôle aux ports d’Irlande du Nord, qui pouvait faire craindre qu’avec le temps ne se développe une ‘’zone grise’ de marchandises non réglementées, qui entreraient dans le marché unique européen via l’Irlande du Nord[1]. Outre les demandes de périodes de grâce prolongées sur les contrôles de certains produits comme la viande réfrigérée ou les médicaments, Londres, à plusieurs reprises, a menacé de déclencher l’article 16 du Protocole nord-irlandais[2], en violation manifeste du traité de retrait du Brexit dont les dispositions avaient été inscrites dans les systèmes juridiques des deux parties.

L’administration Johnson a également introduit deux projets de loi litigieux à l’encontre du Protocole. Le 9 septembre 2020, le gouvernement publiait le projet de loi sur le marché interne[3]  (internal market bill) qui confiait aux ministres du gouvernement le pouvoir d’introduire une législation secondaire, en violation de l’article 5 du Protocole qui porte sur le mouvement des marchandises à destination d’Irlande du Nord et sur le rôle de la commission mixte. Puis deux ans plus tard, le Projet de loi sur le Protocole nord-irlandais[4] (Northern Ireland Protocol Bill)  introduit par Liz Truss le 13 juin 2022 visait à annuler unilatéralement l’application de certaines parties du Protocole nord-irlandais.

Le 3 février 2022, en signe de protestation contre une situation jugée intolérable, qui, en termes d’échanges commerciaux, coupait la province britannique du reste du Royaume-Uni, le chef de l’exécutif nord-irlandais Paul Givan, du parti unioniste démocratique (DUP)[5], démissionnait de ses fonctions[6] plongeant ainsi l’Irlande du Nord dans une nouvelle crise institutionnelle.

Suspendus sous le gouvernement de Johnson, les pourparlers sur l’application du Protocole nord-irlandais avaient repris en septembre 2022, après la nomination de Liz Truss comme Première ministre, et se sont poursuivis lorsque Rishi Sunak lui a succédé.

Pour le nouveau Premier ministre, les enjeux étaient élevés. Il y avait urgence à trouver des solutions pratiques aux difficultés de logistique et d’approvisionnement créées par le Protocole nord-irlandais, qui maintient la province dans le marché unique européen pour les marchandises. Outre la nécessité de mettre un terme à une situation commerciale problématique, il s’agissait de lever le blocage institutionnel porteur d’incertitude et d’instabilité créées par le DUP. La décision de celui qui était encore le premier parti de gouvernement privait la province britannique de son exécutif et de son assemblée, au moment où la crise du coût de la vie et celle de l’énergie imposaient des mesures immédiates.

Notre analyse portera d’abord sur les nouvelles dispositions du ’’Cadre de Windsor’’ et les concessions consenties de part et d’autre. Puis nous essaierons de comprendre comment cet accord a pu être possible, quels éléments autant du côté britannique que du côté européen ont permis le rapprochement des deux parties. Nous nous attacherons enfin à mesurer la portée de cet accord, tant sur le plan diplomatique que politique, sans oublier les obstacles à sa mise en œuvre. 

Des réponses plus « souples et imaginatives »

Le besoin de « solutions souples et imaginatives » pour relever les défis que le Brexit pose à l’Irlande du Nord s’était exprimé, dès le 29 avril 2017, dans les « Orientations du Conseil européen » (article 50)[7]. Manifestement le Protocole nord-irlandais, introduit le 31 décembre 2020, après la fin de la période de transition, et destiné à éviter une frontière dure sur l’île d’Irlande, n’a pu y répondre, tant par sa lourdeur que par sa complexité.

Le nouvel Accord de 26 pages, intitulé ‘’Une nouvelle voie pour aller de l’avant’’ (A new way forward)[8] destiné à mieux régir les échanges commerciaux post-Brexit entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, représente une ‘’percée décisive’’ (selon les propres termes du Premier ministre) en proposant comme l’a affirmé la Présidente de la Commission européenne, ‘’des solutions durables aux problèmes frontaliers de l’Irlande du Nord’’. Il simplifie et allège le dispositif, mis en place auparavant, grâce à trois avancées soulignées par le Premier ministre qui répondent aux problèmes causés par le Protocole.

Une première avancée, et une innovation majeure, permet, selon le Premier ministre, d’assurer “la fluidité des échanges commerciaux au sein du Royaume-Uni”. Il s’agit de la mise en place d’un double système d’accès et de traitement des marchandises à destination de l’Irlande du Nord. La voie express ou la voie verte pourra être empruntée, dans les ports nord-irlandais, par les transporteurs dont les marchandises resteront en Irlande du Nord pour y être disponibles à la vente et consommées sur place. Ces marchandises seront libérées des formalités administratives, des contrôles et des droits de douane, seules des informations commerciales ordinaires étant exigées”, indique la fiche d’information britannique[9], ce qui a fait dire au Premier ministre que le nouvel Accord supprimait tout sentiment de la présence d’une frontière[10]. Les interdictions de vente de certains produits, telles que les saucisses en provenance de Grande-Bretagne seront levées. Les contraintes pour acheminer et vendre des animaux ou certains végétaux en Irlande du Nord seront supprimées. Les particuliers et les entreprises en ligne britanniques qui envoient des colis en Irlande du Nord n’auront pas besoin de documents douaniers.

La voie rouge, en revanche, sera réservée aux marchandises destinées à être transformées en Irlande du Nord et réexportées vers la République d’Irlande, porte d’entrée du marché européen. Elles seront soumises à des contrôles douaniers et des contrôles vétérinaires. 

La deuxième avancée consiste à protéger “la place de l’Irlande du Nord dans l’Union” en modifiant “le texte juridique du protocole” de sorte que les décisions en matière de droits de douane et de TVA s’appliquent à l’Irlande du Nord, tout comme dans le reste du Royaume-Uni.  Les taux de TVA décidés par Londres sur la vente d’alcool, entre autres, s’appliqueront en Irlande du Nord.

Enfin la troisième avancée, qui est une autre innovation majeure, consiste à « garantir la souveraineté du peuple d’Irlande du Nord » grâce à la mise en place d’un mécanisme appelé « frein de Stormont » (Stormont brake). Il permettra à l’Assemblée de Stormont d’empêcher que des changements apportés aux réglementations de l’Union européenne en matière de marchandises, soient appliqués automatiquement en Irlande du Nord. Le « frein d’urgence « concédé » à Stormont permet aux responsables nord-irlandais, sur la demande d’au moins 30 membres, issus de deux partis, quels qu’ils soient,  de déroger au droit européen en bloquant  la mise en œuvre de toute nouvelle réglementation européenne, jugée contraire aux intérêts de la province, et pouvant  avoir des effets importants et durables sur la vie quotidienne des habitants[11]. Si le frein est tiré, a déclaré Rish Sunak, le gouvernement britannique, dispose alors d’un droit de veto, pour écarter de façon permanente la réglementation en question.

Un compromis équilibré assorti de garanties

Le nouvel Accord de 26 pages ne va pas aussi loin que l’auraient souhaité les conservateurs eurosceptiques du groupe ERG (European Research Group) ni le Parti unioniste démocrate (DUP). Néanmoins, Rishi Sunak a obtenu des négociateurs européens ce qu’ils s’étaient engagés à ne pas faire, revenir sur le Protocole et en modifier partiellement le texte, ce qui implique le passage d’une nouvelle législation à Westminster, qui sera également votée à la majorité qualifiée au Conseil de l’Union européenne et approuvée par le Parlement européen[12].o

Les concessions accordées par Bruxelles portent d’abord sur les règles de circulation et de commercialisation des marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande. L’Union européenne a accepté le principe selon lequel la destination finale des marchandises détermine le ‘’niveau de  risque’’  de porter atteinte au marché unique, ce qu’elle avait refusé d’accorder à la Première ministre Theresa May en 2018.

Les Européens ont accédé à la demande des Britanniques de mise en place de deux voies d’accès pour les marchandises à destination de l’Irlande du Nord, alors que sous les dispositions du Protocole, tous les produits qui transitent en mer d’Irlande devaient être soumis à des contrôles. L’Union européenne a ainsi accepté de retirer 97 % des règles du marché unique qui s’appliquent aux produits qui empruntent la voie verte. Conformément à la demande des Britanniques, la Commission européenne qui y était initialement opposée a accepté qu’il y ait une double réglementation pour les aliments afin que les produits alimentaires de détail, fabriqués selon les normes britanniques, puissent être vendus en Irlande du Nord. Un accord permet désormais à Westminster et non à Bruxelles de fixer la TVA, les droits d’accises sur l’alcool et d’autres produits de consommation.   Un système d’opérateurs agréés sera mis en place qui facilitera le transit des marchandises, et des amendes seront infligées à tous ceux qui ne respecteront pas le système des deux voies d’accès.

Quant à l’acheminement des médicaments, bien que l’Union européenne ait  déjà modifié la législation en 2022, la continuité de l’approvisionnement de la population nord-irlandaise  en médicaments vitaux tels que les anticancéreux, soumis aux règles et à l’autorisation de l’Agence européenne des médicaments (EMA) n’était pas assurée, ce qui provoquait de l’incertitude pour les patients et le système de santé nord-irlandais. Désormais, c’est l’Autorité britannique de réglementation des médicaments (MHRA) qui sera en mesure d’approuver les médicaments mis sur le marché nord-irlandais [13] qui emprunteront la voie verte, et ainsi les patients d’Irlande du Nord auront automatiquement accès aux mêmes médicaments et dans le même conditionnement que dans le reste du Royaume-Uni..

L’autre innovation majeure est de nature politique et concerne le fonctionnement des institutions nord-irlandaises. Le frein de Stormont, qui autoriserait, de façon tout à fait inédite, l’Assemblée locale à outrepasser le droit européen, a de quoi satisfaire le groupe ERG et le Parti unioniste démocrate (DUP), tout à fait hostiles à l’idée que les lois européennes puissent s’appliquer librement en Irlande du Nord. Ce dispositif a également le mérite d’amener Westminster, très rarement intéressé par ce qui se passe en Irlande du Nord, à collaborer davantage avec Stormont.

Mais, comme l’indique Catherine Barnard[14], Professeur de droit européen à Cambridge, l’application du Stormont brake n’est pas aussi simple qu’il n’y paraît et il y a un certain nombre de caveat. Les députés locaux doivent prouver que la législation soit susceptible d’avoir un impact important sur la vie quotidienne des citoyens. Leur démarche devra être ensuite examinée par la commission mixte qui pourra décider soit de donner son feu vert, soit de la rejeter.  C’est seulement en cas de feu vert de la commission que le Royaume-Uni pourra prononcer un veto catégorique afin d’écarter l’application de la loi de façon définitive.

La Commission européenne a posé un autre garde-fou. Selon des sources gouvernementales, le frein de Stormont ne s’appliquerait pas tant que l’assemblée d’Irlande du Nord n’aurait pas été rétablie – la plupart des autres dispositions de l’accord devant être mises en œuvre à l’automne 2023 – ce qui constituerait une pression non négligeable en faveur d’un retour au fonctionnement des institutions.

Du côté britannique, des concessions importantes ont également été consenties. Les concessions consenties par Bruxelles sur les échanges commerciaux sont assorties de solides garanties concernant la construction de postes de contrôle frontalier pour les marchandises qui emprunteront la voie rouge dans les ports nord-irlandais.

Si le frein de Stormont, malgré toutes les conditions exigées, va dans le sens des revendications des unionistes, il ne supprimera pas le rôle de la Cour européenne de justice en cas de litige entre les deux parties. Selon les propos de la Présidente de la Commission européenne, cette dernière   aurait le dernier mot sur les décisions relatives au marché unique.

Le maintien de la compétence en Irlande du Nord de la Cour de justice européenne en tant qu’arbitre unique et ultime du droit de l’UE était l’un des points d’achoppement majeurs du Protocole pour les unionistes. Il est certain que peu de litiges commerciaux sont portés devant la Cour européenne de justice, mais les critiques s’inquiétaient du fait que l’UE avait techniquement le droit de lancer automatiquement des procédures d’infraction. Bruxelles a fermement maintenu sa position sur le rôle de la Cour européenne de Justice, qui conserve une compétence directe sur les règles communautaires qui s’appliquent à l’Irlande du Nord. Toutefois, un nouveau groupe d’arbitrage impliquant des juges d’Irlande du Nord, devrait être mis en place, notamment en ce qui concerne les contrôles sanitaires et phytosanitaires, limitant ainsi le rôle de la Cour de Justice.

Les règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État continueront à s’appliquer à Irlande du Nord, mais leur champ d’application a été limité par une déclaration commune convenue entre Londres et Bruxelles. Un des bénéfices majeurs de l’accord de Windsor pour les Britanniques est la possible réintégration du Royaume-Uni dans le programme européen très ambitieux de recherche et d’innovation intitulé Horizon Europe[15]. L’Union européenne a accepté que le Royaume-Uni soit un membre associé au programme scientifique phare, et puisse à nouveau être éligible d’ici juin 2023.

Dans ce contexte de bonne intelligence, le Premier ministre britannique a consenti à retirer le projet de loi très controversé sur le Protocole d’Irlande du Nord, introduit par Boris Johnson et  destiné à  réécrire unilatéralement le Protocole par le biais d’une législation primaire. Il s’agissait d’un point jugé vital pour les Européens.

Une conjoncture favorable au rapprochement

La conclusion du « Cadre de Windsor » nous amène à nous interroger sur les raisons pour lesquelles Rishi Sunak a réussi, là où ses prédécesseurs ont échoué.

Selon Gavin Barwel[16]l il faut reconnaître le mérite du Premier ministre actuel dans son  implication,  le sérieux de sa démarche, son attention  aux détails, et son attitude courtoise à l’égard de ses partenaires européens, si différents de celle de ses prédécesseurs. Il a par ailleurs révélé des talents insoupçonnés en matière de communication et s’est montré très convaincant dans son plaidoyer en faveur du nouveau dispositif, qui non seulement effaçait la frontière en mer d’Irlande, mais, selon lui, plaçait l’Irlande du Nord dans la situation rêvée où elle aurait le plaisir de pouvoir accéder à la fois au marché britannique et au marché unique européen[17]

Son évolution politique paraît tout à fait remarquable, au regard de ses positions initiales,  qui pouvaient laisser supposer qu’il ne parviendrait pas à se dégager de l’emprise du groupe  ERG dont il était en quelque sorte l’otage. Il a certes pris un grand risque politique en optant pour la conciliation, à rebours des ultra-brexiters, à qui il doit son élection de leader du parti conservateur.

Outre les qualités personnelles du Premier ministre, cet Accord n’aurait jamais vu le jour sans la convergence de divers autres facteurs et circonstances qui ont concouru au déblocage de l’impasse politique. Naguère, le climat de méfiance et de suspicion mutuelles, entretenu par l’attitude hostile, voire agressive, des négociateurs britanniques tels que David Frost, ne pouvait permettre une issue favorable sur la question du Protocole, mais les circonstances ont évolué au cours des quatre dernières années.

Outre une immense lassitude, ressentie très largement au sein de la population, mais aussi  dans les milieux politiques et économiques, le Brexit a apporté son lot de désillusions et d’amertumes. Le Royaume-Uni est à la traîne des pays du G7 et la rhétorique belliqueuse du Brexit ne fait plus recette. Les questions prioritaires touchent à présent à la vie quotidienne des Britanniques, confrontés à la crise du coût de la vie, la hausse des prix de l’énergie et les défaillances du système de santé.

Les Européens, très souvent accusés de rigidité au cours des négociations de 2017 à 2020, ne craignent plus comme avant de voir la décision du Royaume-Uni de quitter l’Union européenne faire tache d’huile. Ils ont, dans une certaine mesure, baissé la garde. Le Premier ministre, Rishi Sunak, s’est peu à peu imposé comme un homme sincère, pragmatique et de bonne volonté. Les échanges en haut lieu avec les responsables européens lui ont fait prendre conscience de la toxicité d’une querelle déraisonnable, au moment où le Royaume-Uni et ses voisins du continent avaient besoin de renforcer leurs liens, au regard des enjeux infiniment plus graves sur la sécurité internationale, la crise de l’énergie et les problèmes climatiques.

Depuis son arrivée au 10 Downing street, on avait pu observer un changement de ton dans les pourparlers entre Londres et Bruxelles et plusieurs avancées avaient été constatées au cours des discussions, dans le cadre de la commission mixte co-dirigée par le vice-président de la Commission européenne, Maros Sefcovic et le Secrétaire d’État britannique aux Affaires étrangères, James Cleverly. Les deux responsables se sont fait mutuellement confiance et, dans les coulisses, loin des caméras, ont œuvré sans relâche en vue d’une solution négociée.

La protection du marché unique a toujours été un enjeu essentiel pour l’Union européenne, soucieuse de se garder de toute importation frauduleuse ou non conforme aux normes de sécurité alimentaire ou de santé animale. Le 10 janvier 2023, Le Royaume-Uni a accepté de partager toutes ses données douanières avec l’Union européenne. C’est, sans doute, cette preuve de confiance, qui a ouvert la voie vers le compromis de Windsor et permis à l’Union européenne d’accepter l’allègement très significatif des mesures de contrôles à la frontière.

Des critères spécifiques seront appliqués pour déterminer lesquels de ces biens, qui transitent par la mer d’Irlande, sont jugés ‘’à risque’’ de pénétrer en République d’Irlande, et les Européens pourront désormais avoir accès en temps réel aux informations du HMRC (l’administration britannique pour la fiscalité et les douanes ) pour suivre ces “biens intermédiaires”.

Cet accord, qui garantissait un droit de regard sur les échanges commerciaux entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, en mer d’Irlande, a très certainement ouvert la voie du compromis., dont l’alternative était le risque d’une guerre commerciale aux conséquences désastreuses sur l’économie britannique, qui aurait pu, de surcroît, amener les Européens à revenir sur l’Accord de commerce et de coopération singé le 1er janvier 2021.L’année 2023, marquée par le 25e anniversaire de l’accord du Vendredi saint, semblait souhaitable et propice au dénouement du problème, autant pour les Britanniques que pour les Européens. L’année prochaine, en 2024, les élections européennes auront lieu, et il importait de régler le différend avec les Britanniques pour se concentrer sur les enjeux communautaires.

Le Président américain Joe Biden, dès septembre 2022, s’était engagé à participer aux célébrations du 25e anniversaire des accords de paix, mais sa promesse était, semble-t-il, conditionnelle à la résolution de la question du Protocole nord-irlandais[18] et au rétablissement des institutions de la province. L’annonce de la signature du Windsor Framework a été accueillie chaleureusement par la Maison-Blanche comme ‘’une étape essentielle pour préserver et renforcer la paix et les progrès durement acquis dans le cadre de l’accord du Vendredi saint’’. Le Président américain s’est déclaré convaincu que ‘’les habitants et les sociétés d’Irlande du Nord seront en mesure de tirer pleinement parti des opportunités créées par cette stabilité et cette certitude’’ et il a ajouté que les États-Unis étaient « prêts à soutenir le vaste potentiel économique de la région[19].

Tout comme les groupes d’entreprises nord-irlandaises, qui ont salué la certitude que  le nouvel accord UE-Royaume-Uni offrait enfin à la région, pour les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, le Président américain a fait part de son espoir que les institutions politiques de l’Irlande du Nord  soient bientôt de nouveau opérationnelles.

Par-delà le consensus ?

Si les réactions à l’Accord de Windsor ont été largement favorables, il n’en demeure pas moins que des obstacles restent à franchir avant la finalisation de l’Accord. Ils ne viendront pas de l’opposition parlementaire dont le chef, Keir Starmer, a assuré à plusieurs reprises que le Premier ministre pouvait, selon toute probabilité, compter sur les voix du Labour pour le vote de la législation à venir[20].

Il y a peu de chances, en revanche, que le nouvel arrangement emporte la pleine adhésion des brexiters du groupe ERG[21]. L’ancien Premier ministre Boris Johnson, qui s’est rangé à leur côté, s’est employé, le 2 mars, de retour à Westminster, à minimiser, voire déprécier, la portée de l’Accord signé par son successeur. Tout en déclarant qu’il aurait beaucoup de mal à voter pour le cadre de Windsor, et en déplorant l’abandon du projet de loi sur le Protocole d’Irlande du Nord qui, selon lui, avait amené l’Union européenne à négocier sérieusement, il a observé que l’accord de M. Sunak était ‘’une version de la solution proposée par Liz Truss lorsqu’elle était ministre des Affaires étrangères[22]’’. Prêt à prendre la tête d’une révolte à l’encontre de son ancien Chancelier, il y a quelques semaines, il n’a plus guère les moyens de le faire, après les nouvelles révélations sur ses agissements liés au scandale du Partygate[23].

Le groupe ERG est manifestement divisé sur la question et un certain nombre de ses membres ou anciens membres, à commencer par Steve Baker[24], ministre d’État à l’Irlande du Nord, ont assoupli leur position. De même, l’ancien Président du groupe ERG, actuellement secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris expliquait, le 28 février 2023, sur le site du parti conservateur pourquoi il soutenait le Windsor Framework qui, selon lui, apporte des solutions durables aux problèmes des formalités administratives et de l’approvisionnement de l’Irlande du Nord, en particulier en médicaments.  Il salue la décision de reprendre le contrôle de la TVA et des droits d’accise ainsi que le mécanisme du Stormont brake qui, selon lui, garantit la souveraineté de l’Irlande du Nord en cas de nouvelle législation dommageable pour la province[25].

La principale pierre d’achoppement demeure la position du Parti démocratique unioniste (DUP) qui a toujours réclamé la réécriture du Protocole. Le parti, qui a estimé que le Protocole portait atteinte à l’économie de la région et à sa place au sein du Royaume-Uni, a mis fin au partage du pouvoir en Irlande du Nord en signe de protestation, provoquant ainsi la paralysie des institutions nord-irlandaises. Son chef, Sir Jeffrey Donaldson, a précédemment refusé de soutenir tout accord qui traiterait l’Irlande du Nord différemment du reste du pays.

Le 15 juillet 2021, il avait posé sept conditions très strictes de son adhésion à tout nouvel arrangement concernant le Protocole nord-irlandais[26].  Selon l’élu du DUP à Westminster, Ian Paisley junior, qui s’exprimait dans le rapport d’un groupe de réflexion du parti, le Windsor framework ne répond pas aux conditions émises par le parti et n’offre aucune base solide qui autorise le DUP à mettre fin à son boycott des institutions. Mais la direction du DUP a aussitôt signalé que Ian Paisley ne parlait pas au nom du parti. 

À l’annonce du Windsor Framework, Sir Jeffrey Donaldson ne s’est pas formellement opposé au nouvel arrangement, mais a demandé, par prudence, du temps pour lire soigneusement le texte.et consulter des experts juridiques en particulier sur le rôle de la Cour européenne de Justice. Il  s’est donné jusqu’à avril pour arrêter sa position. Il y aura certainement des débats en interne, car le parti est divisé, notamment entre les députés locaux de Stormont (MLAs)  plutôt favorables au compromis et à un retour à la normalité et les députés de Westminster, comme Ian Paisley ou Sammy Wilson[27], plus réfractaires aux concessions, dont le rôle a été renforcé en l’absence d’une Assemblée locale opérationnelle.

L’avis du DUP sur le Windsor framework, qui est essentiel dans la mesure où le rétablissement des institutions nord-irlandaises dépend de son bon vouloir, est largement motivé par des raisons électoralistes. Débordé sur sa droite par le parti de la TUV, Voix traditionnelle unioniste[28], le DUP a, en quelque sorte, radicalisé ses positions. Son objectif est de récupérer les quelque quarante mille électeurs séduits par le discours intransigeant du TUV sur la question constitutionnelle de l’Irlande du Nord et sur le Protocole nord-irlandais, dont il réclame la suppression pure et simple[29].

Conclusion

Avec le Windsor Framework le Royaume-Uni semble avoir renoué avec l’art et les codes de la diplomatie qui se joue, en bonne intelligence, entre partenaires et non entre adversaires. Après de longues années de tension et de crise liées au Brexit, le Premier ministre Rishi Sunak a contribué à la mise en place d’une nouvelle dynamique de dialogue et de coopération constructive entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Cet exploit diplomatique ne sera un vrai succès politique, pour le Premier ministre, que s’il débouche sur le rétablissement des institutions nord-irlandaises, indispensable à la stabilité de la province, mais qui ne peut se faire sans l’aval de la communauté unioniste.

En vertu du principe de consentement démocratique inscrit à l’Article 18 du Protocole nord-irlandais[30], l’Assemblée de Stormont devra se prononcer pour ou contre la continuité du dispositif mis en place par le Protocole modifié avant la fin 2024. À cette occasion, la question sensible du droit européen, qui divise la société nord-irlandaise, ressurgira dans le débat politique.

L’avenir du Windsor framework est également tributaire de la politique commerciale britannique. Plus la Grande-Bretagne s’éloignera des normes réglementaires léguées par  l’Union européenne – comme le gouvernement actuel envisage de le faire, par le biais du projet de loi controversé sur l’abrogation de la législation héritée de l’Union européenne  (Retained EU Law Bill) ” – plus l’arrangement sur les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord sera difficile à maintenir. C’est sans doute le successeur de Rishi Sunak qui en décidera.

Quoi qu’il en soit, la gestion du Protocole nord-irlandais et du cadre de Windsor nécessitera une étroite coopération entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, fondée sur une confiance mutuelle, qui permettra de surmonter d’éventuels désaccords.

[1] Tony Connelly, Why Boris Johnson may legislate to breach NI Protocol, RTE Saturday, 23 April 2022.

[2] L’article 16 du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord est un mécanisme qui permet à l’une ou l’autre de parties de prendre unilatéralement  des mesures de sauvegarde, dans le cas où le protocole entraînerait de sérieuses difficultés économiques, sociétales ou environnementales susceptibles de persister, ou de flux commerciaux détournés.

[3] United Kingdom Market Act 2020, Government Bill. bills.parliament.uk. Le 8 décembre 2020, suite à un accord de principe entre Maros Sefcovic et son homologue Michael Gove à la commission mixte sur l’application de l’Accord de retrait, le gouvernement britannique retirait les dispositions les plus controversées de la partie 5 du projet de loi qui était entré en vigueur le 17 décembre 2020.

[4] Northern Ireland Protocol Bill, Government Bill, UK Parliament, bills, parliament.uk. Le gouvernement avait invoqué la ‘doctrine de la nécessité’ en arguant du fait que le respect du Protocole signifiait des niveaux inacceptables de pression sur les institutions en Irlande du Nord. Après l’avoir suspendu en deuxième lecture en octobre 2022, au moment où reprenaient les pourparlers avec l’Union européenne, le 27 février 2023, le lendemain de l’accord négocié dit ‘Cadre de Windsor’,  il  annonçait son intention de ne pas poursuivre les travaux sur le projet de loi.

[5] À la suite des élections à l’assemblée nord-irlandaise du 5 mai 2022, le parti unioniste démocratique (DUP) devenait le second parti de gouvernement, derrière le parti nationaliste du Sinn Fein, et refusait de réintégrer l’Accord de partage de pouvoir et de participer à la formation de l’exécutif  et à l’élection du nouveau speaker de l’Assemblée.

[6] Il invoquait le principe de consentement, pierre angulaire de l’accord de Belfast de 1998, qui avait ouvert la voie au partage du pouvoir entre les unionistes et les nationalistes nord-irlandais.

[7] ‘’Orientations du Conseil Européen (article 50) à la suite de la notification du Royaume-Uni au titre de l’article 50 du TUE’’, Conseil Européen, 29 avril 2017.consilium.europa.eu

[8] The Windsor Framework : A new way forward, February 2023. assets.publishing.service.gov.uk

[9] Les détaillants alimentaires, y compris les supermarchés, les grossistes et les traiteurs pourront acheminer leurs produits via la voie verte ou les inspections seront réduites de 100% à 5%.  

[10] PM speech on the Windsor Framework, 27 February 2023.www.gov.uk.

[11] Ce mécanisme obéit au même principe que celui qui peut conduire au moins 30 députés de Stormont (MLAs) sur un total de 90, à déposer une pétition à l’Assemblée (petition of concern) en faveur d’un projet sur une base intercommunautaire plutôt qu’à la majorité simple.  Il se fonde sur une proposition de l’ancien secrétaire d’État à l’Irlande du Nord consistant à  s’aligner sur a relation de la Norvège avec l’Union européenne

[12] Les explications sur le fonctionnement du nouveau dispositif ont été publiées en ligne par le gouvernement, sous la forme de huit fiches détaillées sur la circulation des marchandises, et des médicaments, sur l’expédition des colis, les animaux de compagnie, les plantes, la TVA et les accises.

[13] Policy paper, The Windsor Framework sector explainer, ‘’Human medicines, What have we achieved in this agreement?’ 27 February 2023. https://www.gov.uk/government/publications/the-windsor-framework-sector-explainer.

[14] Catherine Barnard, ‘’What will the Protocol agreement mean for trade?’’ The UK in a changing Europe, 20 February 2023.

[15] Au printemps 2021, le Royaume-Uni a été exclu du programme Horizon Europe et n’a plus reçu d’appels sur les projets quantiques sensibles pour des raisons de sécurité. Il est toutefois évident que la dégradation des relations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne ainsi que les manquements ou promesses de manquements aux traités bilatéraux ont pesé sur cette décision. Les universitaires britanniques ont déploré que le blocage des Européens nuisît à la réputation internationale du Royaume-Uni et affectait le recrutement de chercheurs et d’étudiants en doctorat dans les universités britanniques. CaterinaTani, “The UK faces exclusion from high-level Horizon calls in quantum’’ Science Business, 15 November 2022,

[16] ‘’Now that’s what I call Brexit 23!’’, Politics weekly UK, presented by John Harris Lisa Carroll, Rafael Behr and Gavin Barwell , The Guardian, 2 March 2023.

[17] Andrew McDonald, 28 February 2023, ‘’Rishi Sunak gives EU ‘Windsor framework’ the hard sell in Belfast’’, Politico, 28 February 2023. Ses propos, qui l’apparentaient plus à un remainer qu’à un partisan du Brexit, ont pu surprendre et faire sourire les observateurs. La position rêvée que le Cadre de Windsor offre à l’Irlande du Nord, n’était-elle pas celle du Royaume-Uni avant le Brexit , à laquelle une majorité d’Anglais et de Gallois ont décidé de se soustraire ?

[18] Le 21 septembre 2022, la Première ministre Liz Truss s’était entretenue avec le Président américain, lors du Sommet des Nations unies à New York. Il lui avait exprimé ses inquiétudes quant au problème du Protocole nord-irlandais et les risques potentiels pour l’Accord du Vendredi saint.

[19]Le 19 décembre 2022, on apprenait la nomination d’un envoyé spécial en Irlande du Nord en charge des affaires économiques, en la personne de Joe Kennedy, petit-fils de Robert Kennedy, pour veiller  aux efforts de renouveau économique et au renforcement des liens entre les États-Unis et l’Irlande du Nord. Niall Glynn, ‘’Joe Kennedy III confirmed as US special envoy to Northern Ireland’’, BBC News NI, 19 December 2022.

[20] Nadeem and Andrew Sparrow, ‘’Sunak sets out Northern Ireland deal to MPs as Labour vow to back agreement’, The Guardian, 27 February 2023.

[21] Le vice-président du groupe ERG, David Jones, a compté 500 textes législatifs   qui s’appliquent à l’Irlande du Nord et non dans le reste du Royaume-Uni.

[22] Kurtis Reid, ‘’Boris Johnson breaks silence to criticize Windsor Framework’’, Belfast Telegraph, 2 March 2023. https://www.belfasttelegraph.co.uk/news/politics/boris-johnson-breaks-silence-to-criticise-windsor-framework/1318883524.html

[23] Peter Walker and Rowena Mason,’’ Boris Johnson in battle for political future amid fresh evidence he misled MPs’’, The Guardian, 3 March 2023.

[24]Dans une déclaration sur Sky news, Steve Baker, saluait l’accord de Windsor comme une victoire majeure pour le gouvernement. Interrogé sur la conformité de l’Accord aux conditions émises par le DUP et l’ERG, Steve Baker a répondu par l’affirmative et déclaré que l’Accord restaurait la place de l’Irlande du Nord dans l’Union, et grâce au Stormon brake répondait au déficit démocratique de la province. Il s’est réjoui de voir enfin un chapitre de l’histoire nationale se refermer et un autre s’ouvrir dans un nouvel esprit d’amitié et de partenariat avec l’Irlande et l’Union européenne.   

 ‘’Brexiter Steve Baker MP welcomes the Windsor framework deal on the Irish Protocol as a ‘major win’’’, Sky news, 27 February 2023.

[25] Chris Heaton-Harris : I’m a former ERG chairman-and here’s why I back this Agreement, conservativehome 28 February 2023.. https://conservativehome.com/2023/02/28/chris-heaton-harris-as-a-former-erg-chairman-i-can-endorse-this-deal-and-believe-that-my-fellow-eurosceptics-will-come-to-see-its-merits/

[26]D’après les conditions draconiennes posées par Jeffrey Donaldson, les nouvelles dispositions doivent se conformer à la garantie de l’Article 6 de l’Acte d’Union qui exige que tous les Britanniques aient le même droit d’accès aux marchandises et garantir qu’aucune nouvelle barrière réglementaire ne se mette en place entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni. Les nouvelles dispositions doivent également donner leur mot au peuple d’Irlande du Nord dans l’élaboration des lois qui le régissent, et elles doivent préserver la garantie constitutionnelle énoncée par l’Accord de Belfast qui se fonde sur le consentement du peuple nord-irlandais pour toute modification de son statut. Le nouvel arrangement doit également éviter toute distorsion de marché et ne pas constituer une frontière en mer d’Irlande.

[27] Sammy Wilson s’est insurgé contre le frein de Stormont, qui permet à l’Assemblée locale de rejeter les modifications des règles européennes sur les marchandises, en déclarant que ce n’était pas un véritable frein, mais un ’’retardateur’’. ‘’Stormont brake not really a brake’’ says DUP MP Sammy Wilson””, itv news 1 March 2023. itv.com/news/utv/2023-03-01/wilson-hits-out-at-sunak-deal-and-kings-involvement.

[28] Ce parti qui a été formé en 2007, après la démission de Jim Allister du Parti unioniste démocrate (TUV), en signe de protestation contre l’Accord de Saint Andrews et le consentement du chef du DUP Ian Paisley de siéger à l’exécutif nord-irlandais aux côtés d’un Vice-Premier ministre républicain du Sinn Fein, Martin McGuinness.

[29] Jonathan Tonge, ‘’Voting into a Void? The 2022 Northern Ireland Assembly Election’’, The Political Quarterly, vol. 93, Issue 3 o.524-529, Wiley online Library.

[30] Protocol on Ireland and Northern Ireland, Article 18, Democratic consent in Northern Ireland, par.5.

Liens vers des sites académiques britanniques sur l’accord de Windsor

Steve Peers (EU Law Analysis)

Anton Spisak

David Henig

Institute for Government

Colin Murray

Anna Jerzewska

Chris Grey

KPMG

Sam Lowe

Viviane Gravey and Lisa Claire Whitten (on goods movement)

Michael Dougan

Alexander Horne (also for UK in a Changing Europe)

Harry Gillow, for Conservative Home

John Larkin KC, for Centre for the Union

Richard Bullick (thread with links to different analyses)

Graphic on the Windsor Framework, by Simon Usherwood

House of Commons Library analysis

 

Le double anniversaire du Brexit et la crise au parti conservateur marquent ce début d’année 2022 (contenu multimédia)

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Les membres du comité éditorial de l’Observatoire du Brexit ont été particulièrement mobilisés afin de revenir sur les deux événements qui marquent ce début d’année 2022 : un premier bilan de la pleine mise en œuvre des accords de Brexit initiée le 1er janvier 2021 (ce 1er février correspondant également aux deux années de l’application de l’accord de retrait) et la crise qui agite le parti tory à la suite des révélations sur les fêtes organisées à Whitehall en période de restrictions imposées par la pandémie de Covid-19 (Sue Gray report into Downing Street parties).

L’émission “Le monde dans tous ses États” de France Info est revenue sur cette première année avec Thibaud Harrois :

Émission “Le monde dans tous ses États”

Toujours avec Thibaud Harrois dans l’émission “Carrefour de l’Europe” sur RFI, une synthèse de problématiques bien connues des lectrices et des lecteurs de l’Observatoire :

Histoire d’un Brexit sans fin

En cette période de contestation du leadership du Premier ministre par ses propres troupes, nous renvoyons à un ancien billet de l’Observatoire de la fin de l’année 2018, à l’époque où Theresa May avait dû faire face à un vote de confiance au sein du parti conservateur à la suite d’une procédure initiée par le Comité 1922. Cet article permet de faire le point sur les conditions pour qu’un tel vote puisse se dérouler : Au pays des paris, Mme May n’a plus la cote.

Dans le cadre des actions de la chaire Jean-Monnet “UE et gestion de crise” de l’Université Côte d’Azur (laboratoire LADIE), Aurélien Antoine a prononcé une conférence établissant un premier bilan critique du Brexit après un an d’application de l’Accord de commerce et de coopération :

Un après la sortie définitive du Royaume-Uni de l’UE, quel bilan ?

Si vous êtes abonné(e)s, vous pouvez enfin retrouver sur le média AOC l’analyse d’Aurélien Antoine sur cette première année de “Brexit réel” :

Brexit : un anniversaire sans tambour ni trompette

Deux actualités postérieures à cette conférence confirment un certain nombre d’analyses qui y sont produites : le gouvernement britannique a annoncé la publication prochaine d’un projet de loi (“Brexit Freedoms Bill”) qui devrait rendre plus aisée la remise en cause du droit interne issu du droit de l’UE (retained EU law), sans doute par la facilitation du recours à la législation déléguée par rapport à ce qui est permis par le EU (Withdrawal) Act 2018. Le but est de diminuer l’excès de réglementation et de saisir toutes les opportunités non exploitées du Brexit jusqu’alors (voir le texte du gouvernement, assez flou au demeurant et qui laisse penser qu’il s’agit d’une espèce de contre-feu au partygate qui agite Whitehall).

À propos du sujet nord-irlandais, la Commission européenne a publié un audit particulièrement sévère à l’encontre de l’administration britannique, incapable de tenir ses promesses en ce qui concerne les contrôles sanitaires des marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Le rapport insiste notamment sur l’impréparation et l’insuffisance des moyens dévolus par Londres en Irlande du Nord afin d’assurer convenablement ces contrôles.

À l’inverse, le gouvernement britannique a publié un rapport sur les bénéfices que le Royaume-Uni a retirés du Brexit. La lecture de ces quelque cent pages révèle des oublis manifestes sur les aspects négatifs et plutôt des souhaits que des projets réellement menés à leur terme. Quoi qu’il en soit, ce texte sera utile lorsqu’il s’agira de faire le bilan des ambitions affichées, parfois contradictoires, notamment sur la question de l’allègement normatif.

 

 

 

Vent de révolte au parti conservateur : le Premier ministre est-il en sursis ?

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Par Marie-Claire Considère-Charon

Si le Brexit n’est plus au centre des débats politiques et juridiques outre-Manche, il continue d’en être une toile de fond difficile à occulter. C’est ainsi que la démission récente de Lord Frost, le ministre chargé du suivi de la mise en œuvre des accords de Brexit, bien qu’elle ne s’explique pas seulement par l’imbroglio nord-irlandais, est intimement lié à la difficulté de concilier la posture politique du « taking back control » et les contraintes inhérentes à l’interdépendance entre Britanniques et Européens. Marie-Claire Considère-Charon revient sur les événements de ces dernières semaines qui ont fortement perturbé un Premier ministre qui, rappelons-le, a fondé son leadership sur le succès rapide d’un Brexit qui est illusoire.

 En cette fin d’année 2021, la cote de popularité du Premier ministre britannique n’a jamais été aussi basse. Affaibli par l’enchaînement d’événements dramatiques qui se sont succédé à vive allure au cours des deux derniers mois, il doit à présent faire face à plusieurs fronts dans un contexte d’aggravation de la crise sanitaire. Pour comble d’infortune, la démission de David Frost le prive d’un soutien sûr, qui a loyalement assumé son rôle de négociateur en chef du Brexit puis dénoncé, ensuite, à l’instar du Premier ministre, sa mise en place problématique.

Le renversement de l’opinion vis-à-vis d’un chef de gouvernent désavoué par sa base et empêtré dans de multiples affaires de nature publique comme d’ordre privé peut conduire à s’interroger sur sa survie à la tête du gouvernement. Il a certes réussi jusqu’ici à se sortir des situations les plus difficiles, mais est-ce encore durablement possible ?

Le départ de Lord Frost

Le 18 décembre l’annonce de la démission du négociateur en chef du Brexit, David Frost[1], a fait l’effet d’un coup de tonnerre dans le ciel déjà chargé de Boris Johnson. Les liens étroits qui unissaient le secrétaire d’État au Premier ministre reposaient sur une confiance mutuelle et la volonté partagée d’apparaître comme des négociateurs coriaces, voire inflexibles, auprès des Européens tout comme de l’électorat. Lord Frost semblait même redoubler de zèle en proférant, mois après mois, la menace d’activer le redoutable article 16, qui aurait suspendu unilatéralement le fonctionnement du Protocole nord-irlandais[2] annexé à l’Accord de retrait.

Toutefois, depuis la mi-novembre, son interlocuteur européen, Maros Sefcovic, avait pu, au cours de leurs derniers échanges, remarquer un changement de ton dans la rhétorique du responsable britannique[3], qui pouvait laisser entrevoir un compromis possible sur ce sujet épineux. Il faudrait toutefois attendre un bon mois pour que ce qui n’était qu’une lueur d’espoir se confirme de façon précise. Outre les concessions consenties le 13 octobre par la Commission européenne[4], une mise en garde de l’Échiquier contre les risques économiques d’une guerre commerciale avec l’Union européenne[5] a sans doute incité Boris Johnson à vouloir calmer les ardeurs belliqueuses de son secrétaire d’État.

Le 16 décembre, au grand soulagement des autorités européennes et dublinoises, David Frost se déclarait ouvert à un accord intérimaire, destiné à écarter tout risque d’instabilité politique dans la province nord-irlandaise[6]. Le même jour, le gouvernement britannique annonçait qu’il n’était plus question de formellement rejeter le recours à la compétence de la Cour de Justice pour interpréter les dispositions du droit de l’Union européenne applicable en partie en vertu du Protocole.

La décision de Lord Frost de mettre fin à ses fonctions était sans doute mûrement réfléchie, d’autant que ses griefs à l’égard de Downing street, étaient de plusieurs ordres[7]. Dans sa lettre de démission, publiée le 18 décembre 2021, il observait que maintenant que le Brexit était assuré, il incombait au gouvernement de concrétiser toutes les opportunités qu’il offrait. Dans une critique à peine voilée à l’égard de la politique du gouvernement, il faisait part de sa désapprobation vis-à-vis des mesures sanitaires coercitives instaurées par le plan B du Premier ministre, de son mécontentement à l’égard des hausses d’impôts mises en place par le gouvernement ainsi que des nouvelles politiques environnementales destinées à aboutir à la neutralité carbone d’ici à 2050.

Il convient de rappeler que, même si les deux hommes sont des brexiters acharnés de la seconde heure, ils appartiennent à deux courants idéologiques distincts au sein du parti conservateur. David Frost peut être assimilé à un conservateur de tradition thatchérienne, favorable à une politique néo-libérale du recul de l’État et de réduction d’impôts. Boris Johnson, quant à lui, a, depuis le raz de marée électoral de 2019, embrassé les principes du conservatisme de type « Une nation » (One nation) dans le sillage de l’ancien Premier ministre Disraeli, pour qui le traitement des problèmes sociaux incombait à l’État. Il est bien conscient qu’il doit sa majorité de 80 sièges aux électeurs des anciens fiefs travaillistes des régions désindustrialisées et ce n’est pas tant par compassion que par opportunisme politique qu’il entend préserver leur soutien. L’épidémie de Covid 19 l’amènerait à prendre d’importantes mesures sociales – système de chômage partiel sur le modèle européen, prêts garantis par l’État à plus d’un million de PME et reprise du contrôle des opérateurs ferroviaires – qui peuvent être interprétées comme une illustration de ce conservatisme one-nation.

Son insistance à mettre en place le rattrapage économique (levelling up) des régions défavorisées des Midlands et du nord de l’Angleterre[8], ce qui suppose d’importants efforts de l’État en termes d’infrastructures et de ressources financières, s’inscrit dans cette tendance.

Mais dans son projet de remise à niveau des régions, il ne tarderait pas à se heurter aux élus de l’orthodoxie conservatrice comme David Frost, hostiles à plus d’État et plus d’aides sociales. Tant que le Brexit n’était pas acté, les dissensions au sein du parti conservateur étaient occultées par le projet de sortie que le Premier ministre a habilement réussi à imposer au Parlement (et dont l’immense majorité des élus conservateurs lui savaient gré). Cependant, une fois le Royaume-Uni sorti de l’Union européenne, les divisions ont refait surface au point de déboucher sur une révolte ouverte des élus de son camp, las et déçus de sa gestion erratique de la crise sanitaire et du peu d’égards vis-à-vis des représentants de la nation.

La révolte des tories

Ce qui a commencé par une polémique à Westminster, concernant la sanction d’un ancien secrétaire d’État à l’Irlande du Nord[9], jugé coupable de conflits d’intérêts par la commission indépendante sur le Code de conduite des parlementaires, allait, dans un contexte de malaise croissant, s’acheminer vers une révolte au sein du groupe parlementaire conservateur.

Le 26 octobre 2021, à l’issue d’une enquête initiée en octobre 2019, la présidente de la commission indépendante chargée des règles du Parlement, Kathryn Stone[10], concluait à la violation par le député du Shropshire Nord des règles proscrivant le lobbying rémunéré et proposait qu’il soit suspendu de ses fonctions pour une période de 30 jours[11].

Il était établi, en effet, qu’il était intervenu à plusieurs reprises pour le compte du laboratoire pharmaceutique Randox, et de la société Lynn’s Country Food, spécialisée dans la commercialisation de produits à base de viande, auprès de l’Agence des normes alimentaires, ainsi qu’auprès de ministres du Développement international, en violation du Code de conduite et du guide relatif à l’éthique des parlementaires[12]. Au vu des résultats de l’enquête, il apparaissait également qu’il avait reçu près de 9 000 livres sterling par mois (environ 10 000 euros) pour ses activités menées auprès des deux sociétés[13].

Dans un deuxième temps, les conclusions de la Commission indépendante étaient transmises à la commission parlementaire spécialisée dans les normes de conduite (House of Commons Committee on Standards), qui, dans son rapport remis au Parlement, confirmait l’infraction aux paragraphes 11 ,13 et 15 du Code de conduite en matière de lobbying rémunéré ainsi que la sanction proposée par la commission en charge des règles du Parlement. Selon la commission de la Chambre des Communes, Owen Paterson a porté gravement atteinte à la réputation et à l’intégrité de la Chambre des Communes.

Le 3 novembre 2021, la motion concernant la sanction des activités d’Owen Paterson, qui devait être soumise au scrutin, avait vocation à donner lieu à un vote libre. Mais, par suite d’un amendement proposé par la députée conservatrice Andrea Leadsom, ancienne Leader de la Chambre des Communes[14], les députés étaient appelés à approuver une motion amendée, visant à une refonte du système des normes de conduite et de ce fait à reporter la sanction relative à l’affaire Paterson.

Avant le vote, le gouvernement était intervenu pour enjoindre de façon expresse, sous la forme d’un three-line whip – une consigne de vote soulignée trois fois – les députés conservateurs à voter en faveur de l’amendement. D’après le Financial Times[15], des pressions auraient été exercées sur les élus sous forme de menaces de suspendre les subventions à leurs circonscriptions, au cas où ils ne suivraient pas les injonctions du gouvernement.

Le 3 novembre 2021, le vote de la motion par 250 voix contre 232 révélait clairement les divisions du groupe conservateur : 13 députés s’étaient opposés à l’amendement et 98 s’étaient abstenus, y compris l ’ancien chef whip Mark Harper, l’ex-secrétaire de Cabinet, Simon Hoare, et William Wragg, membre de l’exécutif du Comité 1922[16]. 

Lors du débat houleux, piloté par le leader de la Chambre des Communes, Jacob Rees-Mogg, les protestations fusèrent à l’encontre des procédés du gouvernement pour épargner un des leurs. Dans un plaidoyer solidement argumenté, la Leader de la Chambre du Cabinet fantôme travailliste, Thangam Debbonaire, rappela les principes éthiques auxquels les parlementaires doivent souscrire[17] et accusa le gouvernement de vouloir détourner le débat démocratique. Elle conclut en s’insurgeant contre le retour du sleaze, la corruption qui sévissait chez les tories dans les années 1990 avec le scandale du « cash for questions » en ajoutant que « l’affaiblissement de nos procédures envoie un terrible message au public et à nos électeurs selon lequel il y a une règle pour certains députés et une autre pour tous les autres gens[18] ».

La tempête médiatique

Cette tourmente à la Chambre des Communes allait immédiatement prendre une dimension nationale. Dès le lendemain, la manœuvre du Premier ministre suscitait les réactions les plus virulentes parmi les médias,[19] y compris les quotidiens jusqu’alors favorables au gouvernement avec des accusations de corruption et d’immoralité. Pressé de s’expliquer devant la Chambre sur les manquements des membres de son parti, Boris Johnson a été contraint de faire marche arrière en admettant sa responsabilité et ses erreurs dans le traitement de l’affaire Paterson et en renonçant à réécrire les règles du Code de conduite des parlementaires. Owen Paterson, quant à lui, démissionna en déclarant qu’il resterait « un serviteur de l’État, mais en dehors du monde cruel de la politique ».

Les révélations explosives allaient toutefois se multiplier sur les manquements éthiques des responsables et élus conservateurs, outrageusement payés pour des missions de conseil, sur la pratique du « cash for access » qu’Owen Paterson n’était pas le seul à exercer. Il s’est avéré que 22 autres députés conservateurs faisaient l’objet d’enquêtes de l’organe de surveillance. Parmi eux, un autre député très influent, Geoffrey Cox[20], ancien procureur général pour l’Angleterre et le pays de Galles, était accusé d’avoir reçu plus de 900 000 livres en tant que conseiller du gouvernement des Îles vierges britanniques, une activité secondaire qui l’avait maintenu à des milliers de kilomètres de sa circonscription. La question des emplois secondaires des députés refit surface. Si elle n’est pas formellement interdite, la règle est que l’engagement politique est prioritaire sur toute autre activité. Les révélations de la presse allaient jeter le discrédit  sur le parti au pouvoir et le gouvernement tant pour les dérives politico-financières que pour le favoritisme à l’égard des généreux donateurs du Parti conservateur qui par le biais du « cash for honours » étaient gratifiés d’un accès à la Paierie.

Le 30 novembre les médias allaient s’emparer d’un autre sujet polémique encore plus dévastateur que les accusations de corruption, celui du comportement indigne du Premier ministre au plus fort de la crise sanitaire. Le Daily Mirror a révélé que Boris Johnson aurait enfreint les règles du confinement en laissant des fêtes de Noël se dérouler à Downing street à la fin de l’année 2020, alors que l’ensemble du pays était placé au stade 3 de gravité de la crise (imposant une interdiction aux Anglais de se rendre au chevet de leurs proches à l’hôpital ou en maison de retraite). Une vidéo fort préjudiciable, datée du 22 décembre 2020, circula. On pouvait y voir l’attachée de presse du gouvernement, Allegra Stratton[21], plaisanter sur la nature de la fête du 18 décembre, qui selon la BBC avait rassemblé des douzaines de personnes, pour finir par déclarer que c’était une simple réunion de travail. La presse ne tarda pas à dévoiler la tenue de plusieurs autres réunions festives en décembre 2020, y compris dans l’appartement du Premier ministre. Les journaux reprenaient la formule qu’avait utilisée Thangam Debbonaire lors de l’affaire Paterson,  « une règle pour eux et une règle pour nous ».

Un chef de gouvernement en échec

Le 14 décembre, quelques jours après l’apparition et la propagation fulgurante du variant Omicron, le Premier ministre s’est retrouvé dans une situation précaire à l’occasion du vote de son plan B dans le traitement de la crise sanitaire. Cette fois, une centaine de députés conservateurs, appartenant à diverses factions du parti, ont refusé de soutenir le passe sanitaire obligatoire à l’entrée des discothèques et pour tout grand rassemblement, ainsi que la vaccination impérative des soignants. Cette révolte, d’une ampleur comparable à celle qu’avait subie Theresa May, démontre que le Premier ministre n’a plus la confiance d’une partie importante de sa base et que sa marge de manœuvre s’est depuis considérablement réduite.

C’est dans ce contexte de défiance qu’une élection partielle, jugée cruciale, a eu lieu dans la circonscription du nord Shropshire, laissée vacante par la démission du député Owen Paterson. Située dans une zone rurale, fidèle au parti conservateur depuis 1832, favorable à 60% au leave lors du referendum de 2016, cette circonscription avait toujours été perçue comme une des plus sûres de l’Angleterre pour les tories.

Les enjeux étaient importants pour le parti conservateur, d’autant qu’une élection partielle, celle de Chersham et Amersham, avait été perdue six mois plus tôt au profit des libéraux démocrates. Malgré la montée en puissance de la candidate libérale démocrate, Helen Morgan, donnée favorite, le parti travailliste avait refusé toute alliance avec le troisième parti et présenté un candidat, Ben Wood, convaincu qu’il s’agirait d’un duel entre conservateurs et travaillistes. Toutefois, à la veille de l’élection, les pronostics donnaient les conservateurs et les libéraux démocrates au coude à coude.

La large victoire des libéraux démocrates est remarquable. Ce petit parti de 13 députés à la Chambre passe ainsi de la troisième place à la première place. Le basculement de 37% en sa faveur, sans doute soutenu par le vote tactique d’un bon nombre de sympathisants travaillistes, fut à la mesure du mécontentement de la population à l’égard du parti conservateur et de son leader.

Les militants libéraux-démocrates ont entendu les griefs de la population locale : celui qui fut le plus cité était le manque de sérieux du Premier ministre. Outre son mépris des mesures sanitaires qu’il imposait à la population, son discours pitoyable du 22 novembre devant les représentants du grand patronat (CBI) dans lequel Boris Johnson vantait les mérites d’un parc d’attractions « le monde de Peppa Pig » et s’emmêlait honteusement dans ses notes, était également évoqué. Celui qui avait tant prôné la reprise de contrôle (take back control) perdit symboliquement le fil de son discours qu’il n’avait manifestement pas préparé ni relu.

La démission de Lord Frost, deux jours après la perte de la circonscription du nord Shropshire, allait l’affaiblir davantage, au point que l’idée d’une démission à court terme refit surface comme à l’automne 2019 lors de la crise paroxystique avec le Parlement liée aux négociations de l’accord de retrait de l’UE.

Confronté à la méfiance et à l’hostilité croissante des différentes factions au sein de son groupe parlementaire, en particulier de l’aile libertaire hostile au renforcement des restrictions, Boris Johnson n’a plus l’autorité politique ni morale qui s’impose pour faire voter de nouvelles mesures contre la propagation du variant Omicron. Pris en étau entre le conseil scientifique et une grande partie de son Cabinet et de son parti, il semble, en quelque sorte, condamné à l’inertie.

Peut-on encore supposer que, comme il l’a fait à maintes occasions par le passé, il puisse se sortir de cette mauvaise passe ? Dans le cas contraire, deux voies sont envisageables pour que le leadership de Boris Johnson soit mis en cause. La première implique le respect d’une procédure partisane et parlementaire. Elle consiste à faire intervenir le Comité 1922 aux Communes. Il doit recevoir au moins 54 lettres signées demandant la démission du chef du parti afin qu’une motion de défiance (motion of no confidence) puisse être introduite. Si elle est adoptée, elle débouchera sur le processus de désignation d’un nouveau leader. Cette procédure avait été engagée contre Theresa May à l’hiver 2018, sans succès. L’autre voie, moins formelle et la plus probable, est que Boris Johnson parte de lui-même comme avait fini par le faire Theresa May[22], sous la pression des parlementaires et du parti, toutefois.

Mais se pose alors le problème de la succession de l’actuel Premier ministre. Les spéculations vont déjà bon train sur le nom de celui ou celle qui lui succédera. Liz Truss, la secrétaire d’État aux Affaires étrangères qui a succédé à David Frost sur le dossier du Brexit semble être une prétendante sérieuse. Elle a l’avantage de participer de l’orthodoxie conservatrice[23] et sa nomination aurait de quoi rassurer les plus eurosceptiques des députés. Elle est, paraît-il, très populaire auprès des nouveaux élus de 2019 des anciens bastions travaillistes, bien que n’étant pas très favorable à l’interventionnisme étatique. Elle a parcouru la planète en quête d’accords commerciaux post-Brexit tout en parvenant à donner une image positive du Royaume-Uni. Toutefois, elle a été critiquée pour afficher son opinion sans concessions à l’égard de la Chine et de la Russie.

Rish Sunak, le Chancelier de l’échiquier, jeune, intelligent et ambitieux, semble également avoir ses chances, d’autant qu’il est considéré comme un vrai « bleu » (a true blue) de la couleur du parti conservateur. Ce serait le premier chef de gouvernement à appartenir à une minorité ethnique. Il s’est vu décerner le titre d’homme politique le plus populaire en 2020 et le plus « premier ministrable » devant Keir Starmer, le leader de l’opposition. Sa situation de numéro 2 au gouvernement, tout comme l’était Gordon Brown avant de remplacer Tony Blair, peut être perçue comme un atout.

Conclusion

Il était communément admis que Boris Johnson, fort de sa majorité de 80 sièges, se maintiendrait, quoi qu’il fasse, à son poste jusqu’aux élections législatives de 2024 et sans doute encore au-delà. Sa stratégie très combative lui donnait une image de battant. Les membres de son parti lui pardonnaient jusqu’alors ses frasques et ses écarts en raison de ses succès électoraux. Pourtant, l’année 2020 a été marquée par la perte des deux élections partielles au profit des libéraux démocrates, de multiples maladresses toujours plus embarrassantes pour le Premier ministre, et une série de scandales qui ont entaché la réputation du parti et installé le doute dans les esprits.

Les députés du « mur rouge » élus grâce au positionnement pro-Brexit de Boris Johnson, ont désormais pris conscience qu’ils risquaient de perdre leur siège à cause de lui.

Avec l’affaire Paterson, le Premier ministre s’est retrouvé pris au piège de la crise qu’il avait provoquée en voulant défendre l’indéfendable, au nom d’un réseau de connivences liées par le copinage, le goût du secret, et une certaine hubris qui peut inciter certains à se considérer au-dessus de la mêlée.

Plus encore que ses mensonges, ce sont ses promesses non tenues qui ont fini par exaspérer l’électorat. Le Brexit a laissé plusieurs problèmes majeurs en suspens, le levelling up n’a pas encore vu le jour, et le take back control est loin d’être devenu une réalité tangible. Quant à la Global Britain, elle peine également à se matérialiser.

Le départ de Boris Johnson prendra sans doute un certain temps. Cela peut être le résultat d’un assez long processus qui dépendra de la conjoncture politique, économique et également sanitaire.

[1] Lord Frost exerçait ses fonctions de négociateur en chef pour la sortie de l’Union Européenne depuis le 29 juillet 20219. Ses prédécesseurs étaient David Davis, du 13 juillet 2016 au 18 septembre 2017 et Olly Robins du 18 septembre 2017 au 24 juillet 2019.

[2] Le Royaume-Uni avait annoncé, le 21 juillet 2021, qu’il entendait bien renégocier des pans entiers du Protocole jugé trop dommageable. Dans son command paper, le gouvernement constatait que les graves perturbations sur les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord justifiaient le déclenchement de l’article 16 et la suspension totale du Protocole, “Northern Ireland Protocol : the way forward”, 23 juillet 2021, assets.publishing.service.gov.uk

[3] “Brexit : ‘Change of tone in NI Protocol talks, says Micheal Martin”, BBC news, 16 novembre 2021.

[4] Les propositions de la Commission visaient à alléger le dispositif mis en place par le Protocole concernant les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord en réduisant de 80% les contrôles sanitaires et phytosanitaires sur une gamme étendue de denrées alimentaires, destinées à la vente et qui bénéficieraient par ailleurs de certifications simplifiées. Voir Marie-Claire Considère Charon, « Il n’y a pas que la pêche : l’avenir du Protocole nord-irlandais toujours incertain », Observatoire du Brexit, 29 octobre 2021, brexit.hypotheses.org

[5] “EU and UK edge closer to trade war over London’s NI protocol demands”, Financial Times, 10 octobre 2021. Les responsables européens avaient également bien fait savoir que si les Britanniques avaient recours à l’article 16, ils envisageaient des mesures de représailles comme celle qui consisterait à dénoncer l’Accord de commerce et de coopération.

[6] Lisa O’Carroll, “UK changes tack over Northern Ireland protocol with push for interim deal”, The Guardian,16 décembre 2021.

[7] Selon certaines sources, la démission de Frost résulterait aussi de rumeurs relayées par le bureau des Affaires étrangères, du Commonwealth et du Développement, selon lesquelles des journalistes européens auraient été informés que le RU renonçait à sa ligne dure (hardline approach).

[8] Boris Johnson a promis dans son manifeste électoral de combler l’écart économique entre les essentiellement en puisant essentiellement dans un fonds spécial de près de 5 milliards de livres ainsi que dans le fonds pour les villes à hauteur de 3,6 milliards répartis entre une centaine de zones pour soutenir la modernisation des régions en souffrance et de favoriser des initiatives locales en matière de transport et de projets culturels. Voir Josh Halliday, “Levelling up : what is it and what has Boris Johnson done so far”, The Guardian, 15 août2021.

[9]. L’une des deux entreprises, le laboratoire pharmaceutique Randox, a obtenu de généreux marchés publics au plus fort de la crise pandémique. La commission parlementaire indépendante estimait qu’il s’agissait d’une violation flagrante des règles encadrant le lobbying ,mais le député qui s’érigeait en lanceur d’alerte objectait que l’enquête n’était pas conforme au droit.

[10] Outre l’affaire Paterson, le Premier ministre a fait l’objet de plusieurs enquêtes de la Commission indépendante et a déjà été sanctionné par pour avoir enfreint les règles parlementaires en ne déclarant pas ses intérêts financiers. Il fait actuellement l’objet d’une enquête concernant les frais de réfection de son appartement de Downing street.

[11] Committee on Standards publish report on the conduct of RT Hon Owen Paterson MP, UK Parliament, Committees, 26 octobre 2021, committees.parliament.uk

[12] The Code of Conduct for Members of Parliament, ww.parliament,uk publications.parliament.uk

[13] En 2015 une affaire similaire était dénoncée par le Daily Telegraph. Le quotidien révélait le trafic d’influence exercé par le député conservateur Malcolm Rifkind qui promettait « un accès utile » à tout Ambassadeur britannique qui le souhaiterait, moyennant une rétribution de 5000 livres par jour. Bien qu’aucune preuve d’activité contraire aux règles parlementaires n’a pu être fournie, le scandale dit du « cash for access » amena Rifkind à décider de démissionner à la fin de la mandature.

[14] Ce poste ministériel se rapproche de celui de ministre des Relations avec le Parlement et ne doit pas être confondu avec le Speaker, président de la Chambre.

[15] “Boris Johnson’s bruising defeat over standards reform angers Tory MPs”, Financial Times, 4 novembre 2021

[16] Le Comité de 1922 réunit les députés ne disposant pas d’une fonction ministérielle (backbenchers) et leur permet d’échanger leurs vues sur la vie du groupe, hors présence des cadres du parti. Il joue également un rôle essentiel dans la désignation du chef de parti.

[17] The Code of Conduct for Members of Parliament, op. cit

[18] Committee on Standards, debated on Wednesday 3 November 2021, House of Commons, Hansard, vol. 702, hansard.parliament.uk

[19] “The Observer view on N° 10’s handling of the Owen Paterson affair”, The Observer, 7 novembre 2021

[20] Nommé conseiller juridique du gouvernement par Theresa May, il a porté un coup fatal à son projet de Brexit en dénonçant les risques juridiques du  backstop destiné à éviter les contrôles sur l’île d’Irlande.

[21] Le 8 décembre la porte-parole du gouvernement, Allegra Stratton, annonçait sa démission après la parution de la vidéo sur ITV news.

[22] Le 15 janvier 2019, une motion de défiance a été déposée à la Chambre des Communes contre le gouvernement de Theresa May, mais elle fut été rejetée par 325 voix contre 306. Ce n’est que 4 mois plus tard, le 24 mai, après trois vaines tentatives de faire voter son projet de retrait de l’Union Européenne, que la Première ministre présenta sa démission.

[23] Le 30 novembre 2021 à l’occasion d’une visite en Estonie, Liz Truss s’est faite photographier à bord d’un tank de l’armée britannique, comme l’avait fait en 1986 Margaret Thatcher.

Il n’y a pas que la pêche : l’avenir du Protocole nord-irlandais toujours incertain

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Par Marie-Claire Considère-Charon

Alors que la question de la crise de la pêche entre la France et le Royaume-Uni occupe les médias ces derniers jours (sans que les positions des uns et des autres aient réellement évolué depuis la dernière analyse produite par l’Observatoire), la lancinante question du Protocole nord-irlandais ne cesse d’opposer les Européens aux Britanniques. Ces derniers contestent son application et menacent d’activer l’article 16 pour en annuler le fonctionnement. L’an 1 du post-Brexit a ainsi été émaillé par diverses escarmouches, invectives et déclaration intempestives entre les interlocuteurs qui ont continué à camper sur leurs positions (nous renvoyons les lecteurs à nos précédentes publications pour l’Observatoire pour un rappel de l’économie générale du Protocole et les difficultés qu’il emporte dans son application). C’est toujours la même question qui se pose : savoir s’il est possible d’éviter à la fois une frontière sur l’île d’Irlande ) ce à quoi s’étaient engagés tous les responsables politiques britanniques – et une frontière en mer d’Irlande entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord-ce que Boris Johnson avait rejeté formellement[1] en réponse aux inquiétudes du Parti unioniste démocrate (DUP). Faute d’une autre solution, la seconde option avait été retenue, au grand dam des unionistes nord-irlandais qui reprochaient au Premier ministre de les avoir trahis en ne tenant pas parole.

Depuis le début de l’automne de vives tensions agitent la relation entre l’UE et le Royaume-Uni sur le sujet du Protocole, malgré un semblant d’apaisement durant l’été.

Le geste conciliant de Maros Sefcovic en réponse aux Britanniques

L’application du Protocole nord-irlandais n’a cessé de susciter débats, polémiques et controverses. Dès le début de l’année, le gouvernement britannique montrait ses réticences quant à la mise en pratique des contrôles, en invoquant le besoin pour les entreprises de s’adapter à la nouvelle législation commerciale. Après avoir affirmé son attachement inconditionnel à un commerce sans entraves au sein de son marché intérieur et décrété qu’il n’y aurait pas de contrôles, le Premier ministre a tantôt minimisé leur importance, tantôt réclamé des délais de grâce et des dérogations pour alléger les entraves aux échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, ou encore contesté l’existence même du Protocole pour les barrières, jugées ridicules, au commerce intérieur[2]. Tout comme les autorités britanniques, les unionistes du DUP, n’ont par ailleurs cessé de déplorer le manque de souplesse des Européens, et ont appelé à une révision du Protocole ou sa suspension.

Le gouvernent britannique a instauré unilatéralement un nouveau calendrier ’pragmatique’ d’application des contrôles. Les contrôles SPS, portant sur les produits d’origine animale et végétale, qui devaient entrer en vigueur au 1er avril 2021, ont été reportés pour leur mise en application au 1er octobre 2021 et de nouveau au 1er janvier 2022. Pour ce qui est des animaux et des végétaux ‘à faible risque’, les contrôles aux frontières sont reportés au 1er mars 2022. Les allégements de procédure douanière ont été maintenus à l’import jusqu’au 1er janvier 2022. Quant aux certificats phytosanitaires d’exportation (produits d’origine végétale) qui devraient être demandés à partir du p1er janvier 2022, ils ne seront exigibles qu’au 1er juillet 2022.

Maros Sefcovic, vice-président de la Commission Européenne, a voulu jouer le rôle de ‘Monsieur bons offices’ en tentant de faciliter la recherche d’une solution durable à l’impasse politique, née du refus des Britanniques d’appliquer le Protocole en l’état. Il a, pour cela, été, avec son équipe, à l’écoute des inquiétudes des responsables politiques, des sociétés et des citoyens et en Irlande du Nord, et a examiné avec attention le dispositif juridique mis en place à la frontière et en particulier dans les ports nord-irlandais. Il s’agissait de trouver ce qui pourrait être amélioré et simplifié, sans trahir les grands principes de la Commission, et répondre aux défis posés au commerce Est-Ouest depuis l’instauration du Protocole.

Le 13 octobre 2021, lors d’une conférence de presse à Bruxelles il annonçait une série de propositions, basées sur les rencontres qu’il avait eues avec tous les acteurs concernés par les échanges commerciaux à la frontière en mer d’Irlande. « Nous avons complètement remis nos règles à plat pour trouver des solutions », déclarait-il, au moment où il faisait parvenir aux négociateurs britanniques quatre documents de travail, non législatifs, qui jetaient les bases des futures discussions avec Londres.

Conscient du fait que les négociateurs britanniques n’avaient pas vraiment compris, ou voulu comprendre, toutes les implications du Protocole auxquelles ils avaient souscrit, il entendait leur accorder un peu plus de flexibilité en leur donnant, en quelque sorte, une seconde chance tout en faisant œuvre de pédagogie grâce des explications très précises et des cas concrets.. C’était également pour lui l’occasion de contrer l’image de rigidité dont souffrait la Commission depuis le début des négociations.

Les propositions de la Commission

Des quatre documents proposés par Maros Sefcovic, trois participent du mouvement des marchandises de la Grande-Bretagne en Irlande du nord[3]. L’Irlande du Nord doit conserver les même règles que l’Union Européenne en matière de sécurité alimentaire et de santé animale, ce qui suppose des contrôles sanitaires et phytosanitaires (SPS) à la frontière sur nombre de produits d’origine animale ou de produits laitiers (viande réfrigérée, saucisses, pâtés, yoghourts etc….). Dans le but d’alléger la mise en place des arrangements prévus et également de diminuer la charge administrative des entreprises, les propositions visaient à réduire les contrôles sanitaires et phytosanitaire de 80% sur une gamme étendue de denrées alimentaires destinées à la vente qui bénéficieraient de certifications simplifiées. Il s’agissait d’aider les grosses chaînes de supermarchés britanniques, qui acheminent des produits en Irlande du Nord et d’assurer que les Nord-irlandais ne soient plus privés des produits qu’ils affectionnent particulièrement comme la saucisse de Cumberland.

Les simplifications douanières signifieraient que les cargaisons d’aliments divers devraient porter une simple déclaration globale plutôt que diverses déclarations spécifiques à chaque type de produit, ce qui diminuerait considérablement les démarches administratives requises pour le commerce de la Grande-Bretagne en Irlande du nord.

Bruxelles accordait également plus de souplesse dans l’acheminement des marchandises par le biais d’un programme de sociétés accréditées (trusted trader scheme) et par la mise en place d’une voie-express que pourraient emprunter les transporteurs de produits désignés comme nationaux c’est-à-dire réservés au marché nord-irlandais.

Dans le domaine des médicaments acheminés depuis la Grande-Bretagne pour être distribués en Irlande du Nord, l’Union Européenne se déclarait prête à modifier ses propres règles pour permettre à l’Irlande du Nord d’être approvisionnée par la Grande-Bretagne sans risque de blocage. La réglementation concernant l’autorisation des médicaments non européens dans l’UE serait allégée. Les sociétés pharmaceutiques basées en Grande-Bretagne pourraient conserver leurs fonctions de réglementation en écoulant leurs produits sur le marché nord-irlandais, ce qui suppose une entorse au droit européen.

« Nous avons beaucoup travaillé sur ces mesures a déclaré le vice-président de la Commission et parfois nous avons même franchi les limites du droit européen pour trouver des solutions aux frictions commerciales ».

En contrepartie et dans le but de préserver l’intégrité du marché unique européen, la Grande-Bretagne devrait se conformer à des règles très strictes sur l’étiquetage et l’empaquetage des produits, qui seraient exclusivement destinés au marché nord-irlandais[4], et renforcer le contrôle des chaines d’approvisionnement. Les produits en provenance de pays tiers seraient autorisés à entrer en Irlande du Nord s’ils sont destinés à ce marché seulement et sont clairement étiquetés comme tels. Ils devront également être fabriqués en Grande-Bretagne et suivre certains critères.

Des mesures d’allègement avaient déjà été accordées sur le mouvement des sous-produits d’animaux vivants, avec la suppression du re-marquage au cas où les produits franchiraient plusieurs fois la frontière.

L’assouplissement des règles serait garanti à la condition que la Grande-Bretagne applique intégralement le Protocole à d’autres égards, particulièrement en autorisant le partage automatique des données, avec un accès en temps réel aux bases de données commerciales. Cela devrait en effet permettre une certification électronique et un traitement rapide des données d’entrée et de sortie des denrées soumises aux SPS, une initiative que Londres paraissait prête à mettre en place.

Les propositions sont faites à travers des textes non législatifs. Elles avancent des idées et des suggestions avec l’espoir d’amener des discussions avec le Royaume-Uni pour parvenir à des solutions pratiques. Comme l’a expliqué Maros Sefcovic cette série de mesures a le potentiel suffisant pour changer les choses de façon tangible sur le terrain. Mais il faut noter que les propositions ne répondent pas à toutes les demandes des Britanniques et le « package » est encore vague sur la façon de réduire les contrôles. A partir du jeudi 21 octobre 2021, des représentants officiels des deux parties ont commencé à discuter à Londres des propositions de la Commission. Il est à craindre que l’Union Européenne, malgré les concessions importantes qu’elle a consenties, n’ait pas beaucoup de marge de manœuvre.

Le Taoiseach  (premier ministre irlandais) Micheal Martin[5] a accueilli ses propositions comme « une réponse sérieuse aux défis et aux inquiétudes qui ont été soulevés”. Il a ajouté que ces propositions exigeaient une réponse claire du Royaume-Uni, qui devrait être donnée rapidement. Le ministre des Affaires étrangères irlandais, Simon Coveney, les a décrites comme des propositions très avancées, qui répondent de façon complète aux vraies questions pratiques qui comptent le plus pour les habitants d’Irlande du Nord et, selon lui, le gouvernement du Royaume-Uni devrait engager des discussions avec la Commission européenne sur cet ensemble de propositions et œuvrer conjointement avec l’Union Européenne pour parvenir à une solution commune à la crise actuelle.

Johnson et Frost même combat ?

Les efforts de Maros Sefcovic ont été en partie occultés par la demande préalable, faite la veille par le Royaume-Uni, d’obtenir une réécriture du Protocole. Dans son discours du 12 octobre depuis l’Ambassade de Grande-Bretagne à Lisbonne, David Frost se livrait à une nouvelle offensive en proposant l’application d’un autre texte juridique pour remplacer le Protocole qui, selon lui, n’avait plus l’adhésion des Nord-irlandais. Il réitérait également sa menace d’activer l’article 16 pour suspendre l’Accord purement et simplement, sans susciter beaucoup d’écho à Bruxelles. Cet avertissement survenait huit jours après que le Royaume-Uni reportait une fois encore- sans cette fois fixer de délai- l’application des contrôles douaniers sur les marchandises acheminées en Irlande du Nord depuis la Grande-Bretagne.

L’article 16, invoqué par les Britanniques comme inévitable en cas de blocage persistant, est une clause de sauvegarde[6] qui autorise une des parties à prendre des mesures unilatérales « strictement nécessaires » au cas où le Protocole provoquerait « de sérieuses difficultés d’ordre économique, sociétal ou environnemental qui seraient susceptibles de durer ».  Il est également utilisable en cas de détournement des échanges commerciaux.

Si l’article ne précise pas les modalités de la procédure, on peut supposer que les responsables britanniques aient constaté avec inquiétude l’augmentation considérable des échanges entre l’Irlande du Nord et la République après le Brexit. En effet la valeur des marchandises importées en République d’Irlande depuis l’Irlande du Nord a bondi de 61% depuis le départ du Royaume-Uni de l’Union Européenne tandis que celle des exportations depuis la République à destination s’est accrue de 47%[7]. Ces chiffres sont à opposer à ceux des importations de la Grande Bretagne en République d’Irlande qui, elles, ont chuté d’un tiers depuis le Brexit tout comme les exportations vers la Grande-Bretagne qui ont diminué de 32%. Même si l’Irlande du Nord s’était déjà bien rapprochée, dans le domaine des échanges, de la République au cours des premières décennies du XXIème siècle, l’augmentation très importante du volume d’échanges transfrontaliers au détriment des échanges avec la Grande-Bretagne résulte pour partie des difficultés des sociétés nord-irlandaises à importer des produits de l’île voisine. Cette évolution va à l’encontre des desseins du Premier ministre qui entendait consolider son marché interne et surtout laisse entrevoir le renforcement de l’espace économique unifié pan-irlandais.

Mais il est aussi une question qui divise profondément Européens et Britanniques, c’est celle du rôle de la Cour de justice de l’Union européenne. David Frost, le ministre du Brexit, avait averti dans son discours de Lisbonne du 12 octobre 2021 que son gouvernement ne pourrait pas accepter des propositions qui permettraient à la Cour de conserver son rôle de contrôle des réglementations européennes appliquées à l’Irlande du Nord[8]. Un échange de tweets rageurs avait suivi avec le ministre des Affaires étrangères irlandais, Simon Coveney qui déclarait que priver la Cour Européenne de Justice de son rôle de gardienne du Protocole serait une barrière au progrès que l’UE ne saurait accepter.

Il s’agit en effet d’une ligne rouge pour Bruxelles dans la mesure où la Cour de justice sous-tend l’ordre juridique de l’Union Européenne et, de ce fait, est perçue comme un principe fondateur de l’Union et non comme un point sur lequel il soit possible de transiger. Lors d’une conférence de presse, le commissaire slovaque observait par ailleurs qu’elle n’avait été évoquée par la Grande-Bretagne comme un problème qu’en juillet 2021, bien après que le protocole a été agréé et est entré en application.

Des sources britanniques ont toutefois insisté sur le fait qu’elle constituait un élément intrinsèque du problème que pose le Protocole, décrit comme trop discrédité par la communauté unioniste pour être récupérable. Frost a lancé un avertissement selon lequel il pourrait avoir recours à l’article 16 qui suspendrait l’application du Protocole à moins que l’Union Européenne ne bouge de façon plus significative sur le sujet.

L’Irlande du Nord première victime du Brexit mais bénéficiaire du Protocole

Jusqu’à présent Irlande du Nord semble être la seule région du Royaume-Uni où il y ait une pénurie de produits alimentaires et d’essence à la pompe, à laquelle s’ajoutent des pénuries de personnel. La Commission européenne n’a pas voulu laisser le Royaume-Uni paraitre l’unique protecteur des intérêts de la population contre les assauts de l’Union Européenne. Le quatrième domaine des propositions de Maros Sefcovic porte précisément sur le rôle de l’Irlande du Nord dans le règlement des divers aspects du Protocole que la Commission souhaite renforcer. En permettant aux responsables politiques, aux fonctionnaires et aux différents acteurs de la société civile de pouvoir s’exprimer sur le fonctionnement du Protocole,  Bruxelles souhaite ainsi renforcer les liens entre l’Assemblée de Stormont et le Parlement européen. C’est au regard du Royaume-Uni le domaine le plus sensible politiquement car les avis divergent de façon marquée entre l’approche de Londres et celle de Bruxelles. Si les responsables européens considèrent crucial l’engagement de l’Irlande du Nord sur un sujet qui la concerne au premier chef, Londres juge qu’il s’agit d’un problème de politique interne au Royaume-Uni qui relève donc exclusivement du gouvernement britannique.

Il convient d’observer que le Protocole est favorable à l’Irlande du Nord à bien des égards. Outre la nouvelle marge de manœuvre suggérée par les propositions de la commission, il offre à la province un avantage réel à long terme en matière d’accès libre des marchandises aux deux économies, européenne et britannique. Les Nord-irlandais en sont conscients et sauraient difficilement accepter la perte de cet avantage suite à la querelle qui oppose Britanniques et Européens sur la juridiction de la Cour Européenne de justice.

Quelle stratégie pour le Royaume-Uni ?

David Frost, tout comme Boris Johnson, n’a pas été un brexiteur de la première heure. A la veille du referendum du 23 juin 2016, alors qu’il dirigeait l’association des producteurs de whisky écossais, il publiait un court article intitulé « le Royaume-Uni peut-il adhérer au libre-échange en dehors de l’Union Européenne ?[9] ». A la question : Y a-t-il des arrangements commerciaux qui puissent être aussi avantageux que ceux que procure l’appartenance à l’UE, sa réponse était non. Il se déclarait par ailleurs plus favorable à un Brexit soft sur le modèle norvégien et admettait que dans la mesure où le Royaume-Uni était demandeur ce serait à lui de faire des concessions.

 Il a depuis lors affiché une position intransigeante en se ralliant au Brexit dur revendiqué par Johnson. Il a également fait preuve d’une grande pugnacité pendant les négociations, tout en révélant sa méfiance et son hostilité envers les Européens. Partisan d’une renégociation du Protocole, déjà révisé par rapport à celui de l’Accord de 2018 signé par Theresa May, il a endossé sans difficulté le rôle du ‘Père fouettard’ qui menace les Européens de saborder le processus commercial en activant l’article 16, s’ils n’obtempèrent pas. Il a la pleine confiance de son Premier ministre qui partage la même approche en fustigeant le Protocole qu’il qualifie d’absurde parce qu’il crée effectivement une frontière en mer d’Irlande[10].

Il y a lieu de s’interroger sur la stratégie du Royaume-Uni, si toutefois il y en a une, quant aux objectifs poursuivis à plus ou moins long terme. S’il est évident qu’ils entendent tester la résistance et la détermination des Européens tout en s’efforçant d’arracher le maximum de concessions, on peut toutefois se demander, en réponse à la question posée  initialement sur l’emplacement de la frontière, si le Royaume-Uni n’a pas envisagé une autre réponse qu’il pourrait éventuellement avancer.

Selon l’ancien conseiller de Boris Johnson, Dominic Cummings, l’Union Européenne aurait pu se montrer disposée à placer une frontière maritime entre la République d’Irlande et le reste de l’Union Européenne pour protéger le marché unique. Il se déclarait convaincu que le Président français, Emmanuel Macron, aurait avancé cette solution si le Royaume-Uni refusait de procéder à des contrôles en Irlande du Nord. Cette troisième option, selon ses partisans, apaiserait les inquiétudes des unionistes à propos du Protocole et étendrait à la République les bénéfices commerciaux que l’Irlande du Nord est appelée à engranger. Cette idée a été reprise le 1er mars dernier par Mike Nesbitt, membre du Parti unioniste d’Ulster à l’Assemblée de Stormont. Le député irlandais du Fine Gael, Neale Richmond, s’est insurgé contre cette proposition en la jugeant grossière et mensongère. En plus de porter atteinte au marché unique qui englobe les 27, elle isolerait l’Irlande qui de fait ne serait plus un Etat membre à part entière.

Conclusion

Le Protocole nord-irlandais est fragilisé par un courant contestataire très virulent qui regroupe le gouvernement britannique et les unionistes nord-irlandais et risque de mettre à mal les institutions nord-irlandaises qui ont déjà connu de nombreuses crises et suspensions d’activité. L’Irlande du Nord est sans aucun doute une nation vulnérable aux chocs politiques et compte tenu de son histoire institutionnelle souvent chaotique, la province a plus que jamais besoin de stabilité et de sécurité.

Bruxelles a fait preuve de bonne volonté en consentant des allègements substantiels qui devraient faciliter l’application du Protocole mais a également assuré que le déclenchement de l’article 16 provoquerait des représailles. La montée d’une escalade déboucherait sur une nouvelle détérioration des relations entre l’UE et le RU et pourrait conduire à une guerre commerciale larvée avec des années d’instabilité politique et juridique.

Les tensions croissantes compromettent également les rapports entre le Royaume-Uni et son plus proche voisin la République d’Irlande dont les relations n’ont jamais été aussi mauvaises depuis l’époque de Margaret Thatcher et de son homologue irlandais Charley Haughey. Une des conséquences les plus graves de ces tensions a été, pendant les premiers mois de l’année 2021, la suspension des réunions du Conseil Ministériel Nord-Sud qui constitue une des pièces maitresses de l’Accord du Vendredi Saint.

Le Brexit a enfoncé un coin entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord et a relancé la dynamique de l’unité irlandaise. Comme le pensait Seamus Mallon[11], l’ancien adjoint de John Hume au parti travailliste et Social-démocrate, il est encore prématuré de vouloir précipiter un tel bouleversement. Selon lui, la fin de la partition serait le fait de la Grande-Bretagne qui finirait par se convaincre que la province ne lui est plus d’aucune utilité, et qu’elle constitue au contraire un fardeau.

[1] Le 13 août 2020, lors d’une visite en Irlande du Nord, il réitérait sa promesse selon laquelle les sociétés nord-irlandaises bénéficieraient d’un accès sans entraves aux marchés en Angleterre, en Ecosse et au Pays de Galles et ajoutait qu’il était important d’avoir le protocole d’Irlande du Nord qui garantit  que la région suive certaines règles européennes pour permettre la liberté de circulation des marchandises et des services à la frontière irlandaise. . ”Irish sea border ‘over my dead body’ says Johnson”, Belfast Telegraph, 13 août 2020.

[2] Boris Johnson vows to end ‘ludicrous barriers’ to post-brexit trade that he created, Mirror, 20 April 2021.

[3]  Northern Ireland Protocol : Implementation, grace periods and EU-UK extensions, 12 Octobre 2021. https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-9333/CBP-9333.pdf

[4] La désignation des marchandises identifiées nationales s’appliquerait aux aliments comme les saucisses et les pâtés de porc car il s’agit, selon Bruxelles, d’une question à portée symbolique pour Londres comme en atteste la querelle anglo-européenne  décrite comme « la guerre de la saucisse ».

[5] M. Martin a déclaré avoir été informé de la teneur des propositions  que M. Sefcovic l’avait informé en amont de la publication des propositions.

[6] Protocol on Ireland/ Northern Ireland Irelandhttps://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/840230/Revised_Protocol_to_the_Withdrawal_Agreement.pdf

[7] Central Statistics Office, Goods Exports and Imports August 2021,

[8] Dans le discours du 24 décembre 2020, où il déclarait que les Britanniques avaient conclu l’Accord « le plus important qui soit- d’une valeur de 660 milliards de livres », qui redonnait aux citoyens britanniques le contrôle de leurs lois et de leurs échanges,  Boris Johnson ne manquait pas de souligner que la juridiction de la Cour Européenne de justice ne s’appliquerait plus.

[9]   David Frost, Can the UK secure free trade outside the EU? In Britain votes leave : What happens next?, Portland, June 2016. https://issuu.com/portland_comms/docs/brexitbooklet_online_3_?e=7459321%2F36134988&#

[10] Sous le feu des critiques à l’occasion d’un débat houleux à la Chambre des Lords, où d’anciens responsables politiques ainsi que des diplomates, tous partis confondus, lui ont reproché d’avoir porté atteinte à la réputation de la Grande-Bretagne en voulant revenir sur un accord signé en 2020,  il s’est targué d’avoir réussi à obtenir que l’Union Européenne modifie ses lois à l’égard de l’Irlande du Nord.

[11] Seamus Mallon, A shared home place, Lilliput press, 2019.

Protocole nord-irlandais : l’impasse persiste

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Par Marie-Claire Considère-Charon

Suite à son retrait de l’union douanière et du marché unique, le Royaume Uni est devenu un pays tiers, ce qui suppose l’instauration de contrôles sur les marchandises en provenance et à destination de l’UE.

Le besoin impérieux d’éviter que ces contrôles aient lieu sur le territoire de l’Irlande s’est exprimé de manière quasi unanime dès le lendemain du referendum. En signant l’Accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union Européenne le gouvernement de Boris Johnson s’est engagé à mettre en place une frontière qui ne soit pas sur le sol irlandais. Mais une fois venu le moment d’appliquer le dispositif de contrôle des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord prévu par le Protocole d’Irlande et d’Irlande du Nord, les désagréments sous la forme d’embarras portuaires, de blocages des marchandises et de délais de livraison rallongés n’ont pas tardé à apparaître. Ces conséquences, apparemment inattendues du côté britannique, ont suscité l’indignation et la polémique des responsables britanniques et nord-irlandais au point de remettre en cause un accord dûment signé tout en provoquant des heurts et des démêlés juridiques entre Européens et Britanniques.

Quelques rappels

De façon à éviter le retour d’une frontière dure en Irlande, le Protocole a mis en place une frontière de facto entre l’île de la Grande-Bretagne et l’île d’Irlande, l’Irlande du Nord relevant des règles du marché européen pour ce qui est du commerce des marchandises.

Si le Protocole permet aux marchandises de circuler librement entre l’Irlande du Nord, la République d’Irlande et le reste de l’Union Européenne, il stipule, en outre, que pour celles qui pénètrent en Irlande du Nord – véritable porte d’entrée au marché unique – la preuve puisse être fournie qu’elles se conforment à la législation européenne. Elles sont sujettes aux tarifs européens si elles sont jugées « à risque d’être acheminées dans l’Union européenne ».

Depuis janvier 2021 ces dispositions ont porté sur le commerce de bétail, l’agro-alimentaire et tout particulièrement les produits à base de viande réfrigérée, qui supposent des certificats sanitaires d’exportation à l’Union européenne, ainsi que sur produits importés interdits à l’importation comme de la terre et des anguilles.

Le mur bureaucratique

De nouvelles et multiples formalités administrativesont entrainé des contrôles inédits sur le respect du Code des douanes de l’UE, de la législation sur les marchandises, des règles SPS, des normes sur la production et la commercialisation agricole, ou encore de la TVA et des droits d’accise.

Outre les files d’attente aux ports nord-irlandais, ces nouvelles contraintes commerciales ont entrainé de nouveaux processus et de nouveaux coûts pour les entreprises nord-irlandaises confrontées à des problèmes d’acheminement et de livraison, qui ont particulièrement concerné les marchandises transitant entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord.

Une enquête auprès de 190 entreprises de production nord-irlandaises publiée en avril 2021[1] a révélé que les trois quarts d’entre elles ont été impactées de façon négative au cours des trois premiers mois de l’année 2021. 93% ont enregistré des coûts supplémentaires sur l’achat des matières premières et 37% ont déclaré que les perturbations au niveau de leurs chaines d’approvisionnement ont constitué le plus gros obstacle à la reprise de leur activité. La situation semble toutefois s’être améliorée par la suite dans la mesure où un bon nombre de détaillants et de sociétés, soucieux d’éviter les contrôles et les formalités administratives, ont adapté leurs pratiques et planifié différemment leurs chaînes d’approvisionnement en se procurant davantage de produits en République d’Irlande ou encore dans le reste de l’Union Européenne.

Une application controversée

Depuis l’entrée effective du Royaume-Uni dans l’ère post-Brexit, l’application du Protocole nord-irlandais n’a cessé de susciter débats, polémiques et controverses. Dès le début de l’année le Royaume-Uni a montré ses réticences et son désaccord sur la mise en pratique des échanges et des contrôles, en invoquant le besoin pour les entreprises de s’adapter à la nouvelle législation commerciale.

Après avoir affirmé son attachement inconditionnel à un commerce sans entraves au sein de son marché intérieur et décrété qu’il n’y aurait pas de contrôles[2], le Premier ministre a tantôt minimisé leur importance, tantôt réclamé des délais de grâce et des dérogations pour alléger les entraves aux échanges entre la Grande-Bretagne et l’lrlande du Nord, ou encore contesté l’existence même du Protocole pour les barrières jugées ridicules au commerce intérieur. Les autorités britanniques, ainsi que unionistes du DUP qui ont clamé leur hostilité au dispositif instauré par le Protocole en mer d’Irlande, n’ont par ailleurs cessé de déplorer le manque de souplesse des Européens en réclamant que le protocole soit revu et corrigé, voire annulé.

Des discussions sur le mode d’application du Protocole se sont parallèlement poursuivies au niveau du comité conjoint RU-UE, mais des blocages persistent à l’évidence entre les deux parties sur un certain nombre de questions.

Négligence ou mauvaise foi des Britanniques ?

L’impact du Protocole sur les échanges entre la Grande-Bretagne l’Irlande du Nord semble avoir pris par surprise les autorités britanniques. Sous le feu des critiques des unionistes nord-irlandais du DUP qui n’ont pas soutenu l’accord de retrait au Communes, les autorités britanniques ont expliqué qu’il ne leur était pas possible d’estimer l’impact du Protocole au moment des négociations. Pourtant les problèmes potentiels avaient été identifiés à l’origine par les deux parties et les conséquences intégralement prévues, comme en atteste un document adressé par le Premier ministre Boris Johnson au président de la Commission Européenne de l’époque, Jean-Claude Juncker. Si le gouvernement britannique soutient que cela équivaut à une distorsion inacceptable des échanges et requiert des changements majeurs au Protocole, de tels effets étaient prévus par des évaluations lorsque l’Accord de retrait avait été signé.

Dans la proposition britannique du 2 octobre 2019 pour un protocole révisé[3], une note  explicative précisait en effet que la mise en place du Protocole signifierait des contrôles d’identité, des vérifications administratives et des inspections physiques par les autorités britanniques comme l’exigeraient les règles européennes applicables sur tout l’agro-alimentaire entrant en Irlande du Nord depuis la Grande-Bretagne, ainsi que des contrôles réglementaires conformes au droit européen. La proposition demandait également une zone réglementaire sur l’intégralité du territoire irlandais qui couvrirait toutes les marchandises y compris l’agro-alimentaire.

D’après l’ancien directeur du personnel de Theresa May, Gavin Barwell, le Premier ministre Boris Johnson avait parfaitement compris l’impact potentiel des contrôles sur les échanges en mer d’Irlande et bluffait tout simplement lorsqu’il faisait valoir qu’ils avaient été sous-estimés[4].

Manœuvres dilatoires ou recherche sincère de compromis ?

En réponse aux embarras portuaires[5] et aux difficultés de mise en place du Protocole, des délais de grâce ont été consentis sur la demande des Britanniques pour suspendre les contrôles pour plusieurs denrées de façon à permettre aux sociétés nord irlandaises de s’adapter progressivement. Il s’agissait pour elles de de se familiariser avec les nouvelles exigences de certifications et aussi de pouvoir adhérer au projet d’assistance digitale. En décembre 2020, Européens et Britanniques s’étaient accordés sur un report de trois mois de la pleine application de la législation européenne. Ce délai avait été reconnu aux supermarchés et à leurs fournisseurs pour leur éviter les formalités sanitaires et phytosanitaires. De même, l’application des modalités règlementaires qui interdisaient l’importation de certains produits à base de viande animale, y compris les saucisses et la viande réfrigérée depuis la Grande-Bretagne, était repoussée de six mois.

Alors qu’on se rapprochait de la fin de la période d’ajustement fixée au 1er avril, et malgré un certain nombre d’avertissements des Européens depuis janvier 2021, l’inertie des Britanniques empêchait toute avancée dans l’organisation des échanges. Le 3 mars 2021, le Royaume-Uni décrétait alors unilatéralement un nouveau report de 6 mois de la date de l’application effective du Protocole au 1er octobre 2021. L’Union européenne, qui assimilait ce geste à la rupture du traité[6], décidait le 15 mars 20212 d’introduire une procédure en manquement à l’encontre le RU pour son refus de respecter le Protocole nord-irlandais[7].

Après plusieurs semaines de suspense, la Commission européenne est revenue sur sa décision le 28 juillet et a suspendu la procédure en manquement. Selon le porte-parole de la Commission, « en décidant de ne pas passer à l’étape suivante de la procédure d’infraction », l’UE « entendait montrer plus de souplesse afin d’offrir l’espace nécessaire pour réfléchir à une solution durable en vue de la mise en œuvre du Protocole[8]. » Elle espérait ainsi persuader les Britanniques d’appliquer le protocole signé par les deux parties bien que Londres continue à le contester.

Cette décision survenait une semaine après que David Frost, le négociateur en chef du Royaume-Uni pour le Brexit, prenait la parole à la Chambre des Lords pour demander à l’UE de renégocier l’accord signé en 2019. Il indiquait que les deux parties devaient convenir d’une pause et prolonger encore le délai de grâce pour répondre aux questions posées par le Protocole.

La mise en demeure de David Frost

Cette nouvelle offensive des Britanniques a pris la forme d’un document officiel de 27 pages dit command paper[9] qui appelle à la révision de portions importantes de l’Accord, dans le but de parvenir à un « Protocole rééquilibré»[10]. Jugeant le texte “bancal” et “insoutenable”, le négociateur britannique David Frost a déclaré vouloir “réécrire certains points clés de l’accord” conclu par Boris Johnson en octobre 2019. Il justifiait sa démarche en expliquant que le Protocole était sensiblement différent de ce que les Britanniques avaient initialement proposé, et que les problèmes qui surgiraient pourraient être résolus par une mise en œuvre du dispositif qui soit souple et pragmatique.

Partant du constat que le Protocole a failli à un de ses objectifs essentiels (celui de protéger la place de l’Irlande du Nord dans le marché interne du Royaume-Uni et d’éviter des bouleversements dans la vie quotidienne des citoyens[11]), le command paper soutient une refonte profonde du Protocole, avec la suppression de toutes les formalités douanières pour les biens transitant de Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord, sauf s’ils sont explicitement destinés à entrer sur le marché unique européen. Londres souhaite mettre ainsi en place un “double régime réglementaire”, qui permette aux produits, qui seraient conformes aux normes britanniques, mais n’appliqueraient pas la législation européenne, de pouvoir circuler en Ulster alors que, d’après les termes du Protocole, de tels produits doivent se conformer aux standards européens. Les entreprises commerciales devraient à cet égard préciser la destination finale des marchandises en transit que ce soit l’Irlande du Nord ou la République d’Irlande[12]. Dans le second cas des contrôles de conformité douaniers et réglementaires seraient alors requis.

Ce système dépend, toutefois, de deux conditions pour être praticable : d’abord, que les entreprises ne manquent pas de déclarer en toute honnêteté l’ultime destination des denrées concernées ; ensuite, qu’elles puissent garantir le choix de la destination jusqu’au terme de l’acheminement. Le document reconnait le risque associé à un système fondé sur des déclarations d’opérateurs, en affirmant qu’il devrait être étayé par un mécanisme de renforcement intelligent fondé sur la transparence totale des chaines d’approvisionnement.

Quant aux SPS, le Royaume-Uni souhaite établir un régime d’équivalence où les deux parties pourraient reconnaître éventuellement leurs standards respectifs, produit par produit, de sorte que les contrôles, à plus ou moins court terme, ne s’avèrent plus nécessaires ou soient considérablement réduits. Il s’agirait d’un accord à l’instar de celui qui a été signé entre l’UE et la Nouvelle Zélande où les deux parties certifient que leurs règles et standards sont équivalents dans le domaine de l’agro-alimentaire[13]. Un accord de ce type éliminerait à la fois le recours à de nombreuses formalités administratives et le besoin de mettre en place des contrôles. Toutefois, des certificats vétérinaires resteraient nécessaires pour les produits à base de viande animale, avec les coûts qui leur sont associés, de même que pour les produits à base de viande réfrigérée qui continueraient à être exclus.

Il est permis de douter que de telles propositions puissent être retenues, car Européens et Britanniques ne semblent pas prêts à s’entendre sur les mécanismes à mettre en place pour accorder les équivalences. On sait combien les règles européennes sont strictes dans le domaine de la sécurité alimentaire et les Européens entendent demeurer particulièrement vigilants sur tous les produits qui pénètrent le marché unique.

La Commission Européenne, ainsi que certains partis nord-irlandais, ont évoqué un accord similaire à celui qui a été signé entre la Suisse et l’Union Européenne qui, selon les Européens, éliminerait 80% des contrôles SPS et les lourdeurs administratives subies par les opérateurs britanniques qui exportent vers l’Union Européenne. Néanmoins, cela exigerait du RU de s’aligner sur la législation européenne et de consentir à une forme de contrôle exercé par l’UE. Cela pourrait donner aux opérateurs commerciaux un sursis apprécié mais on sait à quel point les responsables Britanniques sont hostiles à toute forme d’alignement.

Le Royaume-Uni souhaiterait également s’affranchir de l’article 10 du Protocole, qui lui impose de se soumettre au régime européen des aides d’État pour les décisions affectant l’Irlande du Nord[14].

Enfin, le gouvernement entend dénoncer l’article 12 et mettre un terme à l’autorité à l’autorité de la Cour de justice européenne dans l’application du Protocole nord-irlandais[15]. Il s’agit d’un point de désaccord des plus sérieux dans la mesure où l’Union Européenne entend bien continuer à se référer à la plus haute juridiction européenne en cas de litige dans l’application des dispositions du Protocole qui soumettent l’Irlande du Nord au droit de l’UE (Code des douanes de l’UE et régime des aides d’État, notamment).

Le command paper mentionne enfin la possibilité de déclencher l’article 16 du Protocole, c’est-à-dire les mesures de sauvegarde qui permettent au Royaume-Uni de suspendre temporairement ses obligations vis-à-vis du Protocole, en particulier en cas de distorsions des échanges, tout en concluant que le recours à cet article, en l’état actuel des choses, ne serait pas approprié, contrairement à la voie consensuelle[16].

Des propositions jugées inacceptables et irréalistes par Bruxelles

Les propositions britanniques divergent de façon significative de ce qui a été formulé dans l’accord de retrait, ce qui explique qu’elles aient été aussitôt rejetées par l’Union Européenne. La Commission a rétorqué que Londres devait se conformer au Protocole et respecter les règles européennes sur tous les produits, sans exception[17]. Les produits agro-alimentaires vendus en Irlande du Nord pourraient, en effet, constituer un danger pour l’UE, même s’ils n’y étaient pas vendus ni consommés, à cause du risque de contamination animale ou végétale d’un pays à l’autre et de la nature complexe des chaines d’approvisionnement alimentaires.

Si une renégociation du Protocole ne leur semblait pas envisageable, les responsables européens se disaient disposés à faire quelques concessions sur les mécanismes mis en place et à se mettre en quête de solutions concrètes. L’appel des Britanniques à un moratoire sur l’application du Protocole a également été mal reçue par les Européens qui y ont vu une nouvelle manœuvre dilatoire. En l’état, il est difficile de savoir s’ils consentiront à reporter encore de quelques mois l’application pleine et entière du Protocole au 1er octobre prochain.

L’avenir de la province irlandaise en suspens

Dans la province britannique, l’état d’esprit était fébrile à l’approche de l’été et, compte-tenu de la colère de la communauté unioniste à l’encontre du Protocole nord-irlandais, nombreux étaient ceux qui redoutaient une nouvelle flambée de violence à l’occasion des célébrations loyalistes de juillet. Heureusement, l’été fut relativement calme[18]. Hormis une série de drapeaux britanniques et irlandais brulés par des militants des deux camps, les défilés orangistes se sont déroulés sans incident[19].

L’impasse autour de l’application du Protocole ne peut pourtant qu’accroître l’instabilité de la province. Le secteur industriel nord-irlandais et celui des échanges commerciaux subissent les dommages collatéraux du bras de fer qui oppose Européens et Britanniques. L’inquiétude quant à l’évolution de la situation est palpable parmi les fermiers, les commerçants, les entrepreneurs et les responsables de la grande distribution qui dépendent des échanges avec la Grande-Bretagne.

Aodhan Connolly (qui représente un grand nombre d’entreprises dans la petite et la grande distribution au sein du Consortium nord-irlandais de vente au détail) a déclaré que la filière attendait de la stabilité et la certitude qu’une solution viable à long terme tienne compte de leurs intérêts commerciaux. Il ajoutait que les commerces en Irlande du Nord étaient « en mode pause » dans l’attente fébrile du 1er octobre[20] qui pourrait se solder par un surcroît de formalités et de coûts.

Outre les problèmes commerciaux, le Protocole a également été un facteur d’instabilité politique au point de menacer le fonctionnement des institutions nées de l’accord du Vendredi saint. Européens et Britanniques se reprochent mutuellement de mettre en danger la fragile paix obtenue en 1998 après trois décennies de violences entre unionistes protestants viscéralement attachés à la Couronne et nationalistes catholiques, favorables à une réunification à plus ou moins long terme avec l’Irlande. Si les nationalistes ne se montrent guère enthousiastes vis-à-vis du Protocole et admettent qu’il pose des soucis d’approvisionnement, ils ne voient pas d’alternative possible hormis le retour d’une frontière dure sur le sol irlandais, qui serait un échec majeur et une atteinte directe aux Accords du Vendredi saint. Le Premier ministre Boris Johnson a su habilement exploiter la colère et le malaise des nord-irlandais pour tenter de culpabiliser les Européens, en particulier à l’occasion de la malencontreuse décision de la Commission Européenne de déclencher l’article 16 le 1er février 2021 dans un contexte de pénurie de vaccins sur le Continent. David Frost a également montré qu’il n’hésitait pas à instrumentaliser l’Irlande du Nord et ses problèmes d’approvisionnement pour faire pression sur ses partenaires européens en assimilant le Protocole à une entaille à l’unité du Royaume.

Mais les unionistes, qui doivent actuellement tenter de résoudre la crise profonde que traverse le DUP[21], premier parti de gouvernement, ne sont pas dupes des motivations des responsables britanniques et ne manquent pas de rappeler la trahison de Boris Johnson qui leur avait assuré qu’il n’y aurait jamais de frontière entre les deux îles au congrès du DUP en novembre 2018.

Après la démission d’Edwin Poots qui l’avait emporté sur le nouveau leader du DUP dans un duel éprouvant, Jeffrey Donaldson est encore en quête de la légitimité qui lui permettrait d’assumer cet automne, aux côtés de la vice première ministre nationaliste Michelle O’Neill, ses fonctions de Premier ministre[22]. Il aura pour tâche de préparer l’élection déterminante de 2022 au Parlement de Stormont. Si elle produit une majorité hostile au Protocole, une remise en question de l’emplacement de la frontière en mer d’Irlande pourrait alors avoir lieu. L’option du retour d’une frontière terrestre pourrait refaire surface avec tous les risques politiques, économiques et commerciaux qu’elle recèle. Mais, sauf un coup de tonnerre électoral, les élections nord-irlandaises de 2022 se solderont vraisemblablement par une majorité favorable à la mise en place d’un Protocole qui fonctionne.

Conclusion

Le Brexit a profondément ébranlé le statu quo qui consistait pour l’Irlande du Nord à se rapprocher de la République dans quasiment tous les domaines, sans pour autant remettre en cause son statut juridique.

Comme l’observe Michel Barnier dans son ouvrage la Grande illusion[23], le problème fondamental posé par le substitut du backstop est qu’il place l’Irlande du Nord dans deux espaces douaniers. Ce statut apparemment inédit en fait un casse-tête juridique et logistique.

S’il parait probable qu’une renégociation du Protocole nord-irlandais est à exclure, il est bien difficile de prévoir les tactiques auxquelles Londres aura recours dans les prochains mois et comment Dublin, l’Union européenne et Washington réagiront. Pour Londres la question est d’évaluer quelles concessions l’UE est prête à consentir et comment les obtenir tout en tenant compte de ses intérêts commerciaux dans la perspective d’une global Britain[24].

[1] Tughans, Findings from a survey of businesses in the manufacturing industry,  Perceptive Insight among 190 companies, May 2021 (https://www.tughans.com/wp-content/uploads/2021/05/Manufacturing-NI-Report_2021.pdf)

[2] Skynews, The PM said there would be ‘no checks’ but there will be, Wednesday 20 May 2020, https://news.sky.com/story/johnsons-deal-for-northern-ireland-is-not-what-was-agreed-11991803

Boris Johnson affirmait en mai 2020 qu’i n’y aurait pas de tarifs sur les produits entrant en Irlande du Nord mais toutefois que des tarifs seraient imposables si les marchandises étaient destinées à la vente en Irlande ou plus largement à l’intérieur du marché unique ou s’il y avait un risque important qu’elles y terminent leur trajet. Dans un article de The Atlantic, intitulé The minister of chaos, Tom McTague affirme que Boris Johnson sait parfaitement ce qu’il fait,  ce qui laisse supposer que tout dans son comportement est pour ainsi dire calculé, voire cynique et qu’il suffit de choisir la bonne rhétorique pour rallier l’électorat. Tom McTeague, The Minister of Chaos, The Atlantic, 7 juin 2021. https://www.theatlantic.com/magazine/archive/2021/07/boris-johnson-minister-of-chaos/619010/

[3] HM Government , Explanatory note on UK proposals for an amended Protocol on Ireland/ Northern Ireland, (2) Regulatory compliance for goods, 7-11. assets.publishing.service.gov.uk

Maddy Thimont Jack & Jess Sargeant July 22 2021, Fixing the problems with the Northern Ireland protocol may have just got even harder.

[4] Boris Johnson falsely claiming not to have realized Brexit damage to Northern Ireland, senior tory says, Independent, 9 June 2121, https://www.independent.co.uk/news/uk/politics/johnson-brexit-northern-ireland-barwell-b1862391.html

[5] Dès la fin décembre 2020 des bouchons étaient apparus avec de longues files de camions et le port de Dublin était lourdement congestionné.

[6] En effet, un traité international peut prendre fin à la suite d’une manifestation de volonté de l’un des contractants. Il s’agit de la loi de la dénonciation. Pour avoir valeur juridique, la dénonciation doit se produire en vertu d’une disposition conventionnelle préexistante. https://www.google.com/search?q=rompre+un+trait%C3%A9&rlz=1C5CHFA_enFR857FR857&oq=rompre+un+trait%C3%A9&aqs=chrome..69i57.6521j0j7&sourceid=chrome&ie=UTF-8

[7] Financial Times, EU launches Brexit legal action against UK, https://www.ft.com/content/80670e39-1b23-4714-a945-c3b0e3dd9b2f

[8] Euractiv, « Bruxelles suspend la procédure d’infraction contre Londres sur le protocole irlandais », 29 juillet 20212. https://www.euractiv.fr/section/royaume-uni-en-europe/news/bruxelles-suspend-la-procedure-dinfraction-contre-londres-sur-le-protocole-irlandais/

[9] Northern Ireland Protocol : the way forward, HM government, assets.publishing.service.gov.uk.

[10] N’oublions pas que le Protocole a déjà été révisé par rapport à sa version initiale figurant dans l’Accord de retrait signé en 2018 par Theresa May.

[11] Ibid, Introduction by David Frost and Brandon Lewis, p.8.

[12] Ibid, Section five, Establishing this new balance, Trade in goods within the United Kingdom, 48

[13] Ibid, Sanitary and phytosanitary measures, 49-53.

[14] Op. cit. Northern Ireland Protocol : The way forward, 64.

[15] Op. cit., Northern Ireland Protocol : the way forward, 67. Les Britanniques souhaitent à la place de la Cour de Justice Européenne le recours à  un organe d’arbitrage international pour prendre en charge les problèmes, sans toutefois préciser sa nature et son mode de fonctionnement.

[16] Ibid, Section four, An alternative way forward : finding an agreed new balance, 36.

[17] On peut comprendre la position de l’UE dans la mesure où la mise en place d’un système de reconnaissance mutuelle produit par produit peut paraitre infiniment fastidieuse et tout aussi difficile à maintenir et garantir..

[18] L’été a également été marqué par la polémique autour de la proposition du gouvernement britannique de mettre en place une amnistie de facto pour tous les crimes commis pendant les Troubles. Cette mesure qui interdirait au gouvernement britannique de lancer des poursuites contre les terroristes paramilitaires tout comme les soldats britanniques postés en Irlande du Nord pendant les trois décennies du conflit a réussi à rassembler tous les partis nord-irlandais, unanimement hostiles aux intentions de Londres.

[19] Le Secrétaire général de la grande loge orange d’Irlande, Mervyn Gibson a déclaré à propos des drapeaux irlandais incendiés que même s’il le déplorait il comprenait que de tels choses puissent se produire dans le climat actuel.

[20] Freya McClements, “NI farmers and retailers doubt political will exists to fix protocol issues”, The Irish times, 15 juillet 2021.

[21] M.C.Considère-Charon, « La question du Protocole nord-irlandais est-elle en passe d’être résolue? Observatoire du Brexit, 5 juillet 2021, brexit.hypotheses.org

[22] Le député à Westminster pour Lagan Valley doit en effet renoncer aux fonctions qu’il remplit depuis près d’un quart de siècle, et se faire élire à Stormont où il espère trouver un siège qui lui permette d’être coopté en tant que membre de l’Assemblée locale.

[23] Michel Barnier, La Grande illusion, Gallimard, p.370.

[24] Voir l’article de Thibaud Harrois, « L’Integrated Review de 2021 : une stratégie tous azimuts au service d’une Global Britain à l’ambition vague », Observatoire du Brexit, 25 mai 2021, https://brexit.hypotheses.org/

Indispensable, mais en partie décevant : recension de l’ouvrage de Michel Barnier, “La Grande Illusion”

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Par Aurélien Antoine

C’est le 6 mai que Michel Barnier a choisi avec son éditeur Gallimard de publier un ouvrage qui relate quatre années et demie à la tête de la task force chargée de conduire au nom de l’Union européenne les négociations sur le Brexit. Hasard du calendrier (ou clin d’œil historique voilé), un 6 mai fut le jour où la reine Élisabeth II et François Mitterrand avaient inauguré le tunnel sous la Manche. En ce jour de 1994, jamais le Continent et la Grande-Bretagne n’avaient été aussi proches.

Le titre retenu par l’ancien ministre des Affaires étrangères français de Jacques Chirac, qui avait déjà eu, à l’époque, à battre le fer avec les Britanniques, donne le ton. Hommage direct au beau film de Jean Renoir et à l’auteur Norman Angell, La Grande Illusion, a pour objet de présenter les événements presque au jour le jour qui aboutirent à la conclusion de deux traités pour aménager la sortie du Royaume-Uni de l’UE. Le livre ne manque pas d’attraits. L’exposé des négociations est d’une réelle clarté, malgré l’aridité des dossiers en jeu. L’ouvrage restera pour le grand public une référence afin de mieux connaître l’ensemble des sujets qui ont suscité des blocages. Pour ceux qui s’intéressent à la façon dont une négociation internationale et européenne est menée, ce journal est une base précieuse qui pourra être utilement exploitée dans les formations universitaires.

Particulièrement sensible à la question nord-irlandaise, nous saluons les passages consacrés à la préservation du processus de paix dans lequel l’Union européenne a joué un rôle cardinal. La sincérité de Michel Barnier quant à sa volonté de valoriser cet acquis pacifique est indubitable. Il a engrangé un succès sur ce point, malgré les difficultés de mise en œuvre d’un protocole trop politisé par l’équipe de Boris Johnson. L’obstination du Savoyard à régler la facture financière, à s’inquiéter du sort des citoyens européens ou à écarter le maintien du passeport européen pour la City est impressionnante. Son aptitude à faire la pédagogie de la démarche européenne par une tournée inédite des capitales européennes est remarquable. Elle est à la hauteur de l’enjeu que fut le départ des Britanniques du club européen. Michel Barnier est tout entier consacré à sa tâche, quitte à devoir rejeter l’offre qui lui fut faite de devenir le chef de file du PPE lors des élections européennes de 2019.

Quelques chapitres viennent aussi confirmer la légèreté, voire la compétence relative du personnel politique britannique, qu’il s’agisse de David Davis, de Jeremy Corbyn, ou de Dominic Raab qui frise souvent le ridicule sous la plume de Michel Barnier. Avec Boris Johnson, David Frost est sans doute le plus malmené, en dépit des préventions diplomatiques de l’auteur qui n’oublie jamais de rappeler qu’il a toujours manifesté à l’égard de ses interlocuteurs le plus grand respect. Nul doute que Michel Barnier est un gentleman. Cette attitude s’apprécie particulièrement lorsqu’il évoque Theresa May et plusieurs membres de son équipe (notamment Olly Robins et Key Withers). Bien que la task force n’ait pas facilité sa tâche, l’ancienne Première ministre est reconnue pour sa ténacité et son courage. De même, Keir Starmer est salué pour sa bonne connaissance des dossiers, Michel Barnier voyant en lui un Premier ministre en puissance. Finalement, et sur un ton plutôt tranchant, le négociateur en chef souligne qu’il a « de l’admiration pour ces hauts fonctionnaires britanniques dignes, compétents, lucides. Je ne les envie pas d’avoir au-dessus d’eux une classe politique qui, pour une part, refuse tout simplement d’assumer aujourd’hui les conséquences directes des décisions et des positions qu’ils ont prises (…). »

Plusieurs anecdotes choisies par Michel Barnier sont éloquentes sur la psyché britannique. Les échanges qu’il rapporte lorsqu’il avait suivi, en tant que commissaire européen à la Politique régionale, l’ouverture des Jeux du Commonwealth à Manchester, sont édifiants sur le sentiment des Britanniques d’être à l’étroit au sein de l’UE. Les conclusions qu’il retire des mémoires d’Alain Prate sur le positionnement du Royaume-Uni au moment de la gestation des communautés européennes dans les années 1950 sont de nature à mieux appréhender le pragmatisme égoïste de nos voisins d’outre-Manche. Lors des négociations, cela se traduit par leurs tentatives systématiques de tirer la couverture vers eux, en particulier quand des dispositions fiscales ou le level playing field étaient en jeu. Jusqu’au dernier moment des négociations sur l’accord de retrait, Michel Barnier nous apprend que David Frost et Tim Barrow ont voulu obtenir un avantage fiscal majeur au profit de l’Irlande du Nord.

Les qualités indéniables de l’ouvrage ne sauraient, pourtant, occulter une forme d’insatisfaction une fois que nous parvenons aux ultimes pages de cette longue chronique. L’introduction laissait espérer un regard plus distancié sur les négociations, leurs issues et surtout, sur l’Union européenne. Michel Barnier annonce, en effet, dans les premiers feuillets de son opus, qu’il souhaite tirer parti de cette expérience inédite en en révélant les enseignements pour l’Europe et pour la France. Cet objectif initial ne peut être que salué. La démarche critique, cinq ans après le vote du 23 juin 2016, est quasiment absente des discours des leaders européens, accaparés par la gestion de la pandémie de Covid-19. Ils sont aussi prompts, pour détourner l’attention de leurs insuffisances, à utiliser la relation actuelle avec le gouvernement britannique pour valoriser l’unité des 27 ou la vigueur des institutions de l’UE. Malheureusement, le but de Michel Barnier n’est pas atteint. La résolution qui clôture l’ouvrage est bien plate et laisse sur sa faim le lecteur avide de propositions en vue d’une évolution indispensable de l’Union européenne.

Le constat d’une Europe trop néolibérale qui ne protège pas assez ses citoyens en raison d’un volontarisme contenu dans les domaines des politiques sociale et environnementale est certes fait dès les premières lignes du journal. Mais, comme souvent, au-delà de cette appréciation somme toute très générale qui appartient désormais plus au procédé rhétorique de circonstance qu’à l’expression d’une conviction profonde, c’est un bilan dithyrambique qui est fait de l’action de l’UE. Non pas qu’il ne faille pas reconnaître les succès de l’unité pacifique du continent européen auxquels les 27 sont parvenus, mais nous restons assez circonspect face à des discours ou des écrits qui tiennent une forme de double langage. C’est bien à une glorification du marché unique de plus en plus libéral depuis l’Acte unique de 1986 que l’on assiste. La Politique agricole commune, qui est loin de favoriser l’agriculture non productiviste et raisonnée, est vantée. La technocratie et les élites européennes ne sont pas remises en cause (sauf subrepticement, dans le paragraphe du 21 février 2021). Michel Barnier s’en tient à moquer le rejet caricatural dont elles font l’objet par les populistes. Plutôt qu’une analyse objective du fonctionnement de Bruxelles où tout n’est pas aussi rose qu’il donne à le voir dans son journal, l’ancien commissaire préfère proclamer sa flamme à Mario Draghi. Aucun dirigeant de l’Union n’est épinglé, même pas Victor Orban. Jamais il n’est fait mention des concessions européennes lors des négociations avec Boris Johnson (sur le backstop par exemple) ou des propres turpides fiscales de l’Union, pourtant opposée à un Royaume-Uni qui se verrait bien en “Singapour sur Tamise”. N’hésitant pas à digresser sur quelques sujets connexes, nous sommes surpris par l’absence de référence aux débats sur le budget européen fin 2020 qui ont montré à quel point l’Union peut tergiverser sur l’État de droit avec, pour l’heure, des effets pour le moins circonscrits de mécanismes de protection entrés en vigueur, mais dans l’attente d’une validation définitive par la Cour de Justice. Attaché aux sommets savoyards, Michel Barnier n’a pas, semble-t-il, tiré les leçons du sermon christique dont est issue la célèbre parabole : « Pourquoi vois-tu la paille qui est dans l’œil de ton frère, et n’aperçois-tu pas la poutre qui est dans ton œil ? »

Une deuxième déception affleure au fil de la lecture. Dans son avertissement, le négociateur en chef prétend vouloir comprendre les causes du vote du peuple britannique en faveur de la sortie de l’UE. Plus la lecture avance, moins cette intention ne se traduit concrètement. Bien évidemment, les motifs connus sont repris : nostalgie impériale, rejet de l’immigration, attaques simplistes à l’encontre de l’Union etc. Plusieurs occasions étaient données à Michel Barnier de chercher la logique profonde qui a nourri le Brexit qui, contrairement à ce qu’il suppute en citant le Roi Lear de Shakespeare en incipit de son texte, n’est pas le fruit de la folie, ni même de la déraison à l’aune de l’Histoire des relations anglo-européennes. L’invocation du discours de David Frost à l’Université Libre de Bruxelles, assez riche et éloquent, aurait pu donner lieu à une discussion plus fondamentale, car il recèle des remarques dignes d’intérêt au-delà des seuls aspects techniques relatifs aux négociations. De façon trop régulière, Michel Barnier se contente de reprendre ici ou là des phrases qui l’ont frappé par leur pertinence. Au bout de quatre années, il est manifeste qu’il n’est pas parvenu à comprendre complètement  la psyché britannique et les ressorts structurels (et culturels) du Brexit. Il ne suffit pas d’avoir de l’humour, de l’élégance, d’aimer l’English breakfast, d’avoir appris l’anglais en un temps record et de citer Churchill ou Shakespeare pour convaincre d’une maîtrise de la culture de son interlocuteur. Nous l’avons signalé dans plusieurs de nos écrits : il manque sans nul doute à nos dirigeants contemporains la capacité de prendre le temps de s’ouvrir à d’autres façons de penser et d’envisager les événements dans leur globalité historique ; en bref, prendre de la hauteur avec ceux dont c’est le métier. Nous assumons ici l’idée de « prêcher pour notre paroisse » : l’appui de quelques conseils de personnalités issues du monde universitaire, en particulier historiennes ou spécialistes de civilisation britannique, n’aurait pas été inutile. Alors que Michel Barnier évoque le mépris dont il a pu faire l’objet en tant qu’homme politique de la part de certains fonctionnaires bruxellois, l’exclusion inconsciente de toute référence à des travaux académiques sur les relations entre l’Europe et le Royaume-Uni est un signe des temps et de la formation des élites européennes de la fin du XXe siècle et du début du XXIe siècle. Cet oubli d’un responsable européen, même doté d’une grande expérience, est inquiétant, car il prouve qu’il évolue dans un cadre intellectuel peu apte à prendre véritablement de la distance. Par conséquent, quelques passages brillent par leur banalité, leur naïveté ou leur simplisme. En voici quelques illustrations.

L’ancien négociateur en chef ne fait pas l’économie de lieux communs. Il connaît ses classiques en n’omettant pas les références incontournables aux grands Européens que sont Simone Veil, de Gaulle, Adenauer, Helmut Khol, Mitterrand, ou Giscard d’Estaing. Quelques analyses paraissent aussi brèves que peu lucides. Michel Barnier considère ainsi que la victoire d’Emmanuel Macron, entre autres événements du printemps 2017, serait « un nouveau signe que les citoyens se reconnaissent davantage dans une vision positive et proeuropéenne que dans le discours des populistes (…). Et que, face (aux) bouleversements, nous sommes plus forts ensemble, à 27. » Tout n’est pas inexact dans ce passage, mais il fait fi des chiffres de la participation et de la place presque absente du Brexit dans les débats d’entre-deux-tours de l’élection présidentielle française de 2017. Quant à l’Union européenne et à l’engagement proeuropéen d’Emmanuel Macron, ils ne sont pas un motif central du vote en sa faveur ainsi qu’en témoignent les nombreuses enquêtes menées à l’époque par les instituts de sondage. Ce manque de perspicacité est encore plus prégnant lorsque le négociateur en chef s’aventure sur le terrain de la vie politique britannique. Par exemple, l’interprétation des résultats des élections de 2017 laisse songeur. Michel Barnier semble y voir un rejet du Brexit… alors que le demi-succès travailliste tient à la capacité de Jeremy Corbyn d’avoir fait en sorte de renationaliser le débat en évitant soigneusement de détailler ses plans à l’égard de l’UE.

Il y a également de quoi être stupéfait quand nous apprenons que Michel Barnier ne découvre l’histoire de l’article 50 du Traité sur l’Union européenne (qui prévoit la sortie d’un État membre) que le 20 décembre 2019, alors que tout cela est bien connu des spécialistes universitaires du sujet. C’est une belle illustration de ce que nous évoquions plus haut : un personnel politique et technocratique qui ne prépare plus les dossiers dans toutes ses dimensions, notamment académiques et abstraites. Si celles-ci ne se suffisent pas à elles-mêmes, elles nous semblent être une base indispensable à une négociation relative à un événement historique aussi important que le Brexit.

L’élargissement de l’UE est, quant à lui, perçu de façon quelque peu caricaturale, car il est exclusivement décrit comme un moment de réunification politique du continent européen. Tous ceux qui étudient ce thème sensible savent que, loin de réaliser une union politique ambitieuse, l’ouverture de l’Union en un temps record après la chute des régimes communistes a d’abord eu pour finalité l’extension du domaine du marché, conformément à la ligne défendue par le Royaume-Uni d’ailleurs. Le même étonnement nous saisit lorsque Michel Barnier évoque l’action environnementale de l’UE ou encore le rôle des parlements nationaux censés « participer activement au débat démocratique suscité par cette négociation » sur le Brexit. Faut-il rappeler, aussi bien sur l’accord de retrait que sur le traité de commerce et de coopération, que les représentations parlementaires des 27 n’ont jamais été formellement et substantiellement consultées ? Compréhensible pour le premier traité, cette mise à l’écart le fut beaucoup moins pour le TCC.

Au-delà de ces exemples ponctuels, l’analyse d’ensemble sur les négociations ne recèle guère de nouveautés. Plusieurs points sont désormais bien connus et peu discutés : motifs du vote en faveur de Leave, stratégie initiale du cherry-picking déployée par Theresa May, tentatives de divisions entre les 27 fomentées par les ambassadeurs britanniques, la nécessaire unité des 27, la question du règlement financier (avec un clin d’œil facile au trop connu “I want my money back” de Margaret Thatcher), l’imbroglio du backstop, l’influence de Dominic Cummings, les postures politiciennes et irréalistes de David Frost au début des négociations sur la relation future, l’impréparation des Britanniques afin d’établir les contrôles aux frontières, le coup de Trafalgar qu’a constitué le dépôt de l’Internal Market Bill en septembre 2020, les tensions sur la pêche, la mauvaise foi de Boris Johnson sur les domaines exclus des négociations (comme la sécurité et la défense)… En ce qui concerne la première phase du travail de Michel Barnier entre 2017 et 2019, nous retrouvons finalement par écrit l’essentiel du reportage d’Arte sur la task force, « The Clock Is Ticking ». À l’époque, le documentaire avait reçu un bel accueil, et ce, à juste titre comme Michel Barnier le concède. Le travail des négociateurs était mal connu et la vivacité de la réalisation rendait le déroulement des discussions assez captivant. Quatre ans après, le retour par le menu aux faits d’armes de la task force donne une légère impression de déguster un « plat réchauffé ». La seconde partie sur l’âpreté des échanges avec David Frost est plus technique. Michel Barnier insiste sur la préparation remarquable de son équipe où rien n’était improvisé. Implicitement et a contrario, celle de David Frost l’était sans doute moins. En réalité, il était particulièrement retors. Michel Barnier a certes tenu bon sur l’essentiel, mais il se garde bien de faire état des limites de l’accord du 24 décembre 2020 qui laisse aujourd’hui encore planer l’hypothèse d’une relation à la carte en l’UE et le Royaume-Uni pour de nombreux secteurs économiques. De même, la mise à l’écart de principe du rôle de la Cour de Justice ne fait l’objet d’aucune analyse.

Il était évidemment impossible à Michel Barnier (du moins dans un laps de temps aussi court après les négociations) de poser un regard critique sur ceux qui lui ont donné le mandat de défendre les intérêts de l’Union. La « fierté » européenne que l’auteur exprime en faveur de la réalisation unique d’un projet commun qui a empêché les conflits armés sur son sol depuis 1950 est compréhensible et légitime. Cependant, cette position n’empêchait pas un peu d’audace intellectuelle. D’autres formes de violences sévissent au sein de l’UE qui, tout en étant moins brutales que les affrontements militaires de siècles passés sur le continent, n’en sont pas moins dévastatrices. Les inégalités et la pauvreté grandissantes dans les sociétés occidentales, aujourd’hui nourries par cette même construction qui a su garantir la paix, sont, avec la crise environnementale, tout aussi délétères pour l’espèce humaine sur le long terme. Les bases politiques de l’UE doivent être réévaluées et profondément repensées. Nous serons bien en peine de retirer quoi que ce soit du livre de Michel Barnier sur ce terrain, malgré le propos liminaire qui le laissait croire.

La lecture de l’ouvrage de Michel Barnier provoque finalement un sentiment que Michel Barnier se plaît à reprocher aux Britanniques : « une part non négligeable d’idéologie, et de nostalgie pour un passé sublimé ». Car la promotion de l’Union européenne actuelle et des 27 revient à s’accrocher à un projet né à une époque révolue qui, de surcroît, a été en partie vidé de son ambition politique par rapport à des objectifs économiques devenus indépassables. L’Union entre des États est toujours souhaitable et ce serait une faute de jeter le bébé avec l’eau du bain. Mais au-delà de ce constat, nous espérions des propositions plus fondamentales de celui qui a été au cœur d’un événement historique dont il reconnaît lui-même qu’il est une leçon pour l’Europe. Peut-être aurait-il fallu attendre quelques années de plus pour que Michel Barnier écrive sur cette tâche unique avec plus de clairvoyance et d’esprit critique. Mais, conscient des échéances politiques à venir en France, il a préféré précipiter un retour d’expérience qui valorise ses qualités personnelles. L’ouvrage confine donc souvent à l’autopromotion, sans qu’aucun projet concret d’évolution de l’UE soit évoqué ou que des idées neuves soient formulées. Le style adopté, qui est évidemment celui d’un journal de bord, force le trait d’un Michel Barnier qui veut absolument paraître «  sympa », qualificatif qu’il assigne à la task force par une anaphore passablement pénible au début de la chronique. Les cartes postales de Savoie utilisées comme des intermèdes sont charmantes, mais elles dissimulent maladroitement la finalité de l’auteur de convaincre le lecteur qu’il est un homme de terroir, proche des gens ; en somme, une espèce de Chirac à la mode savoyarde qui se verrait bien connaître le même destin.

D’ailleurs, l’ancien ministre se place systématiquement au niveau de grands chefs d’État, comme quand il prononce un discours au Parlement irlandais ou qu’il participe à un hommage en l’honneur d’Helmut Kohl. Il n’a de cesse de rappeler toutes les fonctions qu’il a pu exercer. Il ne rate jamais une occasion de préciser qu’il fréquente tel ou tel membre le plus en vue du gratin européen ou qu’il connaît fort bien les huiles des institutions européennes. Il n’hésite pas, enfin, à minimiser sa mise à l’écart dans la dernière ligne droite des négociations relatives au TCC en faisant comprendre au lecteur que ce que la présidente de la Commission a décidé l’a presque été sous sa dictée. Sa capacité à taire les ultimes concessions de l’UE pour clore la seconde phase est une gageure. Contrairement à ce que Michel Barnier prétend, son livre ne permet pas de répondre à la question que l’un de ses conseillers lui posa en pleine négociation de l’accord de retrait : « est-ce que d’un point de vue philosophique quelque chose de positif découle du Brexit ? » Stature de chef d’État, philosophe… Décidément, Michel Barnier a de bien grandes ambitions. Il n’y a plus qu’à lui souhaiter, pour l’avenir, qu’elles ne le conduisent pas à une grande désillusion.

PS : Cette première partie de l’année 2021 voit la publication de plusieurs ouvrages grand public sur le Brexit. Nous avions souhaité chroniqué deux ouvrages qui ont fait l’objet d’une belle promotion. Le premier était l’oeuvre de Sylvie Bermann, ancienne ambassadrice française à Londres de 2014 à 2017. Pour ceux qui ont été réjouis du militantisme européen de Michel Barnier, ils ne seront pas dépaysés par le livre de Mme Bermann qui ne surprend guère. La doxa de l’élite européenne y est parfaitement assumée. Ce manque d’originalité teinté de manichéisme nous a conduit à faire l’économie d’une recension exhaustive d’un texte dont l’autrice, finalement, ne connaît le Royaume-Uni que par le prisme, certes instructif mais pour le moins limité, de la haute diplomatie internationale. La connaissance de nos voisins d’outre-Manche est incontestablement meilleure chez Tristan de Bourbon Parme auteur du second ouvrage consacré à Boris Johnson. Basé à Londres depuis de nombreuses années, le journaliste propose une approche pondérée du personnage de Boris Johnson, fidèle à sa complexité et à sa relation contrariée avec l’Europe. Son enquête a le mérite de pallier une carence en langue française dans la mesure où aucun ouvrage ne permet de mieux connaître l’actuel Premier ministre. Toutefois, le meilleur moyen d’appréhender cet homme politique aux nombreux paradoxes et excès est de lire des biographies anglaises plus approfondies (notamment celles de Tom Bower ou Andrew Gimson).

Éditorial : des relations post-Brexit envenimées par la crise de la Covid-19

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Par Aurélien Antoine

Progressivement, le Royaume-Uni compte s’extirper de la torpeur liée à la mise en oeuvre difficile des accords du Brexit (de retrait, comprenant le désormais célèbre Protocole sur l’Irlande du Nord ; et de commerce et de coopération, entré provisoirement en vigueur le 1er janvier 2021). La publication le 16 mars d’une stratégie de défense, de sécurité, de développement et des relations internationales ouvre sans nul doute une page importante de l’ère post-Brexit. L’Observatoire reviendra dans les semaines à venir sur ce document important. Ces nouvelles perspectives qui étaient attendues pour donner de la matière au concept de “Global Britain” et à l’objectif d’ouverture vers la zone Indo-Pacifique, restent toutefois dépendantes d’une relation normalisée avec l’Union européenne. Or, si les frictions sont inévitables dans les premiers mois d’application d’un accord international qui modifie profondément les rapports juridiques entre les deux parties, les tensions politiques s’avèrent plus fortes que prévu. Au-delà du prolongement de celles qui avaient perclus les négociations du Brexit depuis quatre ans, le contexte de la crise sanitaire les a accentuées dans des proportions quelque peu inquiétantes.

La saga “politico-juridico-sanitaire” du vaccin AstraZneca qui a commencé à la fin janvier et que nous avons évoquée dans un précédent billet a incontestablement influencé le raidissement des positions de part et d’autre de la Manche dans l’application du Protocole relatif à l’Irlande du Nord. Du côté britannique, et malgré l’optimisme mensonger de la fin de l’année 2020, il ne fait plus aucun doute que ces infrastructures ne seront pas prêtes au terme de la période de grâce qui avait été convenue entre les deux parties et fixée initialement au 1er avril. L’impréparation de l’administration douanière rend cet horizon temporel utopique. En conséquence, la raison veut que ce délai soit prorogé. La question reste de savoir dans quelles conditions et selon quel calendrier. Faute d’avoir trouvé un terrain d’entente après la “mini-crise” du 29 janvier, le gouvernement britannique a annoncé un prolongement unilatéral de la période de grâce, au moins jusqu’en octobre prochain. Cette infraction au Protocole a entraîné l’engagement de deux procédures de nature diplomatique et juridique à l’encontre du Royaume-Uni par l’UE. En moins d’un mois, les deux parties auront violé le Protocole et auront pris des décisions qui sèment le doute quant à leur intention de coopérer efficacement en vue d’ériger rapidement les structures et les procédures douanières en mer d’Irlande.

Quels enseignements tirer de cette séquence qui, il faut l’espérer, devra trouver une résolution à brève échéance ?

D’un point de vue purement pragmatique, le souhait des Britanniques de reporter de six mois l’entrée en vigueur des contrôles prévus par les traités est légitime. L’UE devrait, à un moment ou à un autre, acter l’impossibilité matérielle de mettre en place avant le 1er avril ces dispositifs. Toutefois, cette réalité concrète ne saurait exonérer le gouvernement britannique de ses obligations internationales, d’autant qu’il restait quelques semaines avant la fin mars pour discuter l’extension d’une phase de transition qui ne dit pas son nom. La façon de procéder de l’équipe de Boris Johnson pourrait laisser penser qu’elle souhaite convaincre de l’inadaptation du Protocole. Une autre hypothèse consiste à y voir une tactique pernicieuse de ne pas soumettre l’Irlande du Nord aux règles de l’UE. Le gouvernement britannique s’est sans doute rendu compte que l’appartenance de l’Irlande du Nord à la zone de libre-échange de l’UE pourrait impliquer sur le long terme un alignement normatif de la zone de libre-échange britannique, ce qui serait la meilleure garantie contre toute friction dans les échanges. Or cette perspective ruinerait l’ambition de Londres de retrouver une pleine souveraineté.

Le gouvernement britannique doit également veiller à ne pas complétement hypothéquer ses chances d’obtenir des équivalences avantageuses pour ses services financiers en refusant d’engager des échanges sérieux avec la Commission sur la question irlandaise. C’est sans doute la raison pour laquelle le Royaume-Uni avait fait preuve, dès novembre 2020, de souplesse en attribuant pour sa part des équivalences au secteur financier européen. Autre signe d’une forme de bonne foi des Britanniques : le 11 mars, ils ont étendu le délai d’introduction des contrôles douaniers pour les importations venues de l’UE au 1er janvier 2022. Notons en dernier lieu que Whitehall a accepté que la ratification du traité de commerce et de coopération par le Parlement européen soit repoussée. Sur ce sujet d’ailleurs, l’institution a décidé de ne plus fixer de date, inquiète par la tournure que prend l’imbroglio nord-irlandais. La commission de l’Union européenne de la Chambre des Lords, qui n’a plus que quelques semaines d’existence devant elle, se dit préoccupée par cette décision qui refait naître le spectre d’un no-deal. Les lords ont donc adressé deux lettres à David Frost (membre de la vénérable assemblée et ministre du Cabinet en charge des relations post-Brexit) pour qu’il apporte des précisions sur un très grand nombre d’interrogations qui se concentrent sur les intentions véritables du gouvernement vis-à-vis du Protocole. Les réponses sont attendues pour le début du mois d’avril.

L’avenir dira si les Britanniques sont de bonne volonté ou s’ils tentent de remettre réellement en cause ce qu’ils ont signé en décembre. Nous connaissons toutefois leur méthode : beaucoup de menaces et de coups de semonce qui n’ont finalement pas empêché que deux traités soient conclus en quatre ans. Les inquiétudes de l’Administration américaine dirigée par un président qui n’a pas oublié ses racines irlandaises ont également de quoi faire réfléchir les Britanniques. Il n’en demeure pas moins que la répétition de ces passes d’armes laisse penser aux détracteurs du Brexit ou du Protocole que tout ce qui a été négocié jusque-là serait voué à l’échec. Les pro-UE commencent à attaquer frontalement l’accord du 24 décembre et soutiennent à nouveau la nécessité de s’aligner sur le “modèle” norvégien. Quant aux unionistes nord-irlandais, ils profitent des mésententes actuelles pour affirmer qu’ils avaient raison en rejetant le Protocole sur les deux Irlande.

L’Union européenne doit aussi assumer ses responsabilités pour que la crise trouve rapidement une issue. Elle ne saurait se contenter de répondre sèchement aux postures, même provocantes, du gouvernement de Boris Johnson. Bien que les recours juridiques initiés le 15 mars sont justifiés sur le fond, ils ne sont pas une solution aux problèmes, réels, auxquels doivent faire face les Britanniques. D’aucuns diront que tout cela est bien mérité, car ce sont eux qui ont voulu le Brexit. Cependant, l’intérêt supérieur de la paix entre les deux Irlande ne concerne pas que les Britanniques. Le raté du 29 janvier de la Commission tend à confirmer que Londres n’est pas la seule capitale à parfois oublier l’Irlande du Nord. Les nouvelles menaces de la présidente de la Commission ce samedi 20 mars sur les conditions d’exportation des vaccins AstraZeneca n’ont rien de rassurant (alors même que les Britanniques connaissent aussi des soucis d’acheminement, notamment de la part de Pfizer). De surcroît, les précédentes procédures engagées contre le Royaume-Uni (l’une en 2019 pour non-respect de l’obligation de nommer un commissaire britannique à la suite des reports du Brexit ; l’autre à la fin de l’année 2020 du fait du dépôt du projet de loi sur le marché intérieur britannique qui enfreignait déjà le Protocole) ont eu une utilité politique toute relative. En dernier lieu, le contexte n’est pas le même que lors des négociations des traités. L’Union est actuellement affaiblie par la gestion pour le moins chaotique de la distribution des vaccins contre la Covid-19 (et quand bien même la société AstraZeneca y contribue). Certains citoyens européens n’hésitent plus à prendre la plume pour critiquer vertement l’Union, comme en témoigne l’éditorial du 19 mars du correspondant en Espagne de The Guardian, quotidien pourtant pro-UE. Pire encore, le succès des Britanniques dans leur campagne vaccinale (à un point tel que même Le Monde, porteur d’une ligne éditoriale parfois proche du British bashing, salue les prouesses du NHS et des scientifiques anglais) a de quoi vexer les Européens. Ce serait faire preuve de mauvais esprit que de penser que l’intransigeance de l’UE dans le dossier du Brexit serait un effet collatéral de la pandémie ; ou de croire que Bruxelles se refuserait à tout adoucissement de sa position pour continuer de prouver (et faire en sorte) que la sortie de l’UE ne peut que mal se passer. Pour reprendre le mantra de Theresa May, “Brexit means Brexit” et le Royaume-Uni doit en payer le prix.

Les rapports entre le Royaume-Uni et l’UE depuis le 1er janvier 2020 ressemblent à s’y méprendre à ceux qui ont caractérisés les négociations des deux phases du Brexit : impréparation et provocation côté britannique ; rigorisme et orgueil côté européen.

 

 

Tensions en Irlande du Nord : une période d’ajustement périlleuse pour l’UE et le Royaume-Uni

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Sans surprise pour qui suit le Brexit depuis ses débuts (et ainsi que Marie-Claire Considère Charon l’avait encore rappelé en octobre 2020 dans un billet pour l’Observatoire), l’Irlande du Nord entraîne de vives tensions dans la mise en oeuvre du traité de sortie d’une part, et du traité de commerce et de coopération, d’autre part. La cohabitation de deux zones de libre-échange en Irlande du Nord s’avère des plus complexes. La période d’ajustement qui s’est ouverte le 1er janvier 2020 devrait durer encore plusieurs mois. Elle pourrait avoir des impacts politiques notables, évidemment en Irlande du Nord où les groupes paramilitaires loyalistes viennent de retirer leur soutien à l’Accord du Vendredi saint, mais également en Écosse où des élections locales en Écosse se tiendront au printemps et dont les résultats devraient accentuer la fracture entre Londres et Édimbourg. Les premières conséquences économiques du Brexit pour l’ensemble du pays, négatives, contribueront sans doute à favoriser le vote en faveur des nationalistes écossais à la tête des institutions locales depuis 2007.

Dans le cadre du partenariat que l’Observatoire a noué avec le Club des juristes, vous retrouverez ci-dessous ici in extenso l’éclairage d’Aurélien Antoine (mis à jour des derniers événements du 3 mars) ainsi que le lien vers le billet d’Alexandre Guigue afin de comprendre les tenants et les aboutissants juridiques de la situation en Irlande du Nord et en Écosse. Nous complétons ces analyses substantielles par un renvoi à l’interview du directeur de l’Observatoire donnée au média L’Opinion qui synthétise sur un plan plus politique les tensions actuelles entre l’UE et le Royaume-Uni (article accessible après inscription).

Par ailleurs, grâce à notre collaboration avec le Mouvement européen (sections de l’Isère, de la Loire et du Rhône), nous  mettons en ligne la visioconférence donnée par Catherine Mathieu et Vincent Fromentin qui ont tous deux produit des réflexions sur les prévisions économiques relatives au Brexit (pour la première dans une récente publication à la revue Réalités industrielles ; et pour le second par un article récemment paru sur le site de l’Observatoire). Leurs analyses pourront être utilement comparées à un billet récent de l’organisation UK in a Changing Europe. 

La conférence est accessible via la page Facebook de l’Observatoire : https://www.facebook.com/observatoiredubrexit/

Vous y retrouverez également la vidéo de la conférence donnée par Aurélien Antoine sur son ouvrage “Le Brexit. Une histoire anglaise”, aux éditions Dalloz, ainsi que celle relative à la Culture et le Brexit.

Tensions en Irlande du Nord : le Protocole conclu entre le Royaume-Uni et l’Union européenne a-t-il déjà atteint ses limites ?

Par Aurélien Antoine

Le 29 janvier, sur fond de crise sanitaire, l’Union européenne a brièvement porté atteinte au Protocole sur l’Irlande du Nord et à l’Accord du Vendredi saint en souhaitant restreindre les échanges vers le Royaume-Uni dans son ensemble. Quant aux Britanniques, ils peinent à respecter leurs engagements afin d’assurer la fluidité du commerce des biens de première nécessité entre la zone de libre-échange de la Grande-Bretagne et celle de l’Irlande du Nord. Le 3 mars, face à l’incapacité de s’adapter rapidement aux changements de ce début d’année et sans doute en raison d’une minimisation du défi de la sortie de l’UE, le gouvernement britannique a décidé unilatéralement de prolonger la période de grâce, au mépris des consultations imposées par le protocole. Quelques semaines après l’entrée en vigueur du traité de commerce et de coopération, les deux parties le soumettent à rude épreuve.

Quelle fut la nature de l’erreur de l’Union européenne dans l’application du protocole relatif à l’Irlande du Nord ?

Souhaitant mieux garantir l’approvisionnement des 27 États membres en vaccins contre la Covid-19, la Commission a adopté le 29 janvier un règlement d’exécution (UE) n° 2021/111 qui subordonne l’exportation de certains produits à la présentation d’une autorisation, sauf dérogation spéciale. Dans sa version initiale, le Royaume-Uni était exclu du bénéfice d’une telle exception. Cette décision a été prise après que certains fabricants de vaccins, dont la société anglo-suédoise AstraZeneka, ont annoncé ne pas être en mesure de fournir à l’UE autant de doses que prévu. Il en a découlé de vifs débats sur l’interprétation du contrat conclu par la Commission au nom des 27 avec le géant pharmaceutique. Ce dernier a finalement accepté de livrer 9 millions de doses supplémentaires dans les prochaines semaines à la suite de fortes pressions de la Commission qui a entrepris deux actions inédites : la publication du contrat (bien que très largement caviardé) et l’adoption du règlement susvisé.

Dans sa première mouture, la décision du 29 janvier, en n’incluant pas le Royaume-Uni dans le régime d’exemption, nécessitait d’invoquer la clause de sauvegarde du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord adjoint au traité de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, entré en vigueur le 1er février 2020. En effet, selon le texte, l’Irlande du Nord appartient à l’union douanière britannique, mais aussi à celle de l’Union européenne afin d’éviter toute friction entre les deux Irlande. Exclure tout le Royaume-Uni des dérogations prévues par le règlement d’exécution revenait à en écarter également l’Irlande du Nord. La libre circulation des marchandises entre les deux Irlande n’était plus garantie, ce qui impliquait que l’Union européenne agisse sous l’empire de l’article 16, § 1 du Protocole. Il stipule que, en cas « de graves difficultés économiques, sociétales ou environnementales qui sont susceptibles de perdurer (…), l’Union ou le Royaume-Uni peuvent prendre unilatéralement des mesures de sauvegarde appropriées. » Ces mesures doivent être temporaires, nécessaires et proportionnées. L’annexe 7 indique toutefois que la partie actionnant le mécanisme doit procéder à une notification à l’autre partie ainsi qu’au comité mixte et doit fournir toutes les informations utiles. De plus, des consultations doivent être immédiatement engagées « en vue de trouver une solution mutuellement acceptable ».

Comme l’explique Michael Gove dans sa lettre adressée au vice-président Maroš Šefčovič, la Commission n’a pas respecté les conditions procédurales de l’annexe 7. Le chancelier du duché du Lancastre s’en est vivement ému, tout comme le Premier ministre de la République d’Irlande, à juste titre. Qualifiée de bévue par une grande partie de la presse, la décision de la Commission n’en a pas moins été pensée : il a fallu la rédiger et bien réfléchir à l’application de l’article 16, §1. Ce n’est donc pas qu’une maladresse, mais une faute consciente qui, si elle avait émané du gouvernement britannique, aurait sans doute provoqué beaucoup plus de cris d’orfraie. D’ailleurs, dans la version amendée du règlement d’exécution, la Commission n’a toujours pas jugé utile d’échanger avec le gouvernement britannique.

Que révèle cette passe d’armes des premiers temps de la relation qui se construit entre l’Union européenne et le Royaume-Uni ?

La situation actuelle emporte trois réflexions. Tout d’abord, l’attitude de l’institution de Bruxelles dénote une grande fébrilité dans la gestion de la distribution des vaccins et une volonté de camper sur sa position rigoriste à l’encontre de l’État sorti de l’UE qu’est le Royaume-Uni.

Ensuite, et bien que nous n’en soyons qu’aux premières semaines de l’application du traité de commerce et de coopération, le constat selon lequel cet accord de dernière minute n’était pas une assurance tout risque contre des frictions entre les deux partenaires se vérifie. Il n’est pas étonnant qu’elles se concentrent sur l’Irlande du Nord qui a longtemps posé problème dans les négociations, aussi bien lors de la première phase du Brexit consacrée à la conclusion d’un traité relatif au retrait que lors de la seconde dévolue aux conditions de la relation future. Le sujet du statut de la représentation européenne à Belfast continue de susciter le mécontentement du côté de l’UE. Les difficultés d’approvisionnement des supermarchés d’Irlande du Nord ont conduit Michael Gove à solliciter, par sa lettre du 2 février, une prolongation de la période d’adaptation initialement convenue pour l’agroalimentaire. Les contrôles douaniers prévus par le TCC pour ce secteur devraient s’appliquer pleinement à partir du 1er avril (1er juillet en ce qui concerne l’échange de viande surgelée). Le gouvernement britannique, soutenu par celui de la République d’Irlande, a demandé un report au 1er janvier 2023 au moins. Maroš Šefčovič a répondu que le traité était suffisamment flexible pour surmonter ces obstacles et que, en conséquence, aucune prolongation n’était nécessaire. Par une missive du 10 février, il a exprimé son inquiétude quant au fait que les contrôles aux frontières entre les deux zones de libre-échange auxquelles l’Irlande du Nord appartient soient tout à fait insatisfaisants. Pour le vice-président de la Commission, les carences de l’administration ne permettent pas, pour l’instant, de respecter les termes de l’entente conclue le 17 décembre 2020 entre les deux parties pour mettre pleinement en œuvre le protocole. Le vice-président souligne, de surcroît, que le Royaume-Uni ne s’est pas forcément conformé à ses engagements en publiant des lignes directrices à destination des entreprises qui disposent que le commerce de biens entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord non soumis aux procédures déclaratoires standardisées était exonéré de toute obligation d’information aux autorités douanières.

Les observations de la Commission pointent enfin l’impréparation britannique qui était prévisible en raison de la tardiveté de la conclusion du TCC et des contraintes liées à la crise sanitaire qui a redoublé de vigueur outre-Manche depuis le début de l’année. Sous l’angle politique, il faut relever une fois de plus que le Premier ministre britannique a fait preuve d’un optimisme trompeur le 24 décembre 2020 en annonçant que l’accord allait être profitable à l’ensemble des Britanniques. En revanche, l’UE avait raison, à l’époque, d’afficher sa prudence.

Quelles sont les suites à attendre de cette importante mésentente ?

Les dispositifs institutionnels prévus par les traités sont mobilisés. Le 11 février, les deux personnalités qui animent le conseil de partenariat de mise en œuvre du TCC et la commission spéciale chargée du suivi de l’application du protocole se sont rencontrées pour préparer une réunion du comité mixte paritaire chargé de prendre des décisions relatives au traité de sortie et à ses protocoles. Le comité s’est réuni le 24 février et la déclaration commune qui en est issue ne recèle pas d’avancées significatives. Les deux parties se contentent de réitérer leur volonté de trouver des solutions concrètes pour remédier aux frictions en Irlande du Nord qui portent atteinte à l’Accord du Vendredi saint et aux arrangements convenus le 17 décembre 2020.

Il est indispensable qu’une issue soit rapidement trouvée, alors que les négociations sur les services financiers arrivent à leur terme le 31 mars et que « la période de grâce » consentie aux exploitants de supermarchés britanniques et nord-irlandais dans l’application de procédures douanières strictes s’achèvera également le 31 mars. En outre, plus le protocole peine à être appliqué, plus les dissensions risquent de s’accentuer en Irlande du Nord. La nomination de David Frost à la place de Michael Gove, jugé trop conciliant, en tant que coprésident du conseil de partenariat et du comité mixte confirme que la date du 24 décembre 2020 ne marquait vraiment pas la fin des négociations relatives au Brexit. Cependant, en acceptant un report de la date butoir à la ratification du TCC par le Parlement européen (du 28 février au 30 avril), les Britanniques font preuve d’une certaine pondération, sans doute pour éviter de braquer l’UE et ne pas hypothéquer l’obtention d’équivalences avantageuses pour le secteur financier. Quant à l’UE, l’accord le 24 décembre dernier ne se matérialise pas par une plus grande mansuétude. Après quatre années d’âpres négociations, les Européens ont bien l’intention de continuer de prouver à leur partenaire que la sortie de l’UE aura des effets durablement négatifs. Toute nouvelle période de grâce ne sera donc consentie que si le Royaume-Uni applique strictement et rapidement les promesses de décembre 2020 ou s’il accepte un compromis bilatéral sur les règles vétérinaires et phytosanitaires. Le blocage s’est approfondi le 3 mars, la Commission annonçant vouloir recourir à toutes les voies légales qui lui sont offertes par les traités pour que le Royaume-Uni revienne sur sa décision de s’accorder unilatéralement une période de grâce (compréhensible en pratique mais violant directement le protocole). Le Parlement européen s’oriente quant à lui vers un report de la ratification. Les tensions de ce mois de février marquent le premier véritable « stress test » des accords de 2020 et de 2021, l’une et l’autre partie ayant déjà enfreint avec beaucoup de maladresses les termes de leur contrat de séparation.

Addendum : Le 15 mars, la Commission s’est engagée dans les deux voies juridiques offertes par le protocole pour contrer la décision unilatérale du gouvernement britannique d’étendre la période de grâce :

– saisir le comité mixte afin d’engager des discussions diplomatiques. Le but est parvenir à une solution avant de mettre en oeuvre éventuellement des mécanismes de règlement des différends ;
– engager un recours en manquement qui pourrait aboutir à la saisine de la CJUE. Pour ceux qui se demandent pourquoi la juridiction européenne pourrait être saisie, il convient de rappeler que l’Irlande du Nord fait partie d’une zone de libre-échange avec l’UE. En raison de cette appartenance, elle reste soumise à l’autorité de la Cour quant à l’interprétation des normes applicables aux échanges commerciaux.

Le risque de désunion du Royaume-Uni

Par Alexandre Guigue, maître de conférences HDR en droit public, Centre de recherche en droit Antoine Favre, Université Savoie Mont Blanc, et auteur en 2020 de l’ouvrage “Les finances publiques du Royaume-Uni” aux éditions Bruylant

Le référendum de 2016 sur le maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne a bouleversé les fragiles équilibres sur lesquels repose l’union entre l’Angleterre, l’Écosse, le pays de Galles et l’Irlande du Nord. Belfast et surtout Édimbourg pressent le gouvernement de Boris Johnson en vue de la tenue de référendums qui pourraient désunir le royaume. Pour l’heure, le droit constitutionnel britannique se dresse encore comme un rempart face aux nationalistes.

Retrouvez l’analyse complète ici : https://www.leclubdesjuristes.com/brexit/le-risque-de-desunion-du-royaume-uni/

À propos de l’Écosse et du SNP, la semaine du 1er mars fut éprouvante. L’affaire de harcèlement  qui touche la formation politique et Alex Salmond, l’ancien First minister de l’Écosse et mentor de l’actuelle cheffe de l’Exécutif, Nicola Sturgeon, a profondément divisé le parti qui voit son image fortement ternie. Après avoir été accusé, puis relaxé, de tentative de viol, d’agression sexuelle et de comportements  inappropriés, l’ancien leader charismatique des nationalistes a été de nouveau sur la sellette dans le cadre d’une enquête parlementaire diligentée par le Parlement de Holyrood. Cette enquête vise à faire la lumière sur la façon dont le SNP a géré le cas Salmond. Les auditions de ce dernier ont eu pour conséquences une mise en cause directe de Nicola Sturgeon qui aurait violé le code ministériel en rencontrant l’ancien First Minister à plusieurs reprises et aurait interféré dans l’enquête. Alex Salmond l’accuse d’avoir menti à la représentation nationale, entraînant des appels à la démission. Nicola Sturgeon a nié ces allégations. Cette crise, inédite depuis 1999 et la création des institutions dévolues, doit être suivie de près alors que les élections locales se tiendront en mai prochain.

Une prouesse diplomatique et juridique à éprouver avec le temps

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Par Aurélien Antoine

Malgré des rebondissements multiples et un contexte particulièrement difficile lié à la Covid-19, Britanniques et Européens auront finalement réussi ce qu’il était presque impossible à réaliser : trouver un accord commercial et de coopération (TCC) en moins d’un an. Ce sont donc deux textes majeurs de droit international qui ont été conclus en moins de cinq ans (auquel il faut ajouter le terrain d’entente sur l’Irlande du Nord en application du Protocole annexé au traité de sortie, et deux accords, l’un sur le nucléaire et, l’autre relatif aux procédures d’échange et de protection d’informations classifiées). Cet achèvement est à mettre aussi bien au crédit de la task force européenne que de l’équipe conduite par David Frost.

Disons-le d’emblée, cette gageure diplomatique et juridique, tout à fait inédite dans l’histoire des deux États, ne parvient toutefois pas à satisfaire les grandes ambitions affichées dans la déclaration politique du 12 novembre 2019. Le traité règle principalement dans les détails les questions des échanges commerciaux de marchandises et sera, à ce titre, considéré comme un traité relevant de la seule compétence de l’Union européenne. Par conséquent, l’intervention des parlements nationaux ne sera pas nécessaire pour le ratifier. Le Parlement européen en discutera après l’application provisoire du texte jusqu’à la fin du mois de février 2021 qui a été convenue par les chefs d’États et de gouvernement des États membres. Il n’est pas exclu que la Cour de Justice soit saisie pour avis sur la conformité du texte au droit de l’UE (et notamment sur le point de savoir s’il s’agit d’un accord mixte ou commercial de deuxième génération), même si c’est peu probable (l’avis juridique du service juridique du Conseil confirme la compétence de l’Union).

Du côté britannique, nous savions que le droit constitutionnel national n’allait pas être un obstacle. En vertu de la convention Ponsonby largement codifiée par le Constitutional Reform and Governance Act de 2010, l’urgence peut, en effet, justifier que la ratification fasse l’objet d’une motion explicite de la Chambre des Communes. Si cette motion est débattue, aucun amendement au traité n’est possible. Pendant un temps, la section 32 du EU Withdrawal Agreement Act de 2020 a été évoquée pour éviter toute consultation du Parlement. C’est finalement une voie législative déjà utilisée qui a été choisie : l’adoption en urgence d’un projet de loi valant transposition et ratification de l’accord. Le texte sera donc examiné par les MPs, puis les lords le 30 décembre (avec, en cas d’amendement, un dernier examen par les Communes). Le seul enjeu était de savoir si les 80 parlementaires europhobes du European Research Group allaient soutenir le texte, mais il n’y a pas eu d’opposition. Keir Starmer a, pour sa part, expliqué que les travaillistes allaient voter en sa faveur pour ne pas endosser la responsabilité d’un no deal ; les nationalistes écossais ont voté contre, tout comme les unionistes irlandais.

Le contrôle démocratique parlementaire sera donc réduit à la portion congrue, ce qui est tout de même particulièrement discutable au regard des enjeux en cause. Nous aurons l’occasion de revenir sur les garde-fous institutionnels de la mise en oeuvre de l’accord dans de prochaines publications.

Sous un angle plus pratique, les entreprises devront rapidement s’adapter, même si les autorités publiques nationales ont fait en sorte de mettre à leur disposition des outils accessibles en ligne pour tenir compte du nouveau cadre juridique. Il y aura sans doute une période de flottement et les contraintes administratives qui vont naître entraîneront des surcoûts qui conduiront à évaluer avec plus de certitudes les effets économiques d’un Brexit qui évoluera selon un régime juridique sui generis.

Une fois ces éléments généraux exposés, nous proposons une première analyse de l’accord qui, bien sûr, ne saurait être complète. Il reviendra à chaque spécialiste de tel ou tel thème ou secteur économique couvert par le texte d’apporter son expertise. Les lecteurs trouveront à la fin de cet article les liens vers l’ensemble des documents publiés par l’Union européenne et le gouvernement britannique sur l’accord.

Tout d’abord, précisons que le traité de sortie entré en vigueur le 1er février 2020 ne sera pas remplacé par l’accord commercial une fois qu’il sera dûment ratifié. Par exemple, les règles relatives aux citoyens européens et britanniques convenues en 2019 restent applicables, de même que le protocole sur l’Irlande du Nord qui a permis l’adoption début décembre d’un accord spécifique au commerce entre les deux Irlande et la Grande-Bretagne. Il faut aussi rappeler que, au 1er janvier, les Britanniques seront toujours soumis à des règles de droit interne directement issues des normes européennes (la retained EU law selon l’expression du EU Withdrawal Act de 2018), le Royaume-Uni n’ayant pu y déroger durant la période de transition, sauf exception. La remise en cause du droit d’origine européenne sera progressive. L’étendue de la divergence entre les deux systèmes juridiques ne pourra donc être évaluée qu’après plusieurs années.

En ce qui concerne le texte publié le 26 décembre, il ne révélera ses potentialités que lorsqu’il sera éprouvé par la pratique. Par conséquent, les interrogations du type « y a-t-il un perdant ou un gagnant à la lecture du document paru le 24 décembre 2020 ? » n’ont guère de pertinence. Il est plus approprié d’analyser le document selon trois axes : les éclaircissements favorables à la sécurité juridique qu’il apporte aux sujets sensibles ; la portée parfois limitée qu’il recèle ; et ce qui a été exclu du futur partenariat.

  1. Les éclaircissements sur les sujets sensibles
  • Grâce au deal conclu le 24 décembre, il est acquis qu’aucun droit de douane, de barrières tarifaires ou de restrictions qualitatives ne sera restauré entre l’Union européenne et le Royaume-Uni. En revanche, les déclarations ayant pour objet de vérifier, par exemple, que les produits échangés respectent les règles d’origine ou remplissent des certificats de conformité aux exigences phytosanitaires sont prévues. De façon générale, le texte garantit des facilités d’échange pour l’ensemble des produits couverts par l’accord, facilités qui sont toutefois loin d’être aussi avantageuses que celles qui découlent de l’appartenance au marché unique.
  • Les conditions d’une concurrence équitable sont fixées (level playing field). Les standards environnementaux ou sociaux ne sauraient être remis en cause si cela revient à affecter le commerce entre les deux parties. Des clauses de non-régression sont stipulées en matière environnementale et de droit du travail. À ce propos, il faut souligner que des mesures plus ambitieuses en ces domaines, et qui pourraient se traduire par une forme de protectionnisme, sont aussi susceptibles d’être contestées par l’autre partie comme portant atteinte aux conditions de libre-échange convenues. 
  • Si le Royaume-Uni disposera de son propre régime des aides d’État (évitant ainsi de devoir mettre en place un mécanisme obligatoire de notification préalable par exemple), le traité fait en sorte que les deux systèmes convergent. Un cadre institutionnel précis de règlement des différends (distinct de celui qui est prévu pour le reste de l’accord), à la fois national et bilatéral, de nature juridique et diplomatique, devrait garantir le respect des standards énoncés dans le texte. En cas de violation, l’une ou l’autre partie pourra adopter des mesures de rétorsion (comme des droits de douane) ou de rééquilibrage (comme une compensation financière).
  • Pour assurer la bonne application du traité, un Conseil de partenariat paritaire est institué. 19 comités spécialisés sont créés afin de réguler au plus près les relations entre les deux parties pour les secteurs économiques ou thématiques couverts par l’accord. Les modalités de fonctionnement relèvent de la méthode intergouvernementale. Si un différend ne peut être surmonté dans le cadre des procédures diplomatiques prévues, le texte consacre le recours à l’arbitrage. À l’avenir, il est aussi envisagé que soit instauré un parlement du partenariat réunissant des parlementaires européens et britanniques.
  • Aucun rôle n’est dévolu à la Cour de Justice (sauf pour les programmes auxquels le Royaume-Uni continuera de participer et pour certaines règles applicables à l’Irlande du Nord). L’Union européenne n’avait guère d’autre choix que de céder sur ce point, car les Britanniques ont considéré, non sans raison, que la pérennisation de l’autorité de la Cour dans l’interprétation de certaines clauses de l’accord aurait incontestablement maintenu le Royaume-Uni dans l’orbite du droit de l’UE.
  • Des facilités sont globalement convenues pour la circulation des travailleurs devant séjourner brièvement au Royaume-Uni ou dans un État membre.
  • Le survol du ciel européen est assuré, mais des restrictions apparaissent, notamment lorsqu’une compagnie aérienne britannique prévoit une escale sur le sol d’un État membre vers un État tiers (par exemple pour un vol Londres-Amsterdam-Bangkok). La même logique de restriction de mouvement à partir d’un État membre s’impose pour les chauffeurs routiers.
  • La pêche, sujet ô combien politique, est soumise à un régime qui témoigne de concessions de la part des Britanniques. Une période de transition de cinq ans et demi doit permettre l’adoption de changements graduels pour l’accès à la zone économique exclusive (ZEE) britannique au bénéfice des pêcheurs européens. Des discussions annuelles interviendront afin de déterminer le niveau et les conditions d’exploitation réciproque des ZEE. Progressivement, les droits de prélèvement dans les eaux territoriales britanniques seront réduits (à hauteur de 25 % des ressources prélevées, en quantité comme en valeur).
  • La question de la reconnaissance des droits relatifs à la protection sociale était en partie réglée par l’accord de sortie. Un protocole en matière de coordination de la sécurité sociale est ajouté au traité de commerce et de coopération qui en fixe les grands principes à la rubrique 4. Pour en apprécier les aspects concrets, la page gouvernementale consacrée au Brexit en pratique est d’un secours utile (notamment pour les retraites).

À la lecture de ces exemples synthétiquement présentés, il est indéniable que le TCC est tout à fait original. Il va bien plus loin que certains accords avec des États tiers comme le Canada, mais l’association qui en découle est moins étroite qu’avec des États comme la Norvège. L’équilibre semble avoir été trouvé, sur le papier, entre la collaboration intergouvernementale approfondie et le recours à des mécanismes juridiques contraignants pour préserver l’intégrité de l’accord. L’application du TCC permettra de vérifier si ce modus vivendi maintiendra la bonne entente entre les deux parties qui partagent, faut-il le rappeler, une conception libérale (voire néo-libérale) de l’économie similaire.

Le texte rassure, mais il ne convainc pas sur tous les points, car des angles morts demeurent.

  1. Une portée limitée sur certains aspects parfois cruciaux

Très précis sur certaines questions (comme les aides d’État), le traité est en revanche peu loquace sur d’autres. Nous en donnerons trois illustrations.

  • Les dispositions relatives au level playing field abordent bien le sujet fiscal, mais elles s’avèrent finalement peu contraignantes (ce qui est assez logique au regard des compétences limitées de l’UE en matière de fiscalité directe).
  • Par ailleurs, malgré son volume impressionnant, le texte ne détermine pas toujours les modalités détaillées d’une coopération privilégiée et contraignante en matière de sécurité. Le substitut au système d’information Schengen II reste à trouver. Notons qu’un manquement grave au droit de la Convention européenne des droits de l’Homme (et à d’autres principes fondamentaux énoncés à l’article COMPROV.12) pourrait justifier la suspension unilatérale (voire de mettre fin à l’application) de toute ou partie du traité par l’une ou l’autre partie. La coopération en matière judiciaire est interrompue en cas de dénonciation de la Convention.
  • Le régime général des données personnelles n’est, pour l’instant, pas couvert par une « décision d’adéquation » ou un mécanisme similaire qui garantirait un niveau élevé de protection des données au Royaume-Uni. Il faudra attendre le résultat de discussions supplémentaires qui pourraient prendre plusieurs mois. Dans cette attente, il a été convenu que, jusqu’au 1er juillet 2021, toute communication de données personnelles vers le Royaume-Uni continuera de se faire dans le cadre actuel et ne sera pas considérée comme un transfert de données vers un pays tiers
  • De façon plus surprenante, le Royaume-Uni n’a pas été très ambitieux pour le secteur des services. À l’instar d’autres accords de libre-échange conclus par l’UE, les services financiers connaîtront des restrictions d’accès au marché européen dans l’attente de l’octroi d’une équivalence par l’UE qui sera, dans tous les cas, moins favorable que le passeport européen (rappelons que les services financiers ne faisaient pas partie du mandat des négociateurs ainsi que l’a rappelé Michel Barnier le 11 février 2020).
  • La reconnaissance des qualifications professionnelles ne sera plus automatique. Les professionnels britanniques devront respecter les règles imposées par chaque État membre. En revanche, les sociétés de services établies dans un État membre et, par voie de conséquence, soumises au droit de l’Union, pourront offrir leurs prestations pour l’ensemble du marché unique. Enfin, l’UE et le Royaume-Uni se sont engagés à adopter des accords sectoriels de reconnaissance mutuelle, à respecter le principe de non-discrimination, et à se conformer à la clause de la nation la plus favorisée.
  • Pour les professions juridiques, les deux parties ont convenu qu’elles permettraient aux avocats de proposer leurs services dès lors qu’ils couvrent le droit international et le droit de l’État dans lequel il leur a été explicitement octroyé le droit d’exercer en vertu d’une habilitation nationale. Le droit de l’UE est évidemment considéré comme une partie intégrante des systèmes juridiques des États membres. Par conséquent, à partir du 1er janvier, les avocats et les structures de droit britannique pourront continuer de dispenser des conseils en droits international et britannique au sein des États membres. Pour le reste, ils devront se conformer aux obligations d’enregistrement de l’État hôte.

Le temps restreint des négociations et les positions respectives des deux parties ont sans nul doute empêché d’approfondir ces diverses problématiques. Il faut donc espérer que les mois et les années à venir permettront d’apporter plus de certitudes, en particulier dans le champ de coopération pénale et des services. Une remarque identique s’impose pour ce qui a finalement été complètement exclu de l’accord.

  1. Les exclusions
  • Deux domaines importants ne sont malheureusement pas couverts par l’accord. Ainsi que l’a justement indiqué Michel Barnier dans ses observations générales sur le TCC, « dans le monde très incertain et instable dans lequel nous vivons, nous regrettons que le gouvernement britannique n’ait pas voulu négocier, en tout cas pas pour le moment, un accord sur la politique étrangère, la défense et le développement. »
  • Par ailleurs, le Royaume-Uni, tout en ayant accepté de continuer de participer à certains programmes européens par le biais d’une contribution à leur budget[1], a décidé de se retirer d’Erasmus. En tant qu’universitaire et vice-doyen chargé des Relations internationales dans mon établissement, il faut souhaiter que des partenariats particuliers viennent compenser cette perte pour les étudiants européens.

Conclusion

Le satisfecit qu’il faut légitimement attribuer aux négociateurs ne signifie pas pour autant que le feuilleton du Brexit soit achevé. Celui de l’adhésion du Royaume-Uni aux Communautés européennes dans les années 1970-1980 fut particulièrement long. Il en sera de même pour la sortie. La conclusion de l’accord commercial ne doit pas faire oublier que Britanniques et Européens ont eu une approche opposée des négociations et que ce passif pourrait se retrouver dans l’application concrète du traité commercial. De surcroît, ce texte – bien que très long et souvent précis – reste un cadre général qui forme la base d’une relation dont seule la pratique diplomatique et juridique permettra de révéler la réelle portée.

Sur un plan plus politique, l’avenir du Royaume-Uni reste toujours aussi incertain. Le terrain d’entente trouvé sur l’Irlande du Nord le 8 décembre dernier a confirmé que les rapports approfondis avec la République voisine pourraient faire progresser la cause de la réunification (tout en maintenant un lien réglementaire fort avec l’UE). Du côté écossais, Nicola Sturgeon a encore affirmé son souhait de voir sa nation obtenir l’indépendance et de rejoindre l’Union européenne.

Si Boris Johnson a crié victoire avec l’entrain outrancier qu’on lui connaît, c’est plutôt le soulagement qui s’impose. Il est fort peu probable que le Premier ministre en tire un avantage politique durable, d’autant que la pandémie continue de sévir. Il faut tout de même reconnaître à Boris Johnson que sa promesse du “Get Brexit done” a été satisfaite et que, malgré l’influence néfaste de quelques conseillers et ministres et des propos provocateurs finalement superficiels, il apparaît une fois de plus comme une personnalité plus complexe que le populiste écervelé que certains analystes se plaisent à décrire.

Il appartient désormais aux deux partenaires de faire vivre cet accord qui, il faut l’espérer, permettra enfin au Royaume-Uni de se satisfaire durablement de sa relation avec le continent.

[1] Il s’agit des cinq programmes d’ores et déjà ouverts aux États tiers : Horizon Europe (recherche et innovation), Programme de recherche Euratom, ITER, Copernicus, et accès à la surveillance par satellite.

Retrouvez nos deux interventions sur les conséquences potentielles de l’accord, tant juridiques que politiques dans les deux émissions suivantes :

“Cultures Monde”, sur France Culture, le 4 janvier 2021, avec Catherine Marshall, professeur d’histoire et civilisation britannique à l’université de Cergy-Pontoise.

“Décryptage”, sur Radio Notre-Dame, le 4 janvier 2021, avec Catherine Mathieu, chercheuse à l’OFCE

Documents officiels du JOUE du 31 décembre 2020 (dont l’accord en français) :

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=OJ:L:2020:444:TOC

Les documents mis en ligne par la Commission sont accessibles ici :

https://ec.europa.eu/info/european-union-and-united-kingdom-forging-new-partnership/future-partnership/draft-eu-uk-trade-and-cooperation-agreement_fr

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_2531 (en anglais)

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_20_2531 (en français)

Synthèse sur les règles d’origine : https://brexit.hypotheses.org/files/2020/12/Rules-of-origin-EU.pdf

Les documents mis en ligne par le Gouvernement britanniques sont accessibles ici :

Sur l’accord : https://www.gov.uk/government/publications/agreements-reached-between-the-united-kingdom-of-great-britain-and-northern-ireland-and-the-european-union

Aide à la transition : https://www.gov.uk/transition

Formalités douanières (Trade Preference Scheme – TPS et règles d’origine) : https://www.gov.uk/government/publications/uk-generalised-scheme-of-preferences-customs-co-operation-requirements/customs-co-operation-requirements-for-the-uk-generalised-scheme-of-preferences

Voir aussi sur les formalités douanières le site du British Retail Consortium : https://brc.org.uk/brexit/

Projet de loi de ratification et de transposition du projet d’accord : https://www.gov.uk/government/publications/eu-future-relationship-bill

Texte relatif à l’application du Protocle sur l’Irlande du Nord : en attente

Déclaration relative à Gibraltar : https://www.gov.uk/government/news/uk-gibraltar-spain-agreement-statement-from-the-foreign-secretary ; et document de travail intergouvernemental : https://issuu.com/prisarevistas/docs/wk-83-21_gibraltar_uk_esp_4_

La note de la Chambre des Communes : https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-9106/?mc_cid=ccce2d0711&mc_eid=2476d270f3

Discours du Premier ministre du 24 décembre : https://www.gov.uk/government/speeches/prime-ministers-statement-on-eu-negotiations-24-december-2020

Livre vert sur le futur droit de la commande publique : https://www.gov.uk/government/consultations/green-paper-transforming-public-procurement

Sur les autres accords en cours de négociation : https://www.gov.uk/government/collections/the-uks-trade-agreements

Site de l’Autorité indépendante de contrôle des droits des citoyens européens :

https://ima-citizensrights.org.uk

Et pour une analyse du rôle de cette autorité indépendante, le post de Byron Karemba sur le blog de la UKCLA : https://ukconstitutionallaw.org/2021/01/06/byron-karemba-institution-building-in-the-brexit-age-the-case-of-the-independent-monitoring-authority-on-citizens-rights/

L’accompagnement assuré en ligne par les douanes françaises :

https://www.douane.gouv.fr/dossier/le-brexit-cest-le-1er-janvier-2021-soyez-prets

Guide Brexit pour les voyageurs

Site du gouvernement français sur le Brexit traitant de questions diverses (pour les ressortissants et les entreprises) :

https://brexit.gouv.fr/sites/brexit/accueil.html

Liens vers quelques publications de chercheurs, d’organismes privés ou indépendants :

Vue d’ensemble de l’accord par l’Institute for Government (excellents tableaux récapitulatifs) : https://www.instituteforgovernment.org.uk/publication/future-relationship-trade-deal

Analyse de notre collègue Mark Elliott sur les faux-semblants constitutionnels de la souveraineté retrouvée : https://publiclawforeveryone.com/2020/12/31/the-uk-eu-brexit-agreements-and-sovereignty-having-ones-cake-and-eating-it/

Analyse d’ensemble de Steve Peers : http://eulawanalysis.blogspot.com/2020/12/analysis-2-of-brexit-deal-euuk-trade.html$

Analyse sur les modalités de règlement des différends (Steve Peers) : http://eulawanalysis.blogspot.com/2021/01/analysis-4-of-brexit-deal-dispute.html

Conséquences sur les douanes, côté britannique (UK in a Changing Europe) : https://ukandeu.ac.uk/what-brexit-means-for-britains-borders/

Conseils pratiques pour les rapports entre l’île d’Irlande, le Royaume-Uni et l’UE (Belfast Telegraph) : https://www.belfasttelegraph.co.uk/opinion/news-analysis/a-practical-guide-to-what-brexit-means-for-people-in-northern-ireland-39919409.html

Analyse relative aux évolutions relatives à l’Irlande du Nord (British Retail Consortium) : https://brc.org.uk/news/corporate-affairs/what-the-brexit-deal-means-for-northern-ireland/

Analyse rapide relative aux services financiers (UK in a Changing Europe) : https://ukandeu.ac.uk/the-brexit-deal-and-services

Analyse relative aux services de conseil juridique par la Law Society : https://www.lawsociety.org.uk/topics/brexit/legal-services-in-the-eu-uk-trade-and-cooperation-agreement-an-initial-analysis

Analyse relative à la reconnaissance des jugements en matière civile (dispute resolution) : http://www.disputeresolutiongermany.com/2020/12/judicial-cooperation-in-civil-matters-hard-brexit-after-all/

Analyse relative à l’accès aux soins par Tamara Hervey (blog EU Law Analysis) : http://eulawanalysis.blogspot.com/2020/12/analysis-1-of-brexit-deal-healthcare.html

Point d’actualité sur l’application du RGPD par la CNIL : https://www.cnil.fr/fr/brexit-le-rgpd-reste-applicable-au-royaume-uni-jusquau-1er-juillet-2021

Conséquences pour le monde maritime (Association Légisplaisance) : https://www.legisplaisance.fr/2020/02/14/brexit-consequences-pour-le-monde-maritime/

Analyse sur l’accord et les droits de l’Homme (EU Law Analysis, Steve Peers) : http://eulawanalysis.blogspot.com/2021/01/analysis-3-of-brexit-deal-human-rights.html

Analyse sur les conflits de lois (Oxford Business Law Blog, par Andrew Dickinson) : https://www.law.ox.ac.uk/business-law-blog/blog/2021/01/walking-solo-new-path-conflict-laws-england

Poursuite ou reprise des négociations ? Un point d’étape pour comprendre les enjeux des prochaines semaines

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Par Marie-Claire Considère-Charon

Les tergiversations de Boris Johnson durant le mois d’octobre ont longtemps empêché d’y voir clair quant à l’évolution des négociations relatives à la future relation ente le Royaume-Uni et l’UE. Marie-Claire Considère-Charon explique les derniers événements et les enjeux des dernières semaines de discussions qui seront intenses. Force est d’admettre que rien ne permet de dire si les deux partenaires parviendront à un accord dans un contexte toujours plus contraint par la pandémie de Covid-19.

La lecture de cet article sera utilement complétée par la lecture de contributions ou d’interviews données par le directeur de l’Observatoire du Brexit :

Négociations post-Brexit: va-t-on vers le dénouement ?

D’aucuns ont pu être surpris, voire déconcertés, par la décision des Britanniques, le mercredi 21 octobre, de revenir à la table des négociations dès le lendemain. Cette décision survenait en effet après un nouvel épisode de brouille entre Londres et Bruxelles, qui pouvait laisser supposer qu’une entente fût impossible et que le processus de négociation s’achèverait sur un échec. La date limite du 15 octobre, que Johnson avait fixée, pour être en mesure de conclure un accord avec les responsables européens, avait été dépassée[1]. Les conclusions du Conseil européen du 15 octobre, où l’annonce d’un accord aurait dû avoir lieu, allaient fortement indisposer les autorités britanniques. Tout en se prononçant pour la poursuite des pourparlers le Conseil invitait le Royaume-Uni à faire les pas nécessaires pour rendre possible un accord et rappelait, eu égard au projet de loi sur le marché intérieur, que l’Accord de Retrait y compris les Protocoles devait être appliqué dans son intégralité, et en temps voulu. Il était clairement formulé que c’était aux Britanniques de bouger sur leurs positions, ce qui avait provoqué la colère de Londres, qui aurait également pris ombrage de l’absence du mot « intensifs » associé aux pourparlers[2]. La riposte du Premier ministre ne tarderait pas.

Le 16 octobre, après avoir expliqué que les Britanniques ne demandaient rien de moins qu’un accord de type canadien, mais que les Européens voulaient continuer à contrôler leur législation ainsi que leurs zones de pêche, le Premier ministre appelait les Britanniques, dans une allocution retransmise à la télévision[3], à se préparer à une sortie sans accord sur la future relation commerciale à la fin de la période de transition. Le 19 octobre, à la suite d’un échange entre Michel Barnier et son homologue David Frost, un porte-parole du gouvernement britannique déclarait qu’il n’y aurait pas de base pour la reprise des discussions sans un changement d’approche fondamental des Européens qui soit conforme à la recherche d’un accord entre deux partenaires égaux et souverains. Michel Barnier qui était attendu à Londres le lundi 19 octobre s’était vu signifier par David Frost qu’il n’était pas le bienvenu, à moins qu’il y ait un changement de stratégie des Européens.

Comment expliquer le revirement des Britanniques ?

L’élément déclencheur semble avoir été l’engagement du négociateur en chef Michel Barnier à rechercher les compromis nécessaires de la part des deux parties. Devant le Parlement européen réuni en séance plénière[4] le mercredi 21 octobre, il affirmait avec force sa conviction qu’un accord était « à notre portée » et que les « Européens étaient résolus à intensifier les discussions sur tous les sujets et à le faire sur la base de textes juridiques…. dans un délai qui doit laisser suffisamment de temps à votre Parlement et au Conseil de s’exprimer ». Il se disait également disposé à rechercher les compromis nécessaires de la part des deux parties et évoquait « le respect de la souveraineté britannique qui est une préoccupation légitime du gouvernement de Boris Johnson ».

Alors que tout espoir d’aboutir à un accord semblait avoir été enterré, son discours aurait été perçu par Londres comme un signal suffisamment recevable pour la reprise des pourparlers.

Un échange téléphonique entre les deux principaux négociateurs fut suivi de l’annonce[5] que l’on entrerait dans une nouvelle étape avec l’intensification des discussions qui seraient sans relâche, y compris les week-ends, à partir du jeudi 22 octobre où l’équipe européenne était attendue à Londres.

Les deux équipes ne disposent que de trois semaines pour sceller un accord qui devra ensuite être soumis au processus de ratification parlementaire. Cette course contre la montre devrait permettre aux deux parties de rapprocher leurs points de vue sur une série de domaines où leurs positions paraissent encore bien éloignées.

La dialectique du deal ou du no deal

Le revirement des autorités britanniques, qui a fait suite à la fausse sortie de leur négociateur, a suscité de nombreux commentaires et conjectures dans les milieux politiques et diplomatiques ainsi que dans la presse britannique. Si le Guardian, sous la plume de Daniel Boffey[6], citait une source officielle française selon laquelle le Royaume-Uni n’aurait jamais eu l’intention de se retirer définitivement des négociations, mais avait eu, une fois de plus, recours au bluff, à l’inverse, Nick Tyrone, dans le Spectator[7], périodique ultra conservateur, expliquait que le no deal était tout à fait probable et même souhaitable pour la Grande-Bretagne ainsi que pour l’Union européenne de façon à régler le débat une fois pour toutes et à découvrir si le retrait de l’Union européenne s’avérerait un désastre ou non.

Étant donné que le Premier ministre n’a pas de ligne directrice clairement définie, mais semble considérer que toute négociation s’apparente essentiellement à un rapport de force, il est certes difficile, dans son discours, de distinguer ce qui relève de la posture politicienne de ce qui peut laisser croire à de réelles intentions à court terme.

Après avoir remporté haut la main les élections législatives de décembre 2019 grâce à l’appui d’un électorat qui a déserté le parti travailliste au profit de celui qui leur promettait un Brexit rapide et sans concessions, il lui importe de conserver ces anciens bastions du labour en leur démontrant qu’il est un négociateur coriace et déterminé.

Il est d’autre part entouré de brexiters inconditionnels et europhobes tels que son conseiller Dominic Cummings, son ministre des Affaires étrangères, Dominic Raab, ou encore le responsable des négociations, David Frost qui se déclarent prêts au no deal pour des raisons politiques et idéologiques et dont l’emprise exercée sur le Premier ministre est incontestable. L’idée d’une rupture totale avec l’Union européenne les séduit, car, selon eux, elle donnerait à la Grande-Bretagne l’entière liberté de disposer de son destin sans être contrainte de trouver un compromis avec ses partenaires européens.

Il est évident, toutefois, qu’un accord commercial bien ficelé, et présenté comme un succès éclatant par le Premier ministre permettrait une sortie honorable d’autant que les sondages laissent à penser que le « mur rouge[8] » serait en train de se reconstruire.

Il faut ajouter que, malgré les déclarations de Boris Johnson, un no deal serait dans un premier temps catastrophique pour l’économie britannique[9]. Le 18 octobre, un conglomérat d’organisations patronales et de décideurs des milieux industriels et financiers lançait un ultime appel à l’adresse des responsables politiques pour tenter de les persuader qu’il fallait absolument trouver un compromis sur les échanges commerciaux. Ils insistaient sur les perturbations et les effets désastreux que l’on pouvait redouter en cas de no deal, que ce soit dans le domaine de l’emploi et celui des investissements ou celui des transports avec le risque de chaos dans les ports, sans compter l’accumulation de formalités administratives subséquente à l’introduction de tarifs et quotas. Il semblerait que de nombreuses sociétés britanniques ne se soient pas préparées à de tels chamboulements. Le pays pourrait, de surcroît, être confronté à plusieurs pénuries notamment dans le secteur de l’alimentation et des médicaments.

La recherche d’un accord de libre-échange ambitieux

Le Royaume-Uni a toujours voulu un accord de libre-échange des plus performants (best-in-class) fondé sur une coopération amicale, sans alignement avec le droit européen, tout en conservant l’accès au marché unique « sans tarifs ni quotas ». Mais après la démission de Theresa May qui aurait accepté une forme de souveraineté réglementée, l’arrivée au pouvoir de Boris Johnson a signifié un changement d’approche, caractérisé par un durcissement du Brexit qui s’est éloigné du cadre de référence européen pour se rapprocher des règles de l’OMC. Le Premier ministre s’est dit résolu à ne négocier « aucun arrangement qui lui ferait perdre le contrôle de ses propres lois » et entend bien s’affranchir des normes et réglementations européennes pour pouvoir appliquer ses propres règles. Il n’a eu de cesse de revendiquer le fait que le Royaume-Uni était un État libre et indépendant tout en accusant ses partenaires européens de le traiter encore comme un État dépendant de la superstructure de l’Union. À cet égard, le discours de Michel Barnier a résonné favorablement avec sa double référence à la souveraineté britannique.

Les Européens souhaitent un partenariat étroit, « sans tarifs ni quotas ni dumping », mais aussi durable, car les choix faits aujourd’hui, comme l’affirme Nathalie Loiseau[10], ne seront pas forcément ceux d’une autre majorité demain au Royaume-Uni. Ils redoutent des distorsions de concurrence et le risque du dumping social, fiscal ou réglementaire. Si partenariat ambitieux il y a, il doit pouvoir assurer des conditions de concurrence équitables (level playing field) concernant les questions sociales, environnementales et fiscales ainsi que pour les aides publiques et la protection des consommateurs. Cela supposerait la mise en place de standards « élevés », modelés sur les standards européens que les Britanniques seraient tenus d’accepter.

Des lignes rouges de part et d’autre

Nous reprenons ici synthétiquement ce que l’Observatoire a déjà expliqué dans plusieurs articles.

Les négociations d’accords de libre-échange visent habituellement à identifier des convergences, alors que, dans le cas de la négociation post-Brexit, l’accord doit permettre de mettre en place des divergences, comme le souhaite Boris Johnson. Le Royaume-Uni et l’Union européenne ont par ailleurs leurs propres lignes rouges, c’est-à-dire tout ce que les deux parties veulent absolument éviter ou à l’inverse sauvegarder.

La stratégie britannique consiste à vouloir s’entendre avec les Européens sur un accord de base (bare bones agreement) qui tracerait les grandes lignes, puis de négocier des partenariats ad hoc, secteur par secteur, en privilégiant les dossiers les plus complexes comme la pêche, le sort des citoyens européens, et les droits de douane. Il leur importe également d’éviter toute implication d’un organe supranational comme la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE)  ou la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Quant à l’Union européenne, elle réclame par la voix de son négociateur en chef, Michel Barnier, un accord global qui intègre tous les domaines y compris les plus sensibles, et conditionne la conclusion d’un partenariat commercial à un accord sur la pêche[11], une des pierres d’achoppement les plus redoutables.

Selon le vœu de l’Union européenne, l’accord de partenariat global s’articulerait autour des trois composantes, un volet général, un volet commercial et un volet sur la sécurité avec la possibilité de conclure des accords complémentaires simultanément ou ultérieurement.

Quel modèle d’accord ?

Les Européens auraient souhaité pour le Royaume-Uni un accord identique à celui qui s’applique à la Norvège[12] qui est étroitement associée au bloc européen (avec lequel elle a conclu pas moins de 130 accords individuels). Après le rejet de l’Accord de Theresa May, un accord de type « Norvège plus » avait été brièvement envisagé, puis très vite écarté par les Britanniques comme étant trop contraignant, car la Norvège est restée dans le Marché unique et doit souscrire aux quatre libertés de circulation y compris le mouvement des personnes.

Le Royaume-Uni aimerait un accord semblable à celui qui a été signé par l’Union européenne avec le Canada (CETA) qui a un large accès au marché unique. Cette formule serait très avantageuse pour le Royaume-Uni et pourrait même aller plus loin que le CETA qui assure des échanges sans droits de douane pour les produits industriels, la majorité des produits issus de l’agriculture, à l’exception toutefois de la viande, mais un accès très limité aux services. Par ailleurs, le traité maintient des quotas sur certains produits. Un accord de type Canada suppose également l’établissement d’une liste exhaustive des produits soumis ou non aux tarifs et quotas avec en contrepartie des exigences moindres d’alignement sur les standards européens. Cette formule a été écartée par les Européens compte tenu des délais extrêmement limités imposés par Londres, ainsi qu’en raison du risque de dumping élevé, étant donné la proximité du Royaume-Uni avec le bloc européen[13] et l’imbrication de leurs économies.

Les Britanniques déplorent que les Européens leur offrent des conditions moins favorables que celles accordées au Canada par le CETA. À cela les Européens rétorquent que cet accord de libre-échange ne prévoit pas la levée des contrôles réglementaires sur les marchandises à l’entrée dans l’UE et que le Royaume-Uni ne saurait être traité comme le Canada à cause de sa proximité avec le continent. Ils soulignent à cet égard que le volume d’échanges très important entre le Royaume-Uni et le continent européen[14] n’a rien de comparable avec les échanges entre l’Europe et le Canada, ce qui les incite à être particulièrement vigilants pour assurer une concurrence équitable. Il est clair que les conditions exigées par les Européens incluent la non-régression par rapport aux standards européens, et que ces conditions doivent être ajustables avec le temps conformément à l’évolution de la législation européenne à laquelle le Royaume-Uni devra se conformer.

Il y a quelque temps le Royaume-Uni a commencé à évoquer une relation proche de celle que l’UE entretient avec l’Australie qui, en réalité, s’assimilerait largement à un « no deal », car n’y a pas d’accord de libre-échange entre l’Union européenne et l’Australie. Les deux partenaires opèrent en vertu des règles de l’OMC avec des tarifs qui peuvent être élevés sur les importations et les exportations et un degré très limité de coopération commerciale.

Dans la déclaration politique[15] qui fixe le cadre des relations futures entre l’Union européenne et le Royaume-Uni, il est indiqué que « le niveau d’ambition de notre futur accord de libre-échange sera proportionnel au niveau et à la qualité des règles du jeu économique entre nous ».

 

Les divergences qui opposent Européens et Britanniques

Des divergences assez considérables opposent Européens et Britanniques sur des questions jugées importantes, voire cruciales, comme les aides d’état, les conditions pour des échanges sur une base équitable, le mode de gouvernance et d’arbitrage d’éventuels litiges et les droits de la pêche.

Le concept du level playing field, emprunté au vocabulaire du sport, tout comme l’était le backstop, est sans doute une des questions les plus difficiles à résoudre, dont l’issue déterminera largement le cadre des futures relations commerciales. Le souci des Européens d’assurer la mise en place de règles du jeu équitables est primordial et répond au besoin d’assurer une concurrence non biaisée et de se prémunir contre toute démarche déloyale de la part de leur partenaire. La prudence s’impose aux yeux des négociateurs européens d’autant plus que l’accord commercial qui sortira des négociations fera jurisprudence en vertu de la clause « de la nation la plus favorisée ».

Compte tenu de la proximité géographique et de l’imbrication des économies, la future relation commerciale doit être fondée sur de solides engagements. Pour les Européens, cela suppose l’adoption de normes réglementaires, fiscales, environnementales et sanitaires ainsi que celles concernant le droit du travail, la sécurité alimentaire et la santé animale qui soient les plus proches possibles des normes européennes. Si le Royaume-Uni veut un accord de libre-échange sans tarifs ni quotas, il devra souscrire à des règles plus strictes que celles d’autres accords de libre-échange comme avec le Canada ou le Japon. Les autorités britanniques ont toutefois rejeté l’idée d’engagements juridiques contraignants jugés contraires au libre exercice de leur souveraineté. Un des arguments du Premier ministre a également été d’affirmer que le Royaume -Uni avait des standards plus élevés que ceux des États membres. Il a également ajouté que la Cour de justice européenne, chargée de contrôler le respect par les États membres des obligations qui leur incombent, en vertu du droit de l’Union, n’a engagé que 4 procédures à l’encontre du Royaume-Uni au cours des vingt dernières années, comparées à 29 à l’encontre de la France. Dans un geste de conciliation, l’Union européenne a réduit ses exigences en matière de standards, sans satisfaire pour autant les Britanniques.

Le mode de gouvernance

Concernant l’application des règles les positions divergent tout autant. Les Européens souhaitent mettre en place des garde-fous avec un mécanisme de règlement des différends ainsi que des sanctions au cas où l’une des parties ne respecterait pas ses engagements. Les Britanniques, quant à eux, jugent inacceptable d’instaurer des mécanismes de contrôle et invoquent une confiance mutuelle dans une relation d’égal à égal. La confiance est en effet une condition essentielle à la réussite des négociations, mais les outrances et les contradictions de Boris Johnson peuvent donner des raisons aux Européens de douter de sa bonne foi. On sait qu’en cas de litige, en particulier sur la mise en place des contrôles à la frontière en mer d’Irlande, un mécanisme de règlement des différends est prévu qui passe par la saisine d’un comité conjoint. À cet égard, le dépôt du projet de loi sur le marché intérieur qui, dans ses clauses 41 et 42 contrevient au dispositif prévu par l’article 5 du Protocole nord-irlandais constitue un précédent fâcheux qui n’invite guère les Européens à la confiance, bien au contraire.

Surtout, la place centrale éventuellement dévolue à la Cour de justice (qui pourrait imposer une interprétation de l’accord dès lors que le droit de l’Union européenne est en cause) est rejetée par les farouches partisans du Brexit, car elle est une atteinte de plus à la souveraineté. Le Royaume-Uni a évoqué récemment la création d’une autorité indépendante habilitée à préserver les échanges sur une base équitable sans, toutefois, donner plus de précisions.

Les aides d’état

Il peut paraître surprenant de voir un gouvernement conservateur accorder autant d’importance aux aides d’État. Le parti conservateur a toujours été plutôt hostile à l’intervention de l’État et on se souvient de Margaret Thatcher clamant qu’elle n’avait pas de temps à perdre avec les sociétés en difficulté qu’elle appelait des « canards boiteux » (lame ducks). Cela semble en effet aux antipodes du libéralisme dérégulé que les Européens soupçonnent Boris Johnson de vouloir mettre en place. Toutefois, l’ambition du Premier ministre étant de transformer son pays en champion des technologies innovantes et compétitives peut laisser supposer qu’il souhaite financer ses entreprises les plus en pointe pour réaliser son objectif.

Quelques progrès sont à signaler sur cette question. Le Royaume-Uni a commencé à travailler sur les règles à inclure dans l’accord commercial que les deux parties devraient respecter. Les Européens auraient assoupli leur position en acceptant d’accorder à leur futur partenaire un degré de divergence tout en s’assurant qu’il y ait moyen de sanctionner, ou à défaut de compenser un risque éventuel de distorsion.

Les droits de la pêche

S’il est un sujet sensible à la fois pour le Royaume-Uni et pour une dizaine d’États membres, c’est bien celui de la pêche, qui ne représente pourtant qu’une part très réduite du PIB britannique (0,1%), mais a un poids politique et symbolique important.

Jusqu’à présent les eaux territoriales britanniques, qui sont les plus vastes d’Europe et parmi les plus poissonneuses, ont été régies par le Politique commune de la Pêche, une politique européenne intégrée au même titre que la PAC.

Les Européens souhaiteraient conserver un « accès réciproque aux eaux territoriales des deux parties » avec le maintien des quotas actuels. Le Royaume-Uni, au nom de son futur statut d’« État côtier indépendant » à partir de janvier 2021, entend bien prendre le contrôle de ses eaux territoriales qui entourent les côtes de la Grande-Bretagne et incluent la Manche, la mer Celtique, la mer du Nord et la mer d’Irlande[16].

À partir du 1er janvier 2020 de nouvelles modalités d’accès pour les bateaux en provenance de l’Union européenne devraient, selon les Britanniques, dépendre d’un accord international qui serait renégocié chaque année en fonction des données les plus récentes sur les stocks de poissons. Dans son livre blanc sur la pêche[17] le Royaume-Uni, qui entend bien défendre les intérêts des pêcheurs britanniques, dont 92% en 2016 ont voté  pour le Brexit[18], prévoit à terme de décider unilatéralement de l’accès de ses eaux aux bateaux européens. Les quotas actuels seraient renégociés annuellement en fonction du lieu auquel la ressource est attachée ainsi que de l’espèce de poisson. Les TACs (taux autorisés de captures) des pêcheurs européens seraient échelonnés entre 2021 et 2024 pour permettre aux communautés côtières européennes de se préparer aux nouvelles dispositions.

Les Européens se sont longtemps opposés à toute forme d’échelonnement, mais semblent avoir récemment consenti à de nouvelles bases de discussions, à condition que des concessions soient également faites par les Britanniques. Les États membres dont les filières sont très menacées souhaitent défendre leurs droits historiques. Peu de temps après le vote du Brexit, l’Alliance européenne des Pêcheries a été lancée en mars 2017 à Bruxelles. Elle regroupe l’Allemagne, la Belgique, le Danemark, l’Espagne, la France, l’Irlande, les Pays-Bas, la Pologne et la Suède. Elle a appelé à ce que la pêche soit une priorité dans le cadre des négociations sur le Brexit.

Parmi ces États, la France est particulièrement concernée avec un quart du total de ses captures prélevé dans les eaux britanniques, et plusieurs ports français, comme Boulogne sur mer, sont très dépendants économiquement de leur accès aux eaux de la Manche[19] où leurs pêcheurs capturent la plus grosse quantité de morues. La France a conseillé à ses pécheurs de se préparer à des changements tandis que le Royaume-Uni se montre plus disposé à discuter sur les chiffres[20].

D’autres questions en suspens

On oublie souvent que les négociations portent également sur la sécurité. Le 19 octobre dernier, une altercation a eu lieu à la Chambre des Communes entre l’ancienne Première ministre et le ministre d’État au Bureau du Cabinet. Theresa May s’est insurgée contre l’idée formulée par Michael Gove que le Royaume-Uni pouvait coopérer en matière de sécurité de façon plus efficace une fois en dehors de l’Union que lorsqu’il en était encore un État membre. Theresa May n’a alors pas hésité à traiter ses propos d’inepties (utter rubbish), puis après avoir accusé le gouvernement de s’être résigné à la perspective d’un no deal, lui a demandé ce qu’il prévoyait en matière d’accès aux bases de données  sur la sécurité sans obtenir de véritable réponse.

Il reste également le problème des contrôles en mer d’Irlande.  Les Européens ont veillé à ce qu’il y ait un contrôle des autorités européennes sur la manière dont les inspections douanières seront faites. Mais le dispositif mis en place par le Protocole nord-irlandais a été en effet brutalement remis en cause par le projet de loi sur le marché intérieur dans son article 5 sur les douanes et la circulation des marchandises. Le Premier ministre s’est engagé en cas d’accord conclu avec les Européens à retirer son projet de loi.

Au vu des dernières discussions sur la future relation commerciale un nouveau désaccord a surgi à propos de la demande des Britanniques d’un passage privilégié aux portiques des aéroports européens pour les détenteurs de passeports britanniques afin de leur éviter de longues files d’attente avant l’embarquement. Il s’avère en effet que la perte de l’accès aux portiques automatiques prolongerait d’une heure les passages dans les aéroports européens, dans l’attente d’un nouveau système électronique qui permette la fluidité des départs et des arrivées des passagers. La Commission a motivé son refus en arguant du fait que cette dérogation porterait atteinte au droit de l’UE. Outre les citoyens européens, l’usage de ces portiques est réservé aux ressortissants des États de l’Espace économique européen ainsi qu’aux citoyens helvétiques.

Conclusion

Selon le ministre irlandais des Affaires étrangères, Simon Coveney, la signature d’un accord commercial entre le RU et l’UE, bien que très difficile, est faisable. L’objectif est bien d’éviter que les échanges tombent sous les règles de l’OMC. Un échec des négociations constituerait un choix potentiellement catastrophique pour l’économie britannique déjà fortement ébranlée par la pandémie ainsi qu’une défaite politique dont les conséquences se feraient sentir pendant de longues années. Le no deal serait une alternative très dommageable qui entraînerait de graves perturbations, le risque de chaos aux ports, beaucoup d’amertume et une dégradation sensible des relations anglo-européennes. L’Union européenne n’en sortirait pas indemne non plus.

Il est évident qu’un accord basique sans tarifs ni quotas sur les échanges entre le Royaume-Uni et l’Union européenne serait le plus bénéfique pour les deux parties. Mais il reste à en fixer le prix avec la résolution de la question du level playing field et celle du mode de gouvernance. L’Union européenne ne signera pas d’accord commercial qui puisse permettre au Royaume-Uni de déréguler son économie pour prendre l’avantage sur le marché unique tout en commerçant librement avec le continent.

Quelle que soit l’issue des négociations, tout ne sera pas réglé, loin de là.  Il faut s’attendre dans les prochaines années à de nouvelles tractations sur nombre de questions restées sans réponse.

[1] Le Premier ministre avait auparavant multiplié les échanges, les 10 et 11 octobre avec des responsables européens comme Ursula von der Leyen, Présidente de la Commission Européenne, ainsi qu’avec le Président Emmanuel Macron et la Chancelière allemande au cours desquels il affirmait que « parvenir à un accord dans les prochains jours serait bénéfique pour les deux parties ».

[2] Dans son rapport au Parlement européen sur l’état des négociations avec le Royaume-Uni, le Président du Conseil européen, Charles Michel ne ménageait pas ses critiques à l’égard des aspirations déraisonnables du Royaume-Uni, en particulier son souhait d’avoir accès au marché unique, « tout en ayant la possibilité de s’écarter de nos normes et de nos réglementations lorsque cela l’arrange ». Il ajoutait : « on ne peut pas avoir le beurre, l’argent du beurre et le sourire de la crémière ». consilium.europa.eu.

[3] Le Premier ministre annonçait que « les pourparlers étaient terminés- l’Union Européenne y mettant effectivement un terme en disant qu’ils ne voulaient pas changer leurs positions dans les négociations » sans toutefois annoncer l’intention du Royaume-Uni de se retirer.

[4] Discours de Michel Barnier en séance plénière du Parlement Européen, 21 octobre 2020, Bruxelles, ec.europa.eu.

[5] Statement on further UK-EU negotiations, Prime minister’s office, 10 Downing Street 21 October 2020, Gov. UK

[6] Daniel Boffey, « Brexit talks to resume after Michel Barnier speech breaks impasse », The Guardian, 21 octobre 2020.L’interlocuteur du journal ajoutait que si le Royaume-Uni avait vraiment eu l’intention de quitter la table des négociations, il l’aurait fait depuis longtemps. Le discours du Premier ministre qui consistait à dire ‘si vous ne me donnez pas ce que je veux je m’en irai et s’il y a un no deal cela m’est complètement égal n’était que pur chantage.

[7] Nick Tyrone, » Boris isn’t bluffing about a no-deal Brexit », The Spectator, 16 octobre 2020.

[8] Le ‘mur rouge’ fait référence aux bastions travaillistes du Nord de l’Angleterre, des Midlands, du Yorkshire et du Nord-est du Pays de Galles. Aux élections législatives du 12décembre 2019, c’est dans ces régions que le parti travailliste perdait 47 de ses sièges et 20% de ses soutiens au profit des Conservateurs. Le Premier ministre pouvait se targuer d’avoir gagné son pari qui consistait à défoncer ce fameux mur rouge à l’issue d’une campagne acharnée essentiellement axée autour du Brexit.

[9] La sortie du Royaume-Uni se soldera par une baisse de son PIB d’au moins 3,5% et sans doute deux fois plus en cas de no deal (voir le rapport de la LSE : .

[10] Entretien avec Nathalie Loiseau, « Il y a un avant et un après Brexit car les choix faits aujourd’hui ne seront pas forcément ceux d’une autre majorité demain au Royaume-Uni », La Croix, 31 janvier 2020.

[11] Le Royaume-Uni et l’Union Européenne s’étaient engagés à conclure et ratifier un accord sur la pêche au 1er juillet 2020, qui réglementerait l’accès des pêcheurs européens aux eaux britanniques et la gestion commune des stocks par le biais des quotas annuels. Mais cette question a largement contribué à bloquer les négociations.

[12] La Norvège fait partie de l’Espace économique européen (EEE) et de ce fait participe au marché unique dont elle doit accepter les règles et la législation sauf lois, celles liées à l’agriculture et la pêche.

[13] Dans son discours du 16 octobre Boris Johnson déclarait qu’étant donné  « qu’ils( les Européens) ont refusé de négocier sérieusement et que ce sommet parait exclure un accord du style du Canada, j’en ai concluque nous devrions nous préparer au 1er janvier avec des arrangements qui ressemblent davantage à ceux de l’Australie, fondé sur des principes simples  libre- échange mondial ». Boris Johnson : we need a fundamental change in the EU’s approach to trade talks, The Telegraph, 16 0ctober 2020. https://www.telegraph.co.uk/politics/2020/10/16/analysis-brexit-trade-talks-still-far/

[14] Le Royaume-Uni est déficitaire par rapport à ses voisins européens. Il importe 51% de ses produits de l’Union Européenne et lui en exporte 43% . Statistics on UK-EU trade, House of Commons library, 15 July, 2020. commonslibrary.parliament.uk

 [15]Déclaration politique fixant le cadre des relations futures entre l’Union Européenne et le Royaume-Uni, XIV, 79, Conditions équitables pour une concurrence ouverte et loyale, 12 novembre 2019. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:12019W/DCL&from=ES

[16] Keynote Address by Michel Barnier at the Institute of International and European Affairs, Institute of Internationa and European Affairs, Dublin, 2 septembre 2020.

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/statement_20_1553

[17] Fisheries white paper : sustainable fisheries for future generations,  Department for Environment, Food an Rural Affairs, 25 0ctober 2018. https://www.gov.uk/government/consultations/fisheries-white-paper-sustainable-fisheries-for-future-generations.

[18] La campagne référendaire avait été marquée par des offensives électoralistes auprès des pêcheurs britanniques, visait à le convaincre que les pêchers étrangers pillaient leurs eaux. Selon un rapport de l’Union Européenne publié en janvier 2020 les pêcheurs européens auraient entre 2010 et 2015 prélevé 760000 tonnes par an en moyenne  de poissons dans les eaux britanniques alors que les pêcheurs britannique n’en ont pêché que 90000 tonnes de poissons dans les eaux d’autres pays européens.

[19] Rapport d’information déposé par la Commission des Affaires Européennes sur la pêche européenne dans le contexte du brexit sur la pêche européenne, Assemblée Nationale, 11 juin 2020.

http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/due/l15b3081_rapport-information

[20] Daniel Boffey, « Britain offers EU fishing concession as part of Brexit sweetener », The Guardian, 30 septembre 2020.

En cette période de rentrée, le résumé et le calendrier des négociations UE/Royaume-Uni

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L’été n’aura pas permis aux négociations d’évoluer notablement pour envisager un accord crédible sur les relations futures. Le relatif optimisme de certaines analyses assez fines n’ont malheureusement pas été confirmées par Michel Barnier. De son côté, le ministre des Affaires étrangères français a accusé le gouvernement de Boris Johnson de manquer de réalisme et de faire preuve d’intransigeance. Le contexte et l’ampleur de la tâche qu’il reste à accomplir ont de quoi justifier les inquiétudes des observateurs qui se préparent à un no deal. Tout reste cependant possible d’ici le mois d’octobre comme l’expérience de l’année passée l’a prouvé. Il y a tout juste un an, les médias prédisaient la fin de Boris Johnson et un blocage difficilement surmontable à Westminster. L’UE, de son côté, continuait d’affirmer que le backstop prévu initialement pour régir les relations entre les deux Irlande était non négociable. On sait ce qu’il advint. Il convient donc de rester prudent sur l’issue de l’absence d’accord avant le 31 décembre.

Pour l’heure, nous proposons à nos lecteurs un rapide récapitulatif chronologique des maigres événements qui se sont déroulés durant l’été et les dates principales à retenir avant le 31 octobre.

21 juillet : les chefs d’État et de gouvernement de l’UE s’accordent sur l’allocation d’une aide exceptionnelle de 5 milliards d’euros à destination des États membres et des secteurs économiques fortement touchés par le Brexit. De son côté, le gouvernement britannique promet une dotation de 650 millions de Livres aux entreprises d’Irlande du Nord pour qu’elles assument les coûts supplémentaires dus aux nouvelles procédures administratives applicables à la fin de la période de transition.

23 juillet : conclusion du 5e round de négociation. Michel Barnier acte des progrès sur la gouvernance du futur accord, la participation du Royaume-Uni à certains programmes européens et sur la coopération en matière de sécurité sociale. En revanche, le level playing field continue de cristalliser les oppositions.

21 août : conclusion du 6e round de négociation. Michel Barnier affiche son pessimisme quant à la possibilité de parvenir à un accord rapidement. David Frost critique l’UE pour sa rigidité sur les sujets de la pêche et des aides d’État.

Le 7e round de négociation se déroulera du 7 au 11 septembre et le 8e, du 28 septembre au 2 octobre. Les 15 et 16 octobre, le Conseil européen sera largement consacré aux avancées des négociations.

Du côté des institutions britanniques, notons que les députés de Westminster poursuivront l’examen du projet de loi sur la pêche (Fisheries Bill), tandis que les MPs écossais examineront le projet de loi du gouvernement visant à garantir l’alignement de la réglementation dévolue (c’est-à-dire de la compétence des institutions écossaises) sur le droit de l’UE (UK Withdrawal from the European Union (Continuity) (Scotland) Bill). Un première tentative législative en ce sens avait avorté à la suite de l’intervention de la Cour suprême qui avait jugé que le Parlement de Holyrood était incompétent.

Nicola Sturgeon, la Première ministre écossaise a, par ailleurs, promis de présenter officiellement un projet d’organisation d’un second référendum d’indépendance avant les élections locales en mai 2021.

Round crucial en vue de la conclusion d’un accord sur les relations futures et la question irlandaise

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Dans quelques jours s’achèvera un cycle de négociations important puisque c’est à son issue que Boris Johnson devrait se prononcer sur l’éventuel prolongement de la période de transition. Cette option est toujours écartée et l’essentiel est finalement de savoir si un accord sur la relation future est envisageable avant le 31 décembre prochain.

Nos lecteurs retrouveront ci-dessous plusieurs documents leur permettant de prendre connaissance du programme des négociations de cette semaine ; de revoir les éléments de divergence et de convergence entre les deux parties ; et de connaître la position officielle du gouvernement britannique sur le sort de la frontière entre les deux Irlande.

Sur ce dernier sujet, le projet britannique prévoit bien des contrôles supplémentaires sur les marchandises agroalimentaires passant de la Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord. Toutefois, aucune infrastructure douanière nouvelle n’est jugée utile pour les assurer. Notons, en outre, que le gouvernement ne prévoit pas de contrôles spécifiques pour les biens originaires d’Irlande du Nord et dont la destination est la Grande-Bretagne (hors agroalimentaire). Il est aussi clairement prévu que les biens à destination du marché unique feront l’objet de contrôles (et inversement pour les biens originaire de l’UE). Ces contrôles sont annoncés comme étant les moins contraignants possible par le recours aux outils numériques. Ainsi que nous l’évoquions dans nos précédents billets, le gouvernement n’a pas d’autres choix, sur ce point, de faire référence au contenu du futur accord de libre-échange avec l’UE. La problématique nord-irlandaise n’a pourtant pas été une seule fois mentionnée dans l’échange de lettres entre David Frost et Michel Barnier. Quoi qu’il en soit, en cas de no deal, la promesse du gouvernement britannique de garantir un minimum de frictions entre le nord et le sud de l’île d’Irlande (et de continuer à se conformer à l’accord du Vendredi saint) ne paraît tenable que si un traité est conclu.

Enfin et surtout, un passage relatif aux marchandises agroalimentaires est intéressant puisqu’il vient partiellement contredire les positions de David Frost sur le refus des Britanniques de poursuivre tout alignement contraint de ses règles sur celles de l’UE. Ce propos n’est pas pertinent pour l’Irlande du Nord en vertu de l’accord de sortie. Le gouvernement rappelle ainsi que :

“Building on the existing practice established to maintain the Single Epidemiological Unit (SEU) on the island of Ireland, Northern Ireland would align with EU [Sanitary and Phytosanitary] rules, including those relating to the placing on the market of agri-food goods. Agri-food goods entering Northern Ireland from Great Britain would do so via a Border Inspection Post or Designated Point of Entry as required by EU law, building on the provisions that already exist to support the SEU. They would be subject to identity and documentary checks and physical examination by UK authorities as required by the relevant EU rules.”

La question se pose de savoir si le Royaume-Uni n’aurait pas intérêt, sur le long terme, à s’aligner sur ce régime pour l’ensemble de son espace douanier (Grande-Bretagne comprise).

Afin de satisfaire les exigences du protocole sur l’Irlande du Nord adjoint au traité de retrait du Royaume-Uni de l’UE, une “extension des infrastructures existantes” est prévue et des échanges constants dans le cadre de la commission mixte chargée du suivi de l’application de l’accord devront déterminer les modalités précises des contrôles.

Les ambiguïtés britanniques sont encore notables, notamment en matière d’aides d’État ou de taux de TVA, ainsi qu’en témoigne le document publié par le gouvernement :

“The Protocol sets out that EU state aid rules will apply in certain cases where this is relevant to trade between Northern Ireland and the EU. This does not mean that state aid rules will apply to Northern Ireland as they do today. State aid provisions apply only to trade ‘subject to the Protocol’. The Protocol is limited in scope to the movement of goods and wholesale electricity markets. Northern Ireland will therefore enjoy new flexibilities with respect to support for its service industries. The Government will provide further information on how these provisions should be operated by public authorities before the end of the transition period.”

“As regards VAT rates, Northern Ireland remains bound by EU rules, which provide a good deal of flexibility already. There is a specific provision in the Protocol which allows the Government to apply in Northern Ireland VAT exemptions and reductions, including zero rating, corresponding to those applicable in Ireland. This means Northern Ireland will benefit in the same way as the rest of the UK from the Government’s commitment in the Budget to scrap the 5% rate on sanitary products from 1 January next year.”

Un dernier passage suscite l’intérêt : celui du respect des droits humains conventionnellement garantis et reconnus par l’accord du Vendredi saint. Nous savons que Dominic Cummings et plusieurs membres du gouvernement, dont la nouvelle Attorney General, Suella Braverman, sont hostiles à la Convention européenne des droits de l’Homme. Pourtant, le projet pour l’Irlande du Nord dénote une toute autre attitude lorsque le rôle du Northern Ireland Human Rights Committee est évoqué :

“We have already brought in to force new powers to clarify the NIHRC’s ability to bring cases in its own name to challenge the compatibility of legislation with the European Convention on Human Rights. This development has been welcomed by NIHRC and serves to further demonstrate the UK Government’s commitment to ensuring the promotion and protection of human rights in Northern Ireland.”

L’analyse de la position britannique sur le cas de l’Irlande du Nord conduit, finalement, à relativiser les propos que tenait David Frost il y a quelques jours.

PS : quelques jours après la première publication de ce post d’actualité, nous apprenions que le gouvernement d’Irlande du Nord et les entreprises de l’île ont alerté Londres de la difficulté qu’ils auront  à préparer les nouvelles modalités des échanges au 1er janvier 2021. Stormont a souligné que Whitehall communiquait peu et ne s’était pas engagé dans un dialogue qui permettrait de construire efficacement cet avenir immédiat. De nombreuses questions ont été soumises par les institutions nord-irlandaises à Michael Gove, sans réponses satisfaisantes pour l’heure… Le 2 juin, l’assemblée nord-irlandaise a donc formellement soutenu l’idée d’une extension de la période de transition (ce que le gouvernement écossais partage, suivant en cela une première demande en mars de l’exécutif gallois). Ce vote n’a, cependant, qu’une portée limitée puisqu’elle ne lit pas le Cabinet britannique.

Un échange de lettres au vitriol : le no-deal plus que jamais possible ?

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Le moins que l’on puisse dire, c’est que la crise du Coronavirus n’aura pas assoupli les positions britanniques et européennes sur la relation future. Les négociations sont plus que jamais dans l’impasse.

Après la publication d’un projet d’accord de l’UE le 18 mars dernier, l’attente était forte chez les experts pour connaître les propositions de David Frost. Nous n’avons pas été déçu et peu surpris. L’incompatibilité des conceptions des deux camps semble avoir atteint son paroxysme pour les motifs que l’Observatoire avait identifiés au début de l’année. Les concessions de l’Union sur la politique de la pêche n’auront pas permis d’éviter un clash annoncé qui se résume à un échange de lettres survenu les 19 et 20 mai.

La lettre du négociateur en chef britannique accompagne le projet d’accord et les annexes soumis par le Royaume-Uni à l’Union européenne. Nous en proposons un survol qui confirme que les Britanniques ne comptent pas céder du terrain sur des questions clefs, ce qui était prévisible. Nous verrons ensuite que la missive de David Frost se révèle finalement véhémente et peu conforme au flegme qui caractérise la diplomatie britannique en temps normal. La réaction de Michel Barnier se devait d’être ferme.

I. Un projet britannique sur les relations futures attendu et sans surprise

Contrairement à ce qui s’est déroulé lors de la première phase du Brexit, les deux parties ne travaillent pas sur un canevas commun, mais apportent leur contribution respective.

La somme des documents présentée par le gouvernement de Boris Johnson est légèrement plus importante que le projet de traité global des Européens. Le corps principal du texte, sans annexes, est long de 292 pages. Les annexes sont réunies dans un document de 114 pages. S’ensuivent une dizaine d’accords comprenant entre 20 et 25 feuillets ayant pour objet de régler des problématiques spécifiques : coopération pénale et civile, le retour de résidents sur le sol britannique ne disposant pas de titre de séjour, le régime des mineurs isolés de demandeurs d’asile, l’organisation du transport aérien, la sécurité dans le domaine de l’aviation civile, la coopération en matière de nucléaire civil et d’énergie, le régime de la pêche, et la coordination des régimes de sécurité sociale. Nos lecteurs peuvent accéder à l’ensemble de ce corpus à la fin de ce billet.

Les orientations britanniques mériteraient une analyse détaillée par des spécialistes de chaque sujet. Nous nous contenterons d’insister sur les propositions qui confirment que la conclusion d’un accord est un horizon assez lointain.

Le premier élément qui frappe à la lecture du projet d’accord est l’absence de la référence au level playing field qui apparaissait pourtant comme la pierre angulaire de la déclaration politique de l’automne 2019. Michel Barnier, dans sa lettre en réponse à David Frost, a parfaitement raison de souligner que, sur ce point, l’Union européenne a toujours été très claire. Nous ajouterions : “contrairement au Royaume-Uni”. En effet, dès la conclusion de la déclaration politique par Boris Johnson, nous avions perçu une volonté de minimiser la portée et les ambitions de la déclaration politique. La non-référence au level playing field dans le projet britannique n’a donc rien d’étonnant, même si elle a de quoi exaspérer l’Union européenne et outrer tout diplomate qui croit au respect de la parole donnée.

Le deuxième aspect frappant est bien sûr le primat de l’intergouvernementalité (voir l’article 1.4 et la mention systématique du procédé de la consultation en cas de conflit par exemple ; l’article 5.6 sur la coopération en matière de barrières techniques au commerce) et la stricte séparation juridique du futur traité du droit de l’Union européenne. Il en résulte le rejet de toute application de ce dernier dans l’interprétation du texte. Selon l’article 1.9, “cet accord devra être interprété en conformité avec les règles coutumières du droit international public, incluant la Convention de Vienne sur le droit des traités ». Implicitement, cela signifie que la Cour de Justice n’aura aucun rôle dans l’interprétation du traité, du moins à l’égard du Royaume-Uni. Le lecteur du projet britannique remarque d’ailleurs qu’aucune référence n’est faite à la juridiction de l’Union européenne.

En troisième lieu, le texte soumis par David Frost contient des dispositions finalement assez précises sur de nombreux points, y compris les contraintes phytosanitaires. S’inspirant de précédents accords que l’Union a conclus avec des États tiers, le Royaume-Uni présente un canevas détaillé qui se veut une alternative aux exigences drastiques résultant de l’approche du LPF promue par la task force. Concrètement, les Britanniques souhaiteraient que soit retenu un mécanisme d’équivalence des réglementations pour les impératifs phytosanitaires alors que l’UE soutient le maintien d’une harmonisation grâce au principe de non-régression (voir notre billet sur le projet d’accord de la task force).  Les diplomates britanniques ont incontestablement beaucoup travaillé en ayant des idées fort claires à l’esprit. Le contraste est assez saisissant avec les tergiversations et les insuffisances de l’équipe de Theresa May à l’occasion des discussions du traité de retrait.

Quatrième point : le corpus isole, comme nous l’avons indiqué, certains secteurs de l’accord global selon une approche qui n’est pas celle de l’UE (c’est-à-dire choisir d’intégrer l’ensemble des politiques sectorielles dans le traité). Tel est le cas de la pêche. Alors que les Européens développent nombre d’aspects en lien avec le LPF, les Britanniques insistent sur les modalités de discussion de l’accès aux zones de pêche prévues dans un cadre annuel. Le Royaume-Uni s’inspire clairement du partenariat de l’UE avec la Norvège.

Enfin, une analyse rapide et comparée des projets britanniques et européens permet d’identifier les principales difficultés qui, une fois encore, n’étonneront pas ceux qui suivent le dossier depuis plusieurs mois :

  • toute idée d’alignement, d’harmonisation ou de gel de réglementation est exclue ;
  • pour la circulation des marchandises, le but recherché est d’éviter tout droit de douane et de limiter fortement les mesures restrictives, tant qualitatives que quantitatives ;
  • les Britanniques cherchent à obtenir un accord qui garantirait un minimum de frictions en matière de services financiers et d’investissement ;
  • pour de nombreux domaines, l’accord de David Frost s’inspire de ce que l’UE a déjà construit avec des États tiers, en particulier pour la pêche, l’aviation civile, et la sécurité nucléaire ;
  • les documents publiés n’abordent pas en détail le régime de la commande publique, des aides d’État ou des monopoles nationaux.

Ce tour d’horizon suffit à comprendre l’écart qui sépare concrètement l’approche britannique de celle de l’UE. David Frost en a rajouté dans sa lettre de présentation en jouant les victimes d’une task force intransigeante alors que le Royaume-Uni se contenterait de soutenir un projet fort classique et similaire à ce que l’UE a coutume de conclure avec des États tiers.

II. La cohérence de mauvaise foi de David Frost

Le négociateur en chef britannique est à l’image du gouvernement de Boris Johnson : il ne s’encombre pas de politesses, adopte volontiers une posture caricaturale et manie sans vergogne les contrevérités. Nous passerons rapidement sur l’absence de tact que forme l’envoi d’une lettre par mail à Michel Barnier auquel il est ensuite demandé d’assurer la diffusion aux 27 États membres. Le chef de la task force ne manque pas de répondre à ce procédé pour le moins cavalier en des termes fermes : “je ne crois pas, cependant, qu’un échange de lettres relatif au contenu des négociations est nécessairement le meilleur moyen de discuter de problématiques substantielles. Ce ne saurait être un substitut à une implication sérieuse et des discussions détaillées et, en particulier, je n’ai guère apprécié le ton que vous avez adopté afin de porter atteinte à la confiance mutuelle et l’attitude constructive qui est essentielle entre nous.”

Sur le fond justement, David Frost rappelle une vérité que nous avions identifiée dans notre post du 16 avril dernier : l’UE parvient, par le LPF, à maintenir dans son orbite normative le Royaume-Uni. Or de cela il n’est pas question. D’où la diatribe de David Frost qui considère que la conception européenne du LPF va trop loin : « l’UE demande maintenant au Royaume-Uni de se conformer à des prescriptions qui vont bien au-delà. Votre texte recèle des propositions nouvelles et déséquilibrées qui pourraient conduire notre pays à s’aligner sur le droit de l’UE et ses standards, et prescriraient l’émergence d’institutions nécessaires à la mise en oeuvre de ces dispositions.” Pour illustrer son propos, David Frost s’appuie sur le droit des aides d’État. L’exemple est bien trouvé. C’est le même que nous avions mobilisé pour expliquer comment le Royaume-Uni, s’il acceptait le texte de la task force, serait forcément contraint de maintenir des pans entiers de la législation communautaire en la matière. Et la conséquence immédiate serait bien de tenir compte, voire de se conformer, aux interprétations du droit des aides d’État (mais aussi des normes environnementales, sociales et fiscales) par la Cour de Justice. David Frost rappelle alors avec force que le Royaume-Uni ne signera jamais un texte qui entraînerait de telles conséquences, c’est-à-dire la soumission à des institutions d’un système supranational auquel il n’adhère plus.

David Frost achève sa charge en soulignant que les arguments de l’intégration forte des économies britannique et européenne et de leur proximité géographique ne sont pas de nature à justifier l’approche du LPF par la task force (et encore moins d’accepter la juridiction de la Cour de Justice). Citant les cas de la Suisse et de la Norvège, le négociateur oublie sans doute que ces États sont loin d’être États tiers comme les autres vis-à-vis de l’UE (que l’on songe seulement à l’Espace Shengen auquel la Suisse appartient ou de la Norvège qui est membre de l’Espace économique européen). Ce passage de la missive de David Frost est une preuve magistrale de la mauvaise fois britannique, mais surtout de sa stratégie assumée de cherry-picking. En effet, David Frost s’appuie sur de multiples exemples de relations que l’UE a nouées juridiquement avec des États tiers, mais en en retenant que des points précis, c’est-à-dire en se gardant bien d’en rappeler l’économie générale. Une illustration : le responsable britannique brandit systématiquement le cas norvégien pour soutenir son plan pour la pêche. Mais a-t-il seulement pensé que l’UE a peut-être conclu tel accord avec la Norvège justement parce qu’elle appartient à l’EEE ? La mauvaise foi de David Frost se déploie sur deux autres plans : soutenir qu’une relation étroite serait possible sans un minimum d’alignement réglementaire et faire croire que le Royaume-Uni serait, économiquement et diplomatiquement, dans une position similaire à celle des États-Unis et du Canada.

Le négociateur accuse finalement la task force d’avoir fait des propositions moins avantageuses qu’à d’autres États tiers, tout en l’obligeant à se soumettre à des règles plus contraignantes. David Frost assume en l’espèce une position plus cohérente qui consiste en somme à affirmer que, si l’UE ne transige pas sur le LPF pour éviter les droits de douane, alors le gouvernement britannique sera prêt à s’engager dans une relation moins ambitieuse. La solution serait de se satisfaire d’un accord similaire à ce que l’UE a déjà signé avec d’autres États tiers comme le Canada.

La lettre se conclut par un énième propos fielleux qui indique que “à ce stade des négociations, ce qui est offert n’est pas un accord de libre-échange juste entre deux partenaires économiques étroitement liés, mais un accord de piètre qualité doublé d’un contrôle inédit de l’UE sur nos lois et nos institutions”.

Pour notre part, nous continuons d’être surpris par l’éviction du sujet de l’Irlande du Nord. La présentation de David Frost paraît peu compatible avec le régime juridique qui devra être applicable au commerce entre les deux Irlande. Nous sommes tout autant étonnés du peu de cas qui est fait de l’urgence de la situation et de l’absence de contextualisation par rapport à la crise sanitaire. La réponse de Michel Barnier ne pouvait être que cinglante.

III. La réponse cinglante de Michel Barnier

Lorsque nous avons publié la lettre de Michel Barnier sur LinkedIn, nous avions indiqué qu’elle se passait de commentaire. De mémoire, il ne nous semble pas que le Brexit ait donné lieu, jusqu’ici, à un échange aussi vif entre deux négociateurs. Nous avons déjà vu à quel point le chef de la task force avait été excédé par les modalités et le ton adoptés par David Frost.

Michel Barnier contredit ensuite quelques assertions de David Frost et remet en place ce dernier qui a souvent péché par omission comme quand il se garde de prendre en compte les contextes qui ont présidé à la conclusion des accords de libre-échange avec les États tiers. Michel Barnier rappelle d’ailleurs que les exemples de David Frost pour soutenir une coopération civile et judiciaire étroite sont mal trouvés, puisqu’il s’agit d’États inclus dans l’espace Schengen. Le négociateur français ajoute que chaque traité commercial est spécifique (et même si, lors de la première phase, l’UE s’est refusée à établir une relation sui generis avec le Royaume-Uni). La lettre se poursuit sans surprise autour de l’idée selon laquelle un accès facilité au marché européen imposait le respect d’obligations précises. La formule retenue par Michel Barnier est pour le moins claire : “nous n’acceptons plus le cherry picking qui résultait de nos précédents accords. Dans ces négociations, l’UE regarde vers le futur, non vers le passé”. Là encore, il est satisfaisant de constater la lucidité de l’UE sur la nature de la participation du Royaume-Uni à l’Union lorsqu’il en était membre…

Michel Barnier est moins convaincant lorsqu’il estime que le Royaume-Uni ne sera plus lié par le droit de l’UE et ses standards après la transition. Si c’est relativement vrai, c’est aussi en partie faux puisque le projet de traité de l’UE arrange certains mécanismes juridiques qui ne laisseront guère d’autre choix aux autorités britanniques que de se conformer à de nombreux standards et aux interprétations de la Cour de Justice.

Michel Barnier ne développe pas plus son argumentaire en faisant l’économie d’une critique point par point de la lettre de David Frost. Le chef de la task force a sans doute jugé qu’elle ne méritait pas beaucoup plus d’égards. Nous le comprenons.

Conclusion

L’échange de lettres est passé relativement inaperçu dans les médias britanniques et européens, toujours concentrés sur l’épidémie de Covid-19. À ce propos, il faut remarquer que ni David Frost ni Michel Barnier ne l’évoquent. Les prochaines échéances, notamment celle du 1er juin que Boris Johnson avait retenue pour une éventuelle demande d’extension de la période de transition, ne sont pas non plus abordées.

Finalement, la lettre de David Frost est la manifestation d’une forme de fébrilité à un moment où le gouvernement britannique est acculé par les défis qu’il doit relever. Outre la gestion d’un Brexit qui a déjà coûté cher à l’économie britannique, la pandémie du Covid-19 a mis au jour la faiblesse d’un système de santé que les atermoiements de l’exécutif ont accentuée. Sur de nombreux dossiers, l’équipe de Boris Johnson s’est révélée inconstante. Le recul sur la sur-taxation de l’accès au NHS pour les travailleurs étrangers de ce même système de santé ou les modalités de la “quatorzaine” des voyageurs français souhaitant rentrer au Royaume-Uni en sont les dernières illustrations. La mise en cause du conseiller spécial de Boris Johnson, Dominic Cummings, qui a enfreint les règles de confinement, a vulnérabilisé encore un peu plus Downing Street. Le non-respect du droit et le manque de flegme sur le dossier du Brexit ont de quoi inquiéter quant à la capacité du gouvernement britannique à gérer simultanément deux enjeux historiquement inédits.

Un dernier élément est susceptible d’affaiblir indirectement le Royaume-Uni. Le rapprochement entre l’Allemagne et la France du fait de l’élaboration d’un plan de soutien budgétaire à l’économie européenne (qualifié de “relance”) afin de surmonter la crise du Coronavirus est un signe enfin tangible du renforcement de la solidarité européenne. Cet événement pourrait reléguer la conclusion d’un accord avec les Britanniques au rang d’objectif secondaire. Quoi qu’il en soit, la perte de sang-froid de David Frost et l’inconstance du gouvernement dans la gestion de la crise actuelle posent la question de savoir si une volte-face relative à une extension de la période de transition est susceptible d’intervenir. Nous n’y croyons pas vraiment, mais dans le marasme de ces dernières semaines toutes les hypothèses restent ouvertes, y compris celle d’un no deal.

Documents publiés par le gouvernement britannique sur la relation future :

Projet d’accord global

Annexes

Coopération civile et pénale

Réadmission des résidents sans autorisation

Transfert des enfants non accompagnés de demandeurs d’asile

Transport aérien
 
 
 
 
 
 
PS : Toute contribution de collègues qui souhaiteraient faire une analyse comparée des projets britanniques et européens sur tel ou tel pan sectoriel de la relation future est la bienvenue sur le site de l’Observatoire.
 
 
Aurélien Antoine