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Pour le futur scrutin comme pour le deal rien n’est acquis.

Boris Johnson has been urged to consider a Northern Ireland only backstop arrangement

Marie-Claire Considère-Charon revient sur l’accord conclu entre Boris Johnson et l’Union européenne qui sera au cœur des élections du 12 décembre prochain. Il s’agit donc de la première retranscription sur le site de l’Observatoire des évolutions importantes que ce nouvel accord apporte à l’ancien backstop. Elles impliquent une analyse précise sur les positionnements des différents partis qui ont fait suite à cet événement. Nous avons pris le parti d’insister sur le contexte politique dans les nations nord-irlandaises et écossaise dont certaines circonscriptions joueront un rôle clef. L’article de Marie-Claire Considère permet de constater que les incertitudes sont encore fortes et qu’une victoire de Boris Johnson, si elle scellera sans doute la sortie formelle du Royaume-Uni de l’UE, n’écarte pas les questionnements nombreux qui demeurent quant à la relation commerciale future.


Les négociations du Brexit n’ont cessé d’être ponctuées par des échanges hostiles et acerbes, des reproches mutuels et des spéculations sur des lendemains apocalyptiques. Elles avaient également été marquées par les positions clivantes de la minorité agissante que formait le Parti unioniste démocrate dont l’appui des 10 élus avait été monnayé en 2017 par Teresa May en mal de majorité.

Le jeudi 10 octobre 2019, Boris Johnson et son homologue irlandais Leo Varadkar s’étaient retrouvés au manoir de Thornton, près de Liverpool. C’était la rencontre de la toute dernière chance avant le sommet européen des 17 et 18 octobre et l’échéance fixée par les Européens pour une avancée « significative ». Leurs échanges, dont on attendait peu, avaient porté sur la manière de parvenir à un compromis autour de l’épineuse question de la frontière irlandaise, pierre d’achoppement du Brexit. Contre toute attente, les deux chefs de gouvernement déclaraient qu’ils pouvaient entrevoir une issue, l’espoir d’un « chemin » qui pourrait déboucher sur un accord possible. Cette petite phrase, dans le rapport conjoint des deux Premiers ministres, avait suffi pour que la livre sterling remonte, que les milieux d’affaires reprennent confiance et que s’ouvrent de nouvelles discussions entre Européens et Britanniques. Mais une sortie de crise restait encore très aléatoire dans un délai aussi court.

Vers un substitut du backstop

L’Accord de retrait signé le 14 novembre 2018 par Teresa May et les négociateurs européens garantissait les acquis de l’Accord du Vendredi saint par le backstop. Il maintenait effectivement l’Irlande du Nord sous la tutelle régulatrice de l’Union européenne tout en conservant la totalité dans u Royaume-Uni dans l’union douanière jusqu’à ce que soient définies de nouvelles garanties dans le cadre de la future relation commerciale avec l’Europe. La plupart des farouches partisans du Brexit parmi lesquels figurait Boris Johnson, trouvaient cela inacceptable et antidémocratique. Ils redoutaient qu’il n’emprisonnât le Royaume-Uni dans cette union douanière pérenne.

Le 2 octobre 2019 Boris Johnson présentait aux Européens de nouvelles propositions concrètes et par écrit, comme lui avaient instamment demandé le Premier ministre irlandais Leo Varadkar et le Président du Conseil Européen, Donald Tusk. Selon le projet du chef de gouvernement, il y aurait deux frontières : une frontière douanière entre les deux Irlande pour l’application des tarifs douaniers, que Boris Johnson se faisait fort de rendre le plus discrète possible grâce à l’instauration de contrôles en amont du passage des marchandises d’une juridiction à l’autre ; et une seconde frontière en mer d’Irlande pour les contrôles de conformité aux standards européens qui s’appliqueraient à toute l’Irlande.

Les réactions aux propositions du Premier ministre britannique, à Dublin tout comme à Bruxelles, avaient été très négatives, même si les Européens laissaient supposer qu’elles puissent servir de base à de futures discussions. Le projet britannique allait en effet à l’encontre des impératifs fixés par les négociateurs européens, la protection de l’Accord du Vendredi saint et l’intégrité du marché unique. Comme le soulignait le Premier ministre irlandais, deux dispositions étaient inacceptables : le caractère inévitable du retour d’une infrastructure indispensable pour assurer les contrôles, qu’ils soient à la frontière ou à distance, ainsi que le principe du veto de l’Assemblée de Stormont (Petition of concern) qui permettait à un groupe de députés (a priori unionistes) de mettre un terme à l’alignement nord-irlandais sur le marché unique. Ce veto était perçu comme une violation du principe de consentement inscrit dans l’Accord du Vendredi saint qui suppose que tout changement de statut de la province d’Irlande du Nord soit soumis à l’approbation de la majorité de ses habitants.

Le « great new deal » de Boris Johnson

La semaine du 14 octobre s’annonçait décisive, car on devait enfin apprendre si le Royaume-Uni quitterait l’Union européenne ou non à la date du 31 octobre. Les pourparlers eurent lieu à huis clos entre deux équipes restreintes sous la houlette de Michel Barnier et de Stephen Barclay, dans une forme d’isolement- en jargon bruxellois il s’agit d’entrer dans « un tunnel »-indispensable pour pouvoir parvenir à une issue agréée par les deux parties sans risque de fuites et d’indiscrétion des médias. Aucun compte-rendu ni briefing ne fut communiqué de peur qu’il ne fasse dérailler le processus de négociation. Les négociateurs se concentrèrent sur les pistes évoquées par Boris Johnson et son homologue irlandais, après avoir reçu le feu vert des Ambassadeurs représentant les États membres.

Le 17 octobre les deux équipes parvenaient à conclure un accord. « Quand on en veut un, on en trouve un ! » clamait le Premier ministre sur Twitter. De nombreux éléments inclus dans l’accord de Theresa May avaient été conservés, mais l’accord révisé comportait des changements importants sur les dispositions concernant l’Ulster et la frontière irlandaise figurant dans le protocole sur l’Irlande du Nord.

Selon le dispositif, la totalité du Royaume-Uni sortirait de l’Union douanière européenne, ce qui permettrait la signature d’accords de libre-échange avec d’autres pays, dont bénéficierait également l’Irlande du Nord. La province britannique resterait partiellement alignée sur le marché unique tandis qu’une zone agroalimentaire panirlandaise serait mise en place. On pouvait voir se profiler deux formes de Brexit : un Brexit “dur” pour la totalité de la Grande-Bretagne qui représente 90% de la population du Royaume-Uni ; et, pour l’Irlande du Nord, un Brexit “doux” aménagé en fonction des spécificités de la province.

Le Premier ministre avait fait deux concessions majeures en revenant sur ses engagements précédents. Étant donné la position inflexible des Européens, résolument opposés au rétablissement de contrôles sur l’île d’Irlande, Boris Johnson finissait par admettre que la seule solution était qu’ils soient effectués entre les deux îles. Il s’était alors entendu avec les négociateurs européens sur la mise en place de contrôles douaniers entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord aux ports et aéroports, en remplacement du backstop que Bruxelles avait accepté de retirer ce qui donnerait lieu à un double régime tarifaire.  Les marchandises acheminées de la Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord ne seraient pas soumises à des droits de douane à condition qu’elles ne quittent pas la province britannique et ne pénètrent pas le marché européen via la République d’Irlande. En revanche, si les marchandises en provenance d’Irlande du Nord étaient destinées à entrer dans le bloc européen, les autorités britanniques leur appliqueraient les droits de douane de l’Union européenne. Pour maintenir la fluidité des échanges entre le nord et le sud de l’Irlande et protéger l’intégrité du marché unique, les taux européens de la TVA continueraient à s’appliquer en Irlande du Nord.

La deuxième concession concernait le principe de consentement qui devait initialement permettre au Parti unioniste démocrate d’opposer son veto au renouvellement des dispositions prises sur l’avenir constitutionnel de l’Irlande du Nord. Selon la nouvelle disposition, l’Assemblée nord-irlandaise pourrait décider, quatre ans après la fin de la période de transition, par un vote à la majorité simple de ne pas prolonger l’alignement sur le régime régulatoire européen concernant les marchandises, le marché unique de l’électricité, la TVA et les aides de l’État. Il faut toutefois rappeler que l’Assemblée de Stormont a cessé de siéger en janvier 2017, suite à de graves désaccords entre les deux partis qui se partagent le pouvoir, le Parti unioniste démocrate et le parti nationaliste du Sinn Féin. Rien ne permet de prévoir que les institutions nord-irlandaises soient restaurées dans un avenir proche. Au cas où cette situation de crise perdurerait jusqu’en 2024, le gouvernement britannique proposerait aux élus de l’Assemblée de Stormont un autre processus de consentement démocratique.

Pendant la période de transition qui viendrait à son terme à la fin de l’année 2020, le Royaume-Uni resterait membre de l’union douanière européenne et du marché unique, le temps de négocier un accord de libre-échange avec l’Union européenne.

Des unionistes irlandais en colère

Le nouvel accord de retrait n’a pas tardé à déclencher la fureur des unionistes. D’après Arlene Foster, la dirigeante du Parti unioniste démocrate, allié aux Conservateurs, le Premier ministre, en optant pour une frontière, sans raison d’être selon elle, entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, avait franchi une ligne rouge sang (blood-red line) contraire aux intérêts des unionistes et à l’intégrité de l’Union du Royaume. Le revirement de Boris Johnson lui paraissait d’autant plus choquant qu’il avait vigoureusement rejeté l’accord de Theresa May de novembre 2018 et dénoncé le backstop comme antidémocratique et incompatible avec la souveraineté du Royaume-Uni. Or dans l’accord de Theresa May, le backstop s’appliquait à tout le Royaume-Uni de façon à éviter toute mesure d’exception pour l’Irlande du Nord, comme l’avait exigé Arlene Foster. Il impliquait donc une différence de traitement entre la Grande-Bretagne et l’Ulster bien moins marquée que l’accord négocié par Boris Johnson.

Le nouveau deal du Premier ministre, qui consiste à différencier l’Irlande du Nord du Royaume-Uni, par le maintien pour l’Ulster d’une relation soutenue avec l’Union européenne, est donc vécu comme une trahison par les unionistes. Elle préfigurait, à leurs yeux, un repositionnement de l’Irlande du Nord à plus ou moins court terme, qui pourrait aboutir à un détachement de l’Union des quatre nations.

L’Accord a également été rejeté par le chef de file du parti de la Voix unioniste traditionnelle, Jim Allister, convaincu que les nouvelles dispositions imbriqueraient l’économie irlandaise trop étroitement dans celle de la République d’Irlande et sonneraient le glas de l’Union du Royaume. Il en va de même pour le Parti unioniste d’Ulster dont l’ancien député européen, Jim Nicholson, se déclarait inquiet de l’idée que l’Irlande du Nord soit offerte en sacrifice sur l’autel du Brexit.

La colère ne se cantonne pas aux partis politiques. Elle s’est également exprimée dans les rangs des groupes paramilitaires loyalistes tels que l’Association pour la Défense de l’Ulster qui préparerait des protestations à grande échelle contre Boris Johnson jugé coupable d’avoir dupé les loyalistes nord-irlandais.

La hantise des unionistes est de voir se rapprocher le spectre de l’unité irlandaise, qui a refait surface depuis le référendum du 23 juin 2016 et agite beaucoup les esprits au nord comme au Sud. Le rattachement de la province à la République a été prévu par l’Accord de paix du Vendredi saint à condition qu’une majorité de Nord-Irlandais s’y déclarent favorables. Avec tous les risques politiques et économiques associés à un « hard Brexit », cette perspective qui paraissait encore lointaine avant 2016 semble se rapprocher comme l’indique un sondage d’opinion qui suggère que 51% des Nord-Irlandais voteraient pour l’unification de l’île si un référendum avait lieu aujourd’hui.  Cela permettrait à l’Irlande du Nord de rester dans l’Union européenne avec tous les avantages économiques et financiers que cela implique.

Si l’Ulster a été majoritairement unioniste pendant longtemps, l’évolution démographique au cours des dernières décennies a révélé un rééquilibrage régulier en faveur des catholiques nationalistes qui pourraient devenir majoritaires dès 2021. Selon Heather Conley, du Centre d’Études stratégiques et Internationales à Washington, il s’agit d’une situation qui risquerait fort de devenir conflictuelle. Lorsqu’un des deux camps commencera à faire entendre sa voix, le risque serait qu’il provoque des réactions hostiles au sein de l’autre camp et fasse ainsi monter les tensions intercommunautaires.

Si l’on en croit un autre sondage de Yougov, 59% des conservateurs veulent que le Brexit ait lieu même si cela implique que l’Irlande du Nord quitte le Royaume-Uni.  Lorsqu’il s’agira de négocier la nouvelle relation commerciale entre le Royaume-Uni et l’Europe, Boris Johnson pourrait très bien accorder une importance particulière au coût financier pour le Trésor britannique que représente la province d’Ulster dans le monde post-Brexit.

La cause écossaise

Les unionistes ne seraient pas les seuls à récuser le compromis de Boris Johnson. Lors du référendum de 2016, 62% des Écossais s’étaient prononcés en faveur du maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne. Si les Écossais se sont avérés plus favorables à l’Europe que les Anglais ou les Gallois c’est en partie parce que le sentiment d’europhobie y est beaucoup moins répandu. L’Écosse n’a pas été confrontée à la crise migratoire, et le taux d’immigration y est relativement faible. Le pays est beaucoup plus ouvert à la main d’œuvre intraeuropéenne et s’est également mieux intégré dans les politiques communes comme celle de la PAC, la politique des quotas de pêche, et aussi les programmes européens pour l’éducation.

On se souvient que la légitimité du Brexit en Écosse (tout comme à l’Irlande du Nord) avait été en vain contestée et que les juridictions avaient considéré que ni le Parlement de Holyrood, ni celui de Stormont, ni encore l’Assemblée galloise n’étaient habilités à se prononcer sur la procédure de sortie.

Arrivée au pouvoir après la victoire du non au référendum sur l’indépendance de l’Écosse en 2014, la Première ministre écossaise, Nicola Sturgeon, dénonçait les lignes rouges tracées par le gouvernement de Theressa May dans son approche du Brexit. Trois ans plus tard, elle s’insurgeait contre l’accord négocié par Boris Johnson qualifié d’« injuste ». A ses yeux l’Écosse était la seule nation du Royaume-Uni à ne pas être traitée de façon équitable dans la mesure où, à l’inverse de l’Irlande du Nord, son sort était scellé par le vote anglo-gallois, quand bien même les Écossais avaient voté très majoritairement contre le Brexit.

Si, en 2014, plus de 55% d’entre eux se sont prononcés contre l’indépendance de leur nation, le souhait de rester dans l’Union européenne avait été l’un des arguments majeurs en faveur du maintien dans le Royaume-Uni. À défaut d’obtenir un double statut comme à la fois État membre de l’Union européenne et partie intégrante du Royaume-Uni, le parti nationaliste écossais souhaite pouvoir s’exprimer à nouveau sur la question de l’indépendance.

Le 28 mars 2017, le parlement régional d’Écosse autorisait, par 69 voix contre 59, la Première ministre écossaise à demander à Londres l’organisation d’un nouveau référendum sur l’indépendance. En juin 2017, Nicola Sturgeon déclarait qu’elle attendrait que les conditions de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne soient clarifiées avant d’organiser un second référendum. Au Congrès d’automne de 2019 du Parti national écossais, elle estimait que le moment était venu de formuler sa requête auprès du Premier ministre dans les semaines à venir. Mais à l’occasion d’un entretien sur la chaîne Skynews avec la journaliste Sophie Ridge, le 3 novembre 2019, Boris Johnson affirmait qu’il n’accorderait pas de second référendum à l’Écosse qui s’était prononcée de façon claire en 2014.  

En Europe, l’indépendance de l’Écosse et son intégration à l’Union européenne font débat. D’après les traités, un candidat à l’adhésion doit être coopté à l’unanimité des pays membres. Si certains considèrent que l’Écosse pourrait très bien demeurer dans l’Union européenne et, en quelque sorte, succéder au Royaume-Uni comme État membre, cette option risquerait fort d’être rejetée par l’Espagne et la Belgique qui craignent des revendications régionalistes au sein de leur territoire. Les conditions procédurales de cette éventuelle adhésion font également débat.

Le choix de la future relation commerciale 

La dernière pièce du dispositif en amont de la sortie effective serait la déclaration politique qui tracerait le contour de la future relation commerciale entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Les promesses faites par Theresa May de rester en étroit alignement avec le bloc européen étaient destinées à faciliter un large accord de libre-échange rapide et profitable aux deux camps.

L’objectif manifeste de Boris Johnson est de conclure de nombreux accords de libre-échange avec des pays tiers, en particulier avec les États-Unis, ce qui suppose une liberté de manœuvre qu’une relation étroite avec l’Union européenne ne saurait lui autoriser.

Le Premier ministre n’a pas réussi à supprimer le lien entre l’accord de libre-échange et le principe de conformité aux standards européens en matière de droits des travailleurs, du droit de la concurrence, et dans le domaine de l’environnement. Mais son astuce a été de transférer ces garanties du texte de l’Accord de retrait à la déclaration politique qui n’est pas juridiquement contraignante. En revenant sur le souhait de Theresa May de conserver des liens étroits avec l’Union européenne, la déclaration politique évoque une relation économique souple fondée sur un accord de libre-échange, sans quotas ni tarifs, dans le cadre de règles du jeu équitables (level playing field) comme le réclamait Bruxelles, avec, en revanche, la possibilité pour le Royaume-Uni de diverger par rapport aux règles du marché unique afin de poursuivre une politique commerciale plus indépendante.

Cette disposition a suscité beaucoup d’émoi et d’inquiétude parmi les partisans du remain et les travaillistes qui voient se dessiner un Brexit beaucoup plus dur qu’il n’y parait. Ils soupçonnent le Premier ministre de vouloir à moyen terme instaurer une économie totalement dérégulée pour permettre la création d’un « Singapour en mer du nord », qui, selon Angela Merkel, ferait du Royaume-Uni un concurrent au même titre que la Chine.

Une victoire sans lendemain

Une fois conclu, le gouvernement espérait que l’accord serait rapidement approuvé par le Parlement. Dans son article “Le film du Brexit : Vers un premier épilogue”, Aurélien Antoine a rappelé les difficultés auxquelles Boris Johnson a dû faire face (obligation de présenter et de faire voter le EU (Wihtdrawal Agreement) Bill-WAB, échec de l’adoption de l’agenda parlementaire retenu par l’Exécutif, impossibilité de représenter le deal aux suffrages parlementaires après un premier échec, et report forcé du Brexit au-delà du 31 octobre). Le Premier ministre déclarait alors qu’il suspendait l’examen du WAB en attendant la décision des Européens concernant le report de la date de sortie. Pour tenter de reprendre la main il enjoignait l’opposition à accepter de nouvelles élections le 12 décembre. Cette journée serait également marquée par une très importante manifestation (un million de personnes) dans le centre de Londres pour réclamer un nouveau référendum sur le Brexit.

Comme l’explique Aurélien Antoine dans son article précédemment cité, un Brexit qui tarde de plus en plus à se réaliser ne peut qu’aider le lobby anti-Brexit à gagner du terrain et à renforcer l’idée qu’un nouveau référendum serait apte à dénouer la crise. Pourtant, pour les Européens, cette situation qui perdure ne peut que déboucher sur de nouveaux casse-tête institutionnels avec un pays qui n’est pas encore sorti de l’Union, mais n’est plus considéré comme un membre à part entière et qui peut être tenté de jouer les trouble-fête comme en atteste l’élection des députés européens britanniques de mai 2019 (et depuis le report au 31 janvier au plus tard, la désignation d’un nouveau commissaire britannique).

L’enjeu électoral

Le 28 octobre Boris Johnson proposait pour la troisième fois sur le fondement du Fixed-Term Parliament Act une motion visant à convoquer des élections législatives anticipées le 12 décembre 2019. La raison invoquée était que le Parlement était dysfonctionnel et ne pouvait continuer à tenir le pays en otage.  Son idée était de revenir devant l’électorat avec soit un accord ratifié par le Parlement soit un accord en suspens qui lui permettait de faire campagne sur le slogan du « let’s get Brexit done ».

Confronté au refus persistant du parti travailliste de voter pour de nouvelles élections tant que ne serait pas totalement écarté le risque du no deal, le chef du gouvernement décidait de mettre en place une procédure moins exigeante, comme l’avaient proposée les Libéraux démocrates et le SNP, qui puisse lui permettre de faire aboutir son projet de loi à la majorité simple. Le 29 octobre Boris Johnson parvenait enfin à briser l’opposition des Parlementaires tandis que 438 d’entre eux – 291 conservateurs, 127 travaillistes, 9 Indépendants et les dix membres du Parti unioniste démocrate – votaient pour son projet de loi qui déboucherait sur une consultation électorale le 12 décembre. Le vote des Communes avait de quoi satisfaire le Premier ministre. Les élections auront bien lieu à la date qu’il a fixée et sans aucun amendement qui aurait pu permettre aux expatriés britanniques vivant en Europe de participer au scrutin ni d’abaisser l’âge du droit de vote à 16 ou 17 ans. Le Parlement a été dissous le 5 novembre au soir.

Le scrutin du 12 décembre 2019 révélera sans doute les limites du bipartisme avec la recomposition du paysage politique fragmenté en plusieurs blocs. Il pourrait déboucher sur une toute nouvelle trajectoire économique du Royaume-Uni, mais un nouveau Parlement sans majorité n’est pas à exclure.

Les Conservateurs qui n’ont plus du soutien des unionistes nord-irlandais n’ont guère de raisons d’être sereins. Leur leader n’a pas réussi à mettre en place le Brexit à la date prévue et son image de gagnant est sensiblement écornée. En Écosse, la démission de la très populaire Ruth Davidson, qui s’était opposée à Boris Johnson lors de la campagne référendaire de 2016, prive les 13 élus écossais conservateurs d’un chef de file.  Ils risquent fort de perdre des sièges au profit du Parti national écossais. Dans le sud-est et le sud-ouest de l’Angleterre, les Conservateurs ont beaucoup à craindre des Libéraux démocrates. Ils devront également ferrailler dur avec le parti du Brexit dans les circonscriptions qui ont voté très majoritairement pour le départ de l’Union européenne. Malgré les recommandations de Donald Trump, Boris Johnson a rejeté la proposition d’un pacte électoral, une forme d’alliance pour le “leave” avec le chef du parti du Brexit, Nigel Farage, qui n’aurait présenté des candidats que dans 150 circonscriptions. 

Le parti travailliste n’est pas mieux loti avec un retard de 11 points par rapport aux Conservateurs et à seulement 7 points de plus que les Libéraux démocrates. Mais, malgré la forte impopularité de Jeremy Corbyn, les travaillistes sont mieux à même de former une coalition que leurs adversaires.

 

Enfin, le pari très ambitieux de Jo Swinson, la dirigeante des Libéraux démocrates qui a résolument choisi de faire campagne pour le remain peut-il être gagné ? Elle envisage de recueillir assez de suffrages pour succéder à Boris Johnson. Cela peut paraît improbable, mais il n’est pas exclu que sa formation fasse une percée spectaculaire. Les Lib Dems représentent  une sérieuse menace pour le Labour et pourraient également faire le jeu des Conservateurs dans un certain nombre de circonscriptions traditionnellement travaillistes qui ont voté très majoritairement pour le leave. Les circonscriptions du Pays de Galles seront intéressantes à suivre sur ce point.

Conclusion

Le Brexit n’aura pas eu lieu le 31 octobre et la fin d’un processus, qui de jour en jour s’avère nocif et malsain pour la démocratie, n’est pas encore en vue. Comme dans bien d’autres épisodes de cette tragi-comédie qui ne cesse de rebondir, on a pu assister au fossé persistant entre les paroles et les actes des responsables politiques. La série de fiascos qui a marqué la gestion du Brexit a creusé la distance critique des Britanniques à l’égard de leur classe politique, qui peut leur paraître tout à fait inapte à résoudre un problème aux implications multiples. L’approche des enjeux politiques, et tout particulièrement celui de la frontière irlandaise, a révélé beaucoup de mauvaise foi, d’arrière-pensées et de tactiques partisanes masquées par des dynamiques formelles et des formules creuses. L’implacable arithmétique électorale a porté le Parti unioniste démocrate, dont la représentativité est très contestée et contestable, sur le devant de la scène politique en le dotant d’un rôle crucial dans l’évolution des négociations. Mais tout porte à croire qu’il vient de vivre les heures les plus fastes de son histoire. 

Le mot Brexit est ainsi devenu le synonyme d’une impasse politique et la convocation de nouvelles élections, pour la troisième fois en quatre ans, est un constat d’impuissance des représentants de la nation. Plusieurs visions idéologiquement divergentes s’affrontent au sein d’un Parlement devenu factieux, celle d’une Angleterre ultralibérale et économiquement dérégulée, incarnée par le Premier ministre, où l’Union européenne ne serait plus qu’un partenaire comme les autres ; celle d’une relation étroite avec l’Union européenne prétendument garante des avancées sociales et environnementales avec le maintien d’une union douanière (position défendue par une majorité de travaillistes) ; et enfin une approche rénovée de la relation entre le Royaume-Uni et une Union européenne réformée moins bureaucratique et plus proche des citoyens (comme le souhaitent les libéraux démocrates). L’issue du scrutin du 12 décembre, que certains ont déjà désigné sous le nom de « Brexmas » (contraction de Brexit et christmas), paraît finalement très incertaine.

À supposer que le Premier ministre gagne son pari et réalise un bon score aux élections, rien ne garantit qu’il puisse mettre en œuvre sur le front commercial le Brexit qu’il appelle de ses vœux. S’il a pour objectif de construire une nouvelle superpuissance économique en se libérant du carcan de Bruxelles, il se heurtera, à plus ou moins brève échéance, à des réalités politiques et commerciales peu avantageuses. Plus le Royaume-Uni s’ouvrira à d’autres marchés, plus l’Union européenne, inquiète de voir se développer outre-Manche une économie low cost, peu regardante sur les standards environnementaux et sanitaires et peu soucieuse des droits des travailleurs, renforcera les contrôles à l’égard de son voisin. De plus, tous les experts semblent convenir que la signature de nombreux accords de libre-échange avec des pays hors Union européenne ne saurait compenser la perte considérable de l’accès au marché unique. Si Donald Trump promettait à Boris Johnson un très grand accord commercial en juin dernier, il semble à présent beaucoup moins enthousiaste et a laissé entendre le 1er novembre, dans un entretien avec Nigel Farage sur la chaîne LBC, que les termes de l’accord de sortie négocié par le Premier ministre rendaient impossible la mise en place d’un tel accord de libre-échange. De quoi refroidir les Brexiteurs les plus enflammés…

 

 

 

 

 

Le film du Brexit vers un premier épilogue ?

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Avec l’organisation d’élections générales le 12 décembre prochain, c’est une séquence importante du film du Brexit qui vient de s’achever. Arrivé au pouvoir au début de l’été, Boris Johnson semble être parvenu à ses fins cet automne en usant de toutes les possibilités que lui offrait le droit constitutionnel et parlementaire britannique. Revenons sur cet épisode qui a débuté au mois de juillet.

Flash-back : du 23 juillet au 29 octobre. Lorsqu’il devient le nouveau locataire du 10 Downing Street, Boris Johnson a un plan bien établi dans son esprit. Il comprenait trois volets. Le premier était d’obtenir de l’Union européenne (avant le 31 octobre) un accord abolissant le mécanisme du backstop. Une fois acquis, ce deal devait être rapidement soumis au Parlement – la prorogation de cinq semaines contribuant à placer les parlementaires devant le fait accompli. Réunis seulement quelques jours avant le jour prévu du Brexit, les MPs n’auraient eu d’autres choix que de valider le traité ou de se résoudre à un no deal. Le succès aux Communes garanti ou l’absence d’accord assumée, il ne suffisait plus qu’à retourner devant les électeurs pour reconstituer une majorité conservatrice perdue par Theresa May au printemps 2017. Au terme de ce processus, le Premier ministre serait parvenu à « délivrer » le Brexit dans les temps et se serait acheminé sans doute vers une victoire électorale en raison du respect des promesses qu’il avait faites.

Gros plan : les défaites de Boris Johnson. À la date du 31 octobre, Boris Johnson a-t-il réussi son pari ? A priori, pas vraiment. Après le fiasco de la prorogation, non seulement le Brexit n’est pas survenu à Halloween, mais aucun accord n’a été formellement adopté et intégré en droit britannique. Si des élections vont bien se tenir le 12 décembre, ce manque apparent de résultats empêche d’affirmer que le parti conservateur conduit par le Premier ministre sortant bénéficiera d’une majorité absolue à la Chambre des Communes.

Travelling arrière : un Premier ministre en position favorable. Ce bilan peu glorieux impose pourtant de le prendre avec recul. Boris Johnson a d’abord réussi à conclure un deuxième projet de traité qui atténue le backstop au point que le terme même est progressivement abandonné. Alors que les Européens avaient juré que l’accord de novembre 2018 n’était pas renégociable, ils ont fini par céder comme jamais auparavant sur les modalités de gestion de la frontière nord-irlandaise. Ensuite, bien que le nouveau deal n’ait pas fait l’objet d’un consentement formel des MPs, le fait que l’acte censé le transposer dans l’ordre juridique national (le EU Withdrawal Agreement Bill, WAB) ait franchi le stade de la deuxième lecture confirme que Boris Johnson bénéficiait d’une adhésion de principe des parlementaires. C’est la raison pour laquelle certains ministres se sont déclarés circonspects face au projet d’élections anticipées. Pour Boris Johnson, toutefois, l’examen de la loi sans le soutien d’une majorité qui lui était acquise demeurait risqué, car les manœuvres dilatoires se seraient multipliées, à l’instar de ce que nous avons assisté depuis la mi-octobre. Au fil des débats, les blocages auraient été de plus en plus fréquents. Le WAB n’aurait certainement pas été adopté d’ici au 31 janvier. Pour rompre le cercle vicieux de discussions parlementaires stériles et ne visant qu’à empêcher que le Gouvernement mène sa politique, la seule solution était le retour aux urnes. Or il s’agissait bien là de l’objectif final de Boris Johnson, même s’il l’envisageait dans un contexte plus favorable pour lui. Le Premier ministre n’est pas pour autant si affaibli que cela : il dispose d’un deal tangible, le report du Brexit ne lui est pas imputable (puisqu’il résulte de la soumission à la loi), l’opposition travailliste ne propose pas d’alternative véritablement crédible, et la perspective du no deal s’éloigne grâce au troisième report.

Arrêt sur image : le report consenti le 28 octobre. Selon le document publié le 30 octobre par les services du Conseil européen, l’extension est acceptée jusqu’au 1er février 2020 à minuit. Le texte reprend les acquis des précédentes décisions de report : le Royaume-Uni doit satisfaire les obligations issues du droit de l’UE et le Conseil européenne annonce d’ores et déjà son refus de rouvrir les négociations sur les modalités du retrait. Trois dates sont ajoutées à la deadline du 1er février afin d’introduire de la flexibilité au cas où les Britanniques accompliraient les formalités juridiques nécessaires à l’adoption et à l’intégration du deal en droit interne avant le 31 janvier. Le retrait pourra ainsi avoir lieu le 1er décembre ou le 1er janvier. Du fait de ce report, le Gouvernement britannique devra désigner un commissaire européen. Ce point démontre que plus le Brexit est remis à plus tard, plus les choses se compliquent d’un point de vue institutionnel au niveau communautaire.

Pour un certain nombre d’observateurs, ce report serait un recul de l’Union européenne qui céderait face à l’incapacité des institutions britanniques à convenir des modalités du Brexit. Les 27 auraient effectivement pu fixer une date de report plus précoce afin de faire en sorte que le nouvel accord soit rapidement confirmé. La date du 15 novembre a été évoquée, car elle aurait été suffisante en principe pour que le WAB, puis le deal soient adoptés. Toutefois, ce choix n’a pas été fait pour trois raisons. Tout d’abord, les membres de la Chambre des Communes ayant fait preuve jusque-là d’une imagination débordante pour retarder le Brexit, un report de quinze jours seulement aurait ravivé les spéculations autour du no deal. Ensuite, l’Union européenne se refuse depuis le début des négociations à endosser une sortie désordonnée du Royaume-Uni. Enfin, il convient de prendre en compte un courant minoritaire, mais fort au sein de l’UE bénéficiant de relais à Westminster, qui table sur l’échec du Brexit. Chaque report est du temps gagné pour ceux qui promeuvent un retour en arrière, notamment par l’organisation d’un nouveau référendum qui demanderait plusieurs mois. Ce lobbying anti-Brexit s’est déployé sur de nombreux fronts (politiques et juridictionnels) et il paraît plus que probable qu’il ait tiré parti des divisions à Westminster pour retarder le Brexit alors que Boris Johnson semblait disposer d’une majorité soutenant le traité de sortie. Le Fixed-Term Parliaments Act de 2011 (FTPA) a aussi facilité les procrastinations parlementaires.

Hors cadre : le FTPA. Dès le mois d’août, Boris Johnson préparait des élections anticipées. Un obstacle législatif de taille s’érigeait devant lui pour contrarier ses plans. En vertu du FTPA, l’autodissolution du Parlement ne peut survenir que si une majorité des deux tiers des sièges est réunie. À trois reprises, Boris Johnson a échoué à atteindre ce seuil de 434 députés sur 650. Cet empêchement répété est l’occasion de constater à quel point le FTPA est pernicieux ainsi que nous le soulignions dans notre analyse produite pour le Club des Juristes (et que nous reprenons ici). Dans un régime parlementaire, la dissolution est l’un des moyens de trouver une issue à une crise qui oppose le Gouvernement au Parlement (la seconde option est que la chambre basse soutienne une autre équipe ministérielle). La loi de 2011, en imposant au Gouvernement d’obtenir le consentement des deux tiers des sièges des MPs pour parvenir à la dissolution, dévoie le parlementarisme britannique. Elle n’autorise le recours à la dissolution – en principe justifié par des circonstances de crise – qu’en présence d’un consensus large entre l’Exécutif et les différentes factions du Parlement. Or, par définition, ce consensus ne peut être trouvé en période de crise. Cet épisode du feuilleton du Brexit permet de comprendre qu’une norme écrite n’est pas la garantie d’un meilleur fonctionnement des institutions. Si les usages politiques anciens avaient prévalu, la menace d’une dissolution maîtrisée par le Premier ministre aurait peut-être conduit les parlementaires à être plus constructifs ; et en cas de blocage persistant, la dissolution serait intervenue beaucoup plus tôt, économisant ainsi un temps précieux.

Pour contourner les effets pervers de la majorité qualifiée exigée par le FTPA, Boris Johnson est donc passé par la voie législative classique, c’est-à-dire l’adoption d’un projet de loi à la majorité simple. Comme le Parlement est souverain, rien ne l’empêche de remettre en cause, même temporairement, un précédent texte. Le Premier ministre est parvenu à ses fins : le Early Parliamentary General Election bill a été plébiscité par 438 MPs contre 20.

Générique de fin ? L’organisation d’élections générales n’est pas la solution miracle qui permettra d’assurer un avenir certain pour le Brexit. La principale menace qui pèse sur l’issue de ce scrutin est l’avènement d’un nouveau Parlement sans majorité (un Hung Parliament). Une campagne électorale est incertaine et il n’est jamais possible d’en prédire le résultat, en particulier dans une période troublée. Parmi les événements qui pourraient venir gêner le scrutin, les affaires dans lesquelles Boris Johnson est mis en cause joueront peut-être un rôle. Ces conjectures n’empêchent pas de convenir que la tenue de ce scrutin était souhaitable et cohérente d’un point de vue institutionnel. Dans une démocratie parlementaire, il appartient aux citoyens d’arbitrer le conflit insoluble entre le Parlement et un Gouvernement qui a perdu sa majorité.

Plusieurs voix parmi les parlementaires et les experts ont néanmoins soutenu que le meilleur moyen d’en finir avec le Brexit était plutôt de prévoir un nouveau référendum. L’argument répond à une logique solide, quel que soit l’objet de la votation. Pour une partie notable des travaillistes, tout accord devrait être soumis à un référendum. Les électeurs n’ayant pas eu conscience de la complexité des modalités du Brexit en 2016, il faudrait leur rendre la parole sur ce point crucial qui engage l’avenir du Royaume-Uni. Pour les libéraux démocrates et les nationalistes écossais, la révocation du Brexit est possible en respectant le parallélisme des formes : ce que le peuple a décidé en 2016, il pourra le défaire en 2020.

Ces projets référendaires ont leur pertinence, mais il est normal qu’ils n’aient pas prévalu sur l’organisation d’élections générales, et ce, pour plusieurs raisons. En premier lieu, le précédent Parlement était composé de MPs dont les partis ne promettaient pas de tels scrutins, ou du moins pas sur le même sujet. En 2017, le manifesto travailliste n’envisageait pas cette possibilité, tandis que les libéraux démocrates prévoyaient un référendum pour soumettre le futur deal aux électeurs, non pour revenir en arrière. En deuxième lieu, l’organisation d’une consultation directe des citoyens impose la détermination d’un programme législatif clair soutenu par une majorité au Parlement. Or ce sont justement les élections générales qui ont pour fonction de présenter aux électeurs le potentiel agenda que les chambres devront suivre. En troisième lieu, si l’actuel Parlement s’était engagé sur la voie d’un nouveau référendum, les discussions auraient été particulièrement longues et difficiles en l’absence de majorité favorable aux conditions précises d’une telle consultation. Les demandes de report se seraient multipliées avec un risque toujours plus fort d’un no deal. Ces arguments ont fini par convaincre le SNP et le Lib-dem de soutenir le Early Parliamentary General Elections Bill. Le Labour a dû aussi se résoudre à suivre cette voie, d’autant que le report du Brexit au 31 janvier au plus tard était acquis.

Une fois comprise une mécanique politico-institutionnelle qui aurait dû s’imposer bien plus tôt, il convient de s’interroger sur le résultat qui serait le plus satisfaisant. Selon nous, cette première phase du Brexit qui doit confirmer que le Royaume-Uni sort formellement de l’Union européenne doit s’achever rapidement. De ce point de vue, Boris Johnson est en position de force. Il soutiendra naturellement l’accord qu’il a obtenu de Bruxelles. Comme les Britanniques en ont manifestement assez de cette saga qui dure depuis près de quatre ans et qu’ils souhaitent que d’autres sujets deviennent prioritaires, le plus court chemin pour en terminer avec cette première étape est de voter en faveur des conservateurs. Si les électeurs donnent une majorité à Boris Johnson, nous pouvons être à peu près certains que le Brexit aura lieu le 31 janvier 2020 au plus tard, voire le 1er janvier. En revanche, l’avènement d’une majorité travailliste renverra forcément le Brexit à une date éloignée. Un Gouvernement dirigé par Jérémy Corbyn tentera de renégocier un accord et à le soumettre au référendum, ce qui nous paraît dangereux. Non seulement rien n’assure que les Européens souhaiteront se pencher à nouveau sur les modalités de sortie du Royaume-Uni, mais Jérémy Corbyn n’obtiendra peut-être pas ce qu’il sera venu chercher à Bruxelles sur les droits sociaux. Puis, si un troisième accord est finalement élaboré, il faudra ensuite adopter une loi pour organiser le référendum de validation. Une loi d’incorporation du traité en droit interne devra également être discutée au Parlement. Avec le programme travailliste, le terme de la première phase du Brexit serait reporté d’au moins neuf mois et plus vraisemblablement à plus d’un an. L’orientation des libéraux démocrates et des nationalistes écossais paraît plus crédible, car la révocation de l’article 50 sur le fondement d’une nouvelle votation populaire n’emporte plus de discussions sur le contenu d’un accord. De surcroît, l’application de ce programme ne devrait prendre qu’environ six mois. Cependant, il y a peu de chances que ces deux partis finissent par obtenir une majorité absolue à la Chambre des Communes.

Finalement, les deux scénarios les plus tangibles à l’heure où nous écrivons ces quelques lignes sont les suivants : un hung Parliament ou une victoire de Boris Johnson. Dans le premier cas, travaillistes, libéraux démocrates et nationalistes écossais pourraient trouver un terrain d’entente, mais cela est peu probable. Dans le second cas, le Brexit sera acté le 1er février 2020 au plus tard et les négociations sur le futur accord commercial pourront débuter. Malgré nos réserves et le peu de sympathie que nous inspire Boris Johnson, force est d’admettre en toute objectivité que sa victoire aux élections permettrait d’avancer après des mois d’immobilisme.


PS : des auditions intéressantes se sont déroulées au Parlement sur l’issue des récentes négociations avec l’UE et le WAB, avec notamment la contribution de Jack Simson Caird qui est l’un des experts avec lequel l’Observatoire travaille régulièrement : https://www.parliamentlive.tv/Event/Index/3abdd257-7199-4579-916b-cb4126b34a3e

Les dernières interventions des contributeurs de l’Observatoire dans les médias et quelques rapports pour comprendre les événements récents

Nos lecteurs retrouveront ici plusieurs interviews de trois contributeurs de l’Observatoire pour comprendre les développements récents depuis la conclusion d’un nouvel accord. Ils trouveront également plusieurs rapports et articles de qualité qui font le point sur les enjeux et les suites parlementaires liés à ce texte.

Interviews :

L’émission C dans l’Air avec Marie-Claire Considère-Charon, malheureusement pas assez sollicitée dans le cadre d’une table-ronde à la qualité très inégale (18 octobre) : https://www.youtube.com/watch?v=yKy1BnBKiG8

L’intervention d’Alexandre Guigue sur RCF (18 octobre) : https://rcf.fr/la-matinale/brexit-l-epilogue-d-un-feuilleton-sans-fin

L’interview d’Aurélien Antoine donnée à l’Express (19 octobre) : https://www.lexpress.fr/actualite/monde/europe/report-du-vote-sur-le-brexit-ce-n-est-qu-un-semi-echec-pour-boris-johnson_2104280.html

Sur RFI (17 octobre) : http://www.rfi.fr/emission/20191017-brexit-accord-royaume-uni-johnson-irlande-europe-inquietudes-entreprises-douanes

À la Voix du Nord (17 octobre) : https://www.lavoixdunord.fr/653087/article/2019-10-17/ce-nouvel-accord-du-brexit-trouvera-t-il-une-majorite-westminster

Rapports disponibles pour faire le point :

Rapport du Centre de documentation de la Chambre des Communes sur l’accord : https://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/CBP-8713

Rapport du Centre de documentation de la Chambre des Communes sur la Déclaration politique : https://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/CBP-8714

À propos du Withdrawal Agreement Bill : https://ukandeu.ac.uk/a-step-by-step-guide-to-the-withdrawal-agreement-bill/

Rappels sur la loi Benn exigeant le report du Brexit en cas de non-accord : https://commonslibrary.parliament.uk/brexit/negotiations/the-benn-burt-bill-another-article-50-extension/

Comprendre l’amendement de Sir Oliver Letwin (The Guardian, 19 octobre) : https://www.theguardian.com/politics/2019/oct/19/what-does-the-letwin-amendment-mean-for-brexit-timetable-boris-johnson

Un jugement inédit qui marque une étape majeure dans l’évolution de la Constitution britannique… mais qui ne résout rien sur le front politique

https://s14-eu5.startpage.com/cgi-bin/serveimage?url=https%3A%2F%2Fupload.wikimedia.org%2Fwikipedia%2Fen%2Fthumb%2F8%2F83%2FSupreme_court_crest_%2528official%2529.svg%2F150px-Supreme_court_crest_%2528official%2529.svg.png&sp=14d7c30a2845292b3451046307a6fc31&anticache=321490

Rarement un jugement de la plus haute juridiction du Royaume-Uni avait été autant attendu, plus encore que lors du contentieux qui avait porté sur les conditions de la notification par le Gouvernement de l’intention des Britanniques de quitter l’Union européenne. Les onze juges ont infligé un revers juridique inédit au Premier ministre. Nos lecteurs trouveront ci-dessous notre première analyse du jugement. Avant de l’exposer, nous tenons à souligner le caractère exceptionnel de la décision sur la forme : elle est courte, énoncée dans un style particulièrement simple, rendue en seulement quelques jours, et sans aucune opinion dissidente. Sans évoquer le fond, il est donc indéniable que la Cour suprême a voulu “marquer le coup” contre un Gouvernement qui a été brutal. Il convient aussi de lire entre les lignes : depuis 2009, la Cour suprême s’émancipe de plus en plus des autres pouvoirs et s’érige en un contre-pouvoir toujours plus puissant qui s’appuie sur les principes constitutionnels classiques pour jouer une rôle plus politique. L’histoire constitutionnelle britannique a déjà connu une telle tendance (notamment sous les Stuarts avec les jugements de Lord Coke), mais en des temps où le parlementarisme démocratique n’était pas encore mature.

Les conséquences juridiques du jugement seront largement débattues et nous continuons de penser que les circonstances ont largement joué en défaveur de l’Exécutif. Dans un contexte plus apaisé, la solution que nous soutenions (justiciabilité, puis mise en oeuvre d’un contrôle minimum aboutissant à reconnaître la légalité de la prorogation) se serait sans doute imposée. Quoi qu’il en soit, les effets juridiques du camouflet infligé à Boris Johnson ne dissipent toujours pas le brouillard politique qui persiste sur le Brexit. Maintenant que le Parlement se réunit à nouveau, nous sommes curieux de voir ce que ses membres vont faire. Lorsque la Cour suprême en 2017 leur avait rendu la parole pour intervenir dans la procédure de notification du retrait, les MPs n’en avaient rien fait alors même qu’ils auraient pu, à cette occasion, fixer précisément les modalités du Brexit. Nous restons en conséquence sceptiques sur la capacité des parlementaires à tirer profit de la poursuite de la session. Preuve que nous nous engageons une fois de plus dans des tergiversations sans fin, le leader de l’Opposition Jeremy Corbyn et les partis hostiles à Bo Jo appellent à la démission du Premier ministre tout en ne soutenant pas (encore ?) le vote d’une motion de défiance immédiate au Parlement qui pourrait pourtant le faire tomber… Si un de nos lecteurs peut nous expliquer la cohérence de cette position, nous sommes preneur…

Les épisodes qui se succèdent témoignent d’une réelle résilience de la Constitution britannique qui permet une fois de plus de préserver les principes d’une société démocratique et du rule of law (principe qui n’est pas, étonnamment, cité une seule fois dans le jugement de la Cour). Mais ce constat ne saurait suffire pour surmonter une crise qui perdure en raison d’une classe politique trop divisée et médiocre. Ce n’est pas le Parlement qui est frustré, mais bien le peuple britannique qui est de plus en plus excédé par la situation. Or, malgré le flegme qui le caractérise, les mouvements d’humeur extrémistes pourraient encore se renforcer au profit d’un vote radical lors de prochaines élections.


Premier analyse du jugement Miller 2 :

La Cour a dû répondre à quatre questions : la recommandation du Premier ministre faite à la Reine de proroger le Parlement peut-elle être contestée devant une juridiction ? Si tel est le cas, selon quel standard est-il possible de juger de sa légalité ? En application de ce standard, est-ce que la décision est légale ? Et si elle est illégale, quels sont les moyens pour rétablir la légalité ?[1]

Avant l’intervention de la Cour suprême, la Haute cour de Londres a considéré que la prorogation n’était pas « justiciable ». Tout en admettant que nombre de prérogatives royales soient désormais encadrées par la loi ou aient fait l’objet d’une limitation à la suite d’un contentieux, elle a estimé que ces évolutions n’avaient pas pour effet d’accepter que toutes les prérogatives, sans exception, soient potentiellement contestées devant un juge via le judicial review[2]. Il en va, selon la Haute cour qui cite une jurisprudence bien établie, de décisions à caractère politique. Pour l’identifier au cas d’espèce, les trois juges anglais se sont référés à l’absence « de standards juridictionnels ou légaux par lesquels il est possible d’évaluer la légalité de la décision ou de l’action de l’Exécutif » (§ 47). Ils en concluent que les motifs du Premier ministre étaient « politiques par nature et qu’il n’existe pas de standards pour juger de leur légitimité » (§ 51).

À ce stade, le jugement de la Haute cour n’a pas forcément surpris. Les débats doctrinaux sur le sujet, qui se tenaient avant même que Boris Johnson ne provoque la prorogation, ne permettaient pas non plus de conclure à la justiciabilité d’une telle prérogative et peut-être encore moins de son illégalité. Il y a eu un net changement au début du mois de septembre et après que la Haute cour s’est prononcée en faveur de l’Exécutif. Outre la réaction du Parlement, la communauté des constitutionnalistes britanniques, plutôt hostile au Brexit et à Boris Johnson, a majoritairement pris la plume pour expliquer que non seulement la décision était justiciable, mais qu’elle était de surcroît non conforme à la Constitution. Les articles de référence sont ceux de notre collègue Paul Craig publiés sur le site de l’Association de Droit constitutionnel britannique (UKCLA Blog) et du Human Rights Hub de l’Université d’Oxford[3]. Son opinion, en tant que titulaire de la chaire de droit anglais d’Oxford que tenait Dicey avant lui, a eu une influence notable. Quelques jours après, la Court of Session d’Écosse a en partie repris ses arguments pour juger en appel que la prorogation était inconstitutionnelle[4]. Condamnant la tactique du Gouvernement pour « frustrer » le Parlement de l’exercice de ses compétences (délibérer et contrôler l’Exécutif), les juges écossais ont soutenu que le recours à la prorogation était « une manœuvre procédurale » illégale (§ 91). La durée particulièrement longue d’interruption des travaux parlementaires (cinq semaines) dans un contexte de crise qui impliquait pourtant que le Parlement soit à même de suivre en détail l’évolution des événements a emporté la conviction des juges.

La Cour suprême parvient à la même solution que la Court of Session. Elle répond aux quatre questions précitées en seulement 25 pages (ce qui est court au regard de la nature du contentieux) et à l’unanimité (ce qui est surprenant pour une question aussi débattue ; pour mémoire, le premier jugement Miller du 23 janvier 2017 recelait une opinion dissidente soutenue par trois juges). Pour justifier de la justiciabilité de la décision, la Cour suprême s’appuie sur le Case of Proclamations de 1611 et l’arrêt Entick v Carrington de 1765 qui posent le principe général selon lequel la prérogative n’existe qu’en vertu du common law et qu’elle est encadrée par le droit du royaume. Les onze juges soulignent ensuite que ce n’est pas parce que le Premier ministre est responsable devant le Parlement que le recours à la prérogative est exonéré d’un contrôle juridictionnel. L’argument tiré de la séparation des pouvoirs est aussi écarté. La rapidité de l’analyse et le peu de précédents utilisés par la Cour ont de quoi étonner. Il n’est pas certains que les affaires de 1611 et de 1765 suffisent à convaincre de la justiciabilité, car leur portée n’est pas absolue. Nombre de prérogatives demeurent soustraites au contrôle du juge (convocation du Parlement, nomination du Premier ministre ou des Lords, dissolution avant le Fixed Term Parliaments Act de 2011 par exemple), même si la tendance est à une diminution de ces cas de figure. Pour éviter tout parallèle avec des prérogatives insusceptibles de recours, les onze Justices rappellent que ce sont les juridictions qui ont pour fonction de dire le droit et qu’elles ont seules la compétence pour identifier les prérogatives soumises à leur contrôle.

Le deuxième point est crucial, car va en découler la reconnaissance de la justiciabilité, mais aussi le constat de l’illégalité. La Haute cour avait insisté sur le fait que, dès lors qu’il n’existait aucun standard légal ou juridictionnel pour encadrer la prorogation, la dimension politique s’imposait, empêchant toute contestation valable devant un tribunal. Les juges de la Cour suprême raisonnent par rapport à cette interprétation, bien conscients que l’analyse de la juridiction inférieure était difficilement discutable. Elle élabore donc un standard qu’elle va appliquer à la décision en cause. Au préalable, les juges s’appuient sur deux principes fondamentaux de la Constitution (la souveraineté du Parlement et la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement) pour déclarer qu’aucune prérogative ne doit être exercée de façon à celle qu’elle y porte atteinte sans restriction. Aucune prérogative ne saurait conduire à annihiler les compétences du Parlement. Ce postulat posé (et difficilement contestable selon nous), le standard est énoncé comme suit : « la décision de proroger le Parlement (ou conseiller le monarque de proroger le Parlement) sera illégale si elle a pour effet de frustrer ou d’empêcher, sans motif raisonnable, la capacité du Parlement d’assumer ses fonctions constitutionnelles en tant que corps législatif et en tant qu’institution responsable du contrôle de l’Exécutif » (§ 50). Contrairement à la High Court, la Cour suprême dispose bien d’un standard : celui qu’elle vient de révéler. Les juges savaient sans doute, à l’issue des audiences, vers quelle solution ils s’orienteraient. Il restait ensuite à en établir à rebours le fondement juridique qui s’appuie sur deux principes très classiques de la Constitution britannique.

La Cour poursuit son cheminement en appliquant cette nouvelle grille d’analyse aux faits qui lui sont soumis. Telle qu’il est formulé, le standard conduit inévitablement à ce que la décision de proroger puisse être susceptible de recours. Les juges en viennent donc rapidement à la question de la légalité. Qualifiant le contexte d’exceptionnel, ils leur paraît indispensable que le Parlement puisse siéger pour exercer ses compétences. Ils s’attardent alors, non pas sur les motivations du Premier ministre, mais sur les raisons objectives qui justifieraient la prorogation pour cinq semaines. La Cour conclut que celles qui ont été soumises par le Gouvernement ne sont pas suffisantes en démontrant, sur le fondement des pratiques passées, que la période de cinq semaines était beaucoup trop longue pour rédiger un discours du Trône et organiser le futur agenda législatif. En somme, les défendeurs auraient dû être plus précis sur le caractère impérieux d’un tel délai (§ 60). Reprenant plusieurs analyses de juristes hostiles à la décision du Premier ministre, la juridiction fustige également l’incapacité des avocats du Gouvernement d’expliquer comment, pendant une suspension de cinq semaines, le Parlement aurait pu assumer tout le travail législatif imposé par le Brexit (procédure de validation d’un éventuel accord, contrôle de la législation déléguée pour assurer une sortie ordonnée en vertu du EU (Withdrawal) Act de 2018, consultation des autorités dévolues). Enfin, le Gouvernement ne parvient pas à démontrer l’utilité d’ajouter deux semaines de prorogation aux trois semaines de suspension qui se tiennent en automne pour les conventions des partis politiques.

La solution est sans appel : « il est impossible de conclure (…) qu’il y a un quelconque motif – a fortiori un motif satisfaisant – de conseiller à Sa Majesté de proroger le Parlement pour cinq semaines, du 9-12 septembre jusqu’au 14 octobre. Nous ne pouvons spéculer, en l’absence de preuves suffisantes, sur les motifs qui auraient pu le justifier. Il s’ensuit que la décision est illégale » (§ 61). La Cour termine son jugement en déclarant que le conseil donné à la reine de proroger est nul et sans effet. La prorogation n’a donc pas existé et le Parlement peut se réunir à nouveau, sans autre formalité (§ 69).

Si nous partageons plutôt la conclusion de la juridiction en faveur de la justiciabilité, l’argumentaire déployé sur ce premier aspect ne nous convainc pas totalement, car, outre une mobilisation assez furtive des précédents, elle écarte trop rapidement la comparaison avec le régime juridique bien établi d’autres prérogatives. Sur l’illégalité, la motivation du jugement est particulièrement factuelle et ne se fonde pratiquement sur aucune jurisprudence antérieure, ce qui est rare dans des affaires de cette importance. Les éléments de fait retenus pour qualifier la prorogation de déraisonnable sont aussi discutables : tout en acceptant que la situation soit extraordinaire, la Cour s’en remet aux conclusions des requérants qui ne portent que sur des exemples passés qu’il est difficile d’assimiler à la crise actuelle. Or le caractère inédit de la prorogation aurait pu être compris à l’aune de l’exceptionnalité du Brexit. Quant à tout le travail qu’aurait pu accomplir le Parlement pendant les cinq semaines d’interruption (deux en réalité puisque les trois autres relevaient du traditionnel recess automnal), il s’agit de conjectures (rien ne permet d’affirmer avec certitude que les lords et les MPs auraient consacré tout ce temps au travail législatif lié à la conclusion d’un accord avec l’UE). En mobilisant de tels éléments, les juges ont opéré un contrôle approfondi, non pas de la motivation, mais de l’absence de véritable raison objective appuyant une prorogation longue. Force est d’admettre que les conseils du Gouvernement n’ont pas convaincu lors des plaidoiries. La Cour a logiquement souligné puis exploité ces carences pour fonder son jugement.

Parce qu’elle porte sur la prorogation qui n’avait jamais été contestée auparavant et qu’elle conduit à l’encadrer puis à la déclarer illégale sans aucune référence aux droits et libertés fondamentaux (contrairement au premier jugement Miller et à la grande majorité des jugements relatifs à la prérogative royale), la décision de la Cour suprême est un moment déterminant de l’histoire constitutionnelle britannique. La juridiction assume plus que jamais sa fonction de gardien des principes constitutionnels qu’aucun juge au Royaume-Uni n’avait embrassée jusqu’ici avec autant de volontarisme, sans soutenir pour autant une conception révolutionnaire des dits principes. Le jugement est sans nul doute conforme à l’évolution de la Constitution britannique et du rôle de la Cour de plus en plus prégnant en matière constitutionnelle. Cependant, la motivation que nous qualifierons de rapide laisse en suspens nombre de questions sur le régime de la prérogative. La Cour ne l’a pas fait disparaître, mais le curseur est placé à un niveau d’exigence qui donne au juge une marge d’appréciation considérable pour déterminer ce qui sera justiciable ou pas et ce qui sera illégal ou pas (et ce, malgré le caractère circonstancié souligné par la Cour). Pour le pouvoir exécutif, une telle décision peut potentiellement avoir des conséquences majeures sur les modalités du recours aux prérogatives qui régissent ses rapports institutionnels avec le Parlement qui, quant à lui, ressort renforcé.

[1] Miller (No 2) v The Prime ministre ; Cherry and others v Advocate General for Scotland [2019] UKSC 41, § 27.

[2] Miller v The Prime minister [2019] EWHC 2381, § 37

[3] P. Craig, “Prorogation: Constitutional Principle and Law, Fact and Causation”, U.K. Const. L. Blog, 2 septembre 2019 ; Oxford Human Rights Hub, 31 August 2019 et “Prorogation: Three Assumptions”, U.K. Const. L. Blog, 10 septembre 2019.

[4] Joanan Cherry and others v Advocate General for Scotland, [2019] CSIH 49, § 89.

Retour sur l’article du Pr Paul Craig relatif à la constitutionnalité de la prorogation et sur le premier jugement défavorable au Gouvernement

https://s14-eu5.startpage.com/cgi-bin/serveimage?url=http%3A%2F%2Fukscblog.com%2Fwp-content%2Fuploads%2F2012%2F03%2FJudges.jpg&sp=eac53c227d576bab3d436fcad9e055a5&anticache=822999

Paul Craig a publié un nouvel article sur le site de l’Association de droit constitutionnel britannique (UKCLA Blog) pour approfondir son analyse relative à l’inconstitutionnalité de la prorogation. Afin de poursuivre le débat, nous reprenons sa démonstration en y apportant nos interrogations et nos désaccords, sans prétendre surpasser les conclusions du grand professeur. Nos lecteurs constateront que tout dépend de l’évaluation que l’on fait de la portée réelle ou théorique de l’atteinte aux pouvoirs du Parlement. Ainsi, tout en acceptant éventuellement la justiciabilité de la prérogative que Paul Craig défend (tout comme Mark Elliott), nous n’en déduisons pas pour autant une inconstitutionnalité sur le fond. Ceci explique sans doute que les juridictions sont, pour l’instant, partagées sur la question, ce qui était prévisible.

Paul Craig revient sur trois éléments qui ont guidé les premiers jugements défavorables aux requérants qui arguaient de l’inconstitutionnalité de la décision de prorogation. L’autorité de son avis a sans nul doute joué dans la décision rendue par les trois juges écossais qui se sont prononcés en appel le mercredi 11 septembre. (add. : son premier article est cité dans l’une des opinions des juges). Les premiers éléments dont nous avons eu connaissance reprennent les convictions exprimées par le professeur d’Oxford. Nous les discutons en cinq points.

1/ Notre collègue (et néanmoins ami) estime que le motif avancé par les juridictions selon lequel la prorogation serait une décision de « haute politique » empêchant le juge de la sanctionner n’est pas convaincant. Après avoir souligné que tout gouvernement invoque ce moyen pour se défendre, Paul Craig rappelle que l’acte de prorogation n’est pas, traditionnellement, de nature politique : il s’agirait, en somme, d’un simple acte de nature technique de la vie quotidienne du Parlement. Il justifie son point de vue en mentionnant les écrits parlementaires sur la question et la pratique récente de la prorogation. Selon nous, le constat général est juste pour retenir la justiciabilité, mais il ne saurait aboutir à l’exclusion absolue de tentatives d’utilisation politique de la prorogation. Hormis les exemples historiques que Marie-Claire Considère-Charon évoque dans son dernier post sur le site de l’Observatoire (concernant les pratiques des Stuart), la prorogation a bien été utilisée récemment à des fins politiques, au moins à une reprise. Nous l’avons mentionné dans un précédent billet : celle de John Major en 1997 pour éviter la publication d’un rapport gênant à la veille des élections. La Chambre des Communes, dans le document de recherche qu’elle a produit en juillet 2019 sur la prorogation, ne manque pas de mentionner ce précédent. La question se pose de savoir comment un juge saisi de la prorogation aurait pu, au-delà de la justiciabilité, apprécier la légalité de la manœuvre de John Major. Intervenant juste avant une élection et limitée à quelques jours de plus, la prorogation n’a pas eu une portée similaire à celle qui court depuis le 9 septembre. Toutefois, peu importe la durée et le contexte, dès lors que John Major a lui aussi utilisé la prorogation à des fins politiques, même de façon très limitée. Pourtant, à l’époque, seulement quelques MPs se sont émus de la manœuvre, sans qu’un recours juridictionnel n’ait été formé. C’est donc le caractère raisonnable ou non qui est interrogé dans le cas de la prorogation de 2019. Or, même en admettant que le juge puisse décider d’apprécier le but qui sous-tend la décision de proroger (ce que la High court écarte contrairement à la Court of Session écossaise en formation d’appel), il faut reconnaître qu’il lui serait particulièrement difficile de justifier une utilisation inappropriée de la prérogative royale sans s’ériger lui-même en censeur politique. Autrement dit, le juge, en étudiant de façon approfondie les motifs du recours à la prérogative disposerait d’un pouvoir d’appréciation équivalent à celui de l’Exécutif. Pour nous, bien que nous acceptions la justiciabilité de la prérogative en l’espèce, il ne revient pas au juge de s’immiscer sur la validité d’une manoeuvre politique à l’origine d’une crise majeure qui doit être résolue par le corps politique (voir infra). Ce débat n’est pas si éloigné de celui qui existe en France sur l’appréciation de l’opportunité des décisions de l’administration par le juge administratif, ou sur la nature du contrôle du Conseil constitutionnel qui ne saurait disposer d’un pouvoir d’appréciation identique à celui du Parlement.

2/ Au mieux, l’immixtion du contrôle du juge sur la prorogation ne serait donc vraiment envisageable qu’en cas d’irrégularité formelle ou d’un caractère manifestement inapproprié. Une telle atteinte implique alors de déterminer ce qui est « manifestement inapproprié » par rapport aux principes de souveraineté du Parlement et de rule of law. Pour Paul Craig, la prorogation de ce début septembre semble l’être (voir son point 2). Il estime que les cours auraient eu la possibilité de circonstancier leur jugement au regard d’une utilisation de la prérogative qui a clairement pour finalité de limiter la capacité des parlementaires de débattre et de contrôler le gouvernement sur un sujet d’importance majeure. Une telle finalité serait en dehors du champ « traditionnel » de la prorogation (la simple « clôture » d’une session parlementaire). Ici, Paul Craig renvoie à ce qu’il a déjà voulu démontrer dans son premier article. Il ajoute que, accepter que le Gouvernement puisse utiliser la prorogation à sa guise reviendrait à valider une règle selon laquelle le Gouvernement pourrait déterminer librement, via la prérogative, quand le Parlement exercerait ses compétences de contrôle du Gouvernement et de discussion de la loi. Or cette approche serait totalement incompatible avec le principe de souveraineté parlementaire. Nous adhérons naturellement à cet aspect de la démonstration de Paul Craig, tout comme à l’argument qui vise à rejeter la défense du Gouvernement fondée sur sa prétendue volonté de présenter aux MPs le nouvel agenda législatif, ce qui n’est possible qu’en ouvrant une autre session. Là où nous nous séparons de l’analyse de notre éminent collègue, c’est que, en acceptant que la prorogation puisse être contrôlée par le juge pour ses motifs politiques, cela conduirait à mettre en cause toute action du Gouvernement dont on soupçonnerait un détournement à des fins qui ne conviendraient pas au Parlement. Un tel conflit ne peut être résolu que sur le terrain politique, c’est-à-dire par la mise en cause de la responsabilité du Gouvernement ou par l’adoption d’une loi qui priverait le Gouvernement de telle ou telle prérogative dont les MPs estimeraient qu’elle a été utilisée à des fins détournées. C’est justement ce qu’il s’est passé en partie en ce début septembre.

3/ Continuons sur l’appréciation du caractère manifestement inapproprié ou déraisonnable du recours à la prérogative. Nous l’avions aussi mise en doute en considérant que les moyens dont disposaient les parlementaires malgré la prorogation démontraient que le Gouvernement ne les avait pas bâillonnés et que, par conséquent, la souveraineté du Parlement était bien sauve. Nous avions soumis notre opinion à Paul Craig après la publication de son premier post sur le blog de la UKCLA. Il nous avait répondu dans un bref échange. Dans la troisième partie 3 de son billet du 10 septembre, il revient plus en détail sur ce point contradictoire. Paul Craig ne nie pas que le Parlement a eu les moyens de se défendre. Il reprend néanmoins les conclusions d’un article d’Alexandra Sinclair et de Joe Tomlinson pour appuyer son propos. La prorogation limite la capacité du Parlement d’opérer un contrôle sur les actes de législation déléguée nécessaires à la mise en conformité du droit interne au nouveau régime juridique qui s’imposera au jour de la sortie. Il y a effectivement de quoi s’inquiéter face à la tâche juridique considérable qui attend le Parlement et le Gouvernement pour adapter l’ordre juridique interne à la sortie de l’Union européenne. Cependant, si une prorogation de deux semaines aggrave peut-être les choses, la remettre en cause n’empêchera pas ces difficultés déjà bien connues ainsi que le révèlent nombre de rapports parlementaires publiés depuis au moins deux ans (l’Observatoire s’est fait souvent l’écho de ce débat en relayant notamment les analyses du Centre Bingham sur le Rule of Law). De surcroît, le Parlement aura tout à fait la possibilité d’examiner le travail gouvernemental sur les statutory instruments (SIs) lors du début de la nouvelle session. L’invocation des modalités d’encadrement des SIs nous paraît ainsi très spécieuse et trop circonstanciée pour justifier une sanction éventuelle d’un juge dont la portée serait potentiellement majeure pour l’équilibre des pouvoirs. Pour terminer sur ce point, nous avons de sérieux doutes sur le fait que ce sujet aurait été au cœur de débats et de contrôles parlementaires entre le 9 et 20 septembre dans la mesure où la menace du no deal aurait sans doute accaparé les parlementaires.

4/ Paul Craig achève sa démonstration en soutenant que la façon délibérée dont l’Exécutif a écarté du jeu le Parlement pendant ces deux semaines afin de poursuivre ses propres intérêts est contraire aux intérêts du pays. Cette dernière assertion nous renvoie une fois de plus à la finalité et au caractère raisonnable de la prorogation qui seraient complètement contraires à des principes constitutionnels établis. Nous ne sommes pas convaincus par ce point de vue. Permettons-nous, pour soutenir notre propos, de rappeler notre opinion quant au parallèle qui est régulièrement produit entre le problème juridique actuel et celui qui fut posé dans le jugement Miller de la Cour suprême du 24 janvier 2017. Nous estimions que « s’il y a bien des similitudes (l’opposition entre prérogative royale et souveraineté du Parlement), il ne faudrait pas pour autant les assimiler. En 2017, la décision de ne pas consulter le Parlement avant la notification avait des effets absolus : sans l’intervention des juridictions, les MPs auraient été complètement privés de la possibilité de délibérer. » En revanche, tel n’est pas le cas en l’espèce. Il y a une différence de degré majeure quant au caractère raisonnable de l’utilisation de la prérogative.

5/ Finalement, il n’est pas certain que la sanction de la prorogation par le juge soit, d’ailleurs, si respectueuse de l’esprit de la Constitution britannique. Les juridictions ne sauraient être considérées comme les seuls gardiens de l’ordre constitutionnel. Nous, juristes, devons accepter que le perfectionnement d’une société démocratique qui doit protéger l’État de droit ne se jauge pas à la seule possibilité des juridictions de remettre en cause toutes les décisions politiques (ce qui serait tout aussi dangereux pour la démocratie). Ce perfectionnement réside aussi, et peut-être surtout, en la capacité des institutions politiques de s’autolimiter et d’assumer leur rôle de contre-pouvoir. Le Parlement, dans l’histoire anglaise puis britannique, fut et demeure un défenseur du « règne du droit » et de sa souveraineté. Le juge ne saurait en avoir le monopole. La crise du Brexit a montré que le Parlement, malgré les actions de l’Exécutif, sait être un gardien de ces principes. Le succès de Gina Miller devant la Cour suprême le 24 janvier 2017, les actions efficaces de John Bercow pour assurer que le Parlement ait son mot à dire sur les modalités du Brexit, et la réaction d’élus et de lords éclairés comme Yvette Cooper, Dominic Grieve, Ken Clarke, Oliver Letwin ou Hilary Benn pour contrecarrer les plans de Boris Johnson en sont les illustrations. L’intervention du juge sur la question de la prorogation ne saurait résoudre à elle seule une crise qui est d’abord politique avant d’être juridique. Le jugement final de la Cour suprême est attendu avec impatience, mais nous estimons que si la prérogative est peut-être “justiciable”, elle n’est pas pour autant inconstitutionnelle.

PS : nous ne discutons pas dans ce post de l’un des motifs sous-jacent retenu par la Court of Session selon lequel le Gouvernement aurait trompé la reine pour parvenir à ses fins. Cet argument, s’il devait être retenu par la Cour suprême, bouleverserait un pan entier de la Constitution britannique en rendant justiciable des relations interinstitutionnelles qui relèvent de la haute politique.


Addendum : après le jugement de la Court of Session en appel, la question se pose de savoir si le Parlement est en capacité de se réunir à nouveau. Les débats font rage depuis le rendu de la décision des trois juges, mais le fait que ces derniers n’aient pas expressément enjoint au Gouvernement d’agir afin que le Parlement siège à nouveau semble suffisamment clair (voir l’opinion de J. Mitchell QC relayée par le Guardian : “the refusal by Lord Carloway, the lord president, and his two colleagues to impose an interdict or injunction ordering parliament to be reconvened meant the court had not instructed the UK government to do anything.”). Boris Johnson a néanmoins décidé de se soumettre à des questions via les réseaux sociaux en ce mercredi normalement dévolu aux PM Questions au Parlement.

Nous relayons deux opinions contraires à celles des juges écossais et de Paul Craig, y compris sur la question de la justiciabilité : celle de Lord Sumption (ci-dessous), et celle de Timothy Endicott qui nous conduit à la remarque juridique suivante :

Avant le FTPA de 2011, les dissolutions de convenance auraient-elles pu être contestées devant une juridiction ? Il s’agissait alors toujours d’une prérogative royale dont l’usage était souvent détourné de sa finalité première, à savoir vider le conflit entre le Gouvernement et le Parlement. On parlait alors de “dissolution à l’anglaise” qui aménageait donc bien l’utilisation de la prérogative royale pour le “confort” de l’Exécutif… À méditer.

Remarque de Lord Sumption :

” What I think this illustrates is that if you, as a government, do something sufficiently outrageous, and politically the prorogation of parliament was politically outrageous, you tempt judges to push the boundaries out, and it looks from the summary as if that is what the Scottish judges have done …

My own view is that this is a political issue, not a legal one, and that the case can only be resolved politically …

I’m not going to give a prediction, but I think that if [the supreme court] were to decide that the Scottish judges were right, they would be making really quite significant changes to a correct understanding of our constitution because the issue is the propriety of the legal motives, and that seems to me to be a fundamentally political issue.

He also said that the prorogation decision was wrong politically, but that the proper response would be to change the law. He said:

I have no doubt that politically this was a disgraceful thing to do and what tends to happen is that you change the law in response to a sufficiently appalling example of abuse.”

 

L’épreuve de force qui oppose le gouvernement au Parlement : synthèse et réflexions par Marie-Claire Considère

Une prorogation très controversée

La décision de Boris Johnson de suspendre le Parlement a déclenché un vent d’indignation et de colère parmi les députés des partis d’opposition ainsi qu’au sein de la société britannique, la tactique étant largement perçue, avec un peu d’exagération, comme une manœuvre antidémocratique. Cette décision qui a provoqué la démission de la cheffe des conservateurs écossais a également plongé les Européens dans la plus grande perplexité, tout en ravivant leurs inquiétudes sur les agissements de Boris Johnson et les orientations du nouveau gouvernement.

La démarche de Boris Johnson était manifestement à la fois un outil destiné à accroître la pression, non seulement sur son Parlement, mais aussi sur ses partenaires européens, et une tactique visant à empêcher la Chambre des Communes de bloquer une sortie sans accord. Le Premier ministre ne l’exclut toujours pas s’il ne parvient pas à un nouveau compromis avec l’Union européenne.

Le terme de prorogation a vu le jour au XVe siècle, au moment où le monarque convoquait le Parlement durant de brèves périodes pour approuver les dépenses royales ou de nouveaux impôts, et le renvoyait aussitôt après. Au fur et à mesure que le Parlement a gagné en puissance les monarques ont eu généralement recours à la prorogation pour prendre des décisions d’urgence ou simplement reprendre la main. Si Jacques IV décida judicieusement de proroger le Parlement lors d’une épidémie de typhus à Londres en 1608, vingt ans plus tard en 1629, pendant la guerre de Trente Ans, la prorogation décrétée par Charles 1er eut des conséquences funestes. Confronté à un Parlement hostile, après avoir décidé d’imposer un impôt sans son accord, il gouverna seul pendant onze ans où il ne fit qu’attiser la haine de ses sujets et provoqua une guerre civile qui déboucha sur son exécution pour haute trahison. Depuis l’avènement de la monarchie constitutionnelle, le monarque n’intervient plus dans les affaires politiques et n’est doté que de pouvoirs résiduels ; il ou elle peut proroger le Parlement, mais sur la demande expresse du Premier ministre. La prorogation ne signifie pas la dissolution du Parlement, mais la fin d’une session parlementaire qui précède le plus souvent de nouvelles élections. Elle implique l’arrêt définitif des travaux parlementaires en cours, que ce soit les motions qui n’ont pas été adoptées ou les projets de loi qui n’ont pas franchi toutes les étapes requises avant d’être validés par la sanction royale.

La prorogation telle que l’a décrétée la reine à la demande expresse de Boris Johnson, signifie que le Parlement cessera de siéger à partir de la deuxième semaine de septembre jusqu’au 14 octobre. Durant cette période auront lieu les congrès des principaux partis, celui du parti libéral démocrate du 14 septembre au 17 septembre à Bournemouth, celui du parti travailliste du 21 au 25 septembre à Brighton et pour finir le parti conservateur du 29 septembre au 2 octobre à Manchester. Pendant ce temps, en règle générale, l’activité parlementaire à Westminster est très limitée.

On peut arguer du fait que la prorogation ne soit pas illégale en soi[1]. De surcroît, elle fait suite à une session parlementaire particulièrement longue, la plus longue depuis 400 ans, soit 337 jours de 2017 à 2019. Elle avait en effet commencé le 21 juin 2017 avec le discours de la Reine, qui annonçait le programme du gouvernement, suite aux élections anticipées du 8 juin 2017 provoquées par Teresa May.

Toutefois la durée anormalement longue de cette prorogation – 5 semaines – et le moment que le Premier ministre a choisi pour la mettre en place – à la veille d’un événement crucial comme le retrait de l’Union européenne – n’a pas manqué de choquer les Parlementaires et de leur laisser entrevoir les véritables motivations du chef du gouvernement, bien éloignées de celles qu’il a affichées en guise d’explication.  

Boris Johnson a donné comme raison officielle à la prorogation le besoin de proposer un programme législatif audacieux et ambitieux, qui, selon lui, n’a que trop tardé, et dont les priorités seront énumérées lors du discours de la Reine le 14 octobre. S’il est bien entendu qu’il ne puisse le faire sans clore la session parlementaire en cours, on peut s’étonner du besoin d’autant de temps pour mettre sur pied un programme législatif qui a déjà été largement annoncé.

Après avoir réuni son Conseil Privé, la Reine a donné son accord au Premier ministre qui avait dépêché un de ses fidèles à Balmoral, l’ultraconservateur Jacob Rees-Mogg. Les Parlementaires qui étaient de retour le mardi 3 septembre ne disposaient que de quelques jours – ils cesseront en effet de siéger dès la semaine suivante – pour organiser une riposte à la décision du Premier ministre qui limite considérablement leurs débats et leur marge de manœuvre sur le Brexit.

Le choix de la prorogation du nouveau Premier ministre s’inscrit dans la logique de sa démarche visant à sortir le Royaume-Uni de l’Union européenne à tout prix le 31 octobre. Faute de pouvoir faire fléchir les Européens sur le backstop et d’obtenir une renégociation de l’Accord, et compte tenu de l’opposition d’une majorité de députés aux Communes au no deal, il avait le choix de modifier l’arithmétique parlementaire en organisant de nouvelles élections, ou de provoquer l’absence des Parlementaires pour pouvoir agir sans avoir à les consulter. En optant pour la prorogation, il a choisi la solution la plus radicale, mais apparemment la moins risquée, un choix qui pourrait bien lui avoir été recommandé par son principal conseiller Dominic Cummings, admirateur de l’ancien stratège militaire chinois, Sun Tzu, qui dans l’art de la guerre a écrit que « l’excellence suprême consiste à briser la résistance de l’ennemi sans avoir à se battre ». 

Dans les jours qui ont précédé le retour des Parlementaires à la Chambre des Communes, l’ambiance était particulièrement fébrile. Le temps était compté pour les Parlementaires décidés à organiser la riposte et la semaine de rentrée s’annonçait décisive. Une course de vitesse allait s’engager entre le gouvernement et le Parlement.

Reprendre le contrôle de l’agenda parlementaire

La tactique du Premier ministre réussit à galvaniser une majorité de députés qui se rassemblèrent pour trouver la meilleure parade. Un débat d’urgence sur le retrait de l’Union européenne avait lieu le mardi 3 septembre aux Communes, suite au dépôt d’une motion rédigée par le député conservateur Oliver Letwin auquel s’étaient joints 18 autres députés opposés au Premier ministre. Cette motion était destinée à autoriser le Parlement à reprendre le contrôle de l’agenda dans le but d’assurer que le Royaume-Uni ne quittât pas l’Union européenne sans accord le 31 octobre 2019.

Une alliance se constitua à la hâte entre les divers partis d’opposition auxquels se joignirent 21 députés conservateurs rebelles, parmi lesquels de grandes figures du parti comme l’ancien Secrétaire d’Etat à la Justice David Gauke, l’ancien Chancelier Philip Hammond, le plus ancien élu et europhile Ken Clarke, l’ancien candidat à la direction du parti conservateur Rory Stewart et Sir Nicolas Soames, le petit fils de Winston Churchill. Malgré les menaces d’exclusion, immédiatement mises à exécution, ces conservateurs rebelles n’hésitèrent pas à défier le chef du gouvernement et risquer leur carrière politique pour empêcher une sortie brutale du Royaume-Uni. La décision de suspendre le Parlement eut manifestement un effet boomerang, car la motion fut votée par une majorité de 328 voix contre 301. Elle allait permettre aux opposants à Boris Johnson de présenter le lendemain, le 4 septembre 2019, un texte de loi qui puisse faire obstacle à une sortie sans accord.

Faire obstacle au no deal

Le jour suivant, après une séance houleuse de questions au Premier ministre, qui donna lieu à des échanges très vifs et même insultants avec le chef de l’opposition, les Parlementaires étaient appelés à se prononcer sur le projet de loi déposé par le travailliste Hillary Benn. D’après le texte, le Premier ministre aurait jusqu’au 19 octobre pour conclure un accord avec les Européens qui soit ratifié par le Parlement ou, en cas d’échec des négociations à la date du prochain sommet européen du 17 octobre, obtenir l’aval des députés pour une sortie sans accord. L’objectif des Parlementaires était de contraindre le Premier ministre, une fois passé le délai, à solliciter auprès du président du Conseil européen un report de la sortie de l’UE au 31 janvier 2020, soit un délai de trois mois supplémentaires. Boris Johnson, furieux, s’écriait que le projet de loi était celui de la capitulation (surrender bill) et, selon lui, il risquait de compromettre gravement les négociations prometteuses avec les responsables européens. Il déclarerait plus tard qu’il préférait être trouvé mort dans un fossé plutôt que de demander un nouveau report.

Le 4 septembre la Chambre des Communes se prononçait en faveur du projet de loi à 327 voix contre 299 soit une majorité de 28, infligeant ainsi une nouvelle défaite au Premier ministre. Le projet de loi était ensuite transmis à la Chambre des Lords, le 5 septembre, en troisième lecture, avant de revenir aux Communes pour débattre des amendements que proposeraient les pairs. Les craintes d’un blocage à la Chambre haute, à la suite d’une avalanche d’amendements et de flibustes parlementaires ne se sont pas matérialisées et le projet de loi reviendra aux Communes, comme prévu, le lundi 9 septembre.

La contre-riposte

Après son amère défaite aux Communes, la contre-riposte du Premier ministre n’allait pas tarder. Il proposait aussitôt une motion appelant à des élections législatives anticipées le 15 octobre. Comme nous l’avions dit dans notre article du 12 août 2019[2], Boris Johnson pourrait compter sur son regain de popularité auprès de l’électorat conservateur traditionnel pour réaliser un bon score. Son rebond dans l’opinion pouvait, semble-t-il, lui permettre de regagner une partie des électeurs qui s’étaient tournés vers le parti du Brexit et avaient largement contribué à la chute spectaculaire des conservateurs aux élections européennes. Mis au défi de se déclarer favorable à de nouvelles élections et, selon Johnson, de permettre au peuple d’exprimer son opinion, Jeremy Corbyn rétorquait que son parti ne souscrirait pas au projet avant que le no deal ne soit définitivement écarté.

Le vote travailliste est en effet crucial, car la loi du Parlement du Royaume-Uni du 15 septembre 2011 (Fixed-Term Parliaments Act 2011)[3], tout en instaurant le principe d’un mandat fixe de cinq ans pour la Chambre des Communes, a restreint l’exercice du droit de dissolution de la Chambre en disposant que des élections anticipées ne pourraient désormais être décidées que si une majorité des deux tiers des députés s’y déclaraient favorables.

Un troisième revers attendait Boris Johnson le 4 septembre en fin de soirée : la motion déposée par le Premier ministre n’obtenait que 298 voix au lieu des 420 requises pour être suivie d’effet.

Les libéraux démocrates (13), les 5 membres du Groupe Indépendant pour le Changement (TIGfC), les 3 élus gallois, 7 Indépendants ainsi que 28 travaillistes ont voté contre la motion. La grande majorité des Travaillistes (214) se sont abstenus conformément à la consigne de la direction du parti ainsi que le député Vert, 35 élus du parti national écossais, 28 Indépendants et 2 conservateurs. Comme il était attendu, les 10 élus du Parti unioniste démocrate se joignaient aux 284 conservateurs pour soutenir la motion ainsi que 3 travaillistes, et 1 indépendant.

Le Premier ministre a proposé de nouveau sa motion le lundi 9 septembre, mais les partis d’opposition ont bien compris qu’il leur fallait résolument s’assurer que les élections ne puissent avoir lieu avant le 19 octobre, date à laquelle Boris Johnson sera contraint de demander le report du Brexit.

Retour au backstop

Nous avons toujours maintenu que le choix d’un Brexit dur tel que l’avait formulé Theresa May – c’est à dire un retrait de l’union douanière et du marché unique – était incompatible avec la géopolitique de l’Irlande du Nord, fruit de la partition. Le maintien dans une union douanière, fut-il provisoire et dans l’optique d’une solution de remplacement très hypothétique, est totalement contraire aux objectifs et fondements du Brexit définis comme la liberté de commercer sans entraves en s’affranchissant des contraintes de Bruxelles et le contrôle des flux migratoires.

Même si Boris Johnson n’a cessé de répéter qu’il y avait d’abondantes solutions alternatives au backstop, il n’en a jamais proposé de suffisamment convaincantes. Les contrôles mobiles du bétail et des céréales qu’il a suggérés ont été aussitôt rejetés par les experts comme ayant peu de chances de fonctionner. En réponse à une lettre adressée aux négociateurs européens où le Premier ministre, qui s’est toujours déclaré opposé au retour d’une frontière effective, proposait de remplacer la clause de sauvegarde comportant le backstop par des dispositions alternatives avant la fin de la période de transition, les Européens ont été clairs. Natasha Bertaud, porte-parole de la Commission européenne déclarait que « la lettre ne fournit pas de solution opérationnelle légale pour empêcher le retour d’une frontière physique sur l’île d’Irlande » et que le backstop demeurait « le seul moyen identifié jusqu’à présent par les deux parties pour garantir leur engagement ». De même, Donald Tusk, Président du Conseil européen jugeait que Boris Johnson n’avait proposé aucune « alternative réaliste » et maintenait que « ceux qui sont contre le backstop et ne proposent pas d’alternatives réalistes sont en réalité favorables au rétablissement d’une frontière, même s’ils ne l’admettent pas ».

Un rapport gouvernemental marqué “confidentiel” daté du 28 août, qui résumait les réponses des différents groupes de travail chargés d’explorer les « arrangements alternatifs » au backstop concluait que tous les scénarios proposés « étaient source de problèmes ». Il restait à prouver, selon le rapport, que des solutions technologiques permettent de contrôler de façon satisfaisante le commerce transfrontalier. Ce rapport explique en outre que les réponses des groupes de conseils avaient été gardées secrètes afin de ne pas gêner une éventuelle renégociation du backstop par l’ancienne Première ministre.

Si les préparatifs d’une sortie sans accord se sont intensifiés au cours des dernières semaines, des propos du Premier ministre peuvent laisser entrevoir une amorce de solution. À l’occasion des échanges à la Chambre des Communes le 3 septembre Boris Johnson déclarait que “pour des raisons liées à la géographie et à l’économie l’agroalimentaire est de plus en plus géré sur de bases communes à l’échelle de la totalité de l’Irlande” puis ajoutait : « Nous sommes prêts à trouver des moyens pour aller de l’avant qui tiennent compte de cette réalité, à condition qu’ils obtiennent clairement le consentement de toutes les parties et des institutions concernées ».

Ces propos passés largement inaperçus faisaient bien sûr allusion au Parti unioniste démocrate allié aux conservateurs, qui, par la voix de son leader Arlene Foster, avait en mars 2017 fermement rejeté l’idée d’un backstop qui se limiterait à l’Irlande du Nord[4] et déplacerait la frontière en mer d’Irlande.

Un Premier ministre aux aguets

Les Parlementaires de l’opposition ont réussi à barrer la route à une sortie sans accord et sont résolus à s’opposer à la tenue d’élections législatives avant le 19 octobre. Alors que l’étau se resserre sur le Premier ministre, affaibli par ses revers à la Chambre des Communes et le départ de son frère du gouvernement, les options qui s’offrent à lui s’amenuisent et s’éloignent de celles qu’il avait privilégiées : soit il parvient à conclure un accord avec les responsables européens, soit il se résout à demander un nouveau report. La deuxième option semble très improbable dans la mesure où il s’est engagé à sortir coûte que coûte le Royaume-Uni de l’Union européenne à la date convenue du 31 octobre. Quant aux chances d’obtenir un accord au cours des six prochaines semaines, elles paraissent minces.

Les négociateurs européens opposés à toute approche sectorielle ou au cas par cas restent sceptiques vis-à-vis d’une zone sanitaire et phytosanitaire régulatoire pour l’agroalimentaire qui ne suffirait pas à résoudre la question de la frontière. De surcroît, la référence au consentement semble suggérer que l’Irlande du Nord puisse choisir à son gré les règles qui lui conviennent et les appliquer après le Brexit.  Selon le vice-premier ministre irlandais, Simon Coveney, les Britanniques ont encore beaucoup de chemin à faire sur la question irlandaise. La rencontre annulée puis reportée entre Boris Johnson et le Premier ministre irlandais Leo Varadkar, a finalement lieu le lundi 9 septembre, sans qu’elle n’amène de réelles avancées.

Nous sommes convaincus que la seule issue à l’imbroglio politico-juridique serait de revenir au backstop initialement proposé par Michel Barnier, c’est-à-dire le maintien de l’Irlande du Nord dans le marché unique était le bon.

Conclusion

Au cours d’une rencontre avec le président Clinton à la base aérienne de Pittsburgh en 1994, John Major avait déclaré que la plupart des Anglais considéraient l’Irlande comme « juste une autre île » et qu’ils “ne se souciaient pas vraiment de ce qui pouvait se passer ailleurs dans le monde que chez eux”. C’était au moment où les deux responsables politiques abordaient les premières étapes du processus de paix. Le commentaire de John Major avait été prononcé en réponse à la question posée par Bill Clinton : « Est-ce que vous bénéficiez chez vous de ce qui est en train de se produire ? Est-ce que votre peuple reconnaît ce qui a été fait ? »

La question de la frontière irlandaise a été largement occultée pendant la campagne référendaire de juin 2016. Elle est très vite devenue un enjeu majeur dans les négociations au point de bloquer toute avancée vers la résolution d’une crise qui s’est prolongée bien au-delà des deux années prévues pour la première phase de négociations.

Au fur et à mesure d’un processus éprouvant et dommageable à de multiples niveaux, et faute de trouver une entente, la menace tactique du no deal est devenue réelle. Pourtant, hormis les paramilitaires républicains dissidents, personne n’a intérêt à une sortie brutale du Royaume-Uni. À présent que le bluff et les tactiques d’intimidation semblent avoir fait long feu, Boris Johnson saura-t-il faire preuve de pragmatisme dans la recherche d’une solution viable à la question de la frontière irlandaise ou ira-t-il jusqu’à bafouer la loi pour parvenir à ses fins comme certains l’envisagent ?

[1] Voir l’article très éclairant d’Aurélien Antoine du 29 aout 2019: Quelques précisions bien utiles pour prendre du recul sur la décision de proroger le Parlement.

[2] Le nouveau premier rôle du brexit dévolu à Boris Johnson

[3] Voir A. Le Divellec, « Un tournant dans la culture constitutionnelle britannique : le Fixed-Term Parliaments Act 2011 et l’amorce inédite de rationalisation du système parlementaire au Royaume-Uni », Jus politicum, n°7.

[4] Le 11 mars 2017 la Présidente du parti unioniste démocrate dans un appel téléphonique prévenait Teresa May qu’elle s’opposait résolument à l’idée d’un backstop qui isolerait l’Irlande du Nord du reste du Royaume-Uni.

Une semaine tumultueuse qui pourrait ne servir à rien…

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Il y a maintenant un peu plus d’une semaine (le 28 août) que Boris Johnson a choisi de proroger le Parlement britannique afin de limiter la capacité de ce dernier de délibérer et de contrôler le Gouvernement qui comptait mettre un terme à la saga du Brexit de façon brutale. Pendant cette petite dizaine de jours, nous avons produit de nombreuses analyses et de commentaires sur les conséquences de cette décision. À ce stade, il paraît donc utile de revenir sur les points les plus importants et d’envisager ce qui est susceptible de se passer dans les prochains jours sur les fronts juridictionnel et surtout parlementaire.

1. Sur le front contentieux

Deux actions, devant la Court of Session écossaise et la High Court de Londres, se sont achevées par la confirmation de la légalité de la décision royale de proroger le Parlement. D’autres recours sont en cours d’examen, notamment celui qui a été initié en Irlande du Nord par M. McCord qui, tout Gina Miller, fut à l’origine des premiers jugements sur les modalités de la notification de l’article 50 TUE en 2016-2017. L’issue des premiers contentieux ne préjuge pas de ce que la Cour suprême décidera à la suite de la permission d’appel qui a été accordée aux requérants. Cependant, nous adhérons à l’analyse des juges écossais et londoniens tant la prorogation avait été bien calibrée par le gouvernement pour permettre au Parlement, même de façon limitée, de débattre. Ceci est si vrai qu’il l’a fait et a su saisir le peu de temps qui lui restait avant la prorogation pour mettre des bâtons dans les roues du rouleau compresseur qu’est Boris Johnson. Ainsi que nous le soutenions, la capacité des parlementaires de pouvoir contrer les manoeuvres du Premier ministre confirme de jure et de facto qu’il n’y avait pas d’atteinte à la fonction délibérative. Plus sérieux était l’argument tiré de la paralysie de la fonction de contrôle du Gouvernement et de la possibilité de le mettre en cause dans une période cruciale pour le pays. Il ne paraissait pourtant pas de nature à remettre en cause la prorogation, car là encore, les MPs avaient et ont encore la possibilité d’engager la responsabilité du gouvernement. La durée exceptionnelle retenue pour la durée de la prorogation ne pouvait être mise en cause légalement que dans la mesure où elle aurait empêché absolument les parlementaires de débattre ou de contrôler le Gouvernement. Restait alors la question de la motivation de la décision. Incontestablement, elle visait à contraindre les pouvoirs du Parlement. Mais, dès lors qu’elle ne muselait pas totalement le Parlement, remettre en cause son caractère raisonnable impliquait que le juge fasse une étude minutieuse du recours à une prérogative royale qui, par définition, relève du domaine de la “haute politique” comme l’a rappelé le juge écossais. Or ce champ ne saurait faire l’objet d’un contrôle de la légalité poussé dès lors qu’il ne porte pas atteinte de façon manifeste et concrète à la souveraineté du Parlement (et au principe de rule of law).

Dans ces affaires, le parallèle est souvent fait avec le jugement Miller de la Cour suprême du 24 janvier 2017. S’il y a bien des similitudes (l’opposition entre prérogative royale et souveraineté du Parlement), il ne faudrait pas pour autant les assimiler. En 2017, la décision de ne pas consulter le Parlement avant la notification de l’intention du Royaume-Uni de sortir de l’UE avait des effets absolus : sans l’intervention des juridictions, les MPs auraient été complètement privés de la possibilité de délibérer sur la décision initiant de façon irréversible le Brexit (du moins selon l’approche de l’époque et avant l’intervention de la Cour de Justice qui a estimé que le retour en arrière par une décision unilatérale de l’État sortant était possible). En revanche, comme nous l’avons souligné, la décision de prorogation n’a pas empêché le Parlement d’intervenir début septembre et ne l’empêchera pas de le faire après le 14 octobre (sans oublier tous les débats du début de l’année 2019). La subtilité de Boris Johnson est d’avoir pris une décision critiquable politiquement, mais a priori peu contestable juridiquement. Nous verrons ce qu’en dit la Cour suprême dont il faut rappeler que le futur président, Lord Reed, est celui qui a émis une opinion dissidente mémorable et remarquable dans le jugement Miller. Son argumentaire s’opposait à celui de ses collègues qui avaient soutenu l’obligation de solliciter l’autorisation du Parlement pour la notification.

Le succès du gouvernement devant les juridictions est bien le seul depuis ce début de mois septembre. Le Parlement a infligé des revers cinglants à Boris Johnson qui les avait sans doute prévus afin de provoquer des élections générales anticipées. Ce qu’il n’avait pas prévu, c’est la stratégie de l’opposition qui est bien pensée, mais pas sans risque.

2. Sur le front parlementaire

Les parlementaires ont réagi vite. C’était la moindre des choses dans la mesure où les propos émis à l’encontre de la décision de Boris Johnson étaient particulièrement forts. Une réaction timorée aurait été mal comprise. Pourtant, les MPs de l’opposition auraient pu, au-delà de l’organisation d’un nouveau report du Brexit, se débarrasser de l’équipe de Boris Johnson, et ce, de façon constructive.

Rappelons que le vendredi 6 septembre, le Parlement a adopté la proposition de loi Benn prévoyant un nouveau report potentiel du Brexit. Le texte est plutôt bien ficelé. Il a permis, en outre, de surmonter deux écueils : le timing serré et les tentatives dilatoires. Pour l’essentiel, la loi impose au Gouvernement de “chercher à obtenir” une extension de l’article 50 si aucun accord validé par le Parlement n’est conclu au 31 octobre. Cette extension est fixée au 31 janvier 2020 si l’UE l’accepte (l’hypothèse que cette dernière retienne une autre date est également prévue). Bien évidemment, un nouvel accord peut être conclu et validé par le Parlement avant cette date. Afin d’être la plus contraignante possible, une annexe de la loi prévoit un modèle de lettre que devra envoyer le Premier ministre au Président du Conseil européen pour obtenir le report du Brexit. Ces annexes sont obligatoires.

Malgré ses mérites, le texte ne peut pas empêcher que l’UE refuse un report. Toutefois, cette éventualité est peu probable. L’idée d’adjoindre au corps principal de la loi un projet de lettre est aussi judicieuse. Cette annexe établit un précédent important : en prenant la plume à la place de l’Exécutif, le Parlement encadre de façon inédite dans l’ère contemporaine une prérogative royale, celle du monopole gouvernemental de la conduite des relations internationales. La loi issue d’une proposition d’Yvette Cooper n’allait pas aussi loin (European Union (Withdrawal) Act 2019). Il n’en demeure pas moins que Boris Johnson pourrait torpiller en sous-main l’envoi de la lettre en refusant de discuter de l’extension avec l’UE. Cette dernière pourrait ignorer cette mauvaise volonté et faire droit au nouveau report. Par conséquent, Boris Johnson semble coincé. Ces propos consistant à soutenir qu’il ferait tout pour éviter un report du Brexit au-delà du 31 octobre laissent penser qu’il pourrait ne pas appliquer la loi. Selon nous, une telle attitude serait inconstitutionnelle en portant atteinte à la souveraineté du Parlement et au principe de rule of law. Il enfreindrait une loi du Parlement et serait même passible de sanctions pénales.

Boris Johnson peut-il quand même parvenir à ses fins ? Il n’a plus beaucoup de portes de sortie, hormis celle d’obtenir un nouvel accord, de représenter celui de novembre 2018 au début de la nouvelle session parlementaire, ou de démissionner rapidement (y compris en demandant à son camp de voter contre le gouvernement dans le cadre d’une motion de défiance). Il a systématiquement écarter la deuxième solution. Il n’a donc plus le choix : soit il parvient à faire céder l’UE sur le backstop pour parvenir à ses fins (ce qui est peu envisageable), soit il démissionne précocement, dès la semaine du 9 septembre. Dans une telle situation, la reine demandera à Jeremy Corbyn de former un gouvernement. S’il n’y parvient pas parce que l’équipe qu’il proposerait n’aurait pas le soutien des Communes, des élections anticipées interviendront dans des conditions chaotiques qui pourraient servir Boris Johnson.

L’opposition parlementaire aurait sans doute été avisée de s’accorder sur une plateforme gouvernementale temporaire commune pour écarter Boris Johnson à la suite de l’adoption d’une motion de défiance (avant le 9) et solliciter ensuite un nouveau report à l’Union européenne sur le fondement d’une nouvelle loi équivalente à celle qui vient d’être adoptée (soit la semaine du 9 ou après la prorogation si elle avait été maintenue dans de telles circonstances, ce qui aurait été peu probable). L’opposition aurait eu ensuite tout loisir d’organiser des élections avant le terme du report.

Boris Johnson a joué sa dernière carte en essayant de provoquer lui-même ces élections qu’il prépare en fait depuis qu’il est entré au 10, Downing Street. Tel a été la finalité des deux motions présentées aux Communes pour qu’elles consentent à leur autodissolution. Ne voulant pas laisser la main au Premier ministre et mal placés dans les sondages, les travaillistes ont fait échec à l’adoption de ces textes, appuyés en cela par les autres partis d’opposition (nous anticipons ici ce qui est une certitude). Le sentiment qui domine face à ce choix compréhensible est tout de même une espèce de reniement de Jeremy Corbyn qui ne cesse depuis des mois de soutenir la tenue de nouvelles élections. De surcroît, accepter un scrutin au 16 octobre n’aurait pas été absurde : soit l’opposition l’emportait et cela en était fini de l’épisode Johnson ; soit ce dernier gagnait et il bénéficiait d’une majorité pour revenir sur la loi Benn afin de délivrer le Brexit coûte que coûte. Le risque d’un Parlement sans majorité aurait été très fort, mais il aurait sans doute provoqué la constitution d’un gouvernement de coalition anti no-deal. C’est à ce stade que survient la difficulté majeure de la situation actuelle : en dehors du rejet du no deal, les opposants à Boris Johnson n’ont aucune vision commune du Brexit. Or la multiplication des reports sans alternatives au deal de novembre 2018 ou à la politique de BoJo ne cesse d’envenimer la situation. Nous continuerons donc à marteler l’opinion suivante : il est indispensable que l’opposition parvienne à s’entendre pour être à la hauteur des enjeux et de la situation actuelle dont elle est aussi responsable en ayant écarté toutes les options possibles et imaginables au printemps 2019. Soit elle propose un nouvel accord acceptable pour l’UE, soit elle finit par se rallier au traité finalisé en novembre 2018. Car, finalement, si aucune alternative forte à Boris Johnson ne s’affirme dans les prochaines semaines, il se pourrait qu’il gagne des élections qui se dérouleront avant le 31 janvier 2019. Et tout ce qui s’est passé en septembre n’aura servi à rien…

 

 

 

 

 

 

Alimentons le débat : quand la légalité de la prorogation utilisée à des fins politiques était déjà discutée.

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Dans nos derniers posts sur LinkedIn, nous avons publié à nouveau des analyses de collègues britanniques sur l’utilisation de la prorogation pour mettre fin à des débats ou éviter, par exemple, une motion de défiance. À l’époque, nous avions relayé ces opinions et avions souscrits à celles qui émettaient des doutes sur la possibilité de remettre en cause un tel “coup” devant les juridictions.

1/ Une analyse sur le site du UK Constitutional Law Group. À l’époque, le recours à la prorogation avait été évoqué pour mettre un terme aux débats en cours du Parlement. Il y avait toutefois une différence fondamentale aujourd’hui : l’agenda parlementaire n’est pas déterminé et la décision de proroger est déjà intervenue. Au printemps, tel n’était pas le cas : le Brexit était à l’ordre du jour : https://ukconstitutionallaw.org/2019/04/03/stefan-theil-unconstitutional-prorogation/
 
2/ L‘analyse de Robert Craig sur le sujet en juillet 2019 à la suite d’un article de Lord Pannick. Nous souscrivions alors aux conclusions de Robert Craig : https://ukconstitutionallaw.org/2019/07/12/robert-craig-judicial-review-of-advice-to-prorogue-parliament/

3/ Le rapport de la Chambre des communes :

Nous ajoutons l’analyse de Paul Craig, parue le lundi 2 septembre sur le site de la UK Constitutional Law Association. Il se prononce en faveur de la remise en cause de la prorogation sur le fondement de la souveraineté du Parlement qui est clairement mise en cause par la manoeuvre de Boris Johnson. Son argumentaire est essentiel pour deux raisons. C’est sans doute le plus étayé jurisprudentiellement et l’autorité de Paul Craig dans le monde du droit britannique est telle qu’il pourrait grandement influencer les juges. Pour notre part, et sans prétendre rivaliser à l’autorité de notre éminent collègue et ami d’Oxford, nous ne parvenons toujours pas à affirmer avec certitude que les droits du Parlement ont été réellement frustrés, et ce, malgré la pertinence du point de vue évoqué : https://ukconstitutionallaw.org/2019/09/02/paul-craig-prorogation-constitutional-principle-and-law-fact-and-causation/

Le nouveau premier rôle du Brexit dévolu à Boris Johnson : comédie, tragédie ou drame en happy end ? Par M.-C. Considère

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Après des publications ponctuelles sur les premiers enseignements et difficultés politico-juridiques qui s’annoncent depuis l’entrée en fonction de Boris Johnson, Marie-Claire Considère produit une synthèse lumineuse sur la persistance d’une situation insoluble. Le volontarisme de Boris Johnson est loin de pouvoir répondre à tous les obstacles. Pire encore, sa son seul leadership est de nature à en créer de nouveau. Comme nous l’évoquions dans l’analyse du 7 août dernier, le no deal accidentel est de plus en plus probable…

Avec une large avance sur son concurrent à la direction du parti conservateur[1], Jeremy Hunt, Boris Johnson a succédé à Theresa May pour devenir le 77e Premier ministre du Royaume-Uni. Ce pur produit de l’élite anglaise, au verbe haut, a accédé ainsi au Premier rôle, tant convoité, qui couronne un parcours autant médiatique que controversé.

Son élection, par moins de 0,4% de l’électorat britannique, est survenue au terme d’une attente de deux mois, sans suspense, tant sa victoire était donnée comme acquise et cela malgré tous les griefs qui pouvaient lui être reprochés. Seul l’écart entre les deux candidats pouvait donner lieu à quelques spéculations. Dans cette course à l’investiture, on a pu assister à une surenchère électoraliste entre les deux candidats, Boris Johnson, très à l’aise dans sa rhétorique de reconquête et Jeremy Hunt, dans le sillage du favori, tentant maladroitement de rivaliser en fermeté et détermination.

Le vainqueur de l’élection a rallié aisément et massivement les adhérents du parti conservateur, adeptes d’un Brexit dur, en leur garantissant la fin d’un processus éprouvant et interminable. Celui qui est souvent taxé de bouffon ou de clown était devenu la véritable coqueluche de cette petite fraction de l’électorat, lassée par les échecs de Theresa May et ses promesses non tenues. Il leur est apparu comme l’homme fort qui, outre son assurance, son ton direct et la simplicité de son discours, a l’habileté de mettre les rieurs de son côté tout en leur promettant des lendemains qui chantent.

Une entrée en scène fracassante

Farouche partisan d’un Brexit sans concession, il a martelé ses objectifs sous le slogan de  DUDE, un programme qui tient en quatre lettres ou initiales : D pour deliver  c’est-à-dire faire aboutir le Brexit, U pour Unite soit ressouder le pays, D pour Defeat au sens de (a)battre le chef de l’opposition Jermy Corbyn, et enfin E pour Energize, rendre son énergie à une nation affaiblie.

Dans son discours très combatif du 23 juin 2019 devant le 10 Downing street, Boris Johnson s’est insurgé contre tous les oiseaux de mauvais augure qui laissent présager un avenir sombre pour le pays et a réitéré sa promesse de sortir le Royaume-Uni de l’Union européenne, coûte que coûte, au 31 octobre, avec ou sans accord, l’essentiel étant pour lui de sceller le divorce avec ses partenaires européens. “Do or die”, s’est-il écrié, en quelque sorte « Ou ça passe, ou ça casse ! ». Il s’est également engagé à restaurer la confiance dans la démocratie grâce à un nouvel et meilleur accord qui, selon lui, optimisera les chances d’un Brexit réussi tout en permettant le développement d’un nouveau partenariat avec le reste de l’Europe fondé sur le libre-échange et un soutien mutuel.

L’équipe de choc qu’il a choisie pour l’accompagner dans sa mission est homogène et sa composition ne laisse aucun doute sur la nouvelle direction prise par le chef du gouvernement. Après avoir tiré les leçons du mandat de Theresa May, si violemment critiquée et désavouée par les membres de son gouvernement, y compris lui-même, il s’est employé à récompenser ses fidèles et régler ses comptes avec ses opposants. Après avoir renvoyé 13 membres de l’ancien cabinet, une expulsion qu’on a comparée à “la nuit des longs couteaux” qui marqua le mandat de Harold Macmillan en 1962, il a réuni autour de lui un cabinet d’ultraconservateurs qui lui sont tout acquis, incarnant l’aile droite et la ligne dure du parti, à commencer par Dominic Raab, nommé ministre des Affaires étrangères, qui fut le premier à émettre l’idée d’une prorogation du Parlement pour faire passer une sortie sans accord. Un certain nombre de ministères a été attribué à des personnalités controversées ou qui n’ont guère brillé pour leur compétence, mais lui ont témoigné un soutien appuyé, comme Priti Patel à l’Intérieur ou Jacob Rees-Mogg, l’ultra-brexiter chargé des Relations du Gouvernement avec le Parlement, sans oublier Dominic Cummings, qui a magistralement dirigé la campagne référendaire pro-Brexit, et qui devient son premier conseiller.

La trajectoire du no deal et la perspective d’une double collision

Boris Johnson a, d’emblée, positionné le Royaume-Uni sur la trajectoire du no deal comme la solution par défaut dans l’absence d’un accord renégocié avec Bruxelles qui éliminerait le backstop, il n’a eu de cesse de déclarer catégoriquement que ce dispositif de sécurité qui a cristallisé toutes les critiques contre l’accord âprement négocié par Theresa May, était antidémocratique et “mort”. Ses prises de position laissent présager de nouveaux affrontements, voire une double collision avec les responsables européens, d’une part, et avec le Parlement britannique, d’autre part. On peut s’attendre, une fois passée la période estivale, à un nouvel épisode du chicken game ou jeu de la poule mouillée, où chacune des parties s’élance à l’assaut de l’autre, en pariant que l’adversaire flanche à la toute dernière minute de la toute dernière heure de façon à éviter le choc frontal.

La question essentielle est de savoir si, dans ce jeu implacable, Boris Johnson ira jusqu’au bout de sa démarche, quel qu’en soit le prix, pour remplir le contrat qu’il s’est fixé auprès de ses électeurs. Est-ce que son aversion pour l’Europe est telle qu’il soit prêt à sacrifier les intérêts de son pays et l’intégrité du Royaume ?

La route qu’il a manifestement choisie pour mettre en place un dénouement « heureux » au drame qui s’est aggravé au fil des trois années écoulées depuis le referendum du 23 juin 2016, est semée de tels écueils qu’elle s’assimile à un parcours d’obstacles à court terme. Elle exclut toute période de transition qui puisse permettre de tracer la voie d’une nouvelle relation commerciale avec l’Union européenne.

Le nouveau chef de gouvernement hérite d’une situation de crise qui a provoqué la démission de ses deux prédécesseurs. La crise du Brexit a entraîné une crise politique grave qui a opposé le gouvernement de Theresa May et le Parlement pendant une grande partie de son mandat. Depuis l’arrivée au pouvoir de Boris Johnson, ces relations risquent de se détériorer davantage. D’après l’historien Anthony Seldon, jamais depuis 1940 un Premier ministre n’a hérité d’autant d’instabilité politique au moment où il est appelé à prendre une décision de la plus haute importance pour l’avenir de son pays.

La cause irlandaise vue de Bruxelles

Les responsables européens, Michel Barnier tout comme Jean-Claude Juncker, n’ont pas tardé à réagir à ces demandes de modifications de l’accord de divorce, en réaffirmant qu’il était totalement exclu de le rouvrir et d’en retirer le filet de sécurité indispensable au maintien d’une frontière ouverte entre les deux Irlande. Leur intransigeance est manifestement à la hauteur des enjeux, autant politiques qu’économiques, liés au respect de l’Accord du Vendredi Saint de 1998, à la stabilité politique de l’Ulster et à l’avenir des deux économies d’Irlande. Eu égard à la question ultrasensible de la frontière irlandaise, l’Union européenne a exigé des garanties de la part du gouvernement britannique avant de passer à la seconde phase de négociations portant sur la future relation commerciale et, à cet effet, a proposé un filet de protection ou backstop  qui maintiendrait l’Irlande du Nord en « alignement complet » avec la République d’Irlande (marché unique et union douanière) pour empêcher le retour d’une frontière physique entre les deux parties de l’île. Sous la pression des unionistes du DUP qui ont rejeté fermement toute mesure d’exception pour l’Irlande du Nord, il a été décidé que le backstop s’étende à tout le Royaume-Uni.

On a vu que les alternatives au backstop proposées par les Britanniques pour résoudre le problème de la frontière irlandaise avaient été jugées impraticables ou irréalistes. Les nouvelles technologies qui peuvent éviter les contrôles et les retards au passage de la frontière entre deux pays qui n’obéissent pas aux mêmes règles commerciales ainsi qu’aux mêmes normes et standards n’ont pas encore été testées. De surcroît, elles ne pourraient s’appliquer à l’agroalimentaire ou au transport de bétails.

Délimiter une durée dans l’application du backstop paraît également difficilement concevable dans la mesure où ce dispositif est destiné à être provisoire en attendant que la question de la frontière soit résolue dans le cadre de la nouvelle relation commerciale post-Brexit. L’obstination des partisans d’un Brexit dur à rejeter le backstop, qui, selon Boris Johnson, enchaînerait à jamais le Royaume-Uni et en ferait un État vassal de l’Europe, tient à leur incapacité à concevoir une autre solution crédible. Toutefois la fermeté des positions européennes et irlandaises à l’égard du backstop a pu soulever quelques objections parmi les partisans d’une attitude plus souple dans le souci des intérêts économiques des États membres qui, comme l’Allemagne, peuvent être très dépendants du marché britannique pour leurs exportations.

Un partenaire très vulnérable

La situation périphérique de l’Irlande, qui ne peut que s’accuser avec le Brexit, sa petite taille et son économie très ouverte lui imposent un principe stratégique fondamental : ne pas se laisser marginaliser et défendre ses intérêts tout en conservant une image positive au sein de l’Union.

Le Premier ministre, Leo Varadkar, et son vice Premier ministre et ministre des Affaires étrangères, Simon Coveney, ont chacun vivement défendu le backstop et dénoncé avec tout autant de vigueur les risques du no deal qui serait très dommageable pour les économies irlandaise et nord-irlandaise. La position de l’Irlande est certes des plus délicates. Elle est le seul État membre à partager une frontière terrestre avec le Royaume-Uni et cette frontière, issue de la partition de l’île il y a près d’un siècle, est à la racine d’un conflit meurtrier qui a duré trois décennies et qui est encore présent dans les esprits. Les accords de paix ont inauguré une nouvelle ère de stabilité et de coopération sans entraves entre Dublin et Belfast. Il est fort à parier que l’absence de backstop, c’est-à-dire de garantie contre le retour de toute infrastructure physique le long de cette frontière sinueuse de près de 500 km, provoque la colère des Irlandais, en particulier ceux des zones frontière qui ont pris pour habitude de commercer et circuler librement d’un pays à l’autre. Le parti nationaliste, le Sinn Féin, a évoqué l’éventualité d’actes de désobéissance civile et la police d’Irlande du Nord (PSNI) a prévenu que des postes-frontière pourraient être perçus comme des cibles évidentes pour les groupes de paramilitaires républicains dissidents.

Les économies de l’Irlande et du Royaume-Uni étant devenues, au cours des dernières décennies, interdépendantes et complémentaires, le Brexit fait également peser de gros risques sur les échanges commerciaux dans le cadre nord-sud autant que dans le cadre est-ouest entre les deux îles[2]. Le secteur exportateur irlandais (hors multinationales) reste bien plus exposé que celui de ses concurrents européens et s’est déjà montré très sensible à la dépréciation accrue de la livre sterling et au ralentissement de la demande britannique. Le Royaume-Uni reste le principal fournisseur de l’Irlande à concurrence de 22,1% de ses importations. Tous les échanges commerciaux seraient mis à mal par l’instauration de tarifs douaniers et d’une nouvelle réglementation britannique en matière de sécurité alimentaire. Le risque est particulièrement élevé pour le tissu des petites et moyennes entreprises irlandaises au nord comme au sud, qui sont essentielles à l’emploi, surtout en milieu rural, et mal armées pour conquérir de nouveaux marchés.

Il s’agit pour l’Union européenne, au nom de la solidarité interétatique, de protéger un État membre qui a le plus à craindre de toute forme de Brexit, et plus particulièrement d’un Brexit dur. La préoccupation de l’UE est aussi d’envoyer un signal fort à l’adresse des petits États membres qui peuvent se sentir fragilisés, voire marginalisés par le poids des plus gros, tout autant qu’à ceux qui seraient tentés par une sortie de l’Union ou du moins une renégociation de leur traité d’adhésion.

Si elle entend bien faire valoir ses intérêts et souligner les risques qu’elle encourt en cas de Brexit dur, l’Irlande a aussi à cœur de conserver de bonnes relations avec l’État voisin qui est pour elle un partenaire vital. Les relations avec le Royaume-Uni, malgré les désirs affichés de part et d’autre de rester en bons termes, se sont inévitablement tendues compte tenu du rejet britannique du backstop qui constitue pour l’Irlande une garantie essentielle au maintien d’une influence politique et économique. Les autorités dublinoises doivent en outre se garder d’accréditer la thèse selon laquelle une sortie du Royaume-Uni sans accord serait probable, tout en prenant les dispositions nécessaires pour se préparer aux conséquences de cette fâcheuse éventualité, en particulier en matière douanière.

D’après un rapport du groupe de recherche UK in a changing Europe[3], la province britannique pourrait sévèrement subir l’impact négatif d’un no deal. L’économie nord -Irlandaise s’avérerait mal préparée aux chocs associés à ce scénario. Pas moins de 40 000 emplois seraient menacés. À ces pressions sur l’emploi, s’ajouteraient le risque d’une montée des activités clandestines ainsi que celui de fortes pressions sur les sociétés de la part de groupes criminels organisés.

L’éventualité d’un passage en force de Boris Johnson

Si le Premier ministre s’en tient à son engagement de sortir le pays au 31 octobre, sans accord faute de renégociations avec Bruxelles, une entente paraissant improbable, deux solutions s’offrent à lui : soit passer outre la volonté du Parlement en décidant de le proroger ou de le suspendre pour mener à bien son projet, soit tenter de modifier l’arithmétique parlementaire en convoquant de nouvelles élections.

On sait que, dans le but d’empêcher la prorogation du Parlement, le 18 juillet dernier, quelques jours avant la démission de Theresa May, un amendement au projet de loi relatif à la formation de l’Exécutif en Irlande du Nord (Northern Ireland (Executive Formation) Bill), a été déposé conjointement par le travailliste Hillary Benn et le conservateur Alistair Burt, et voté à une majorité de 41 voix (315 pour et 274 contre). Il s’agissait, initialement, de rendre la présence des députés à la Chambre juridiquement contraignante toutes les deux semaines afin qu’ils puissent être informés de l’avancement des pourparlers visant à la restauration de l’Exécutif nord-irlandais[4]. Dans sa deuxième version, Dominic Grieve, l’ancien ministre de la Justice de Theresa May, a renforcé la capacité du Parlement à bloquer toute tentative de prorogation par le Premier ministre en ajoutant que dans l’éventualité où les ministres ne pourraient pas honorer leur obligation d’informer les Communes sur la question de l’Exécutif nord-irlandais, le Parlement devrait se réunir le jour prévu et siéger pendant cinq jours d’affilée. On constate à quel point de façon directe ou indirecte la question irlandaise participe de la problématique du Brexit.

L’impasse politique en Irlande du Nord

Pour mémoire, l’Exécutif et le Parlement nord-irlandais ont cessé de fonctionner en janvier 2017, suite à la démission du vice-premier ministre nationaliste. Une crise politique au sein de l’exécutif nord-irlandais opposait alors Arlene Foster, Première ministre et chef de file du Parti unioniste démocrate (DUP), et Martin McGuinness, vice-premier ministre issu du Sinn Féin. Outre un grave scandale politico-financier dit du cash for ash[5], leurs désaccords profonds portaient sur plusieurs dossiers comme le soutien financier à la langue gaélique, la question du mariage homosexuel et le Brexit. Les deux partis situés aux deux extrêmes du paysage politique nord-irlandais et du clivage nationaliste/unioniste ont été appelés à partager le pouvoir selon les vœux de l’électorat qui les a désignés comme premier et second parti en nombre de suffrages. On peut aisément concevoir la difficulté d’une telle cohabitation entre les représentants de deux formations aux idéologies et objectifs diamétralement opposés. La campagne du referendum sur le Brexit a vu les clivages s’accuser entre les deux camps, les Unionistes étant majoritairement favorables au Brexit et les nationalistes y étant résolument opposés. Le score de 55,8% de suffrages contre le Brexit a révélé qu’une majorité de Nord-Irlandais, y compris certains unionistes, souhaitaient rester dans l’Union européenne.

Le modèle de type « consociatif » instauré par l’Accord du Vendredi Saint, et censé convenir à des sociétés très divisées, aurait pu mieux fonctionner si les deux partis modérés, le parti unioniste d’Ulster et le parti travailliste social-démocrate (SDLP) avaient été appelés à former le gouvernement comme ce fut le cas jusqu’en 2003 sous le mandat de David Trimble et Seamus Mallon.

Des discussions ont été engagées sous l’impulsion de divers acteurs comme le vice-premier ministre irlandais Simon Coveney pour tenter de sortir la province de l’impasse politique qui la prive d’une participation légitime au débat autour du Brexit. Jusqu’à présent aucun progrès n’est à signaler, les deux partis campant sur leurs positions et refusant toute forme de compromis. Bien que les discussions soient jugées “constructives”, il n’y a vraisemblablement pas lieu d’espérer une issue à la crise avant le 31 octobre 2019.

Le problème du blocage institutionnel en Irlande du Nord qui perdure depuis deux ans et demi pourrait rendre la situation explosive en cas de sortie sans accord. Si ce scénario se réalise, il pourrait en effet provoquer la suspension effective de l’édifice gouvernemental mis en place par l’accord du Vendredi saint et le retour à l’administration directe de la province par Londres.

Theresa May avait affirmé que l’Irlande du Nord serait incapable de prendre les mesures préparatoires adéquates en cas de no deal puisqu’il n’y aurait pas de ministres pour en assumer la tâche. Le nouveau ministre des affaires étrangères, Dominic Raab, interrogé sur les problèmes d’organisation que poserait une sortie sans accord a répondu que le gouvernement s’assurerait que tout soit mis en place de sorte que l’on ne soit pas confronté à un vide institutionnel en Irlande du Nord.

Dans ce climat de grande incertitude et d’inquiétude croissante la question de l’unité irlandaise a refait surface et agite beaucoup les esprits au nord comme au Sud. Le scénario du no deal, s’il se réalisait, ferait inévitablement ressurgir l’idée d’un referendum sur le sujet. Le rattachement de la province à la République a été prévu par l’Accord de paix du Vendredi Saint à condition qu’une majorité de Nord-Irlandais donnent leur consentement. Avec tous les risques politiques et économiques associés à un hard Brexit, cette éventualité qui paraissait encore lointaine il y a peu de temps semble se rapprocher.  Elle permettrait à l’Irlande du Nord de rester dans l’Union européenne avec tous les avantages économiques et financiers que cela suppose.

Une contre-offensive parlementaire

Dans son article du 23 juillet intitulé “Élection de BoJo, la problématique de la prorogation du Parlement et la persistance du scénario du no deal “, Aurélien Antoine a analysé avec une grande précision les chances des Parlementaires de bloquer le scénario de la sortie sèche par le biais de cet amendement. Il explique clairement que la réussite d’une telle démarche n’est pas garantie. Elle peut compliquer sérieusement la tâche du Premier ministre, mais ne peut pas la rendre impossible. Même si un éventuel passage en force peut paraître contraire au principe de souveraineté du Parlement, qui est un fondement essentiel de la démocratie britannique, il reste à prouver que cette souveraineté ait bien été bafouée.

Lorsque le Parlement rouvrira ses portes le 3 septembre 2019, le chef de l’opposition, Jeremy Corbyn, décidera certainement de déposer une motion de défiance[6] contre le Premier ministre et de tenter de provoquer la chute du gouvernement. Il aura l’appui les députés opposés au Brexit. On peut supposer qu’un petit nombre de députés conservateurs pro-européens emmenés par l’ancien ministre de la Justice Dominic Grieve soient prêts à enfreindre la consigne (three-line whip) et voter la motion, mais il est difficile de savoir s’ils passeront à l’acte sachant qu’ils risquent de perdre l’investiture du parti aux prochaines élections, ce qui mettrait un terme à leur carrière. Si la motion est votée, il est à prévoir que le Premier ministre persiste dans la voie qu’il s’est tracée et refuse de démissionner contrairement à la convention en vigueur. C’est du moins ce qu’ont laissé entendre les membres de son cabinet. Selon Catherine Haddon, membre du groupe de réflexion, Institute for Government, la seule arme dont disposerait réellement le Parlement serait la pression politique, qui a certes obligé Theresa May à démissionner, mais n’est pas certaine de venir à bout de la détermination de son successeur[7].

Après le vote de la motion, une période transitoire de deux semaines devrait permettre la formation d’un nouveau gouvernement. Ce serait l’occasion pour Grieve et ses alliés de proposer un gouvernement d’unité nationale transpartisan sous la conduite d’une personnalité consensuelle. Mais il faut compter avec le chef de l’opposition qui est tout sauf un rassembleur. La direction travailliste a d’ailleurs rejeté toute participation à un gouvernement d’unité  nationale qui ne soit pas conduit par Jeremy Corbyn. Si l’opposition ne parvient pas à s’entendre, de nouvelles élections doivent avoir lieu dans un délai de 25 jours une fois la « période de gel » écoulée. Cependant, le choix de la date des élections reviendrait au Premier ministre qui pourrait très bien demander à la Reine de reporter la date de l’élection après le 31 octobre.

De nouvelles élections à l’automne

Si la méthode de Boris Johnson diffère de celle de Theresa May par sa brutalité, l’arithmétique parlementaire n’a pas changé.  La majorité du parti conservateur aux Communes, qui dépend du soutien des Unionistes nord-irlandais, s’est encore réduite après la victoire de la candidate des libéraux démocrates, Jane Dodds, à l’élection partielle de Brecon et Radnordshire au Pays de Galles. Cette majorité risque encore de se rétrécir avec la défection probable de Philip Lee, un des rares élus conservateurs favorables à la tenue d’un second referendum, qui rejoindrait les Libéraux démocrates.

Avec une majorité aux Communes décidée à bloquer une sortie sans accord, le nouveau Premier ministre risque fort d’être soumis à de très fortes pressions politiques tant sur le plan interne qu’international. Quand bien même Boris Johnson pourrait se flatter d’avoir un nouvel ami à la Maison Blanche, la Présidente démocrate de la chambre des Représentants, Nancy Pelosi, a averti le gouvernement britannique que le Congrès américain ne soutiendrait pas le futur accord commercial avec la Grande-Bretagne s’il allait à l’encontre des accords de paix[8]. Elle a rappelé que la question de l’Irlande du Nord était essentielle pour les membres du Congrès[9]. Cette déclaration est survenue au moment où Boris Johnson insistait sur la nécessité de supprimer le backstop en déclarant qu’il ne négocierait avec les Européens qu’à cette condition.

Même s’il a déclaré le 26 juillet lors de sa visite à Birmingham qu’il n’était pas question de procéder à de nouvelles élections, beaucoup d’éléments, autant dans ses discours que dans les premières mesures annoncées par son gouvernement, sans oublier la lettre adressée à tous les fonctionnaires du gouvernement les enjoignant de s’abstenir de toute demande de congé avant le 31 octobre, semblent indiquer le contraire. Il s’agit certes d’un pari risqué comme l’a clairement démontré le fiasco des élections de 2017 qui devaient permettre à Theresa May de conforter sa majorité.

Il est vrai que le Premier ministre dispose cependant d’un certain nombre d’atouts. Depuis la course à l’élection de leader du parti, les enquêtes d’opinion indiquent que le parti conservateur, qui était descendu à moins de 10% des suffrages lors des élections européennes est remonté à 30% des intentions de vote. Le « rebond de Boris » (Boris bounce) semble être essentiellement dû au retour d’une partie de l’électorat conservateur naguère séduit par le discours du chef du parti du Brexit, Nigel Farage qui a su capitaliser sur l’impasse actuelle pour réaliser le score étonnant de 31% des suffrages aux élections européennes. Lors de sa visite au pays de Galles, Boris Johnson a exhorté les partisans d’un Brexit sans délai à ne pas s’en remettre à Nihel Farage, mais de voter conservateur, le seul à pouvoir les sortir de l’Europe à la date du 31 octobre.

Mais le parti du Brexit n’est pas le seul à être dans la ligne de mire de BoJo. Il entend également profiter des divisions des travaillistes et des difficultés de leur leader, qui n’a pas la maîtrise de son parti et a perdu la confiance d’une minorité non négligeable de ses élus. Cette vulnérabilité peut être une aubaine pour le gouvernement. L’électorat travailliste, tiraillé entre les pro et les anti-Brexit et dérouté par le manque de position claire de leur leader, peut être tenté de se tourner vers d’autres formations. Des partisans du remain ne manqueront pas de se laisser attirer par le discours sans ambiguïté des libéraux démocrates, tandis que les électeurs des circonscriptions travaillistes qui ont voté massivement pour le Brexit peuvent être disposés à se rallier à celui qui les sortira de l’Europe au plus vite. Le Premier ministre n’a pas hésité à annoncer des mesures populaires avec l’octroi de nouvelles enveloppes budgétaires au profit des services publics, de l’éducation, des hôpitaux et des pêcheurs dans l’optique de conquérir cette frange du Labour qui a souffert des mesures d’austérité prises par Teresa May, mais ne se retrouve plus dans un leader dont la popularité et l’image se sont érodées. Il leur promet également plus de sévérité dans la lutte contre la criminalité avec des policiers plus nombreux, dotés de plus de pouvoirs en matière d’interception et de fouille, et aussi plus de places dans les prisons.

Si le Premier ministre dispose d’un certain nombre d’atouts, sa marge de manœuvre reste limitée compte tenu de l’ampleur du rejet et de la colère qu’il risque de provoquer en imposant une décision contre la volonté du Parlement. L’ancien Premier ministre John Major a évoqué le règne de Charles 1er d’Angleterre, qui n’hésita pas à proroger le Parlement, puis à le dissoudre, et déclencha une guerre civile qui aboutit à son exécution le 30 janvier 1649.

Une autre difficulté majeure tient à la maîtrise de l’ordre du jour dans cet affrontement entre exécutif et législatif. Le calendrier de la rentrée parlementaire est en effet extrêmement serré au point que l’on puisse prévoir une course de vitesse entre le chef du gouvernement et le Parlement, entre le 22 octobre et le 4 novembre.

Après la dissolution du Parlement, les partis politiques et les candidats disposent de 25 jours pour tenter de convaincre les électeurs. Si, comme certaines rumeurs semblent l’indiquer,

les élections se tenaient début novembre, le retrait éventuel du Royaume-Uni de l’Union européenne le 31 octobre aurait eu lieu selon le scénario du no deal « accidentel », en pleine période préélectorale où, en principe, aucune décision politique ne doit être prise. La perspective d’un tel coup de force a fait dire au chef de l’opposition que le Premier ministre préparait un « abus de pouvoir anticonstitutionnel, anti-démocratique et sans précédent ». Il a jugé nécessaire d’en référer au Secrétaire du Cabinet pour lui demander des précisions sur les règles afférentes à cette période dite de purdah[10].

Une intervention de la Reine en dernier recours ?

Traditionnellement, le seul moment où la Reine peut exercer son influence sur la vie politique est à l’occasion des rencontres privées qu’elle a avec le Premier ministre où elle peut exercer son « droit d’être consultée, d’encourager et d’avertir ». Sa dernière intervention effective remonte à 1975 à l’occasion de la crise constitutionnelle en Australie, mais selon Sarah Nickson de l’Institute for Government[11] les conséquences furent négatives pour le Premier ministre élu et le Premier ministre sortant. Si après le vote de défiance Boris Johnson refusait de démissionner la Reine pourrait-elle l’obliger à le faire et choisir un autre chef de gouvernement ? Si les avis divergent à ce sujet, il paraît certain qu’elle aurait besoin de l’assurance formelle qu’une majorité de députés se soit ralliée sous un autre nom, une hypothèse qui paraît hautement improbable. Toutefois, selon Royal Central[12], un organe de presse indépendant consacré à la famille royale, Sa Majesté n’a pas caché sa lassitude et ses frustrations devant l’état de la vie politique au Royaume-Uni et l’incapacité des responsables politiques à exercer correctement leurs fonctions.

Conclusion

Dans sa préface d’Androcles et le Lion, le célèbre dramaturge irlandais George Bernard Shaw a écrit : « la prétendue aptitude des Anglais à se gouverner eux-mêmes est démentie par chaque chapitre de leur histoire ». Ce jugement de l’auteur, livré de façon ironique en 1912 dans le but de railler la rhétorique impérialiste et la conviction des Anglais que des peuples inférieurs comme les Irlandais n’étaient pas aptes à se gouverner eux-mêmes, prend une pertinence particulière dans le contexte actuel.

Le scénario que le Premier ministre risque de mettre en place pourrait se comparer à une mauvaise farce si l’avenir d’une nation et la survie d’un État n’étaient pas en jeu.

Si l’ancien Premier ministre travailliste Gordon Brown a dénoncé une idéologie nationaliste destructive en déclarant que l’Union des quatre nations risquait fort de sombrer dans l’oubli, le conservateur John Major, qui succéda à Margaret Thatcher, s’est déclaré prêt à poursuivre Boris Johnson devant les tribunaux.

La partie n’est pas gagnée pour le Premier ministre. Ses qualités de manœuvrier tout comme celles de son premier conseiller en stratégie, Dominic Cummings, vont être sérieusement mises à l’épreuve. Outre la crise de réputation que va subir le Royaume-Uni, les pressions accrues sur la livre, l’emploi, la consommation et la croissance pourraient bien enrayer le processus du no deal.

[1] Il obtint 92 153 voix contre Jeremy Hunt qui a recueilli 46 656 suffrages.

[2] Le départ du Royaume Uni pourrait toutefois préfigurer une meilleure attractivité pour l’Irlande en matière d’investissements étrangers, qui profiteraient aux secteurs à forte valeur ajoutée de l’industrie pharmaceutique, des hautes technologies de la banque, de l’assurance et des services financiers, même si la concurrence avec d’autres pôles européens risque d’être rude.

[3] « Cost of no deal revisited », UK in a changing Europe, https://ukandeu.ac.uk/wp-content/uploads/2018/09/Cost-of-No-Deal-Revisted.pdf

[4] Ce projet de loi avait donné lieu à un premier amendement, déposé par l’ancien ministre de la Justice pro-européen, le 8 juillet, mais qui n’avait pas été retenu.

[5] La Première ministre, Arlene Foster, était gravement mise en cause dans un programme d’aides financières pour la mise en place d’un système de chauffage à l’énergie renouvelable. Ce programme, à l’usage des fermiers et des patrons de petites entreprises, aurait donné lieu à de graves abus et il aurait pu coûter 400 millions de livres à l’État, s’il avait été poursuivi jusqu’à 2036.  

[6] La motion serait libellée en ces termes : “Cette Chambre n’a plus confiane dans le gouvernement de sa Majesté”.

[7] Catherine Haddon, “Can Parliament stop no deal ?”, The Economist, 8 juillet 2019.

[8] Julian Borger, “We’ll block trade deal if Brexit imperils open Irish border”, say US politicians, The Guardian, 31 juillet 2019.

[9] Richard Neal, Coprésident du Caucus des Amis de l’Irlande et Président de la commission des finances à la Chambre des Représentants a également déclaré que la dimension américaine de l’Accord du Vendredi Saint était primordiale.

[10] Ce mot en langue ourdou, qui fait référence à un état d’isolement et de secret, désigne la période préélectorale où les fonctionnaires du gouvernent reçoivent des instructions précises sur les règles à suivre dans la conduite des affaires publiques.

[11] Sarah Nickson, BBC Newsnight interview, 8 juillet 2019.

[12] Charlie Proctor, The Queen ‘dismayed’ by politicians who have an ‘inability to govern’, Royal Central, 11 août 2019,  https://royalcentral.co.uk/uk/queen/the-queen-dismayed-by-politicians-who-have-an-inability-to-govern-128448/

Les risques d’un “no Brexit”, les probabilités croissantes d’un “no deal”

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L’arrivée de Boris Johnson à la tête du gouvernement britannique a suscité de façon quasi unanime la suspicion et les craintes. Les analyses le décrédibilisant, notamment par la comparaison (trop) systématique avec Donald Trump, se sont multipliées. Le nouveau locataire du 10 Downing Street a de quoi provoquer la défiance dans un monde politique occidental de plus en plus contaminé par le populisme. Quant au mantra du nouveau Premier ministre, « le Brexit : do-or-die », il a de quoi effrayer, car il induit que la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne se fera, y compris en l’absence d’un accord entre les deux parties. Tout comme le personnage qui la tient, la feuille de route est jugée brouillonne et dangereuse. Les observateurs et les experts reprennent donc la plume pour expliquer, avec raison, que le Brexit sans accord serait une catastrophe. Une question en découle : vaut-il mieux un Brexit sans accord ou pas de Brexit du tout ? Pour la majorité de ceux qui s’intéressent au sujet, la seconde branche de l’alternative doit l’emporter. Il est inutile de revenir sur les motifs politiques, économiques et sociaux difficilement contestables qui justifient cette approche. Sans remettre en cause le bien-fondé, une mise en garde nous paraît indispensable à l’heure où la musique du retour en arrière se fait de plus en plus entendre en parallèle de la cacophonie annoncée d’un no deal.

Empêcher le Brexit serait un processus qui s’inscrirait dans la longue lignée de ceux qui ont eu pour but, depuis 2005 et avec des arguments tout à fait convaincants, de contourner l’avis des peuples. Il ne s’agit pas ici de discuter de la pertinence du recours au référendum ou des motifs qui ont mené l’électorat à rejeter les projets qui leur ont été soumis. Il s’agit simplement de reconnaître que, dès lors que le corps politique a choisi de s’engager dans une voie démocratique, il doit en respecter l’issue, quel qu’en soit le coût. C’est le prix de la démocratie. Alors que l’on s’interroge sur les conséquences du Brexit (avec ou sans traité de sortie) pour l’éviter, peu de voix se font entendre afin d’insister sur les dangers d’un « no Brexit » qui reviendrait à annihiler les résultats d’un vote populaire.

L’Union européenne est jugée technocratique et peu démocratique par les citoyens. Ce ressenti, qui mériterait d’être discuté, recèle néanmoins une part de vérité. La ratification du traité de Lisbonne en 2007 a été perçue comme une trahison des peuples par l’élite après que les Français et les Néerlandais avaient rejeté un traité tout à fait similaire à celui de 2005 (le traité établissant une Constitution pour l’Europe). En 2008, le refus des Irlandais de modifier leur Constitution permettant la ratification le traité de Lisbonne est renversé par l’organisation d’une seconde votation seulement un an et demi après. Au Royaume-Uni, alors même que le parti travailliste au pouvoir avait promis un référendum sur le texte de 2005, le Premier ministre Gordon Brown l’écarte pour le traité de Lisbonne. Ayant du mal à assumer sa décision, il sera d’ailleurs le seul chef de Gouvernement à ne pas signer l’accord, préférant dépêcher son ministre des Affaires étrangères, David Miliband, pour le faire. En 2015, c’est au tour des Grecs de s’exprimer massivement contre le plan néolibéral de la « troïka » visant à assainir les finances de leur pays pour que ce dernier puisse se maintenir dans la zone euro. Alexis Tsipras à l’origine de cette consultation est contraint par l’Union européenne d’en ignorer l’issue. Ces reniements successifs n’ont fait que distendre une relation de confiance déjà sérieusement abimée entre les gouvernants et les citoyens. Les populismes n’ont pu que prospérer sur un tel terrain, tout comme les postures ouvertement autoritaristes. À quoi bon se prétendre démocrates alors que ceux qui considèrent en être sont les premiers à mépriser les implications d’une procédure démocratique ?

Si, dans quelques mois, le Brexit ne parvient pas à son terme, les Nigel Farage, Marine Le Pen, Jean-Luc Mélenchon, Victor Orban ou Matteo Salvini pourront claironner avec une audience toujours plus large que la volonté des dirigeants politiques et la logique économique dominante ont encore triomphé de l’expression démocratique du peuple. Bien qu’elle n’ait pas souvent été d’une grande lucidité, Theresa May avait parfaitement conscience du danger de la remise en cause du Brexit, y compris par le recours opportuniste et risqué à un second référendum. Elle n’a cessé d’affirmer qu’il s’agirait d’une « trahison de la démocratie » et une atteinte « à la cohésion sociale » déjà sérieusement entamée outre-Manche. Le Brexit est le symptôme d’une crise globale des sociétés occidentales et l’aggravera sans doute. Pourtant, il n’en est pas à l’origine. Ce n’est pas en le contournant que les problèmes du Royaume-Uni ou de l’Union européenne seront résolus, mais bien en révisant un logiciel politique et une organisation économique qui, non seulement n’ont pas permis la réduction des fractures sociétales et territoriales contemporaines, mais ne semblent pas être adaptés à de nouveaux enjeux, tel l’environnement. Le Brexit est un défi qu’il faut surmonter et non pas renier pour que l’Union européenne progresse politiquement. Boris Johnson et les Brexiteers ne sauraient avoir le monopole de la rhétorique du succès.


Le second risque qui est évoqué avec constance dans les discussions relatives au Brexit, c’est évidemment le no deal. Désormais, et conformément à ce que nous avions expliqué dans le billet du lendemain de la démission de Theresa May, le seul moyen de le prévenir efficacement pour le Parlement est de provoquer la démission du Gouvernement par l’adoption de la défiance. Si elle était votée par une majorité de membres des Communes, deux possibilités se présentent : la constitution d’un nouveau gouvernement viable, sans doute de coalition “anti no deal”, soit provoquer une dissolution.

Dans un précédent post, nous avions expliqué les conditions pour que la responsabilité du gouvernement soit engagée, ainsi que ses conséquences. Le vote de la défiance n’entraîne pas automatiquement la dissolution. Un certain délai est prévu pour parvenir à la formation d’un nouveau gouvernement (14 jours). Ce n’est que lorsque ce laps de temps est épuisé que la dissolution est actée. La date des élections est ensuite fixée par le Premier ministre qui doit prendre en compte la règle selon laquelle le Parlement est automatiquement dissout 25 jours avant le déroulement du scrutin. Par conséquent, plus les semaines passent, moins la perspective d’élections anticipées est de nature à empêcher un no deal. Selon nos calculs fondés sur le Fixed-Term Parliaments Act de 2011, il faudrait que la défiance soit votée tout début septembre pour que le processus permette au nouveau Parlement de se réunir et empêcher le no deal (et si tant est qu’une majorité soit constituée autour de cet objectif). De surcroît, Boris Johnson peut proposer à la reine une date d’élection postérieure au 31 octobre, empêchant ainsi la réunion du Parlement avant la date fatidique. Cette manipulation serait grave d’un point de vue politique et contraire à l’esprit de la Constitution, car elle reviendrait à mépriser la position du Parlement sur le Brexit. Boris Johnson juge néanmoins que l’avis du peuple prime celui des MPs, ce qui revient à considérer qu’il dispose d’un mandat directement lié à l’expression de la souveraineté populaire, et non plus de la souveraineté parlementaire. Boris Johnson pourrait avancer l’argument selon lequel la réalisation du Brexit est un engagement issu du programme électoral des tories de 2017 qui doit être respecté. Cependant, ce manifesto s’engageait pour une sortie sur le fondement d’un accord. Là encore, le no deal n’est que partiellement en conformité avec les conventions politiques britanniques.

L’arrivée de Boris Johnson coïncide donc avec le retour en force de deux questions fondamentales qui engagent le respect des processus démocratiques et des logiques constitutionnelles. Vaut-il mieux un no deal ou un no Brexit ? Faut-il écarter la souveraineté du Parlement pour faire prévaloir le résultat d’un référendum ? Au stade où nous en sommes, il convient de lever les doutes et d’avancer. Les réponses qui seront données aux deux interrogations pourraient contrarier les défenseurs du Parlement dont nous sommes. Mais la continuation de la crise n’est pas des plus bénéfiques pour Westminster. Le Parlement s’est, de surcroît, exprimé. Les MPs n’ont pas su prendre une décision claire pour fixer un cap au Gouvernement de Mme May. Nous ne voyons donc que deux issues au Brexit si Boris Johnson maintient la ligne politique actuelle : le vote de la défiance en septembre puis la constitution d’une coalition nationale ou le respect des résultats du référendum en risquant le no deal au 31octobre. La première hypothèse a notre préférence, mais elle est écartée pour l’instant par un Labour favorable à des élections dont le résultat reste aléatoire. Il faut espérer que d’ici au 3 septembre, les convictions des uns et des autres auront évolué…

Élection de BoJo, la problématique de la prorogation du Parlement et la persistance du scénario du no deal

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Le nouveau leader du parti conservateur vient d’être désigné. Par convention politique, Boris Johnson hérite aussi des clefs du 10 Downing Street. Il bat son concurrent et ministre des Affaires étrangères sortant, Jeremy Hunt, par 92153 voix contre 46656.   L’événement était prévu et ne surprend personne. Avant de tenter de profiter de congés mérités dans une torpeur caniculaire inquiétante, il n’est pas inutile de faire le point sur les actualités politiques et juridiques récentes du Brexit… histoire de faire un sort à quelques imprécisions et inexactitudes que nous entendons ici ou là.

Le Parlement a-t-il empêché de façon absolue la prorogation du Parlement ?

Le 18 juillet, la Chambre des Communes a adopté un amendement au projet de loi relatif à la formation de l’Exécutif en Irlande du Nord qui est en crise depuis plus de deux ans (notamment en raison de l’intransigeance du DUP qui ne se contente pas de troubler l’émergence d’une majorité à Westminster favorable à un accord sur le Brexit). Apparemment, ce texte n’a que peu de liens avec la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. Pourtant, les parlementaires sont parvenus à utiliser ce véhicule législatif pour contraindre le futur Premier ministre à ne pas procéder à la prorogation du Parlement quelque temps avant la date fatidique du 31 octobre. Nous avions évoqué cette possibilité dans une note d’un précédent billet. La prorogation consiste à mettre un terme à la session parlementaire. La décision est prise par le monarque sur la recommandation du Conseil privé, en général concomitamment à la dissolution du Parlement. En vertu des conventions de la Constitution, c’est le Gouvernement qui est en est maître. La reine ne saurait s’y opposer, pas plus que le Parlement lui-même. Ce dernier n’a que le pouvoir d’en encadrer le recours. C’est ce qu’il a fait en cette mi-juillet.

Le projet de loi prévoit que le Gouvernement publiera systématiquement un rapport à destination des parlementaires pour qu’ils sachent où en sont les négociations relatives à la formation d’un exécutif en Irlande du Nord. S’appuyant sur un premier amendement adopté par les Communes puis modifié par les Lords, Dominic Grieve a proposé une nouvelle mouture rendant encore plus drastiques les obligations imposées au Gouvernement. Ces amendements programment un suivi bimensuel à partir de l’automne jusqu’au mois de décembre 2019, et ce, par la publication d’un rapport qui doit être débattu par le Parlement à la suite du dépôt d’une motion. En outre, en cas de prorogation, le Parlement peut se réunir de plein droit pour considérer l’évolution de la constitution de l’Exécutif nord-irlandais. À la lumière de ces modifications adoptées par 315 voix contre 274[1], le Premier ministre ne peut solliciter une prorogation de la Reine, au risque de violer la loi.

Avant le 18 juillet, Lord Pannick dans un article de The Times, puis l’ancien Premier ministre, John Major, ont affirmé qu’un recours contre la décision du Cabinet de conseiller la Reine de proroger le Parlement était concevable. Comme l’a parfaitement démontré Robert Craig, l’argumentaire des deux personnalités était critiquable. C’est sans doute l’une des raisons pour lesquelles Dominic Grieve, fin juriste, a soumis une version plus précise de l’amendement en cause qui exprime la volonté du Parlement d’être convoqué afin d’étudier les progrès des discussions institutionnelles en Irlande du Nord. Sur ce fondement et en application du jugement Miller relatif à la notification de l’intention du Royaume-Uni de sortir de l’UE, le Premier ministre qui refuserait de réunir le Parlement pour lui soumettre la motion précitée “frustrerait” une volonté exprimée dans la loi. Ainsi, un requérant pourrait demander à un juge de relever cette frustration et d’obliger le Gouvernement à convoquer le Parlement. La démonstration n’est pas sans limites. Primo, il se peut très bien qu’un Exécutif soit formé en Irlande du Nord avant le 31 octobre, ce qui rendrait tout suivi inutile. Secundo, le Gouvernement pourrait valablement proroger le Parlement sans frustrer le Parlement de l’examen d’une éventuelle motion sur la situation nord-irlandaise. Une prorogation d’une douzaine de jours, entre le 22 octobre et le 4 novembre, ne serait pas illégale puisque le Gouvernement pourrait soumettre une motion dès le début de la nouvelle session pour se conformer aux obligations du texte. Le Parlement pourrait prévenir cette manœuvre en tentant de maîtriser l’ordre du jour et imposer la date de discussion de la motion. Quoi qu’il en soit, devant un juge, le requérant serait conduit à démontrer que la procédure parlementaire telle qu’elle est conduite par l’Exécutif frustrerait le Parlement, ce qui n’est pas flagrant au regard de ce qui vient d’être expliqué. Le seul autre fondement potentiel pour identifier la frustration serait de caractériser l’intention claire du Parlement en défaveur du no deal. Sur ce point, aucune réponse catégorique ne peut être apportée. Il n’est pas certain que l’opinion exprimée lors de votes de motions ou de l’adoption de loi Cooper (European Union (Withdrawal) Act 2019) entre décembre 2018 et mars 2019 soit suffisante pour caractériser une frustration qui doit, selon la jurisprudence (in Miller, § 51), émaner d’une clause claire d’un Act of Parliament. Concrètement, le juge devra accepter une démonstration selon laquelle l’Exécutif, en mettant fin à la session provoquant un no deal sans le consentement des chambres, a frustré le principe de souveraineté du Parlement qui a exclu une sortie de l’UE par les votes des sept derniers mois. L’issue du contentieux dépendrait des conclusions à apporter à deux problèmes juridiques : quelle valeur constitutionnelle donner à des motions, d’une part ? La loi Cooper exprime-t-elle de façon suffisamment claire le rejet d’un no deal, alors qu’elle porte exclusivement sur l’extension des négociations, d’autre part ?

Indéniablement, le Parlement a rendu plus ardue la prorogation, mais on ne peut l’écarter de façon absolue. Ce qui est certain, c’est que la Chambre des Communes use de tous les moyens dont elle dispose pour prévenir un no deal. Dans notre post du 27 mai, nous avions démontré que les expédients utilisés entre décembre 2018 et mars 2019 ne pouvaient plus être dirigés efficacement contre le Gouvernement. Les parlementaires ont alors fourbi une nouvelle arme procédurale pour marquer, une fois de plus, leur aversion du no deal. Le vote du 18 juillet n’est donc pas une surprise. Une observation similaire s’impose quant à l’idée selon laquelle un Brexit sans accord deviendrait impossible.

Non, le no deal n’est pas impossible

Nous ne le rappellerons jamais assez : le Brexit ne peut être compris sans bien maîtriser deux de ses multiples facettes, juridiques et politiques. Juridiquement, le no deal est toujours plausible. À ce sujet, nous renvoyons aux analyses publiées les semaines passées sur le site de l’Observatoire. Nous nous contentons de souligner que le no deal n’est désormais envisageable que par « accident », provoqué ou non. Si le Parlement britannique ne parvient pas à valider un accord avec l’UE avant le 31 octobre et si le Conseil européen refuse de reporter une troisième fois la date de sortie, il faudra se résoudre à un Brexit dur. Cette situation peut toujours résulter de la mauvaise volonté du futur Premier ministre à ne pas trouver un terrain d’entente avec les négociateurs européens.

Il est peu vraisemblable que, politiquement, Boris Johnson use des moyens juridiques dont il dispose pour passer outre l’opinion du Parlement. Là encore, nous recommandons la lecture de notre propos du 27 mai dernier : il est presque acquis que, si le chef du Gouvernement s’engageait dans cette voie, les probabilités d’adoption d’une motion de défiance, d’une dissolution puis d’une élection anticipée seraient décuplées. Or Boris Johnson a clairement exclu de provoquer un tel enchaînement de circonstances. L’ancien maire de Londres n’a que peu de marge de manœuvre et il en parfaitement conscience.

Non, Boris Johnson n’est pas le Donald Trump du Royaume-Uni

BoJo est régulièrement comparé à Donald Trump. Il est vrai qu’il a l’art de tenir des propos absurdes et des postures provocantes, voire ridicules. La cohérence n’est pas forcément sa qualité première (il suffit de se reporter à ses déclarations sur l’avenir de la frontière avec l’Irlande du Nord pour s’en convaincre). Il sait parfaitement user de la vulgate populiste et n’a pas hésité à mentir éhontément durant la campagne référendaire de 2016 (ce qui lui a valu un procès, certes très médiatique, mais peu crédible). Pourtant, sa personnalité est plus complexe. Contrairement à Donald Trump, c’est un homme cultivé qui a une très bonne maîtrise de l’histoire et des traditions de son pays. Bien qu’il n’ait pas brillé comme ministre des Affaires étrangères, il est ouvert au monde. Francophile, il ne renie absolument pas l’héritage européen. C’est l’UE qu’il combat depuis des années. Et encore : son ralliement au Brexit est plus une tactique pour réaliser son destin national qu’une conviction chevillée au corps. En ce qui concerne la survenance d’un Brexit sans accord, il y est a priori hostile. Deux faits le prouvent : d’une part, à quelques semaines du lancement de la campagne officielle en 2016, il n’avait toujours pas choisi entre les soutiens au oui ou au non ; d’autre part, en mars, il a fini par s’exprimer en faveur du traité conclu par Theresa May, cette dernière ayant accepté de mettre sa démission en jeu. Le pragmatisme du nouveau Premier ministre inquiète même les hard Brexiters, ainsi que le mentionne le Financial Times.

Durant la campagne pour le leadership du parti, Boris Johnson n’a pas brillé. Il a commis de nombreuses inexactitudes, en particulier lorsqu’il a brandi un lot de harengs sous vide produit sur l’île de Man pour fustiger les contraintes réglementaires de l’UE. Le candidat avait oublié que cette dépendance de la Couronne n’en était pas membre (c’est un territoire associé à l’UE soumis à des conventions spéciales). Sûr de son succès (la modestie ne fait pas partie de son répertoire), Boris Johnson n’a certainement pas préparé ses interventions avec la rigueur nécessaire pour maîtriser les subtilités du droit de l’UE.

En revanche, au-delà de ces sorties de route pour l’instant sans conséquence, Boris Johnson n’a jamais clairement affirmé qu’il était favorable à un Brexit dur (c’est-à-dire sans accord). Il a admis qu’il pourrait survenir et qu’il s’en accommoderait s’il n’y avait pas d’autres options, ce en quoi il a parfaitement raison. Il a aussi soutenu qu’il souhaitait que le Brexit soit une réalité le 31 octobre. Là encore, nous ne pouvons que partager son opinion : cette séquence de la vie politique britannique et européenne n’a que trop duré. Il faut y mettre un terme. Habité par Churchill qu’il admire, Boris Johnson est peut-être, de ce point de vue, plus capable que Theresa May d’assumer une décision forte et difficile. Il ne s’agit là que d’une supposition qui peut manquer de réalisme, car elle ne prend pas en compte une donnée essentielle : la position des institutions de l’Union sur l’issue du Brexit.

Oui, l’Union européenne caresse toujours l’espoir que le Brexit ne se fera pas

Le suivi des négociations sur le Brexit a démontré que des responsables comme Donald Tusk, l’ancien président du Conseil européen, ne croyaient pas vraiment au départ du Royaume-Uni de l’UE en insistant sur le fait que la porte du retour en arrière était toujours ouverte. Le soutien aux deux reports, parfois en dépit de l’intérêt de l’UE selon nous, pouvait être interprété comme une stratégie permettant l’organisation d’un second référendum pour revenir au statu quo ante. Avec les élections européennes et le désir de la France de mettre fin rapidement au Brexit, la nomination de personnalités à la tête des institutions de l’UE moins conciliantes à l’égard du Royaume-Uni était envisageable. Pourtant, dans une interview donnée au quotidien Le Monde dans son édition du 20 juillet, la nouvelle présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, a affirmé que, « s’il y a de bonnes raisons de la part de nos amis britanniques pour un report, je suis prête à les entendre. » La ligne de l’UE n’a donc pas varié et la présidente allemande suit celle de la chancelière Angela Mekel qui avait pesé de tout son poids politique pour faire obstacle à la volonté de la France de fixer une deadline plus précoce à un énième report. Il faut dès lors s’attendre à ce que le Brexit soit encore repoussé pour des motifs exclusivement économiques et au mépris de l’intérêt et de l’autorité politique de l’UE. Le primat de l’Allemagne au sein des institutions européennes est, à cet égard, préjudiciable. Il conduit à en privilégier les intérêts économiques. Le commerce allemand est, en effet, très fortement imbriqué à celui du Royaume-Uni. Il souffrirait plus que tout autre État membre d’un no deal. Le Brexit n’est pas que le révélateur d’une crise politique au Royaume-Uni. Il interroge aussi l’équilibre entre les puissances d’une UE trop dominée par l’Allemagne.

Cette observation vient clore la troisième saison du feuilleton à suspens du Brexit. Les incertitudes demeurent. Les parlementaires britanniques partent en congé ce 25 juillet jusqu’au 3 septembre avec autant de doutes que durant les trois derniers étés. Dans l’attente de la rentrée, nous renvoyons nos lecteurs à quelques analyses récentes de la Chambre des Communes particulièrement intéressantes sur :

L’ensemble des productions de la Chambre des Communes est disponible à l’adresse suivante : https://www.parliament.uk/business/publications/research/eu-referendum/

Durant le mois d’août, nous relaierons les informations urgentes via LinkedIn et Twitter. L’Observatoire reste naturellement “ouvert” aux contributeurs qui désirent publier leurs analyses sur le Brexit.

Bonne lecture et bel été.

[1] La ministre de la Culture a voté pour et quatre membres du cabinet se sont abstenus, dont Philip Hamond, le Chancelier de l’Échiquier, qui a par ailleurs déclaré qu’il démissionnerait immédiatement si Boris Johnson était élu chef du parti conservateur, à l’instar de ses collègues David Gauke et Alan Duncan.

Retour sur les pourparlers entre le gouvernement britannique et l’opposition : un échec programmé?

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Alors que Mme May démissionne ce vendredi 7 juin, Marie-Claire Considère revient sur l’échec des pourparlers avec le leader travailliste, Jeremy Corbyn. Nous avons longtemps soutenu que si Mme May avait envisagé de tels échanges bien avant les échecs répétés aux Communes qui ont considérablement affaibli sa légitimité et son autorité, une alternative à l’alliance parlementaire avec le DUP aurait été plus crédible. Insuffisamment étudiées, les relations entre les partis dans le contexte du Brexit demeurent en réalité le coeur des blocages politiques actuels. L’article de Marie-Claire Considère permet de le comprendre et de bien avoir en tête les profondes divisions qui ébranlent les deux grands partis (avec les résultats que l’on sait lors des élections au Parlement européen).

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La démission de Mme May : un événement attendu qui ne résout rien

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Le propre de la quadrature du cercle est qu’il est impossible d’en sortir. Mme May a pensé le contraire. Depuis juin 2017, nous avons été particulièrement critiques à l’égard de son obstination à croire qu’elle serait capable de « délivrer » son Brexit. Pourtant, aucun signe politique à quelque moment que ce soit ne permettait d’affirmer qu’elle pouvait le faire. La raison en est simple : la composition actuelle du Parlement britannique par rapport aux orientations possibles du Brexit rendait (et rend encore) tout consensus inenvisageable. Les votes indicatifs, venus tardivement, étaient prévisibles depuis des mois. Or nous ne rappellerons jamais assez que le facteur essentiel des blocages à Westminster demeure la présence de dix parlementaires du DUP. Et c’est bien Mme May qui leur a consenti le rôle de faiseur de roi pour qu’elle puisse se maintenir au pouvoir après les élections catastrophiques de juin 2017. Durant trois ans, Mme May aura donné l’impression d’avoir toujours un coup de retard, qu’il s’agisse de la dissolution qu’elle a provoquée, l’engagement de négociations avec les travaillistes, la sollicitation des députés pour connaître leur opinion sur la nature de la relation future ou la nécessité de désolidariser le traité de sortie de la fameuse déclaration politique.

Ce constat ne saurait exonérer les autres acteurs qui ont participé à l’impasse, notamment les travaillistes par leur indécision et les membres du parti conservateur qui auraient dû tirer bien plus tôt les conséquences de leurs divisions. Néanmoins, en écartant Mme May (ce qu’ils avaient refusé de faire il y a seulement six mois), ils sont loin d’apporter une solution. Si l’élection d’un nouveau leader aboutit à désigner une personnalité sans réelle conviction sur le Brexit comme Mme May, aucun progrès n’aura été fait. L’actuel favori pour occuper le 10 Downing Street, Boris Johnson, amènera peut-être un hard Brexit. Le résultat des élections européennes, particulièrement favorables au Brexit Party, rendent l’hypothèse BoJo des plus plausibles. Elle n’est pas réjouissante, surtout pour Bruxelles où l’ancien ministre des Affaires étrangères laisse un triste souvenir.

Le charisme et la conviction prétendument claire de Boris Johnson crédibilisent-ils juridiquement et politiquement un no deal ? Les observateurs se déchirent légitimement sur la faisabilité du no deal alors que Westminster, que ce soit par l’adoption du EU (Withdrawal) Act 2019 (issu de la proposition Cooper) ou les votes indicatifs, s’est déjà exprimé résolument contre cette hypothèse. Juridiquement, le no deal est toujours possible (1). Le Parlement ne pourra même pas s’y opposer en application des précédents des mois de mars et avril (2). En revanche, politiquement, Boris Johnson, s’il maintenait l’idée d’un no deal, devra affronter des contraintes tout à fait similaires à celles qu’a connues Mme May (3).

1/ Les règles parlementaires classiques rendent difficile, en l’état, le blocage du no deal.

Pour comprendre les tenants et les aboutissants du débat sur ce point, Maddy Thimont Jack de Institute for Governement a répertorié les moyens dont disposeraient les MPs pour exprimer leur objection à un no deal :

– une motion parlementaire des backbenchers ou de l’Opposition. Elle n’aurait qu’une portée politique et non contraignante. Plus encore, la discussion de telles motions est fixée discrétionnairement par le Gouvernement à l’ordre du jour.

– un débat sur une motion en termes neutres. Elle ne peut être amendée et n’a pas de portée contraignante.

– les parlementaires pourraient alors décider d’engager la responsabilité du Gouvernement qui s’orienterait vers un no deal. Dans un précédent post, nous avions expliqué les conditions pour qu’une telle responsabilité soit engagée, ainsi que ses conséquences. Véritable « arme nucléaire », cette éventualité doit être privilégiée si la crise gouvernementale se prolonge, c’est-à-dire si le futur Premier ministre échoue à trouver une issue au Brexit. Notons enfin que le vote de la défiance n’entraîne pas automatiquement la dissolution. Un certain délai est prévu pour la formation d’un nouveau gouvernement (14 jours). Ce n’est que lorsque ce laps de temps est épuisé que la dissolution est actée. La date des élections est ensuite fixée par le Premier ministre qui doit prendre en compte la règle selon laquelle le Parlement est automatiquement dissout 25 jours avant le déroulement du scrutin. Par conséquent, plus les semaines passent, moins la perspective d’élections anticipées est de nature à empêcher un no deal. Selon nos calculs fondés sur le Fixed-Term Parliaments Act de 2011, il faudrait que la défiance soit votée tout début septembre pour que le processus permette au nouveau Parlement de se réunir et empêcher le no deal (et si tant est qu’une majorité soit constituée autour de cet objectif).

2/ L’hypothèse d’une prise en main par le Parlement en s’appuyant sur les précédents de mars et avril

Devant l’horizon du no deal, les parlementaires pourraient chercher à faire en sorte d’éviter le no deal, voire donner des directives au Gouvernement pour parvenir à un accord. On se souvient que tel avait été l’objet au début de l’année de la proposition de loi d’Yvette Cooper qui, une fois adoptée, est devenue le EU (Withdrawal) Act de 2019. Celui de 2018 laissait ouverte la possibilité de l’absence d’accord (sect. 13 (10)). Le processus prévu par loi Cooper a permis de l’exclure temporairement. En effet, en cas de rejet de l’accord par le Parlement, la loi modifiée conduisait, le cas échéant, à déterminer les étapes à venir en imposant au Gouvernement de solliciter du Conseil européen un report de la date du Brexit. C’est ce qui s’est déroulé pour aboutir à un renvoi de la sortie le 31 octobre au plus tard.

Le cadre évoqué est-il encore applicable ? La loi imposait au Gouvernement de déposer une motion au jour de l’apposition du sceau royal pour que le Gouvernement soumette une demande de report à l’UE (soit le 8 avril). Cette contextualisation temporelle empêche donc que le EU (W) A de 2019 soit de nouveau mobilisable. De surcroît, si le nouveau Premier ministre exclut tout accord, la partie de la loi relative à la procédure parlementaire relative au consentement du Parlement tombe. C’est logique : s’il n’y a pas d’accord, il n’y a pas de consentement nécessaire. La législation actuelle ne permet donc pas d’empêcher un no deal.

Les MPs pourraient alors décider de renouveler le tour de passe-passe juridique pour modifier une nouvelle fois le EU (W) Act ou en élaborer un troisième en obligeant, par exemple, le Gouvernement à soumettre au Parlement son intention de sortir de l’Union européenne sans traité. Il y a de sérieux obstacles à cette idée selon le raisonnement suivant.

  • Le Gouvernement maîtrise l’ordre du jour.
  • Les MPs peuvent tenter néanmoins de reprendre la main de façon exceptionnelle en amendant l’agenda gouvernemental prévu spécialement pour débattre du Brexit. C’est ce qui avait permis de parvenir aux procédures de votes indicatifs, puis à l’adoption de la proposition de loi d’Yvette Cooper.
  • En raison de ces précédents des 25-27 mars et du 1er avril, l’intervention des MPs n’est envisageable que si, préalablement, le Gouvernement a déterminé un ordre du jour relatif aux modalités de sortie de l’UE.
  • Par conséquent, si le Gouvernement ne prévoit aucun débat sur ces modalités et attend le 31 octobre, le Brexit se fera sans traité de sortie.

D’un strict point de vue juridique, les parlementaires n’ont donc plus les moyens de parvenir à empêcher le no deal, d’autant qu’une telle perspective suppose de reporter le Brexit, ce qui impose l’adoption de mesures budgétaires pour le financer (voir les remarques d’Alexandre Guigue à propos des contraintes budgétaires liées à l’organisation d’un nouveau référendum). D’ailleurs, au lendemain de l’adoption de la proposition de loi d’Yvette Cooper, plusieurs experts avaient souligné que cette issue ne devait pas être totalement exclue. Rappelons enfin que les votes indicatifs (qui ont confirmé le rejet des MPs de l’absence d’accord) ne liaient pas le Gouvernement.

Boris Johnson aura-t-il pour autant les mains libres ? Rien n’est moins sûr.

3/ La contrainte de la Constitution politique et du rapport de force au Parlement

Bien que le Parlement n’ait pas adopté de texte ou de motion contraignante à l’encontre du Gouvernement pour prévenir un no deal, des principes de nature plus politique s’imposeront au prochain Premier ministre. En premier lieu, l’actuelle majorité a été constituée à partir de programmes électoraux promettant un accord. En deuxième lieu, les votes significatifs permettent d’identifier une majorité en défaveur d’un no deal. En troisième et dernier lieu, l’adoption de la proposition Cooper a clairement poursuivi cette finalité. Par suite, en soutenant explicitement le rejet d’un accord, Boris Johnson s’opposerait à la volonté du Parlement et violerait l’usage selon lequel le parti au pouvoir doit respecter ses principaux engagements électoraux. Or le Gouvernement ne peut exister s’il mène une politique qui ne serait pas appuyée par une majorité à la Chambre des Communes. Dans la configuration actuelle, Boris Johnson n’a donc pas d’autre choix que de demander au Parlement l’approbation de sa politique[1], au risque de porter clairement atteinte à la logique de la Constitution britannique. L’adoption d’un vote de défiance serait hautement probable, à moins que BoJo ne rallie étonnamment une majorité sur le no deal. N’oublions pas qu’il avait lui-même fini par s’exprimer en faveur de l’accord de novembre lors du scrutin du 29 mars après que Mme May avait promis sa démission en cas de vote positif.

Le changement de Premier ministre ne modifiera finalement sans doute rien au contexte actuel tant que les rapports de force au sein de la Chambre des Communes n’évolueront pas. Après le discours de Mme May, Dominic Grieve a souligné très justement que désormais une alternative domine : des élections générales ou un nouveau référendum (dont le sujet précis reste à déterminer). Un troisième scénario peut-être rapidement évoqué : Boris Johnson demande la réouverture des négociations avec les Européens. Soit ces derniers acceptent des modifications substantielles, soit ils les refusent. Dans le premier cas, Westminster disposera d’une seconde mouture du traité auquel il pourrait se rallier. Dans le second, le futur Premier ministre pourrait considérer que l’UE fait preuve de mauvaise volonté. Le no deal s’imposera alors à tous si l’UE exclut un troisième report au-delà du 31 octobre.

Conclusion

L’horizon d’un no deal n’a rien de très engageant et pose de sérieuses difficultés juridiques et politiques. Il aurait un seul mérite : mettre fin à la quadrature du cercle et à une situation de plus en plus ubuesque. Nous en voulons pour preuve que la nomination du prochain Premier ministre devrait intervenir dans la seconde moitié du mois de juillet, ce qui impliquera que les députés européens britanniques siégeront pour désigner le nouveau président du Parlement (le 2 juillet), puis de la Commission (à partir des 15-19 juillet). Avant cela, l’organisation précipitée des élections européennes au Royaume-Uni a entraîné des atteintes de fait au droit de certains citoyens européens de participer au scrutin, suscitant toujours plus d’actions en justice.

Cette participation a surtout permis de renforcer les rangs populistes au Parlement européen. L’extrême droite de l’hémicycle, bien que divisée, en forme l’une des forces principales. Le net recul du PPE et l’érosion des sociaux-démocrates au profit du renforcement des écologistes et des libéraux démocrates apportent un autre enseignement. Les partis dont le message politique est fort et moins marqué par l’emprise gestionnaire tirent leur épingle du jeu. C’est exactement ce qu’il ressort de l’élection au Royaume-Uni. Le Brexit Party atteint le score qui lui était prédit (plus de 31 % des voix exprimées et 29 sièges, soit 7 points de plus qu’en 2015 et 5 sièges supplémentaires par rapport au UKIP), tandis que les libéraux démocrates arrivent en deuxième position (avec 20 % des suffrages et 16 sièges). Cette transformation du paysage partisan, liée à la participation en hausse des citoyens européens au scrutin, démontre qu’une vision plus politique de l’Europe sur des thèmes cruciaux (environnement, inégalités et immigration) est plébiscitée. Le Brexit en est aussi une illustration. Son appréhension très technocratique par le Gouvernement de Mme May comme par l’Union européenne d’ailleurs (tous deux omettant un peu vite les logiques institutionnelles britanniques et les effets politiques des reports du Brexit) est selon nous l’une des raisons principales de son embourbement.


[1] À l’occasion du prochain Queen’s Speech par exemple, mais encore faut-il que le Parlement soit prorogé, c’est-à-dire qu’un terme à l’actuelle session soit décidé par le Gouvernement (et ce, de façon totalement libre dans la mesure où cette décision relève de la prérogative royale). Une nouvelle session débuterait, entraînant un discours de la Reine. Rédigé par le Gouvernement, il devrait forcément évoquer la stratégie relative au Brexit. Les MPs pourront alors le discuter et en profiter pour mettre en cause la responsabilité du Gouvernement.

Retour sur la question nord-irlandaise : un article de la Professeure Marie-Claire Considère-Charon

Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite de l’Université de Franche-Comté et auteure de l’ouvrage “Irlande. Une singulière intégration européenne” aux éditions Economica, revient sur le backstop et son histoire dans un article d’une grande pédagogie. Il n’est pas inutile de revenir sur ce sujet qui demeure la problématique majeure du Brexit, sous-estimée par les Anglais et, dans une certaine mesure, par les Européens lors de la campagne électorale de 2016 et au début des négociations. À la lecture de cet article très complet, nous constatons que les deux parties sont restées arc-boutées sur leurs positions, rejetant souvent rapidement les solutions proposées (union douanière, arrangements technologiques, par exemple). Les alternatives au backstop n’ont donc guère prospéré pour l’heure et il paraît désormais difficile de l’éviter, sauf à soutenir une sortie sans accord ou à assurer un maintien du Royaume-Uni dans une union douanière (voire au sein de l’UE).

Nous profitons de la publication de ce billet pour indiquer qu’il est désormais presque acquis que les Britanniques participeront aux élections européennes. Notons que les élections locales ont été particulièrement défavorables aux deux grands partis (conservateur et travailliste). Les citoyens ont vraisemblablement sanctionné l’indétermination qui anime leurs dirigeants actuels. Les négociations entre Theresa May et Jeremy Corbyn sont d’ailleurs toujours au point mort. La prochaine date clef, après celle des résultats des élections, sera le 2 juillet, jour de la première réunion du nouveau Parlement.

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Retour sur la journée d’études “Brexit Conundrums” à l’Université de Versailles

Comme promis, nous publions quelques textes des échanges sur le Brexit qui se sont déroulés le 29 mars 2019 à l’ancien hôpital royal de Versailles lors du colloque “Brexit Conundrums”. Nous profitons de cette retranscription pour remercier Emmanuelle Saulnier-Cassia de son organisation et de son accueil qui ont favorisé des discussions particulièrement riches.

SOMMAIRE :

ÉLÉMENTS INTRODUCTIFS

Lecture poétique introductive,par Jeremy McBride, Barrister, Monckton Chambers, Londres, Professeur invité, Central European University

Décoder la dystopie du Brexit par Philip Allott, Professeur émérite de droit international, Université de Cambridge

L’économie britannique ne s’est pas (encore) effondrée ?, par Jérôme Creel, Chercheur à Sciences Po-OFCE et à l’ESCP Europe

L’ACCORD DE RETRAIT ET LA RELATION COMMERCIAL FUTURE

La Chambre des Communes et l’article 50 : un pouvoir sans influence ?, par Jack Simson-Caird, Chercheur au Centre Bingham de Londres

Les incertitudes pesant sur les accords commerciaux de l’UE et du Royaume-Uni, par Patrick Jacob, Professeur de droit public à l’Université Versailles Saint-Quentin

BREXIT, UE ET CEDH

De la redéfinition du principe d’intégration par le Brexit par Martin Quesnel, Maître de conférences de droit public, Université de Cergy Pontoise

Le contentieux du Brexit devant la Cour de Justice, par Julien Fouchet, avocat au barreau de Bordeaux

La prochaine étape : le retrait de la Convention européenne des droits de l’Homme ?, par Jeremy McBride, Barrister, Monckton Chambers, Londres, Professeur invité, Central European University

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