La difficile représentation de l’Angleterre à Westminster dans un Royaume-Uni post-Brexit

Par Kévin Rocheron, Doctorant en civilisation britannique à l’Université Sorbonne Nouvelle

Le Gouvernement britannique a publié en ce début de mois un rapport révélant sa stratégie de redynamisation des différentes régions du Royaume-Uni sous le nom de « Levelling Up the United Kingdom »[1]. Cette étude était attendue. Elle était initialement prévue en fin d’année dernière. Le Premier ministre Boris Johnson entend s’appuyer sur ce rapport pour dessiner les contours de sa politique économique et institutionnelle, à un moment où le partygate, scandale dans lequel l’exécutif est accusé d’avoir organisé des réunions et soirées à de multiples reprises en plein confinement, occupe la scène politique britannique et menace la crédibilité du leader du parti conservateur. Dans ce rapport de plus de 300 pages, un chapitre entier est consacré à la dévolution en Angleterre.  Le Times révélait au début du mois de décembre que Michael Gove, ministre du Gouvernement de Boris Johnson, songeait à doter les régions d’Angleterre de « gouverneurs », comme ceux qui existent aux États-Unis, dans l’objectif d’aller plus loin dans le projet de dévolution en Angleterre[2]. Cette décision faisait irruption après l’abolition de la réforme English votes for English laws (EVEL) en juillet dernier. Supposée corriger le défaut de représentation de l’Angleterre causé par la dévolution en confiant aux députés anglais un droit de veto sur les projets de lois ne concernant que l’Angleterre, EVEL (prononcée « evil ») n’aura tenu que 6 ans. Les défauts causés par la dévolution existent depuis aussi longtemps que la dévolution elle-même et le parti conservateur pensait que l’un de ses problèmes, l’absence de représentation sub-étatique de l’Angleterre, avait été réglé par cette réforme. Le Brexit n’a fait que mettre en lumière des problèmes en réalité déjà existants et l’abolition d’EVEL aura été un dommage collatéral inattendu de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne.

La demande pour plus de dévolution en Angleterre suite au vide laissé par EVEL fait partie de la stratégie de Boris Johnson de « rééquilibrage » et d’« égalité des chances » (levelling up), qui souhaite présenter le parti conservateur comme le parti de la redistribution et de donner les moyens à des communautés identifiées d’améliorer leur niveau de vie, leurs services publics et de favoriser leur désenclavement territorial. L’objectif affiché du parti conservateur est de rééquilibrer les richesses très inégales des territoires anglais entre le nord et le sud et entre les grandes métropoles et les campagnes. Politiquement, le parti conservateur tente également de renforcer sa présence dans le red wall, ces circonscriptions du nord de l’Angleterre historiquement favorables au parti travailliste mais qui ont soutenu le Brexit et, pour certaines d’entre elles, le parti conservateur lors des élections législatives de 2019.

Pour le moment, les propositions faites se sont soldées par plusieurs échecs. L’été dernier, le Gouvernement britannique envisageait de hisser un drapeau de l’Union Jack de la taille de huit étages sur un bâtiment gouvernemental à Cardiff pour rendre visible l’Union. Une idée abandonnée face au coût exorbitant de ce projet. Plus fantaisiste encore, l’intention de Boris Johnson de construire un pont reliant l’Irlande du Nord et l’Ecosse qui symboliserait une unité géographique du Royaume-Uni. Initialement estimé à 15 milliards de livres, le projet a finalement été apprécié à 335 milliards, ce qui a conduit à son renoncement. Enfin, la construction d’une autoroute au pays de Galles, portée par Boris Johnson, a été rejetée par le Gouvernement gallois, au motif que les transports relevaient de la compétence des nations dévolues et non de Westminster.

Enfin, la stratégie du levelling up, ce nouveau mantra politique, comprend la question de la localisation et de l’exercice du pouvoir en Angleterre, dans une nation non dévolue et au sein d’une union fragilisée. Le Gouvernement a ainsi fait plusieurs propositions, comme celle de déménager la Chambre des Lords au nord de l’Angleterre, à York, afin de déconcentrer le pouvoir très centralisé de Westminster. Face au coût et aux complications d’un tel projet, l’idée a été ajournée. C’est dans ce contexte qu’intervient la proposition de Michael Gove, qui souhaite donner du corps au concept nébuleux de levelling up concernant l’organisation territoriale de l’Angleterre au sein du Royaume-Uni et ainsi suggérer une réforme qui succèdera à EVEL. La réforme EVEL, votée en octobre 2015, un peu plus de 6 mois avant le Brexit, censée freiner la montée du nationalisme anglais et empêcher le Brexit, n’a pas permis une meilleure représentation de l’Angleterre. Face à ce constat, le 13 juillet 2021, le parti conservateur abandonna la nouvelle procédure parlementaire votée 6 ans auparavant. La proposition de Michael Gove apparaît donc comme une énième tentative de réponse à l’asymétrie de la dévolution au Royaume-Uni.

Cette réflexion vise à montrer comment le parti conservateur, en renonçant à EVEL, tente de renforcer une Union fragilisée par le Brexit. Tout d’abord souhaitée, puis abandonnée, nous ferons un retour sur les raisons qui ont poussé le parti conservateur à adopter cette réforme puis y renoncer (I) et le dilemme qui se pose aujourd’hui à Boris Johnson, à savoir réussir le Brexit, et satisfaire l’Angleterre, d’un côté, et maintenir l’Union au sein des quatre nations de l’autre (II).

Une réforme voulue et abandonnée par le parti conservateur : retour sur les six années de la procédure parlementaire EVEL

EVEL : répondre à un défaut causé par la dévolution

L’Angleterre est, depuis la fin des années 90 et la mise en œuvre de la dévolution, la seule nation du Royaume-Uni à être dépourvue d’assemblée infra-étatique. A l’inverse, l’Ecosse, l’Irlande du Nord et le pays de Galles ont bénéficié d’une double représentation : à Westminster et dans leur nation respective. De cette anomalie territoriale est ainsi né un problème politique : les députés nord-irlandais, gallois et écossais siégeant à Westminster sont en mesure de légiférer sur des domaines qui ne concernent que l’Angleterre alors que les députés anglais ne peuvent pas voter sur les domaines dévolus à l’assemblée d’Irlande du Nord, au Parlement écossais et au Parlement gallois (Senedd). Ce problème a été décrit comme la West Lothian Question du nom de la circonscription de Tam Dalyell, député travailliste qui, dès 1977, pointait les problèmes d’une dévolution qui ne concernerait que trois nations sur quatre.

Le parti travailliste ne s’est pas véritablement intéressé, au départ, à cette question. Premièrement, cela aurait été admettre les erreurs causées par ses propres réformes à la fin des années 90 et, ensuite, parce que l’Ecosse et le pays de Galles ont pendant longtemps été des nations qui lui étaient électoralement favorables. Deux lois du Gouvernement de Tony Blair avaient d’ailleurs été votées grâce au soutien des députés travaillistes écossais alors même que la santé et l’enseignement supérieur sont deux domaines dévolus, ce qui provoqua l’ire du parti conservateur[3]. Ce dernier s’est ainsi engagé, dès 2001, dans son programme, à trouver une solution au problème de la question anglaise et a fait réfléchir plusieurs commissions sur le sujet : dès son accession à la tête du parti conservateur, David Cameron met en place une Democracy Task Force chargée de trouver une solution. Enfin, le Gouvernement de coalition conservateur-libéral démocrate s’accorde, en 2012, à instaurer une commission, la Commission McKay, qui proposera une solution sans que celle-ci ne soit immédiatement suivie d’effets.

C’est finalement le lendemain des résultats du référendum d’indépendance de l’Ecosse, le 19 septembre 2014, que David Cameron, tout en promettant à s’engager pour plus de pouvoirs dévolus à l’Ecosse (The Vow), proposa la solution English votes for English laws, tentative de réponse à la question anglaise, afin de « faire entendre la voix de l’Angleterre » selon ses mots. La réforme EVEL fût votée le 22 octobre 2015. Le Gouvernement opta pour un changement dans le règlement de la Chambre des Communes. En bref, il incombait tout d’abord au Président de la Chambre (Speaker) de certifier les parties du projet de loi qui relevaient de l’Angleterre ou de l’Angleterre et du pays de Galles, puis une commission représentant les députés anglais ou députés et gallois devait s’exprimer sur ce projet. Enfin, la Chambre tout entière devait voter à son tour. Ce mécanisme de « double veto » (d’abord les députés anglais, puis tous les députés de la Chambre) permettait d’atteindre un certain consensus, afin d’éviter qu’une loi ne concernant que l’Angleterre n’ait des conséquences sur les autres nations, ce que dénonçait le Scottish National Party (SNP).

Cependant, en échouant à mieux représenter l’Angleterre, et n’empêchant pas le Brexit, EVEL n’a pas rempli sa mission. Face à un maigre bilan, le Gouvernement de Boris Johnson a choisi de revenir sur cette réforme.

Une réforme au bilan contrasté : les raisons de l’abolition d’EVEL

Des débats de la Chambre des Communes lors de l’abolition d’EVEL, il est ressorti le caractère « complexe », « inégal » et « inefficace » de la réforme[4].

La réforme paraît inintelligible pour qui n’est pas rompu à l’exercice du droit parlementaire britannique. La procédure EVEL représentait tout d’abord 10% du règlement de la Chambre des Communes et était décrite comme « un cauchemar à interpréter et à appliquer » ou encore « incompréhensible à la plupart des députés sans parler du public » voire « au-delà de l’entendement »[5]. Les différentes étapes ajoutées à l’examen d’un projet de loi estampillé EVEL alourdissaient considérablement la procédure parlementaire britannique. Aussi le Gouvernement a-t-il choisi de suspendre la réforme dès mars 2020, au début de la pandémie de Covid-19, afin de gagner en temps et en efficacité lors des débats. Sa suspension, peu remarquée, a également été une raison pour mettre fin à EVEL. Jacob Rees-Mogg, chargé de défendre l’abolition de la réforme EVEL devant la Chambre des Communes, obersvait que la réforme avait ajouté des lourdeurs dans le processus législatif sans permettre de donner une véritable visibilité aux députés anglais, ce qu’avaient souligné les auteurs Daniel Gover et Michael Kenny dans un rapport[6]. Les débats étaient pour la plupart très courts (quelques minutes) et ne permettaient pas de faire exprimer une voix significative à l’Angleterre.

L’efficacité de la réforme a également été remise en cause. Dans le cas de la procédure EVEL, un changement de loi en Angleterre requiert un soutien de la majorité de tous les députés de la Chambre en vertu du mécanisme de « double veto ».  Toutefois, ce mécanisme, censé ne léser aucun député des nations dévolues, a aussi montré ses limites. Par exemple, la loi permettant aux autorités locales de prendre en charge l’ouverture des magasins le dimanche en Angleterre (Sunday Trading) concernait un cas de figure dans lequel EVEL pouvait être pris en compte. Le projet de loi a toutefois été abandonné. Il n’avait pas été certifié EVEL par le Speaker pour des raisons de forme. Toutefois, s’il l’avait été, le résultat final n’aurait rien changé car l’opposition, en particulier le SNP, accusait les effets que cette loi pouvait avoir sur les nations voisines quand les magasins concernés étaient transfrontaliers. Une fronde de quelques députés conservateurs a suffi à convaincre le parti conservateur de faire marche arrière avant de subir une défaite dans la Chambre. Le nouveau règlement de la Chambre des Communes n’avait sans doute pas pris en compte les limites et conséquences territoriales de ce type de situation.

Enfin, le Gouvernement a surtout mis en avant l’unité du Royaume-Uni pour motiver la suppression d’EVEL. La réforme était critiquée, dès son adoption, par le SNP qui dénonçait la création de « deux classes » de députés à Westminster, et contrevenait au principe de souveraineté parlementaire, contre quoi la Commission McKay avait mis en garde en proposant le « double veto » afin que les autres députés ne soient pas totalement exclus du processus avec les limites énoncées plus haut. En mettant fin à EVEL, le Gouvernement conservateur a souhaité « une représentation égale de tous les députés » afin de renforcer l’Union, ce qui a fait dire, non sans humour, au député du SNP Patrick Grady que la réforme EVEL était une réforme « de Schrödinger » car elle avait pour but de renforcer l’Union à la fois quand elle était présente et quand elle était absente.


En réalité, cette situation révèle l’ambivalence du parti conservateur et sa difficulté à se positionner vis-à-vis de l’Union face au dilemme qui se pose à lui : réussir le Brexit, volonté d’une Angleterre plutôt conservatrice, et maintenir l’Union à un moment où le Brexit la fragilise plus que jamais.

Réussir le Brexit et maintenir l’Union : la difficile équation du parti conservateur

Vers une approche pro-Union du parti conservateur ?

Fort d’une présence importante en Angleterre, le parti conservateur a tenté, depuis la dévolution, de capitaliser sur un ressentiment anglais grandissant. L’identité anglaise et l’identité britannique ont pendant longtemps été confondues car l’Angleterre a toujours été la nation dominante en termes de population. Toutefois, en réaction aux velléités indépendantistes de l’Ecosse, une identité anglaise a peu à peu émergé et s’est traduite politiquement par une rhétorique anglo-centrée alimentée par le parti conservateur en opposition à l’Ecosse et à l’Union européenne. L’Angleterre apparaissait comme dépossédée de son pouvoir de décision (par Bruxelles pour l’Union européenne, par quelques députés écossais à Westminster pour l’Ecosse) et la victime économique des deux entités (l’Union européenne était accusée de gaspiller l’argent de l’Angleterre et l’Ecosse de profiter injustement d’une formule Barnett avantageuse). Le choix de l’Angleterre de sortir de l’Union européenne, et d’entraîner tout le Royaume-Uni avec elle, n’a fait que souffler sur les braises de l’indépendantisme écossais, entretenu par un SNP dont les scores électoraux ont été encourageants depuis 2014. Face à ce ressentiment et la menace d’un royaume désuni, le Gouvernement de Boris Johnson tente désormais de faire bloc pour sauver l’Union.

Tout d’abord, le parti conservateur a profité de l’effondrement du parti travailliste en Ecosse pour prendre la place de premier parti unioniste dans cette nation, d’où l’intérêt pour les Tories de tenir une rhétorique pro-Union. Boris Johnson a en outre dénoncé le traité de l’Irlande du Nord, auquel il avait pourtant adhéré, au motif que celui-ci créait de la division au Royaume-Uni et instaurait, de fait, une frontière en mer d’Irlande. Les propositions de construction de pont entre l’Ecosse et l’Irlande du Nord et d’une autoroute, mentionnées en introduction, sont autant de tentatives qui œuvrent dans le sens d’une plus grande unité territoriale entre les différentes nations. Le parti conservateur s’est donné le même objectif en abolissant EVEL.

Davantage que la recherche d’un esprit de concorde, certains auteurs y voient cependant une unité voulue au forceps (muscular unionism), qui servirait les intérêts de l’Angleterre aux dépens de l’Union[7]. Boris Johnson lui-même n’a-t-il pas qualifié la dévolution de « désastre »[8] ? L’Etat britannique est perçu comme un Etat unitaire et, en raison de la dominance de l’Angleterre, une majorité dans cette nation peut ainsi suffire à créer une majorité au Royaume-Uni. Le cas du Brexit montre bien la puissance de la seule nation anglaise et les conséquences de cette décision sont gérées par elle. Lorsque pour justifier l’abolition d’EVEL, Jacob Rees Mogg déclare « Nous sommes un pays (…) nous sommes une nation »[9], il écarte la pluralité des nations qui composent le Royaume-Uni. Les nations n’ont pas non plus été consultées lorsqu’il s’est agi de rapatrier des compétences de l’Union européenne au Royaume-Uni, le Gouvernement préférant une centralisation à Westminster, qui bénéficie principalement à l’Angleterre.

Toutefois, en l’absence de projet clair et cohérent, le discours répété en faveur de l’Union (« We are one United Kingdom » selon Jacob Rees-Mogg[10]) ne suffit pas à proposer une solution concrète.

Une meilleure représentation de l’Angleterre manquée

Si EVEL n’a pas montré l’efficacité promise, son retrait ne résout pas le problème de la question anglaise et place le Royaume-Uni dans la même situation qu’en 2015. La réforme était conçue pour répondre à une situation particulière, celui où un Gouvernement britannique possèderait une majorité politique anglaise et une majorité à la Chambre qui seraient différentes. Cette configuration n’a pour l’heure pas encore vu le jour. Le scénario n’est toutefois pas à exclure et il est possible que la question anglaise resurgisse d’une façon ou d’une autre. Un cas éventuel serait celui d’un Gouvernement travailliste minoritaire en Angleterre, nation plus conservatrice, et qui aurait besoin du soutien des députés des nations dévolues pour faire passer un projet de loi en Angleterre. La suppression d’EVEL se retournerait ainsi contre le parti conservateur et ce dernier aurait alors du mal à justifier la fin d’une réforme qu’il avait lui-même appelée de ses vœux.

Le livre blanc « Levelling up the United Kingdom » propose donc de nouvelles pistes pour succéder à EVEL. Si la dévolution y tient une part importante (le chapitre 2 « System reforms » y est entièrement consacré), le projet peut paraître moins ambitieux qu’il ne l’était au départ. En effet, la dévolution anglaise devait initialement faire l’objet d’un livre blanc à part entière intitulé « Devolution in England and Local Recovery » mais ce dernier a finalement été abandonné au profit d’annonces plus larges.

Sur le fond, le Gouvernement promet d’étendre la dévolution en Angleterre et que d’ici 2030 « chaque région de l’Angleterre qui le souhaite bénéficiera d’un accord de dévolution avec des pouvoirs au plus haut niveau, ou l’approchant, ainsi que l’instauration d’un financement simplifié à long terme »[11]. Sur le court terme, le Gouvernement propose dix accords. Par exemple, une autorité combinée, association de diverses autorités locales qui exercent des compétences en commun, pourrait naître dans le Yorkshire du Nord. Si tous les accords que propose le Gouvernement sont conclus, alors 55% de la population anglaise profiterait d’une certaine forme de dévolution.

Les propositions portées par Boris Johnson ne semblent toutefois pas se substituer à la réforme EVEL. Premièrement, même si les différents accords de dévolution semblent ambitieux, une partie importante de l’Angleterre ne bénéficiera pas de ces opportunités. En se donnant jusqu’à 2030 pour mettre en œuvre la dévolution anglaise, le Gouvernement laisse finalement ses successeurs régler le problème qu’est la West Lothian question et propose à court terme une solution transitoire. De plus, les domaines, sensibles, de la santé (création des foundation hospitals) et de l’enseignement supérieur (coût des frais de scolarité), qui avaient posé des difficultés et déclenché un conflit entre les députés anglais et écossais ne rentrent pas en compte dans les prochaines compétences dévolues.

Économiquement, le Gouvernement devra en outre assurer un financement pérenne de ces nouvelles autorités locales afin qu’elles puissent mettre en œuvre leurs politiques. Et si Boris Johnson s’est engagé à soutenir le UK Shared Properity Fund, qui remplace les fonds structurels et d’investissement européens après la sortie de l’UE et censé réduire les inégalités entre les populations au Royaume-Uni, pour, dit-il, « mettre fin à la bureaucratie de l’UE »[12], la promesse n’est pour le moment pas au rendez-vous. Le dernier rapport de la Commission du Trésor (Treasury committee) portant sur le budget d’automne et les révisions des dépenses en 2021 (Autumn Budget and Spending Review 2021) indique en effet que le Gouvernement n’avait accordé qu’à ce fonds 60% de la somme auparavant délivrée par l’Union européenne[13].
Ces propositions envers plus de dévolution en Angleterre relèvent davantage de l’évolution que de la révolution. L’une des raisons est que Boris Johnson ne s’est jamais véritablement intéressé à la question constitutionnelle. Le livre blanc semble considérer la dévolution à travers le prisme économique[14]. Boris Johnson ne se différencie pas tant que ça de David Cameron qui voyait l’Union européenne davantage comme une opportunité économique plutôt qu’un projet institutionnel. En l’absence de vision sur ce que doit être l’État britannique, ou le considérant uniquement à travers un prisme comptable, Boris Johnson ne répond pas, ou très partiellement, à la question anglaise.

L’idée d’une représentation de l’Angleterre à Westminster sans passer par la création d’un parlement national semble ainsi écartée au profit d’un plus grand poids confié aux comtés.

Une autre proposition, avancée par le parti travailliste, consiste à faire de la Chambre des Lords un Sénat des Nations et des Régions. Cette suggestion a l’avantage de mieux représenter l’Angleterre à travers ses territoires et de mettre fin à la Chambre des Lords qui accumule beaucoup de critiques du fait de sa taille de plus en plus importante et du mode de nomination de ses membres considéré comme partisan. Exceptée la proposition de la déplacer dans le Nord de l’Angleterre, Boris Johnson ne semble pas pour l’heure considérer une réforme profonde de la Chambre haute britannique.

Conclusion

Il est vraisemblable que la disparition d’EVEL n’entraîne aucune conséquence à court terme sur l’organisation territoriale du Royaume-Uni. Toutefois, la suppression de la réforme ne supprimera pas le problème de la West Lothian question et la colère anglaise qu’elle charrie avec elle. English votes for English laws n’aura finalement été qu’un cautère sur une jambe de bois, un moyen de reporter la résolution d’un problème constitutionnel beaucoup plus large qui ne peut être corrigé par un simple changement de procédure dans le règlement de la Chambre des Communes. L’absence de consensus entre les différents partis politiques a empêché d’envisager la Constitution de façon holistique et a ouvert la voie à des réformes partisanes qui ont eu davantage vocation à satisfaire une ambition politique du moment plutôt que de dessiner les contours d’un pacte constitutionnel. En cela, Boris Johnson ne s’éloigne pas tant que ça de David Cameron, qui avait voté le Fixed-Term Parliaments Acts, aujourd’hui critiqué, pour satisfaire les libéraux-démocrates dans un Gouvernement de coalition ou encore proposé un référendum sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne et la réforme EVEL afin de satisfaire une frange du parti conservateur eurosceptique et anglo-centrée. Le manque d’intérêt des Premiers ministres pour les questions constitutionnelles se reflètent aussi dans les symboles. Sur la forme, Boris Johnson, en choisissant la rumeur par voie de presse pour mettre fin à la réforme EVEL, se rapproche également de ses prédécesseurs. Tony Blair avait annoncé la création d’une Cour Suprême lors d’un simple remaniement ministériel et David Cameron, la tenue d’un référendum sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne dans les locaux de Bloomberg, et l’annonce d’EVEL le lendemain des résultats du référendum écossais, moment inopportun qu’il a par ailleurs regretté dans ses mémoires. En l’absence de vision à long terme sur ce que doit être l’organisation territoriale britannique et les règles constitutionnelles qui la forment, les différentes réformes semblent cosmétiques ou vouées à l’échec.

[1] « Levelling up the United Kingdom », HM, 2 février 2022

[2] « American-style governors could level up England », The Times, 4 décembre 2021

[3] Respectivement le Health and Social Care (Community Health and Standards) Bill 2003 et le Higher Education Bill 2004

[4] HC Deb, 13 juillet 2021

[5] BRYANT, Chris. HC Deb, 22 octobre 2015

[6] GOVER, Daniel, KENNY, Michael. Finding the good in EVEL : An evaluation of « English votes for English laws » in the House of Commons, Edinburgh: Centre on Constitutional Change, novembre 2016

[7] MARTIN, Ciaran. « Can the UK survive Muscular Unionism? », Political Insight, volume 12, Numéro 4, décembre 2021, pp.36-39

[8] « Boris Johnson ‘called Scottish devolution disaster’», BBC, 17 novembre 2020

[9] REES-MOG, Jacob. HC Deb, 13 juillet 2021

[10] REES-MOGG, Jacob. HC Deb, 13 juillet 2021

[11] « By 2030, every part of England that wants one will have a devolution deal with powers at or approaching the highest level of devolution and a simplified, long-term funding settlement » in « Levelling up the United Kingdom », HM, 2 février 2022, p.234

[12] « We will slash away the bureaucracy of the old EU regional funds » in « Levelling up the United Kingdom », HM, 2 février 2022, p.XXIV

[13] HM Treasury: Autumn Budget and Spending Review 2021, paragraphe 71.

[14] « Devolution offers an opportunity to bring businesses and residents together to provide areas with the skilled workforce they need to thrive. » in « Levelling up the United Kingdom », HM, 2 février 2022,  p.141. ; « value for money for taxpayer » in « Levelling up the United Kingdom », Op.cit., p. 149 et le mot « performance»  qui est récurrent.

 

L’indépendance écossaise après les élections du 6 mai 2021 : si loin, si proche

Le 6 mai se sont déroulées les élections locales partielles britanniques. Ce « super Thursday » avait pour objet de renouveler 143 conseils en Angleterre, 13 municipalités ou métropoles anglaises (dont le Grand Londres, le Grand Manchester et Liverpool), 35 chefs de police locale anglaise, le Parlement écossais et le Parlement gallois (le Sineed). Une élection législative partielle avait également lieu dans la circonscription du nord de l’Angleterre, à Hartlepool.

Les conservateurs ont remporté le scrutin anglais, ont gagné des sièges au Sineed, et restent stables en Écosse. Les travaillistes perdent de nombreux sièges en Angleterre, mais renforcent leur position au pays de Galles. Le parti national écossais (SNP) échoue à un siège de la majorité absolue au Parlement d’Édimbourg, mais les indépendantistes dans leur ensemble y parviennent grâce au progrès des Verts .

Bien que locales et partielles, ces élections recelaient deux enjeux majeurs : l’avenir de l’Écosse et la « santé politique » de Boris Johnson sur fond de crise pandémique et de gestion compliquée de la période post-Brexit.

La sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne a surtout pesé dans les débats en Écosse, les nationalistes considérant que cet événement est un changement de circonstance majeur justifiant un nouveau référendum d’indépendance après celui de 2014. L’Observatoire revient en premier lieu sur cette hypothèse à l’issue de résultats déterminants pour l’avenir de l’Écosse. Alexandre Guigue, après avoir présenté les enjeux du scrutin, souligne la complexité de la situation, tant politiquement que juridiquement. Nous reviendrons dans un prochain billet sur les enseignements à tirer des bons scores du parti conservateur en Angleterre et des travaillistes au pays de Galles.


L’indépendance écossaise après les élections du 6 mai 2021 : si loin, si proche

Par Alexandre Guigue, maître de conférences HDR en droit public, Centre de recherche en droit Antoine Favre, Université Savoie Mont-Blanc

Les élections législatives du 6 mai 2021 ont livré leur verdict au terme d’un suspense assez intense. Il y a plusieurs causes à cela : d’abord un mode de scrutin complexe qui rend les prédictions presque impossibles, ensuite l’enjeu indépendantiste qui a conduit à des votes très stratégiques ; enfin, un taux de participation record (63,4 %). Dans un tel contexte, les sondages ne pouvaient guère en prévoir l’issue. Entre l’annonce des premiers résultats et celle du score final, tout a été dit : que le SNP n’augmenterait pas son nombre de sièges (qui était de 61 sur 129 juste avant les élections mais de 63 sièges lors du scrutin de 2016), que les indépendantistes de tout bord pourraient se rapprocher d’une majorité des deux tiers (86 sièges), que les travaillistes résisteraient finalement bien grâce à leur nouveau leader ou encore que le nouveau parti indépendantiste, Alba, pourrait faire son entrée au Parlement. Rien de tout cela ne s’est confirmé. La plupart des partis ont fait du surplace : si le SNP a fait un bon score (64 sièges, soit un siège de plus que lors du scrutin de 2016, à un siège de la majorité absolue), comme les Verts (de 6 à 8 sièges), les partis traditionnels sont restés à un niveau plutôt stable si l’on compare par rapport aux résultats du scrutin de 2016 (encore 31 sièges pour les conservateurs, de 24 à 22 pour les travaillistes et de 5 à 4 sièges pour les libéraux-démocrates). Quant au nouveau parti d’Alex Salmond, Alba, il n’est pas parvenu à faire élire le moindre député. De tels résultats accentuent la pression sur le gouvernement central, mais un référendum ne semble pas pouvoir être rapidement organisé. Plusieurs enseignements peuvent être tirés de ce scrutin qui éclairent la poursuite du bras de fer engagé entre Édimbourg et Londres.

Les enseignements du scrutin

Le taux de participation élevé est sans doute l’un des premiers enseignements des élections du 6 mai 2021. Alors que le pays se remet à peine de la dernière vague du Covid 19, 63,4 % des électeurs se sont exprimés.

Taux de participation lors des élections législatives écossaises

199920032007201120162021
59 %49,4 %51,8 %50,4 %55,6 %63,4 %

La raison principale de cette forte participation tient à la polarisation du scrutin autour de la question de l’indépendance. Le SNP en avait fait un enjeu depuis le référendum de 2016 sur l’Union européenne (les électeurs écossais avaient voté contre le Brexit à 62 %), et la persistance de sondages favorables à l’indépendance pendant toute l’année 2020 avait renforcé sa position. Alors qu’il s’en était peu inquiété jusque-là, Boris Johnson a commencé à prendre la question plus au sérieux au début de l’année 2020, demandant à son Cabinet d’organiser une réflexion sur une nouvelle étape de la dévolution. L’objectif était de montrer à la population que l’indépendance n’était pas la seule solution. Dans ce contexte, les partis politiques au sud et au nord, comme la presse, se sont livrés à des comparaisons sur la manière dont le gouvernement écossais et le gouvernement britannique faisaient face à la crise sanitaire. Pour les indépendantistes, Nicola Sturgeon, à l’image de femmes chefs d’État très populaires (notamment Jacinda Ardern en Nouvelle-Zélande ou Angela Merkel en Allemagne), a prouvé sa compétence pour diriger un pays indépendant, en reconnaissant parfois des erreurs et en étant plus réactive que Boris Johnson. Mais le problème est qu’elle affronte plus d’un adversaire en Écosse puisque les travaillistes luttent, comme les conservateurs, contre la revendication du SNP. Surtout, la question est vitale pour le Labour qui a toujours eu besoin de bons scores en Écosse pour obtenir la majorité à Westminster. En conséquence de la polarisation du scrutin du 6 mai sur la question de l’indépendance, des stratégies de vote ont émergé pour faire barrage au SNP et l’empêcher d’obtenir la majorité absolue (65 sièges). Cette mobilisation de dernière minute explique que les intentions de vote favorables à l’indépendance ont commencé à marquer le pas dans les sondages de 2021 par rapport à 2020. Il en est allé de même des intentions de vote pour le scrutin du 6 mai 2021. Cette évolution indiscutable a même obligé Nicola Sturgeon à relativiser, le jour même du scrutin, l’objectif de l’obtention d’une majorité absolue pour le SNP. Au vu des résultats, elle a sans doute bien fait, car il aurait été maladroit d’en faire la condition d’une nouvelle demande pour la tenue d’un référendum et d’échouer, à 1 siège. Pour la First minister, ce qui compte bien plus est la domination durable du SNP à Édimbourg, et ce, sans partage. C’est cela, bien plus qu’une différence d’un siège ou deux, qui pourra peser sur l’avenir de l’Écosse.

Avec 64 sièges dans son escarcelle, soit un de plus qu’en 2016, il ne fait aucun doute que le SNP est le grand vainqueur des élections.

Nombre de sièges remportés par le SNP depuis 1998 lors des élections législatives en Écosse (sur 129 sièges)

199920032007201120162021
352747696364

Depuis son score historique de 2011 et ses 69 sièges gagnés, le SNP n’a jamais réalisé un tel score, mais il n’atteint pas la majorité absolue. Il y 10 ans, le résultat avait permis à Alex Salmond de négocier la tenue du référendum de 2014. Toutefois, un autre succès doit être signalé qui conforte les indépendantistes : celui des Verts, dont la percée avait été annoncée. Avec 8 sièges, ils sont la force d’appui indépendantiste qui permettra au SNP de gouverner et d’exiger, comme en 2011, un référendum.

L’échec le plus important est celui du nouveau parti d’Alex Salmond, Alba. Cet ancien dirigeant du SNP est fait l’objet depuis 2018 d’une procédure pour agressions et harcèlement sexuels. Ses démêlés ont même failli entraîner Nicola Sturgeon en raison de la manière dont l’affaire a été gérée par le gouvernement écossais. La Première ministre a été accusée d’avoir menti sur le moment où elle avait été mise au courant de l’affaire, ce qui revient à un manquement au code ministériel. Heureusement pour elle et le SNP, une enquête indépendante a conclu le 22 mars 2021 à l’absence de violation du code. Une conclusion inverse aurait sans doute eu des conséquences sur la popularité du parti indépendantiste au moment du scrutin. Lâché par ses anciens alliés, Alex Salmond s’est alors lancé seul dans une quête difficile. Le 8 février 2021, il a contribué au lancement du parti Alba (qui veut dire « Écosse » en gaelic écossais) et en a pris la direction en vue du scrutin du 6 mai 2021. Quoiqu’indépendantiste comme le SNP, ce parti milite pour une ligne dure et exige un référendum immédiat. Officiellement, le souhait d’Alex Salmond était de contribuer à la constitution, avec le SNP, d’un bloc indépendantiste au Parlement écossais, qui aurait pu peser de toutes ses forces dans l’obtention de la tenue d’un nouveau référendum. Finalement, Alba n’a remporté aucun siège et Alex Salmond a été battu dans la circonscription où il avait toujours été élu (sauf en 2003, année au cours de laquelle il ne s’était pas présenté). Les instituts de sondage ont même montré que la cote de popularité d’Alex Salmond était désormais inférieure à celle de Boris Johnson, ce qui est une performance en Écosse. Pour le SNP, l’échec d’Alex Salmond est une bonne nouvelle. Libéré de ses liens avec son ancien leader charismatique, le parti de Nicola Sturgeon se présente avec les apparences d’un parti plus raisonnable et moins extrémiste sur le sujet de l’indépendance, ce qui est de nature à plaire à un électorat encore partagé sur la question.

En contrepoint du succès du SNP, les résultats des partis traditionnels, conservateurs et travaillistes surtout, étaient scrutés de près. En effet, un score décevant aurait été de nature à favoriser le bloc indépendantiste face au bloc unioniste. Les résultats ne montrent finalement ni affaiblissement ni renforcement. En revanche, ils confirment la débâcle travailliste de 2021, qui sont les grands perdants des élections locales dans tout le Royaume-Uni. Un comparatif des résultats obtenus par les deux grands partis en Écosse depuis 1999 montre aussi à quel point l’Écosse n’est plus un terrain privilégié pour le Labour.

Tableaux présentant le nombre de sièges obtenu par les travaillistes et les conservateurs lors des élections législatives en Écosse

 199920032007201120162021
Travaillistes565046372422
Conservateurs181817153131

Avec un parti Alba sans force électorale et un parti travailliste en échec, le SNP se dresse donc seul face au parti conservateur. Il n’est pas certain que le scrutin du 6 mai 2021 ait fait beaucoup évoluer les données du problème. Cependant, le dialogue qui s’était noué en 2013-2014 s’est définitivement mué en bras de fer.

La poursuite du bras de fer entre Édimbourg et Londres

En 2014, le référendum sur l’indépendance de l’Écosse avait été loué tant au Royaume-Uni qu’à l’étranger pour la manière pacifique dont il avait pu intervenir et la qualité des débats. Pourtant, le droit n’était pas plus favorable aux indépendantistes écossais qu’aux indépendantistes catalans. Le §1(b) de la partie 1 de l’annexe 5 du Scotland Act de 1998 fait de l’union entre les royaumes d’Écosse et d’Angleterre une compétence exclusive du gouvernement britannique et empêche, a priori, toute initiative unilatérale de la part de l’autorité dévolue. Alors que le gouvernement catalan a voulu passer en force, le SNP a privilégié la pression politique et le dialogue. Fort d’une majorité absolue au Parlement d’Édimbourg (69 sièges sur 129) après les élections législatives de 2011, le SNP a cherché à convaincre le Premier ministre britannique de l’époque, David Cameron, d’organiser une consultation. Le Premier ministre a accepté et s’était appuyé sur la section 30 du Scotland Act de 1998 pour déléguer temporairement au Parlement d’Holyrood la compétence qui lui était légalement réservée. Cette délégation a pris la forme d’un ordre royal pris sur avis du Conseil privé et la campagne avait alors pu se tenir dans une certaine sérénité. Au moment de la proclamation des résultats, il était même unanimement entendu que la question de l’indépendance était réglée « pour une génération ». Toutefois, l’apaisement aura duré moins de deux ans, le temps de la tenue d’un autre référendum, celui-ci sur la sortie du Royaume-Uni  de l’Union européenne. Avec un vote de 62 % en faveur du Remain, l’électorat écossais s’est engagé dans un Brexit qu’il n’avait pas voulu. C’est ce décalage que Nicola Sturgeon, alors nouvelle chef du SNP, a mis en avant pour enterrer la promesse faite en 2014 de considérer le résultat comme acquis pour une génération. Dans une déclaration du 24 juin 2016, soit le lendemain du référendum, elle qualifia le résultat de « changement matériel de circonstance » pour justifier de revendiquer un nouveau scrutin. Seulement voilà, le parti conservateur ne l’entendait pas comme cela et le SNP a dû composer avec des Premiers ministres sourds à ses demandes. Theresa May, en 2017, puis Boris Johnson, en 2020, s’y sont tous deux opposés. Surtout, le ton est devenu de plus en ferme. En 2017, pour Theresa May, la raison avancée était que ce n’était « pas le moment » tandis que, pour Boris Johnson, le refus se justifie par la promesse du SNP de s’en tenir au résultat de 2014 « pour une génération ».

Le 29 janvier 2020, après le rejet de sa demande par Boris Johnson, le SNP a fait voter au Parlement d’Holyrood une motion approuvant la perspective d’un nouveau référendum portant sur l’indépendance (64 voix contre 54). Un an plus tard, Nicola Sturgeon a précisé sa stratégie, avec une détermination renforcée par une année de sondages favorables à l’indépendance. Un plan de onze étapes est dévoilé avec une proposition téméraire, voire risquée. Le SNP se dit prêt, si le gouvernement britannique refuse d’accéder à sa demande (en répétant la procédure de 2014), à faire voter une loi par le seul Parlement écossais pour autoriser la tenue d’un nouveau référendum. Le changement de ton n’est pas anodin, puisqu’il place l’Écosse sur la même trajectoire que le gouvernement catalan en 2017, ce qui avait suscité de nombreuses critiques et de batailles juridiques qui ont abouti à des condamnations pénales. Il ne faudrait pas, pour autant, en déduire que le SNP s’est engagé dans cette voie à la légère. En effet, il s’appuie sur le doute qui existe quant à la légalité d’une telle initiative. Saisie de la question par un groupe favorable à l’indépendance, la Court of Session a botté en touche en janvier 2021 au motif du caractère « hypothétique, académique et prématuré » de la question posée. Dans ce contexte, le scrutin du 6 mai 2021 était perçu comme une étape pouvant conduire à un affrontement devant la Cour suprême. Mais, le 30 avril 2021, Nicola Sturgeon a donné des gages de prudence en déclarant qu’elle ne souhaitait pas un référendum immédiat, avançant la situation sanitaire pour justifier sa position. La raison avancée était légitime, mais il est vrai aussi que cette position équilibrée était de nature à plaire à un électorat encore très indécis.

Si les résultats des élections ont indéniablement conforté le SNP et offert aux indépendantistes une plateforme pour revendiquer une nouvelle consultation, force est de constater que la route vers l’indépendance est encore semée d’embûches. D’abord, le bloc « indépendantiste » est finalement loin de tenir les 2/3 des sièges du Parlement d’Holyrood comme les sondages avaient pu, un temps, le faire penser. Le SNP pourra gouverner sans difficulté avec l’appui des Verts et faire adopter ses textes, mais il ne pourra pas organiser la dissolution du Parlement en cas de conflit ouvert avec le gouvernement britannique (une majorité des 2/3 est requise pour cela). Ensuite, la période faste des sondages favorables à l’indépendance enregistrée en 2020 s’est estompée. Les deux camps sont désormais au coude-à-coude et Nicola Sturgeon aurait tout à perdre d’un deuxième échec référendaire en moins de dix ans. La partie n’est donc pas évidente. Le 9 mai 2021, une fois la victoire acquise, elle s’est montrée très ferme à l’égard de Boris Johnson qui avait déclaré la veille qu’un référendum serait « inconsidéré » et « irresponsable ». Elle a eu une formule percutante : « la question n’est pas de savoir s’il y aura un second référendum sur l’indépendance de l’Écosse, mais de savoir quand » et même un ton belligérant : « si Boris Johnson veut bloquer le processus, il devra aller devant les tribunaux ». Elle s’est, toutefois, bien gardée de préciser un calendrier. Le même jour, pour détourner l’attention de ce conflit latent, Boris Johnson a écrit aux dirigeants écossais, gallois et nord-irlandais pour proposer une rencontre sur les défis communs posés aux quatre nations de l’union. La proposition a été acceptée par Nicolas Sturgeon en raison de la priorité qu’elle a toujours donnée à la lutte contre la pandémie.

Le calendrier de Nicola Sturgeon n’est pas déterminé par son succès électoral, mais par la recherche du moment le plus propice. De toute façon, l’issue la plus probable en cas de nouvelle demande est un refus de la part de Boris Johnson qui obligerait le Parlement d’Holyrood à adopter de son propre chef une loi organisant la tenue d’un référendum. Le texte étant prêt de longue date, Nicola Sturgeon envisage son adoption dès le début de l’année 2022. Londres serait alors obligée de porter l’affaire devant la Cour suprême qui aurait alors la lourde tâche d’intervenir dans le débat. Or, sur ce point, la jurisprudence de la Cour ne paraît pas très fixée. Dans la décision Miller de 2017, après avoir rappelé que la pratique référendaire est récente au Royaume-Uni, elle a clairement rappelé fait dépendre la portée des référendums des lois qui les organisent. Dans ce cas, et c’est ce qu’espèrent certains membres du SNP, un référendum consultatif pourrait ne pas contrevenir à la compétence réservée de Westminster s’agissant de l’union avec l’Écosse. Cependant, la position de la Cour n’est pas très claire en raison notamment d’une contradiction avec le principe de la souveraineté du Parlement de Westminster. L’idée qu’il puisse se lier au résultat d’un référendum paraît en effet heurter le pouvoir absolu qu’il est censé tenir de ce principe. Par conséquent, le caractère obligatoire ou consultatif du référendum pourrait être finalement secondaire. Le sujet pourrait obliger les juges suprêmes à préciser leur position, ce qui serait très utile au droit constitutionnel britannique. Mais s’agissant de l’initiative écossaise proprement dite, il nous semble presque inéluctable que la Cour la déclare illégale. La loi de 1998 est claire et il est vraisemblable que la Cour juge qu’un référendum consultatif est motivé par le seul objectif de parvenir à l’indépendance. Si les juges venaient à fermer la porte, ce qui ne surprendrait guère au regard de sa jurisprudence récente à l’égard des autorités dévolues, le SNP ne manquerait pas de se poser en victime de l’intransigeance anglaise, ce qui pourrait lui valoir les faveurs de l’électorat écossais. Le parti conservateur semble l’avoir compris puisque les membres du cabinet refusent depuis des semaines de confirmer qu’ils porteraient l’affaire devant la Cour suprême. Une autre hypothèse est avancée depuis quelques semaines du côté des conservateurs : celle de faire voter par le Parlement de Westminster une loi interdisant expressément toute initiative unilatérale d’une autorité dévolue en vue d’un référendum quelconque. Cette hypothèse paraît aussi peu vraisemblable que la précédente, car elle serait encore plus contre-productive. Le SNP pourrait même en sortir renforcé et clamer que le peuple écossais est bafoué.

Dans ce contexte, il est difficile de voir quelle initiative, que ce soit de Londres ou d’Édimbourg, pourrait être un coup gagnant. Nicola Sturgeon est-elle vraiment tentée par la voie d’un référendum consultatif ? Rien n’est moins sûr, et ce, pour deux raisons. La première est bien connue des Catalans et porte sur l’impossible reconnaissance internationale, même en cas de victoire nette (ce qui paraît illusoire en Écosse, au contraire de la Catalogne). Si le référendum a lieu, mais que rien ne se passe, le SNP se trouvera alors sans solution. Nicola Sturgeon le sait et cela explique que, contrairement à Alex Salmond, elle cherche encore à convaincre Londres de répéter la procédure de 2014. L’autre obstacle, déjà cité, provient des sondages. Peu de dirigeants se hasarderaient dans une consultation sans disposer d’une marge confortable en leur faveur. Or, après une période inédite en 2020 (et en mars 2021) au cours de laquelle l’indépendance a été majoritaire dans les intentions de vote, les sondages sont à nouveau globalement défavorables à l’indépendance. Ce contexte changeant est un véritable casse-tête pour Nicola Sturgeon puisqu’elle sait que, depuis le scrutin du 6 mai 2021, la balle est bel et bien dans son camp.

En cette période de rentrée, le résumé et le calendrier des négociations UE/Royaume-Uni

L’été n’aura pas permis aux négociations d’évoluer notablement pour envisager un accord crédible sur les relations futures. Le relatif optimisme de certaines analyses assez fines n’ont malheureusement pas été confirmées par Michel Barnier. De son côté, le ministre des Affaires étrangères français a accusé le gouvernement de Boris Johnson de manquer de réalisme et de faire preuve d’intransigeance. Le contexte et l’ampleur de la tâche qu’il reste à accomplir ont de quoi justifier les inquiétudes des observateurs qui se préparent à un no deal. Tout reste cependant possible d’ici le mois d’octobre comme l’expérience de l’année passée l’a prouvé. Il y a tout juste un an, les médias prédisaient la fin de Boris Johnson et un blocage difficilement surmontable à Westminster. L’UE, de son côté, continuait d’affirmer que le backstop prévu initialement pour régir les relations entre les deux Irlande était non négociable. On sait ce qu’il advint. Il convient donc de rester prudent sur l’issue de l’absence d’accord avant le 31 décembre.

Pour l’heure, nous proposons à nos lecteurs un rapide récapitulatif chronologique des maigres événements qui se sont déroulés durant l’été et les dates principales à retenir avant le 31 octobre.

21 juillet : les chefs d’État et de gouvernement de l’UE s’accordent sur l’allocation d’une aide exceptionnelle de 5 milliards d’euros à destination des États membres et des secteurs économiques fortement touchés par le Brexit. De son côté, le gouvernement britannique promet une dotation de 650 millions de Livres aux entreprises d’Irlande du Nord pour qu’elles assument les coûts supplémentaires dus aux nouvelles procédures administratives applicables à la fin de la période de transition.

23 juillet : conclusion du 5e round de négociation. Michel Barnier acte des progrès sur la gouvernance du futur accord, la participation du Royaume-Uni à certains programmes européens et sur la coopération en matière de sécurité sociale. En revanche, le level playing field continue de cristalliser les oppositions.

21 août : conclusion du 6e round de négociation. Michel Barnier affiche son pessimisme quant à la possibilité de parvenir à un accord rapidement. David Frost critique l’UE pour sa rigidité sur les sujets de la pêche et des aides d’État.

Le 7e round de négociation se déroulera du 7 au 11 septembre et le 8e, du 28 septembre au 2 octobre. Les 15 et 16 octobre, le Conseil européen sera largement consacré aux avancées des négociations.

Du côté des institutions britanniques, notons que les députés de Westminster poursuivront l’examen du projet de loi sur la pêche (Fisheries Bill), tandis que les MPs écossais examineront le projet de loi du gouvernement visant à garantir l’alignement de la réglementation dévolue (c’est-à-dire de la compétence des institutions écossaises) sur le droit de l’UE (UK Withdrawal from the European Union (Continuity) (Scotland) Bill). Un première tentative législative en ce sens avait avorté à la suite de l’intervention de la Cour suprême qui avait jugé que le Parlement de Holyrood était incompétent.

Nicola Sturgeon, la Première ministre écossaise a, par ailleurs, promis de présenter officiellement un projet d’organisation d’un second référendum d’indépendance avant les élections locales en mai 2021.

Gordon Anthony : Le Brexit et la Constitution de Common Law

Gordon Anthony

Alors que Theresa May doit révéler dans les prochains jours le contenu d’un nouveau livre blanc, nous proposons à nos lecteurs l’analyse du Pr Gordon Anthony de la Queen’s University de Belfast. Spécialiste de Droit public et très engagé dans les contentieux britanniques relatifs au Brexit, il nous propose un article dans lequel il traite des effets du Brexit sur le corps de principes et de normes que les juridictions britanniques ont construit sur le fondement du droit de l’Union européenne, les droits fondamentaux et la dévolution. S’arrêtant plus particulièrement sur le jugement Miller, il soutient que le Brexit pourrait avoir des effets paradoxaux. Ils s’apprécient d’abord par le fait que le jugement Miller, en appréhendant le retrait de l’Union par le prisme de la souveraineté parlementaire, instille un doute sur l’utilité d’une distinction tranchée entre droits interne et externe. Cependant, le lien établi avec la souveraineté parlementaire considérée comme règle de reconnaissance suprême est problématique lorsque sont considérés les droits fondamentaux et la dévolution. En ce qui concerne les droits fondamentaux, la jurisprudence s’était plutôt appuyée sur le droit européen pour limiter la souveraineté du Parlement. Quant à la dévolution, le cas Miller semble marquer un point d’arrêt dans l’appréhension politico-juridique subtile construite par le juge pour articulié la souveraineté du Parlement de Westminster avec l’exercice de leurs compétences par les Parlements dévolus. Finalement, l’étude du Pr Gordon Anthony confirme que le Brexit ne saurait se limiter à une crise “externe” des relations politiques et juridiques entre le Royaume-Uni et le Continent, et que cet événement suscite un bouleversement profond de l’édifice constitutionnel érigé depuis environ quarante ans.

Nous remercions le Pr Anthony d’avoir autorisé la publication de cet article qui sera également retranscrit par la European Public Law Review dirigée par Patrick Birkinshaw dont nous accueillons régulièrement les éditoriaux sur le site. Continuer la lecture de Gordon Anthony : Le Brexit et la Constitution de Common Law

L’Écosse fait de la résistance

Alors que le Gouvernement britannique peine à convaincre les négociateurs européens de la crédibilité des solutions qu’il propose en vue d’une future relation commerciale, les tensions internes avec les nations celtes connaissent un net regain en marge de l’impasse nord-irlandaise. Le Parlement écossais a expressément rejeté le EU (Withdrawal) Bill actuellement discuté à Westminster. 93 députés (contre 30) ont considéré que la clause 11 du projet mettait en cause les prérogatives des administrations dévolues. En effet, le EU (W) Bill prévoit que les institutions d’Écosse, du Pays de Galles et d’Irlande ne disposeront d’aucune compétence en matière de « retained EU law » (le droit de l’Union qui sera maintenu en droit interne après le Brexit). Le régime juridique des politiques publiques relatives à l’industrie, à la pêche et à l’agriculture (encadrées à titre principal par le droit de l’Union et mises en œuvre par les administrations dévolues) ressortira à la compétence exclusive des ministres britanniques. Le but du Gouvernement est d’éviter les incohérences juridiques entre les différentes parties du territoire lors du retrait. Les représentants des trois nations celtes ont conscience de cet impératif de sécurité juridique. Toutefois, Nicola Sturgeon, la Première ministre écossaise, souhaite que le Parlement de Holyrood bénéficie d’une espèce de droit de veto dans le cadre de l’application du EU (W) Bill et que les ministres puissent déterminer le régime de la retained EU law qui relève de leurs compétences en vertu du Scotland Act de 1998. Whitehall a exclu une telle possibilité, tandis que l’Exécutif gallois a fini par se ranger derrière le récent arrangement proposé par Mme May. Retenu le 25 avril lors des débats à la Chambre des Lords, un amendement à la clause 11 impose la consultation des parlements dévolus avant tout recours à la législation secondaire relative à la retained EU law. Un accord intergouvernemental a été conclu en parallèle pour en expliciter les implications concrètes. La Première ministre ne devrait donc pas tenir compte du vote d’Holyrood dans la perspective du retour du projet de loi de retrait aux Communes.

Le dialogue de sourds entre les exécutifs britanniques et écossais pourrait connaître une phase contentieuse majeure si un terrain d’entente n’était pas trouvé dans les jours à venir. En mars, le Gouvernement avait saisi la Cour suprême en vertu de la section 33 du Scotland Act et de la section 112 du Government of Wales Act de 2006 pour contester la légalité du UK Withdrawal from the European Union (Legal Continuity) (Scotland) Bill et du Law Derived from the European Union (Wales) Bill. Ces textes ont pour finalité de pallier tout vide juridique en cas d’absence d’accord (entre l’UE et le Royaume-Uni d’une part, et entre les gouvernements dévolus et Londres, d’autre part). Elles prévoient le maintien automatique de la réglementation européenne dans les ordres juridiques nationaux qui y a été incorporée avant le 29 mars 2019. Elles confèrent aux gouvernements nationaux le pouvoir de modifier les dispositions du droit de l’Union préservées en droit interne qui relèvent de leurs compétences. En raison de l’évolution de la clause 11 lors des débats à la Chambre des Lords, la législation galloise a été retirée tandis que le Gouvernement a abandonné le recours à son encontre.

En revanche, l’action contentieuse contre la loi écossaise est toujours pendante devant la Cour suprême. En mars dernier, le Presiding Officer du Parlement écossais s’est opposé au texte soutenu par l’Exécutif dirigé par Nicola Sturgeon, et ce, pour la première fois de l’histoire de l’institution. Le Président avait soutenu l’argument selon lequel le parlement de Holyrood avait légiféré sur l’exercice de compétences qui ne lui avaient pas été encore effectivement transférées – le Brexit n’étant pas une réalité juridique à la date d’adoption des textes. La compatibilité de la loi avec le droit européen fait également débat puisqu’elle attribue des pouvoirs normatifs aux institutions écossaises avant même le retrait prévu le 29 mars 2019. La critique formulée par les pourfendeurs de la loi est cohérente, mais elle élude le fait qu’elle ne vise qu’à préciser la répartition des compétences pour certaines politiques publiques au jour du retrait, c’est-à-dire quand le Royaume-Uni n’aura plus à respecter le droit de l’Union. La problématique centrale est donc celle de savoir si la compétence des autorités écossaises doit s’apprécier au jour de la promulgation de la loi ou au jour du Brexit. Il s’agit d’une interrogation classique quand est en cause le droit transitionnel qui anticipe un vide juridique alors que l’ordre normatif qui a vocation à disparaître est encore opératoire. C’est d’ailleurs l’objet du EW (W) Bill discuté à Westminster. D’un certain point de vue, nier sur le fondement du droit de l’Union la prérogative des autorités dévolues d’assurer la continuité juridique pourrait très bien être opposé au Parlement britannique lui-même. Par le EU (W) Bill, il s’arroge le pouvoir de déterminer le futur régime juridique de textes européens, alors que le Royaume-Uni fait toujours partie de l’Union européenne.

De même, l’argument selon lequel le parlement écossais ne serait pas compétent en raison du fait que les rapports entre le Royaume-Uni et l’Union européenne sont en jeu ne tient pas. La loi de continuité n’a pas trait aux relations externes du Royaume-Uni, mais bien au maintien de normes déjà incorporées dans les droits nationaux en vertu des attributions dont disposent les institutions de ces territoires. Autrement dit, le statut des règles issues de l’Union européenne dans l’ordre juridique écossais porte exclusivement sur la répartition des compétences en droit interne. C’est bien sur ce plan que se joue la légalité des actes concernés. Si le EU (W) Bill devient une loi avant que la Cour suprême ne se prononce, la réglementation écossaise est illégale car elle lui est inférieure. Elle ne saurait contredire le futur EU (W) Act qui, en vertu de la clause 11, écarte l’intervention des ministres écossais en matière de retained EU law. D’où l’intérêt de la motion soutenues par les députés écossais (MSPs) en ce mois de mai pour traduire un désaccord explicite avant que la législation britannique ne reçoive le royal assent. Par cette motion, les MSPs considèrent implicitement que, si le EU (W) Bill était voté en l’état, la Convention Sewel serait violée. Rappelons que cette pratique politique impose que Westminster obtienne le consentement des parlements nationaux avant de légiférer sur les matières dévolues. Son non-respect ne peut être contesté devant le juge qui refuse de la sanctionner juridiquement, quand bien même serait-elle formalisée dans loi (jugement Miller, § 148[1]).

L’autre possibilité serait que la Cour suprême accueille le recours du Gouvernement britannique contre la loi écossaise qui serait alors privée d’effets. Au cas où le EU (W) ne serait pas définitivement adopté, il faudra parvenir à un accord entre Londres et Édimbourg au-delà de l’amendement de fin avril. Si le différend persistait, la crise politique serait ouverte en aboutissant à une violation de la convention Sewel. Dans l’arrêt Miller, la Cour suprême en accepte parfaitement l’opérabilité politique dans le contexte du Brexit. Selon Lord Neuberger, il ne faudrait pas « sous-estimer l’importance des conventions constitutionnelles, dont certaines d’entre elles jouent un rôle fondamental dans le fonctionnement de notre Constitution. La Convention Sewel a pour objet déterminant de faciliter des rapports harmonieux entre le parlement britannique et les législatures dévolues (§ 151). » Si ces dernières n’avaient pas à être consultées pour notifier le retrait prévu à l’article 50 TFUE, elles ne sauraient être écartées d’un processus qui méconnaîtrait l’exercice de leurs compétences. Tout en ne pouvant être sanctionnée par le juge, l’atteinte à une convention reconnue par la loi aurait un effet dévastateur pour le Gouvernement de Mme May, au-delà même de la vraisemblable relance des velléités séparatistes en Écosse.

Une ultime éventualité peut être envisagée : le EW (W) Bill n’est pas encore voté et la Cour suprême admet la conformité de la loi de continuité. Dans ce cas, le Parlement britannique pourra passer outre puisque, en vertu de sa souveraineté, il peut limiter ou écarter juridiquement l’exercice de leurs attributions par les entités dévolues. Cependant, le Gouvernement se heurterait de nouveau à la Convention Sewel avec les mêmes conséquences qui ont été évoquées.

Il est difficile de prédire l’issue du litige qui oppose le Gouvernement britannique à son homologue écossais. La Cour suprême, saisie par des autorités institutionnelles, n’est intervenue qu’à trois reprises pour juger de projets de loi interrogeant la répartition des compétences entre les échelons britanniques et nationaux[2]. Jamais un texte du Parlement écossais ne fut invalidé sur cette base. C’est un signe que l’arrangement constitutionnel de la convention Sewel est efficace et que la saisine de la Cour suprême du Brexit est un aveu d’échec (le droit politique, en l’espèce, ne parvient pas à éviter le contentieux juridictionnel). Malgré sa souplesse, la Constitution britannique ne parvient pas à dénouer tous les imbroglios politico-constitutionnels que soulève le Brexit. C’est bien ici la preuve que la sortie de l’Union européenne aboutit à une crise de régime en pointillé. Au fur et à mesure de ses développements, elle favorise l’éclosion de nouveaux arrangements constitutionnels relatifs aux apports entre les pouvoirs et entre les échelons territoriaux ou impose de préciser certaines règles, comme l’a fait la Cour suprême dans son jugement Miller.

[1] R (on the application of Miller and another) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5.

[2] Actions initiées sur un fondement distinct de la compatibilité avec les droits reconnus par le Human Rights Act de 1998, c’est-à-dire en vertu des sections 29, 32A et 33 du Scotland Act de 1998 et 112 du Government of Wales Act de 2006 ; Local Government Byelaws (Wales) Bill [2012] UKSC 53 ; Agricultural Sector (Wales) Bill [2014] UKSC 43 ; Recovery of Medical Costs for Asbestos Diseases (Wales) Bill [2015] UKSC 3). Dans l’affaire Logan v Harrower [2008] HCJAC 61, 2008 SLT 1049, ce sont des requérants individuels qui ont contesté la compétence du Parlement écossais. Leur appel n’avait pas été accueilli par la Cour suprême (Martin v Her Majesty’s Advocate [2010] UKSC 10).

Point d’actualité sur la reprise des négociations et des débats à la Chambre des Lords

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Si l’actualité outre-Manche est accaparée par la naissance du dernier Royal Baby, les travaux sur le Brexit ont repris avec une réelle intensité, tant au Parlement britannique qu’entre les négociateurs à l’échelle de l’Union européenne.

  1. Au Parlement britannique

L’événement majeur de la rentrée parlementaire d’avril à la Chambre des Lords (qui est toujours en cours d’examen du EU (Withdrawal) Bill à l’étape du report stage) fut l’adoption de deux amendements contre le Gouvernement. Le premier, soutenu par 348 lords (dont 24 conservateurs) contre 225, propose le maintien du Royaume-Uni dans l’Union douanière. C’est une défaite assez humiliante pour l’Exécutif dans la mesure où la majorité atteinte est la plus importante de l’histoire contemporaine de la vénérable institution. Présentée par Lord Kerr qui fut l’un des rédacteurs de l’article 50 du TUE, cette modification s’oppose frontalement à la position du Gouvernement qui a eu l’occasion de rappeler, après le vote, son hostilité à une telle éventualité. Sur ce sujet, Mme May doit en outre faire face à une pression croissante aux Communes, puisque dix présidents de commissions parlementaires (dont trois conservateurs) ont sollicité un vote sur le maintien ou non du Royaume-Uni dans l’Union douanière. D’autres députés conservateurs prévoient de proposer des amendements dans le même sens lors du retour du EU(W) Bill à la chambre basse. Bien que l’issue du scrutin sur la résolution ne liera pas le Gouvernement, il s’agirait d’un sérieux avertissement à son encontre. Last but not least, l’équipe ministérielle demeure divisée sur la question.

Le second amendement majeur adopté par les Lords concerne la Charte des droits fondamentaux. 316 pairs ont soutenu la proposition de Lord Pannick visant à faire en sorte que le texte soit maintenu en droit interne malgré le Brexit, à l’exception du Préambule et du Chapitre V relatif à la citoyenneté de l’Union. Dominic Grieve, le MP conservateur qui a, à ce jour, infligé la plus cinglante défaite au Gouvernement depuis le début des discussions sur le EU (W) Bill, a déclaré qu’il défendra l’amendement lorsque le texte sera de nouveau examiné par les Communes.

Plus techniques, mais non moins essentiels au regard du respect du principe de rule of law, les deux autres amendements votés par les pairs du Royaume visent, d’une part, à supprimer de la loi les dispositions octroyant aux ministres le pouvoir de déterminer par voie réglementaire les dispositions du droit de l’Union européenne maintenues en droit interne (“retained EU law“) qui peuvent être contestées devant les tribunaux ; et d’autre part à introduire la possibilité de contester devant les juridictions les réglementations qui déterminent les “retained EW laws” s’il s’avère qu’elles ne sont pas conformes aux principes généraux du droit de l’Union.

D’autres défaites gouvernementales sont attendues, notamment sur les problématiques liées au rôle des institutions dévolues dont nous savons qu’il est abordé de façon très superficielle par le projet de loi. La Chambre des Lords devrait achever l’examen du texte le 8 mai. Le contexte politique est à haut risque pour la majorité conservatrice qui doit affronter, outre les rébellions sur le Brexit, les élections locales le 3 mai.

  1. À l’échelle de l’Union européenne

Les négociations portent actuellement sur l’Irlande du Nord. La presse britannique a révélé que le Gouvernement avait présenté deux options pour éviter la restauration d’une frontière physique entre les deux Irlande, sans pour autant soutenir le maintien d’une union douanière. La première solution suggérée par Mme May serait une coopération douanière qui consisterait à percevoir les tarifs douaniers à l’importation de l’UE au nom de Bruxelles. Boris Johnson, David Davis et Liam Fox y sont peu favorables dans la mesure où cette proposition pourrait conduire de facto à ce que le Royaume-Uni ne puisse être totalement libre dans ses relations commerciales avec des États tiers. La seconde solution est purement technique. Elle viserait à mettre en place une frontière virtuelle par un contrôle informatisé et vidéo des échanges entre les deux Irlande. Hormis le fait que ce choix imposera des évolutions techniques lourdes, il est critiqué par de nombreux experts. Quoi qu’il en soit, les négociateurs européens ont, pour l’heure, rejeté les suggestions britanniques. Michel Barnier a insisté sur la nécessité d’obtenir des avancées et plus de clarté de la part du Royaume-Uni. Quant au Premier ministre de la République d’Irlande, il n’a pas caché son inquiétude sur l’avenir de l’île, avançant même l’hypothèse qu’il pourrait ne pas y avoir d’accord si Londres n’apportait pas une réponse sérieuse à la question de la frontière irlandaise. Quelques jours plus tôt, Tony Blair puis Hillary Clinton (qui avait accompagné son mari lors d’une visite qui avait relancé les processus de paix en 1995) ont témoigné de leur inquiétude quant aux menaces que le Brexit fait peser sur la paix en Irlande du Nord.

Au titre des actualités bibliographiques, nous renvoyons au rapport du National Audit Office sur le solde de tout compte que devra régler le Royaume-Uni à l’Union européenne. Selon l’institut, la facture pourrait être bien plus élevée que les 35 à 39 milliards de Livres avancées par Mme May en décembre à la suite de « l’accord » conclu avec les négociateurs européens.

Toujours au titre des aspects financiers, le think tank Global Future s’est penché sur la facture économique du Brexit selon les différents scenarii évoqués jusqu’à aujourd’hui. Sans surprise, le maintien dans l’union douanière conduirait à un moindre coût (16 milliards de Livres), tandis que l’absence d’accord à l’automne 2018 aurait un impact négatif de 81 milliards sur le budget national.

La leçon de rentrée de la Chambre des Lords au Gouvernement sur le projet de loi de retrait de l’Union européenne

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Dans un rapport intermédiaire publié le 7 septembre (Interim report HoL) reprenant notamment les consultations de trois grands professeurs de droit britanniques (John Bell, Paul Craig et Alison Young), la Commission de la Constitution de la Chambre des Lords a révélé ses premières conclusions sur le projet de loi de retrait de l’Union européenne. Le moins que l’on puisse dire, c’est que les critiques ne manquent pas. Elles sont même parfois sévères.

Sans surprise, et conformément à ce que nous avions soutenu dans une précédente analyse, les lords s’inquiètent de l’insécurité juridique et des risques de violation du principe de rule of law qui guettent l’application de ce texte complexe. Quatre sujets de préoccupation intéressent la commission : le contrôle parlementaire du jour effectif de retrait en lien avec les statut variable des règles d’origine européenne après le Brexit ; l’étendue de la législation déléguée ; la prise en compte de la jurisprudence de la Cour de Justice ; et les implications du projet de loi sur la dévolution.

Sur chacune de ces problématiques, le rapport insiste sur les lacunes du texte et, surtout, sur l’incapacité du Gouvernement de répondre aux observations produites par la Commission dans ses précédents rapports. Sur le jour effectif du retrait (exit day), l’absence de contrôle parlementaire dans le projet est condamné. Il en va de même des définitions trop souples retenues par le projet en ce qui concerne, par exemple, la législation interne transposant le droit de l’Union européenne (EU derived domestic legislation). Loin de viser une seule catégorie d’actes, une telle dénomination est susceptible de couvrir des actes du Parlement, ceux des parlements dévolus ou de l’Exécutif (législation secondaire) qui, tout en assurant la transposition de directives, contiennent aussi des dispositions autres. Or le projet de loi de retrait ne saurait abroger dans leur intégralité de telles législations. Il apparaît, en conséquence, beaucoup trop imprécis, ce qui est de nature à renforcer la position de l’Exécutif qui aura, en vertu du projet, de larges compétences pour amender la législation interne transposant le droit de l’Union européenne. La commission exhorte le Gouvernement a être plus clair sur cette catégorie d’actes afin d’éviter au maximum l’insécurité juridique et de déterminer comment le principe de primauté continuera à s’appliquer.

Subséquemment, le rapport insiste une fois de plus – et avec raison – sur les risques majeurs que fait peser le bill sur le principe de rule of law et l’équilibre des pouvoirs en octroyant des prérogatives considérables aux ministres par le biais de la législation déléguée. Renouvelant ses recommandations afin de mieux l’encadrer (notamment sous l’angle procédural), la commission multiplie les mises en garde.

Le rapport est moins développé sur la compétence de la Cour de Justice et sur la prise en compte de sa jurisprudence par les juridictions internes. Les lords s’avèrent, toutefois, particulièrement circonspects et en appellent également à plus de rigueur de la part du Gouvernement.

Enfin, sur la dévolution, la commission prend acte du manque de progrès et du risque politique à ne pas consulter sérieusement les autorités dévolues. Actant l’absence de contrainte légale déjà consacrée par la Cour suprême dans le jugement Miller, les lords ne sont pas moins préoccupés par l’insuffisance de résultats concrets.

Le propos de Michel Barnier tenu à l’encontre des négociateurs britanniques comme quoi les avancées étaient insuffisantes s’applique tout aussi bien au niveau interne. Aucun progrès notable n’est identifiable sur les sujets clefs que sont le futur statut du droit de l’UE incorporé en droit interne, l’encadrement de la législation déléguée, la portée de la jurisprudence de la Cour de Justice et l’obtention d’un accord politique viable avec les administrations dévolues.

 

Le projet de loi de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne vu par John Bell

 

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John Bell, célèbre professeur de Droit à Cambridge et bien connu en France en raison de ses études de droit comparé franco-britannique, nous donne son point de vue critique sur le projet de loi de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Nous sommes particulièrement heureux de pouvoir l’accueillir parmi les contributeurs du site. Rappelons qu’il a déjà publié à la Revue française de Droit administratif une étude remarquable sur le jugement Miller de la Cour suprême.

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Le Brexit dans les programmes électoraux des partis britanniques (suite)

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Après avoir analysé les manifestos des conservateurs, des travaillistes et des libéraux-démocrates, nous présentons ceux des nationalistes écossais et du UKIP.

1/ Le Scottish National Party

Le programme du SNP est particulièrement clair et fidèle à sa ligne politique : une position pro-européenne et une orientation démocrate-sociale dans la lignée des pratiques des pays nordiques. Il en résulte une hostilité claire à l’égard des choix du gouvernement conservateur et une volonté de maintenir l’Écosse dans le marché commun. Ces divergences majeures, y compris d’ailleurs avec les travaillistes quant aux relations avec l’Union européenne, expliquent la profonde défiance d’Édimbourg vis-à-vis de Londres. Le chapitre consacré au futur de l’Écosse rapproche le projet d’indépendance et le souhait du maintien dans l’Union européenne. Nicola Sturgeon insiste sur le changement de circonstances que constitue le Brexit pour justifier la tenue d’un nouveau référendum, promesse qui est conforme au mandat donné au SNP lors de son triomphe aux élections au Parlement écossais en 2016. Avant qu’une telle consultation se déroule, l’Écosse compte bien peser dans les négociations afin d’obtenir un statut spécifique relatif à l’accès au marché commun et à la protection des droits et libertés des citoyens. Le SNP compte également bénéficier du maintien des compétences exercées par les autorités dévolues en application du droit de l’UE et un approfondissement plus général de la dévolution par l’attribution de nouvelles prérogatives au Parlement et au Gouvernement écossais.

2/ Le UK Independence Party

Le UKIP se pose, quant à lui, en “chien de garde” du Brexit. En effet, il propose dans son programme un test en six points afin de vérifier que la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne est bien effective : un test juridique (souveraineté parlementaire complètement rétablie, exclusion totale de la compétence de la Cour de Justice), un test migratoire (contrôle complet des flux, de la politique d’asile et des frontières, exclusion de la liberté de circulation), un test maritime (rétablissement de la souveraineté maritime et de la zone économique exclusive), un test commercial (reprise du siège à l’OMC, liberté d’établissement des droits de douane, retrait effectif du marché unique et de l’union douanière), un test financier (refus de payer une facture à l’UE) et un test chronologique (retrait effectif en 2019, dernier délai). Les propositions sont parfois très anecdotiques, comme le désir de voir le drapeau européen ne plus flotter sur les bâtiments publics ou consacrer le 23 juin comme fête nationale… Au-delà des modalités de suivi Brexit et les prétendues marges budgétaires qui en résulteraient, le UKIP est bien en mal de fournir une quelconque stratégie de négociation. Notons pour conclure que  ce manifesto envisage également la possibilité d’un retrait du système européen de protection des droits de l’Homme pour rendre sa totale liberté au Royaume-Uni.

Brexit, année 0

Brexit, année 0

Le 29 mars n’est pas un jour heureux dans l’Histoire de nos voisins d’outre-Manche. La bataille réputée la plus meurtrière sur le sol britannique, celle de Towton, s’est déroulée le 29 mars 1461 durant la Guerre des Deux Roses. Espérons que, dans quelques siècles, le 29 mars 2017 ne demeurera pas aussi funeste aux yeux des historiens. Pour l’heure, les hérauts du Brexit, bien aidés par l’inébranlable confiance de Mme May en l’avenir, semblent faire leur la parole du vainqueur de Towton, Édouard d’York, dans la dernière scène d’Henry VI de Shakespeare :

« Sonnez, trompettes, battez, tambours ! Adieu, amer tourment,

Car ici, je l’espère, commence notre joie durable. »

Mais les brexiteers seraient tout aussi avisés de se souvenir que le calme précède souvent la tempête et qu’à l’issue de la Guerre des Deux roses, c’est le compromis qui l’a emporté par le mariage d’Henry VII avec Élisabeth d’York, non la victoire d’un camp sur l’autre comme ce fut le cas à Towton. Et aujourd’hui encore, c’est bien le compromis entre le Royaume-Uni et l’Union européenne qui doit être recherché, non le triomphe d’un hard Brexit ou l’esprit de revanche des continentaux qui voudraient faire payer au peuple britannique son incurie. Continuer la lecture de Brexit, année 0

Quelques précisions sur l’éventualité d’un nouveau référendum en Écosse

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Prévisible, l’annonce de Nicola Sturgeon souhaitant solliciter le Parlement écossais pour lancer une nouvelle consultation sur l’indépendance de l’Écosse nous renvoie quelques années en arrière. Il y a près de trois ans, la nation calédonienne se prononçait en défaveur de la rupture avec le reste du Royaume-Uni (sur cet événement, vous pouvez écouter le séminaire que l’Institut Michel Villey lui avait consacré avec O. Beaud, J.-M Denquin, Th. Poole, Th. Guilluy et moi-même ici). Plusieurs médias ont insisté sur la nécessité d’obtenir l’accord de Westminster avant que tout référendum soit de nouveau possible. En 2014, cette formalité n’avait pas suscité l’intérêt des rédactions européennes. Ceci nous amène à rappeler les aspects procéduraux préalables à la tenue d’un nouveau scrutin sur l’indépendance de l’Écosse. Nous reprenons un passage d’un article que nous avions écrit un an avant le référendum de 2014. Il présente le choix juridique qui a été fait à l’époque et qui semble, pour l’instant, celui qui a les faveurs des gouvernements britannique et écossais (L’avenir de l’écosse : dévolution, État fédéré ou État indépendant ?, in E. Cherrier, S. Guérard (dir.), La régionalisation en Europe, Bruylant, 2014, p. 265).

“S’il est prévu que le Parlement écossais adopte le texte qui sera soumis à référendum, il a été convenu que Londres intervienne en amont pour que Holyrood ait la compétence de consulter le peuple sur une question constitutionnelle fondamentale qui entrainerait la disparition du Royaume-Uni dans sa forme actuelle. La question demeurait de savoir s’il fallait recourir à une loi du Parlement pour modifier formellement le Scotland Act 1998 ou utiliser la voie de la Section 30 du Scotland Act 1998 autorisant le Privy Council à prendre une ordonnance pour la tenue d’un référendum avant la fin de l’année 2014. Le choix s’est porté sur la seconde solution jugée plus souple. En effet, elle permet au gouvernement britannique d’élaborer l’acte qu’il souhaite tout en poursuivant les négociations avec son homologue écossais. (…)”

À l’époque, un projet d’ordonnance fut proposé. Whitehall avait rédigé un texte le 22 octobre 2012 pour qu’il fasse l’objet, selon la procédure de droit commun, d’une approbation par les parlements de Westminster et de Holyrood. Le gouvernement écossais avait ensuite rendu publics les résultats de son enquête consultative auprès des citoyens. Le Privy Council approuva définitivement l’ordonnance en février 2013. Le gouvernement écossais avait enfin saisi le Parlement de Holyrood du projet de loi qui, après adoption et promulgation par la Reine, fut présenté au peuple.

On l’aura compris, le rôle de Westminster est, en réalité, plutôt limité. Tout part d’un accord entre les deux gouvernements. En 2012-2014, David Cameron avait fait preuve d’une précipitation étonnante que nous condamnions, celui-ci n’envisageant pas une minute que le résultat d’un référendum (qui, encore plus que toute autre élection, n’est jamais acquis) lui soit défavorable. Il est d’ailleurs possible de faire le parallèle entre sa naïveté de l’époque et celle qu’il manifesta pour le Brexit. Quoi qu’il en soit, la procédure juridique est accessoire par rapport à l’initiative et les négociations politiques. Westminster ne déjugera certainement pas Whitehall en cas d’accord sur un nouveau référendum avec Bute House, la résidence officielle du Premier ministre écossais.

Le bras de fer engagé par Nicola Sturgeon vient confirmer la conclusion que nous avions retenue en 2013, bien qu’à l’époque nous défendions le maintien de l’unité du royaume britannique. Mais c’était avant le Brexit et le changement de circonstances qu’il a indubitablement produit :

“Il est temps que le Royaume-Uni s’engage clairement vers le chemin de l’État régional ou de l’État fédéral (au profit de l’Écosse au moins). Dans la situation inverse, il y a un risque à laisser sans réponse les désirs d’une plus grande autonomie de peuples qui, par une overdose de promesses non tenues, pourraient être tentés par les sirènes indépendantistes. Ainsi, le cas écossais n’est que l’illustration de l’incapacité de Londres à choisir un véritable avenir constitutionnel pour le Royaume-Uni en proie aux tendances centrifuges. En ces temps troublés, les différents gouvernements qui se succèdent seraient bien inspirés de reprendre à leur compte la maxime d’Henry Ford citée par Lord Maclennan of Rogart le 11 octobre dernier : « Coming together is a beginning. Keeping together is progress. Working together is success » (Lords debates on alternatives to UK devolution, préc., Column 117).

La situation actuelle confirme notre point de vue : soit Theresa May accorde plus d’autonomie à l’Écosse, notamment dans sa relation avec l’Union européenne, soit elle s’arc-boute sur sa position intransigeante et met en péril l’union. Ses déclarations à la Chambre des Communes le 14 mars (à 12 h 36) traduisent manifestement un raidissement. Un nouveau front de négociations s’ouvre donc en plus de celui avec Bruxelles. Il est étonnant que Theresa May ait été incapable de surmonter ce risque en amont, reniant même les déclarations qu’elle avait faites à la presse en juillet 2016 et qu’Alex Salmond, l’ancien Premier ministre écossais, a eu le loisir de lui rappeler avec une certaine délectation (à 13 h 06). Elle proclamait alors qu’elle n’actionnerait l’article 50 qu’à partir du moment où il existera une approche et des objectifs britanniques du Brexit, signifiant par là qu’elle s’assurerait du soutien de l’ensemble des nations celtes dans le processus. La navigation a vue continue pour le premier ministre britannique… ce qui n’est manifestement pas le cas de son homologue écossaise.

 

Un nouveau référendum se profile en Écosse sur l’indépendance

Prenant acte de l’intransigeance de Theresa May sur la possibilité d’un statut spécial de l’Écosse à l’égard de l’Union européenne, Nicola Sturgeon a annoncé qu’elle demanderait la semaine prochaine au Parlement écossais l’autorisation d’organiser un nouveau référendum sur l’indépendance. Un projet avait déjà été lancé en ce sens et l’issue était prévisible. Le Gouvernement May n’est pas opposé à une telle consultation sur le principe, dès lors qu’elle serait postérieure à l’issue des négociations avec l’Union européenne. Nicola Sturgeon voudrait aller plus vite en organisant le référendum entre l’automne 2018 et le printemps 2019. Les derniers sondages révèlent que le oui et le non sont au coude à coude. Une victoire du oui est loin d’être acquise, tout autant que l’autorisation du Parlement écossais (le Scottish National Party n’y est pas majoritaire), mais plusieurs mois avant le référendum de 2014, l’indépendance n’était soutenue que par 30 % de la population. À l’issue du scrutin, 45 % des suffrages exprimés y étaient favorables. Autant dire que tous les espoirs sont donc permis pour les nationalistes écossais.

Le durcissement de la position de la Première ministre écossaise est compréhensible. Dans son discours, elle condamne l’attitude de Theresa May qui se préoccupe plus de l’avenir de secteurs économiques comme la finance et l’automobile que la préservation de l’unité du Royaume. Sur ce point, comme sur d’autres, il est difficile de donner tort à Nicola Sturgeon. Après Thatcher qui aura miné le système social britannique, Theresa May pourrait donc être le fossoyeur de l’unité britannique au terme d’un processus mortifère que nous devons aux échecs de son prédécesseur, David Cameron. Voilà un bilan du parti conservateur qui laisse songeur…

Les trois jugements sur le Brexit

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Nous proposons aux lecteurs de confronter les trois jugements qui ont été rendus sur le Brexit par les juridictions britanniques.

Le premier l’a été par la Haute cour d’Irlande du Nord le 28 octobre 2016 (Re McCord’s Application [2016] NIQB 85). La Cour suprême a adopté une position similaire quant au rôle des parlements dévolus dans le processus du Brexit.

Le deuxième est l’oeuvre de la Haute cour d’Angleterre et du Pays de Galles et a été rendu le 3 novembre 2016 (R. (Miller) v. Secretary of State for Exiting the European Union [2016] EWHC 2768). C’est ce jugement qui a été confirmé par la Cour suprême sur l’obligation de l’intervention législative du Parlement.

Le dernier jugement, celui de la Cour suprême, vient clore le premier contentieux majeur sur le Brexit (R. (Miller and another v. Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5 sur le Brexit.

Cliquez sur les liens suivants pour accéder aux jugements :

High Court of Justice in Northern Ireland : mccord

England and Wales High Court : miller-high-court

UK Supreme Court : uksc-judgement

Jugement de la Cour suprême dans l’affaire Miller

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La Cour suprême a rendu son jugement dans l’affaire Miller (R. (Miller and another v. Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5). Nous proposons ici un résumé tiré du communiqué de presse produit par la Cour. Le lecteur trouvera au terme de ce billet le lien vers le jugement (en anglais).

Par une majorité de huit juges contre trois, la Cour a considéré que selon les dispositions de la loi de 1972 relatives aux Communautés européennes, le Gouvernement ne dispose pas de la prérogative de décider seul du retrait de l’Union européenne sans l’accord préalable du Parlement exprimé en vertu d’une loi.

  • La loi de 1972 a introduit un processus dynamique dont l’objet est de faire du droit de l’Union européenne une source supérieure au droit interne.
  • Le retrait de l’Union européenne aura pour conséquence d’affecter les droits des citoyens britanniques, notamment ceux résidant dans les États membres. Or la suppression de droits et libertés individuels en droit interne n’est possible qu’en vertu d’une loi.
  • Il existe une différence majeure entre les évolutions juridiques résultant des modifications du droit interne en vertu d’une nouvelle législation européenne et les bouleversements issus de l’abrogation des traités de l’Union européenne. Le retrait entraînera un changement fondamental dans l’ordre constitutionnel britannique actuel. Or ce changement  découlera directement de la mise en oeuvre de l’article 50 qui ne peut donc se passer d’une intervention législative.
  • La loi de 1972 n’est pas suffisamment claire sur la question de la compétence accordée au Gouvernement pour mettre en oeuvre un retrait de l’Union européenne. Or la législation ne peut être qu’explicite sur une question aussi importante. Par conséquent, la loi ne saurait reconnaître au Gouvernement une telle liberté d’action.
  • La Section 2 de la loi de 1972 prévoit une compétence du Gouvernement dans le cadre des procédures d’élaboration du droit de l’Union européenne. Il ne traite pas de la procédure de retrait qui apparaît comme l’exact inverse de la participation au processus d’élaboration de la législation européenne.
  • Les textes et les événements postérieurs à 1972 confirment l’hypothèse selon laquelle un retrait de l’Union européenne ne pourrait se passer du consentement du Parlement.
  • Le référendum de 2016 recèle une signification politique d’une très grande importance. Cependant, il ne signifie pas que, légalement, le Parlement est lié dans la mesure où la loi prévoyant la tenue de ce référendum soit muette sur les conclusions procédurales à en tirer. La modification du droit qu’implique l’issue du référendum n’est possible que par la seule voie permise par la Constitution, à savoir la procédure législative.

À l’unanimité, les juges ont rejeté l’argument de certains requérants selon lequel le Gouvernement devrait obtenir le consentement préalable des parlements dévolus avant de mettre en oeuvre l’article 50 du TUE :

  • Les lois de dévolution ne requièrent aucune disposition exigeant le maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne.
  • Les relations avec l’Union européenne et toute question relative aux relations internationales sont, par nature, des domaines réservés au Parlement et au Gouvernement britanniques.
  • Les compétences des institutions dévolues seront altérées par le retrait de l’Union européenne qui mettra fin à leurs obligations de se conformer au droit de l’Union.
  • La convention de la Constitution selon laquelle le Parlement britannique doit obtenir le consentement des parlements dévolus à toute modification de la législation qui les concerne, bien que confirmée par la loi relative à l’Écosse de 2016, n’est qu’une contrainte politique. Or les implications politiques ontologiquement liées aux conventions de la Constitution ne peuvent relever des attributions des juridictions.
  • Les parlements dévolus ne disposent d’aucun droit de veto quant à la décision britannique de se retirer de l’Union européenne.

Le jugement : https://www.supremecourt.uk/cases/docs/uksc-2016-0196-judgment.pdf

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