Le plan alternatif des hard brexiteers des conservateurs est-il crédible ?

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Le débat politique sur le Brexit au Royaume-Uni occupe une bonne partie des conventions des partis politiques qui se déroulent en cet automne 2018. Celle des tories est particulièrement attendue du fait de la position de faiblesse de Mme May qui résulte d’un sommet de Salzbourg plutôt calamiteux pour elle. Un autre motif sérieux de préoccupation occupe désormais la Première ministre : les plans alternatifs des hard brexiteers. Après le projet du ERG qui n’avait pas laissé un souvenir impérissable en raison d’insuffisances peu contestables, celui de l’Institut pour les Affaires Économiques (Institute of Economic Affairs), groupe d’influence proche des conservateurs adeptes d’une régulation de la vie économique et sociale par le libre marché, était attendu. Le site l’IEA dévoile les ambitions du think tank : « Our mission is to improve understanding of the fundamental institutions of a free society by analysing and expounding the role of markets in solving economic and social problems ». Les « néo-libéraux » s’y retrouveront ; les défenseurs d’un marché encadré par l’État et de la redistribution la plus équitable des richesses beaucoup moins.

Quelles que soient les inclinations des uns et des autres, le Brexit, par sa complexité, implique de prendre en compte toutes les propositions qui sont susceptibles de contribuer à sortir de l’impasse politique et juridique dans laquelle se trouve le Royaume-Uni. La question est de savoir si le rapport publié par l’IEA y contribue de façon réaliste.

À titre liminaire, présentons, en quelques mots, les auteurs. Il s’agit d’abord de Shanker Singham. À Westminster, il est surnommé « le cerveau des Brexiteers ». Après avoir obtenu ses diplômes à Oxford (notamment en Chimie), il devient avocat d’affaires, lobbyiste à Washington, et conseil du candidat Mitt Romney lors des primaires républicaines de la présidentielle de 2008. Il est encensé par ses nouveaux amis conservateurs britanniques. À côté des figures de proue qu’étaient Boris Johnson et de Michael Gove lors de la campagne référendaire de 2016, Shanker Singham est resté dans l’ombre réservée aux éminences grises. Quant à Radomir Tylecote, l’autre contributeur du rapport, son curriculum vitae n’est pas particulièrement impressionnant, au point que son expertise relative au Brexit pourrait susciter quelques doutes. Nous l’aurons compris, il s’agit bien une commande des hard brexiteers menés par Boris Johnson pour contrecarrer les conclusions pessimistes de volumineuses études économiques, politiques, sociales et juridiques dirigées par d’éminents spécialistes sur le Brexit.

Le pedigree des auteurs n’éveille pas un sentiment d’objectivité profond en ce qui nous concerne. Ce constat ne doit pas empêcher d’aller plus avant et de nous plonger dans 150 pages d’analyses qui, selon leurs promoteurs, ont toutes les raisons de se substituer au plan de Chequers.

Malgré le fait que l’IEA soit réputé pour sa proximité avec les conservateurs, les propos introductifs surprennent en arguant d’un positionnement apolitique et objectif. La présence de Boris Johnson (qui a soumis son propre plan inspiré du texte de l’IEA afin de soutenir un « Super Canada deal »), de David Davis et de Jacob Rees-Mogg lors de la médiatisation du rapport démontre que l’exercice de style des prolégomènes ne saurait tromper qui que ce soit. Pour MM. Singham et Tylecote, le Brexit peut être un succès dès lors qu’il est fondé sur quatre piliers :

  • L’unilatéralisme, c’est-à-dire adopter des mesures encourageant la compétitivité des marchés en toute indépendance. Il s’agirait de limiter un maximum les taxes et les quotas pour les biens agricoles que le Royaume-Uni ne produit pas. En revanche, les zones de pêche territoriales doivent faire l’objet d’un contrôle strict par les autorités britanniques. L’unilatéralité se conçoit également par une coopération avec l’Union européenne, mais sans s’aligner sur la Coopération structurée permanente. Sans surprise, la liberté de circulation doit être remplacée par un dispositif de contrôle de l’immigration fondé sur ses avantages et ses inconvénients. Une espèce d’immigration choisie dans laquelle le Gouvernement s’est manifestement déjà engagée.
  • Le bilatéralisme : pour les rapporteurs, l’objectif est de conclure des accords bilatéraux avec les pays tiers pendant les négociations avec l’Union européenne, en se concentrant sur des accords commerciaux avec des pays qui n’ont pas de relation bilatérale avec l’UE. La conclusion de traités bilatéraux serait aussi l’occasion de s’extraire des réglementations européennes considérées comme « une menace majeure pour l’économie britannique ».
  • Le « plurilatéralisme » : le Royaume-Uni devrait, selon les auteurs, rechercher une participation aux autres grandes zones de libre-échange mondiales que sont l’Accord de Partenariat transpacifique progressiste et global, ainsi que l’Accord de libre-échange nord-américain. L’ambition est claire : poursuivre un abaissement massif des droits de douane avec les États tiers et entreprendre de nouvelles relations commerciales aux fins de libre-échange.
  • Le multilatéralisme : s’appuyer sur les règles de l’OMC afin de renforcer les autres piliers et profiter au maximum d’une adhésion pleine et entière à l’OMC.

En cas de no deal, les auteurs préconisent le maintien de tarifs douaniers nuls sur les produits agricoles et l’absence de contrôle sur les biens qui parviennent de la République d’Irlande. L’idée d’une « backstop » soutenu par l’UE est clairement exclue.

Le document fait parfois montre d’un ton agressif à l’égard de UE. Par exemple, il envisage que si, l’Union ne coopère pas sérieusement sur la base des propositions britanniques, le Royaume-Uni pourrait adopter une position plus combative : l’absence de reconnaissance des réglementations britanniques au jour du Brexit justifierait l’engagement d’une procédure devant les instances compétentes de l’OMC pour violations des règles du commerce international (GATT, accords sur les obstacles techniques au commerce, et accords relatifs aux mesures sanitaires et phytosanitaires). Dans la même lignée, des propos très orientés sont tenus. Le rapport contient, en effet, des assertions du type : « l’appartenance à l’Union européenne a étouffé la prospérité tout autant qu’elle a empêché le Royaume-Uni de se gouverner lui-même » ; ou encore : « nombre de réglementations européennes sont défavorables à la croissance ; le Royaume-Uni doit être plus libre pour faire mieux ».

Les analyses de MM. Singham et Tylecote sont bien plus structurées que le travail du groupe des parlementaires conservateurs dévoilé dans le courant de l’été. Certaines phrases ont le mérite de l’honnêteté puisque l’IEA admet que « le Royaume-Uni a plus passé de temps à négocier avec lui-même qu’avec l’Union européenne ». L’accord commercial envisagé s’apparente au modèle de celui qui unit le Canada et l’Union européenne. Par conséquent, le rapport de l’IEA est crédible au regard de ses finalités : plus de libre-échange à l’échelle de la planète et conserver la maîtrise de la politique commerciale. Les quatre piliers évoqués s’inscrivent clairement dans une perspective d’un maintien d’une coopération avec l’UE qui serait mise au même niveau que le développement des relations avec les zones de libre-échange les plus attractives du globe (marchés nord-américain et asiatique), une participation active au sein de l’OMC, et un engagement vers de nouveaux partenariats que l’UE n’est pas parvenue à conclure (par exemple, avec les États-Unis).

Nous ne partageons pas l’opinion selon laquelle le salut du Royaume-Uni, comme de tout autre État d’ailleurs, viendrait de la poursuite du seul libre-échange et de la suppression de nombreuses réglementations sectorielles. Néanmoins, pour ceux qui soutiennent le contraire, le rapport est convaincant. Il n’en demeure pas moins qu’il recèle des carences notables, même pour un conservateur britannique hostile au plan de Chequers et à l’Union européenne :

  • conformément à la logique libre-échangiste et orthodoxe des auteurs, aucune considération n’est portée aux externalités sociales ou environnementales des mesures proposées. L’impact éventuel des recommandations en termes d’inégalités et d’appauvrissement de certaines populations n’est pas envisagé ;
  • la dimension politique et diplomatique n’est vue que selon un prisme très « britannico-britannique » qui ne tient nul compte de l’état de la politique suivie par Donald Trump aux États-Unis ou des relations actuelles entre les 27. Il est difficile de nier que ce rapport s’inscrit dans la mouvance de l’anglosphère contemporaine que nous avions évoquée il y a quelques mois sur le site ;
  • malgré ses 150 pages, l’étude s’intéresse trop rapidement à la problématique nord-irlandaise. Nous renvoyons le lecteur aux passages pertinents (pp. 110 et suivantes) pour se faire une opinion, mais l’analyse donne l’impression que cette épine majeure dans les pieds des négociateurs pourrait être facilement surmontée par les quelques mesures administratives apportées par MM. Singham et Tylecote. Nous sommes, toutefois, bien en mal de trouver une évaluation du coût et du temps de la mise en place des mécanismes envisagés. Ce n’est pas le moindre des paradoxes pour des défenseurs du « néo-libéralisme » que de faire l’économie d’une étude prospective de ce qu’ils honnissent le plus, à savoir l’effet de nouvelles normes administratives sur les échanges commerciaux…
  • sur le front juridique, les rapporteurs persistent aussi à penser que le Royaume-Uni aurait le pouvoir de conclure des accords commerciaux ou, à tout le moins, mener des négociations en matière commerciale avant le 29 mars. Il aurait été utile que MM. Singham et Tylecote se rappellent que le Royaume-Uni demeure un État membre jusqu’à cette date et qu’il est lié par le droit de l’UE qui ne lui arroge pas une telle compétence ;
  • les développements sur les aspects de sécurité et de défense sont particulièrement faibles.

Ce rapport est donc sérieux et cohérent par rapport aux objectifs fixés par les hard brexiteers. Il n’est pas certain qu’il réponde à l’intérêt général des citoyens britanniques, en particulier des plus exposés au Brexit, et ne permet pas de surmonter les blocages actuels dans les négociations avec l’Union européenne.

La situation est grave mais… pas désespérée

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En cette fin d’été calendaire, le Brexit connaît une phase de cristallisation qui s’est formée autour de deux débats centraux au Royaume-Uni. La classe politique et les commentateurs s’écharpent sur la pertinence d’un second référendum et l’avenir de l’Irlande. À l’échelon européen, le Brexit semble être le seul dossier fédérateur qui ne saurait cacher les profondes divisions entre les États membres relatives à la gestion de la crise migratoire et l’orientation politique de l’Union sur le long terme (résumée en une opposition un peu rapide par les médias entre Emmanuel Macron et Victor Orban).

L’idée d’un second référendum est évoquée depuis longtemps, mais connaît un regain d’intérêt aussi bien de la part des soft brexiteers que des hard brexiteers. Des sondages récents laisseraient penser que l’hostilité au Brexit serait désormais acquise, de même que le souhait qu’un second référendum soit organisé. Pour le camp des remainers, il faut saisir cette occasion pour solliciter le peuple qui peut vouloir revenir en arrière. Pour les leavers, c’est le futur accord qui devra être approuvé par les citoyens, car il pourrait receler un faux Brexit en maintenant la soumission du Royaume-Uni aux réglementations européennes. Pour concilier ces mouvements contradictoires, une nouvelle consultation populaire comprenant trois questions a fait son chemin. Selon ses promoteurs, il s’agirait de demander aux Britanniques s’ils acceptent l’accord conclu (1) ; s’ils le rejettent (2) ; si, en l’absence d’accord, ils souhaitent que leur pays reste membre de l’Union européenne (3). Outre le fait qu’une telle formulation est peu commune pour un référendum et difficile à mettre en œuvre, nous maintenons notre position exprimée dans les colonnes de la revue Esprit : un second référendum nous paraît hautement improbable et contre-productif, quel que soit le choix défendu.

La problématique nord-irlandaise est un sujet bien moins spéculatif. Le Guardian et Libération en France ont consacré des études intéressantes sur la situation actuelle sur l’île auxquelles nous renvoyons. Retenons notamment qu’une réunification n’est pas inenvisageable. Hormis l’adhésion d’une majorité de Nord-Irlandais à la construction communautaire, l’équilibre démographique entre protestants et catholiques dans le nord de l’île relègue au second plan les antagonismes religieux à l’origine des troubles du XXe siècle. Mme May ne peut ignorer ce risque qui se double de celui d’une explosion de sa majorité formée avec le DUP si un statut distinct est accordé à l’Irlande du Nord par rapport au reste du Royaume-Uni.

L’Union européenne demeure insensible à la précarité de la position de Mme May au sein de sa majorité. Lors du sommet de Salzbourg, Donald Tusk et les représentants des États membres (notamment Emmanuel Macron) ont confirmé, non sans sévérité, que la lettre de cadrage de la task force dirigée par Michel Barnier ne sera pas amendée pour assouplir les régimes des libertés fondamentales des traités. Un accord commercial « sur-mesure » au bénéfice du Royaume-Uni est pour l’heure exclu, de même qu’un traité sui generis qui existe pourtant entre l’UE et des États tiers. Cette intransigeance se comprend aisément : divisée sur les sujets que nous avons mentionnés plus haut, ouvrir le débat sur de nouvelles modalités de conduite des négociations avec les Britanniques serait une erreur politique.

Ce blocage est-il si gravissime ? Nous ne le pensons pas. Michel Barnier a, en cette fin d’été, rappelé à plusieurs reprises que 80 à 85 % de l’accord faisaient consensus. N’oublions pas non plus que nous sommes toujours en phase de négociation et qu’il convient de ne pas « surinterpréter » les positions des uns et des autres. Enfin, deux données juridiques doivent être rappelées. La situation de l’Irlande du Nord est censée être réglée dans le cadre d’une annexe au futur traité de retrait dont le contenu peut demeurer relativement flou. Il peut se cantonner à préciser des objectifs communs dont les conditions pour les atteindre pourraient être fixées pendant la période de transition. Quant à la future relation commerciale, fortement imbriquée au règlement de la problématique irlandaise, elle fera l’objet d’une déclaration politique qui, elle aussi, pourrait receler des termes très généraux. Il paraît donc présomptueux d’affirmer avec une quasi-certitude et un goût pour les scénarii apocalyptiques toujours aguicheurs que le no deal est presque acquis.

Allons plus loin : cessons de prétendre que, au lendemain du 29 mars 2019, l’absence d’accord conduira à un cataclysme pour l’Europe. Il y aura indubitablement une forte imprévisibilité économique qui suscitera des tensions et portera atteinte à la croissance. Les États membres de l’Union et le Royaume-Uni pourraient aussi décider, le 30 mars, de rétablir des droits de douane élevés dans les limites du droit de l’OMC et des contrôles draconiens aux frontières. Mais les deux parties auront-elles intérêt à le faire ? Par ailleurs, l’absence d’accord ne provoquera pas automatiquement l’expulsion, dès le 29 mars à 24 h, des Britanniques des États membres (et inversement, les continentaux du Royaume-Uni). De même, les entreprises britanniques établies sur le Continent ne baisseront pas leur rideau du jour au lendemain. Une phase de transition juridique se mettra en place par la force des choses. Le no deal est d’abord un danger économique, car il conduira à un Brexit moins ordonné que si accord en établissait les bases. En revanche, la nature ayant horreur du vide juridique, le no deal sera forcément temporaire. L’Union européenne et le Royaume-Uni seront, bon an mal an, contraints de trouver des accords. Le Brexit se fera et il finira ordonné juridiquement. La question qui demeure est de savoir quand et selon quelles modalités précises. Pour les juristes et les politiques, une telle perspective n’a rien d’inédit dans l’histoire des relations internationales. Pour les économistes orthodoxes, elle a de quoi inquiéter, car l’insécurité, l’imprévisibilité, les défauts d’informations et de transparence qui en résultent, et enfin une confiance ébranlée entre acteurs des marchés sont les vecteurs principaux des crises du capitalisme contemporain.

À l’issue du sommet de Salzbourg, le calendrier reste le même (voir infra) et les options de sortie de crise au Royaume-Uni identiques. Des propositions plus crédibles de la part des Britanniques doivent être mises sur la table en octobre, au risque que les négociations en vue d’un traité en bonne et due forme s’arrêtent. Quant aux choix offerts à Mme May pour se sortir de l’impasse dans laquelle elle se trouve, Heather Stewart, dans son article paru dans le Guardian du 21 septembre, les résume fort bien : s’arc-bouter sur son plan de Chequers en vitupérant contre la rigidité de mauvais aloi de l’Union européenne (cette orientation apporterait sans doute un no deal) ; prendre des risques avec sa majorité et suivre désormais l’option norvégienne ; ou accepter une proposition de longue date en faveur d’un accord de libre-échange comme celui du Canada. À la veille de la conférence d’automne du parti conservateur qui promet d’être encore plus houleuse que prévu, les termes du débat n’ont, finalement, rien d’inédit. Droite dans ses bottes, l’Union européenne et Emmanuel Macron en tête sont peut-être persuadés que seul un accord a minima satisfera tout le monde dans un premier temps et dans l’attente de discussions plus précises durant la phase de transition. Le mois prochain, nous serons fixés.

Calendrier commenté jusqu’au 29 mars 2019

23 – 26 septembre

Conférence annuelle du Labour. Guère plus uni que les conservateurs sur le sujet du Brexit, le parti pourrait choisir de soutenir l’organisation d’un second référendum. Jeremy Corbyn a, néanmoins, toujours exclu une telle possibilité en considérant que le peuple avait fait son choix et qu’il était hors de question de revenir dessus. Bien souvent, les parlementaires et membres de la société civile qui soutiennent, en Angleterre, le retour en arrière appartiennent à une certaine élite londonienne coupée d’une base populaire qui est loin d’être convaincue par l’idée d’un second référendum (les sondages You Gov du 4-5 septembre démontrent, une fois de plus, la difficulté d’identifier un mouvement de fond dans l’opinion en faveur d’un retour en arrière).

30 septembre – 3 octobre

Le Parti conservateur tient sa conférence annuelle. Le Brexit sera au cœur des échanges entre tories. Le groupe pro « hard Brexit » dirigé par Jacob Rees-Mogg (le European Research Group) compte avancer ses pions et convaincre de la validité du rapport qu’il a rédigé cet été. Favorables à un traité commercial type CETA, ses solutions pour l’Irlande du Nord semblent peu crédibles.

Octobre

Conseil européen. Selon les propos de Donald Tusk, il s’agira de la dernière chance pour Mme May de présenter un plan viable pour régler le sort de la frontière nord-irlandaise et de soumettre une option conforme à la lettre de cadrage de la task force afin de parvenir à une déclaration commune sur la future relation avec l’Union européenne.

Novembre

Si Mme May a réussi à convaincre ses partenaires européens, un sommet spécialement dédié au Brexit sera organisé pour signer l’accord.

Avant février 2019

Le Parlement britannique doit approuver le traité conclu avant que le Parlement européen ne se prononce à son tour. Aucun agenda précis ne peut, à ce stade, être envisagé.

29 mars 2019

Sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne

Éditorial de rentrée : le Brexit favoriserait-il un nouveau clivage droite/gauche ?

Lloyd George appointed to solve Irish questionHerbert H. Asquith (à gauche) ; David Lloyd George (à droite)

La culture britannique a ceci d’unique qu’elle parvient à concilier par une alchimie paradoxale l’excentricité et le classicisme, la modernité et le conservatisme. Parmi les traditions les plus anciennes, l’organisation de la vie politique figure en bonne place. De l’avènement du parlementarisme contemporain à la fin du XVIIe siècle jusqu’aux grandes lois d’élargissement du droit de suffrage à partir du deuxième tiers du XIXe siècle, whigs et tories auront régné sans partage sur Westminster et Whitehall. L’apparition d’une classe laborieuse et les méfaits de l’industrialisation auront eu raison des libéraux au profit de l’expansion d’un parti travailliste issu des syndicats d’ouvriers. Cette rupture, consacrée par l’accession du Labour comme deuxième parti du pays dans les années 1920, trouve ainsi ses racines dans les transformations économiques et sociales. Le Brexit serait-il l’événement susceptible de provoquer une évolution similaire ? Des éléments conjoncturels et structurels pourraient conduire à répondre positivement à cette interrogation, bien qu’il faille demeurer prudent dans un pays qui est marqué par une stabilité partisane notable.

Sur le plan conjoncturel, les divisions actuelles au sein du parti conservateur ne sont pas sans rappeler l’affrontement historique entre Lloyd George et Asquith au début du XXe. Ce conflit larvé a précipité la chute des libéraux. La Première Guerre mondiale, événement autrement plus tragique que le Brexit, avait révélé une opposition entre un Asquith appréhendant le rôle militaire du Royaume-Uni dans la continuité des guerres napoléoniennes, tandis que Lloyd George souhaitait une mobilisation inédite de toute la société dans l’effort de guerre. Asquith affichait à l’époque un pragmatisme attentiste et un désir de consensus qui ne sont pas sans rappeler l’attitude actuelle de Mme May. En 1916, Asquith dut se résoudre à la démission au profit de Lloyd George, plus dynamique et volontariste quant au cap politique à adopter. Sans procéder à une assimilation douteuse entre Lloyd George et Boris Johnson, il est indéniable que ce dernier présente une opinion bien plus claire sur l’issue du Brexit que la Première ministre – à défaut d’être réaliste.

Notons aussi qu’en 1918, du fait d’accusations proférées par l’état-major contre ses choix militaires, Lloyd George surmonta un vote de défiance dont l’initiateur n’était autre qu’Asquith. Si le Premier ministre put s’extirper de cette chausse-trappe, 98 libéraux s’étaient néanmoins désolidarisés du Gouvernement. Un siècle plus tard, en additionnant les MPs pro-européens et les hard brexiteers du parti conservateur, il est possible de parvenir à un chiffre assez proche de la centaine. Quand bien même l’opposition à Mme May est divisée (ce qui lui permet de se maintenir pour l’instant au pouvoir), les méfaits ne sont pas sans similitudes avec ceux que les libéraux ont connus à l’issue de la Première Guerre mondiale : une profonde crise de parti. Les élections générales de 1918 se soldèrent par la défaite d’Asquith et la victoire de l’alliance conservatrice-libérale soutenue par Lloyd George. Pourtant, quatre ans plus tard, la coalition volera en éclats et les libéraux ne seront plus jamais l’une des deux grandes formations du « two-party system ».

Sous un angle plus structurel, la crise que subit la société britannique puise ses sources dans le déclin de l’ancienne puissance coloniale depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, et les échecs, sur le plan économique et social, des politiques tant travaillistes que conservatrices. En recherche d’identité et victime de profondes fractures sociales et territoriales, la société britannique du Brexit est l’issue presque logique de décennies d’errances dont la seule parenthèse, assez artificielle, aura été la Cool Britannia de Tony Blair. Le choc violent de la Première Guerre mondiale auquel succéda la crise économique des années 1930 forme selon nous la première séquence du « déclin de l’Empire britannique », la seconde s’étalant des années 1950 à aujourd’hui. Seuls la langue anglaise et le capitalisme financier permettent à Albion de se maintenir parmi les grandes puissances mondiales, mais les limites sociales et environnementales de ce mode de développement économique pourraient sonner définitivement le glas de ce statut déjà fortement menacé au mitan des années 1970 (en 1976, le FMI s’était porté au chevet d’une économie britannique en décrépitude). À ce moment-là, l’adhésion aux Communautés européennes avait grandement contribué à ce que le Royaume-Uni préserve son influence. Le Brexit, en renvoyant à une période des plus difficiles pour le peuple britannique, est de nature à déstructurer profondément la vie politique. Il est vrai qu’aucun parti politique ne semble, pour l’heure, prendre la mesure des risques encourus. Sur les problématiques sociales, environnementales et européennes, le Labour aurait pu s’ériger en véritable force de proposition. Si certaines idées de Jeremy Corbyn ne sont pas dénuées d’intérêt, il peine à les concrétiser par de solides actions. Son euroscepticisme le rend peu audible sur les sujets européens, les travaillistes étant d’ailleurs aussi divisés que les conservateurs sur le Brexit. L’implosion au sein du parti n’est pas impossible.

Les arguments ne manquent donc pas pour convenir de l’avènement imminent d’un redécoupage politique inédit qui verrait le two party system se reconstruire autour d’une nouvelle ligne de fracture. Par exemple, pourraient apparaître, d’une part, un parti anti-européen mû par un néo-impérialisme britannique dont les caractéristiques seraient le soutien au libre-échange lié à une restriction de l’immigration (voy. les discours de Boris Johnson) ; et d’autre part une formation pro-européenne consciente des enjeux sociaux et environnementaux.

Le cas britannique n’est pas isolé. L’ensemble des démocraties européennes subissent un déplacement tectonique majeur des plaques partisanes. Les tremblements de terre politiques qu’ont connus notamment la France et l’Italie en sont des manifestations. Reste à savoir si ces événements vont favoriser l’apparition de nouveaux courants politiques capables d’embrasser les deux enjeux cruciaux pour l’Europe : la réforme de l’Union européenne et la transformation de notre modèle économique afin qu’il soit moins pourvoyeur d’inégalités et qu’il soit plus respectueux de notre environnement. Le reformatage du logiciel doctrinal des partis britanniques comme européens autour de ces défis est souhaitable, car il sera alors la preuve que la classe politique en aura pris conscience de leur priorité.

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Synthèse des événements qui se sont déroulés au mois d’août.

Malgré l’urgence de la situation, les négociations de la mi-août et de la fin du mois n’ont pas permis de progresser sur les sujets irlandais et de la future relation commerciale entre l’Union européenne et le Royaume-Uni. Le Gouvernement britannique a publié plusieurs synthèses résumant ses positions sur tel ou tel point abordé lors des négociations (documents accessibles ci-dessous). Le fait le plus marquant est toutefois le fait que les différentes parties se préparent publiquement à l’absence d’accord avant le 29 mars 2019, date prévue du Brexit. Dominic Raab, le nouveau secrétaire d’État chargé du dossier, a publié une notice envisageant un no deal. Au début de l’été, la Commission avait également diffusé des recommandations aux gouvernements, aux entreprises et aux citoyens en vue d’un tel scénario. Le 27 août, c’est le Gouvernement français qui a annoncé travailler sur ce risque.

Les négociateurs restent, toutefois, optimistes. La lecture des documents mentionnés démontre le péril majeur que l’absence de traité constituerait pour le commerce, les services financiers, et l’attractivité du pays (le solde migratoire est au plus bas depuis 2012). Les hard Brexiteers, rassérénés par le retour de Nigel Farage, en ont d’ailleurs profité pour accuser leurs adversaires et le Gouvernement d’agiter une fois encore le chiffon rouge du cataclysme économique en cas de sortie dure du Royaume-Uni de l’UE. Cette ligne politique avait, il est vrai, bien peu servi le camp du remain lors du référendum de 2016. Il n’en demeure pas moins que l’opinion publique s’inquiète toujours plus d’un retrait sans accord. Les prochaines semaines seront cruciales. Nous convions le lecteur à conserver à l’esprit deux points dans le suivi des discussions à venir. Primo, 80 % du traité de retrait est abouti. Secundo, la future relation commerciale, si elle doit être prise en compte par les négociateurs dans l’élaboration du traité en vertu de l’article 50, 2. du TUE, ne fera l’objet que d’une déclaration politique. Autrement dit, il n’est pas impossible que, si l’imbroglio nord-irlandais parvient à être réglé par une ultime concession britannique, cette déclaration politique soit suffisamment vague pour laisser une large marge de manœuvre aux négociateurs durant la période de transition qui s’ouvrira au 29 mars 2019.

Documents publiés par le Gouvernement britannique en août sur les sujets clefs :

Accès aux marchandises

Irlande du Nord

Note sur la procédure d’adoption de l’accord de retrait

Sûreté nucléaire

Note sur la procédure d’adoption de l’accord de retrait

Les 24 guides en cas d’absence d’accord sont disponibles à l’adresse suivante : https://www.gov.uk/government/collections/how-to-prepare-if-the-uk-leaves-the-eu-with-no-deal

Sueurs froides et grabuge à la veille de la suspension estivale de la session parlementaire

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Le présent article a pour finalité de faire un point synthétique sur le Livre blanc et le contexte dans lequel il est actuellement discuté devant le Parlement britannique.

Le document du gouvernement britannique rappelle de façon constante que le Brexit aura bien lieu. Il ne s’agit, en aucun cas, de revenir sur ce que Mme May estime être la consultation la plus démocratique qu’ait connue le Royaume-Uni (point de vue, au demeurant, critiquable). Les avant-propos du Livre blanc soulignent également une continuité des propositions de l’Exécutif sur le Brexit depuis que Mme May est aux affaires, ce qui, là encore, laisse dubitatif lorsque l’on connaît les nombreuses concessions et tergiversations qui ont émaillé la marche vers la sortie de l’Union européenne depuis l’été 2016.

Le partenariat économique envisagé se fonde sur neuf points qui reprennent le « compromis » de Chequers.

En voici le contenu issu du résumé produit au début du Livre blanc :

  • un recueil réglementaire commun relatif à la libre circulation des marchandises, y compris agricoles, permettant d’éviter une frontière physique, assurément problématique avec la République d’Irlande ;
  • participer aux agences chargées de la régulation du secteur des marchandises et des produits agricoles. Cette participation impliquerait d’accepter leurs réglementations et de participer à leur financement par un statut novateur d’État non membre de l’UE, mais reconnu comme participant actif ;
  • mettre en place une zone de facilitation douanière évitant des contrôles et les perceptions de taxes à la douane (notamment la collecte des droits par le Royaume-Uni pour l’Union européenne pour les marchandises destinées aux États membres) ;
  • exclure des droits de douane en matière de marchandises ;
  • conclure de nouveaux accords en matière de services et de numérique qui préservent ces secteurs clefs de l’économie britannique ;
  • les services financiers devront faire l’objet d’un accord spécifique avec l’UE. Vraisemblablement, il s’agirait de parvenir au statu quo sans le recours au « passeport européen ». Le but du gouvernement est de garantir la pérennité du leadership londonien en la matière, même si les propositions se veulent profitables aux deux parties ;
  • maintenir la coopération pour l’énergie et les transports en préservant le marché unique de l’énergie entre les deux Irlande et en développant les coopérations garantissant les approvisionnements ;
  • rétablir les frontières entre le Royaume-Uni et l’UE pour la circulation des personnes, mais en favorisant la liberté de mouvement des citoyens de l’Union européenne, en particulier les travailleurs ;
  • le maintien de la réglementation européenne en matière de droit de la concurrence, de standards environnementaux, de protection du consommateur et de droit des salariés. Les régulateurs britanniques s’aligneraient sur les exigences européennes.

Le Livre blanc confirme la volonté de conclure un traité ambitieux en matière de sécurité et développe de façon assez détaillée les questions en suspens (énergie, coopération judiciaire, traitement des données personnelles…). Il ressort de l’ensemble des propositions faites une volonté de conclure une multiplicité d’accords spécifiques qui confirme que le Royaume-Uni considère que la future relation avec l’UE sera sui generis. Nous le soutenons depuis longtemps : rien n’empêche l’Union d’accepter un nouveau statut pour un futur État tiers qui se situerait juste en deçà du modèle norvégien par exemple. Toutefois, la construction d’un tel statut ne saurait remettre en cause l’unité de certaines libertés ainsi que nous le soulignions dans notre commentaire du faux compromis de Chequers. La divisibilité au sein de la libre circulation des personnes est, de ce point de vue, une réelle difficulté. Par ailleurs, la task force dirigée par Michel Barnier doit suivre la feuille de route du Conseil européen du 28 mars 2018 dans laquelle les États membres ont encore insisté sur l’indivisibilité des libertés fondamentales de l’UE. Or le Livre blanc écarte ce principe en distinguant le traitement des marchandises de celui des services. La même observation vaut pour la participation du Royaume-Uni aux agences européennes et la question de l’autorité de la Cour de Justice. Si le Livre blanc reconnaît que le Royaume-Uni financera certaines agences et admettra un rôle à la Cour de Justice dans le cadre de l’alignement réglementaire en matière de circulation des marchandises notamment, la task force peut considérer que la copie n’est toujours pas satisfaisante. Michel Barnier s’est légitimement interrogé, dans une déclaration du 20 juillet, sur la viabilité des suggestions britanniques. Le Livre blanc témoigne de la volonté pour les Britanniques de s’aligner sur les standards européens pour les biens de consommation contrôlés à la frontière. Cet alignement est pour l’heure exclu, en revanche, pour des caractéristiques de biens qui ne font pas l’objet d’un tel contrôle, comme la présence d’OGM et de pesticides pour les produits agricoles fortement encadrée par le droit de l’UE. Par ailleurs, les modalités d’application de la zone douanière conjointe apparaissent au négociateur en chef comme une usine à gaz qui devrait ajouter de la bureaucratie et alourdir les coûts des entreprises. Dernière remarque : comment accepter l’exclusion des services de la zone de libre-échange au seul avantage des sociétés britanniques ?

L’incapacité de Mme May à franchir le cap et de proposer un régime juridique proche de celui de la Norvège sur les questions de la libre circulation et de la compétence de la Cour de Justice tient aux tensions au sein du parti conservateur. Celles-ci se sont encore révélées lors de la discussion de deux projets de loi qui doivent tenir compte de la future relation commerciale avec l’UE. Il s’agit, d’une part, du Taxation (Cross-border Trade) Bill (ou Customs Bill) et, d’autre part, du Trade Bill. Ces textes ont été déposés en novembre sur le bureau de la Chambre des Communes dans ce qu’il convient d’appeler le « paquet législatif du Brexit » qui a été initié avec la loi de notification de retrait et s’est poursuivi avec le texte relatif au retrait de l’Union abrogeant la loi sur les Communautés européennes de 1972. Le premier projet de loi a pour objet de régir les droits de douane à l’importation et à l’exportation et de déterminer, en particulier, le régime de ces droits dans le cadre du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Les modalités de perception de la TVA et toute taxe sur le commerce des marchandises ont vocation à être réglées par cette loi. Le second projet de loi doit permettre de dupliquer en droit interne l’ensemble des accords commerciaux conclus par l’UE alors que le Royaume-Uni en était membre, et ce, avant que le Brexit ne soit effectif. Le texte prévoit également la création d’une Autorité de règlement des différends commerciaux chargée de conseiller le Gouvernement.

À la date du 17 juillet, le Customs Bill a fini d’être examiné par la Chambre des Communes et sera débattu sur le fond par les Lords à partir du 4 septembre 2018, tandis que le Trade Bill en est au report stage à la Chambre des Communes. La dernière lecture par les MPs du Customs Bill a permis aux Brexiteers conduits par Jacob Rees-Mogg au sein du Groupe de recherche européen du parti conservateur (European Research GroupERG) d’imposer un amendement au texte. Il doit être considéré comme une concession majeure de Mme May puisqu’il introduit la réciprocité pour que le Royaume-Uni puisse percevoir les droits de douane pour le compte de l’UE en ce qui concerne les marchandises échangées entre les deux territoires. Le Trésor britannique ne pourra pas collecter ces droits jusqu’à ce qu’un accord de réciprocité soit conclu, c’est-à-dire que les États membres devront procéder à la même collecte pour les biens exportés de l’UE vers le Royaume-Uni, notamment si les tarifs douaniers européens sont supérieurs à ceux du Royaume-Uni (un mécanisme de compensation permettant l’alignement tarifaire sera donc nécessaire). Jacob Rees-Mogg et consorts pensent que l’Union n’acceptera pas cette réciprocité, mettant dès lors à mal l’arrangement pensé par Mme May pour éviter le rétablissement matériel des frontières (et donc faire tomber un Brexit trop doux aux yeux des eurosceptiques). Cette concession a été très mal vécue par les soft brexiteers et les pro-européens du parti conservateur. La modification n’a d’ailleurs été adoptée que par trois voix de majorité (305 contre 302 ; notons que l’actuel et l’ancien leader des Libéraux démocrates, pro-européens, n’ont pas participé au vote et ont dû s’en excuser publiquement). Trois autres amendements émanant du ERG ont été acceptés. Le premier exclut que le Royaume-Uni aligne ses taux de TVA sur ceux de l’UE ; le deuxième exige l’adoption d’une loi si le Royaume-Uni s’engage dans une union douanière avec l’Union ; et le troisième prévoit qu’il serait illégal d’établir une douane sur la mer d’Irlande (rappelons que le DUP en a fait du rejet d’une telle frontière une condition sine qua non de son soutien au Gouvernement). L’Union européenne avait pourtant envisagé une unité de régime juridique entre les deux Irlande pour éviter le rétablissement d’une frontière sur l’île, la repoussant de facto en mer d’Irlande.

Mme May a évité une défaite majeure sur le second projet de loi. Par 307 voix contre 306, les Communes ont rejeté l’amendement des députés pro-européens favorables au maintien de l’Union douanière en l’absence d’accord à la date du 21 janvier 2019 (modification déjà discutée lors des débats relatifs à la loi de retrait de l’UE). En revanche, le Gouvernement a dû se soumettre au vote des MPs en faveur de l’alignement du Royaume-Uni sur l’Union européenne en matière de réglementation médicale.

Conclusion

Après avoir échoué à mettre un terme à la session parlementaire de façon anticipée, Mme May devra attendre le 24 juillet pour prendre un repos bien mérité. La succession effrénée d’événements depuis deux semaines pourrait réserver encore des surprises d’ici le summer recess. Le Gouvernement semble, toutefois, avoir réussi à se maintenir, mais au prix de concessions qui rendent le livre blanc plus difficilement admissible pour les Européens qu’il ne l’était initialement. Le consensus obtenu sur le front interne risque, en conséquence, de se traduire par une paralysie des négociations sur le front externe. Les déclarations de Michel Barnier seront cruciales. Si les propositions de Mme May ne lui conviendront certainement pas, il n’a aucun intérêt à « charger la barque » et l’affaiblir encore un peu plus. Boris Johnson, en embuscade, n’attend que cela. S’il venait à accéder au 10 Downing Street, le scénario d’un no deal serait plus que probable. Au-delà d’un échec pour Mme May, ce serait aussi celui des Européens. La crédibilité des leavers est néanmoins fortement écornée depuis que la Commission électorale a officiellement sanctionné leur campagne pour un dépassement des dépenses autorisées par la législation britannique. Si cet événement ne saurait conduire à annuler les résultats du référendum du 26 juin 2016, il affaiblit temporairement les opposants potentiels de Mme May à son plan de « semi-soft Brexit ».

Inquiétudes sur le front économique et financier à la veille du sommet européen

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Alors que le vote en faveur du Brexit « fête » sa deuxième année, les nouvelles venant du front économique et financier s’avèrent de plus en plus préoccupantes. Jusqu’à présent, deux indicateurs, l’un monétaire, l’autre économique, avaient pâti de la décision historique du peuple britannique de sortir de l’Union européenne : la chute brutale de la Livre sterling et un ralentissement de la croissance somme toute modéré au regard des prédictions faites par les remainers. D’ailleurs, si l’opinion publique demeure partagée sur le Brexit, c’est bien parce que ses conséquences économiques sont, pour l’instant, concrètement limitées, notamment sur l’emploi. Cependant, à l’instar des effets d’une nouvelle politique économique qui ne saurait produire ses effets de façon immédiate, ceux du résultat du référendum doivent être évalués sur le temps long. Or plusieurs signes tangibles indiquent que, deux ans après le 23 juin 2018, les signaux macro et micro-économiques passent progressivement au rouge. La publication de nouvelles études et les annonces de plusieurs grands groupes industriels ont renforcé les tensions au sein du Gouvernement de Theresa May.

Le premier signe d’alarme de ces derniers jours est venu du régulateur bancaire européen. L’Autorité bancaire européenne, qui partira de Londres pour s’installer à Paris à la suite du Brexit, s’est inquiétée de l’impréparation des banques britanniques si aucun accord n’était obtenu du Royaume-Uni dans le cadre de ses négociations avec l’UE. Dans une note de 9 pages, l’institution insiste sur cinq points qui nécessiteraient une vigilance particulière des organismes financiers outre-Manche (risques financiers, sort des contrats, avenir des liens structurels avec les institutions européennes, le FMI ou encore les 27 États membres, l’accès aux données, avenir des dispositifs de résolution bancaire). La Banque d’Angleterre a toutefois tenté de rassurer les spécialistes en arguant du fait que la note de l’ABE n’était pas complète et que de nombreux mécanismes étaient en cours de mise en œuvre pour affronter le Brexit. Quant à la solidité du système bancaire britannique, il ne laisse pas de doute sur sa capacité de résistance selon le gouverneur de la banque centrale britannique, Mark Carney. En revanche, ce dernier a évoqué ses préoccupations quant aux tensions et aux risques qui pèsent sur l’économie britannique dans son ensemble.

La commission des Comptes publics de la Chambre des Communes tient un discours tout à fait similaire. Reprenant les conclusions d’un rapport du Bureau de l’Audit national, le président de la Commission a indiqué que le monde des affaires a besoin de certitudes sur la façon dont les systèmes douaniers vont fonctionner après le retrait de l’UE. De nombreux risques demeurent, l’administration ne parvenant pas à délivrer sa politique en la matière, et ne laissant pas suffisamment de temps aux traders pour s’adapter. Il a conclu en soulignant que le Gouvernement avait une montagne devant lui à gravir pour parvenir dans les temps à un régime douanier sûr et sécurisé pour tous les acteurs. Plus précisément, la lecture du rapport montre que le coût de mise à jour du système douanier britannique sera élevé. Or le Gouvernement ne semble pas avoir pris en compte la contrainte budgétaire découlant de la remise à plat de l’organisation de l’administration des douanes. En outre, ce surcoût risque fort d’être répercuté sur les contribuables. Au-delà de la question douanière, la Commission, dans un rapport sur le futur accord financier avec l’UE, exhorte donc légitimement le Gouvernement à mieux évaluer la facture réelle du Brexit dans sa globalité.

Sur le front micro-économique, le journal Le Monde révèle que Airbus réfléchit à rapatrier ses entreprises du Royaume-Uni vers le Continent. Environ 14500 emplois sont en jeu. Ses investissements sur les sites britanniques devraient, en outre, être gelés jusqu’à ce que les termes du Brexit soient connus. BMW est sur la même longueur d’onde. Les données économiques publiées fin mai traduisent la grande inquiétude des chefs d’entreprises de certains secteurs. Le déficit de la balance commerciale s’accentue, et la production de produits manufacturés diminue dans des proportions inquiétantes, quand bien même la consommation nationale se maintient à des niveaux satisfaisants.

Si les perturbations économiques se précisent, elles n’ont pas encore amené la tempête. Elles sont toutefois suffisantes pour approfondir les dissensions au sein de l’équipe de Mme May qui se présente au sommet européen de la fin juin sans réelle marge de manœuvre. Bien que rassurée par l’adoption du EU (Withdrawal) Act qui a reçu l’assentiment royal le 26 juin, la Première ministre est plus que jamais affaiblie politiquement. Le livre blanc sur la relation future est attendu avec impatience. Il s’agira sans doute d’un document qui révélera une fois de plus l’immense capacité de Mme May et de sa garde rapprochée à faire la synthèse pour ne froisser aucun conservateur, mais au risque de mettre les nerfs des Européens une nouvelle fois à l’épreuve en raison de l’indécision durable du Gouvernement britannique.

Mieux comprendre le contexte économique et industriel du Royaume-Uni

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Il y a deux semaines, France Culture diffusait quatre émissions de son magazine « Entendez-vous l’éco ». Les trois premiers thèmes abordés permettaient, à travers les œuvres de fiction, de mieux comprendre la réalité de l’Angleterre industrielle. La quatrième émission, plus ancrée dans l’actualité, portait sur le Brexit (dimensions politiques, juridiques et économiques). Vous trouverez ci-dessous les liens vers les trois premières émissions. La quatrième qui intéresse nos lecteurs plus particulièrement n’a pu être diffusée sur la plateforme de podcast de Radio France pour des raisons techniques. Nous en assurons la diffusion sur notre chaîne Youtube :

Dickens et le capitalisme naissant

« Peaky Blinders », gang industrie

Le monde ouvrier de Ken Loach

Bloody Brexit !

Toujours en lien avec l’économie, notons que la Banque d’Angleterre et la Banque centrale européenne vont créer un groupe de travail pour suivre les effets du Brexit. Lors d’une intervention conjointe, Mario Draghi (président de la BCE) et Mark Carney (président de la Banque d’Angleterre) ont souligné les grands dangers de l’absence d’accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne pour le secteur bancaire et financier. Pour l’heure, les Européens semblent opter pour le régime de l’équivalence pour les services financiers, régime qui permettrait aux établissements financiers d’un pays extérieur à l’UE soumis à une législation similaire de conserver leur accès au marché unique européen.

Pour sa part, l‘institut national de statistiques souligne la faible croissance que connaît le pays entre janvier et mars 2018. Le PIB n’a ainsi crû que de 0,1 %, soit la performance la plus faible depuis le 4e trimestre 2012. Cette contre-performance est notamment due à un net recul de l’activité de la construction outre-Manche. Des signes plus encourageants sont néanmoins perceptibles : baisse de l’inflation, stabilisation de la Livre favorisant une hausse du pouvoir d’achat, mais surtout un niveau de chômage au plus bas depuis 1975 (environ 4 % de la population active). Trois remarques à cet égard : ces données chiffrées n’indiquent pas la qualité de l’emploi outre-Manche fortement marqué par la précarisation. Quant à la hausse du revenu disponible, elle permet de revenir à des niveaux acceptables après une baisse notable due à la faiblesse de la Livre. Enfin, les conséquences du Brexit ne seront réellement appréciables qu’à partir du retrait effectif. Il convient donc d’être prudent quant à l’avenir de l’économie britannique. Tout dépendra de la teneur de l’accord d’octobre et des perspectives d’un traité commercial ambitieux.

Droit des aides d’État et Brexit : de la continuité dans la rupture. À propos de la lettre du Gouvernement du 28 mars 2018

Dans son rapport du 2 février 2018 relatif à l’impact du Brexit sur le droit de la concurrence et des aides d’État au Royaume-Uni, la Commission sur l’Union européenne de la Chambre des Lords souhaitait que le Gouvernement clarifie sa position sur la future législation en droit des aides d’État[1]. Parallèlement, le Secrétaire d’État à la Sortie de l’Union européenne, David Davis, avait affirmé à Vienne, le 20 février 2018, sa volonté de ne pas rompre avec la législation de l’Union européenne en matière de concurrence[2] ; volonté réaffirmée par Theresa May dans son discours à la Mansion House[3].

C’est dans ce contexte qu’Andrew Griffith, au nom du Gouvernement britannique a, par une lettre en date du 28 mars 2018[4], informé la Sous-commission au marché intérieur européen de la Chambre des Lords de l’intention du pouvoir exécutif de mettre en place, au niveau national, un cadre juridique complet en matière de contrôle des aides d’État. L’objectif du Gouvernement est, en effet, de parvenir à l’application d’une réglementation claire et uniforme dans l’ensemble du marché intérieur du royaume et de ne pas rompre les liens avec le marché européen.

À ce titre, il précise que le projet de loi sur la sortie de l’Union européenne transposera, entre autres normes, les règles issues du droit de l’Union européenne des aides d’État[5]. Par conséquent, tous les secteurs économiques (y compris, l’agriculture, la pêche, etc.) continueront de se voir appliquer les caractéristiques propres au droit européen des aides d’État, c’est-à-dire tant les interdictions que les régimes d’exemption[6].

Néanmoins, l’application du droit des aides d’État est une chose ; le contrôle de son respect en est une autre. En effet, une fois le Brexit acté, la Commission ne sera logiquement plus compétente pour contrôler la régularité des subventions publiques au Royaume-Uni. L’installation d’une autorité indépendante et compétente en la matière est indéniablement nécessaire. Répondant ainsi à l’une des interrogations de la Commission sur l’Union européenne de la Chambre des Lords[7], Andrew Griffith révèle que la Competition and Market Authority (l’autorité de la concurrence britannique) endossera ce rôle[8]. Le choix du Gouvernement étant motivé par l’expérience de l’autorité en droit de la concurrence et de son indépendance vis-à-vis de l’exécutif. Dès lors, l’alignement des législations entre le marché intérieur du Royaume-Uni et celui de l’Union européenne, au moins en matière d’aides d’État, permettra le maintien de « règles du jeu équitables » dans le futur accord commercial qui sera conclu entre ces deux entités[9].

En réalité, la rupture entre le Royaume-Uni et le droit européen des aides d’État à travers le Brexit n’était, de toutes les manières, pas si évidente, et ce, pour plusieurs raisons.

Premièrement, et comme l’a rappelé le Gouvernement dans sa lettre, le droit européen des aides d’État continuera bien évidemment de s’appliquer pendant la période de transition[10] (période qui s’étalera du 30 mars 2019 au 31 décembre 2020 aux termes des articles 121 et 166 du projet d’accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne).

Deuxièmement, la réglementation communautaire du droit des aides d’État continuera de s’appliquer, après la mise en œuvre du Brexit, pour sanctionner les aides d’État versées illégalement par le Royaume-Uni avant la fin de la période de transition. Nous nous expliquons. Il est un principe du droit international public transcrit à l’article 70 de la Convention de Vienne sur le Droit des Traités (CVDT)[11] selon lequel : « 1. À moins que le traité n’en dispose ou que les Parties n’en conviennent autrement, le fait qu’un traité a pris fin en vertu de ses dispositions ou conformément à la présente Convention : a) libère les Parties de l’obligation de continuer d’exécuter le traité ; b) ne porte atteinte à aucun droit, aucune obligation juridique des Parties, créés par l’exécution du traité avant qu’il ait pris fin. 2. Lorsqu’un État dénonce un traité multilatéral ou s’en retire, le paragraphe 1 s’applique dans les relations entre cet État et chacune des autres Parties au traité à partir de la date à laquelle cette dénonciation ou ce retrait prend effet»[12]. L’objectif d’un tel principe est louable « puisqu’il s’agit de dissuader l’État de dénoncer un traité pour échapper à une condamnation qu’il juge inévitable »[13]. Appliqué au cas d’espèce, cela signifierait que toute aide illégalement versée par le Royaume-Uni avant l’accomplissement du Brexit constituerait une violation de ses obligations au titre de l’article 107 § 1 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE). Mais, une nouvelle question découle de cet état de fait : est-ce que la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) est toujours compétente pour constater et condamner le Royaume-Uni, après le Brexit, pour une telle violation en application de la clause de règlement des différends en droit de l’Union prévue à l’article  255 TFUE ? La réponse n’est pas évidente. En droit international public, il est reconnu que la compétence d’une juridiction fondée sur un traité international demeure uniquement si la saisine de la juridiction a eu lieu avant la date de l’extinction (ou de retrait dans le cas présent) du traité. C’est ce qu’il ressort de l’arrêt de la Cour Internationale de Justice (CIJ) sur le Cameroun septentrional opposant l’État du Cameroun, récemment indépendant, et le Royaume-Uni, ancienne puissance tutélaire[14]. Dès lors, l’article 70 de la Convention de Vienne ne serait pas d’une grande efficacité dans le cadre d’un différend né entre l’Union européenne et le Royaume-Uni. Toutefois, dans l’affaire Ambatielos, la CIJ a jugé que le maintien de la clause de règlement des différends peut toujours être décidé conventionnellement[15]. C’est, en substance, ce qu’il ressort de l’article 83 § 1 du projet d’accord de retrait relatif aux nouvelles affaires pouvant être soumises à la Cour de justice de l’Union européenne : « If the European Commission or a Member State considers that the United Kingdom has failed to fulfil an obligation under the Treaties or Part Four of this Agreement before the end of the transition period, it may bring the matter before the Court of Justice of the European Union in accordance with the procedural requirements laid down in Article 258 TFEU or, as the case may be, Article 259 TFEU. The Court of Justice of the European Union shall have jurisdiction over such cases ». Une telle disposition, qui entrera en vigueur à la fin de la période de transition[16], signifie donc que l’octroi d’une aide illégale par le Royaume-Uni avant la fin de la période de transition sera susceptible d’engager sa responsabilité internationale devant la CJUE, au même titre qu’un État membre, et ce postérieurement à la période de transition.

Troisièmement, et pour finir, les aides versées par le Royaume-Uni postérieurement à la période de transition auraient été, dans tous les cas, confrontées à des règles internationales encadrant le droit des subventions publiques telles que les dispositions issues de l’Accord sur l’Espace Économique Européen (EEE) et de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Ainsi, les prescriptions des articles 61 et suivants de l’Accord EEE[17], équivalentes à celles des articles 107 et suivants TFUE, prohibent, en principe, le versement d’aides d’État, car elles conduisent à fausser ou menacent de fausser le libre jeu de la concurrence entre les États parties à l’Accord EEE. Dès lors, les aides versées illégalement par le Royaume-Uni pourront faire l’objet d’un contrôle, non pas de la Commission, mais de l’Autorité de Surveillance l’Association Européenne de Libre Échange (AELE)[18] et d’un contentieux devant la Cour l’AELE[19]. Cet aspect a d’ailleurs été envisagé dans le rapport du 2 février 2018 de la Commission sur l’Union européenne de la Chambre des Lords[20]. De surcroît, les règles de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC), bien qu’elles ne soient pas totalement identiques aux dispositions des traités européens[21], restreignent la possibilité pour un État membre de fausser la concurrence internationale par l’octroi de subventions publiques à travers, notamment, l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (ASMC)[22] et permettent, in fine, engager une procédure devant l’Organe de Règlement des Différends (ORD) de l’OMC[23].

Il est donc inévitable pour le Royaume-Uni de définir une réglementation nationale en droit des aides d’État imprégnées de la législation communautaire afin de ne pas se fermer les portes du marché européen. Les intentions du Gouvernement, qui vont dans cette direction, sont donc les bienvenues. Dès lors, si le Brexit est bien évidemment synonyme de rupture avec l’Union européenne, les réalités économiques contraignent implicitement, mais nécessairement le Royaume-Uni à adopter une stratégie de continuité envers ses futurs « anciens » partenaires.

 Mehdi Lahouazi

[1] House of Lords, European Union Committee, 12th Report of Session, 2017-19, Brexit: competition and state aid, HL paper 67, spé. pp. 53-54, § 214-220. (Rapport disponible à l’adresse suivante : https://publications.parliament.uk/pa/ld201719/ldselect/ldeucom/67/67.pdf).

[2] § 4 de la lettre : « it cannot be right that a company situated in the European Union would be able to be heavily subsidised by the state but still have unfettered access to the United Kingdom market. And vice versa. The UK has long been a vocal proponent of restricting unfair subsidies to ensure competitive markets. It is good for taxpayers. It is good for consumers. And it ensures an efficient allocation of resources. These principles are true across the globe and will continue to be true in the United Kingdom – European Union relationship. »

[3] Ibid.: “the UK has much to gain from maintaining proper disciplines on the use of subsidies and anti-competitive practices. As with any trade agreement, we must accept the need for binding commitments – for example, we may choose to commit some areas of regulations like State aid and competition to remaining in step with the EU’s”.

[4] Disponible à l’adresse suivante : https://www.parliament.uk/documents/lords-committees/eu-internal-market-subcommittee/brexit-competition/Letter-Andrew-Griffiths-to-Rt-Hon-Lord-Whitty-State-aid.pdf.

[5] Règlementation composée, notamment, des articles 107 et s. TFUE.

[6] § 5.

[7] House of Lords, European Union Committee, 12th Report of Session, 2017-19, Brexit: competition and state aid, préc., p. 54, § 218. Sur ce point V. aussi  M. Schonberg, « Continuity or change ? State aid control in post-Brexit United Kingdom », Competition Law Journal [2017], pp. 55- 56.

[8] § 6.

[9] V. le document de la Commission sur les discussions préparatoires internes des 27 États membres de l’Union dans le cadre du futur accord : https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/level_playing_field.pdf.

[10] Lettre préc., § 3.

[11] Signée et ratifiée par le Royaume-Uni respectivement les 20 avril 1970 et 25 juin 1971.

[12] Pour aller plus loin sur cet article et ses difficultés de mise en œuvre V. not. H. Ascensio, « Convention de Vienne de 1969, Article 70 » in O. Corten et P. Kelin (dir.), Les conventions de Vienne sur le droit des traités, commentaire article par article, t. 3, Bruylant, 2006, p. 2503 et s.

[13] Ibid., p. 2536.

[14] C.I.J., 2 déc. 1963, Cameroun septentrional (Cameroun c./ Royaume-Uni), Rec. CIJ 1963, p. 15, spé. p. 35 : « On peut néanmoins soutenir que, si, pendant la période de validité de l’accord de tutelle, l’autorité de tutelle avait été responsable d’un acte contrevenant aux dispositions dudit accord et entraînant un préjudice envers un autre Membre des Nations Unies ou l’un de ses ressortissants, l’extinction de la tutelle n’aurait pas mis fin à l’action en réparation. L’article 19 de l’accord, qui prévoyait la compétence de la Cour dans les cas auxquels il s’appliquait, a cessé bien entendu de pouvoir jouer en même temps que tous les autres articles de cet accord, de sorte qu’à partir du 1er juin 1961 on ne pouvait plus l’invoquer pour établir la compétence de la Cour ».

[15] C.I.J., 1er juill. 1952, Ambatielos (Grèce c./ Royaume-Uni), Rec. CIJ 1952, p. 28, spé. p. 43 : « Sans la déclaration, l’article 32 du traité de 1926 qui a fait entrer ce traité en vigueur après la ratification, aurait pu, en l’absence de clause de sauvegarde, être considéré com.me lui donnant pleinement effet, de telle manière qu’il effacerait entièrement le traité de 1886 et toutes ses dispositions, y compris celles qui sont destinées à apporter des remèdes juridiques ainsi que toutes les réclamations fondées sur elles ».

[16] Art. 168 du projet d’accord de retrait.

[17] La question de l’impact du Brexit sur la participation du Royaume-Uni à cet accord international n’est pas définitivement tranchée : V. Barbé, « Après l’arrêt Miller de la Cour suprême britannique du 24 janvier 2017 : du European Union (Notification of Withdrawal) Act au Great Repeal Bill », Europe 2018, n° 2, dossier 4, spé. § 17.

[18] Art. 62 de l’Accord EEE.

[19] Art. 108 de l’Accord EEE.

[20] Rapport préc., p. 51, § 203-205.

[21] Ibid., pp. 47-48, § 184-188.

[22] Art. 3.

[23] Et les contentieux en la matière ne sont pas inexistants. V. par ex. le contentieux emblématique entre les États-Unis et l’Union européenne sur les aides accordées à Boeing et Airbus : L. Grard, « Subventions aux constructeurs aéronautiques. Match nul à l’OMC entre Boeing et Airbus », Revue de droit des transports 2010, n° 11, repère 10.

Le Brexit et les finances publiques

When will the UK stop paying in the EU budget?

La question budgétaire, réputée technique, est insuffisamment mise en lumière par les médias dans les débats relatifs au Brexit. Pourtant, l’un des arguments clefs des Brexiteers fut le rapatriement de la contribution britannique au budget de l’Union européenne au profit des politiques publiques internes, comme la préservation du NHS, le système de sécurité sociale de nos voisins d’outre-Manche. Malgré les dénégations de Boris Johnson à ce sujet, nous savons aujourd’hui que cet argument était largement fallacieux quant à sa portée. Ceci étant rappelé, il paraît indispensable de préciser quels sont les effets du processus en cours de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne sur les finances britanniques actuelles. Du côté de Union européenne, le départ du Royaume-Uni est loin d’être sans conséquences sur son budget et les institutions de l’Union devraient envisager une réforme qui n’est pourtant pas prioritaire dans l’agenda.

Deux grands spécialistes des finances publiques reviennent sur ces problématiques. Alexandre Guigue, maître de conférences à l’Université de Savoie, consacre ses recherches aux finances publiques et au droit public britannique et Corinne Delon-Desmoulins, maître de conférence à l’Université de Rennes 2, aux finances de l’Union européenne.

Cet article fait également l’objet d’une publication dans la Newsletter de janvier 2018 de la Société Française de Finances Publiques.

Lire la suite

La position de l’Union européenne sur la période de transition et les scenarii envisagés pour la future relation commerciale avec le Royaume-Uni

Avant le mois de mars qui verra la reprise des négociations sur l’accord de retrait, nous présentons une synthèse des positions de l’Union européenne sur la période de transition et sur les différents scenarii envisageables au terme des négociations.

I. La position de l’Union européenne sur la période de transition

Le 8 février, la task force a dévoilé un projet relatif à la partie « transition » du futur accord de retrait. Reprenant les directives émises par le Secrétariat général du Conseil le 28 janvier dernier, en voici les principales dispositions :

– l’accord de transition couvrira l’ensemble de l’acquis communautaire, y compris l’Euratom. Cet acquis s’applique au Royaume-Uni durant toute la période de transition. Dans le domaine de l’Espace de Liberté, de Sécurité et de Justice, le Royaume-Uni n’aura pas la possibilité de faire jouer la clause d’opt-in pour toute mesure entièrement nouvelle relevant dudit Espace. (§ 13)

– les principes d’effet direct et de primauté du droit de l’Union couvert par le futur accord de transition s’imposent au Royaume-Uni durant la période de transition. (§ 14)

– le Royaume-Uni reste lié par toutes ses obligations à l’égard de l’Union européen durant la période de transition. En revanche, les Britanniques ne participeront pas aux organes créés par de nouveaux accords conclus par l’Union et les États membres.

– le Royaume-Uni continuera de participer à l’Union douanière et au Marché intérieur pendant la période de transition, ce qui suppose le respect de toutes les libertés fondamentales des Traités. Outre l’obligation d’adopter toutes les mesures nécessaires à la préservation de l’intégrité du Marché intérieur. Il est rappelé que le Royaume-Uni ne pourra conclure des accords commerciaux avec des États tiers de son propre chef dans des domaines couverts par la compétence de l’Union, à moins que cette dernière le lui permette.

– Chacune des institutions de l’Union (notamment la Cour de Justice) maintient sa pleine compétence durant la transition. Le Royaume-Uni ne participera pas et ne nommera pas les membres de ces institutions, ni ne participera aux processus de décision ou à la gouvernance des organes, offices, et agences de l’Union.

– Le Royaume-Uni n’assistera pas aux réunions des comités, commissions d’experts et autres organes créés en vertu des procédures utilisées par les États membres de l’UE pour contrôler la manière dont la Commission européenne exerce ses compétences d’exécution (comitologie du Règlement (UE) n¨° 182/2011 du Parlement Européen et du Conseil du 16 février 2011). Tout au mieux, les Britanniques seront invités au cas par cas si leur présence est indispensable pour les intérêts de l’Union (spéc. les conditions de préservation de l’acquis communautaire pendant la période transitoire).

– La période de transition ne saurait aller au-delà du 31 décembre 2020.

II. Le rappel des accords existants entre l’Union européenne et les États tiers susceptibles d’être appliqués au Royaume-Uni

Le schéma ci-dessous, tiré de l’exposé de Michel Barnier le 19 décembre 2017, présente les différents scenarii possibles en fonction des exigences posées par le Royaume-Uni. La future relation entre les deux parties ne pourrait, au mieux, que se fonder sur un accord similaire à ceux qui ont été conclus avec la Corée du Sud et le Canada.

Les documents suivants ont été produits par la task force afin d’étudier l’impact des issues envisageables des négociations dans plusieurs secteurs : sécurité et défensepolice et justice, pêche, aviation.

Dans un dernier document de présentation, les schémas institutionnels et légaux de trois partenariats sont exposés. Sont notamment synthétisés les rapports juridictionnels entre l’Union européenne et ses partenaires dans le cadre de l’accord de l’Espace économique européen (conclu avec l’AELE qui réunit l’Islande, la Norvège, la Suisse et le Liechtenstein), de l’Accord de libre-échange complet et approfondi (conclu notamment avec l’Ukraine) et l’Accord économique et commercial global (conclu avec le Canada).

Un début d’année piano qui préfigure le crescendo

L’équipe de l’Observatoire vous présente ses meilleurs vœux pour cette nouvelle année.

En cette période de calme relatif sur le front du Brexit, nous vous proposons de vous soumettre le calendrier relatif à la suite des négociations entre l’Union européenne et le Royaume-Uni, d’une part, et aux discussions portant sur le projet de loi de retrait de l’UE au Parlement britannique, d’autre part. Avant de les évoquer, rappelons simplement le contexte de ce mois de janvier 2018. Le principal événement qui est intervenu depuis la fin de l’année 2017 est le remaniement ministériel opéré par la Première ministre, Mme May. Justifiée par les démissions successives au sein de l’équipe gouvernementale, cette évolution était aussi souhaitée par ceux qui pariaient sur un Gouvernement dont la composition aurait reflété un choix clair quant au type de Brexit qui aurait dû prévaloir. Le rapport du 8 décembre qui a mis un terme à la première phase des négociations laissait augurer que Mme May avait enfin exclu un hard Brexit et l’idée que l’absence d’accord valait mieux qu’un mauvais accord. Or le remaniement du début de l’année maintient le statu quo ante en ce qui concerne le rapport de forces entre les soft brexiteers et les hard brexiteer. Boris Johnson est ainsi confirmé dans ses fonctions. Constituant un non-événement en apparence, les changements au sein du Cabinet sont en réalité révélateurs de la stratégie de Mme May. Par l’alchimie des contraires, elle annihile chaque force, ce qui lui donne à la fois plus de marge de manœuvre et de temps dans le cadre des négociations avec l’UE et dans la gestion de sa majorité parlementaire. Tel un Janus, le Gouvernement de Mme May assume d’ailleurs de plus en plus un double discours qui consiste à tenir des propos parfois durs à l’égard des négociateurs européens dans le cadre national et à multiplier les initiatives diplomatiques sur le Continent pour obtenir quelques bonnes grâces des institutions de l’UE et de certains États membres qui ne sont pour l’instant pas dupes. Signalons à cet égard que ces démarches britanniques dont le but est de bénéficier d’un statut spécial en matière de libre circulation des marchandises commencent à agacer des pays tiers comme la Norvège.

D’autres nouvelles peu rassurantes sont venues rappeler au Gouvernement que l’accord obtenu début décembre ne fut qu’une brève éclaircie dans la tempête. Le départ de milliers d’universitaires du Royaume-Uni, la multiplications des demandes de passeports d’États membres de l’UE par des Britanniques, et les défis majeurs auxquels doit faire face le Royaume-Uni (notamment en matière de santé et dans le domaine industriel) sont autant de signes de la poursuite de la crise que connaît actuellement ce pays. Si elle n’est pas uniquement due au Brexit, ce dernier l’a accélérée et approfondie. De façon récurrente désormais, les appels en faveur d’un retour en arrière se font entendre. Même s’il est peu probable qu’une telle éventualité survienne à court terme, elle ne doit pas être absolument exclue.

Calendrier des négociations :

Fin janvier : reprise des discussions entre les diplomates. La prochaine étape portera notamment sur les accords commerciaux. Aucune date officielle n’a été encore annoncée, mais la fin de l’hiver ou le début du printemps ont été mentionnés.
Octobre 2018 : Adoption par les parties de l’accord prévu à l’article 50 du TUE.
Octobre 2018-février 2019 : Examen par les autorités européennes et nationales du « traité article 50 » (adoption par le Parlement européen, le Conseil et le Parlement britannique notamment).

Calendrier de la discussion du projet de loi de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne :

16-17 janvier : « report stage » et 3e lecture
30 janvier-1er février : début des discussions à la Chambre des Lords.
8-20 février : interruption des travaux parlementaires (February recess)
La suite de l’agenda n’est pas encore connu.

Accès aux études d’impact du Brexit sur les secteurs économiques : le Gouvernement temporise dans un contexte tendu

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Nous nous étions fait l’écho dans un article précédent des procédures et des demandes pressantes de plusieurs parlementaires pour que le Gouvernement révèle le contenu d’études d’impact du Brexit sur plus d’une cinquante de secteurs économiques. Dans une motion adoptée sans vote formel le 1er novembre, la Chambre des Communes a explicitement demandé au Gouvernement de divulguer le contenu de ces documents à la Commission chargée de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. L’insuccès des recours gracieux auprès de l’Administration en raison de l’application des exemptions à la liberté d’accès aux documents administratifs prévues par le loi de 2000 a conduit à ce que la voie politique soit préférée à la voie contentieuse. Le Gouvernement a fourni une première réponse le 7 novembre dans laquelle il a présenté quelques chiffres sur les secteurs concernés. La réponse est une belle illustration de langue de bois. Le Gouvernement indique que ces analyses visent à faire le point sur la situation de secteurs économiques clefs, à évaluer l’impact du Brexit, et à envisager les alternatives qui s’offrent au moment du retrait pour maintenir les échanges avec l’Union européenne. La seule indication précise est la promesse de révéler le contenu exact des conclusions fin novembre-début décembre (en attendant la prochaine échéance, nous recommandons la lecture de la synthèse publiée par la Chambre des Communes sur la question). Face au caractère évasif des réponses, le ministre du Cabinet fantôme, Matthew Pennycook, a souhaité qu’elles soient discutées à l’occasion d’une question urgente posée le 7 novembre même. Les débats révèlent des inquiétudes légitimes des parlementaires. En particulier, certains MPs ont souligné que ces études ont été commandées bien tardivement au regard de l’importance des enjeux économiques liés au Brexit. Ils ont également manifesté leur suspicion à l’égard d’un Gouvernement qui pourrait publier des documents amendés et édulcorés d’informations qui pourraient être utilisées contre lui (aussi bien à l’échelon interne que lors des négociations avec l’Union européenne). Les échanges, parfois tendus, laissent une fois de plus le sentiment que le Gouvernement manque de préparation sur les sujets relatifs au Brexit, surtout en ce qui concerne sa portée économique au moment où les entrepreneurs affichent toujours plus leur inquiétude.

Le sixième round de négociations qui s’annonce ne permet pas d’infirmer l’impression de faiblesse, tant le Gouvernement est attaqué sur tous les fronts. Les démissions successives au sein de l’équipe de Mme May (dont le ministre de la Défense Michael Fallon pour des accusations d’agression sexuelle et de Priti Patel, secrétaire d’État au Développement international, pour non respect du protocole diplomatique) ne redorent pas son blason. Il se pourrait que le vice-Premier ministre et très proche de Mme May, Damian Green, soit aussi poussé vers la sortie en raison d’attitudes inappropriées à l’encontre de la gent féminine (tout comme le secrétaire d’État au Commerce international, Mark Garnier). Enfin, le Gouvernement doit faire face à un nouveau recours qui conteste la procédure de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, tandis que Gina Miller, à l’origine du désormais célèbre jugement éponyme de la Cour suprême du 24 janvier 2017, se dit prête à saisir les tribunaux pour contraindre le Gouvernement d’obtenir l’accord du Parlement sur le résultat final des négociations avec l’Union européenne. Cette succession de mauvaises nouvelles et de crispations ne devrait pas permettre l’émergence d’un consensus entre Michel Barnier et David Davis avant la fin du mois de décembre. Le sixième round s’est d’ailleurs ouvert, une fois de plus, sur de nouvelles divergences, y compris sur le droit des citoyens européens, et ce, malgré les progrès enregistrés aux deux cycles précédents. Un prochain billet reviendra naturellement sur l’issue des discussions de cette semaine.

 

Les incertitudes économiques du Brexit : il n’y a pas que le Royaume-Uni

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La Rabobank a publié, le 12 octobre dernier, un rapport présentant ses estimations sur le coût du Brexit pour le Royaume-Uni selon différents trois scenarii[1]. Le premier scénario vise un Soft Brexit dans lequel le Royaume-Uni resterait dans le marché intérieur mais quitterait l’Union douanière. Le deuxième scénario concerne l’hypothèse de l’adoption d’un accord de libre-échange entre l’Union européenne et le Royaume-Uni, identique à celui que l’Union européenne a conclu avec la Suisse. Le dernier scénario concerne un Hard Brexit dans lequel le Royaume-Uni quitterait l’Union européenne sans avoir pu conclure un accord commercial avec l’Union.

Selon les estimations Rabobank, un Hard Brexit couterait près de 400 milliards de livres au Royaume-Uni d’ici à 2030, soit 11 500 livres (12.900 euros) par habitant, 18% de croissance du PIB. Si le Royaume-Uni parvient à conclure un accord avec l’Union européenne, le Brexit couterait 12,5% de croissance du PIB, soit 9 500 livres (10 700 euros) par habitant. Enfin, un Soft Brexit couterait 10% de croissance du PIB, soit 7 500 livres (8 400 euros) par habitant.

L’analyse de l’établissement montre que les exportations baisseraient de 30% en cas de Hard Brexit. Cette baisse serait respectivement de 15% et 10% en cas d’un accord de libre-échange et d’un Soft Brexit. En outre, les chiffres concernant le volume des importations seraient respectivement de 27% en cas de Hard Brexit, 23% en cas d’accord de libre-échange et 16% en cas de Soft Brexit.

De même, dans les trois scenarii, le Brexit aurait un impact assez limité sur le marché du travail. Selon les estimations de la banque, le taux de chômage passerait de 4,6% en 2018 à 6,2% en 2020 en cas de Hard Brexit alors que si le Royaume-Uni devait rester dans l’Union européenne, le taux de chômage se maintiendrait aux alentours de 4%. Selon l’étude, le Royaume-Uni ne devrait pas connaitre un taux de chômage important en raison de l’évolution structurelle du marché du travail. Il serait même appelé à baisser quel que soit le cas de figure en raison de la flexibilité du marché du travail, ce qui implique que les écarts par rapport au chômage structurel ne seraient pas persistants. En effet, les évolutions technologiques devraient permettent un maintien de la main-d’œuvre tout en pesant sur la consommation des ménages.

En outre, l’étude montre que le Brexit aura un impact très important sur l’économie des Pays-Bas qui devrait se traduire par une baisse des recettes du pays de 25 à 35 milliards d’euros d’ici 2030 impactant le PIB de 3,5% à 4%. En effet, avec 10% des exportations, le Royaume-Uni représente le deuxième partenaire commercial des Pays-Bas après l’Allemagne. Dès lors, en cas de Hard Brexit, l’économie néerlandaise sera fragilisée. La banque justifie ces chiffres par une baisse des volumes d’échanges et des coûts attendus par le rétablissement de barrières douanières. Plus généralement, un Hard Brexit pourrait faire baisser la croissance de 2% dans la zone euro.

Mathieu Combet

[1]https://economics.rabobank.com/publications/2017/october/the-permanent-damage-of-brexit/

L’impact d’un hard Brexit : l’avertissement de l’OCDE

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Dans un rapport relatif à la situation économique et sociale du Royaume-Uni, l’OCDE souligne les réelles faiblesses actuelles de l’économie britannique. Bien que les premiers effets conjoncturels du Brexit ne soient pour l’instant guère violents (si la baisse de la livre sterling a augmenté le coût de la vie pour les Britanniques, elle a aussi favorisé le chiffre d’affaires des entreprises du secteur touristique), les perspectives pour les mois à venir sont bien moins positives. L’OCDE en conclut qu’un hard Brexit serait un risque majeur pour l’économie et insiste sur la nécessité de maintenir les liens les plus étroits possibles avec l’Union européenne. Les lecteurs de l’Observatoire peuvent accéder au rapport ici pour en apprécier les conclusions, par ailleurs très instructives sur les aspects sociaux. Nous retranscrivons ci-dessous le discours de présentation du rapport prononcé à Londres par Angel Gurria, devant le Chancelier de l’Échiquier notamment.

« It is a great pleasure to present the OECD’s 2017 Economic Survey of the United Kingdom

The United Kingdom is facing challenging times

When I presented our last Survey of the UK in 2015, the UK’s annual GDP growth was, at 2.3%, the strongest among G7 countries.
In April 2016, I presented our study on the economic impact of Brexit. An impact which is materialising gradually: GDP growth stood at 1.8% in 2016, and in the first half of this year annualised growth fell to only 1%, making it the weakest in the G7. Our Survey predicts a similar rate of growth in 2018.
The UK’s preparation for Brexit in 2019 is creating big uncertainties, and will continue to weigh on the economy, at least until those uncertainties are resolved.
It will be crucial that the UK and the EU maintain the closest economic relationship possible. This applies to the trade of goods and services, but also to the movement of labour, from which the UK has benefitted so much.
Despite this slowdown, the UK’s labour market has performed remarkably well. Unemployment is now lower than before the crisis, and the employment rate is the highest on record. Real wages, however, are on a downward trend.
Macroeconomic policies should continue to support the economy during this difficult period of negotiations. So far, monetary and fiscal policies have done a good job in countering headwinds.
Fiscal policy has been very flexible. Automatic stabilisers have continued to operate in full, the fiscal stance has been relaxed, and new buffers have been created to absorb future shocks. Fiscal policy should remain pro-active and the UK should implement productivity-enhancing initiatives on investment should growth weaken significantly in the run-up to Brexit.

Efforts are also needed to revive UK labour productivity

Brexit is consuming a lot of energy, but it should not distract attention from long-standing challenges faced by the UK, such as sluggish labour productivity. Labour productivity growth has underperformed across the OECD for more than a decade. But there is also a large gap in the UK relative to other countries.
Chancellor, as you pointed out in your Autumn Statement last year, I quote: “it takes a German worker 4 days to produce what we make in 5”. A similar statement could also be made about Dutch, Danish, French, or American workers, who are also more productive.
The UK faces important regional differences. The South, and in particular London, is very productive, while the North lags behind. While many people have jobs, over one quarter of them have low skills, which holds back their productivity, and in turn their wage growth.

Supporting less productive regions and workers

I am pleased that the UK government is working to develop a modern industrial strategy. This is timely, and should help tackle the North-South productivity divide that I have just described.
We need to find ways of boosting local and regional transport infrastructure, research and development, housing and skills. Devolution will also continue to play a role in tailoring policies and creating larger economic hubs, such as the Northern Powerhouse or the Midlands Engine.
Investment in education and skills is essential to help the poorest households and promote social mobility. Improving job quality is another challenge. Job security needs to be enhanced for workers on zero-hours contracts, and self-employment should be limited to truly independent entrepreneurs.

Chancellor, dear colleagues,

The UK will face challenging times ahead. But we should not lose sight of the tremendous progress that it has made in the aftermath of the world’s economic crisis. The UK economy has shown resilience and an underlying dynamism, and the UK has shown itself capable of adapting and innovating. Looking ahead, count on the OECD to continue to work with the UK, and for the UK as it designs, develops and delivers Better Policies for Better Lives.

Thank you. »

Les brumes automnales s’amoncellent sur l’horizon des négociations

Le cinquième round de négociations s’est de nouveau soldé par l’absence de progrès réels sur deux des trois dossiers clefs que sont la frontière nord-irlandaise et le solde de tout compte dû par le Royaume-Uni à l’Union européenne. La position de Michel Barnier semble s’être encore raffermie à l’encontre des Britanniques qui souhaiteraient plus de concessions de la part de l’Union européenne. Le négociateur en chef de la task-force a opposé une fin de non-recevoir à ces exigences, considérant que le droit des citoyens, la paix en Irlande du Nord, et le financement des actions européennes pour l’intérêt de tous ne sauraient faire l’objet de « concessions ». Le surplace que nous constatons rend plausibles deux options extrêmes : l’absence d’accord (éventualité vertement critiquée par le FMI, mais toujours envisagée, certains tories souhaitant même la constitution d’un no-deal budget)et la possibilité de revenir sur le vote en faveur du Brexit. Si les deux hypothèses sont encore peu probables, la première apparaît malheureusement plus vraisemblable à ce jour. C’est pourtant la seconde qui a retenu l’attention ces derniers jours. La question de savoir si le processus prévu à l’article 50 du TUE est réversible n’est, en effet, pas résolue. Les juristes se déchirent sur cette question à laquelle, disons-le d’emblée, il ne saurait y avoir de réponse définitive. L’interprétation du texte dépend de la nature du droit de l’Union européenne : relève-t-il du droit international (auquel cas l’article 68 du traité de Vienne s’appliquerait à l’article 50 et autoriserait les Britanniques à revenir sur leur décision¹) ou est-il sui generis, ce qui impliquerait une interprétation par l’institution compétente, à savoir la CJUE, qui pourrait consacrer ou non le caractère définitif de la notification de retrait ? Selon nous, la seconde approche nous paraît la plus réaliste et impose, comme nous l’avons souligné avec d’autres, que la question de la réversibilité de la mise en œuvre de l’article 50 soit posée à la Cour de Justice.

Ceci étant précisé, l’actualité a remis en lumière le sujet. L’avocat Jessica Simor a sollicité du Gouvernement la transmission d’un document secret dans lequel il serait fait état de la possible réversibilité du processus de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Se fondant sur la loi relative à la liberté d’information (Freedom of Information Act de 2000), la requête vise à montrer que la réversibilité doit être assumée comme une éventualité aux côtés d’autres issues comme l’incapacité de trouver un accord. Il n’est pas complètement certain qu’un tel document de travail puisse être publié. La loi de 2000 prévoit des exemptions à la communication, listées dans la partie II. La section 27 envisage notamment une exception pour les données qui ont trait aux relations internationales. La section 35 mentionne également le cas des documents sur lesquels se fonde une politique gouvernementale. Le Gouvernement ne s’est toutefois pas opposé formellement à ce qu’une procédure de divulgation de l’analyse juridique transmise au Premier ministre soit engagée.

Quoi qu’il advienne de cette procédure, l’option d’un retour en arrière est légalement possible, mais politiquement peu concevable dans l’immédiat, malgré ce que soutient l’ancien leader du parti libéral-démocrate, Nick Clegg, dans un ouvrage récent. Seul un nouveau référendum pourrait renverser le choix de juin 2016. Il pourrait, par exemple, résulter d’un blocage au Parlement, que ce soit sur le EU (Withdrawal) Bill ou sur l’issue des négociations entre le Gouvernement britannique et l’Union européenne (la ratification d’un éventuel accord devra faire l’objet d’une approbation implicite ou explicite des chambres selon les modalités du Constitutional Reform and Governance Act de 2010, section 20). En cas de nouvelle consultation populaire, Jeremy Corbyn a d’ailleurs affirmé qu’il voterait en faveur du maintien de son pays au sein de l’Union européenne.

L’action menée par Jessica Simor fait écho à l’avis exprimé par plusieurs MPs souhaitant que le Gouvernement soit plus transparent sur les données dont il dispose quant aux conséquences du Brexit, que ce soit sur les plans juridique ou économique. C’est ainsi que l’attitude du ministre chargé du Brexit, David Davis, pourrait conduire à un judicial review pour que soient divulgués pas moins de cinquante rapports sectoriels sur les répercussions économiques et financières d’un départ du Royaume-Uni de l’Union européenne. Contrairement au conseil juridique relatif à la réversibilité qui n’a pas fait l’objet d’un refus ferme, David Davis a rejeté catégoriquement la communication de ces pièces dans l’immédiat pour éviter d’affaiblir la position britannique dans les négociations. Le contentieux pourrait trouver son issue devant la High Court si les documents ne sont pas révélés dans les 14 jours. Cette nouvelle demande fait suite à de précédentes sollicitations infructueuses sur le fondement du FOIA de 2000. L’autorité administrative chargée de la bonne application de la loi a estimé que ces documents relevaient des exceptions prévues aux sections 27, 29 (risque de préjudice à l’économie nationale) et 35. Notons que 120 parlementaires ont rédigé une lettre à l’attention de Davis Davis afin qu’il publie les études. Le refus pour l’instant opposé aux requérants par le Gouvernement est, en lui-même, révélateur du caractère potentiellement explosif des rapports. Sans préjuger de la position éventuelle de la High Court, la rétention d’informations essentielles au consentement éclairé des membres du Parlement lors de la discussion du projet de loi de retrait dans un premier temps, et de la ratification d’un accord entre l’UE et le Royaume-Uni, dans un second temps, paraît tout à fait attentatoire au parlementarisme et au respect du rule of law. Le halo de mystère qui plane sur les orientations du gouvernement doit désormais être rapidement dissipé, car il instille plus que jamais le doute chez les citoyens qui, selon une enquête de l’institut de sondage YouGov, pensent pour 47 % contre 42 % d’entre eux que la sortie de l’Union européenne est mauvaise pour le Royaume-Uni.

1. Selon l’article 68, « Une notification ou un instrument prévus aux articles 65 et 67 peuvent être révoqués à tout moment avant qu’ils aient pris effet » (l’article 65 fait référence aux accords relatifs au retrait d’un traité).

Le discours de Florence de Mme May : ce qu’il faut en retenir

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Tout vient à point à qui sait attendre. La fermeté des négociateurs européens et le réalisme ont finalement conduit Mme May à adopter une position raisonnable sur le Brexit. Après le discours de Lancaster House dont l’essence se résumait au désormais célèbre « no deal is better than a bad deal », l’intervention du Premier ministre était très attendue par l’Union européenne, les États membres, mais aussi les milieux économiques et académiques. Deux questions se posaient : la ligne dure de janvier 2017 serait-elle maintenue ? Le Gouvernement britannique allait-il formuler des propositions pour faire avancer les négociations ?

La réponse donnée par Mme May est doublement positive. Il était temps. Les doutes étaient pourtant permis. La division au sein du Gouvernement entre hard et soft Brexiteers est, aujourd’hui encore, loin d’être dépassée. Quelques jours avant le discours, Boris Johnson avait fait de nouveau parler de lui en accordant une interview au Daily Telegraph dans laquelle il ressortait de son chapeau la rengaine populiste qui avait fait son succès lors du référendum de 2016 : le Royaume-Uni va formidablement bien s’en sortir et va pouvoir réaffecter au National Health Service les 350 millions de Livres versés à l’Union européenne chaque semaine. Cet argument, que nombre de Brexiteers dont Nigel Farage et Ian Duncan Smith ont écarté dès le lendemain du référendum, avait été le symbole d’une campagne trompeuse et de piètre qualité. Derrière ce brusque retour au premier plan de Boris Johnson, il fallait sans doute voir une espèce de tentative désespérée pour mobiliser les hard Brexiteers contre l’inéluctabilité d’une approche plus apaisée de la sortie de l’Union. Cette stratégie maladroite n’a pas été payante. N’informant pas le Gouvernement de son initiative médiatique, le ministre des Affaires étrangères a une fois de plus fait montre de sa tendance à croire qu’il peut parvenir à ses fins par des coups d’éclat.

Derrière la conversion de Mme May à l’apaisement, il faut voir trois facteurs. Le premier est, pourrions-nous dire, culturel : dans l’Histoire contemporaine, il est bien difficile de trouver un exemple de raidissement dogmatique des Britanniques dans leur façon d’envisager leurs rapports avec les États tiers quand sont en jeu des questions commerciales. Le pragmatisme finit souvent par l’emporter pour continuer de préserver ce qui fait la force du Royaume-Uni : l’ouverture au monde et les échanges économiques. Le deuxième facteur est partisan. Les hard Brexiteers sont, ces dernières semaines, moins audibles que les soft Brexiteers. La preuve en est que Michael Gove a apporté un soutien très modéré aux incartades de l’ancien maire de Londres. Plus encore, depuis qu’il est ministre de l’Environnement, Michael Gove s’est fait lui-même une raison : rejeter en bloc et rapidement l’acquis communautaire se révélerait un pari dangereux pour le peuple britannique. À l’opposé de ce qu’affirment les tabloïds à longueur d’articles, Michael Gove a dû admettre que l’UE s’avère, dans de nombreux domaines, protectrice des individus (quand bien même des progrès restent à faire, notamment en matière environnementale). Le troisième et dernier facteur est la présence de deux personnalités sérieuses au Gouvernement qui ont indubitablement influencé Mme May. Philip Hammond, le Chancelier de l’Échiquier, est le plus connu puisqu’il est le leader des tories qui œuvrent pour une période de transition avant le Brexit effectif et qui militent pour le maintien d’une relation commerciale spécifique avec l’Union européenne. Souvent omis dans les commentaires, Damien Green, le First Secretary of State et proche de Mme May, a sans nul doute pesé de tout son poids pour parvenir à un infléchissement de la conception primo-ministérielle du Brexit.

Le choix de la ville de Florence était déjà un signe de la volonté d’apaisement. En s’éloignant de son pays et en s’extirpant des luttes partisanes au sein du Gouvernement au profit d’une cité qui fut l’un des berceaux de l’humanisme européen, Mme May a rappelé que le Royaume-Uni, s’il va sortir de l’Union européenne, ne rejette pas la civilisation européenne qui doit tant à la Renaissance italienne. Le choix de la ville est aussi symbolique des deux axes qui ont dominé le discours : l’économie et la sécurité commune. Inutile d’insister sur l’importance des « cités-États » italiennes comme Florence et de leurs structures financières dans l’émergence du capitalisme. Quant à la dimension sécuritaire, elle tient aux échanges nourris entre les Britanniques et les Italiens dans la gestion des flux migratoires. L’Italie est la porte d’entrée vers l’Eldorado présumé qu’est le Royaume-Uni pour de nombreux migrants.

Vêtue de la même tenue que lors de sa première intervention en tant que chef de Gouvernement en juillet 2016, Mme May a donc placé son discours sous les auspices de la créative, innovante, et ambitieuse Renaissance. En effet, l’argumentaire qu’elle a développé visait un double objectif : rassurer les partenaires du Royaume-Uni en étant force de proposition, d’une part ; convaincre de la nécessité d’une relation inédite entre l’Union européenne et un État tiers, d’autre part.

Le propos s’est d’abord axé sur la sécurité et l’immigration. Mme May a confirmé la volonté exprimée dans plusieurs documents officiels d’une coopération étroite avec l’Union européenne. En proie à une série d’attentats réguliers depuis six mois, le Royaume-Uni pouvait difficilement choisir une orientation différente.

Sur la question nord-irlandaise, la Première ministre enregistre des progrès notables : l’assurance que la libre circulation entre les deux Irlande sera maintenue et que toute barrière douanière physique sera exclue. L’encadrement juridique et la réalisation concrète de ces propositions demeurent, toutefois, flous.

Le sort des citoyens européens au Royaume-Uni et des expatriés britanniques du Continent a été abordé de front : Mme May en a fait l’un de ses premiers objectifs. Pour preuve de sa bonne volonté, qui, cette fois-ci, nous semble manifeste, elle a indiqué que les droits des citoyens européens seraient pleinement incorporés au droit interne sur la base d’un accord entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Les juridictions nationales pourront directement l’appliquer et se référer à la jurisprudence de la Cour de Justice pour en assurer l’interprétation conforme.

Le cœur du discours a porté sur le futur accord commercial. Trois options ont été clairement écartées. Le maintien dans le marché commun est incompatible avec la volonté exprimée par le peuple britannique, tout comme la participation à l’Espace Économique Européen qui conduirait à accepter les normes européennes relatives au marché unique et la contribution au budget de l’Union. Un traité de libre-échange de type « CETA » (Canada-UE) a été jugé trop peu ambitieux. C’est à cette occasion que Mme May a soutenu l’idée d’un accord qui ne connaîtrait pas de précédent. Le Brexit est inédit. Le processus l’est tout autant. Son issue doit l’être aussi. L’élaboration d’une convention sui generis pourrait en conséquence s’imposer dans un cadre institutionnel original. Un mécanisme de résolution des litiges ad hoc pourrait être mis en place, excluant la compétence de la Cour de Justice, mais aussi celle des tribunaux britanniques.

Restait à savoir comment parvenir sans drame jusqu’au Brexit. Mme May a dit souhaiter une phase de transition après le 29 mars 2019. Pour elle, un accord rapide sur ce point doit être conclu afin d’assurer la plus grande sécurité juridique possible. Elle a retenu une durée d’environ deux ans à partir de 2019 pour atteindre le full Brexit, sans être plus précise. Il semble, mais cela demande à être plus explicite, que le Royaume-Uni accepterait le maintien des droits et obligations communautaires pendant ce laps de temps. En guise d’illustration, Mme May a cité le cas de la libre circulation : durant la période transitionnelle, les citoyens européens pourront continuer de venir, travailler et vivre librement au Royaume-Uni, mais, s’ils souhaitent le faire, ils devront s’inscrire sur un registre en vue de la soumission à un nouveau statut juridique qui reste à déterminer. La Première ministre a enfin rassuré les milieux de la culture, de la recherche et de l’éducation en estimant que la permanence des programmes actuels serait bénéfique aussi bien pour les Britanniques que pour les Européens. Dans un tel contexte, Mme May a admis que son pays devait honorer ses engagements en matière budgétaire. Elle n’a, pourtant, avancé aucun montant ni indiqué si la contribution devait être versée durant les deux ans de transition. Quoi qu’il en soit, ceux qui, à l’instar de Boris Johnson, prétendaient ne rien devoir à l’Union européenne en sont pour leurs frais.

Les réactions de Michel Barnier et de Guy Verhofstadt ont été plutôt positives à l’issue de ce discours, mais ils ont souligné avec d’autres le caractère peu concret des propositions qui étaient formulées. Les Européens sont également catégoriques sur le droit applicable pendant la période de transition : le droit de l’Union européenne continuera de s’imposer pleinement. Nous sommes plus circonspects sur ce dernier point. Mme May, particulièrement affaiblie, a fixé un cap qui ne nous paraît pas absurde en déclarant qu’il faudra faire preuve d’innovation et d’audace juridique. Ainsi que nous le soutenions dans l’éditorial du n° 10 de So What ?, l’Union européenne, devrait, à sont tour, admettre que la sortie d’un État membre ne peut se faire complètement dans le cadre d’institutions qui n’auront plus de compétences à son égard. Sur le plan interne, les opposants à Mme May ont estimé qu’il n’y avait rien de bien nouveau. Boris Johnson a essayé de sauver la face en exprimant sa satisfaction de voir l’option d’une adhésion à l’EEE enterrée.

Quant à nous, notre verdict est le suivant : Mme May ne pouvait pas faire mieux, ce qui est une prouesse la concernant, car elle a une fâcheuse tendance à se rendre coupable du pire. Tiraillée dans son propre camp, elle a assumé des choix contre les hard Brexiteers. Des exigences du Labour semblent même prises en compte, ce qui a fait dire à Vince Cable, le chef des libéraux-démocrates, que les deux partis dominants étaient désormais sur une ligne proche. Bien qu’elle n’ait cessé de se référer à son discours de Lancaster House, Mme May a bien varié. Si cette réaction paraît tardive et nécessite beaucoup plus d’éclaircissements (en particulier sur l’accord commercial), il faut savoir se satisfaire de ce (petit) pas en avant qui donne un peu plus de crédibilité aux Britanniques dans les négociations. D’où l’importance, pour Mme May, d’être inconstante.

Aurélien Antoine