Gordon Anthony : Le Brexit et la Constitution de Common Law

Gordon Anthony

Alors que Theresa May doit révéler dans les prochains jours le contenu d’un nouveau livre blanc, nous proposons à nos lecteurs l’analyse du Pr Gordon Anthony de la Queen’s University de Belfast. Spécialiste de Droit public et très engagé dans les contentieux britanniques relatifs au Brexit, il nous propose un article dans lequel il traite des effets du Brexit sur le corps de principes et de normes que les juridictions britanniques ont construit sur le fondement du droit de l’Union européenne, les droits fondamentaux et la dévolution. S’arrêtant plus particulièrement sur le jugement Miller, il soutient que le Brexit pourrait avoir des effets paradoxaux. Ils s’apprécient d’abord par le fait que le jugement Miller, en appréhendant le retrait de l’Union par le prisme de la souveraineté parlementaire, instille un doute sur l’utilité d’une distinction tranchée entre droits interne et externe. Cependant, le lien établi avec la souveraineté parlementaire considérée comme règle de reconnaissance suprême est problématique lorsque sont considérés les droits fondamentaux et la dévolution. En ce qui concerne les droits fondamentaux, la jurisprudence s’était plutôt appuyée sur le droit européen pour limiter la souveraineté du Parlement. Quant à la dévolution, le cas Miller semble marquer un point d’arrêt dans l’appréhension politico-juridique subtile construite par le juge pour articulié la souveraineté du Parlement de Westminster avec l’exercice de leurs compétences par les Parlements dévolus. Finalement, l’étude du Pr Gordon Anthony confirme que le Brexit ne saurait se limiter à une crise « externe » des relations politiques et juridiques entre le Royaume-Uni et le Continent, et que cet événement suscite un bouleversement profond de l’édifice constitutionnel érigé depuis environ quarante ans.

Nous remercions le Pr Anthony d’avoir autorisé la publication de cet article qui sera également retranscrit par la European Public Law Review dirigée par Patrick Birkinshaw dont nous accueillons régulièrement les éditoriaux sur le site. Lire la suite

L’Écosse fait de la résistance

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Alors que le Gouvernement britannique peine à convaincre les négociateurs européens de la crédibilité des solutions qu’il propose en vue d’une future relation commerciale, les tensions internes avec les nations celtes connaissent un net regain en marge de l’impasse nord-irlandaise. Le Parlement écossais a expressément rejeté le EU (Withdrawal) Bill actuellement discuté à Westminster. 93 députés (contre 30) ont considéré que la clause 11 du projet mettait en cause les prérogatives des administrations dévolues. En effet, le EU (W) Bill prévoit que les institutions d’Écosse, du Pays de Galles et d’Irlande ne disposeront d’aucune compétence en matière de « retained EU law » (le droit de l’Union qui sera maintenu en droit interne après le Brexit). Le régime juridique des politiques publiques relatives à l’industrie, à la pêche et à l’agriculture (encadrées à titre principal par le droit de l’Union et mises en œuvre par les administrations dévolues) ressortira à la compétence exclusive des ministres britanniques. Le but du Gouvernement est d’éviter les incohérences juridiques entre les différentes parties du territoire lors du retrait. Les représentants des trois nations celtes ont conscience de cet impératif de sécurité juridique. Toutefois, Nicola Sturgeon, la Première ministre écossaise, souhaite que le Parlement de Holyrood bénéficie d’une espèce de droit de veto dans le cadre de l’application du EU (W) Bill et que les ministres puissent déterminer le régime de la retained EU law qui relève de leurs compétences en vertu du Scotland Act de 1998. Whitehall a exclu une telle possibilité, tandis que l’Exécutif gallois a fini par se ranger derrière le récent arrangement proposé par Mme May. Retenu le 25 avril lors des débats à la Chambre des Lords, un amendement à la clause 11 impose la consultation des parlements dévolus avant tout recours à la législation secondaire relative à la retained EU law. Un accord intergouvernemental a été conclu en parallèle pour en expliciter les implications concrètes. La Première ministre ne devrait donc pas tenir compte du vote d’Holyrood dans la perspective du retour du projet de loi de retrait aux Communes.

Le dialogue de sourds entre les exécutifs britanniques et écossais pourrait connaître une phase contentieuse majeure si un terrain d’entente n’était pas trouvé dans les jours à venir. En mars, le Gouvernement avait saisi la Cour suprême en vertu de la section 33 du Scotland Act et de la section 112 du Government of Wales Act de 2006 pour contester la légalité du UK Withdrawal from the European Union (Legal Continuity) (Scotland) Bill et du Law Derived from the European Union (Wales) Bill. Ces textes ont pour finalité de pallier tout vide juridique en cas d’absence d’accord (entre l’UE et le Royaume-Uni d’une part, et entre les gouvernements dévolus et Londres, d’autre part). Elles prévoient le maintien automatique de la réglementation européenne dans les ordres juridiques nationaux qui y a été incorporée avant le 29 mars 2019. Elles confèrent aux gouvernements nationaux le pouvoir de modifier les dispositions du droit de l’Union préservées en droit interne qui relèvent de leurs compétences. En raison de l’évolution de la clause 11 lors des débats à la Chambre des Lords, la législation galloise a été retirée tandis que le Gouvernement a abandonné le recours à son encontre.

En revanche, l’action contentieuse contre la loi écossaise est toujours pendante devant la Cour suprême. En mars dernier, le Presiding Officer du Parlement écossais s’est opposé au texte soutenu par l’Exécutif dirigé par Nicola Sturgeon, et ce, pour la première fois de l’histoire de l’institution. Le Président avait soutenu l’argument selon lequel le parlement de Holyrood avait légiféré sur l’exercice de compétences qui ne lui avaient pas été encore effectivement transférées – le Brexit n’étant pas une réalité juridique à la date d’adoption des textes. La compatibilité de la loi avec le droit européen fait également débat puisqu’elle attribue des pouvoirs normatifs aux institutions écossaises avant même le retrait prévu le 29 mars 2019. La critique formulée par les pourfendeurs de la loi est cohérente, mais elle élude le fait qu’elle ne vise qu’à préciser la répartition des compétences pour certaines politiques publiques au jour du retrait, c’est-à-dire quand le Royaume-Uni n’aura plus à respecter le droit de l’Union. La problématique centrale est donc celle de savoir si la compétence des autorités écossaises doit s’apprécier au jour de la promulgation de la loi ou au jour du Brexit. Il s’agit d’une interrogation classique quand est en cause le droit transitionnel qui anticipe un vide juridique alors que l’ordre normatif qui a vocation à disparaître est encore opératoire. C’est d’ailleurs l’objet du EW (W) Bill discuté à Westminster. D’un certain point de vue, nier sur le fondement du droit de l’Union la prérogative des autorités dévolues d’assurer la continuité juridique pourrait très bien être opposé au Parlement britannique lui-même. Par le EU (W) Bill, il s’arroge le pouvoir de déterminer le futur régime juridique de textes européens, alors que le Royaume-Uni fait toujours partie de l’Union européenne.

De même, l’argument selon lequel le parlement écossais ne serait pas compétent en raison du fait que les rapports entre le Royaume-Uni et l’Union européenne sont en jeu ne tient pas. La loi de continuité n’a pas trait aux relations externes du Royaume-Uni, mais bien au maintien de normes déjà incorporées dans les droits nationaux en vertu des attributions dont disposent les institutions de ces territoires. Autrement dit, le statut des règles issues de l’Union européenne dans l’ordre juridique écossais porte exclusivement sur la répartition des compétences en droit interne. C’est bien sur ce plan que se joue la légalité des actes concernés. Si le EU (W) Bill devient une loi avant que la Cour suprême ne se prononce, la réglementation écossaise est illégale car elle lui est inférieure. Elle ne saurait contredire le futur EU (W) Act qui, en vertu de la clause 11, écarte l’intervention des ministres écossais en matière de retained EU law. D’où l’intérêt de la motion soutenues par les députés écossais (MSPs) en ce mois de mai pour traduire un désaccord explicite avant que la législation britannique ne reçoive le royal assent. Par cette motion, les MSPs considèrent implicitement que, si le EU (W) Bill était voté en l’état, la Convention Sewel serait violée. Rappelons que cette pratique politique impose que Westminster obtienne le consentement des parlements nationaux avant de légiférer sur les matières dévolues. Son non-respect ne peut être contesté devant le juge qui refuse de la sanctionner juridiquement, quand bien même serait-elle formalisée dans loi (jugement Miller, § 148[1]).

L’autre possibilité serait que la Cour suprême accueille le recours du Gouvernement britannique contre la loi écossaise qui serait alors privée d’effets. Au cas où le EU (W) ne serait pas définitivement adopté, il faudra parvenir à un accord entre Londres et Édimbourg au-delà de l’amendement de fin avril. Si le différend persistait, la crise politique serait ouverte en aboutissant à une violation de la convention Sewel. Dans l’arrêt Miller, la Cour suprême en accepte parfaitement l’opérabilité politique dans le contexte du Brexit. Selon Lord Neuberger, il ne faudrait pas « sous-estimer l’importance des conventions constitutionnelles, dont certaines d’entre elles jouent un rôle fondamental dans le fonctionnement de notre Constitution. La Convention Sewel a pour objet déterminant de faciliter des rapports harmonieux entre le parlement britannique et les législatures dévolues (§ 151). » Si ces dernières n’avaient pas à être consultées pour notifier le retrait prévu à l’article 50 TFUE, elles ne sauraient être écartées d’un processus qui méconnaîtrait l’exercice de leurs compétences. Tout en ne pouvant être sanctionnée par le juge, l’atteinte à une convention reconnue par la loi aurait un effet dévastateur pour le Gouvernement de Mme May, au-delà même de la vraisemblable relance des velléités séparatistes en Écosse.

Une ultime éventualité peut être envisagée : le EW (W) Bill n’est pas encore voté et la Cour suprême admet la conformité de la loi de continuité. Dans ce cas, le Parlement britannique pourra passer outre puisque, en vertu de sa souveraineté, il peut limiter ou écarter juridiquement l’exercice de leurs attributions par les entités dévolues. Cependant, le Gouvernement se heurterait de nouveau à la Convention Sewel avec les mêmes conséquences qui ont été évoquées.

Il est difficile de prédire l’issue du litige qui oppose le Gouvernement britannique à son homologue écossais. La Cour suprême, saisie par des autorités institutionnelles, n’est intervenue qu’à trois reprises pour juger de projets de loi interrogeant la répartition des compétences entre les échelons britanniques et nationaux[2]. Jamais un texte du Parlement écossais ne fut invalidé sur cette base. C’est un signe que l’arrangement constitutionnel de la convention Sewel est efficace et que la saisine de la Cour suprême du Brexit est un aveu d’échec (le droit politique, en l’espèce, ne parvient pas à éviter le contentieux juridictionnel). Malgré sa souplesse, la Constitution britannique ne parvient pas à dénouer tous les imbroglios politico-constitutionnels que soulève le Brexit. C’est bien ici la preuve que la sortie de l’Union européenne aboutit à une crise de régime en pointillé. Au fur et à mesure de ses développements, elle favorise l’éclosion de nouveaux arrangements constitutionnels relatifs aux apports entre les pouvoirs et entre les échelons territoriaux ou impose de préciser certaines règles, comme l’a fait la Cour suprême dans son jugement Miller.

[1] R (on the application of Miller and another) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5.

[2] Actions initiées sur un fondement distinct de la compatibilité avec les droits reconnus par le Human Rights Act de 1998, c’est-à-dire en vertu des sections 29, 32A et 33 du Scotland Act de 1998 et 112 du Government of Wales Act de 2006 ; Local Government Byelaws (Wales) Bill [2012] UKSC 53 ; Agricultural Sector (Wales) Bill [2014] UKSC 43 ; Recovery of Medical Costs for Asbestos Diseases (Wales) Bill [2015] UKSC 3). Dans l’affaire Logan v Harrower [2008] HCJAC 61, 2008 SLT 1049, ce sont des requérants individuels qui ont contesté la compétence du Parlement écossais. Leur appel n’avait pas été accueilli par la Cour suprême (Martin v Her Majesty’s Advocate [2010] UKSC 10).

Le projet de traité de la Commission européenne : cohérent, tactique et téméraire

EU chief Brexit negotiator Michel Barnier holds the draft document as he addresses the media in Brussels

Le projet de traité relatif au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne et de l’EURATOM a été publié le 28 février 2018 après que de nombreux médias se sont fait l’écho de son contenu la semaine précédente. Les Britanniques n’ont pas pris part à la rédaction du projet. Pour Michel Barnier, il s’agissait de traduire en termes juridiques le rapport conjoint qui avait été révélé par les deux parties le 7 décembre 2017. Le document comporte 119 pages, 168 articles répartis en six parties (dispositions communes, droits des citoyens, stipulations de séparation, période de transition, dispositions financières, dispositions institutionnelles et finales) auxquelles sont annexés des protocoles dont le plus abouti est celui portant sur la relation entre les deux Irlande.

Nous proposons à nos lecteurs de prendre connaissance des stipulations générales qui nous paraissent les plus essentielles :

  • L’article 4 prévoit que, dès lors que le droit de l’Union européenne s’applique au Royaume-Uni en vertu de l’accord, il doit l’être sans altération et suppose la pleine compétence de la Cour de Justice dans son interprétation.
  • L’article 6 exclut la participation du Royaume-Uni aux processus de nomination, de décisions et de comitologie.
  • L’article 17 propose des garanties étendues pour les citoyens européens souhaitant obtenir la qualité de résidants. Quand bien même solliciteraient-ils le statut pendant la période de transition, les garanties doivent être identiques à celles qui prévalaient avant ladite période. L’octroi du document, même s’il intervient après le terme de la période de transition (et donc le Brexit effectif) ne saurait justifier la non-application des droits des citoyens de l’UE. C’est le jour de la demande qui fixe le régime des droits applicables. La procédure d’octroi doit être claire, rapide et peu coûteuse. Enfin, un prolongement des délais pour un an est retenu en cas de difficultés techniques.
  • Le document porte ensuite sur les différentes politiques telles qu’elles devraient être traitées jusqu’à la fin de la période de transition (régime de circulation des marchandises et des frontières, droits de propriété intellectuelle, coopérations judiciaire, pénale, civile, commerciale et administrative, les transferts des données, procédures de commande publique, compétence de la Cour de Justice, privilèges et immunités, fonctionnement des institutions et organes européens, questions budgétaires).
  • L’article 82 maintiendrait la compétence de la CJUE durant la période de transition et au-delà lorsque le contentieux (par exemple préjudiciel) a été initié avant le jour du Brexit. Selon l’article 83, la Cour resterait également compétente pour les contentieux liés à l’application du traité de sortie et survenant, notamment, pendant la période de transition. Autrement dit, la Cour continuerait d’exercer son office bien après la date d’entrée en vigueur du Brexit (article 126).
  • En vertu de l’article 151, les renvois à la Cour de Justice de questions préjudicielles seraient obligatoires pour les juridictions britanniques pendant huit années à partir de la fin de la période de transition en ce qui concerne le droit des citoyens. La portée des décisions de la CJUE serait similaire à celle qui prévalait lorsque le Royaume-Uni était un État membre (article 267 du TFUE). Une autorité administrative indépendante serait créée outre-Manche pour assurer le suivi de l’application du traité.
  • La période de transition est régie par les articles 121 et suivants. Elle s’étendrait jusqu’au 31 décembre 2020.
  • L’article 122 reprend la logique qui parcourt le projet en matière d’application du droit de l’Union qui s’appliquerait pleinement et sans restriction durant la période de transition. Les seules limites, précisées à l’article 122, § 2, ne concerneraient que les pans du droit de l’Union qui font déjà l’objet de clauses d’opt-out au bénéfice du Royaume-Uni (Protocoles n° 15 et n° 21). L’UE prévoit aussi la non-application de droits politiques (de pétition, article 11 [4] du TUE et article 24 TFUE ; élections au Parlement européen, article 20 [2] [B] TFUE ; droit de vote et éligibilité aux élections municipales, article 40 de la Charte des Droits fondamentaux). Le Royaume-Uni est également exclu des procédures de décisions et de coopération, sauf autorisation expresse et exceptionnelle (article 123). Le Royaume-Uni ne saurait s’engager dans des procédures de négociations avec des États tiers durant la période de transition (article 124).
  • L’article 157 instituerait une commission mixte UE/RU sur la mise en œuvre du traité (les réunions auront lieu au moins une fois par an). Cinq sous-commissions sont créées : droit des citoyens (partie 2 du traité) ; autres dispositions relatives au retrait (partie III du traité) ; Irlande ; bases militaires souveraines ; dispositions financières. Les décisions prises lieront les parties. La commission aura un rôle de prévention des conflits (article 162). Toutefois, la CJUE sera compétente pour se prononcer à la demande de la commission mixte, et se saisira automatiquement du cas si aucune solution n’est trouvée dans les trois mois suivants la notification d’un conflit à la commission mixte.
  • L’article 165 envisage des sanctions contre le Royaume-Uni en cas de non-respect du traité et du droit de l’UE durant la période de transition (ce qui inclut les décisions de la CJUE).
  • Le Protocole sur l’Irlande rappelle la nécessité de maintenir la zone commune de voyage et les droits conférés par le droit de l’UE : les relations UK/Irlande ne devront pas conduire à ce que la seconde ne soit plus en conformité avec le droit de l’UE. Le protocole aurait pour finalité d’instaurer une « zone commune réglementaire », sans frontières internes et dans laquelle la libre circulation des biens serait assurée entre le Nord et le Sud.

Analyse :

Malgré sa précision, le projet n’est qu’une proposition de la Commission. Elle ne préjuge pas de ce qui sera décidé in fine fin octobre 2018, date prévue pour l’adoption de l’accord de retrait. Le Royaume-Uni n’aura d’ailleurs l’occasion de discuter de ces 119 pages avec la task-force qu’après les 27 États membres et le Parlement.

Si la valeur juridique du projet est pour l’heure nulle, sa portée politique est indéniable. Michel Barnier l’a assumé à demi-mot : il s’agit de montrer aux Britanniques que l’Union européenne progresse sans se diviser ; et que, contrairement au gouvernement de Mme May, la task-force est en capacité de formuler des propositions concrètes et cohérentes. Dans un contexte où les Britanniques sont dans l’incapacité d’en faire autant, les négociateurs européens ont toute latitude pour présenter un projet qui est largement favorable à l’Union européenne. Finalement, la publication du projet du 28 février est un moyen efficace de mettre la pression sur Mme May et de l’affaiblir en montrant combien son gouvernement prend un retard inquiétant. En cela, les annonces de Michel Barnier sont évidemment tactiques.

Comme l’a rappelé Michel Barnier, l’essentiel du projet n’est pas une surprise (voy. notre précédent billet sur les documents de travail publiés en janvier-février). La Commission a repris ce qui avait été accepté par les deux parties lors de la première phase des négociations, en particulier sur les droits des citoyens (partie 2) et sur les dispositions budgétaires (partie 5). En revanche, les discussions qui se sont étalées de mars à décembre 2017 laissaient en suspens nombre de questions. C’est sur les aspects les plus sensibles que Mme May a eu des mots assez rigoureux dans une intervention à la Chambre des Communes. Évoquant la problématique nord-irlandaise, elle a parlé d’atteinte à l’intégrité constitutionnelle de son pays. En effet, le protocole rédigé par les juristes de la Commission prévoit une zone commune réglementaire entre les deux Irlande. Elle supposerait le maintien des règles du marché commun pour l’Irlande Nord qui, pourtant, appartient au Royaume-Uni qui veut s’en abstraire. Dès lors, la frontière serait déplacée en mer d’Irlande. Les douanes se retrouveraient aux ports et aéroports des îles britanniques. Il en découlerait une séparation juridique entre l’Irlande du Nord et les trois nations britanniques que sont l’Angleterre, l’Écosse et le Pays de Galles. Autrement dit, nous assisterions à une réunification des deux Irlande par le droit de l’Union européenne. Le Democratic Unionist Party, l’allié aux Communes des conservateurs, rejette bien évidemment cette perspective. Il convient également de préciser que les Écossais, hostiles au Brexit, pourraient exiger les mêmes avantages que l’Irlande du Nord. Alors que le rôle des entités dévolues apparaît toujours aussi limité dans le processus du Brexit, la solution proposée dans le projet est attentatoire à l’unité du Royaume-Uni.

Le deuxième sujet qui braque le Gouvernement britannique est la période de transition. À la lecture du projet, un sentiment domine : voulus par Mme May, les 21 mois d’adaptation consentis jusqu’au 31 décembre 2020 par les négociateurs européens n’ont rien de transitionnels. La partie 4 du projet (articles 121 et suivants) réaffirme l’application stricte du droit de l’Union européenne durant la transition. Cette logique innerve l’ensemble du texte. Par exemple, le texte n’a pas fait droit à l’exigence britannique initiale de traiter moins favorablement, à la fin de la période de transition, les citoyens qui seront arrivés au Royaume-Uni avant le Brexit effectif (prévu au 1er janvier 2021). Mme May a fini par se soumettre à cette exigence, mais à contrecœur. Dans le même esprit a été écartée la demande du Royaume-Uni consistant à pouvoir s’opposer à l’application d’une nouvelle règle européenne qui entrerait en vigueur pendant la transition. À ces aspects substantiels s’ajoute une dimension institutionnelle et procédurale défavorable au Royaume-Uni : il est exclu de nombre de procédures de décisions et de coopération à l’échelle de l’UE, sauf dans des cas exceptionnels. Un dispositif de sanction pécuniaire est aussi retenu contre l’État britannique en cas de non-respect du traité de retrait et du droit de l’UE durant la période de transition qui inclut les décisions de la Cour de Justice (article 165).

C’est d’ailleurs à propos de la CJUE que le raidissement britannique peut enfin se comprendre. La compétence de la juridiction est largement reconnue par le projet, et ce, bien au-delà de la période de transition : elle continuera de s’imposer pour l’Irlande du Nord dans le schéma retenu par la Commission, ou encore en cas de contentieux non résolu par la Commission mixte chargée de la supervision de la mise en œuvre du traité (articles 157 et s.).

Notons que le projet aborde bien d’autres champs qui sont potentiellement conflictuels. Nous pensons, en particulier, aux futurs statuts de Gibraltar et des bases militaires établies à Chypre (Akrotiri et Dhekelia) qui ne sont pas réglés, ou à la possibilité pour la Commission de vendre ou transférer dans certains cas du matériel nucléaire civil stocké au Royaume-Uni (art. 79 [3] [a]).

La position de la Commission est cohérente, mais sans concession. Il a fallu une certaine témérité pour opposer le projet aux Britanniques. La révélation du document intervient à un moment opportun dans la mesure où elle fait suite à discours essentiel prononcé par leader travailliste Jeremy Corbyn qui promeut désormais le maintien de l’union douanière, à l’instar d’autres membres du Parlement, y compris conservateurs. John Major, l’ancien Premier ministre britannique de 1990 et 1997 a tenu une conférence saluée par la presse fustigeant la façon dont Mme May négocie et soutenant la possibilité pour les parlementaires d’envisager un référendum sur le futur accord. Mme May n’est pas à l’abri, dans ce contexte, de se retrouver en minorité au Parlement dans le cadre de la discussion en cours sur le projet de loi de retrait de l’Union européenne si les travaillistes parviennent à réunir une majorité pour imposer une union douanière.

La solution mise sur la table par Jeremy Corbyn pourrait être pertinente, même si elle est encore peu précise. L’union douanière proposée s’inspirerait de l’union douanière en vigueur entre la Turquie et l’UE. Un tel cadre conduirait à maintenir une maîtrise totale de la politique commerciale par l’Union. Concrètement, cela signifie que le Royaume-Uni ne pourrait pas négocier ses propres accords commerciaux avec des États tiers. Cependant, le gouvernement conservateur considère (sans doute à tort selon certains experts) que le seul profit à retirer du Brexit serait d’aboutir à de nouveaux traités de libre-échange avec les États tiers plus avantageux pour les entreprises britanniques. Il n’en demeure pas moins qu’il est loin d’être évident que le rejet de l’union douanière ait été au cœur des motivations des citoyens qui ont majoritairement voté en faveur du Brexit. La principale raison invoquée par les électeurs était d’abord liée à la libre circulation des personnes.

Selon nous, il est temps que les Britanniques établissent, à leur tour, un canevas juridique cohérent, en s’inspirant du droit existant et en faisant preuve d’innovation juridique. Nombre de parlementaires souhaitant un soft Brexit semblent s’y atteler. Le gouvernement conservateur, encombré par ses dissensions internes et un DUP intransigeant, est politiquement incapable de trancher. Mme May ne procède que par des concessions isolées au camp européen (par exemple sur les droits des citoyens) et des déclarations de principe pour rassurer les brexiteers. Par son projet, la Commission a voulu, à juste titre, siffler la fin de la récréation, car il y a urgence à ce que l’Exécutif se remette en question. À ce titre, l’avenir de la paix en Irlande doit avoir la priorité sur toute autre discussion. Or il ne semble pas y avoir d’alternative au recours à une forme d’union douanière pour trancher ce nœud gordien, et pas seulement entre les deux Irlande si le gouvernement souhaite concilier les exigences du Sinn Féin et de son allié, le DUP. La base de réflexion avancée par le parti travailliste et de nombreux autres parlementaires de tout bord politique doit désormais être méditée sérieusement, au risque que Mme May perde sa majorité et qu’elle soit contrainte, à terme, à de nouvelles élections.

Progrès sur le solde de tout compte ; inquiétudes sur la question de la frontière irlandaise

Le nerf de la guerre prend presque invariablement le pas sur la sauvegarde de la paix. Cette loi intemporelle qui connaît peu d’exceptions dans les relations entre les États s’illustre avec une particulière acuité dans le cadre des négociations sur le Brexit. C’est ainsi qu’il semble que l’Union européenne et le Royaume-Uni pourraient rapidement trouver une issue, tandis que la problématique relative à la frontière entre les deux Irlande suscite des tensions toujours plus vives.

Selon Michel Barnier, il n’est pas exclu qu’un accord intervienne sur la facture que le Royaume-Uni est censé régler à l’Union européenne. La somme retenue serait d’environ 60 milliards d’euros. Le schéma reproduit à la fin de ce billet permet d’en comprendre le contenu précis et de discuter des fondements de l’exigence européenne. Un peu plus du tiers de la note à honorer résulte de l’engagement budgétaire européen du Royaume-Uni confirmé par Mme May lors de son discours de Florence. Un peu moins de la moitié correspond à la prévision de ce que devra liquider le Royaume-Uni jusqu’à ce que le Brexit soit complètement soldé. Le reste recouvre les autres obligations financières (notamment les retraites des fonctionnaires britanniques travaillant pour l’Union européenne). Le montant de la facture fait débat, de même que sa base juridique. En effet, l’article 50 n’indique rien sur le calcul d’un solde de tout compte en cas de divorce entre l’UE et un État membre. C’est l’argument souvent avancé par les brexiteers les plus intransigeants pour exclure toute obligation financière à la charge du Royaume-Uni. Ce prisme, non dénué de logique, peut être critiqué. Selon l’article 50, « à la lumière des orientations du Conseil européen, l’Union négocie et conclut avec cet État un accord fixant les modalités de son retrait, en tenant compte du cadre de ses relations futures avec l’Union. » Par conséquent, si les institutions visées exigent le règlement d’un solde de tout compte à la task force, cette dernière a l’obligation juridique de parvenir à la réalisation de cet objectif. Autrement dit, alors même que le Gouvernement britannique n’est contraint par aucune exigence légale précise au-delà du jour effectif du Brexit, tel n’est pas le cas de Michel Barnier et de son équipe. Ce type de décalage inhérent à logique du droit de l’Union (préservation de l’intérêt général communautaire/intérêts nationaux) est exacerbé dans le contexte de la sortie de l’Union européenne d’un État membre « en partance ». La clef de voûte de la résolution du problème réside donc dans la question de savoir quand le Brexit sera effectif et ce que l’on entend par « effectif ». Or, en annonçant assez rapidement la nécessité d’une phase de transition, les Britanniques ont de facto renforcé le flou sur cette effectivité et le montant précis de la facture à régler. S’il paraît difficilement contestable que le Royaume-Uni doive payer quelque chose, la somme qui sera versée ne peut être, pour l’heure, que spéculative et sera naturellement distincte selon qu’un accord sera trouvé ou non entre les deux parties. Dans le premier cas, la « Brexit bill » sera vraisemblablement une évaluation qui pourra évoluer au fur et à mesure de l’écoulement de la période transitionnelle (si celle-ci est acquise). Dans le second cas, les Britanniques ne seront contraints de solder que le reliquat budgétaire par lequel ils étaient déjà liés, si tant est que l’engagement contracté au moment où le Royaume-Uni était un État membre s’impose lorsqu’il est sorti de l’Union européenne. Avec le recul, Mme May, confirmant l’approche de son prédécesseur, a éclairci la situation lors de son discours de Florence en admettant respecter l’engagement budgétaire pour 2019-2020. Cependant, la parole est politique : un retour en arrière potentiel n’est pas à exclure, surtout si la Première ministre vient à démissionner. L’accès d’un hard brexiteer au 10 Downing Street pourrait relancer le débat sur le montant minimum dû et dont la liquidation prendra des années, même après le Brexit (que nous songions simplement aux pensions des « futurs anciens » fonctionnaires britanniques des institutions européennes).

Le sujet du solde de tout compte implique aussi une réflexion quant à la nature de l’obligation juridique qui pèse sur la task force. Qu’adviendrait-il si elle ne parvient pas à satisfaire les demandes des institutions de l’Union fixées dans la feuille de route ? Aucune sanction juridique n’est prévue et il n’existe pas de moyen de contraindre l’État sortant à conclure un accord. Finalement, l’énoncé juridique ne peut trouver d’issue que sur le terrain politique.

La même appréciation prévaut pour le second problème, c’est-à-dire la frontière entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande. Toutefois, la question est autrement plus épineuse que la précédente dans la mesure où aucune solution ne se dessine à l’horizon du terme de la première phase des négociations. La dernière entrevue entre Jean-Claude Juncker et Mme May s’est soldée par un échec. Trois motifs majeurs l’expliquent. Le premier est la faiblesse de Mme May qui a été contrainte de suspendre les échanges avec le Président de la Commission sous la pression du Parti unioniste irlandais, l’allier des conservateurs britanniques hostile à tout statut dérogatoire applicable à l’Irlande du Nord. La deuxième raison tient à la grande précarité politique qui touche les deux gouvernements irlandais. Le troisième motif est l’incapacité de Whitehall de trouver un arrangement juridique qui garantirait l’accord du Vendredi Saint tout en parvenant à satisfaire le souhait exprimé par les électeurs lors du référendum de limiter l’afflux d’immigrés européens. Or la pérennisation de la libre circulation entre les deux Irlande pourrait très bien constituer une porte d’entrée pour les citoyens des États membres ayant pour objectif de pénétrer en Grande-Bretagne. Il faudrait alors imaginer une frontière entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni, ce qui paraît peu concevable. Outre l’hostilité de l’Écosse à cette idée, elle pourrait accélérer le processus de réunification de l’île, ce que Londres exclut pour l’heure. L’imbroglio irlandais ne peut être résolu que par un soft Brexit et une inventivité juridique qui doit dépasser la seule confirmation du maintien de la zone commune de voyage. À cet égard, le Gouvernement britannique s’est refusé à y réfléchir tant que les discussions avec les l’UE ne sont pas plus avancées sur la nature de la future relation entre les deux parties. Il est également bloqué, nous l’avons vu, par le DUP. Pour certains Irlandais, les Anglais font primer les préoccupations économiques sur la nécessité de sécuriser la paix en Irlande.

Hormis par la confirmation de la zone commune de voyage, la solution pourrait passer par le maintien de l’union douanière entre les deux parties irlandaises et l’établissement d’un statut spécifique pour les citoyens européens non irlandais résidant en République d’Irlande et au Royaume-Uni. Ce statut d’exception devrait déterminer des conditions d’enregistrement pour garantir la liberté de circulation. Un dialogue sérieux entre les deux pays est désormais indispensable en marge des négociations sur les Brexit. Est alors corroboré ce que nous soutenions ici ou là dès l’annonce des résultats du référendum du 23 juin 2016 : le défi le plus important et le plus complexe que doit surmonter le Royaume-Uni est la préservation de la paix en Irlande. Le Gouvernement britannique s’exposerait à une grave crise si d’aventure il traitait l’Irlande par la même attitude hautaine qui a prévalu pendant des siècles. La tendance actuelle de la majorité des tories qui consiste à faire prévaloir l’alliance politicienne avec le DUP sur les bons rapports avec Dublin n’est en l’espèce guère encourageante.

 

Design : The Guardian, 29 novembre 2017.

Le Brexit dans les programmes électoraux des partis britanniques (suite)

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Après avoir analysé les manifestos des conservateurs, des travaillistes et des libéraux-démocrates, nous présentons ceux des nationalistes écossais et du UKIP.

1/ Le Scottish National Party

Le programme du SNP est particulièrement clair et fidèle à sa ligne politique : une position pro-européenne et une orientation démocrate-sociale dans la lignée des pratiques des pays nordiques. Il en résulte une hostilité claire à l’égard des choix du gouvernement conservateur et une volonté de maintenir l’Écosse dans le marché commun. Ces divergences majeures, y compris d’ailleurs avec les travaillistes quant aux relations avec l’Union européenne, expliquent la profonde défiance d’Édimbourg vis-à-vis de Londres. Le chapitre consacré au futur de l’Écosse rapproche le projet d’indépendance et le souhait du maintien dans l’Union européenne. Nicola Sturgeon insiste sur le changement de circonstances que constitue le Brexit pour justifier la tenue d’un nouveau référendum, promesse qui est conforme au mandat donné au SNP lors de son triomphe aux élections au Parlement écossais en 2016. Avant qu’une telle consultation se déroule, l’Écosse compte bien peser dans les négociations afin d’obtenir un statut spécifique relatif à l’accès au marché commun et à la protection des droits et libertés des citoyens. Le SNP compte également bénéficier du maintien des compétences exercées par les autorités dévolues en application du droit de l’UE et un approfondissement plus général de la dévolution par l’attribution de nouvelles prérogatives au Parlement et au Gouvernement écossais.

2/ Le UK Independence Party

Le UKIP se pose, quant à lui, en « chien de garde » du Brexit. En effet, il propose dans son programme un test en six points afin de vérifier que la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne est bien effective : un test juridique (souveraineté parlementaire complètement rétablie, exclusion totale de la compétence de la Cour de Justice), un test migratoire (contrôle complet des flux, de la politique d’asile et des frontières, exclusion de la liberté de circulation), un test maritime (rétablissement de la souveraineté maritime et de la zone économique exclusive), un test commercial (reprise du siège à l’OMC, liberté d’établissement des droits de douane, retrait effectif du marché unique et de l’union douanière), un test financier (refus de payer une facture à l’UE) et un test chronologique (retrait effectif en 2019, dernier délai). Les propositions sont parfois très anecdotiques, comme le désir de voir le drapeau européen ne plus flotter sur les bâtiments publics ou consacrer le 23 juin comme fête nationale… Au-delà des modalités de suivi Brexit et les prétendues marges budgétaires qui en résulteraient, le UKIP est bien en mal de fournir une quelconque stratégie de négociation. Notons pour conclure que  ce manifesto envisage également la possibilité d’un retrait du système européen de protection des droits de l’Homme pour rendre sa totale liberté au Royaume-Uni.

Le Brexit dans les programmes électoraux des partis britanniques

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Étape clef de la campagne électorale outre-Manche, le dévoilement des manifestos (ou programmes électoraux de gouvernement) contribue à identifier chacune des positions partisanes relatives au Brexit. Nous dévoilons ici les propositions générales des conservateurs, des travaillistes et des libéraux démocrates. Les premiers s’inscrivent naturellement dans la droite ligne du discours de Lancaster House du 17 janvier 2017 et du livre blanc publié par le Gouvernement de Mme May le 2 février 2017. Le flou domine, mais le fil conducteur demeure le principe « mieux vaut pas d’accord qu’un mauvais accord ». Rien n’est précisé sur l’avenir du principe de libre circulation et nous retrouvons la contradiction entre la promesse de tirer le meilleur de l’Union européenne tout en laissant penser que le Royaume-Uni pourra s’abstraire de certaines contraintes. En ce qui concerne le Labour, il accepte le Brexit tout en souhaitant conserver des acquis essentiels du droit de l’Union européenne, notamment en matière de droits sociaux et environnementaux. L’objectif clairement affiché est le soft Brexit. Le manifesto est, toutefois, silencieux sur la problématique de la libre circulation. Le programme des libéraux-démocrates est le seul qui soit véritablement cohérent. Affirmant son soutien au retour en arrière, il s’inscrit clairement dans l’optique d’une force d’opposition plus crédible que les travaillistes.

Voici avec plus de détails le contenu relatif au Brexit des trois manifestos :

Parti conservateur :

  • Outre la reprise des grandes lignes des propositions antérieures du Gouvernement May, il est précisé que les fonds consacrés à l’Union européenne seront réaffectés à un « Fonds de prospérité partagée ». Sa finalité serait de réduire les inégalités entre les communautés dans l’ensemble des quatre nations britanniques. Selon le manifesto, ce fonds sera peu couteux et facile à administrer, sans bureaucratie supplémentaire.
  • La zone commune de voyage serait maintenue entre les îles britanniques afin, notamment, de faciliter la libre circulation entre le Royaume-Uni et la République d’Irlande.
  • Les droits acquis des travailleurs (britanniques comme européens) seraient garantis. Les conservateurs continuent d’afficher leur volonté de maintenir la libre circulation des biens et de services avec les marchés européens dans une volonté générale de passer de nouveaux accords commerciaux de libre-échange avec les États tiers. Toutefois, il est confirmé que le Royaume-Uni ne fera plus partie du marché unique et de l’union douanière, ce qui n’empêchera pas, selon les conservateurs, de viser un partenariat approfondi et spécial sur le commerce avec l’Union européenne.
  • Les droits sociaux et environnementaux seront maintenus en l’état des protections apportées par l’Union européenne au moment où le Royaume-Uni se retirera de l’UE.
  • La coopération en matière criminelle et de terrorisme, dans le domaine de la recherche et de l’innovation est un objectif assumé. Notons que les Britanniques pourraient participer à certains fonds européens en poursuivant leur contribution financière.
  • L’accord identifiera les droits et obligations du Royaume-Uni en tant qu’État sortant. Le programme souligne pourtant que les contributions importantes versées annuellement à l’Europe n’auront plus de raison d’être.
  • Le manifesto semble soutenir le renforcement de la subsidiarité au profit des administrations dévolues.
  • La situation de Gibraltar serait préservée, à l’instar de l’ensemble des territoires ultra-marins.
  • L’accord final fera l’objet d’un vote par les deux chambres.
  • Le programme revient sur une promesse du précédent gouvernement conservateur favorable à l’édiction d’un British Bill of Rights se substituant au Human Rights Act de 1998 (idée soutenue à l’époque par Mme May, alors ministre de l’Intérieur). Jusqu’à ce que le processus de sortie de l’UE soit achevé, le Royaume-Uni n’entend pas mettre fin à son adhésion à la Convention européenne des droits de l’homme.

Il n’y a guère de surprise dans ces propositions qui visent avant tout à rassurer l’électorat dans un contexte européen et économique plus défavorable pour le gouvernement de Mme May. En revanche, aucune précision n’est apportée quant aux moyens de parvenir à ces fins. Les négociateurs européens ne comptent par céder à tous les désidératas gouvernementaux qui demeurent peu réalistes dans la mesure où ils ne tiennent pas compte des exigences de l’Union, en particulier en ce qui concerne la libre circulation.

Parti travailliste :

Selon le Labour, le Royaume-Uni doit négocier le Brexit dans le but prioritaire de protéger l’économie et le bien-être des citoyens. L’enjeu des élections est clairement identifié : quel pays souhaitons-nous après le Brexit ?

Le chapitre 2 est principalement axé sur les choix que soutiendra le parti travailliste, à savoir :

  • Rejeter l’idée selon laquelle pas d’accord serait mieux qu’un mauvais accord. Seul un accord avec l’UE est envisageable.
  • Établir un nouveau partenariat dont l’objet serait de préserver les avantages du marché unique, notamment agricole.
  • Protéger les droits des travailleurs.
  • Maintenir l’objectif de préservation de l’environnement au niveau qui était exigé par l’Union européenne.
  • Apporter des garanties aux citoyens européens sur le sol britannique et reconnaître la réciprocité des droits avec les citoyens britanniques sur le Continent.
  • Assurer le maintien de relations étroites avec l’UE en ce qui concerne les questions du terrorisme et des réfugiés.
  • Participer aux coopérations suivantes : Euratom, Eurojust, Europol, mandat d’arrêt européen, Erasmus, Agence européenne des médicaments.
  • Maintenir le programme Horizon 2020 relatif à la recherche et l’innovation.
  • Attribuer un rôle important au Parlement dans le processus de négociation (participation et intervention sur l’accord final).
  • Mettre à l’écart le Great Repeal Bill au profit d’un EU Rights and Protections Bill (maintien des droits des travailleurs, non-discrimination, droits du consommateur, protection de l’environnement).
  • Proscrire tout retour des frontières entre la République d’Irlande et l’Irlande du Nord.
  • Reconnaître une « présomption de dévolution » sur les compétences anciennement exercées par les administrations dévolues et négocier l’accord de sortie avec elles.
  • Maintenir des montants des fonds européens attribués pour les régions britanniques.
  • Préserver le statut de Gibraltar.

Le programme du Labour, assez marqué à la « gauche de la gauche » en conformité avec les idées qu’incarne son leader, Jeremy Corbyn, n’est pas plus clair que celui des conservateurs et ne dit rien de la conciliation nécessaire entre les objectifs affichés et les impératifs de l’UE. Si le ton semble bien plus « pro-européen » et parfois plus volontariste (rôle des entités dévolues, protection de l’environnement et des droits des travailleurs), le fond n’est pas si éloigné des propositions des conservateurs. Une fois encore, le Labour déçoit dans sa capacité à incarner un projet alternatif à celui de Mme May et à construire une véritable opposition aux conservateurs.

Libéraux-démocrates

Le manifesto annonce clairement que les libéraux-démocrates ne participeront pas à une coalition avec les conservateurs et les travaillistes qui ont accepté chacun pour leur part le Brexit.

Tout en rappelant que Mme May peine à préciser son approche des négociations, les libéraux-démocrates fustigent le choix du hard Brexit. Ils énoncent les pertes inévitables qu’entrainera une telle orientation pour les droits des citoyens britanniques. Dès lors, la stratégie du lib-dem est limpide : l’accord de négociation devra faire l’objet d’un contrôle important du Parlement et devra être soumis à un référendum qui prévoira également la possibilité du maintien dans l’Union européenne. Les propositions concrètes sont ensuite évoquées. Elles sont simples et ne posent pas de difficultés majeures puisqu’en vertu de la position pro-européenne de ce parti, il n’y a pas de contradictions avec les objectifs de l’UE :

  • Protéger les droits des citoyens européens et britanniques en tout premier lieu.
  • Demeurer membre du marché unique et de l’union douanière.
  • Maintenir la liberté de circulation. Les restrictions doivent rester exceptionnelles et ne pas porter atteinte à la situation des travailleurs européens et britanniques.
  • Poursuivre les coopérations en faveur de l’enseignement (Erasmus) et de la recherche.
  • Maintenir des droits sociaux issus de l’UE.
  • Préserver les standards environnementaux reconnus par le droit interne en vertu du droit de l’UE.
  • Participer à Europol et conserver le mandat d’arrêt européen.
  • Conserver la carte européenne d’assurance maladie.
  • Garantir la situation actuelle de l’Irlande du Nord et de Gibraltar.
  • Prendre en compte de la situation de l’Écosse en approfondissant la dévolution à son profit et l’assurer du maintien dans le marché commun.

Victimes de la gestion catastrophique par Nick Clegg de la coalition avec les conservateurs entre 2010 et 2015, les libéraux-démocrates de Tim Farron ont toujours du mal à faire entendre leur voix. Pourtant, leur programme électoral est sans nul doute le plus cohérent, parce que ce parti n’a jamais varié sur son engagement européen. Par rapport au manifeste travailliste, celui des lib-dems incarne beaucoup plus nettement l’opposition constructive à laquelle les citoyens devraient avoir droit dans le contexte du Brexit. Il y a malheureusement peu de chances que les centristes endossent ce rôle à l’issue du scrutin du 8 juin, sauf si les travaillistes s’effondrent et si une coalition se construisait avec les nationalistes écossais autour de l’objectif de remise en cause du Brexit.

Nous évoquerons dans un prochain billet le programme du SNP.

Theresa May souhaite convoquer des élections générales le 8 juin prochain

Prime Minister Theresa May makes a statement calling a general election for the United Kingdom to be held on June 8.

Depuis le 23 juin 2016, les surprises politiques ne cessent de se succéder. Par une déclaration à environ 11 h, ce mardi 18 avril depuis le 10 Downing Street, Theresa May a estimé nécessaire la tenue d’élections anticipées le 8 juin prochain. Confessant sa réticence face à ce choix, elle a considéré qu’il était néanmoins sage dans la mesure où elle souhaite que les négociations avec l’Union européenne soient conduites dans un contexte politique le plus stable possible. Il s’agit aussi pour elle de renforcer sa légitimité, alors qu’elle est chargée du Brexit sans avoir obtenu de mandat explicite du peuple à cette fin. Elle a d’ailleurs souligné que l’opposition à ses plans au sein des Commuunes était telle qu’elle ne pouvait poursuivre les discussions dans ces circonstances. Elle a jugé qu’une unité plus forte à Westminster était nécessaire.

Nous reviendrons très rapidement dans un prochain billet sur les conditions de la tenue d’une élection générale qui ne relèvent plus de l’exercice de la prérogative royale, mais du Fixed-term Parliaments Act de 2011. À ce stade, nous nous permettrons simplement une observation. Nous avions milité dès l’automne 2016 pour la tenue d’élections générales après le référendum. La logique institutionnelle et politique du Royaume-Uni l’exigeait comme nous le démontrions dans un billet sur le Blog de la revue Jus Politicum ou encore sur ce site. Le seul regret qu’il convient de formuler demeure la tardiveté de cette décision et le délai très limité qui sera accordé à la campagne.

Plus prosaïquement, le choix de Mme May semble être un bon calcul politique. Le parti conservateur suscite en ce moment une adhésion massive de l’électorat face à un parti travailliste en déperdition. L’élection sera aussi un enjeu majeur pour le parti nationaliste écossais qui, s’il remporte de nouveaux sièges (y compris, pourquoi pas, hors de l’Écosse), sera en position de force pour obtenir la tenue d’un nouveau référendum avant le terme des négociations sur le Brexit.

Brexit, année 0

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Brexit, année 0

Le 29 mars n’est pas un jour heureux dans l’Histoire de nos voisins d’outre-Manche. La bataille réputée la plus meurtrière sur le sol britannique, celle de Towton, s’est déroulée le 29 mars 1461 durant la Guerre des Deux Roses. Espérons que, dans quelques siècles, le 29 mars 2017 ne demeurera pas aussi funeste aux yeux des historiens. Pour l’heure, les hérauts du Brexit, bien aidés par l’inébranlable confiance de Mme May en l’avenir, semblent faire leur la parole du vainqueur de Towton, Édouard d’York, dans la dernière scène d’Henry VI de Shakespeare :

« Sonnez, trompettes, battez, tambours ! Adieu, amer tourment,

Car ici, je l’espère, commence notre joie durable. »

Mais les brexiteers seraient tout aussi avisés de se souvenir que le calme précède souvent la tempête et qu’à l’issue de la Guerre des Deux roses, c’est le compromis qui l’a emporté par le mariage d’Henry VII avec Élisabeth d’York, non la victoire d’un camp sur l’autre comme ce fut le cas à Towton. Et aujourd’hui encore, c’est bien le compromis entre le Royaume-Uni et l’Union européenne qui doit être recherché, non le triomphe d’un hard Brexit ou l’esprit de revanche des continentaux qui voudraient faire payer au peuple britannique son incurie. Lire la suite

Le Parlement écossais débat du référendum d’indépendance avant de le suspendre en raison des attentats de Londres

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Le 21 mars, Nicola Surtgeon a ouvert les débats devant le Parlement de Holyrood relatifs à la proposition de référendum d’indépendance qui aurait lieu entre l’automne 2018 et le printemps 2019. Theresa May a d’ores et déjà rejeté un tel calendrier. Si cette dernière prime sur son homologue écossaise, le refus est politiquement dangereux dans la mesure où il peut encore cristalliser les oppositions vives entre Écossais et Anglais. Ce risque est d’autant plus grand que Theresa May n’a assorti son refus d’aucune précision réelle quant à la place accordée aux administrations dévolues lors des négociations avec l’UE.

Le débat devait se conclure par l’adoption ou le rejet d’une motion du Parlement en faveur de l’organisation d’un référendum (seuls le SNP et les Verts avaient annoncé leur adhésion, ce qui est suffisant puisque les deux partis comptent ensemble 69 députés sur 129).

Les discussions ont été fort logiquement interrompues en raison d’une attaque sur le site de Westminster ayant fait plusieurs morts et blessés.

Quelques précisions sur l’éventualité d’un nouveau référendum en Écosse

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Prévisible, l’annonce de Nicola Sturgeon souhaitant solliciter le Parlement écossais pour lancer une nouvelle consultation sur l’indépendance de l’Écosse nous renvoie quelques années en arrière. Il y a près de trois ans, la nation calédonienne se prononçait en défaveur de la rupture avec le reste du Royaume-Uni (sur cet événement, vous pouvez écouter le séminaire que l’Institut Michel Villey lui avait consacré avec O. Beaud, J.-M Denquin, Th. Poole, Th. Guilluy et moi-même ici). Plusieurs médias ont insisté sur la nécessité d’obtenir l’accord de Westminster avant que tout référendum soit de nouveau possible. En 2014, cette formalité n’avait pas suscité l’intérêt des rédactions européennes. Ceci nous amène à rappeler les aspects procéduraux préalables à la tenue d’un nouveau scrutin sur l’indépendance de l’Écosse. Nous reprenons un passage d’un article que nous avions écrit un an avant le référendum de 2014. Il présente le choix juridique qui a été fait à l’époque et qui semble, pour l’instant, celui qui a les faveurs des gouvernements britannique et écossais (L’avenir de l’écosse : dévolution, État fédéré ou État indépendant ?, in E. Cherrier, S. Guérard (dir.), La régionalisation en Europe, Bruylant, 2014, p. 265).

« S’il est prévu que le Parlement écossais adopte le texte qui sera soumis à référendum, il a été convenu que Londres intervienne en amont pour que Holyrood ait la compétence de consulter le peuple sur une question constitutionnelle fondamentale qui entrainerait la disparition du Royaume-Uni dans sa forme actuelle. La question demeurait de savoir s’il fallait recourir à une loi du Parlement pour modifier formellement le Scotland Act 1998 ou utiliser la voie de la Section 30 du Scotland Act 1998 autorisant le Privy Council à prendre une ordonnance pour la tenue d’un référendum avant la fin de l’année 2014. Le choix s’est porté sur la seconde solution jugée plus souple. En effet, elle permet au gouvernement britannique d’élaborer l’acte qu’il souhaite tout en poursuivant les négociations avec son homologue écossais. (…) »

À l’époque, un projet d’ordonnance fut proposé. Whitehall avait rédigé un texte le 22 octobre 2012 pour qu’il fasse l’objet, selon la procédure de droit commun, d’une approbation par les parlements de Westminster et de Holyrood. Le gouvernement écossais avait ensuite rendu publics les résultats de son enquête consultative auprès des citoyens. Le Privy Council approuva définitivement l’ordonnance en février 2013. Le gouvernement écossais avait enfin saisi le Parlement de Holyrood du projet de loi qui, après adoption et promulgation par la Reine, fut présenté au peuple.

On l’aura compris, le rôle de Westminster est, en réalité, plutôt limité. Tout part d’un accord entre les deux gouvernements. En 2012-2014, David Cameron avait fait preuve d’une précipitation étonnante que nous condamnions, celui-ci n’envisageant pas une minute que le résultat d’un référendum (qui, encore plus que toute autre élection, n’est jamais acquis) lui soit défavorable. Il est d’ailleurs possible de faire le parallèle entre sa naïveté de l’époque et celle qu’il manifesta pour le Brexit. Quoi qu’il en soit, la procédure juridique est accessoire par rapport à l’initiative et les négociations politiques. Westminster ne déjugera certainement pas Whitehall en cas d’accord sur un nouveau référendum avec Bute House, la résidence officielle du Premier ministre écossais.

Le bras de fer engagé par Nicola Sturgeon vient confirmer la conclusion que nous avions retenue en 2013, bien qu’à l’époque nous défendions le maintien de l’unité du royaume britannique. Mais c’était avant le Brexit et le changement de circonstances qu’il a indubitablement produit :

« Il est temps que le Royaume-Uni s’engage clairement vers le chemin de l’État régional ou de l’État fédéral (au profit de l’Écosse au moins). Dans la situation inverse, il y a un risque à laisser sans réponse les désirs d’une plus grande autonomie de peuples qui, par une overdose de promesses non tenues, pourraient être tentés par les sirènes indépendantistes. Ainsi, le cas écossais n’est que l’illustration de l’incapacité de Londres à choisir un véritable avenir constitutionnel pour le Royaume-Uni en proie aux tendances centrifuges. En ces temps troublés, les différents gouvernements qui se succèdent seraient bien inspirés de reprendre à leur compte la maxime d’Henry Ford citée par Lord Maclennan of Rogart le 11 octobre dernier : « Coming together is a beginning. Keeping together is progress. Working together is success » (Lords debates on alternatives to UK devolution, préc., Column 117).

La situation actuelle confirme notre point de vue : soit Theresa May accorde plus d’autonomie à l’Écosse, notamment dans sa relation avec l’Union européenne, soit elle s’arc-boute sur sa position intransigeante et met en péril l’union. Ses déclarations à la Chambre des Communes le 14 mars (à 12 h 36) traduisent manifestement un raidissement. Un nouveau front de négociations s’ouvre donc en plus de celui avec Bruxelles. Il est étonnant que Theresa May ait été incapable de surmonter ce risque en amont, reniant même les déclarations qu’elle avait faites à la presse en juillet 2016 et qu’Alex Salmond, l’ancien Premier ministre écossais, a eu le loisir de lui rappeler avec une certaine délectation (à 13 h 06). Elle proclamait alors qu’elle n’actionnerait l’article 50 qu’à partir du moment où il existera une approche et des objectifs britanniques du Brexit, signifiant par là qu’elle s’assurerait du soutien de l’ensemble des nations celtes dans le processus. La navigation a vue continue pour le premier ministre britannique… ce qui n’est manifestement pas le cas de son homologue écossaise.

 

Un nouveau référendum se profile en Écosse sur l’indépendance

Prenant acte de l’intransigeance de Theresa May sur la possibilité d’un statut spécial de l’Écosse à l’égard de l’Union européenne, Nicola Sturgeon a annoncé qu’elle demanderait la semaine prochaine au Parlement écossais l’autorisation d’organiser un nouveau référendum sur l’indépendance. Un projet avait déjà été lancé en ce sens et l’issue était prévisible. Le Gouvernement May n’est pas opposé à une telle consultation sur le principe, dès lors qu’elle serait postérieure à l’issue des négociations avec l’Union européenne. Nicola Sturgeon voudrait aller plus vite en organisant le référendum entre l’automne 2018 et le printemps 2019. Les derniers sondages révèlent que le oui et le non sont au coude à coude. Une victoire du oui est loin d’être acquise, tout autant que l’autorisation du Parlement écossais (le Scottish National Party n’y est pas majoritaire), mais plusieurs mois avant le référendum de 2014, l’indépendance n’était soutenue que par 30 % de la population. À l’issue du scrutin, 45 % des suffrages exprimés y étaient favorables. Autant dire que tous les espoirs sont donc permis pour les nationalistes écossais.

Le durcissement de la position de la Première ministre écossaise est compréhensible. Dans son discours, elle condamne l’attitude de Theresa May qui se préoccupe plus de l’avenir de secteurs économiques comme la finance et l’automobile que la préservation de l’unité du Royaume. Sur ce point, comme sur d’autres, il est difficile de donner tort à Nicola Sturgeon. Après Thatcher qui aura miné le système social britannique, Theresa May pourrait donc être le fossoyeur de l’unité britannique au terme d’un processus mortifère que nous devons aux échecs de son prédécesseur, David Cameron. Voilà un bilan du parti conservateur qui laisse songeur…

La stratégie de négociation du Gouvernement de Theresa May en question au regard du droit de l’Union européenne

La focalisation des Britanniques sur le résultat du référendum et les aspects constitutionnels internes du Brexit ont longtemps occulté outre-Manche les autres conditions fixées par l’article 50 du TUE. Il en va particulièrement de l’exigence du point 2 dudit article.

L’accord « est négocié conformément à l’article 218, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Il est conclu au nom de l’Union par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, après approbation du Parlement européen. »

L’article 238, paragraphe 3, point b), stipule :

« Par dérogation au point a), lorsque le Conseil ne statue pas sur proposition de la Commission ou du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, la majorité qualifiée se définit comme étant égale à au moins 72 % des membres du Conseil représentant les États membres participants, réunissant au moins 65 % de la population de ces États. »

L’exigence de la majorité qualifiée la plus contraignante qui soit est l’un des éléments clefs des négociations à venir. Le gouvernement devra obtenir un double soutien : celui du Parlement de Westminster, puis celui d’une majorité qualifiée d’États membres. Or, rien ne dit que ce qui conviendra au Parlement conviendra aux États membres (et inversement). Nous comprenons alors l’enjeu d’une implication en continu de Westminster dans le processus de négociation et, in fine, de son intervention pour valider l’accord élaboré par les négociateurs britanniques et européens.

Nous conseillons aux lecteurs de se reporter aux articles du numéro spécial du 20 février du Guardian (« le pari (risqué) du Brexit ») sur l’état des forces en présence à l’échelon européen afin d’apprécier les difficultés qui attendent le gouvernement britannique. Un rapport confidentiel de l’Union européenne auquel le Guardian a eu accès indique que les Britanniques ont du mal à accepter que les États aient leurs propres contraintes et que l’Union européenne soit particulièrement résolue à défendre ses intérêts. Ceci explique que le gouvernement britannique tente de diviser les européens entre eux afin de renforcer sa position. Une telle stratégie pourrait s’avérer, au contraire, dévastatrice pour le Royaume-Uni qui risquerait de ne pas obtenir d’accord au terme des négociations.

Ajoutons que la presse écossaise rapporte que des documents confidentiels du Parlement européen évoque la possibilité de discuter d’un accord spécifique à l’Écosse.

La relance du débat sur l’indépendance de l’Écosse

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Depuis que l’Écosse a largement voté pour le maintien au sein de l’Union européenne le 23 juin 2016 (62 %), Nicola Sturgeon (le First minister écossais) ne cesse de réclamer un Brexit soft et de vouloir négocier avec le Gouvernement de Theresa May afin d’obtenir des concessions de la part de Londres (statut spécifique à l’égard de l’UE, approfondissement de la dévolution…). Malgré les déclarations de principe du Premier ministre britannique sur l’unité du Royaume-Uni, aucun acte concret n’est venu rassurer les Écossais. Nicola Sturgeon a donc lancé dès le mois d’octobre une consultation en vue du dépôt d’un projet de loi indépendance devant le Parlement d’Édimbourg (dont voici le texte : scotland).

Après la question du rôle du Parlement, celle de la place des nations britanniques dans le processus du Brexit reste entièrement posée, la Cour suprême n’ayant pas suivi le gouvernement écossais sur la nécessité de consulter les parlements dévolus.