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Quand l’hypothèse improbable d’une régence refait surface

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Par Camille Bordère, docteure en droit, post-doctorante Chaire Droit public et politique comparés

“And so live ever – or else swoon to death”[1]

Le 5 février dernier, Buckingham Palace annonçait le cancer du Roi Charles III, diagnostiqué à l’occasion d’une opération chirurgicale subie la semaine précédente. « Sa Majesté », le communiqué précise alors, « poursuivra ses fonctions officielles et le suivi de ses dossiers comme à l’ordinaire »[2]. L’annonce est confirmée deux jours plus tard par Rishi Sunak qui rencontre chaque semaine le monarque. Il a indiqué que leur entretien hebdomadaire se tiendrait par voie téléphonique. De manière assez prévisible, la communication autour de l’état de santé exact du monarque est à la fois feutrée et strictement contrôlée et se limite, à ce stade, aux déclarations successives et plutôt optimistes des différents membres de la famille royale.

Malgré les inquiétudes, la transparence affichée par l’institution royale a été saluée par les médias et appréciée par les sujets de Charles III alors que Kensington Palace avait aussi annoncé quelques jours plus tôt que la belle-fille du roi, Catherine Middleton, avait été hospitalisée durant une dizaine de jours. La démarche des deux palais est inédite et contraste avec les dissimulations qui avaient entouré le mal qui rongeait Georges VI, le grand-père de Charles III décédé d’une thrombose coronaire à la suite d’une intervention liée à un cancer du poumon. De façon générale, plusieurs journalistes avaient, par le passé, critiqué le silence des royals sur leur état de santé. Aujourd’hui encore, malgré la nouvelle politique de communication affichée par la famille royale, les zones d’ombre demeurent, en particulier sur la nature exacte du mal dont souffre Charles III et la princesse de Galles.

L’annonce du cancer du roi n’a pas manqué de réveiller une question essentielle du fonctionnement d’une monarchie et mise de côté depuis près de soixante ans, celle de la régence et, plus globalement, de la suppléance d’un souverain souffrant. S’il ne s’agit bien sûr pas de souhaiter qu’une telle régence soit mise en place à court ou moyen terme, il s’agit plutôt, comme certains commentateurs et experts britanniques l’ont fait, de se saisir de cette actualité pour revenir sur les mécanismes mis à la disposition du monarque et de ses proches en cas d’incapacité totale ou partielle, définitive ou temporaire qui s’opposerait à l’exercice habituel de ses fonctions. Au-delà du seul cas britannique, l’actualité liée à Charles III est de nature à rappeler que dans tout régime politique, les problèmes de santé pouvant interrompre ou suspendre l’exercice des fonctions soulèvent régulièrement des polémiques. La France est bien placée pour le savoir, elle qui a connu les silences pesants de la présidence de la République concernant les pathologies de Georges Pompidou, François Mitterrand ou Jacques Chirac.

À l’instar du président de la République française, le monarque britannique, au-delà du symbole qu’il représente, est avant tout un chef d’État et constitue, à ce titre, la clé de voûte des institutions du Royaume-Uni. C’est ainsi que la sanction royale donne aux Acts of Parliament leur valeur juridique. C’’est aussi au roi que revient le pouvoir d’approuver (et d’officiellement réaliser) la plupart des nominations aux postes clés du Royaume, dont celle du Premier ministre. En pleine année électorale, ce pouvoir est d’autant moins anodin que c’est aussi au souverain que revient (de nouveau[3]) le pouvoir de dissoudre le Parlement et de convoquer des élections générales. En plus de ses fonctions symboliques, représentatives et religieuses au sein du Royaume-Uni, c’est aussi au monarque que revient l’administration et la représentation du Commonwealth, l’attribution des médailles et honneurs ou la signature de certains actes juridiques (les Orders in Council, c’est-à-dire les actes de nature réglementaire ou législatives adoptés par le Privy Council, ainsi que les chartes royales, royal charters).

Bien que le monarque agisse sous la contrainte des conventions de la Constitution qui lui ont retiré toute faculté de choix dans les décisions sus évoquées, l’intervention formelle du monarque demeure indispensable afin de garantir leur validité. En d’autres termes, la capacité du roi Charles III à exercer ses fonctions n’est pas moins essentielle que celle de n’importe quel autre chef d’État et toute difficulté sérieuse ou incapacité à s’en saisir doit conduire à des aménagements de nature à permettre la continuité de l’État.

Une fois n’est pas coutume, la plupart des mécanismes prévus pour suppléer un monarque souffrant ou absent sont compilés dans le Regency Act de 1937 adopté sous le règne du grand-père de l’actuel souverain, le roi Georges VI. Après un rapide retour sur l’histoire de ce texte et sur les dispositions qui l’ont précédé (I), nous nous pencherons donc sur les trois options que ce texte et la pratique monarchique ouvrent au monarque (II) qui permettent d’identifier des aménagements à la véritable régence[4].

I. Le Regency Act 1937, premier texte d’organisation générale des périodes de régence

Si le Regency Act 1937 organise aujourd’hui les périodes d’indisponibilité et d’incapacité du monarque britannique, il n’est bien sûr pas le premier texte à les avoir prévues. Cette loi, pour autant, est la première à objectiver la régence en ne visant pas le cas intuitu personae d’un monarque.

C’est à partir de la Glorieuse révolution (1688-1689) que les périodes de régence et d’intérim ont systématiquement fait l’objet d’Acts of Parliament. Il importait que la souveraineté monarchique soit transférée au monarque en son Parlement(Crown-in-Parliament) pour qu’il soit possible d’admettre que les règles de succession et de régence puissent lui être imposées. Avant que la souveraineté parlementaire soit reconnue, les règles applicables à la régence et à l’intérim étaient déterminées par chaque monarque, sans nécessairement passer par des Acts formalisés. Pour reprendre deux exemples donnés par un très récent briefing de la bibliothèque de la Chambre des Communes[5], de telles mesures furent mises en place au XIIIe siècle, dans le cadre de la régence du futur roi Henry III suite au décès de son père le roi Jean, puis dans le cadre de l’intérim entre son règne et celui de son fils, le futur roi Édouard Ier (qui était à l’étranger au moment de son décès). Le pouvoir royal avait alors été transféré, dans le premier cas, à un groupe d’évêques et de barons et, dans le second, à l’Archevêque de York (le siège d’Archevêque de Canterbury étant alors vacant).

Depuis la Glorieuse révolution, et au fil des siècles et des successions, une suite de Regency Acts a été adoptée toutes les fois où la situation du nouveau monarque le justifiait, c’est-à-dire dans trois cas distincts :

  • Pour l’essentiel de ces textes, il s’agissait de préparer l’hypothèse du décès du monarque avant qu’au moins un de ses héritiers n’atteigne l’âge de la majorité, c’est-à-dire dix-huit ans. Ce fut ainsi le cas du Minority of Successor to Crown Act 1750 (mis en place pendant le règne de George II), du Minority of Successor to Crown Act 1760 (mis en place pendant le règne de George III), du Regency Act 1830 (mis en place pendant le règne de William II, vis-à-vis de sa nièce et héritière indirecte, la princesse et future reine Victoria), du Regency Act 1840 (mis en place pendant le règne de Victoria) et du Regency Act 1910 (mis en place pendant le règne de George VI). Aucun de ces textes n’a trouvé à s’appliquer, puisqu’aucun de ces monarques n’est décédé avant la majorité de l’un de ses héritiers.
  • Dans certains cas plus spécifiques, il s’agissait plutôt de préparer l’hypothèse du décès d’un monarque accédant au trône sans héritier direct présent sur le sol britannique. Avec le Bill of Rights de 1688-1689 et l’Act of Settlement 1701 prévoyant l’exclusion des non-protestants de l’ordre de succession à la couronne britannique, les héritiers présomptifs de certains des monarques du XVIIIe et XIXe siècles se trouvaient être des souverains du royaume de Hanovre. Il fallait alors prévoir l’hypothèse d’une régence temporaire afin que ces souverains du continent puissent rejoindre le territoire britannique (sur lequel, en toute hypothèse, ils ne se trouveraient pas au moment du décès du souverain). C’était ainsi le cas de la reine Anne dont l’héritier était George Ier de la maison de Hanovre et dont l’intérim fut assuré, conformément au Regency Act 1705 et au Succession to the Crown Act 1707, par le juge en chef d’Angleterre et du pays de Galles (Lord Chief Justice) de l’époque, Thomas Parker. Un texte similaire avait été prévu lors de l’accession au trône de la reine Victoria dans la mesure où elle était mineure et n’était pas encore mariée. Son héritier présomptif était alors son oncle, le roi Ernest-Auguste Ier de Hanovre, et un mécanisme d’intérim au bénéfice de Lords Justices avait été mis en place par le Lords Justices Act 1837. Ce texte n’a pas trouvé à s’appliquer, puisque la reine Victoria est décédée bien après que ses héritiers aient atteint l’âge de majorité.
  • Finalement, un unique texte a été mis en place pour prévoir la régence non d’un héritier, mais d’un monarque en exercice : le Care of King During his Illness etc. Act 1811. Ce texte a permis au prince Georges, futur Georges IV, de prendre en charge les fonctions de son père George III jusqu’à son décès. George III était alors gravement malade, à la fois physiquement et mentalement, et il n’était plus en mesure d’assumer ses fonctions.

Le Regency Act 1937 devait, à l’origine, être adopté suivant la première de ces trois logiques puisque la future reine Élisabeth II était mineure lors de l’accession au trône de son père Georges VI. Il a plutôt été décidé d’adopter un texte de portée générale et fixant un cadre permanent aux trois situations de régence et d’intérim qui avaient précédemment faits l’objet de textes spécifiques. Le Regency Act 1937 réalise par ailleurs quelques aménagements par rapport aux textes précédents et abroge le Lords Justices Act 1837. Il substitue ainsi au conseil qu’il mettait en place en cas d’intérim un groupe permanent de conseillers d’État (Counsellors of State). Ces conseillers d’État étaient à l’origine au nombre de cinq. Ce conseil se composait du consort du souverain et des quatre membres de la famille royale les plus élevés dans l’ordre de succession et ayant atteint l’âge de vingt-et-un an. Le statut de conseiller d’État n’est pas perpétuel : les héritiers directs du souverain ont vocation à y accéder une fois l’âge requis atteint et à remplacer les conseillers d’État les plus éloignés dans l’ordre de succession. Les enfants du monarque écartent donc les cousins et cousines, voire les oncles et les tantes. De même, la perte du statut de consort du souverain (suite à son décès) entraîne la perte du statut de conseiller d’État.

Pour général et permanent que ce texte soit, d’autres Regency Acts sont venus le compléter. Le Regency Act de 1943 a ainsi abaissé à dix-huit ans l’âge d’accession au rang de conseiller d’État pour l’héritier apparent ou présomptif du monarque[6]. Le Regency Act de1953 désignait le prince Philippe comme régent de ses enfants en cas de décès d’Élisabeth II avant leur majorité (en lieu et place de la princesse Margaret, sœur de la reine). La veuve de Georges VI, Élisabeth était aussi maintenue en tant que reine douairière (la « reine-mère ») et conseillère d’État jusqu’à son décès[7]. Une lettre patente du roi Georges VI de 1947 a par ailleurs accordé au Gouverneur général du Canada les pouvoirs nécessaires pour se substituer au monarque dans le cadre de ses fonctions relatives au Canada en cas de régence. Le tout dernier texte en date, le Counsellors of State Act de 2022, a quant à lui ajouté deux nouveaux conseillers d’État aux cinq prévus par le Regency Act 1937.

II. Remplacement ponctuel, soft regency et véritable régence : les hypothèses de remplacement d’un monarque indisponible ou indisposé

Le cas échéant, le Regency Act 1937 a vocation à s’appliquer au roi Charles III, mais il convient toutefois d’indiquer que les monarques britanniques ne se reposent pas systématiquement sur ce texte pour assurer leur remplacement ponctuel dans le cadre de certaines de leurs fonctions. La reine Élisabeth II a ainsi, et à plusieurs reprises, délégué des fonctions à son héritier de l’époque. Alors prince de Galles,Charles s’était ainsi vu confier, par exemple, la cérémonie du Jour du Souvenir (Remembrance Day) de 2017, puis celle du Trooping the Colours de 2022. À la toute fin de son règne, Élisabeth II a aussi délégué à son fils les fonctions de représentation, notamment auprès du Commonwealth à partir de 2013[8].

Dans le cas spécifique du roi Charles III, il est prévu qu’une partie de ses obligations soient déléguées à son héritier et à d’autres working royals. Comme certains observateurs le notent, ce pourrait ainsi être le cas de la Journée du Commonwealth du 11 mars prochain ou lors des commémorations des quatre-vingts ans du Débarquement en juin.

Pour autant, il ne s’agit là que de délégation de fonctions de représentation. Le plus notable des épisodes de suppléance de la reine Élisabeth II s’est tenu sous le fondement d’une lettre patente déléguant officiellement à deux de ses conseillers d’État, le prince Charles et le prince William, duc de Cambridge, l’ouverture du Parlement en 2022. Si le prince Charles siégeait alors sur le trône de la Chambre des Lords, le prince William, quant à lui, était assis en contrebas et à la droite de son père. Il s’agissait alors de la première hypothèse de remplacement d’un monarque en exercice par ses conseillers d’État dans le cadre de cette cérémonie particulièrement importante.

Aujourd’hui, les conseillers d’État sont au nombre de sept : la reine Camilla, le prince William, le prince Harry, le prince Andrew, la princesse Béatrice, la princesse Anne et le prince Edward (ils sont les deux « ajouts » de 2022). De fait, compte tenu du renoncement (non officiel) du prince Harry et du prince Andrew à leurs fonctions officielles et du fait que la princesse Beatrice n’a jamais été une working royal (elle a d’ailleurs vocation à perdre sa place de conseillère d’État dès la majorité du prince Georges), le roi Charles III n’a que quatre « véritables » conseillers d’État à sa disposition. Cette situation permet de comprendre la mise en place de l’Act de 2022, alors que le souverain actuel souhaite en parallèle une monarchie plus « resserrée ».

Au titre de la section 6 du Regency Act 1937, le souverain peut, en cas de maladie ne justifiant pas une véritable régence ou de déplacement en dehors du Royaume-Uni, déléguer à un ou plusieurs de ses conseillers d’État tout ou partie de ses fonctions royales par lettre patente. Il s’agit fondamentalement d’assurer que la sanction royale puisse être accordée aux Acts of Parliament. Les conseillers d’État peuvent néanmoins aussi approuver des nominations, amender des chartes ou recevoir la lettre de créance d’un ambassadeur[9]. Ne sont exclus des fonctions délégables que le pouvoir d’accorder des rangs, titres ou dignités (rank, title or dignity) ainsi que celui de dissoudre le Parlement à moins que le monarque ne l’ait expressément ordonné[10]. Le cas s’est ainsi présenté en 1972 quand, en déplacement en Nouvelle-Zélande, la Reine Élisabeth II a explicitement ordonné à la princesse Margaret et la reine douairière Élisabeth de prononcer la dissolution du Parlement.

Cette voie qualifiée de soft regency pourrait être adoptée par le roi Charles III si ce dernier devait se trouver dans l’incapacité temporaire d’exercer ses fonctions constitutionnelles, au-delà de ses seules fonctions de représentation. Comme l’a souligné Robert Hazell pour le groupe de réflexion Constitution Unit, il serait ainsi possible au monarque de conserver l’exercice de certaines de ses fonctions (notamment celles d’accorder la sanction royale ou d’approuver les nominations) et de déléguer toutes les autres à un ou plusieurs de ses conseillers d’État – et notamment au prince William, qui a repris ses fonctions cette semaine à la suite de l’hospitalisation de la princesse Catherine en janvier dernier. À cet égard, il faut noter que, traditionnellement, les conseillers d’État sont désignés par « paire ». S’il ne s’agit là que d’une survivance des pratiques de common law qui prédatent l’entrée en vigueur du Regency Act de 1937, cette habitude s’est maintenue jusqu’à présent[11] (la représentation de la Reine Élisabeth II par le prince Charles et le prince William lors de l’Ouverture du Parlement en 2022 en est ainsi une illustration). Dans ce contexte, il pourrait donc s’agir pour le roi Charles III de déléguer une partie de ses responsabilités à son fils et héritier ainsi qu’à son épouse la reine Camilla, ou à sa sœur la princesse Anne.

Comme le prévoit le Regency Act 1937, cette délégation de compétences peut trouver son échéance dans la survenue d’un troisième type d’arrangement, plus lourd et impliquant donc une incapacité dite « totale » du souverain : la mise en place d’une régence stricto sensu. C’est la section 2 du Regency Act 1937 qui prévoit cette hypothèse. Il est ainsi nécessaire que, parmi un groupe de personnes composé par le conjoint du monarque (la reine Camilla), le secrétaire d’État à la justice (Lord Chancellor, actuellementAlex Chalk), la juge en chef de l’Angleterre et du pays de Galles (Lady Chief Justice of England and Wales, actuellement Sue Carr),le président de la section civile de la Cour d’appel (Master of the Rolls, actuellement Geoffrey Vos) et du président de la Chambre des Communes (Speaker of the House of Commons, actuellement Lindsay Hoyle), au moins trois d’entre eux déclarent (et justifient) l’incapacité mentale ou physique du monarque à exercer ses fonctions royales. Le régent désigné est alors, au titre de la section 3 du même texte, le deuxième dans l’ordre de succession dans la mesure où il est âgé d’au moins vingt-et-un ans, est citoyen et résident britannique et n’est pas, pour une quelconque raison, exclu de la succession au trône[12]. Dans le cas de Charles III, il s’agirait donc du prince William. Le Regency Act 1937 envisage par ailleurs l’hypothèse d’une régence du régent, réalisée par le troisième dans l’ordre de succession – qui serait donc, en théorie, le prince Andrew à défaut du prince Harry qui ne réside plus au Royaume-Uni. Il est possible, dans les mêmes conditions, de mettre fin à une régence dans le cas où l’état de santé du souverain lui permettrait d’exercer à nouveau ses fonctions.

Dans l’hypothèse d’une régence totale, c’est l’intégralité des pouvoirs royaux qui est transférée au régent après que ce dernier ait prêté serment d’allégeance au monarque régenté, à ses héritiers et ses successeurs. Il ne peut cependant ni modifier l’ordre de succession, ni altérer les statuts de l’Église d’Écosse (section 4). Si une régence devait être mise en place pour Charles III, il s’agirait de la première prononcée au Royaume-Uni depuis celle de George III, les souverains suivants ayant tous officiellement continué de régner jusqu’à leur décès avec l’assistance de leurs conseillers d’État ou non.

Outre qu’elle n’est pas à souhaiter au monarque et à sa famille, il faut admettre que cette option n’est pas sérieusement considérée à ce stade, que ce soit par Buckingham Palace, le Gouvernement, et par la plupart des experts. Il faut dire qu’elle est lourde de symbole et de conséquences juridiques puisqu’une régence enclenche automatiquement la mise sous tutelle (guardianship)du souverain (au bénéfice, lorsqu’il est marié, de son consort). Sous réserve des évolutions de l’état de santé du roi Charles III, c’est plutôt à un mélange des deux premières options (remplacement ponctuel et soft regency), plus ou moins informelles, qu’il faut s’attendre pour les prochains mois. Compte tenu du nombre restreint de conseillers d’État et de working royals autour du monarque, la reine Camilla, le prince William et la princesse Anne se substitueront principalement à Charles III.

[1] J. Keats, « Bright Star (or the Last Sonnet) », The Complete Poetical Works of John Keats, The Riverside Press, 1900, p. 410.

[2] « His Majesty will continue to undertake State business and official paperworks as usual », <https://www.royal.uk/a-statement-from-buckingham-palace-5Feb24>.

[3] On pense ici au Fixed-Term Parliament Act de 2011, qui soustrayait le pouvoir de dissoudre la Chambre des Communes aux prérogatives royales exercées par le monarque sur le conseil de son Premier ministre. Le Dissolution and Calling of Parliament Act de 2022 a finalement restauré cette prérogative.

[4] En sus du passage en revue de ces options que nous proposons ici, nous renvoyons à R. Hazell, « Royal incapacity and constitutional continuity: the Regent and Counsellors of State », Cambridge L. J., vol. 64, no 2, 2005, pp. 352-387 pour une analyse en profondeur des dispositions du Regency Act 1937.

[5] D. Torrance, « Regency and Counsellors of State », The Commons Library, 6 février 2024, p. 8, disponible en ligne à <https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-9374/CBP-9374.pdf>.

[6] Sur un point plus technique, il permet aussi la suspension temporaire (par lettre patente du monarque) du statut de conseiller d’État d’un membre de la famille royale qui ne se trouverait pas sur le territoire britannique, et ce jusqu’à son retour. Il ne permet néanmoins pas sa substitution. Ce type de suspension pourrait être prononcée à l’égard du prince Harry qui réside désormais habituellement aux États-Unis. Sur le contexte d’adoption des Regency Acts de 1943 et de 1953, voir R. Hazell, « Royal incapacity and constitutional continuity: the Regent and Counsellors of State », op. cit., pp. 358-359.

[7] Ni l’une, ni l’autre de ces dispositions n’est de portée générale et elles ont toutes les deux cessé de s’appliquer une fois leurs conditions d’application disparues (la majorité de tous les enfants de la reine Elisabeth II et le décès de la reine douairière Elisabeth). Ce sont donc les règles initiales du Regency Act 1937 qui s’appliquent de nouveau aujourd’hui. La reine Camilla perdrait donc son statut de conseillère d’État si elle devait survivre à son époux, sauf à ce qu’un nouvel Act of Parliament ne la maintienne à cette fonction.

[8] Voir infra note 8.

[9] Voir, sur le type de fonctions qu’ont pu exercer des conseillers d’État, D. Torrance, op. cit.,pp. 26-27.

[10] À noter que l’on retrouve aussi le pouvoir de nommer un Premier ministre et celui d’administrer le Commonwealth parmi les pouvoirs qui ne sont pas délégables aux conseillers d’État, notamment sur le site internet de la Famille Royale (https://www.royal.uk/counsellors-of-state). Concernant la question du Commonwealth, la justification tient au fait que le Regency Act 1937 n’est pas directement applicable au sein des États du Commonwealth, qui ne reconnaissent donc pas automatiquement le transfert de compétences réalisé par lettre patente. Si un conseiller d’État ne peut donc théoriquement pas exercer de compétences en lien avec l’administration du Commonwealth, l’hypothèse s’est néanmoins présentée deux fois vis-à-vis de l’Australie pendant le règne d’Élisabeth II (en 1970 en matière de droit de grâce et en 1977 en matière de révision de la Constitution fédérée du Queensland). À ce sujet et sur les débats quant à la validité de ces actes, voir A. Twoney, « Regency in the Realms – Dealing with an Incapacitated or Under Age Monarch », Legal Research Studies Paper no 17/02, 2017, disponible en ligne (https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2893920).

[11] Sur cette pratique et sur les questionnements qu’elle entraîne quant à l’hypothèse d’un des deux conseillers d’État agissant seul, voir R. Hazell, « « Royal incapacity and constitutional continuity: the Regent and Counsellors of State », op. cit., pp. 379-380.

[12] Parmi d’autres raisons, il ne doit pas s’être marié sans le consentement du monarque si ce dernier devait être obligatoirement recueilli (Succession to the Crown Act 2013, sec. 3) et il doit être protestant (les catholiques ayant été explicitement exclus de la succession royale par l’Act of Settlement 1701, sec. 2).

Un couronnement réussi et une débâcle électorale : prendre note pour l’avenir

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Par Aurélien Antoine

Depuis le mois de septembre 2022, le Royaume-Uni vit au rythme d’événements historiques et politiques majeurs qui déterminent en partie son futur.

Son destin monarchique, d’abord. Le couronnement de Charles est un événement historique à la portée juridique symbolique. La transmission de la Couronne et ses conséquences du point de vue du droit avaient été réglées quelques heures après le décès d’Élisabeth II[1]. La consécration religieuse de Charles III le 6 mai – il convient de parler de sacre – a surtout été un moyen de vérifier l’importance d’un rituel qui permet de mieux appréhender les particularités d’une partie du droit constitutionnel britannique relatif à la dévolution du pouvoir. Événement devenu rare en raison de la fin des querelles dynastiques, du pacifisme de l’ère post-Seconde guerre mondiale qui règne en Europe occidentale et de l’augmentation de l’espérance de vie, les deux heures de cérémonies du 6 mai ont aussi été l’occasion d’identifier la prise en compte par les Windsor des changements de la société britannique depuis 1953.

Diversité, souci de la place des femmes et œcuménisme furent les trois maîtres mots qui s’imposèrent au moins formellement durant la célébration à l’abbaye de Westminster. La diversité a été mise en valeur par une représentation équilibrée des nations constituant le Royaume-Uni et par une participation active des minorités ethniques au cérémonial, notamment lors de la remise des insignes de la royauté (ou regalia). La féminisation du rituel s’est manifestée par le rôle central de Penny Mordaunt qui, selon la grande majorité des médias, a « crever l’écran » dans sa fonction de porteuse de l’épée d’État. L’intégration des femmes s’est imposée dans le choix des compositrices et compositeurs (rappelons que Judith Weir est maîtresse de la musique du roi), des cantatrices et chanteurs, mais également par la composition des chœurs d’enfants. Le signe le plus tangible de l’évolution du sort des femmes dans la monarchie reste le sacre de la reine consort, Camilla Parker-Bowles, femme divorcée et dont le statut juridique avait un temps emporté des querelles juridiques sur le caractère morganatique de son union avec le prince Charles. Quant à l’œcuménisme, il est un credo du monarque. À l’époque prince de Galles, il avait promis qu’il serait le défenseur de toutes les fois et non pas seulement de l’Anglicanisme. Malgré la pompe et le maintien de traditions désuètes, le sacre de Charles III valide des changements et des convictions qui, pendant longtemps, n’étaient pas mis en valeur par la monarchie britannique. Il convient ici de souligner que le roi est peut-être mieux armé que sa mère pour affronter les défis contemporains. Plus âgé et lui-même victime du conservatisme d’Élisabeth II (qui dissimulait en fait l’influence considérable d’Élisabeth Bowes-Lyon, l’épouse de Georges VI, sur la marche de la monarchie), il a compris, avant même son accession au trône, qu’il fallait s’inquiéter d’enjeux insuffisamment pris en compte par les autres pouvoirs publics (environnement et solidarité sociale notamment). À l’inverse, Élisabeth II, bien que portant une jeunesse suscitant l’engouement en 1953, aura finalement attendu le décès de Diana en 1997 pour prendre conscience de la nécessité de « dépoussiérer » une monarchie britannique qui ne semblait pas avoir pris le virage de la libéralisation des mœurs depuis les années 1960.

Malgré la réaction tardive d’Élisabeth II, elle aura été efficace et aura réussi à faire en sorte que la monarchie se maintienne. Charles III ne vise pas autre chose, ce qui implique par la recherche constante du rassemblement d’un peuple hétérogène, la poursuite de son engagement social et environnemental ou la poursuite de la réforme du fonctionnement de la monarchie. Plus de transparence dans son rôle de lobbying auprès du gouvernement, sur l’origine et la fiscalité d’une partie de son patrimoine serait la bienvenue.

Ces quelques remarques confirment que la monarchie britannique doit en permanence s’adapter et trouver un délicat équilibre entre une normalisation qui la rendrait banale (et donc inutile) et une exceptionnalité qui, si elle était trop marquée, la couperait totalement de la population. Les enquêtes d’opinion menées à l’occasion du sacre montrent que le républicanisme n’a cessé de progresser tout au long des dernières décennies, même s’il est encore largement minoritaire. Beaucoup de médias ont insisté sur l’adhésion limitée de la jeunesse à la monarchie, ce qui ne signifie pas pour autant qu’elle conservera cette conviction à l’avenir. À tout bien considérer, le maintien de la monarchie tient au fait qu’elle est un élément culturel du Royaume-Uni qui profite à son soft power et que l’avènement d’une République ne modifierait sans doute pas fondamentalement la nature de la relation entre les citoyens et les institutions. La figure du roi fait l’objet d’une adhésion de la population bien supérieure à celle à laquelle les personnalités politiques peuvent prétendre. Plus encore, les événements liés à la monarchie provoquent un sentiment d’unité que les autres institutions ne parviennent pas à susciter. C’est ainsi que, malgré le soutien plus limité à la monarchie aujourd’hui de la part des citoyens britanniques (auquel il faudrait en outre ajouter une espèce de saturation depuis septembre 2022), ce relatif désintérêt est loin de devenir une question clivante du débat politique : la monarchie n’est pas un sujet électoral pour la très grande majorité des partis politiques. C’est plutôt un marronnier éditorial ressorti à chaque événement royal qui fait fi d’une pertinence finalement assez circonscrite.

Si Charles III et la reine Camilla peuvent envisager l’avenir avec une certaine sérénité, tel n’est pas le cas de l’autre tête de l’Exécutif, le Premier ministre Rishi Sunak. Dans notre précédent billet, nous avions insisté sur l’impact des multiples scandales qui ont touché les conservateurs sur les élections locales. Il ne fallait pas être grand devin pour le prévoir, mais les résultats des élections locales du jeudi 4 mai se sont soldés par le scénario le plus défavorable aux tories. Avec la perte d’un peu moins de mille sièges et de 48 conseils locaux, les conservateurs se font désormais dépasser par les travaillistes en nombre d’élus sur l’ensemble du Royaume-Uni. Après la désillusion des élections locales de 2021, le Labour engrange un succès notable. Il faut remonter à 2002 pour retrouver un résultat électoral similaire au niveau local. Notons aussi les progrès des libéraux-démocrates qui remportent 417 sièges. La menace du Lib-dem en Angleterre se précise pour les conservateurs dans la perspective des prochaines élections générales (prévues en décembre 2024 ou en janvier 2025). En effet, les électeurs du « mur bleu » du sud de l’Angleterre pourraient se reporter substantiellement sur ce parti, à l’origine de centre gauche et pro-européen. Keir Starmer, prudent, n’exclut d’ailleurs pas de constituer une coalition avec le Lib-dem en 2025. Enfin, les Verts continuent leur progression initiée en 2019 avec le gain de 200 nouveaux sièges. Ils prennent le contrôle majoritaire d’une autorité locale, celle de Mid Suffolk, une victoire inédite pour cette formation.

Ces élections locales nous enseignent aussi que les travaillistes sont parvenus à reconquérir une part de l’électorat pro-Brexit qui avait permis à Boris Johnson en 2019 de faire tomber le « mur rouge » du nord de l’Angleterre. C’est sur ce point que l’analyse comparée de ces élections locales avec celles de 2021 est instructive. Il y a deux ans, Boris Johnson, déjà en proie à plusieurs polémiques, avait pourtant confirmé son succès de 2019, fait rare pour un Premier ministre en exercice. Le parti conservateur avait même retrouvé des couleurs en Écosse. L’échec de Rishi Sunak, s’il solde le comportement de Boris Johnson et l’incurie de Liz Truss, est préoccupant et laisse toujours courir l’idée chez certains conservateurs que l’hypothèse Johnson est encore plausible pour mener la campagne électorale de 2024-2025. Rishi Sunak ne récolte aucun fruit de l’apaisement relatif qu’il tente de susciter. À plus d’un an et demi des prochaines élections générales, rien ne permet d’identifier les facteurs qui contribueraient à un retour en grâce des conservateurs.

Pour conclure ce post d’actualité, nous souhaitons revenir sur un événement qui réunit le couronnement et la politique conduite par le gouvernement : celle de l’arrestation de manifestants républicains le 6 mai. Elle a suscité l’émoi de nombreuses organisations des droits de l’Homme, à juste titre selon nous. La famille royale n’y est pas pour grand-chose. En revanche, les douzaines d’arrestations ont été fondées sur une loi récemment adoptée par le Parlement, le Public Order Act 2023. Ce texte renforce encore l’arsenal juridique qui vise à encadrer le droit de manifester au Royaume-Uni pour viser en particulier les « écoterroristes », expression choquante qui assimile des défenseurs de l’environnement – certes parfois violents – aux suppôts de Daesh ou à des groupuscules néonazis. Au Royaume-Uni comme dans les autres démocraties occidentales (notamment en France), les atteintes aux droits collectifs (de manifester ou de faire grève) se multiplient depuis plusieurs décennies. La dérive annoncée dès la fin des années 2000 par plusieurs juristes, dont Mireille Delmas-Marty en France, se confirme : justifiés à l’origine par la lutte contre le terrorisme, des dispositifs policiers préventifs sont désormais étendus à des actions qui n’ont plus aucun lien avec le terrorisme de masse. La Commission paritaire sur les droits humains du Parlement britannique a maintes fois marqué son désaccord face à cette évolution. Son rapport relatif au projet de loi de maintien de l’ordre public (devenu le Public Order Act 2023) est édifiant et met en doute sa compatibilité avec les articles 10 et 11 de la Convention européenne des droits de l’Homme[2]. L’accumulation des dispositifs sécuritaires fait désormais du Royaume-Uni un État de plus en plus critiqué par les organismes de protection des droits et libertés individuels, comme le Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits humains ou les associations citoyennes[3].

Pour revivre le couronnement à travers les points de vue historique et constitutionnel par Catherine Marshall, professeure d’histoire et de civilisation britanniques à Cergy Université, et Aurélien Antoine, voici le podcast du direct de Radio France Internationale :

Live audio – Couronnement de Charles III

[1] V. nos deux contributions au Club des Juristes : « Le protocole millimétré du Conseil d’accession au trône de Charles III », Blog du Club des Juristes, 12 septembre 2022 ; « L’accession de Charles III : quel rôle du Parlement et quelles relations avec le gouvernement ? », Blog du Club des Juristes, 13 septembre 2022.

[2] Legislative Scrutiny: Public Order Bill, First Report of Session 2022-23, HC 351 HL Paper 16.

[3] Dans son rapport pour l’année 2022, le groupement Freedom House insiste sur les effets d’un certain nombre de législations sur l’exercice des droits civiques au Royaume-Uni et le sentiment d’hostilité croissant à l’égard des minorités (https://freedomhouse.org/country/united-kingdom). Selon l’organisation Civicus, le Royaume-Uni est désormais considéré comme un État qui fait obstruction à l’exercice des libertés, comparable à l’Afrique du Sud, le Ghana ou la Côte d’Ivoire “Civic space in decline: Restrictions on protests, attacks on migrant rights, and protesters behind bars”, Civicus Monitor, 13 mars 2023 (https://monitor.civicus.org/explore/civic-space-in-decline-restrictions-on-protests-attacks-on-migrant-rights-protesters-behind-bars/).

Un mois de septembre 2022 historique pour le Royaume-Uni

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Depuis 2016, l’actualité politique, économique et juridique outre-Manche a souvent occupé les chercheurs et les médias européens par son intensité. Le feuilleton du Brexit, en passe de devenir une histoire sans fin, la comédie johnsonnienne sur fond de tragédie sanitaire, puis guerrière, et le crépuscule de l’idole que fut la reine Élisabeth II apparaissent déjà comme les jalons d’un long chemin de croix dont il est bien difficile de prédire l’issue pour le Royaume-Uni.

L’un des points culminants de cette succession effrénée d’événements fut sans doute la semaine du 5 au 11 septembre, unique dans l’histoire contemporaine du Royaume-Uni en raison de la nomination d’une Première ministre par une monarque qui allait céder la place sur le trône deux jours plus tard à son fils Charles.

La longue période de deuil national d’une dizaine de jours conclue par des funérailles d’État mémorables aura été une parenthèse à la fois triste, désuète et fastueuse qui aura permis au moins à une large part du peuple britannique de retrouver un semblant d’unité et de mettre un temps de côté la cruauté de leur condition. Le jubilé de la reine au début du mois de juin avait d’ores et déjà donné cette impression.

À peine la reine Élisabeth II avait-elle retrouvé son époux dans la chapelle Saint-Georges du château de Windsor que le tout nouveau gouvernement dirigé par Liz Truss annonça des actions budgétaires fort mal reçues par les milieux d’affaires, la bourse et l’essentiel des économistes. Sur la question du Protocole nord-irlandais, la Première ministre semble vouloir gagner du temps tout en maintenant le projet de loi déposé sous le précédent gouvernement en fixant une dead line au mois d’avril 2023, date des 25 ans de l’Accord du Vendredi saint, pour qu’une solution négociée soit trouvée. Dans la même veine pragmatique, la poursuite de la discussion parlementaire sur le Bill of Rights Bill est désormais écartée au profit de nouvelles propositions dans le futur. Un autre signe d’apaisement s’est manifesté : celui d’une éventuelle participation des Britanniques à un nouveau club de nations européennes dont l’initiative issue d’une idée ancienne revient à la France à l’époque où Emmanuel Macron présidait le Conseil de l’UE. Il devrait se réunir pour la première fois à Prague au début du mois d’octobre. La Première ministre n’a pas encore confirmé sa présence et attend de voir quel va être l’ordre du jour qui devrait logiquement porter sur la guerre en Ukraine et la crise énergétique. Outre les 27, le club réunirait également la Norvège, la Suisse, la Turquie et l’Ukraine. Les États des Balkans seraient aussi représentés.

Mais les tensions restent vives et ce retour officiel du Royaume-Uni dans un forum continental est loin d’être acquis. En outre, les actions contentieuses engagées par les deux parties pour le non-respect des traités de Brexit sur plusieurs dossiers sont toujours pendantes. Elles apparaissent malheureusement comme un reflet fidèle des oppositions durables qui empoisonnent les relations entre les deux parties.

C’est toutefois sur le front interne que la prochaine échéance importante est attendue. Les 11 et 12 octobre prochains, les audiences à la Cour suprême après la saisine de la Lord advocate écossaise intervenue le 28 juin et relative à la validité du projet de loi du gouvernement écossais organisant un nouveau référendum d’indépendance (“Indyref2”). Le gouvernement britannique avait demandé à la Cour d’écarter, à ce stade, le recours de la Lord advocate (par ailleurs membre du gouvernement écossais) qu’il considérait comme prématuré (il aurait fallu, selon Whitehall, attendre l’adoption de la loi par le parlement écossais). La Cour a écarté l’argument, admettant même par la suite les interventions écrites du parti de gouvernement écossais  (le SNP) en sus de celle de la Lord Advocate qui, malgré son statut de membre du cabinet, doit conserver une certaine indépendance. Au début du mois d’août, le gouvernement britannique a, quant à lui, soumis ses arguments par la voix de l’Advocate General pour l’Écosse (membre du gouvernement britannique, il doit être distingué de son homologue écossais).

Toutes ces actualités ont fait l’objet de publications diverses, en particulier du directeur de l’Observatoire du Brexit. Outre celle du site, vous pouvez retrouver ses analyses sur l’arrivée au pouvoir de Liz Truss et les problématiques européennes dans le post du Club des Juristes suivant :

“Liz Truss Première ministre britannique : des espoirs de réchauffement des relations avec l’Union européenne très hypothétiques”

À propos du décès de la reine Élisabeth II et des enjeux pour le Royaume-Uni, vous pouvez réécouter l’interview donnée pour l’émission Tout un Monde de la Radio Télévision Suisse et menée par Éric Guevara-Frey :

“Comment le décès de la reine modifie-t-il la politique britannique”

Retrouvez les premières réactions le lendemain du décès de la Reine dans l’émission de France Culture, Culture Monde :

“Élisabeth II : God meet the Queen”

Nous renvoyons surtout nos lecteurs à la parution du dernier numéro de la revue Pouvoirs consacré à Élisabeth II. Hasard du calendrier, ce numéro spécial qui devait célébrer le jubilé de Platine est sorti des presses quelques heures après l’annonce du décès de la Reine. Vous y retrouverez notamment l’article :

“Élisabeth II, entre résistance et obéissance”

L’intégralité du numéro est disponible en ligne (par abonnement ou abonnement à l’article).

Enfin, pour ceux qui en ont la possibilité, vous pouvez consulter un article du quotidien belge Le Soir sur l’avenir du Commonwealth dirigé désormais par Charles III :

“Charles III, nouveau souverain d’un Commonwealth immuable ?”

Du côté des ouvrages, nous attirons l’attention sur les publications suivantes et un documentaire :

L’une, de vulgarisation scientifique, est consacrée au Royaume-Uni après Boris Johnson. Le numéro de septembre-octobre de la revue Conflits s’intitule “Royaume-Uni. Johnson tombe, le Brexit continue”.

À propos de Boris Johnson, nous recommandons le visionnage du documentaire “Boris Johnson. La fête est finie”, disponible sur le site de France TV.

Du côté des publications scientifiques, notons les deux ouvrages suivants :

The Routledge Handbook on the International Dimension of Brexit (Routledge International Handbooks)

Sous la direction de S. Loussouarn : Brexit and its Aftermath

En dernier lieu, quelques ouvrages plus accessibles et néanmoins dignes d’un grand intérêt.

Nous signalons l’ouvrage  de Niel Archer : Cinema and Brexit, The Politics of Popular English Film.

En France, Judith Perrignon, journaliste, essayiste et écrivaine, a écrit Le jour où le monde a tourné, récit documentaire passionnant sur le Royaume-Uni des années Thatcher.

 

 

 

 

Liz Truss accède au pouvoir dans un contexte de crise et de malaise social

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Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

L’annonce du décès d’Elizabeth II a plongé le pays dans la tristesse et la sidération, ajoutant encore au désarroi, aux doutes et aux inquiétudes de toute une nation aux prises avec des difficultés croissantes. Une des dernières images de la Reine fut celle de sa rencontre avec la nouvelle première ministre qu’elle a formellement intronisée, accomplissant jusqu’au tout dernier moment les devoirs de sa charge. Si tout s’est arrêté quelques jours pour permettre aux Britanniques, unis dans le deuil, de rendre hommage à leur souveraine, le retour à la dure réalité et aux controverses politiques ne tardera pas à venir et pour Liz Truss la tâche sera incontestablement rude.

En annonçant sa démission dans une courte allocution devant Downing Street, le jeudi 7 juillet 2022, trois ans après son élection à la tête du parti, Boris Johnson avait déclaré qu’il restait à son poste jusqu’à la désignation de son successeur, sans faire aucune allusion à la crise ouverte au sein de son gouvernement qui mettait en cause, une fois de plus, son honnêteté[1]. Lors d’un Conseil des ministres dans l’après-midi du 7 juillet, le Premier ministre précisait qu’il laisserait les “décisions budgétaires majeures” à son successeur, avant d’annoncer une série de nominations pour regarnir les rangs d’un gouvernement décimé par une soixantaines de démissions. Outre les vacances prolongées du Premier ministre, l’été 2022 a été marqué par la procédure de désignation du responsable politique qui serait appelé à lui succéder.

Pour les conservateurs, le choix du nouveau leader était crucial. L’heure était grave car les sondages d’opinion plaçaient les Conservateurs nettement derrière les travaillistes.

Il s’agissait donc de désigner celui ou celle qui serait le mieux à même de les mener à la victoire lors des prochaines élections législatives, qui auront lieu au plus tard en janvier 2025.

La procédure de sélection des candidats

Les conservateurs n’ont pas manqué de candidats pour prendre la tête du parti et entrer au 10 Downing Street. Des 11 candidats pressentis, 3 renonçaient le 12 juillet à briguer la succession de Boris Johnson avant même le début de la sélection : Grant Shapps, ancien Secrétaire d’Etat aux transports, Sajid Javid, ancien Secrétaire d’Etat à la santé et  Rehman Chisti, Sous-Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères et au Commonwealth.

Parmi les candidats qui restaient en lice, certains étaient des proches du Premier ministre, ayant fait partie de son cabinet, tels que l’ancien Chancelier de l’échiquier Rishi Sunak[2], la

Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères, Liz Truss ainsi que Nadim Zahawi qui avait au préalable piloté avec succès le programme de vaccination anti-covid, et avait été nommé au poste de Chancelier de l’échiquier en remplacement de Rishi Sunak, et enfin Suella Braverman, la procureure générale pour l’Angleterre et le Pays de Galles

D’autres s’étaient éloignés du Premier ministre comme le député Jeremy Hunt, candidat malheureux à l’investiture en 2019, battu par Boris Johnson en fin de course.

Parmi les moins connus du grand public on pouvait également citer Kemi Badenoch, ancienne Ministre d’Etat à la Croissance régionale et aux Collectivités locales, Penny Mordaunt, Ministre d’Etat au commerce extérieur et figure de la campagne en faveur du Brexit, ou encore le député Tom Tugendhat, président de la commission des Affaires étrangères au Parlement.

C’est au cours de la semaine du 11 juillet que le comité 1922, présidé par Sir William Brady, a lancé officiellement la course à la Présidence du parti conservateur. La procédure de sélection à deux niveaux est expliquée dans un document officiel remis à jour[3] établi par le comité 1922 en relation avec le Conseil d’administration du parti conservateur.

Le premier niveau concerne les députés conservateurs qui doivent parvenir à éliminer tous les candidats sauf deux. Après avoir fixé un seuil pour le premier tour de scrutin en dessous duquel tout candidat est éliminé, la règle consiste, à chaque nouveau tour de scrutin, à éliminer celui qui obtient le moins de voix jusqu’à ce qu’il n’en reste plus que deux. Dans un second temps les deux finalistes doivent être départagés par les adhérents du parti, à l’issue de leurs votes par correspondance à bulletin secret.

La sélection des candidats

Les votes des députés se sont étalés sur une semaine, du 13 au 20 juillet 2022, ce qui a permis de dégager assez rapidement les deux finalistes et de donner assez de temps aux 160 000 adhérents pour se prononcer avant la rentrée de septembre.

Premier tour de scrutin mercredi 13 juillet

Lors du premier vote qui avait lieu le 13 juillet le seuil requis était 30 voix. Chaque candidat devait obtenir les voix d’au moins 30 députés. En dessous de ce seuil un ou plusieurs candidats pouvait être éliminé dès le premier tour. Les huit candidats  obtenaient dans l’ordre :

Rishi Sunak  : 88 voix

Penny Mordaunt  : 67 voix

 Liz Truss : 50 voix

Kemi Badenoch : 40 voix

Tom Tugendhat : 37 voix

Suella Braverman : 32 voix

Nadhim Zahawi : 25 voix, éliminé

Jeremy Hunt : 18 voix, éliminé

Deuxième tour de scrutin jeudi 14 juillet 2022

A partir du deuxième tour la personne ayant obtenu le moins de suffrages était éliminée d’office.

Rishi Sunak  : 101 voix

Penny Mordaunt  : 83 voix

 Liz Truss : 64 voix

Kemi Badenoch : 49 voix

Tom Tugendhat : 32 voix

Suella Braverman : 27 voix, éliminée

Troisième tour de scrutin  lundi 18 juillet

Rishi Sunak  : 115 votes

Penny Mordaunt  : 82 votes

 Liz Truss : 71 votes

Kemi Badenoch : 58 votes, éliminé

Quatrième  tour de scrutin 19 juillet

Rishi Sunak : 118 voix  (+3) 

Penny Mordaunt : 92 voix (+10)

Liz Truss : 86 voix  (+15)

Kemi Badenoch :  59 voix (+1), éliminé

Cinquième tour de scrutin mercredi 20 juillet 2022

Rishi Sunak :    137 voix

Liz Truss:           113 voix

Penny Mordaunt : 105 voix, éliminée

Le 22 juillet marquait le coup d’envoi de la campagne à l’adresse des adhérents du parti appelés à départager les deux candidats. Selon la règle en vigueur, le vainqueur élu au poste de leader du parti, devient le chef du gouvernement, et exerce ses fonctions pendant toute la durée de son mandat jusqu’aux prochaines élections législatives

Dès le début, la campagne auprès des élus conservateurs a pris une tournure agressive tant la lutte interne était rude pour se hisser au-dessus de la mêlée et figurer parmi  les deux finalistes[4]. Elle s’est vite envenimée par des attaques et insultes sur les réseaux sociaux, des propos désobligeants voire insultants et des opérations de dénigrement systématique, visant à salir la réputation des concurrents qui tentaient de s’attirer les faveurs des partisans des candidats éliminés. Les marchandages, les trahisons, les sombres manœuvres et les coups bas, ont été dénoncés par nombre d’observateurs comme l’ancien ministre conservateur Ian Duncan Smith. Il est également apparu que le soutien apporté à un candidat n’était souvent pas motivé par l’estime qu’on avait pour lui mais par le désir de faire chuter un rival pour lequel on avait de l’aversion.

A partir 4ème tour de scrutin les enjeux étaient désormais au plus haut et, pour les candidats exclus de la course, il s’agissait de miser sur celui ou celle qui avait le plus de chances de l’emporter dans l’espoir d’obtenir un poste intéressant dans le futur cabinet. A l’issue du 5ème tour de scrutin un duel sans merci s’est engagé entre Liz Truss et Rishi Sunak.

Le duel Truss-Sunak

Les échanges entre les deux candidats furent vifs, centrés comme depuis le début de la campagne à la mi-juillet, sur la crise du pouvoir d’achat, Rishi Sunak persistant à défendre la nécessité de lutter en priorité contre l’inflation (désormais à plus de 9 % au Royaume-Uni), Liz Truss insistant sur son programme « audacieux », fondé sur des baisses d’impôts massives « dès le premier jour ». S’ils se sont affrontés à plusieurs reprises sur leurs visions de l’économie et le type de soutien à apporter aux Britanniques pour les aider à surmonter la crise du coût de la vie, nombreux sont les sujets graves et urgents qu’ils ont à peine abordés ou, s’ils l’ont fait, ce fut de manière sommaire ou indirecte. La crise énergétique, le dérèglement climatique, le levelling up (un vaste projet ambitieux visant à redresser les inégalités entre régions et à mettre en œuvre le rattrapage des zones économiquement à la traine) le système de santé, le Brexit, le Protocole nord-irlandais ou encore le referendum sur l’indépendance de l’Ecosse ont été très largement absents du débat.

Au regard de l’écologie, les deux candidats se sont engagés à atteindre l’objectif zéro émission carbone mais leurs politiques environnementales ont été occultées par les questions économiques. Quant au traitement de la crise énergétique, Sunak a promis de rendre le pays indépendant sur le plan énergétique en investissant dans de nouvelles technologies vitales tandis que Truss optait pour plus de forages pétroliers et plus d’exploitation de gaz de schiste. La situation très alarmante du système de santé national a été à peine évoquée.. Quant au Brexit, qui a fait perdre entre 4 à cinq points de son  PIB à la Grande-Bretagne, on a pu constater que ce n’était plus  une vision politique, mais désormais un badge identitaire et un ciment censé  rassembler la majorité des conservateurs.

Sur les questions afférentes à l’Irlande du Nord ou à l’Ecosse, Liz Truss tout comme Rishi Sunak se sont déclarés très attachés à l’intégrité de l’Union du Royaume sans soulever les points sensibles.

En octobre prochain, la Cour suprême du Royaume-Uni doit se prononcer sur la question de savoir si le referendum en Ecosse (Indyref2) peut être organisé sans le consentement de Downing Street. Les deux candidats se sont clairement prononcés contre l’idée d’un second vote écossais sur l’indépendance.

L’ancien Chancelier de l’échiquier, dont l’ascension politique a été très rapide[5], paraissait encore, il y a quelques semaines, le successeur naturel de Boris Johnson. Au 5ème tour de scrutin il avait conservé une bonne annonce sur sa concurrente. Brexiter de la première heure, devenu très populaire pendant la pandémie pour avoir distribué 350 milliards d’aides en subventions et prêts aux compagnies britanniques -avec le slogan whatever it takes[6]– il était incontestablement le plus  compétent et le plus expérimenté pour traiter des questions politiques et économiques complexes, avec de surcroît une approche plus pragmatique que Liz Truss..Face au choc fiscal proposé par sa rivale et supposé restaurer la croissance, -qu’il a qualifié de conte de fée- il a opposé la prudence budgétaire et la nécessité de maîtriser en priorité l’inflation qui a atteint un niveau  historique et plombe les ménages britanniques.

Malgré son aisance à l’oral, ce fils d’immigré indien ayant fait fortune dans la finance, n’a pas réussi sa communication, entachée par une série de maladresses qui l’ont rendu peu crédible[7]. Il est apparu, dès le premier duel télévisé, à la fois condescendant et timoré dans son approche budgétaire[8] et aussi très éloigné des préoccupations de la population.  Ce conservateur fiscal orthodoxe n’a pas réussi à s’imposer comme un responsable moderne et l’importance qu’il  a accordé à la finance[9] a paru excessive. Très vite perçu par les électeurs conservateurs comme un modéré, son discours n’a pas fait mouche auprès d’un parti qui s’est très sensiblement droitisé. Mais, surtout, il a été catalogué comme le traitre par excellence qui, par sa démission, a provoqué la chute de Boris Johnson. Le Premier ministre, qui lui en tient grief, a œuvré activement pour lui barrer la route avec pour mot d’ordre ‘Back anyone but Rishi’ (Soutenez n’importe qui sauf Rishi !).

Liz Truss, quant à elle, était loin d’apparaitre comme la candidate idéale au poste de leader du parti. Diplômée d’Oxford, elle y a laissé le souvenir d’une étudiante ordinaire, aux opinions très arrêtées, qui n’acceptait ni d’être contredite, ni d’être corrigée. Ancienne libérale démocrate, elle s’est d’abord alignée sur les positions centristes de David Cameron et a fait campagne pour le remain en 2016. Après une dizaine d’années dans le privé, elle a été conseillère locale dans le sud-est de Londres puis élue  à la Chambre des Communes en 2010, pour la circonscription de South West Norfolk (est de l’Angleterre).En 2014 elle entre au gouvernement et enchaîne les portefeuilles, d’abord Secrétaire d’Etat à l’Environnement, l’Alimentation et aux Affaires rurales,  puis en  2016 Secrétaire d’Etat à la Justice, puis en 2017 Secrétaire en chef du Trésor, Liz Truss était depuis 2021 Ministre des Femmes et des Egalités ainsi que Secrétaire d’Etat aux Affaires étrangères, chargée des négociations avec Bruxelles sur le problématique protocole nord irlandais. Malgré sa longue expérience ministérielle elle n’a, toutefois, rien de notoire à son actif.

Sa nomination au Foreign Office, où elle s’est affichée comme une ardente partisante du Brexit, a aidé Boris Johnson à remplir deux objectifs : satisfaire l’électorat tory – et projeter à l’étranger son concept de “Global Britain”, une Grande-Bretagne influente à l’échelle mondiale et libérée des chaînes européennes.

Après le vote du Brexit et l’influence grandissante à Westminster des ultra Brexiters, membres du groupe ERG (European Research Group)  elle a non seulement changé d’avis mais a plaidé pour un Brexit très dur. Avec le soutien de Johnson, elle a endossé le rôle de candidate de la continuité, ce qui lui a valu le ralliement des fidèles de l’ancien Premier ministre.

Après une entrée difficile en campagne, où elle était apparue comme une piètre oratrice[10], elle est parvenue de justesse à se hisser en seconde place. Travailleuse acharnée, elle s’est appliquée à corriger sa communication et son positionnement, à la droite du parti, a fini par payer. Elle a su habilement ajuster son discours au groupe d’adhérents du parti conservateur constitué majoritairement d’hommes blancs, âgés des classes moyennes, très peu représentatif de la nation dans son ensemble.

Fervente adepte du libre-échange et chantre du nationalisme économique, elle a fait campagne en voulant incarner l’essence même du conservatisme britannique et s’est forgé l’image d’une responsable politique, résolue et qui n’a pas peur des mots. L’ancienne Première ministre Margaret Thatcher lui inspire la vision nostalgique de la Grande-Bretagne qu’elle espère restaurer. A l’instar de la dame de fer, elle veut repousser les frontières de l’Etat et libérer les entreprises de la paperasse et des contraintes administratives[11] .

“Nous avons été l’un des premiers pays à vraiment réformer la réglementation et à créer des services publics privatisés – nous avons fait de grandes choses dans les années 1980”, a-t-elle déclaré. “Mais de nombreux autres pays nous ont depuis rattrapés et, en fait, nous ont dépassés en termes de simplicité de leur système réglementaire, du système fiscal. Nous ne pouvons pas permettre que notre système soit figé dans l’aspic.”

Liz Truss, qui accuse l’administration britannique d’être trop prudente et d’avoir entravé la croissance par son approche comptable, a fait du Trésor public[12] un bouc émissaire commode pour les problèmes économiques de la Grande-Bretagne, et le tient pour partie responsable  du déclin du pays. Dans une interview accordée au Financial Times[13], elle s’est montrée intransigeante dans sa détermination à renverser ce qu’elle estime être l’orthodoxie économique défaillante du Trésor et de la Banque d’Angleterre. Selon elle, le Trésor représente une façon de penser qui a imprégné négativement tout Whitehall.

“Il y a un désir de compliquer les choses…. et je pense qu’il y a une aversion au risque dans certaines parties de Whitehall – pour pouvoir faire avancer les choses.”

*S’exprimant au siège londonien du groupe d’assurance Aviva, Liz Truss a parlé de réduire les impôts, de “relever les niveaux de croissance dans ce pays, de libérer les investissements” ainsi que de lever les entraves réglementaires de la City .Ce n’est qu’en fin de campagne qu’elle a promis de s’attaquer de façon concrète à la crise du coût de la vie tout en se défendant de “prendre de l’argent aux gens par le biais des impôts pour ensuite le redonner sous forme d’allocations” et en insistant sur l’erreur qui consiste à voir la politique économique à travers le prisme de la redistribution.

La nouvelle Première ministre à la tâche

Le 5 septembre la victoire de Liz Truss sur son rival Rishi Sunak était annoncée.  Avec 81 326 voix soit 57% elle prenait la tête du parti conservateur et devenait la 56ème au poste de chef de gouvernement, et aussi la quatrième élue du parti conservateur en guère plus de six ans.

Le résultat était toutefois plus serré que beaucoup d’analystes n’avaient prévu[14]. En outre cette victoire aura déclenché peu d’enthousiasme comme l’indique l’Institut de sondage Yougov[15] pour qui seulement 22 % des Britanniques sont satisfaits de la victoire de Truss contre 50% qui se déclarent déçus. Parmi les conservateurs 41% sont contents et 34% déçus.

Par ailleurs 67% déclarent ne pas faire beaucoup confiance au gouvernement de Liz Truss et doutent qu’elle ait les bonnes idées pour s’attaquer à l’escalade du coût de la vie. Ces chiffres témoignent de l’ampleur de la tâche qui attend Liz Truss dont un des engagements de campagne était de rassembler le parti.

Après la passation de pouvoir et la visite à Balmoral où la Reine lui a officiellement demandé de former le prochain gouvernement, Liz Truss a prononcé son discours de victoire en remerciant tous ceux qui l’ont aidée et soutenue pendant le long parcours qui l‘a menée à la victoire. Elle a rendu hommage au Premier ministre sortant, son ami, pour avoir mis en œuvre le Brexit, écrasé Jeremy Corbyn, déployé avec succès le programme de vaccination et aussi tenu tête à Vladimir Poutine.

À l’instar de son prédécesseur la nouvelle première ministre n’a pas manqué de récompenser ses plus proches alliés ainsi que ceux et celles dont elle est idéologiquement proche en leur attribuant des postes de responsabilité dans son gouvernement. La composition du cabinet peut donner quelques indications sur les orientations politiques qui seront les siennes dans un certain nombre de domaines.

Composition de cabinet de Liz Truss :

Chancelier de l’échiquier : Kwasi Kwarteng

Secrétaire d’Etat à l’intérieur : Suella Braveman

Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères : James Cleverly

Vice Première ministre : Therese Coffey

Secrétaire d’Etat à la santé : Therese Coffey

Secrétaire d’État à l’éducation : Kit Malthouse

Secrétaire d’État à la défense : Ben Wallace

Chancelier du Duché de Lancastre et Directeur du Cabinet : Nadhim Zahawi

Secrétaire d’État au commerce, à l’énergie et à la stratégie industrielle : Jacob Rees-Mogg

Secrétaire d’État à la culture : Michelle Donelan

Secrétaire d’État en charge du rattrapage des régions (levelling up) :  Simon Clarke

Secrétaire d’État au commerce international : Kemi Badenoch

Secrétaire d’État à l’environnement : Ranil Jayawardena

Secrétaire d’État au travail  et aux pensions : Chloe Smith

Secrétaire d’État aux transports : Anne-Marie Trevelyan

Secrétaire d’État à la justice : Brandon Lewis

Secrétaire d’État à l’Ecosse : Alister Jack

Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord : Chris Heaton-Harris

Secrétaire d’État au Pays de Galles : Sir Robert Buckland

Secrétaire d’État à la sécurité : Tom   Tugendhat

Secrétaire d’État aux forces armées et aux anciens combattants : James Heappey

Secrétaire d’État au climat : Graham Stuart

Ministre chargée des relations avec les Communes (Leader of the House of Commons) : Penny Mordaunt

Ministre chargée des relations avec les Lords (Leader of the House of Lords) : Lord True

Parmi les nouveaux nommés figurent un certain nombre de membres qui appartiennent ou ont appartenu au groupe ERG (European Research Group) à qui elle doit largement sa victoire. Partisans d’une rupture totale avec l’Union Européenne, le groupe ERG est parvenu à obtenir le Brexit dur qu’il  souhaitait, après avoir contribué à la défaite de Teresa May. Suite aux trois tentatives infructueuses de faire ratifier l’Accord de sortie qui contenait, dans le cadre du Protocole nord-irlandais, le dispositif du backstop, qu’elle avait négocié avec les Européens elle fut contrainte de démissionner de son poste et céda la place à Boris Johnson.

Dans le nouveau gouvernement formé par Liz Truss le poste de Secrétaire d’Etat au commerce, à l’énergie et à la stratégie industrielle a été confié au très nationaliste et europhobe Jacob Rees-Mogg. Quant au secrétariat à l’Irlande du Nord il revient à Chris Heaton-Harris, également membre de l’ERG, dont on peut redouter le rôle qu’il risque de jouer dans les démêlés qui opposent les Britanniques aux Européens sur l’application du Protocole nord-irlandais. Un autre poste essentiel a été attribué à Penny Mordaunt, celui de leader de la Chambre des Communes et présidente du Conseil. Brandon Lewis a hérité du poste important de Lord Chancellor et Secrétaire d’Etat à la Justice où il pourra certainement influencer la législation. La cinquième nomination pour le compte de l’ERG est celle de Suella Braveman,  au poste de Secrétaire d’Etat à l’intérieur. Elle sera en charge de l’immigration, des réfugiés et du contrôle des frontières. Elle poursuivra sans doute la ligne dure appliquée par Priti Patel qui l’a précédée dans cette fonction .Enfin James Cleverly a été nommé Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères, au Commonwealth et au développement.

Force est de constater qu’avec autant de postes importants, le groupe ERG a la part belle dans ce gouvernement que certains ont désigné comme un bastion de l’ERG. Dans ce contexte, il paraissait peu probable que Liz Truss puisse infléchir sensiblement sa ligne politique[16] et se rapprocher d’un conservatisme plus modéré. Quant aux relations avec l’Union Européenne, il était permis de douter qu’elles ne puissent se détendre dans un avenir proche.

La première ministre, qui hérite d’une situation de crise d’une acuité inédite depuis la fin des années 1970, s’est toutefois vue forcée de revenir sur les principes qu’elle s’était fixés. Après s’être insurgée contre la culture de l’assistanat et se refuser à accorder des subventions, le 8 septembre, elle annonçait aux Communes, en réponse à la flambée des prix de l’énergie, une enveloppe d’environ 150 milliards de livres pour soutenir les ménages, avec une couverture de deux ans mais seulement de six mois pour les entreprises. Cette mesure spectaculaire était assortie d’un bouclier tarifaire qui limitera la facture annuelle moyenne des ménages à 2500, mais la garantie du prix de l’énergie varierait en fonction de la consommation de gaz et d’électricité. À cela s’ajoutait la promesse d’augmenter la production de pétrole et de gaz, notamment par la décision très controversée de revenir à l’exploitation du gaz de schiste.

Concernant les échanges post-Brexit entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord,  et la fin des délais de grâce programmée au 15 septembre, l’intransigeance de Liz Truss, qui s’était déclarée prête à déclencher la sauvegarde de l’article 16, pouvait laisser craindre une collision avec les Européens aux conséquences néfastes pour les deux parties. Mais, contre toute attente, le Royaume-Uni s’annonçait disposé à faire auprès de la Commission Européenne une demande de prolongation de l’application « allégée » du Protocole nord-irlandais[17] à la quelle Bruxelles n’opposerait vraisemblablement aucune objection. En réponse aux bonnes intentions du Royaume-Uni, en vue, semble-t-il, d’une solution négociée sur les échanges avec l’Irlande du Nord, le responsable européen du Brexit, Maros Sefcovic, a déclaré qu’il pourrait limiter les contrôles physiques, à la frontière en mer d’Irlande, à quelques camions par jour[18]. Dans un entretien avec le Financial Times, il affirmait que la frontière serait invisible d’après les plans de la Commission Européenne, à condition que le Royaume-Uni fournisse aux fonctionnaires européens les données, en temps réel, sur les mouvements des marchandises. Dans un même esprit de conciliation Liz Truss a retiré, dès son arrivée au pouvoir, le projet de promulgation d’une nouvelle déclaration des droits[19], dont l’ancien Secrétaire d’état à la justice, Dominic Raab avait été l’artisan, en déclarant que son gouvernement allait réexaminer les moyens de réaliser le projet. Ce projet de loi dénoncé comme une menace à l’encontre des droits humains au Royaume-Uni[20] visait à limiter l’autorité du droit de la Convention européenne des droits de l’homme en droit britannique.

Conclusion

Si on pouvait gager que le tempérament de Liz Truss ne la portât pas autant aux volte-face et aux revirements que son prédécesseur, force est de constater que son idéologie s’est très vite heurtée au principe de réalité. A l’inverse de Boris Johnson, artisan du Brexit et crédité d’une victoire éclatante aux élections de 2019, elle hérite d’un parti désuni, traversé par différents courants qu’il est impossible de réconcilier. Elle devra gérer les diverses composantes du groupe parlementaire et ne pas laisser croitre le malaise et le sentiment d’injustice au sein de la nation si elle veut éviter de connaitre le même sort que Theresa May. Si son adversaire travailliste ne ménagera pas ses attaques, il est également fort à prévoir qu’elle soit critiquée plus ou moins ouvertement au sein de son camp où certains anciens responsables politiques tels que son prédécesseur Boris Johnson, qui compte bien revenir au pouvoir, et son rival Rishi Sunak qui mise sans doute sur l’échec de sa politique fiscale, seront à l’affut du moindre faux pas et de la moindre bévue.

Il revient également à Liz Truss de tout mettre en œuvre pour éviter une défaite cuisante à son parti lors des prochaines élections. Les députés du « mur rouge », qui redoutent fort de perdre leur siège, seront très attentifs à l’opinion publique. Certains évoquent déjà des élections anticipées qui surviendraient en 2023 ou même avant mais on sait à quel point la décision de Theresa May en juin 2017 a été contreproductive.

Les 30 premiers jours de la Première ministre seront décisifs dans la mesure où elle se trouvera souvent aux prises avec des choix difficiles, partagée entre le souci de satisfaire ses alliés au gouvernement ainsi que l’aile droite du parti, et la crainte, d’une part, d’accroitre les divisons des tories et d’autre part de s’aliéner encore davantage un pays profondément meurtri par une crise multiple, politique, économique, financière et sociale.

[1] La nouvelle affaire de favoritisme impliquait un membre du gouvernement, Chris Pincher, whip en chef adjoint, accusé de s’être livré, devant témoins, à des attouchements sur deux hommes, dont un député, dans un club privé de Londres, le Carlton club le 30 juin 2022. En 2017 Pincher avait déjà été accusé d’agression sexuelle mais après avoir démissionné de son poste de whip, il avait été blanchi par une enquête interne, et réintégré par Theresa May au ministère des Affaires étrangères comme Secrétaire d’Etat. Boris Johnson l’avait nommé aux fonctions de Chief whip adjoint le 8 février 2022.. Face aux nombreux appels à son exclusion du parti, Chris Pincher avait fini par démissionner de ses fonctions. Johnson a tout d’abord assuré qu’il n’était pas au courant de son comportement répréhensible, puis déclaré qu’il ne se souvenait pas en avoir été informé, jusqu’à ce qu’un ancien haut responsable, Lord McDonald, révèle qu’il avait bien été informé de l’inconduite de Chris Pincher mais n’en avait pas tenu compte.

[2] Le mot d’ordre lancé à l’adresse des autres candidats par Boris Johnson, qui rend Rishi Sunak responsable de sa chute, a été : ‘n’importe qui sauf Rishi !’.

[3] House of Commons library, Leadership elections : Conservative party, https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/SN01366/SN01366.pdf

[4] Aubrey Allegretti & Peter Walker, “Dark arts and betrayal : one week in the tory leadership race”, The Guardian,  15 juillet 2022. Si le vainqueur était nommé Premier ministre, son rival ne pouvait espérer obtenir un poste dans le nouveau gouvernement mais plutôt redouter la fin de sa carrière politique.

[5] A un journaliste qui voulait tester son niveau de proximité avec la population il n’a pas su nommer son menu préféré chez McDonald’s. «Rishi Sunak ridiculed for answer after being asked what his favourite McDonald’s meal is », ladbible 19 August 2022.

[6] Chancellor of the Exchequer, Rishi Sunak speech on Covid-19 response, 17 march 2020 www.go.uk

[7] Dans une vidéo publiée par la BBC il est apparu sous le costume de Superman, la cape rouge au vent, distribuant des indemnités salariales à une file de bénéficiaires en gris et se vantant d’avoir pu aider 11 millions de personnes. La vidéo a suscité tellement de critiques que la BBC a fini par la retirer.

[8] Il devait aussi faire oublier les révélations de la presse en avril 2022 sur le statut fiscal de sa femme, héritière d’une des plus grandes fortunes d’Inde, qui ne payait pas d’impôts en Angleterre mais dans son pays de naissance. La fille du géant indien de la technologie, Infosys, a fini par modifier son statut mais cette révélation a beaucoup nui à la réputation de son mari. Rishi Sunak n’est pas non plus ressorti indemne du Partygate. Il a dû payer une amende pour avoir participé au pot d’anniversaire de son Premier ministre pendant la pandémie.

[9] Ce diplômé d’Oxford, où il a suivi le même cursus que Liz Truss en étudiant la politique, la philosophie et l’économie (PPE), a travaillé chez Goldman Sachs et fondé sa propre société d’investissement avant d’entrer en politique.

[10] Sean O’Grady, ‘There’s no doubt who lost the first Tory leadership debate-Boris Johnson must be fuming, The Apprentice episode from hell couldn’t finish soon enough for Truss’, Friday 15 July 2022, independent.co.uk

[11] Sur son site internet on peut lire «Liz n’a pas peur de dire ce qu’elle pense, et croit que délivrer les gens d’une paperasserie pesante pour lancer et faire croître des entreprises est la clé de notre avenir économique».www.elizabethtruss.com

[12] Le fait que son rival ait été Chancelier lui a fourni une bonne occasion de s’attaquer au Trésor.

[13] Robert Shrimsley, ’Truss attacks on the Treasury highlights Tories’ deeper failure’, Financial Times, 3 August 2022.

[14] Une enquête de YouGov publiée deux jours auparavant l’avaient créditée de 69%.

[15]Snap poll : By 50% to 22% Britons are disappointed that Liz Truss will be the next PM. YouGov Daily, Monday 5 September 2022.

[16] En 2012 elle a publié  avec Kwasi Karteng, Dominic Raab, Priti Patel et Chris Skidmore, un ouvrage intitulé Britannia unchained où elle dénonce un Etat pléthorique, des impôts trop élevés et une réglementation excessive. Elle n’hésite pas à qualifier les travailleurs britanniques, qui, selon elle, travaillent très peu d’heures et prennent tôt leur retraite comme  « les plus fainéants du monde ».Britannia Unchained, Global  lessons for growth and prosperity, Palgrave Macmillan, September 2012, 152p.

[17] “UK and EU stepback from confrontation over Northern Ireland”, Financial Times, 12 September 2022.

[18] “Brussels offers to reduce Northern Ireland border checks”, Financial Times, 12 September 2022.

[19] Jessica Elgot, “Liz Truss halts Dominic Rabb’s bill of rights plan”, The Guardian, Wed 7 September 2022.

[20] Voir Aurélien Antoine, Menaces sur les droits humains au Royaume-Uni, RDLF, 2022 chron. n°32. www.revuedlf.com

Accession au trône de Charles III : quelques remarques

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Avec le décès de la reine Élisabeth II, une période hors du temps dans un contexte éprouvant pour les Britanniques s’est ouverte. L’Observatoire du Brexit va revenir sur ces deux aspects : le moment constitutionnel historique de l’accession au trône d’un nouveau monarque et la nomination de la Première ministre Liz Truss à la suite d’une campagne terne et sans grande substance, alors que le pays traverse l’une des crises économiques les plus graves depuis la Seconde guerre mondiale.

La première contribution, en collaboration avec le Club des Juristes et rédigée par Aurélien Antoine, revient sur l’accession au trône de Charles III les 9-10 septembre 2022.

La deuxième portera sur la campagne pour le poste de leader du parti conservateur, écrite par Marie-Claire Considère-Charon.

La troisième production reprendra un certain nombre des publications et émissions produites à l’occasion de ces deux événements.

Ainsi que le rappelle le centre de documentation de la Chambre des Communes dans une analyse que nous synthétisons ici[1], il n’existe pas de texte unique qui compilerait toutes les règles encadrant l’accession au trône. Il faut se référer aux pratiques les plus récentes pour lesquelles des traces précises demeurent. Quelques sources écrites sont tout de même d’un certain secours : quelques lois (Succession to the Crown Act 1707, Coronation  Oath Act de 1688, Demise of the Crown Act 1901, par exemple), le droit de l’Église d’Angleterre, les notes et rapports des institutions concernées (du Privy Council et du Parlement), les commentaires de William Blackstone, le traité d’Erskine May (bible du droit parlementaire), ou le recueil des débats parlementaires (Hansard).

Au-delà du protocole, les qualités substantielles pour accéder au trône et les règles de succession sont principalement fixées par le Bill of Rights de 1689, l’Act of Settlement de 1701 et le Succession of the Crown Act de 2013.

I. Le rôle du Conseil d’accession

En vertu de l’adage Rex nunquam moritur (« le roi ne meurt jamais »), le prince de Galles est devenu roi à l’instant où la reine a rendu son dernier soupir. Rapidement, le nouveau monarque a fait part du titre qu’il a choisi et a rencontré le Premier ministre avant une première adresse à ses sujets. Le Cabinet dévoile le cadre du deuil national et des funérailles d’État (financées par l’État et organisées par le département ministériel du Numérique, de la Culture, des Médias et des Sports).

Les formalités juridiques et protocolaires ont pour objet de prendre acte du changement de monarque et de la transmission de la Couronne (l’expression juridique Demise of the Crown est utilisée). C’est à ce titre que le Conseil d’accession intervient. L’ordonnance en Conseil qui est prise est un acte reconnaissant et confirmant un fait juridique préexistant. Il n’y a jamais eu de recours juridictionnels contre cet acte, mais le monarque a pu saisir le Judicial Committee of the Privy Council, (aujourd’hui émanation de la Cour suprême du Royaume Uni et cour suprême des territoires ultra-marins, des Dépendances de la Couronne et de quelques États appartenant au Commonwealth tels), afin d’obtenir des éclaircissements sur l’obligation de certains corps constitués et des plus hauts fonctionnaires de l’État de renouveler leur serment à la Couronne[2].

II. Les étapes au sein du Conseil avant la proclamation officielle

Dans un premier temps, la réunion du Conseil d’accession au trône au palais de Saint James à Londres se déroule à huis clos. Cette assemblée est une émanation du Conseil privé du monarque (organe original de l’Exécutif disposant d’un pouvoir de conseil et de décision lié à l’exercice de la prérogative royale), convoqué par la présidente (actuellement Penny Mordaunt, en outre ministre chargée des Relations avec la Chambre des Communes). Il est composé des principaux membres du Conseil privé et de plusieurs autorités supplémentaires comme le Lord Mayor de la City of London (et de ses administrateurs élus) ou encore les hauts commissaires des royaumes du Commonwealth dont le monarque britannique est chef d’État. 200 personnes environ assistent au Conseil. Il consent à la proclamation d’accession préparée par le gouvernement et valide le nom du nouveau monarque. Le texte est signé par les membres de la famille royale faisant partie du Conseil privé, les archevêques de Canterbury et de York, le Lord Chancelier, le Premier ministre, et trois grands officiers royaux (le Lord du Sceau privé, le Lord Grand chambellan et le comte Marshal).

Le Conseil approuve ensuite les actes relatifs au deuil national. L’ensemble des représentants des royaumes du Commonwealth signe la proclamation et se dirige vers la salle du trône du palais. Le monarque fait alors son entrée et tient son Premier conseil privé. C’est le second temps. Le roi prononce un court discours et fait le serment de protéger l’Église d’Écosse. Le texte, préparé par le ministère de l’Intérieur, est rendu public. Le serment est signé par le monarque et une copie est envoyée à la Court of Session, la plus haute juridiction d’Écosse qui l’enregistre dans le Books of Sederunt. Les autorités institutionnelles écossaises signent à leur tour les documents officiels concernant leur nation. Les membres du Conseil prêtent allégeance au roi et des copies de la proclamation sont envoyées aux royaumes du Commonwealth (qui suivent eux aussi une procédure spécifique pour prendre acte de l’avènement du roi). Le Conseil privé présidé par le souverain se poursuit afin de régler d’autres détails protocolaires et signer les ordonnances urgentes en vue d’assurer la continuité de l’action de l’État.

Pour Charles III, le Conseil s’est réuni le 10 septembre. La proclamation a été faite par le Garter King of Arms à 11 h, heure de Londres, sur le balcon du Palais donnant sur Friary Court. Elle a aussi été prononcée en d’autres lieux comme la City et le Royal Exchange, puis dans les trois nations celtes (Écosse, Irlande et pays de Galles). Le tout s’est conclu sous les hourras de la foule et des Royals Guards avant que le God Save the King ne soit entonné. Pour la première fois de l’Histoire, la cérémonie a été entièrement télévisée, évolution qui avait été recommandée en 2018 par le think tank universitaire, The Constitution Unit[3].

Après le Conseil d’accession, l’étape finale sera le couronnement à l’occasion duquel le roi prêtera serment de loyauté aux lois et jurera fidélité à l’Église d’Angleterre. À l’époque contemporaine, en raison des délais d’organisation du couronnement, le serment officiel est fait lors de l’ouverture de la nouvelle session parlementaire, ce qui fut le cas pour Élisabeth II.

III. Le rôle du Parlement

La Chambre des Communes et la Chambre des Lords se sont réunies les 9 et 10 septembre pour rendre hommage à la reine. Après ces tributes, la pratique veut que tous les membres du Parlement prêtent allégeance au roi. Si les députés peuvent refuser de le faire (et en pratique, seuls les membres des Communes les plus importants le font, comme les chefs de parti), les Lords en ont l’obligation. Une Humble Address de condoléances est ensuite adoptée par les deux chambres (motions of condolence and loyalty). Durant ces deux jours, le Speaker des Communes, le Lord Speaker de la Chambre des Lords, la Première ministre et les chefs des principaux partis politiques ont prononcé un discours. D’autres élus peuvent intervenir, ce que Boris Johnson fit dans un discours remarqué et même apprécié. Une fois ces séances d’hommage passées, le Parlement suspendra ses travaux jusqu’à deux jours après les funérailles d’État prévues le lundi 19 septembre prochain.

Ce lundi 12 septembre, Charles III s’est rendu à Westminster Hall, où se réunissent les parlementaires pour recueillir les condoléances des Chambres par la voix de leur président. Outre les parlementaires de Westminster, ceux d’Édimbourg, de Cardiff et de Belfast pouvaient être présents. Le roi leur a répondu solennellement.

Le Parlement ne joue donc pas un rôle juridique majeur et il s’agit plus d’une participation active au deuil national par une série d’hommages, puis d’échanges de messages et de serments avec le nouveau monarque. En revanche, rappelons que le Parlement adopte formellement une loi pour donner effet à une abdication, comme ce fut le cas en 1936 pour Édouard VIII (His Majesty’s Declaration of Abdication Act 1936).

Dernier point : Charles III est le premier monarque de l’ère contemporaine à se rendre aux parlements d’Écosse, d’Irlande du Nord et du pays de Galles qui ont été institués par les lois de dévolution de 1998.

IV. Charles III, un monarque interventionniste ?

Lorsqu’il était prince de Galles, Charles était coutumier d’intrusions directes dans plusieurs dossiers, relatifs à l’urbanisme, le patrimoine, l’environnement ou encore la médecine douce. La firm, comme la famille royale se désigne elle-même, exerce une espèce de lobbying auprès du gouvernement ou d’autres autorités publiques. Son interventionnisme avait donné lieu à un contentieux juridictionnel dans les années 2010[4]. La Cour suprême exigea, en effet, la publication des notes princières destinées au gouvernement (les « black spider memos»). Il est peu probable que Charles III poursuive cette pratique, ainsi qu’il l’a souligné lors d’une interview avant même son accession au trône. Il est conscient de l’attachement de ses sujets à la neutralité qu’a toujours respectée sa mère et, en tant que chef d’État, il se doit de protéger la Constitution. Il l’a parfaitement rappelé lors de sa première adresse à la nation et au Commonwealth le 9 septembre.

Le monarque et les membres seniors de la famille conservent, néanmoins, une magistrature d’influence notable (en tant qu’institution, autorité religieuse et autorité symbolique). Outre le fait que, dans le cadre d’une convention de la Constitution, le monarque doit être consulté, puis conseille, voire met en garde le gouvernement sur tel ou tel sujet, la famille royale peut intervenir sur les sujets qui l’intéressent directement (comme la fiscalité ou des projets affectant ses propriétés). Elle peut contribuer à ce que le gouvernement amende un texte en cours de discussion devant les chambres.

Le Guardian, journal à tendance républicaine, révèle régulièrement les tentatives plus ou moins couronnées de succès des Windsor auprès du Cabinet pour faire entendre leur point de vue. Tout récemment, le quotidien a dévoilé les conclusions d’un rapport interne au gouvernement écossais qui reconnaît que le consentement de feu la reine Élisabeth II pour certains projets de loi ayant des conséquences sur ses intérêts privés avait été sollicité. Cette tradition du Queen’s or King’s consent (ou Crown consent en Écosse) est admise constitutionnellement depuis fort longtemps, mais elle pose des problèmes de transparence dans une démocratie parlementaire. La question n’est donc pas tant de savoir si Charles III recourra au lobbying, mais selon quelle fréquence et par quels moyens. S’il manque de discrétion et s’il s’immisce de façon disproportionnée dans les affaires de l’État, cela ferait courir un risque à la pérennité de la monarchie. Cependant, rien n’indique qu’il souhaite s’engager dans cette voie qui serait une impasse et un bien triste tribut à la mémoire de la grande Élisabeth II.

[1] D. Torrence, The Death of a Monarch, House of Commons Library, n° CBP9372, 8 septembre 2022, 77 p.

[2] Judicial Committee of the Privy Council v Report on Oaths Following the Kings Death [1910] UKPC 39.

[3] R. Hazell, B. Morris, Swearing in the new king: The accession declarations and coronation oaths, 42 p.

[4] R. (on the application of Evans) v Attorney General [2015] UKSC 21 ; [2015] 2 W.L.R. 813. Depuis cette affaire, la loi sur la liberté de l’information (Freedom of Information Act 2000) a été amendée en 2010 pour protéger la correspondance des membres les plus importants de la famille royale.