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Le report du Brexit serait-il inévitable ?

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Alors que Mme May tente de relancer d’ultimes négociations avec l’Union européenne, le Brexit a connu des développements plutôt limités tout au long de la semaine. La Première ministre présentera à nouveau sa stratégie le 13 février devant la Chambre communes, tandis que l’UE et ses États membres se préparent à un no deal [1].

Ces énièmes débats au Parlement de Westminster laissent planer beaucoup d’incertitudes. Pour les comprendre, il faut rappeler que l’Exécutif est libre de solliciter ou pas un second meaningful vote la semaine prochaine. En effet, si le EU (W) Act suggère que, tant que le Parlement n’a pas approuvé le projet accord, le processus de validation ne peut être poursuivi, rien n’est imposé quant au nombre de meaningful votes qui peuvent être engagés par l’Exécutif lorsqu’il y a eu un premier rejet.

Première hypothèse : Mme May amende sa proposition de janvier, soit à la suite d’une concession de l’Union européenne, soit en ajoutant des promesses consistant à assurer que le backstop ne sera que provisoire, mais sans que cela lie l’UE. Elle décide ensuite de solliciter un second meaningful vote. Dans le meilleur des scénarios, les MPs l’approuvent. La procédure peut alors se poursuivre. Sans action des Communes durant 21 jours de session, l’accord sera considéré comme ratifié. Le projet de loi de transposition sera introduit puis débattu forcément dans l’urgence au regard du peu de temps imparti : le délai de 21 jours courant à partir du 14 février, l’adoption du projet de loi de transposition ne pourra survenir au plus tôt que début mars et au plus tard la semaine du 18 mars, soit 11 jours avant le Brexit. Ce déroulement des événements est fort peu probable. Le 10 Downing Street a laissé entendre qu’il n’y aurait pas de meaningful vote le 14 février. Surtout, la Première ministre n’est pas en mesure de soumettre aux députés des changements notables depuis le mois de janvier.

La deuxième hypothèse est plus réaliste. Mme May se contente de décrire les échanges qu’elle a eus avec les autorités européennes. Trois évolutions seraient potentiellement exposées : modifier la déclaration politique, tenir compte des propositions du Labour ou soutenir le compromis Malthouse (voir infra). La première ministre fera une déclaration indiquant les prochaines étapes qui suivront les échanges au Parlement. Un scrutin s’en suivra sur la stratégie présentée, à l’instar de ce qu’il s’est produit le 29 janvier. Les MPs pourront à nouveau tenter d’amender la déclaration pour dicter des orientations au Premier ministre.

En l’absence d’un second vote significatif ou de son rejet s’il est sollicité, les MPs pourraient donc prendre leur responsabilité afin d’imposer une solution acceptable par l’Union ou demander le prolongement des négociations sur le fondement de l’article 50 du TUE. Là encore, c’est peu probable puisque de nombreux MPs ont indiqué qu’ils voulaient laisser à Mme May l’opportunité de poursuivre les discussions avec Bruxelles jusqu’à la fin du mois de février.

La tournure des événements suscite de nouvelles inquiétudes au regard du peu de temps qui reste jusqu’au 29 mars. Nous avons compris que le respect des exigences constitutionnelles de l’incorporation d’un traité en droit interne dans le meilleur des scénarios possibles garantit une petite marge de 11 jours. En repoussant au-delà du 25 février le second meaningful vote, nous voyons mal comment toutes les formalités juridiques pourraient être remplies dans les délais impartis, sauf à ce que le Gouvernement actionne la section 22 du Constitutional Reform and Governance Act qui permet au Gouvernement de ne pas attendre l’écoulement des 21 jours susvisés (mais à la condition, toutefois, que le Parlement ne s’oppose pas à cette procédure d’urgence prévue pour des circonstances exceptionnelles) ou prévoit de coupler la ratification avec la loi de transposition du traité, ce qui serait inédit. En dehors de ces deux possibilités à l’égard desquelles le Parlement pourrait être hostile, un nouveau rejet fin février (qui relancerait le même processus que nous connaissons depuis le début du mois de janvier) impliquera sans doute une demande de prolongation des négociations ou un no deal. Si le Gouvernement ne souhaite pas ce report, les parlementaires pourront reprendre la main par voie d’amendement.

Quelles sont les conditions d’un report selon la loi de retrait de 2018 ?

Bien que le EU (W) Act dispose que le jour du Brexit est le 29 mars à minuit (section 1 renvoyant à la section 20 (2)), le Gouvernement a la possibilité d’étendre ce délai. Selon le (4) de la section 20, il peut altérer le jour de sortie afin d’assurer la concordance entre le jour et la date prévue par la législation et celle indiquée dans les traités. Dans l’article 50, § 3, trois dates alternatives sont évoquées : celle de l’accord, celle des deux ans après la notification de l’intention du retrait, et celle convenue en cas de prolongation des négociations. À la lecture de cet énoncé, une date différente ne peut résulter que du traité de sortie lui-même ou d’une extension des négociations au-delà du 29 mars. Dans l’éventualité d’un no deal, la date ne peut être distincte de celle du 29 mars 2019 qui correspond à l’application du délai qui court pendant deux ans à partir de la notification. Ainsi, la section 20 (4) ne s’applique pas en cas de no deal puisque sa date correspondra de facto à celle retenue par le EU (W) Act. En conséquence, la disposition ne pourra être invoquée par le Gouvernement que si, avant le 29 mars, il conclut un traité qui repousse le Brexit ou si le Royaume-Uni a obtenu une prolongation.

Dans les deux cas de figure précités, un instrument législatif contenant la réglementation prévoyant le changement de date doit être déposé et acquiescé sous la forme d’une résolution des deux chambres (annexe 2 de la loi, partie 2, § 14). Il s’agit, dans le cadre du régime juridique de la législation secondaire, d’une procédure affirmative d’approbation qui, en principe, ne donne pas lieu à des amendements (contrairement aux « motions » proposées par le Gouvernement). Nous voyons donc mal, dans le contexte du Brexit, comment le Gouvernement pourrait invoquer la section 20 (4) sans avoir la garantie que les MPs acceptent un report de l’échéance.

Une autre disposition doit être évoquée pour bien avoir en tête toutes les subtilités du EU (W) Act. Une opportunité de contournement du consentement parlementaire en vue d’une révision de la date de sortie découlerait de la section 25 (4). Elle indique que les ministres peuvent déterminer le jour précis d’entrée en vigueur des articles relatifs aux conséquences de l’abrogation du European Communities Act de 1972 ou du maintien en droit interne des normes issues de l’UE par voie réglementaire. Il est concevable que le Gouvernement puisse s’appuyer sur la section 25 (4) pour repousser unilatéralement l’abrogation du ECA de 1972. Nous ne sommes pas convaincus de l’entière liberté dont bénéficierait l’Exécutif sur ce fondement dans la mesure où il relève d’une annexe qui prévoit des arrangements dans la mise en œuvre concrète d’un accord de retrait censé être acquis. Manifestement, le législateur n’a pas eu l’intention de laisser le champ libre au Gouvernement pour reporter sine die la date du Brexit au cas où aucun traité de sortie n’aurait été conclu. En l’espèce, la marge de manœuvre accordée à Whitehall serait mobilisable qu’en cas de deal dont la prise en compte en droit interne et l’articulation avec les prescriptions du EU (W) Act impliqueraient une extension « technique » et limitée. On peut se demander si la section 25 (4) ne serait pas un recours utile si l’accord était confirmé par Westminster in extremis avant le 29 mars sans qu’il y ait assez de temps pour le ratifier et le transposer en droit interne. Cette disposition n’était pas prévue pour cela, mais il y aura certainement un débat sur les moyens d’assurer que le terrain d’entente enfin obtenu puisse entrer rapidement en vigueur.

En dernier lieu, les spéculations juridiques que nous avons faites justifient une distinction essentielle entre le fait, pour les institutions, de solliciter une extension de l’article 50 à l’UE, d’un part ; et de la valider en droit interne pour que le EU (W) Act conserve sa cohérence, d’autre part. En effet, la loi britannique n’aborde qu’un éventuel changement de date, mais pas la demande d’extension des négociations qui, de notre point de vue, ressortit à l’application du seul article 50. Dès lors, l’Exécutif serait libre d’en faire la demande à l’UE. En revanche, il devra solliciter le Parlement pour modifier la date retenue en droit interne. Une fois de plus, dans le contexte particulier du Brexit, Mme May aurait bien du mal à invoquer l’article 50, § 3 en l’absence d’une confirmation préalable informelle de sa majorité.

Pour l’heure, le Gouvernement exclut toute idée de repousser le Brexit au-delà du 29 mars. C’est évidemment un positionnement tactique pour faire pression sur la majorité conservatrice/DUP. Dans les circonstances précédemment présentées, Mme May n’aura pas le choix de se soumettre ou de proposer un report, sauf si elle préfère un no deal. Dans ce cas, les parlementaires qui ont rejeté à titre indicatif cette dernière option seront astreints à s’entendre pour reprendre la main.

Depuis quelques jours, les tories tentent donc d’aboutir à un consensus. Tel est l’objet de la suggestion des députés Steve Baker et Kit Malthouse, par ailleurs ministre chargé du logement. Ce compromis Malthouse pose une alternative : (1) la sortie est prévue au 29 mars avec un accord, mais avec la contrainte pour la Première ministre de renégocier un filet de sécurité jusqu’à ce qu’un traité de libre-échange soit trouvé dans le cadre d’une période de transition prolongée d’un an ; (2) le retrait se produit le 29 mars, mais sans accord. Dans cette éventualité, il serait envisagé de demander à l’UE de bénéficier d’une transition jusqu’à décembre 2021 – le Royaume-Uni continuant d’honorer ses obligations financières et de garantir les droits des citoyens tout en ne participant plus aux organes de l’Union. Pendant ces 30 mois, les deux parties devront convenir d’un accord commercial ambitieux ou sur la base des règles de l’OMC.

Cette proposition, jugée intéressante par Whitehall, ne peut satisfaire totalement l’Union qui se refuse à tempérer le backstop. Notons, à titre accessoire, que plane toujours cette confusion entre l’accord de retrait et le futur traité commercial, véritable ver dans le fruit dû à la rédaction ambiguë de l’article 50 et à la feuille de route suivie par la task force tout au long des négociations.

Pour conclure, à la question posée dans ce billet, la réponse sera, comme toujours, pondérée tant la procédure du Brexit nous a réservé des surprises : plus que jamais, un report du Brexit est inéluctable si rien n’a évolué à la toute fin du mois de février.


[1] Nos lecteurs trouverons ci-dessous les récentes publication de la Commission pour parer les risques d’un no deal. Les textes adoptés en France ainsi que des sites d’aides sont aussi référencés (mise à jour constante) :

Documents de l’UE accessibles à cette page (résumé ici) : https://ec.europa.eu/info/council-working-party-article-50-preparedness-seminars_en

Textes français :

Ordonnance n° 2019-78 du 6 février 2019 relative à la préparation au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne en matière de transport routier de personnes et de marchandises et de sûreté dans le tunnel sous la Manche

Ordonnance n° 2019-76 du 6 février 2019 portant diverses mesures relatives à l’entrée, au séjour, aux droits sociaux et à l’activité professionnelle, applicables en cas d’absence d’accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne

Ordonnance n° 2019-76 du 6 février 2019 portant diverses mesures relatives à l’entrée, au séjour, aux droits sociaux et à l’activité professionnelle, applicables en cas d’absence d’accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne

Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2019-78 du 6 février 2019 relative à la préparation au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne en matière de transport routier de personnes et de marchandises et de sûreté dans le tunnel sous la Manche

Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2019-76 du 6 février 2019 portant diverses mesures relatives à l’entrée, au séjour, aux droits sociaux et à l’activité professionnelle, applicables en cas d’absence d’accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne

Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2019-75 du 6 février 2019 relative aux mesures de préparation au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne en matière de services financiers

Sites utiles :

Site officiel du Gouvernement

Site du MINEFI

Site du ministère des Affaires étrangères


Quel est l’objet précis des débats qui s’ouvrent mardi 29 janvier ?

Jack Simson Caird nous explique la nature des débats et du vote aux Communes prévus en ce début de semaine. Il souligne qu’il n’y aura pas de nouveau meaningful vote, puisque celui qui aura lieu mardi ne relève pas de la même disposition de la Section du EU (Withdrawal) Act (voir notre précédent billet). Il s’agit pour les MPs de s’exprimer sur le cap fixé par Mme May la semaine dernière et d’amender la motion afin de prévoir des solutions alternatives à son projet. Néanmoins, de la teneur des votes de demain découleront les marges de manoeuvre de Mme May qui semblent se réduire à peau de chagrin.

Le présent post a également été publié sur le Verfassungsblog qui accueille les contributions de l’Europe entière en droit constitutionnel.

Not the Meaningful Vote: a Guide to the Role of the Commons on Tuesday

On 15 January, the Commons rejected the Government’s Brexit deal. On Tuesday 29 January, the Commons will consider the Government’s response to this rejection. This will be in many respects an unusual constitutional event. Tuesday’s debate is not a re-run of the meaningful vote. It is a distinct constitutional exercise designed with a specific purpose in mind: to test whether the Commons supports the Government’s response and to give MPs the chance to vote for alternative responses. There are elements of Tuesday’s debate that, for some, could represent a dangerous constitutional precedent. However, I would argue that any potential departure from orthodoxy should be seen in the context of the constitutional debate that got us to this point. Many of the elements of Tuesday’s debate, the amendments tabled, the Speaker’s decisions, the Government’s approach and the outcome, will be influenced by the constitutional fundamentals that have driven the debate on the role of the Commons in the Brexit process.

What is the Commons debating on Tuesday?

The Commons is debating a statement made by the Prime Minister on 21 January, triggered by the Commons’ decision to not approve the deal. Under the terms of section 13 of the EU (Withdrawal) Act 2018, this statement must be put before the Commons through a ‘motion in neutral terms’ (section 13 (6)(a)). The object of this simple two-step dual process is clear: it requires the Government to set out a response and then ensures that the Commons can scrutinise that response. There are two elements of this mechanism, which are in my view, significant for evaluating its constitutional purpose.

The legal effect of the Commons’ decision on Tuesday

The first element of the mechanism is that the Commons’ decision in relation to the Government’s statement has no legal effect. Whereas the meaningful vote granted the Commons a statutory right to veto the deal, the outcome of Tuesday’s debate will have no direct legal consequences. The absence of legal effect was a deliberate decision taken by the Government, and by Parliament, in crafting and enacting section 13. It is significant because it has fundamentally changed the nature of the exercise, and in particular what MPs are seeking to achieve through the amendments proposed for Tuesday.

The origins of Tuesday’s debate lie in a proposal that emerged from Viscount Hailsham in the House of Lords when the EU (Withdrawal) Bill was making its way through Parliament. Viscount Hailsham’s amendment proposed that the Commons should be able to issue legally binding negotiating directions upon the Government in the event that the deal was rejected, or if certain dates were reached without an agreement. Such directions would not have guaranteed anything in terms of the outcome of the negotiations of course, but after they were issued the Government would have been under a legal obligation to adopt the direction in its approach to the negotiations. This proposal, which was approved by the Lords, was attacked as constitutional heresy by the Government and others. Enabling the Commons to legally constrain the Government’s prerogative power to conduct international negotiations was seen as a step too far. 

MPs made an alternative proposal, which did not contain a power to issue negotiating directions, but would provide a statutory guarantee that the Commons should have an opportunity, if the deal was rejected, to scrutinise the response and put alternatives forward through an amendable motion. This compromise was eventually enacted. 

Amending an unamendable motion

The second element is section 13’s requirement for a ‘motion in neutral terms’, which was designed to activate Standing Order 24 B, which states that if the Speaker considers a motion to be ‘expressed in neutral terms’, then no amendment may be tabled. It seemed that the Government included the words in their compromise amendment to mitigate the risk that MPs could use section 13 to take over the Brexit process through amendments. This was at odds with what some MPs had sought to achieve by making the case for a post-rejection role for the Commons through an amendable motion. However, in the end, MPs accepted the Government’s approach once the Government conceded that ultimately it would be up to the Speaker to decide whether a motion could be amended. This position was proved correct when on 4 December, the Commons decided to amend the Business of the House Motion to dissapply Standing Order 24B for all section 13 motions, and therefore ensuring that MPs could amend the motion on Tuesday.

The Government’s statement

On 21 January, the Prime Minister made the statement which forms the basis of Tuesday’s debate. The Prime Minister confirmed that the Government would seek to make a second attempt to pass the deal through the Commons, although the statement did not say when that attempt would be made. The Prime Minister also stated that Government had no plans to take no deal ‘off the table’ other than through making a further attempt at approving the deal.

The Prime Minister set out three specific responses to the Commons’ defeat: 

  • Firstly, that Government would listen to the concerns relating to the Backstop (the Protocol on Ireland and Norther Ireland) and seek to take these to the EU; 
  • Secondly, that in relation to the negotiations on the future relationship, the Government would enable a greater degree of parliamentary involvement than was offered in relation to the Withdrawal Agreement; 
  • Thirdly, that the Government would be looking at ways of guaranteeing that the UK’s environmental and employment standards keep pace, or go beyond those provided by EU law.

The amendments

Most of the amendments tabled fall within one of two types. There are a number of amendments which seek to force the Government to demand certain things from the EU. There are a number of amendments designed that make specific demands for how the deal should be changed, for example amendment (n) tabled by Dr Andrew Murrison, which would require the Protocol on Ireland to removed and replaced with alternative arrangements. Rachel Reeves’ amendment (j) would require the Government to seek an extension to Article 50 from the EU if the deal has not been approved by the Commons by 26 February.

The other type of amendment seeks to specify the role that the Commons should play in the Brexit process between now and exit day. Within this category there are two amendments that can stand out. The amendments tabled by Yvette Cooper and Dominic Grieve ((b) and (g) respectively) both seek to carve out time on the floor of the Commons by disapplying certain standing orders (most notably standing order 14 (1) which provides that government business shall have precedence at every sitting save as provided in that order). Cooper’s amendment allocates one day, 5 February, when the Commons would debate the EU (Withdrawal) (No 3) Bill, which would oblige the Government to ask the Commons whether or not to seek an extension if the Government does not succeed in getting the deal through the Commons by 26 February. The Grieve amendment would secure six days of the Commons’ timetable. These days would be used to debate a motion on Brexit, which could be amended by MPs to enable votes to take place on a range of possible alternatives to the Government’s deal.

The distinguishing feature of the Cooper and Grieve amendments is that they are framed in such a way that they would be effective if approved. Unlike the content of the Brexit deal, it would appear that the Commons’ timetable is something that a majority of MPs can control through Tuesday’s debate. 

The procedure and the role of the Speaker

The Government’s proposed Business of the House Motion, which provides the basic rules of the conduct of the debate, provides little in the way of guidance as to how the process will work. Tuesday’s debate is fundamentally challenging because the Commons is not considering an approval motion. In practice, it seems that the debate will be dominated by the amendments tabled, which represent a complex array of overlapping and potentially inter-locking proposals for what to do next. This will make the Speaker’s decisions on selection difficult. The Speaker may have to decide whether it is possible for more than one amendment to be made to the Government’s motion. Some of the amendments appear to be complementary. However, it could be equally be difficult to find a logical way of grouping or sequencing the amendments. As the vote on 15 January showed, it may fall on MPs to find a way of streamlining the process themselves by withdrawing or not moving amendments at the last minute.

Conclusion

Tuesday’s debate should be seen in context of the long-running struggle for control between the Government and the Commons. Over the course of the 2017 Parliament, the House of Commons has decided on a number of occasions to increase its control over the executive. Sometimes these developments are portrayed as the product of the actions of individual MPs or the Speaker, but ultimately all of these changes, including the law that underpins Tuesday’s debate, were shaped by decision of the House of Commons. If on Tuesday the Commons takes further steps to constrain the executive, this will again show that a majority of MPs believe that our constitutional arrangements need to be adapted to deal with a situation of a minority Government and the ticking clock of Article 50. It is hard to claim that it would be anything other than constitutional orthodoxy for the Commons’ rules to be adapted to deal with a particular set of political circumstances. 

The author would like to thank Alison Young for her comments on an earlier draft. 

De quelques réflexions d’un constitutionnaliste sur la semaine de débats écoulée à Westminster

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Nous l’avons souligné dans de nombreux articles de revues scientifiques, de blog ou lors de conférences : si le Brexit est à l’origine d’une crise politique majeure outre-Manche, il permet aussi d’apprécier le rapport de force entre le Parlement et le Gouvernement qui ne tourne pas toujours au désavantage du premier. Des analystes qualifient les atermoiements parlementaires de « farce » dont les acteurs seraient issus d’une classe politique en déperdition. Il est vrai que les leaders conservateurs et travaillistes ne sont pas au niveau auquel les citoyens auraient pu les attendre face à un événement comme le Brexit. Toutefois, c’est faire peu de cas de la qualité des travaux menés en commission, de la sagesse de la Chambre des Lords ou encore de la capacité de plusieurs parlementaires de faire vivre un débat dont nous serions parfois bien en peine de retrouver l’intérêt dans d’autres assemblées parlementaires contemporaines.

La reprise des discussions sur le meaningful vote qui se tiendra le 15 janvier a, une fois de plus, permis de se rendre compte du peu de docilité dont les députés de la Chambre des Communes font preuve face à l’Exécutif. Les lecteurs assidus du blog savent que l’équipe de Mme May a subi de nombreux camouflets depuis un an et demi. Tel fut le cas lors de l’adoption de l’amendement à la loi de retrait de l’Union européenne qui a introduit le fameux « vote significatif », et du vote de l’humble adresse au monarque en vue de la divulgation d’une analyse juridique relative au Brexit. Depuis le 9 janvier, Mme May a été victime de deux défaites qui préfigurent (peut-être) celle du 15 janvier. Un amendement à la loi de finances a fixé des limites au pouvoir du Gouvernement de modifier la réglementation relative aux taxations indirectes après le Brexit. Le Trésor ne pourra le faire qu’après que le Parlement se sera prononcé en faveur d’un accord de sortie de l’Union européenne ou aura explicitement accepté un plan de retrait de l’UE sans traité au 29 mars 2019. C’est la première fois, depuis 1978, qu’un Premier ministre est mis en échec sur une disposition de la loi de finances.

Ensuite, dans un brouhaha coutumier aux Communes, le Speaker charismatique John Bercow a surpris les plus fins spécialistes de la procédure parlementaire en mettant aux voix un amendement à la motion relative au meaningful vote (dont les modalités d’adoption relèvent de la section 13 du EU (Withdrawal) Act 2018). Il est désormais prévu que, en cas d’absence de consentement des MPs au projet de traité de retrait, le Gouvernement devra produire une déclaration aux Communes qui précisera l’issue alternative qu’il envisage, et ce, dans les trois jours de sessions suivant le meaningful vote. L’objet de l’amendement est d’éviter un no deal et de laisser la possibilité au Parlement de définir les conditions du Brexit si le Gouvernement n’y parvient pas. Ce n’est pas tant le contenu de l’amendement qui a fait polémique que la décision de John Bercow d’en autoriser la discussion et le vote. Pour ses détracteurs, mais aussi les juristes de la Chambre basse, le Speaker aurait violé les coutumes parlementaires en privilégiant son tropisme anti-Brexit. Dans un excellent billet, Jack Simson Caird explique les raisons de cette violation des traditions. Nous reprenons ici l’essentiel de son argumentaire auquel nous adhérons. Il convient, avant toute chose, de rappeler que les débats parlementaires sur le Brexit font l’objet d’une motion déterminant l’agenda et le contenu des débats (Business of the House Motion). En ce qui concerne le meaningful vote, ladite motion a été adoptée le 4 décembre dernier. Entre autres dispositions, il était prévu que les MPs puissent amender le meaningful vote avant le vote final. Ce même 4 décembre, Dominic Grieve a proposé une évolution supplémentaire qui a été approuvée par une majorité de ses collègues. Elle altère la Section 13 du EU(W) Act qui prévoit en son point (6) (a) que, en cas de vote négatif sur le projet d’accord, le Gouvernement soumette aux Communes une motion en termes neutres pour présenter sa stratégie de négociations avec l’Union européenne. L’amendement de Dominic Grieve donne le pouvoir aux députés de modifier cette motion qui, pourtant, devait être substantiellement neutre selon la législation. Là encore, l’objectif clairement assumé était de redonner la main au Parlement en cas d’échec du Gouvernement à le convaincre de la pertinence du projet d’accord négocié. Ainsi que le souligne Jack Simson Caird, le texte de Dominic Grive est doublement innovant en s’appuyant sur une Business of the House Motion d’un débat (celui de la section 13 (1) portant sur le meaningful vote) pour changer les modalités d’un autre débat (celui prévu en cas de rejet de l’accord à la section 13 (6) (a)). Autrement dit, l’amendement va contre l’esprit de la loi. Il pourrait même être stigmatisé comme étant contra legem. C’est la raison pour laquelle John Bercow avait déjà été critiqué à l’époque pour avoir accepté que le texte soit mis aux voix. Cependant, Jack Simson Caird explique que l’interprétation du Speaker a été tolérée dans la mesure où il dispose d’une marge de manœuvre en matière d’organisation du travail de la Chambre. Il en va tout particulièrement lorsqu’il s’agit de valoriser rôle du Parlement après que le Gouvernement a voulu le restreindre exagérément en recourant à l’expression sujette à controverse de « motion en termes neutres » à la section 13 susvisée.

À cette passe d’armes entre les parlementaires et le Gouvernement de début décembre a succédé le report du meaningful vote initialement programmé le 11 décembre. La plupart des MPs ont peu apprécié la manœuvre gouvernementale. Elle a consisté à imposer la suspension des débats la veille du scrutin, obligeant de facto à le repousser à une date ultérieure qui ne pouvait être spécifiée dans l’agenda parlementaire puisque la fin des échanges devait survenir le 11 décembre. Il faut voir dans la décision de John Bercow du 9 janvier une riposte à la fourberie de l’Exécutif. En quoi apparaît-elle non conforme aux usages constitutionnels ? En vertu des règles parlementaires (telles qu’elles sont fixées par Erskine May), les motions supplémentaires d’organisation du travail de la Chambre similaires à celle qui a été adoptée à la suite du report du meaningful vote ne peuvent être altérées. Seul le Gouvernement en a le pouvoir. Or, en acceptant l’amendement de Dominic Grieve qui impose à l’Exécutif de revenir dans les trois jours suivants le rejet du projet d’accord pour présenter sa stratégie, le Président des Communes a permis aux MPs de modifier l’agenda des débats. Plus encore, le délai de l’amendement n’est pas conforme au EU(W) Act. En effet, il était envisagé que, en cas d’échec du meaningful vote, le Gouvernement disposait de 21 jours pour soumettre la façon dont le Gouvernement souhaitait procéder afin de poursuivre les négociations[1]. Mme May a donc sept fois moins de temps que prévu pour s’extirper d’une défaite sur le vote significatif. Cela implique également que l’Opposition réagisse rapidement si elle veut faire tomber la Première ministre dans la foulée du scrutin du 15 janvier.

John Bercow a défendu son choix en arguant du fait que si l’on se fondait systématiquement sur les précédents constitutionnels, rien n’évoluerait jamais. Il est possible de lui opposer que si la Constitution britannique ne bénéficiait pas de pratiques bien établies, elle ne jouira par de cette pérennité qui fait sa force. Il existe aussi une différence de degré entre infléchissement et violation des usages. Mais c’est oublier l’esprit de la Constitution britannique : le pragmatisme et la flexibilité qui en fait une norme de droit politique dont la nature est de préserver la démocratie parlementaire. En agissant comme il l’a fait, le Speaker est parvenu à renforcer le rôle du Parlement après une énième vexation de l’Exécutif dans la procédure du Brexit. Il convient aussi de souligner que sa décision n’affaiblit pas non plus véritablement le principe de rule of law, car elle contribue à accélérer un processus qui, s’il aboutissait à une absence d’accord entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, serait bien plus attentatoire au dit principe. Comme souvent dans l’histoire constitutionnelle britannique, la nécessité politique fait loi en période de crise. Il vaut mieux enfreindre un usage de pure procédure (au demeurant assez anecdotique) plutôt que de valider les pratiques d’un Gouvernement hostiles à la délibération parlementaire qui emportent un déséquilibre entre les pouvoirs. Il est heureux de remarquer qu’un Parlement trouve les moyens de se défendre face à l’Exécutif, qui plus est quand ce dernier ne dispose pas du soutien unanime de sa majorité.

Que faut-il attendre de la semaine à venir ? Les hypothèses sont nombreuses et aucune certitude ne se dessine. Mme May est en fort mauvaise posture, mais sa défaite sur le vote significatif n’implique pas forcément sa démission immédiate. Pourtant, en cas de revers cinglant le 15 janvier, la logique institutionnelle voudrait que la Première ministre s’en aille et que la Chambre, par sa propre décision ou à la suite du constat de l’incapacité de former un gouvernement, se dissolve en application du Fixed Term Parliaments Act de 2011. Des élections anticipées nécessiteraient un prolongement des négociations sur la base de l’article 50 du TUE. S’il n’est pas absolument certain que les 27 y donneront leur accord, il est probable qu’ils acceptent de laisser un répit aux Britanniques. Une autre page du rocambolesque feuilleton du Brexit s’ouvrirait alors. Nous n’en sommes pas encore là et il serait hasardeux de penser que cette succession d’événements surviendra ; car bien souvent depuis le 23 juin 2016 la logique institutionnelle a été supplantée par l’irrationalité politique.


[1] Rappelons que, en outre, la loi dispose que si aucun accord n’est conclu avec l’UE avant le 21 janvier, le Gouvernement a 14 jours à partir du constat d’échec pour expliquer comment il envisage le retrait (si aucune déclaration n’est présentée avant le 21 janvier, le Gouvernement ne disposera plus que de cinq jours à partir de cette date pour exposer ses solutions).

Le Brexit, le Parlement et le principe de Rule of Law

Le post qui suit a été écrit par Jack Simson Caird. Nous le remercions de nous avoir autorisé à le reproduire en parallèle de la publication sur le blog de la UK Constitutional Law Association.

Désormais membre du célèbre Bingham Centre qui consacre ses recherches au principe de rule of law (1), Jack Simson Caird revient sur un rapport qu’il a coécrit avec Justine Stefanelli. L’objet de l’analyse est de puiser dans la richesse du concept de rule of law pour déterminer des standards susceptibles d’encadrer la mise en œuvre juridique du Brexit dans le respect des exigences d’une société démocratique et du droit constitutionnel britannique. Jack Simson Caird soutient ainsi que c’est au Parlement de s’appuyer sur ces standards issus du rule of law pour contrôler l’action du Gouvernement. Pour y parvenir, l’étude propose d’identifier les points problématique du processus de retrait tel qu’il est déterminé par le EW (Withdrawal) Act. Ainsi en est-il du “meaningful vote” qui, s’il constitue une concession faite aux parlementaires par le Gouvernement, peut s’avérer purement formel en raison d’une contrainte temporelle particulièrement forte. Le rapport avance plusieurs moyens pour assurer l’efficacité du contrôle parlementaire dans les jours précédant et suivant le Brexit.

(1) Expression que nous refusons de traduire notamment par “État de droit”, car elle englobe une réalité juridique plus large et recèle une dimension culturelle qu’aucune expression française ne peut recouvrir.

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