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Brexit et droit social du point de vue de l’Union européenne : un “turning point” pour l’Europe sociale ?

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Lola Isidro, Maîtresse de conférences en droit privé, Université Paris Nanterre, Institut de Recherche Juridique sur l’Entreprise et les Relations Professionnelles

Ce texte est issu d’une conférence qui s’est tenue le 15 mars 2022 à l’Université Paris Nanterre, dans le cadre du cycle de rencontres interdisciplinaires « Beyond Brexit – Quelles répercussions juridiques et politiques pour le Royaume-Uni et l’Union européenne », co-organisé par le Centre de Recherches en Études Anglophones (CREA), le groupe Observatoire de l’Aire Britannique et le Centre d’études juridiques européennes et comparées (CEJEC), avec le soutien du Centre de Recherches en Civilisation Britannique (CRECIB)[1].

La tenue d’un référendum sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne, le 23 juin 2016, et son issue ont consommé la rupture entre l’État insulaire et l’organisation européenne. Les relations n’étaient en effet pas au beau fixe depuis de nombreuses années déjà, en particulier dans la matière sociale (droit du travail et de la protection sociale).

Ce constat appelle une réflexion en deux temps. Il invite à se demander, d’abord, quel a été le rôle du droit social dans l’histoire du Brexit, pour discuter, ensuite, des effets du Brexit sur le droit social de l’Union européenne (UE). Il engage donc à se situer avant puis après ce qui, indéniablement, constitue un tournant historique dans l’histoire de l’Europe. Peut-on aussi appréhender le Brexit comme un turning point dans l’histoire de l’« Europe sociale » ? Il est sans doute encore trop tôt pour se prononcer ; des pistes de réflexion peuvent néanmoins être ouvertes.

  1. Le poids du droit social dans l’histoire du Brexit
  • Les relations tourmentées entre le Royaume-Uni et l’UE en matière sociale

Dès son entrée dans la Communauté économique européenne, en 1973, mais surtout à compter de l’ère Thatcher qui s’ouvre en 1979, le Royaume-Uni a entretenu des rapports compliqués avec l’organisation en matière sociale.

Si, par exemple, l’État membre ne s’est pas opposé, en 1986, à l’élargissement des compétences de la Communauté en matière de santé et sécurité des travailleurs, en vertu de l’Acte unique européen – à savoir que dans ces domaines, on passe alors de l’unanimité à la majorité qualifiée pour l’adoption d’une directive, ce qui permettra l’adoption de l’importante directive santé au travail de 1989 – l’absence d’opposition du Royaume-Uni s’explique probablement par le fait qu’il est alors précisé que, par ce biais, peuvent seulement être adoptées des « prescriptions minimales applicables progressivement »[2].

À l’inverse, l’opposition est radicale lorsqu’en 1989, le Royaume-Uni refuse de signer la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux. Certes, le texte a une portée juridique très limitée ; il annonce toutefois l’orientation plus sociale que l’Europe va prendre peu de temps plus tard dans le cadre du traité de Maastricht instituant l’Union européenne signé en 1992. Un Protocole (ou accord) sur la politique sociale est alors annexé au traité. Ce texte est fondateur dans l’histoire de l’Europe sociale, mais le Royaume-Uni refuse dans un premier temps de signer[3]. La Charte peut tout d’abord être vue comme la mise en œuvre de celle de 1989. En outre, elle étend le domaine du vote à la majorité qualifiée aux conditions de travail, à l’information et à la consultation des travailleurs, à l’intégration des personnes exclues du marché du travail. Enfin, elle reconnaît le rôle des organisations syndicales de salariés et d’employeurs dans l’élaboration du droit social européen en leur permettant de conclure des accords collectifs au niveau européen. Ce dernier point vise alors précisément à surmonter le blocage opposé par le Royaume-Uni aux initiatives législatives en matière sociale[4]. À cet égard, un exemple marquant est l’opposition de l’État membre à l’adoption de la directive concernant l’aménagement du temps de travail en 1993[5], opposition se traduisant par une abstention au moment du vote final par le Conseil, puis par un recours contre le Conseil devant la Cour de justice aux fins d’annulation de la directive[6]. Le recours fut rejeté, mais dans l’intervalle, le Royaume-Uni a obtenu que soit insérée une close d’opt-out dans la directive (art. 18 (1)(b)) afin de pouvoir déroger à la durée hebdomadaire maximale de travail de 48 heures fixée par le texte.

Au titre des relations compliquées du Royaume-Uni avec l’Europe sociale, on ne peut également manquer de rappeler le statut dérogatoire qu’il a obtenu (ainsi que la Pologne) s’agissant de la Charte des droits de fondamentaux de l’Union européenne. En vertu du protocole n° 7 à la Charte, « pour dissiper tout doute, rien dans le titre IV de la Charte ne crée de droits justiciables applicable à la Pologne ou au Royaume-Uni ». Quel est ce titre IV ? Celui dénommé « Solidarité », consacré à la protection des droits sociaux[7].

En somme, en matière sociale, le Royaume-Uni a mené une politique de transposition minimale. Quand il a bien voulu se soumettre aux obligations communautaires, il a négocié et exploité au maximum les possibilités de dérogations.

S’il n’est pas question de faire le procès du Royaume-Uni en dressant un bilan exhaustif des blocages dont il est à l’origine, force est néanmoins d’admettre que les standards sociaux qui ont été  promus par l’Europe ont toujours paru trop exigeants pour un  Royaume-Uni dont le droit social est globalement peu protecteur[8]. Quelques exemples bien connus le prouvent : promotion du temps partiel, conditions de travail particulièrement flexibles (le salaire minimum n’a été institué au Royaume-Uni qu’en 1999  et à la même époque, est créé le contrat « zéro heure »[9]), recherche du plein emploi d’un point de vue quantitatif et non qualitatif (politique du workfare, de l’emploi à tout prix, quelle que soit sa qualité ; les chômeurs sont, par exemple, tenus d’accepter des contrats zéro heure). Cette politique conduit B. Brunhes d’affirmer que le contrat de travail ne serait rien d’autre dans le système britannique qu’un contrat commercial et que « le droit du travail n’existe pas en tant que tel au Royaume-Uni »[10]. La conclusion est sans doute radicale, mais du fait d’exigences particulièrement limitées en matière de protection des salariés, le Royaume-Uni est entré dans une sorte de cercle vicieux qui a pu favoriser le Brexit.

  • Les ressorts sociaux du Brexit

Selon la professeure de droit du travail britannique Tonia Novitz, « l’analyse des résultats du référendum du 23 juin 2016 sur le Brexit a révélé que les facteurs communs aux votes en faveur de la sortie de l’Union européenne étaient un revenu faible et des conditions de travail précaires »[11], situation qui a en outre alimenté un nationalisme et un sentiment anti-immigrants. Ces derniers (y compris les travailleurs détachés, bien qu’il ne s’agisse pas de travailleurs migrants au sens strict) furent perçus à la fois comme contribuant à tirer vers le bas les conditions d’emploi et de travail[12], notamment dans le secteur de la construction, et comme profitant du système social britannique. L’une des explications du Brexit tient manifestement à des « considérations sociales et une volonté de restreindre la solidarité dans le domaine des prestations sociales »[13].

Il semble limpide que le vote favorable au Brexit, ainsi que le succès du UKIP, le parti nationaliste eurosceptique, s’expliquent en partie par le refus d’une frange de la population britannique de voir des étrangers, y compris des travailleurs, bénéficier de prestations sociales[14], et plus encore par la dénonciation de ce qui est malencontreusement nommé le « tourisme social »[15] selon lequel des citoyens de l’Union se déplaceraient sur le territoire européen dans le seul but de bénéficier de prestations sociales. Cette crainte du « tourisme social », bien que non vérifiée (est-elle même vérifiable ?), est relayée, voire alimentée par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne depuis les années 2010. Cette jurisprudence a été inaugurée par l’arrêt Dano de 2014[16], dans lequel la Cour retient que les États membres peuvent refuser l’octroi de prestations d’assistance à des personnes dont on considère qu’elles exercent leur droit à la libre circulation dans le seul but d’obtenir de l’aide sociale des États membres, alors même qu’elles ne disposent pas de ressources suffisantes pour prétendre au bénéfice d’un droit de séjour. Initialement cantonnée au champ de l’assistance et à la directive n° 2004/38 relative au droit de séjour des citoyens de l’Union[17], cette jurisprudence a été étendue aux prestations familiales (prestations de sécurité sociale couvertes par le règlement de coordination des systèmes de sécurité sociale[18] en vertu d’un arrêt opposant précisément la Commission au Royaume-Uni en 2016[19]).

Le Brexit était donc nourri de ces inquiétudes et cela n’a, par conséquent, pas été une surprise de retrouver l’idée de tourisme social dans l’accord dit « anti-Brexit »[20] négocié en février 2016 entre le Royaume-Uni et les autres États membres pour éviter alors la sortie de l’État membre de l’Union. Au titre des principales mesures « poussant à l’extrême la situation déjà dérogatoire des Britanniques »[21], l’accord (qui est resté lettre morte à l’évidence) prévoyait, en sa section D, « afin de tenir compte de l’effet d’appel engendré par le régime de prestations liées à l’emploi mis en place dans un État membre », un mécanisme d’alerte et de sauvegarde permettant, sur autorisation du Conseil, de restreindre l’accès des travailleurs aux prestations sociales non contributives liées à l’emploi pendant une période maximale de quatre ans. On comprend qu’étaient visés les travailleurs pauvres, et plus encore ceux venant des États ayant le plus récemment intégré l’Union (notamment la Pologne et la Roumanie). Le premier ministre britannique de l’époque, David Cameron, s’était alors félicité de cet accord qui avait vocation à permettre le maintien du Royaume-Uni dans l’UE au prix de concessions de la part de l’Union pourtant fondamentalement contraires à sa philosophie consistant à favoriser la libre circulation des travailleurs[22]. L’accord dit « anti-Brexit » exprimait ainsi, sur certains points essentiels, la défiance du Royaume-Uni à l’égard de l’UE en matière sociale.

L’histoire tumultueuse du Royaume-Uni avec l’Europe sociale, dont le Brexit constitue l’apogée, a nécessairement laissé des traces. Quels sont donc les effets du Brexit sur le droit social de l’Union européenne ?

  • Les effets du Brexit sur le droit social de l’Union européenne
  • Brexit et Socle européen des droits sociaux

Il est en réalité encore un peu tôt pour discuter des effets du Brexit sur le droit social de l’UE. Par conséquent, il faut pour l’heure se demander ce qu’il a laissé en héritage en la matière. À cet égard, on peut faire l’hypothèse qu’une des dernières réalisations de l’Union en matière sociale, à savoir le Socle européen des droits sociaux, n’est pas sans lien avec le contexte du Brexit. Pour différents auteurs français comme britanniques, le Socle « a été pensé par les 27 États membres restant en réaction à l’annonce par le Royaume-Uni de son intention de quitter l’Union européenne »[23].

Cette analyse peut se comprendre de deux manières. L’annonce de la création d’un socle des droits sociaux en septembre 2015 peut d’abord être vue comme l’expression d’une volonté de l’Union de réinvestir la dimension sociale de l’Europe dans le sens d’une plus grande protection, afin de renforcer l’adhésion des citoyens européens au projet européen (y compris les Britanniques). Dans le même temps, on peut faire l’hypothèse qu’il fallait prendre garde de ne pas « braquer » les potentiels partisans du retrait, ce qui peut expliquer la teneur finalement modeste du Socle européen des droits sociaux. En effet, ce texte, présenté par la Commission et adopté par le Conseil européen fin 2017, ne crée pas de nouvelles obligations ou compétences à la charge des institutions de l’Union et des États membres et n’ouvre pas de droits directement invocables par les citoyens. Il repose sur l’énoncé de 20 « principes » devant servir de guides aux États afin d’atteindre des résultats en matière de conditions de travail, d’emploi et de protection sociale – « un programme de principes d’abord et d’actions ensuite » selon les mots de Jean-Claude Juncker, alors président de la Commission. En somme, dans sa philosophie, le Socle est plutôt l’expression d’une approche minimaliste des droits sociaux, tournée en outre vers les contraintes de l’économie de marché[24], ce qui est en phase avec le positionnement britannique en la matière.

C’est donc cette approche minimaliste des droits sociaux que le Royaume-Uni aurait laissé en héritage. Nous formulons cette hypothèse au conditionnel car, de même que le Brexit est récent, il reste difficile de tirer des conclusions quant à la portée du Socle européen des droits sociaux.

À ce jour, trois directives ont été adoptées sur la base du Socle, qui contribuent à souligner la position de retrait du Royaume-Uni et donc, en miroir, à valoriser en réalité la portée du Socle. La directive n° 2018/957 du 28 juin 2018 modifiant la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services, tout d’abord, entend renforcer la protection des travailleurs détachés. Le Royaume-Uni s’était abstenu au stade de l’accord provisoire du 28 février 2018 ayant précédé l’adoption de la directive. Deux directives, ensuite, ont été adoptées le 20 juin 2019. La directive n° 2019/1158 relative à l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et des aidants, d’une part, qui couvre un domaine dans lequel le droit britannique est vraisemblablement déjà en grande partie en conformité avec le droit de l’Union, même si la directive apporte des nouveautés que le Royaume-Uni aurait eu intérêt à intégrer[25]. La directive n° 2019/1152 relative à des conditions de travail transparentes et prévisibles, d’autre part, instaure de nouveaux droits pour les travailleurs dans l’Union européenne. Elle vise à que ces derniers soient pleinement informés de leurs conditions de travail essentielles, en temps utile et par écrit. Par exemple, en cas d’horaires de travail très variables, les travailleurs doivent tout de même pouvoir être informés dans un délai raisonnable du planning de travail. La directive entend ainsi protéger tousles travailleurs, en particulier les plus précaires, parmi lesquels ceux faisant l’objet d’un contrat « zéro heure ». Ce type de contrat, que l’on trouve aussi dans les pays nordiques, est en effet expressément visé dans le préambule de la directive. Le point 12, notamment, énonce que « les travailleurs qui ne bénéficient pas d’une durée de travail garantie, y compris les travailleurs “zéro heure” ou titulaires de certains contrats à la demande, sont dans une situation particulièrement vulnérable. Il convient par conséquent que les dispositions de la présente directive leur soient applicables, quel que soit le nombre d’heures de travail effectif ». Dans le même sens, le point 35 souligne que « les contrats à la demande ou les contrats de travail similaires, y compris les contrats “zéro heure”, en vertu desquels l’employeur dispose d’une grande flexibilité pour appeler le travailleur selon les besoins, sont particulièrement imprévisibles pour le travailleur. Les États membres qui autorisent de tels contrats devraient veiller à mettre en place des mesures efficaces pour empêcher leur utilisation abusive. Il pourrait s’agir par exemple de limiter l’utilisation et la durée de ces contrats, d’adopter le principe de la présomption réfragable de l’existence d’un contrat de travail ou d’une relation de travail avec un nombre garanti d’heures rémunérées sur la base des heures travaillées au cours d’une période de référence antérieure, ou de toute autre mesure équivalente permettant d’empêcher les pratiques abusives». Au regard de l’importance qu’a pris ce type de contrat au Royaume-Uni[26], on peut faire l’hypothèse vraisemblable que ce dernier n’aurait pas adhéré à ces orientations.

Enfin, on peut douter que les Britanniques auraient envisagé d’adopter la future directive sur les salaires minimaux adéquats dans l’Union européenne, elle aussi élaborée sur la base des préconisations du Socle européen des droits sociaux[27]. Cette directive, qui devrait être adoptée au printemps 2022, vise à encadrer, en dehors de toute harmonisation, la fixation de salaires minimaux dans les États membres, selon les spécificités de chacun mais selon une méthode commune, à savoir la négociation collective sectorielle et interprofessionnelle. Un rôle central est en effet reconnu à la négociation à ces niveaux[28] , y compris dans les États où il n’existe qu’un salaire minimum fixé par la loi. Pareille approche tranche avec la tradition dite « volontariste » ou encore de « laissez-faire »[29] en matière de négociation collective que l’on trouve au Royaume-Uni où l’on observe une négociation très décentralisée (c’est-à-dire au niveau de l’entreprise quasi exclusivement) et une couverture peu étendue (moins de 40% des salariés sont couverts par une convention collective[30], alors que la proposition de directive fixe à 70% un niveau acceptable de couverture pour garantir une protection adéquate en matière de salaire). Là encore, on imagine mal que le Royaume-Uni aurait était en phase avec un tel texte.

En définitive, même l’approche modeste du Socle européen des droits sociaux apparaît ambitieuse rapportée au positionnement britannique.

  • L’accord de commerce et de coopération

L’approche minimaliste du Royaume-Uni en matière sociale se retrouve par ailleurs dans l’accord de commerce et de coopération conclu avec l’UE, entré définitivement en vigueur le 1er mai 2021.

L’accord attribue une importance, d’abord, à la « coordination des droits de sécurité sociale dont jouissent les personnes qui se déplacent entre les Parties pour y travailler, séjourner ou résider » (Préambule, cons. 21). La question fait l’objet d’un protocole qui reprend les principes inscrits dans le règlement européen de coordination des systèmes de sécurité sociale : unicité de la législation applicable, totalisation des périodes d’assurance, exportabilité des prestations, égalité de traitement. Toutefois, dans le cadre de l’accord de commerce et de coopération, le champ d’application matériel de la coordination est sensiblement modifié : en vertu du protocole, pour les situations débutant à compter du 1er janvier 2021, la coordination est en effet exclue pour plusieurs prestations[31]. Cela concerne notamment celles en espèces à caractère non contributif – elles sont au nombre de huit s’agissant du Royaume-Uni ; par exemple, les allocations pour demandeurs d’emploi fondées sur les revenus[32] –, certaines prestations pour les soins de longue durée, et surtout, l’ensemble des prestations familiales. Cela signifie que ces prestations sont désormais régies par les seules législations nationales. Par conséquent, les citoyens de l’Union qui séjournent au Royaume-Uni, et vice-versa, ne pourront plus prétendre à ces prestations au titre de la coordination. Ils devront remplir les conditions plus strictes exigées des ressortissants d’États tiers[33].

Par ailleurs, afin de maintenir des conditions équitables pour une concurrence loyale entre le Royaume-Uni et l’UE, l’accord de commerce et de coopération, reconnaît dans son préambule (cons. 9) la nécessité de s’engager à maintenir des niveaux élevés de protection respectifs, notamment dans les domaines des normes sociales et du travail, lesquelles sont entendues comme visant les droits fondamentaux au travail, les normes de santé et sécurité au travail, les conditions de travail équitables et les normes en matière d’emploi, les droits d’information et de consultation au niveau de l’entreprise ou encore la restructuration d’entreprises (art. 336). Ainsi, selon l’accord, si chaque partie est libre de définir ses politiques et priorités et de déterminer ses niveaux de protection, c’est sous réserve de respecter une clause de non-régression au terme de laquelle « une Partie n’affaiblit ni ne réduit, d’une manière qui affecte les échanges commerciaux ou les investissements entre les Parties, les niveaux de protection du travail et de protection sociale au-dessous des niveaux en vigueur à la fin de la période de transition, y compris en ne veillant pas à l’application effective de sa législation et de ses normes » (art. 337-2). Une clause de non-régression sur la législation existante à la date d’entrée en vigueur de l’accord est le minimum qui pouvait être prévu en terme de niveau de protection. Une telle clause n’exclut pas une évolution défavorable de la législation britannique à l’avenir ; et ce ne sont pas les références, que l’on trouve dans l’accord (art. 399) aux normes fondamentales de l’Organisation internationale du travail (OIT) et au travail décent, qui paraissent à même de constituer un garde-fou suffisant contre une dégradation éventuelles des normes sociales au Royaume-Uni par rapport à celles en vigueur dans l’UE – en tant que membre de l’OIT, le Royaume-Uni était déjà tenu par ces exigences avant le Brexit, ce qui ne l’a pas empêché d’être dans l’opposition vis-à-vis de l’Europe sociale[34].

[1] https://crea.parisnanterre.fr/colloques-et-journees-detude/cycle-de-rencontres-interdisciplinaires-beyond-brexit-quelles-repercussions-juridiques-et-politiques-pour-le-royaume-uni-et-lunion-europeenne-2

[2] Art. 21 de l’AUE. Cela n’empêche toutefois pas les États membres de prévoir mieux.

[3] L’accord sera finalement intégré au traité à l’occasion de l’adoption du traité d’Amsterdam en 1997.

[4] E. Mazuyer, « Le retour du mythe de l’Europe sociale ? », RDT 2017, p. 83.

[5] Dir. 93/104 (maintenant 2003/88). V. « Points de vue nationaux sur l’harmonisation communautaire du temps de travail », contribution de C. Barnard, RDT 2006, p. 123.

[6] CJCE 12 nov. 1996 Royaume-Uni c. Conseil,  C-84/94, Dr. soc. 1997, p. 303, note P. Martin.

[7] N. O’Connor, « ‘Unchartered’ waters : fundamental rights, Brexit and the (re)constitution of the employment law hierarchy of norms », European Labour Law Journal 2021, vol. 12(1), p. 54.

[8] M. Freedland, « Le contrat de travail et les paradoxes de la précarité », RDT 2016, p. 289.

[9] J. Freyssinet, « Royaume-Uni – Les contrats « zéro heure » : un idéal de flexibilité ? », Chronique internationale de l’IRES, 2016/155, p. 123.

[10] B. Brunhes, « L’Europe de l’emploi : réflexions sur les cas de la Grande-Bretagne et des Pays-Bas », Dr. soc. 1999, p. 655.

[11] T. Novitz, « L’impact du Brexit sur les travailleurs : le saut dans l’inconnu », RDT 2018, p. 718.

[12] Discours de N. Farage, leader du Ukip de 2006 à 2016 : « Open-door migration has suppressed wages in the unskilled labour market, meant that living standards have fallen and that life has become a lot tougher for so many in our country. » (https://www.express.co.uk/comment/expresscomment/681776/nigel-farage-eu-referendum-brexit-vote-leave-independence-ukip).

[13] I. Omarjee, Manuel de droit européen de la protection sociale, Bruylant, coll. Droit de l’Union européenne, 2ème éd., 2021, n° 144.

[14] S. Goulard, « L’Europe au miroir de l’Angleterre », Commentaire 2015/3, n° 151, p. 517.

[15] L. Isidro, « De la citoyenneté sociale au “tourisme social” » », Plein droit 103/2014, p. 103.

[16] CJUE, GC, 11 nov. 2014 Dano, C-133/13.

[17] Dir. du 29 avr. 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres

[18] Régl. n° 883/2004 du 29 avr. 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale.

[19] CJUE 14 juin 2016 Commission c. Royaume-Uni, C-308/14, RTDEur. 2016, p. 644, obs. E. Pataut.

[20] Concl. du Conseil européen du 18 et 19 février 2016, EUCO 1/16, v. E. Pataut, « Brexit », RTDEur. 2016, p. 637.

[21] O. Blin, « Did Brexit break it ? », D. 2016, p. 1440.

[22] J.-P. Jacqué, « Brexit », RTDEur. 2016, p. 689.

[23] L. Mason, “Brexit, the end of history and the constitution of social Europe: critical reflections on the European Pillar of Social Rights and its limits”, Lex Social : Revista de Derechos Sociales, juillet 2018, vol. 8, n° 2, p. 311 : “The Social Pillar constituted the remaining 27 Member States’ reaction to the United Kingdom’s notification of its intention to leave the European Union,4 in the form of a unanimous and formal articulation of core principles and values.” (p. 313).

[24] J.-Ph. Lhernould, « Socle européen des droits sociaux : le discours et la méthode », RDT 2017, p. 455.

[25] O. Golinker et P. Lorber, « La directive 2019/1158 concernant l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et des aidants au Royaume-Uni : l’effet Brexit », Revue de droit comparé du travail et de la sécurité sociale 2020/3, p. 118.

[26] Cf. supra.

[27] Comme indiqué plus haut, le Socle européen des droits sociaux n’a pas créé de nouvelles compétences au profit de l’Union. En l’occurrence, en vertu de l’article 153-5 du TFUE, l’Union n’est pas compétente en matière de rémunérations. La directive sur les salaires minimaux a ainsi été élaborée sur le fondement de la compétence de l’Union en matière de conditions de travail (art. 153-1, b)).

[28] Cf. principe n° 8 et art. 4 de la directive. V. S. Robin-Olivier, « Quel dialogue social en temps de crise ? » https://www.afdt-asso.fr/dialogue-12 ; sur la directive, de la même autrice, « La pauvreté au travail : nouveau sujet et nouvelle méthode de la politique sociale de l’Union », RTDEur. 2021, p. 497.

[29] Selon la formule d’Otto Kahn-Freund, v. not. son ouvrage Labour and the Law, Stevens & sons, 1972.

[30] Evolution des systèmes nationaux de négociation collective depuis 1990, Rapport Eurofound, 2005, https://www.eurofound.europa.eu/publications/report/2005/evolution-des-systemes-nationaux-de-negociation-collective-depuis-1990

[31] V. l’annexe SSC-1.

[32] Pour la France, on trouve deux allocations très importantes : l’allocation aux adultes handicapés et l’allocation de solidarité aux personnes âgées. 

[33] Nous nous permettons de renvoyer à L. Isidro, L’étranger et la protection sociale, Dalloz, coll. Nouvelle bibliothèque des thèses, 2017.

[34] Cf. 1).

La maladie chronique du Brexit : retour sur les tensions dans les secteurs de la pêche et du transport routier

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par Aurélien Antoine

Avec la très relative accalmie des tensions entre les Européens et les Britanniques sur la question de l’application du protocole nord-irlandais et de la libre circulation de certaines denrées périssables, le Brexit a moins occupé la une des journaux continentaux durant l’été. Même le négociateur en chef de la task force, Michel Barnier, semble avoir fait du Brexit de l’histoire ancienne en n’étant plus tellement attaché aux principes qu’il avait constamment promus pendant quatre ans afin de faire échec au cherry picking britannique. Laissant cois nombre d’observateurs, il a en effet considéré que l’Union européenne et l’Europe des droits de l’Homme devaient être plus respectueuses de la souveraineté des États.

De l’autre côté de la Manche, le Brexit faisait bien moins le « buzz » dans les médias et les réseaux sociaux. Progressivement, l’application de l’accord de commerce et de coopération, parce qu’il n’emporte pas une crise majeure similaire à celle des années 2016-2019, a souvent relégué le Brexit aux analyses des pages intérieures des quotidiens.

Ce constat n’empêche pas que les conséquences de la sortie du Royaumme-Uni de l’UE reviennent avec force sur le devant de la scène de façon périodique. Les oppositions sur l’attribution des autorisations de pêche britanniques aux marins français et le problème de main-d’œuvre dans le secteur du transport routier en sont la preuve. Le Royaume-Uni actuel souffrirait d’une espèce de maladie chronique – le Brexit – dont les crises se révèlent épisodiques, confirmant une fois de plus que le choix fait en 2016 serait une erreur.

La réflexion se doit toutefois de rappeler des aspects parfois omis dans des comptes-rendus qui contribuent à effacer la grande complexité du Brexit et de ses conséquences. Les tensions sur la pêche et la crise de l’acheminement des carburants en donnent de bonnes illustrations.

1. Le retour du conflit sur les licences de pêche

Le 28 septembre, la ministre française chargée de la mer a explicitement regretté le choix du gouvernement dirigé par Boris Johnson de distribuer qu’un nombre restreint d’autorisations de pêche pour l’accès aux eaux territoriales britanniques. Le précieux sésame n’a été octroyé qu’à douze flottes de pêche alors que Paris a prétendu qu’elle en avait sollicité 87. Selon Annick Girardin, « c’est un nouveau refus des Britanniques de mettre en application les conditions de l’accord du Brexit malgré tout le travail entrepris ensemble », notamment avec le terrain d’entente trouvé sur le front des quotas de pêche en juin dernier.

Il est indéniable que le fait que Londres limite à environ 15 % les réponses positives définitives aux demandes françaises constitue un signe de mauvaise volonté qui s’ajoute à la précarité de la situation des pêcheurs dans les eaux des îles de Jersey et Guenersey[1], dans un contexte où la France et le Royaume-Uni entretiennent des relations pour le moins électriques. Priti Patel, la ministre de l’Intérieur du gouvernement dirigé par Boris Johnson, avait annoncé de mesures toujours plus restrictives face à l’immigration illégale entre les deux pays, accusant au passage les autorités françaises de faire preuve de laxisme. À l’occasion du contentieux portant sur les sous-marins australiens, le président de la République Emmanuel Macron et le ministre des Affaires étrangères, Jean-Yves Le Drian, ont tout fait pour insister sur le rôle accessoire des Britanniques : le premier en ne rappelant pas l’ambassadeur français à Londres et le second en qualifiant le Royaume-Uni de « cinquième roue du carrosse » dans l’AUKUS. Boris Johnson a marqué son agacement face aux Français par médias interposés en leur demandant de se ressaisir et de le laisser tranquille, lui qui, pourtant n’hésite pas à jouer la fibre francophobe de ses compatriotes avec une certaine hypocrisie dans la mesure où il a toujours souligné son attachement à un pays dont il parle la langue.

À chaque crise sur la pêche, la France menace donc le Royaume-Uni de mesures de rétorsion. Outre le sujet migratoire, ceux de la fourniture d’énergie et de l’accueil des étudiants britanniques sont mis sur la table pour faire pression sur le gouvernement dirigé par Boris Johnson. Ce remake des tensions du printemps 2021 se traduit aussi par un appel de l’Exécutif français à un soutien fort de l’UE. Pourtant, Bruxelles s’en tient à l’expression de regrets pour un dossier qui n’est pas la priorité des autres États membres et dont l’importance économique est relative malgré sa sensibilité pour l’Europe du Nord. Juridiquement, la position très ferme de la France qui insiste sur la violation de l’accord de commerce et de coopération ne saurait masquer les ambiguïtés du texte au sujet de la pêche.

Deux dispositions de l’ACC sont en l’espèce pertinentes et force est d’admettre qu’elles ne permettent pas de lier la partie octroyant les autorisations à de critères prédéterminés, complètement objectifs et précis. L’annexe FISH.4 du Protocole sur l’accès aux eaux, joint à l’ACC stipule en son article 1er qu’« une période d’adaptation est instituée » et « s’étend du 1 janvier 2021 au 30 juin 2026 ». Cette phase transitoire s’applique aux navires remplissant une condition simple a priori, définie à l’article 2, § 1 qui précise que l’on entend par “navire remplissant les conditions” un navire d’une partie qui a pêché dans la zone mentionnée dans la phrase précédente pendant au moins quatre ans entre 2012 et 2016, ou son remplacement direct ». La clarté du texte n’est qu’apparente. Rien n’est dit sur la durée et la nature de la pêche dans les eaux concernées. La lecture de la documentation du gouvernement britannique confirme que l’appréciation de l’activité d’un navire se fait sur le fondement des preuves de l’accès aux zones d’exploitation apportées par le demandeur (par la Commission au nom des États membres en ce qui concerne l’UE). Lesdites demandes sont examinées par une autorité administrative (United Kingdom Single Issuing Authority). Le principal moyen permettant l’évaluation de l’activité est un système officiel de suivi dont les navires doivent être équipés (Vessel Monitoring System, VMS)[2]. Si tel n’est pas le cas, l’administration s’en remet à tout mécanisme d’identification automatique ou de traçage homologué afin de déterminer les zones dans lesquelles le bateau s’est rendu. En outre, l’UKSIA prend en compte diverses informations commerciales relatant l’effectivité de la pêche (livres de pêche, ventes réalisées, etc.).

Ce bref aperçu des preuves exigées par l’administration britannique démontre qu’elle dispose d’une marge de manœuvre pour octroyer ou non une licence, ce que l’on retrouve plus explicitement à l’article FISH.10 de l’ACC qui concerne l’accès aux eaux du Bailliage de Guernesey, du Bailliage de Jersey et de l’île de Man. En vertu de la stipulation « chaque Partie autorise les navires de l’autre Partie à pêcher dans ses eaux en fonction de l’ampleur et de la nature réelles de l’activité de pêche »[2], ampleur et réalité qui sont évaluées finalement assez librement par l’État. Néanmoins, les Britanniques comme les Européens doivent agir en toute bonne foi en retenant des modalités objectives et point trop restrictives dans la délivrance des licences. L’examen des documents britanniques et des administrations anglo-normandes ne laisse pas entrevoir une véritable mauvaise foi de leur part sur ce dossier (add. : voir l’émission de France Culture, Le temps du débat et les éclaircissements de Gregory Guida).

La France n’a donc pas complètement raison lorsqu’elle avance une violation flagrante de l’ACC que le gouvernement du Royaume-Uni prétend justement respecter à la lettre. Ce point explique pourquoi Paris n’obtient pas une mobilisation forte de ses partenaires de l’UE. En revanche, les autorités britanniques font sans doute preuve d’une mauvaise foi qui empoisonne un peu plus des relations diplomatiques marquées du sceau de la défiance. Dès lors, les affrontements dans le dossier de la pêche ne trouveront d’issue que sur le terrain politique. Ajoutons que le jeu de ping-pong diplomatique entre les deux partenaires sur tel ou tel dossier (et dont la tonalité est parfois puérile) finit souvent par trouver une résolution ainsi que l’illustre la coopération en matière de défense.

2. Les enseignements de la pénurie de main-d’œuvre dans le secteur du transport routier

En étant contraint de recourir à l’armée pour acheminer les carburants aux stations-service, le gouvernement britannique s’en est remis à une solution d’urgence qui témoigne une fois de plus de son impréparation dans l’appréhension des conséquences du Brexit. Dans le secteur du transport routier, la forte dépendance des États d’Europe de l’Ouest à l’égard de leurs voisins de l’Est aurait dû conduire le gouvernement de Boris Johnson à anticiper un risque de pénurie de main-d’œuvre pourtant inévitable.

Depuis l’entrée en vigueur de l’ACC, la libre circulation des personnes entre l’Union européenne et le Royaume-Uni est soumise à de nouvelles restrictions, en particulier pour l’obtention de visas de travail. Les formalités administratives et les conditions plus drastiques d’accès à un titre de séjour ont eu un impact considérable dans les secteurs recourant à une main-d’œuvre dite « peu qualifiée » comme celle employée dans le transport routier[3]. Ce phénomène a été amplifié par l’Immigration Act de 2020 qui vise explicitement à attirer des travailleurs à haut potentiel ou ayant un niveau élevé de diplôme. Aveuglé par une politique migratoire populiste soutenue par Priti Patel, l’Exécutif a fait fi des analyses des spécialistes de l’économie britannique qui connaît, comme bon nombre de sociétés occidentales, une insuffisance de main-d’œuvre dans les activités pénibles. Or le nouveau régime de la résidence de longue durée outre-Manche est fondé sur un système à points qui défavorise une immigration indispensable au fonctionnement de l’économie. La crise britannique nous rappelle que l’instrumentalisation de l’immigration (voire « l’hystérisation » de cette problématique porteuse électoralement) conduit à oublier qu’elle est nécessaire et demeure un signe de bonne santé économique. Elle est aussi une marque d’ouverture sociétale et d’humanisme quand elle est bien gérée, c’est-à-dire lorsque les autorités publiques ne se limitent pas à une conception purement matérialiste de l’immigration qui ne serait qu’une variable d’ajustement pour satisfaire les besoins de main-d’œuvre de tel ou tel secteur.

Ce constat ne saurait conduire à juger les nouvelles règles migratoires comme l’unique responsable de la situation actuelle. La covid-19 a poussé certains travailleurs à rentrer dans leur pays d’origine, tandis que les apprentis chauffeurs routiers n’ont pas toujours eu la possibilité de passer leur permis « poids lourd ». Plusieurs États de l’UE sont d’ailleurs soumis aux mêmes tensions sur leur marché du travail.

Sur un autre terrain, le manque de chauffeurs routiers n’est pas qu’une leçon pour un gouvernement britannique qui, jour après jour, montre son incurie, voire son amateurisme dans la gestion du Brexit. La crise en cause est aussi riche d’enseignements pour l’UE qui promeut un libre circulation des travailleurs en Europe sans que soit pris en compte ses conséquences du point de vue de la concurrence sociale entre les États membres.

Malgré une réforme en 2018 tentant de limiter le dumping social entre les États membres, les progrès en la matière ont été imparfaits puisque seuls les salaires des travailleurs détachés furent concernés et non les cotisations sociales[4]. Quoi qu’il en soit du droit commun actuel, le secteur routier est resté exclu du dispositif[5].

Le Royaume-Uni a largement profité de ce déséquilibre inhérent à la législation de l’UE. Déjà au début des années 2000, le pays a dû faire face à l’insuffisance de bras dans plusieurs secteurs d’activité dont l’agriculture. Alors Premier ministre, Tony Blair avait fait en sorte d’attirer la main-d’œuvre d’Europe de l’Est en s’appuyant sur les règles communautaires. Un afflux massif d’immigrés en a résulté sans que des dispositifs d’accompagnement (politiques, sociaux et économiques, en particulier dans les régions les plus pauvres de l’Angleterre) n’aient été envisagés. À l’époque des débats sur le Brexit, l’ancien locataire du 10 Downing Street avait lui-même reconnu qu’il avait fait une erreur en se limitant à une vision purement économique de l’immigration à bas coût, empêchant par là même l’augmentation des salaires dans les secteurs concernés. Une part des citoyens britanniques victimes du dumping social a, malheureusement, a nourri une vive hostilité à l’égard d’immigrés sous-payés. Nous savons que c’est l’une des raisons majeures du vote en faveur du Brexit. Si ce sentiment xénophobe est odieux, les motifs qui l’ont nourri méritent d’être discutés. Les carences de l’Europe sociale en font partie, quand bien même l’UE a aidé plusieurs régions britanniques frappées par les crises industrielles à se relever et que le volet social de la construction communautaire existe (via le Charte sociale européenne notamment). Le statut particulier que l’UE et ses États membres (qui y ont aussi trouvé leur intérêt) ont consenti au Royaume-Uni sur le chapitre social lui a permis de poursuivre une politique de flexibilité du marché du travail, synonyme d’emploi précaire et de rémunération faible.

Le Brexit n’a pour l’heure pas conduit à une évolution générale favorable aux droits des salariés au Royaume-Uni, mais la pénurie de travailleurs dans le secteur routier a immédiatement obligé le gouvernement à proposer une revalorisation des traitements des chauffeurs, ce que plusieurs entrepreneurs avaient déjà fait comme l’a montré un reportage du Monde il y a quelques semaines. Si l’on devait se faire l’avocat du diable de l’UE, nous nous interrogerions sur le point de savoir si une telle option aurait été mise sur la table si les règles européennes avaient continué de prévaloir outre-Manche. Voilà, une fois de plus, révélés tous les paradoxes du Brexit. Il affaiblit l’économie du Royaume-Uni et rend incontestablement plus difficile la vie de ses citoyens, mais elle impose aussi de se poser de bonnes questions sur les insuffisances de l’UE, en l’espèce la rémunération des travailleurs peu qualifiés et le nivellement par le bas des exigences sociales.

[1] Comme le rappelle le quotidien Le Monde avec l’AFP de « nombreuses licences provisoires » ont éxpiré le 30 septembre. « Dans un geste d’apaisement, le gouvernement de Jersey (…) a annoncé, vendredi, qu’il octroierait des autorisations à des bateaux de l’UE. Il renouvellera également des licences provisoires qui expirent dans quarante-huit heures, jusqu’au 31 janvier 2022, pour ceux qui peinent à rassembler les justificatifs demandés (…). De son côté, Guernesey renouvelle de mois en mois les licences provisoires. Au total, Paris attend encore des réponses pour 169 demandes d’autorisations définitives à Jersey, et 168 à Guernesey. »

[2] Système dont les petits chalutiers ne disposent pas forcément en raison d’une pêche plus limitée.

[3] L’article se poursuit ainsi « dont il peut être démontré qu’elle a été exercée au cours de la période débutant le 1er  février 2017 et se terminant le 31 janvier 2020 par des navires éligibles de l’autre Partie dans ses eaux et selon les dispositions du traité existantes au 31 janvier 2020. »

[4] Les postes qualifiés dans plusieurs branches sont aussi touchés, comme dans l’agroalimentaire, phénomène qui touche l’ensemble des États européens.

[5] Directive 96/71/CE du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services, modifiée par la Directive (UE) 2018/957 du 28 juin 2018

[6] Directive (UE) 2020/1057 du 15 juillet 2020 établissant des règles spécifiques en ce qui concerne la directive 96/71/CE et la directive 2014/67/UE pour le détachement de conducteurs dans le secteur du transport routier et modifiant la directive 2006/22/CE quant aux exigences en matière de contrôle et le règlement (UE) 1024/2012.