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Une prouesse diplomatique et juridique à éprouver avec le temps

Par Aurélien Antoine

Malgré des rebondissements multiples et un contexte particulièrement difficile lié à la Covid-19, Britanniques et Européens auront finalement réussi ce qu’il était presque impossible à réaliser : trouver un accord commercial et de coopération (TCC) en moins d’un an. Ce sont donc deux textes majeurs de droit international qui ont été conclus en moins de cinq ans (auquel il faut ajouter le terrain d’entente sur l’Irlande du Nord en application du Protocole annexé au traité de sortie, et deux accords, l’un sur le nucléaire et, l’autre relatif aux procédures d’échange et de protection d’informations classifiées). Cet achèvement est à mettre aussi bien au crédit de la task force européenne que de l’équipe conduite par David Frost.

Disons-le d’emblée, cette gageure diplomatique et juridique, tout à fait inédite dans l’histoire des deux États, ne parvient toutefois pas à satisfaire les grandes ambitions affichées dans la déclaration politique du 12 novembre 2019. Le traité règle principalement dans les détails les questions des échanges commerciaux de marchandises et sera, à ce titre, considéré comme un traité relevant de la seule compétence de l’Union européenne. Par conséquent, l’intervention des parlements nationaux ne sera pas nécessaire pour le ratifier. Le Parlement européen en discutera après l’application provisoire du texte jusqu’à la fin du mois de février 2021 qui a été convenue par les chefs d’États et de gouvernement des États membres. Il n’est pas exclu que la Cour de Justice soit saisie pour avis sur la conformité du texte au droit de l’UE (et notamment sur le point de savoir s’il s’agit d’un accord mixte ou commercial de deuxième génération).

Du côté britannique, nous savions que le droit constitutionnel national n’allait pas être un obstacle. En vertu de la convention Ponsonby largement codifiée par le Constitutional Reform and Governance Act de 2010, l’urgence peut, en effet, justifier que la ratification fasse l’objet d’une motion explicite de la Chambre des Communes. Si cette motion est débattue, aucun amendement au traité n’est possible. Pendant un temps, la section 32 du EU Withdrawal Agreement Act de 2020 a été évoquée pour éviter toute consultation du Parlement. C’est finalement une voie législative déjà utilisée qui a été choisie : l’adoption en urgence d’un projet de loi valant transposition et ratification de l’accord. Le texte sera donc examiné par les MPs, puis les lords le 30 décembre (avec, en cas d’amendement, un dernier examen par les Communes). Le seul enjeu était de savoir si les 80 parlementaires europhobes du European Research Group allaient soutenir le texte, mais il n’y a pas eu d’opposition. Keir Starmer a, pour sa part, expliqué que les travaillistes allaient voter en sa faveur pour ne pas endosser la responsabilité d’un no deal ; les nationalistes écossais ont voté contre, tout comme les unionistes irlandais.

Le contrôle démocratique parlementaire sera donc réduit à la portion congrue, ce qui est tout de même particulièrement discutable au regard des enjeux en cause. Nous aurons l’occasion de revenir sur les garde-fous institutionnels de la mise en oeuvre de l’accord dans de prochaines publications.

Sous un angle plus pratique, les entreprises devront rapidement s’adapter, même si les autorités publiques nationales ont fait en sorte de mettre à leur disposition des outils accessibles en ligne pour tenir compte du nouveau cadre juridique. Il y aura sans doute une période de flottement et les contraintes administratives qui vont naître entraîneront des surcoûts qui conduiront à évaluer avec plus de certitudes les effets économiques d’un Brexit qui évoluera selon un régime juridique sui generis.

Une fois ces éléments généraux exposés, nous proposons une première analyse de l’accord qui, bien sûr, ne saurait être complète. Il reviendra à chaque spécialiste de tel ou tel thème ou secteur économique couvert par le texte d’apporter son expertise. Les lecteurs trouveront à la fin de cet article les liens vers l’ensemble des documents publiés par l’Union européenne et le gouvernement britannique sur l’accord.

Tout d’abord, précisons que le traité de sortie entré en vigueur le 1er février 2020 ne sera pas remplacé par l’accord commercial une fois qu’il sera dûment ratifié. Par exemple, les règles relatives aux citoyens européens et britanniques convenues en 2019 restent applicables, de même que le protocole sur l’Irlande du Nord qui a permis l’adoption début décembre d’un accord spécifique au commerce entre les deux Irlande et la Grande-Bretagne. Il faut aussi rappeler que, au 1er janvier, les Britanniques seront toujours soumis à des règles de droit interne directement issues des normes européennes (la retained EU law selon l’expression du EU Withdrawal Act de 2018), le Royaume-Uni n’ayant pu y déroger durant la période de transition, sauf exception. La remise en cause du droit d’origine européenne sera progressive. L’étendue de la divergence entre les deux systèmes juridiques ne pourra donc être évaluée qu’après plusieurs années.

En ce qui concerne le texte publié le 26 décembre, il ne révélera ses potentialités que lorsqu’il sera éprouvé par la pratique. Par conséquent, les interrogations du type « y a-t-il un perdant ou un gagnant à la lecture du document paru le 24 décembre 2020 ? » n’ont guère de pertinence. Il est plus approprié d’analyser le document selon trois axes : les éclaircissements favorables à la sécurité juridique qu’il apporte aux sujets sensibles ; la portée parfois limitée qu’il recèle ; et ce qui a été exclu du futur partenariat.

  1. Les éclaircissements sur les sujets sensibles
  • Grâce au deal conclu le 24 décembre, il est acquis qu’aucun droit de douane, de barrières tarifaires ou de restrictions qualitatives ne sera restauré entre l’Union européenne et le Royaume-Uni. En revanche, les déclarations ayant pour objet de vérifier, par exemple, que les produits échangés respectent les règles d’origine ou remplissent des certificats de conformité aux exigences phytosanitaires sont prévues. De façon générale, le texte garantit des facilités d’échange pour l’ensemble des produits couverts par l’accord, facilités qui sont toutefois loin d’être aussi avantageuses que celles qui découlent de l’appartenance au marché unique.
  • Les conditions d’une concurrence équitable sont fixées (level playing field). Les standards environnementaux ou sociaux ne sauraient être remis en cause si cela revient à affecter le commerce entre les deux parties. Des clauses de non-régression sont stipulées en matière environnementale et de droit du travail. À ce propos, il faut souligner que des mesures plus ambitieuses en ces domaines, et qui pourraient se traduire par une forme de protectionnisme, sont aussi susceptibles d’être contestées par l’autre partie comme portant atteinte aux conditions de libre-échange convenues. 
  • Si le Royaume-Uni disposera de son propre régime des aides d’État (évitant ainsi de devoir mettre en place un mécanisme obligatoire de notification préalable par exemple), le traité fait en sorte que les deux systèmes convergent. Un cadre institutionnel précis de règlement des différends (distinct de celui qui est prévu pour le reste de l’accord), à la fois national et bilatéral, de nature juridique et diplomatique, devrait garantir le respect des standards énoncés dans le texte. En cas de violation, l’une ou l’autre partie pourra adopter des mesures de rétorsion (comme des droits de douane) ou de rééquilibrage (comme une compensation financière).
  • Pour assurer la bonne application du traité, un Conseil de partenariat paritaire est institué. 18 comités spécialisés sont créés afin de réguler au plus près les relations entre les deux parties pour les secteurs économiques ou thématiques couverts par l’accord. Les modalités de fonctionnement relèvent de la méthode intergouvernementale. Si un différend ne peut être surmonté dans le cadre des procédures diplomatiques prévues, le texte consacre le recours à l’arbitrage. À l’avenir, il est aussi envisagé que soit instauré un parlement du partenariat réunissant des parlementaires européens et britanniques.
  • Aucun rôle n’est dévolu à la Cour de Justice (sauf pour les programmes auxquels le Royaume-Uni continuera de participer et pour certaines règles applicables à l’Irlande du Nord). L’Union européenne n’avait guère d’autre choix que de céder sur ce point, car les Britanniques ont considéré, non sans raison, que la pérennisation de l’autorité de la Cour dans l’interprétation de certaines clauses de l’accord aurait incontestablement maintenu le Royaume-Uni dans l’orbite du droit de l’UE.
  • Des facilités sont globalement convenues pour la circulation des travailleurs devant séjourner brièvement au Royaume-Uni ou dans un État membre.
  • Le survol du ciel européen est assuré, mais des restrictions apparaissent, notamment lorsqu’une compagnie aérienne britannique prévoit une escale sur le sol d’un État membre vers un État tiers (par exemple pour un vol Londres-Amsterdam-Bangkok). La même logique de restriction de mouvement à partir d’un État membre s’impose pour les chauffeurs routiers.
  • La pêche, sujet ô combien politique, est soumise à un régime qui témoigne de concessions de la part des Britanniques. Une période de transition de cinq ans et demi doit permettre l’adoption de changements graduels pour l’accès à la zone économique exclusive (ZEE) britannique au bénéfice des pêcheurs européens. Des discussions annuelles interviendront afin de déterminer le niveau et les conditions d’exploitation réciproque des ZEE. Progressivement, les droits de prélèvement dans les eaux territoriales britanniques seront réduits (à hauteur de 25 % des ressources prélevées, en quantité comme en valeur).
  • La question de la reconnaissance des droits relatifs à la protection sociale était en partie réglée par l’accord de sortie. Un protocole en matière de coordination de la sécurité sociale est ajouté au traité de commerce et de coopération qui en fixe les grands principes à la rubrique 4. Pour en apprécier les aspects concrets, la page gouvernementale consacrée au Brexit en pratique est d’un secours utile (notamment pour les retraites).

À la lecture de ces exemples synthétiquement présentés, il est indéniable que le TCC est tout à fait original. Il va bien plus loin que certains accords avec des États tiers comme le Canada, mais l’association qui en découle est moins étroite qu’avec des États comme la Norvège. L’équilibre semble avoir été trouvé, sur le papier, entre la collaboration intergouvernementale approfondie et le recours à des mécanismes juridiques contraignants pour préserver l’intégrité de l’accord. L’application du TCC permettra de vérifier si ce modus vivendi maintiendra la bonne entente entre les deux parties qui partagent, faut-il le rappeler, une conception libérale (voire néo-libérale) de l’économie similaire.

Le texte rassure, mais il ne convainc pas sur tous les points, car des angles morts demeurent.

  1. Une portée limitée sur certains aspects parfois cruciaux

Très précis sur certaines questions (comme les aides d’État), le traité est en revanche peu loquace sur d’autres. Nous en donnerons trois illustrations.

  • Les dispositions relatives au level playing field abordent bien le sujet fiscal, mais elles s’avèrent finalement peu contraignantes (ce qui est assez logique au regard des compétences limitées de l’UE en matière de fiscalité directe).
  • Par ailleurs, malgré son volume impressionnant, le texte ne détermine pas toujours les modalités détaillées d’une coopération privilégiée et contraignante en matière de sécurité. Le substitut au système d’information Schengen II reste à trouver. Notons qu’un manquement grave au droit de la Convention européenne des droits de l’Homme (et à d’autres principes fondamentaux énoncés à l’article COMPROV.12) pourrait justifier la suspension unilatérale (voire de mettre fin à l’application) de toute ou partie du traité par l’une ou l’autre partie. La coopération en matière judiciaire est interrompue en cas de dénonciation de la Convention.
  • Le régime général des données personnelles n’est, pour l’instant, pas couvert par une « décision d’adéquation » ou un mécanisme similaire qui garantirait un niveau élevé de protection des données au Royaume-Uni. Il faudra attendre le résultat de discussions supplémentaires qui pourraient prendre plusieurs mois. Dans cette attente, il a été convenu que, jusqu’au 1er juillet 2021, toute communication de données personnelles vers le Royaume-Uni continuera de se faire dans le cadre actuel et ne sera pas considérée comme un transfert de données vers un pays tiers
  • De façon plus surprenante, le Royaume-Uni n’a pas été très ambitieux pour le secteur des services. À l’instar d’autres accords de libre-échange conclus par l’UE, les services financiers connaîtront des restrictions d’accès au marché européen dans l’attente de l’octroi d’une équivalence par l’UE qui sera, dans tous les cas, moins favorable que le passeport européen (rappelons que les services financiers ne faisaient pas partie du mandat des négociateurs ainsi que l’a rappelé Michel Barnier le 11 février 2020).
  • La reconnaissance des qualifications professionnelles ne sera plus automatique. Les professionnels britanniques devront respecter les règles imposées par chaque État membre. En revanche, les sociétés de services établies dans un État membre et, par voie de conséquence, soumises au droit de l’Union, pourront offrir leurs prestations pour l’ensemble du marché unique. Enfin, l’UE et le Royaume-Uni se sont engagés à adopter des accords sectoriels de reconnaissance mutuelle, à respecter le principe de non-discrimination, et à se conformer à la clause de la nation la plus favorisée.
  • Pour les professions juridiques, les deux parties ont convenu qu’elles permettraient aux avocats de proposer leurs services dès lors qu’ils couvrent le droit international et le droit de l’État dans lequel il leur a été explicitement octroyé le droit d’exercer en vertu d’une habilitation nationale. Le droit de l’UE est évidemment considéré comme une partie intégrante des systèmes juridiques des États membres. Par conséquent, à partir du 1er janvier, les avocats et les structures de droit britannique pourront continuer de dispenser des conseils en droits international et britannique au sein des États membres. Pour le reste, ils devront se conformer aux obligations d’enregistrement de l’État hôte.

Le temps restreint des négociations et les positions respectives des deux parties ont sans nul doute empêché d’approfondir ces diverses problématiques. Il faut donc espérer que les mois et les années à venir permettront d’apporter plus de certitudes, en particulier dans le champ de coopération pénale et des services. Une remarque identique s’impose pour ce qui a finalement été complètement exclu de l’accord.

  1. Les exclusions
  • Deux domaines importants ne sont malheureusement pas couverts par l’accord. Ainsi que l’a justement indiqué Michel Barnier dans ses observations générales sur le TCC, « dans le monde très incertain et instable dans lequel nous vivons, nous regrettons que le gouvernement britannique n’ait pas voulu négocier, en tout cas pas pour le moment, un accord sur la politique étrangère, la défense et le développement. »
  • Par ailleurs, le Royaume-Uni, tout en ayant accepté de continuer de participer à certains programmes européens par le biais d’une contribution à leur budget[1], a décidé de se retirer d’Erasmus. En tant qu’universitaire et vice-doyen chargé des Relations internationales dans mon établissement, il faut souhaiter que des partenariats particuliers viennent compenser cette perte pour les étudiants européens.

Conclusion

Le satisfecit qu’il faut légitimement attribuer aux négociateurs ne signifie pas pour autant que le feuilleton du Brexit soit achevé. Celui de l’adhésion du Royaume-Uni aux Communautés européennes dans les années 1970-1980 fut particulièrement long. Il en sera de même pour la sortie. La conclusion de l’accord commercial ne doit pas faire oublier que Britanniques et Européens ont eu une approche opposée des négociations et que ce passif pourrait se retrouver dans l’application concrète du traité commercial. De surcroît, ce texte – bien que très long et souvent précis – reste un cadre général qui forme la base d’une relation dont seule la pratique diplomatique et juridique permettra de révéler la réelle portée.

Sur un plan plus politique, l’avenir du Royaume-Uni reste toujours aussi incertain. Le terrain d’entente trouvé sur l’Irlande du Nord le 8 décembre dernier a confirmé que les rapports approfondis avec la République voisine pourraient faire progresser la cause de la réunification (tout en maintenant un lien réglementaire fort avec l’UE). Du côté écossais, Nicola Sturgeon a encore affirmé son souhait de voir sa nation obtenir l’indépendance et de rejoindre l’Union européenne.

Si Boris Johnson a crié victoire avec l’entrain outrancier qu’on lui connaît, c’est plutôt le soulagement qui s’impose. Il est fort peu probable que le Premier ministre en tire un avantage politique durable, d’autant que la pandémie continue de sévir. Il faut tout de même reconnaître à Boris Johnson que sa promesse du « Get Brexit done » a été satisfaite et que, malgré l’influence néfaste de quelques conseillers et ministres et des propos provocateurs finalement superficiels, il apparaît une fois de plus comme une personnalité plus complexe que le populiste écervelé que certains analystes se plaisent à décrire.

Il appartient désormais aux deux partenaires de faire vivre cet accord qui, il faut l’espérer, permettra enfin au Royaume-Uni de se satisfaire durablement de sa relation avec le continent.

[1] Il s’agit des cinq programmes d’ores et déjà ouverts aux États tiers : Horizon Europe (recherche et innovation), Programme de recherche Euratom, ITER, Copernicus, et accès à la surveillance par satellite.

Retrouvez nos deux interventions sur les conséquences potentielles de l’accord, tant juridiques que politiques dans les deux émissions suivantes :

« Cultures Monde », sur France Culture, le 4 janvier 2021, avec Catherine Marshall, professeur d’histoire et civilisation britannique à l’université de Cergy-Pontoise.

« Décryptage », sur Radio Notre-Dame, le 4 janvier 2021, avec Catherine Mathieu, chercheuse à l’OFCE

Documents officiels du JOUE du 31 décembre 2020 (dont l’accord en français) :

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=OJ:L:2020:444:TOC

Les documents mis en ligne par la Commission sont accessibles ici :

https://ec.europa.eu/info/european-union-and-united-kingdom-forging-new-partnership/future-partnership/draft-eu-uk-trade-and-cooperation-agreement_fr

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_2531 (en anglais)

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_20_2531 (en français)

Synthèse sur les règles d’origine : https://brexit.hypotheses.org/files/2020/12/Rules-of-origin-EU.pdf

Les documents mis en ligne par le Gouvernement britanniques sont accessibles ici :

Sur l’accord : https://www.gov.uk/government/publications/agreements-reached-between-the-united-kingdom-of-great-britain-and-northern-ireland-and-the-european-union

Aide à la transition : https://www.gov.uk/transition

Formalités douanières (Trade Preference Scheme – TPS et règles d’origine) : https://www.gov.uk/government/publications/uk-generalised-scheme-of-preferences-customs-co-operation-requirements/customs-co-operation-requirements-for-the-uk-generalised-scheme-of-preferences

Voir aussi sur les formalités douanières le site du British Retail Consortium : https://brc.org.uk/brexit/

Projet de loi de ratification et de transposition du projet d’accord : https://www.gov.uk/government/publications/eu-future-relationship-bill

Texte relatif à l’application du Protocle sur l’Irlande du Nord : en attente

Déclaration relative à Gibraltar : https://www.gov.uk/government/news/uk-gibraltar-spain-agreement-statement-from-the-foreign-secretary ; et document de travail intergouvernemental : https://issuu.com/prisarevistas/docs/wk-83-21_gibraltar_uk_esp_4_

La note de la Chambre des Communes : https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-9106/?mc_cid=ccce2d0711&mc_eid=2476d270f3

Discours du Premier ministre du 24 décembre : https://www.gov.uk/government/speeches/prime-ministers-statement-on-eu-negotiations-24-december-2020

Livre vert sur le futur droit de la commande publique : https://www.gov.uk/government/consultations/green-paper-transforming-public-procurement

Sur les autres accords en cours de négociation : https://www.gov.uk/government/collections/the-uks-trade-agreements

Site de l’Autorité indépendante de contrôle des droits des citoyens européens :

https://ima-citizensrights.org.uk

Et pour une analyse du rôle de cette autorité indépendante, le post de Byron Karemba sur le blog de la UKCLA : https://ukconstitutionallaw.org/2021/01/06/byron-karemba-institution-building-in-the-brexit-age-the-case-of-the-independent-monitoring-authority-on-citizens-rights/

L’accompagnement assuré en ligne par les douanes françaises :

https://www.douane.gouv.fr/dossier/le-brexit-cest-le-1er-janvier-2021-soyez-prets

Guide Brexit pour les voyageurs

Site du gouvernement français sur le Brexit traitant de questions diverses (pour les ressortissants et les entreprises) :

https://brexit.gouv.fr/sites/brexit/accueil.html

Liens vers quelques publications de chercheurs, d’organismes privés ou indépendants :

Vue d’ensemble de l’accord par l’Institute for Government (excellents tableaux récapitulatifs) : https://www.instituteforgovernment.org.uk/publication/future-relationship-trade-deal

Analyse de notre collègue Mark Elliott sur les faux-semblants constitutionnels de la souveraineté retrouvée : https://publiclawforeveryone.com/2020/12/31/the-uk-eu-brexit-agreements-and-sovereignty-having-ones-cake-and-eating-it/

Analyse d’ensemble de Steve Peers : http://eulawanalysis.blogspot.com/2020/12/analysis-2-of-brexit-deal-euuk-trade.html$

Analyse sur les modalités de règlement des différends (Steve Peers) : http://eulawanalysis.blogspot.com/2021/01/analysis-4-of-brexit-deal-dispute.html

Conséquences sur les douanes, côté britannique (UK in a Changing Europe) : https://ukandeu.ac.uk/what-brexit-means-for-britains-borders/

Conseils pratiques pour les rapports entre l’île d’Irlande, le Royaume-Uni et l’UE (Belfast Telegraph) : https://www.belfasttelegraph.co.uk/opinion/news-analysis/a-practical-guide-to-what-brexit-means-for-people-in-northern-ireland-39919409.html

Analyse relative aux évolutions relatives à l’Irlande du Nord (British Retail Consortium) : https://brc.org.uk/news/corporate-affairs/what-the-brexit-deal-means-for-northern-ireland/

Analyse rapide relative aux services financiers (UK in a Changing Europe) : https://ukandeu.ac.uk/the-brexit-deal-and-services

Analyse relative aux services de conseil juridique par la Law Society : https://www.lawsociety.org.uk/topics/brexit/legal-services-in-the-eu-uk-trade-and-cooperation-agreement-an-initial-analysis

Analyse relative à la reconnaissance des jugements en matière civile (dispute resolution) : http://www.disputeresolutiongermany.com/2020/12/judicial-cooperation-in-civil-matters-hard-brexit-after-all/

Analyse relative à l’accès aux soins par Tamara Hervey (blog EU Law Analysis) : http://eulawanalysis.blogspot.com/2020/12/analysis-1-of-brexit-deal-healthcare.html

Point d’actualité sur l’application du RGPD par la CNIL : https://www.cnil.fr/fr/brexit-le-rgpd-reste-applicable-au-royaume-uni-jusquau-1er-juillet-2021

Conséquences pour le monde maritime (Association Légisplaisance) : https://www.legisplaisance.fr/2020/02/14/brexit-consequences-pour-le-monde-maritime/

Analyse sur l’accord et les droits de l’Homme (EU Law Analysis, Steve Peers) : http://eulawanalysis.blogspot.com/2021/01/analysis-3-of-brexit-deal-human-rights.html

Analyse sur les conflits de lois (Oxford Business Law Blog, par Andrew Dickinson) : https://www.law.ox.ac.uk/business-law-blog/blog/2021/01/walking-solo-new-path-conflict-laws-england

Le bilan des élections du 12 décembre et les perspectives à court terme

Voilà une dizaine de jours que Boris Johnson a remporté les élections générales du 12 décembre. Dans le présent billet, nous revenons sur trois aspects : le premier est une synthèse des enseignements du scrutin. Le deuxième concerne le bilan institutionnel et constitutionnel qui peut être fait de la période 2016-2019 et pour lequel nous renvoyons à notre contribution au JP Blog. En troisième lieu, nous évoquerons l’introduction d’un nouveau projet de loi de ratification et de transposition de l’accord de retrait. Nous conclurons ce post par un calendrier des prochaines échéances du Brexit avec quelques remarques juridiques.

Sauf événement majeur, il s’agit du dernier article d’une année 2019 qui aura ressemblé aux années précédentes tout en s’achevant par une seule certitude : les Britanniques quitteront bien l’Union européenne le 31 janvier 2020.

Pour l’Observatoire, cette année aura été celle d’un succès croissant avec des consultations toujours plus nombreuses du site. Nous remercions nos lecteurs pour leur fidélité. Toute l’équipe de l’Observatoire vous souhaite de bonnes fêtes de fin d’année.

1. Synthèse des enseignements du scrutin du 12 décembre

– Le constat le plus évident est le succès des conservateurs. Il est indéniable, quand bien même les critiques récurrentes à l’encontre du mode de scrutin (majoritaire uninominal à un tour ou first-past-the-post) se sont multipliées pour insister sur le fait que les tories étant minoritaires en voix, le système électoral ne serait pas satisfaisant d’un point de vue démocratique. D’autres ont aussi souligné que le Brexit party a grandement favorisé cette victoire en ne présentant pas de candidats dans les circonscriptions déjà détenues par les conservateurs.

Ces critiques structurelles et contextuelles ne sont pas de nature à remettre en cause avec pertinence l’évidence du résultat. Les attaques contre le FPTP sont connues. Elles ne permettent pas de trouver une alternative satisfaisante. L’adoption d’un autre mode de scrutin, notamment proportionnel, aurait provoqué l’éparpillement des sièges entre de multiples partis et l’entrée de MPs du Brexit party. Surtout, le choix de la proportionnelle ou d’un scrutin mixte à dominante proportionnelle aurait empêché la constitution d’une majorité qui était indispensable pour sortir d’une crise politique qui n’a que trop duré. De ce point de vue, le mode de scrutin a parfaitement joué son rôle.

Pour ce qui a trait à la tactique du Brexit party, elle n’a eu en réalité qu’un impact relatif sur la large victoire des conservateurs qui ont été finalement peu menacés dans les circonscriptions déjà conquises en 2017 et qui ont, de surcroît, remporté des sièges dans des territoires ancrés à gauche depuis des décennies.

NB : la victoire du 12 décembre a entraîné un remaniement ministériel à la marge dont nos lecteurs peuvent prendre connaissance ici : https://www.bbc.com/news/uk-politics-49043973

– Le parti travailliste échoue à la hauteur de la médiocrité de son leader. Avec seulement 203 sièges, le Labour s’effondre. La presse a souvent évoqué le score de 1935 comme le dernier scrutin reflétant une débandade travailliste. Cette référence doit être invoquée avec précaution pour deux raisons : d’une part, lors des élections de 1935, le Labour avait connu un rebond électoral par rapport à 1931 ; d’autre part, la Chambre des Communes comptait 615 sièges contre 650 aujourd’hui. La défaite de 2019 est l’une des pires de l’histoire et Jeremy Corbyn en est le principal artisan. Nous soulignions dans notre analyse des programmes électoraux que la ligne retenue par le Labour était peu lisible pour des Britanniques qui souhaitaient en finir avec cette première phase du Brexit. L’entre-deux proposé et largement inspiré par Jeremy Corbyn qui a renchéri dans l’indétermination durant la campagne ne pouvait que mener au fiasco. Toutefois, le chef de l’opposition demeure pour nous impardonnable en ayant refusé de s’engager dans la composition d’une équipe alternative à celle de Boris Johnson au début du mois de septembre lorsque le Royaume-Uni était au bord de la crise constitutionnelle. À cette époque, la formation d’une coalition aurait été envisageable si Jeremy Corbyn avait accepté de se mettre en réserve. Il aura, décidément, échoué de bout en bout à comprendre les ressorts complexes de la crise politique qui a connu un paroxysme en cette année 2019. L’hécatombe est symbolisée par la perte de terres historiquement travaillistes comme Workington au sein du « mur rouge » électoral du nord de l’Angleterre ou Sedgefield (l’ancienne circonscription de Tony Blair). Avec le Brexit, les tories auront connu l’un de leur pire dirigeant avec David Cameron. Les travaillistes n’ont plus à nourrir de jalousie avec Jeremy Corbyn. Dans l’immédiat, le processus de désignation de son successeur est lancé.

Sources : The Guardian et The Times

– La victoire des nationalises est nette en Écosse. S’ils ne battent pas leur record de 2015 (56 sièges), ils réalisent leur second meilleur score avec 48 MPs sur 59 possibles envoyés à Westminster. Forte de ce succès, la First Minister, Nicola Sturgeon, a logiquement confirmé son intention d’organiser un nouveau référendum d’indépendance. Westminster doit néanmoins l’autoriser et l’opinion publique écossaise reste divisée sur la question. Les tensions risquent d’être vives entre Londres et Édimbourg les années à venir. Notons que le candidat du SNP a vaincu Jo Swinson, la leader du parti libéral-démocrate.

– La situation en Irlande du Nord évolue notoirement. Les partis favorables à la réunification de l’île (le Sinn Féin et le Social and Democratic and Labour Party, SDLP) ont dépassé le DUP qui a perdu deux sièges. Désormais, le DUP compte 7 sièges, alors que le Sinn Féin et le SDLP en totalisent 9. Le dernier siège est dévolu au groupe Alliance qui soutient le maintien de l’union avec la Grande-Bretagne. Unionistes et indépendantistes sont donc sur un pied d’égalité, ce qui est inédit.

– Les libéraux-démocrates n’ont pas su convaincre avec leur tactique assez radicale sur le Brexit. La perte de 10 sièges scelle aussi le sort de toute velléité de retour en arrière vers un maintien du royaume au sein de l’UE.

– Les résultats confirment que les Anglais sont en faveur du Brexit. En tenant compte de l’issue des élections européennes de mai 2019 et du scrutin du 12 décembre, il paraît difficile de prétendre désormais qu’un second référendum serait favorable au remain.

– Les forces politiques souhaitant une scission du Royaume-Uni, et par ailleurs hostiles au Brexit, ont un poids croissant. Il s’agit du défi majeur pour Boris Johnson : assurer la sortie du Royaume-Uni de l’UE tout en maintenant l’unité du royaume. Cet impératif contradictoire ne peut être surmonté que si le Premier ministre s’engage dans une réflexion profonde sur la dévolution en octroyant de nouvelles compétences et d’une plus grande autonomie fiscale aux entités dévolues.

– Les autres enseignements à tirer sont plus structurels et portent sur le bilan institutionnel et constitutionnel.

2. Le bilan institutionnel et constitutionnel de la crise politique qui a mené aux élections du 12 décembre 2019

Nous renvoyons ici à notre billet sur JP Blog intitulé « 2016-2019 : un cycle de crise politique marquant la résilience du parlementarisme britannique. »

http://blog.juspoliticum.com/2019/12/17/2016-2019-un-cycle-de-crise-politique-marquant-la-resilience-du-parlementarisme-britannique-par-aurelien-antoine/

3. Le projet de loi de ratification et de transposition de l’accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne

Au terme de la précédente législature, les MPs avaient voté en deuxième lecture un premier EU (Withdrawal Agreement) Bill avant qu’ils ne rejettent l’agenda projeté par les Gouvernement. C’est à la suite de cette énième défaite de Boris Johnson que la loi prévoyant de nouvelles élections a été adoptée, mettant fin à la session. Le WAB n’ayant pas bénéficié d’une « carry-over motion » (permettant la poursuite exceptionnelle de l’examen d’un projet de loi lors de la nouvelle session au stade où il s’était arrêté lors de la précédente), le Gouvernement a été contraint de représenter un Bill.

À la suite du discours du Trône du 19 décembre présentant le programme législatif du Gouvernement, les parlementaires ont eu comme première tâche de discuter du second projet de loi de ratification et de transposition de l’accord de retrait du 17 octobre dernier. La seconde mouture du texte a d’ores et déjà franchi le stade des deux premières lectures. Son adoption définitive est prévue dans la troisième semaine de janvier. Dans l’ensemble, le projet est fort proche de celui d’octobre. Il supprime des passages de la section 13 du EU (Withdrawal) Act de 2018 et prévoit la non-application de la partie 2 du Constitutional Reform and Governance Act de 2010 (CRAGA). Concrètement, cela signifie que le WAB met fin à l’exigence d’un meaningful vote et accélère la procédure de ratification qui sera actée dès l’adoption de la loi (sur la procédure normale de ratification, voir le billet publié par Jack Simson Caird). La législation assure enfin la transposition de l’accord en droit interne (et en particulier la phase de transition par le maintien temporaire du European Communities Act de 1972).

Ce WAB se distingue cependant du précédent sur plusieurs points. Certaines dispositions ont été supprimées, d’autres, ajoutées, et plusieurs ont été amendées. En voici les principales :

– Le veto des MPs est levé sur le point de départ des négociations avec l’UE, sur l’approbation de toute action ou mesure liée à a négociation, et sur l’assentiment des futurs traités relatifs à la relation future avec l’UE (exclusion de toute forme de meaningful vote). Le but de Boris Johnson est d’éviter que le Parlement puisse bloquer les négociations entre l’Exécutif britannique et la task-force comme ce fut le cas entre 2017 et 2019.

– Des garanties formelles sur l’avenir des droits de salariés tels qu’ils sont protégés par le droit de l’UE sont écartées. En 2019, Theresa May, après avoir un temps envisagé une législation dédiée au statut des travailleurs, s’était engagée à respecter certaines procédures visant à ce que les mesures du Gouvernement en la matière fassent l’objet d’un contrôle (par le Parlement et par les syndicats à partir d’une déclaration indiquant explicitement si tel ou tel droit était susceptible d’être diminué ou supprimé). Ces garde-fous avaient été repris dans le WAB d’octobre. Désormais, il est prévu que ces droits (temps de travail, congés payés, maternité, discrimination…) relèveront d’une autre législation, l’Employement Bill. L’objectif du gouvernement en ce domaine n’est pas clair. Bien qu’il y ait eu des dénégations répétées de ne pas tirer le droit du travail vers le bas, aucun engagement ferme n’a été formulé.

– L’obligation de négocier avec l’UE un accord sur la situation des enfants migrants demandeurs d’asile et non accompagnés, mais ayant des parents proches au Royaume-Uni, est abolie. Y est substituée une simple déclaration ministérielle qui devra indiquer l’état des négociations avec l’UE sur ce sujet. Le résultat de cet allégement législatif pourrait être une régression peu contestable des droits des migrants.

– Les ministres spécifieront les conditions dans lesquelles les juridictions inférieures pourront se départir des jurisprudences de la CJUE après la transition. Sous ces conditions, les tribunaux devront suivre la jurisprudence de la Cour suprême (et de la High Court of Justiciary en Écosse qui reste une juridiction suprême en matière pénale) pour l’interprétation du droit de l’UE maintenu en droit interne. Si les recommandations ministérielles n’ont pas été publiées, les juridictions inférieures devront suivre la jurisprudence de la Cour de Justice jusqu’à ce que le droit interne soit modifié ou jusqu’à qu’une juridiction supérieure ait fait évoluer son interprétation par rapport à celle de la Cour de Justice.

– A été ajoutée une disposition opposable au Gouvernement qui consiste à lui interdire de solliciter une extension de la période de transition au Conseil européen. Une telle prohibition peut naturellement être levée par l’intervention du législateur avant le 1er juillet 2020.

Le WAB intègre aussi de nouvelles dispositions budgétaires et confirme les pouvoirs de législation déléguée des ministres et aux autorités dévolues pour modifier ou abroger le droit de l’UE maintenu dans l’ordre juridique interne, pour assurer l’application du protocole relatif à l’Irlande du Nord, et régler le statut des citoyens européens résidant au Royaume-Uni après la transition.

3. Dates et aspects juridiques à retenir

Avant le 31 janvier : le Parlement britannique adopte le EU (Withdrawal Agreement) Bill et le Parlement européen ratifie l’accord.

31 janvier : le Royaume-Uni sort officiellement de l’UE et la période de transition débute (jusqu’au 31 décembre 2020 sans demande d’extension).

Février : début des négociations sur la relation future entre l’UE et le Royaume-Uni. Ce dernier pourra également engager des discussions avec des États tiers en matière commerciale.

1er juillet : date butoir à laquelle le gouvernement britannique doit se conformer s’il souhaite solliciter une extension de la période de transition.

31 décembre : fin de la période de transition.

Face au peu de temps dont disposent les négociateurs, il existe deux options pour parvenir rapidement à un accord commercial : s’en tenir à un traité a minima proche des règles du droit international ; s’écarter le moins possible, pour le Royaume-Uni, du droit existant, c’est-à-dire en maintenant un alignement substantiel avec les normes européennes.

Le second élément à conserver à l’esprit est la détermination de la nature juridique du futur accord. Il convient ici de distinguer entre les accords engageant les compétences exclusives de l’UE ou ceux qui engagent aussi celles des États membres (voir aussi https://www.consilium.europa.eu/fr/policies/trade-policy/trade-agreements/). Selon le droit de l’UE :

« Lorsque l’Union négocie et conclut un accord international, elle dispose soit d’une compétence exclusive, soit d’une compétence partagée avec les pays de l’Union. Dans le cas où sa compétence est exclusive, l’Union est la seule à pouvoir négocier et conclure l’accord. En outre, l’article 3 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne précise les domaines dans lesquels l’Union dispose d’une compétence exclusive pour la conclusion des accords internationaux, y compris les accords commerciaux. Dans le cas où sa compétence est partagée avec les pays de l’Union, l’accord est conclu à la fois par l’Union et par les pays de l’Union. Il s’agit alors d’un accord mixte auquel les pays de l’Union doivent donner leur accord. Les accords mixtes peuvent également exiger l’adoption d’un acte européen interne afin de partager les obligations entre les pays de l’Union et l’Union. L’article 4 du TFUE établit les compétences partagées. »

Il est fort probable que le futur traité commercial global relèvera, s’il est un minimum ambitieux, des accords mixtes (voir nos différents articles sur le sujet ici, par Loïc Robert, et ici, par Mathieu Combet). En conséquence, les parlements des États membres (mais aussi régionaux d’États comme la Belgique) devront expressément y consentir comme ils ont pu le faire pour le Comprehensive Economic and Trade Agreement avec le Canada et l’accord de libre-échange avec le MERCOSUR. Cette dimension procédurale ne peut être ignorée de Boris Johnson. S’il exclut catégoriquement une extension au-delà du 31 décembre 2020 de la période de transition, l’option de l’accord a minima prévaudra. Une volte-face n’est pas à écarter si le Premier ministre y est contraint par des phénomènes extérieurs comme la procédure complexe de la ratification à l’échelon de l’UE.

Pour mémoire, voici ce que stipulent les articles 3 et 4 du TFUE :

« Article 3

  1. L’Union dispose d’une compétence exclusive dans les domaines suivants : a)  l’union douanière ; b)  l’établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur ; c)  la politique monétaire pour les États membres dont la monnaie est l’euro ; d)  la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche ; e)  la politique commerciale commune.
  2. L’Union dispose également d’une compétence exclusive pour la conclusion d’un accord inter­ national lorsque cette conclusion est prévue dans un acte législatif de l’Union, ou est nécessaire pour lui permettre d’exercer sa compétence interne, ou dans la mesure où elle est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée.

Article 4

  1. L’Union dispose d’une compétence partagée avec les États membres lorsque les traités lui attribuent une compétence qui ne relève pas des domaines visés aux articles 3 et 6 ;
  2. Les compétences partagées entre l’Union et les États membres s’appliquent aux principaux domaines suivants : a) le marché intérieur ; b) la politique sociale, pour les aspects définis dans le présent traité ; c) la cohésion économique, sociale et territoriale ; d) l’agriculture et la pêche, à l’exclusion de la conservation des ressources biologiques de la mer ; e) l’environnement ; f) la protection des consommateurs ; g) les transports ; h) les réseaux trans-européens ; i) l’énergie ; j) l’espace de liberté, de sécurité et de justice ; k) les enjeux communs de sécurité en matière de santé publique, pour les aspects définis dans le présent traité.
  3. Dans les domaines de la recherche, du développement technologique et de l’espace, l’Union dispose d’une compétence pour mener des actions, notamment pour définir et mettre en œuvre des programmes, sans que l’exercice de cette compétence ne puisse avoir pour effet d’empêcher les États membres d’exercer la leur.
  4. Dans les domaines de la coopération au développement et de l’aide humanitaire, l’Union dispose d’une compétence pour mener des actions et une politique commune, sans que l’exercice de cette compétence ne puisse avoir pour effet d’empêcher les États membres d’exercer la leur. »

 

La démission de Mme May : un événement attendu qui ne résout rien

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Le propre de la quadrature du cercle est qu’il est impossible d’en sortir. Mme May a pensé le contraire. Depuis juin 2017, nous avons été particulièrement critiques à l’égard de son obstination à croire qu’elle serait capable de « délivrer » son Brexit. Pourtant, aucun signe politique à quelque moment que ce soit ne permettait d’affirmer qu’elle pouvait le faire. La raison en est simple : la composition actuelle du Parlement britannique par rapport aux orientations possibles du Brexit rendait (et rend encore) tout consensus inenvisageable. Les votes indicatifs, venus tardivement, étaient prévisibles depuis des mois. Or nous ne rappellerons jamais assez que le facteur essentiel des blocages à Westminster demeure la présence de dix parlementaires du DUP. Et c’est bien Mme May qui leur a consenti le rôle de faiseur de roi pour qu’elle puisse se maintenir au pouvoir après les élections catastrophiques de juin 2017. Durant trois ans, Mme May aura donné l’impression d’avoir toujours un coup de retard, qu’il s’agisse de la dissolution qu’elle a provoquée, l’engagement de négociations avec les travaillistes, la sollicitation des députés pour connaître leur opinion sur la nature de la relation future ou la nécessité de désolidariser le traité de sortie de la fameuse déclaration politique.

Ce constat ne saurait exonérer les autres acteurs qui ont participé à l’impasse, notamment les travaillistes par leur indécision et les membres du parti conservateur qui auraient dû tirer bien plus tôt les conséquences de leurs divisions. Néanmoins, en écartant Mme May (ce qu’ils avaient refusé de faire il y a seulement six mois), ils sont loin d’apporter une solution. Si l’élection d’un nouveau leader aboutit à désigner une personnalité sans réelle conviction sur le Brexit comme Mme May, aucun progrès n’aura été fait. L’actuel favori pour occuper le 10 Downing Street, Boris Johnson, amènera peut-être un hard Brexit. Le résultat des élections européennes, particulièrement favorables au Brexit Party, rendent l’hypothèse BoJo des plus plausibles. Elle n’est pas réjouissante, surtout pour Bruxelles où l’ancien ministre des Affaires étrangères laisse un triste souvenir.

Le charisme et la conviction prétendument claire de Boris Johnson crédibilisent-ils juridiquement et politiquement un no deal ? Les observateurs se déchirent légitimement sur la faisabilité du no deal alors que Westminster, que ce soit par l’adoption du EU (Withdrawal) Act 2019 (issu de la proposition Cooper) ou les votes indicatifs, s’est déjà exprimé résolument contre cette hypothèse. Juridiquement, le no deal est toujours possible (1). Le Parlement ne pourra même pas s’y opposer en application des précédents des mois de mars et avril (2). En revanche, politiquement, Boris Johnson, s’il maintenait l’idée d’un no deal, devra affronter des contraintes tout à fait similaires à celles qu’a connues Mme May (3).

1/ Les règles parlementaires classiques rendent difficile, en l’état, le blocage du no deal.

Pour comprendre les tenants et les aboutissants du débat sur ce point, Maddy Thimont Jack de Institute for Governement a répertorié les moyens dont disposeraient les MPs pour exprimer leur objection à un no deal :

– une motion parlementaire des backbenchers ou de l’Opposition. Elle n’aurait qu’une portée politique et non contraignante. Plus encore, la discussion de telles motions est fixée discrétionnairement par le Gouvernement à l’ordre du jour.

– un débat sur une motion en termes neutres. Elle ne peut être amendée et n’a pas de portée contraignante.

– les parlementaires pourraient alors décider d’engager la responsabilité du Gouvernement qui s’orienterait vers un no deal. Dans un précédent post, nous avions expliqué les conditions pour qu’une telle responsabilité soit engagée, ainsi que ses conséquences. Véritable « arme nucléaire », cette éventualité doit être privilégiée si la crise gouvernementale se prolonge, c’est-à-dire si le futur Premier ministre échoue à trouver une issue au Brexit. Notons enfin que le vote de la défiance n’entraîne pas automatiquement la dissolution. Un certain délai est prévu pour la formation d’un nouveau gouvernement (14 jours). Ce n’est que lorsque ce laps de temps est épuisé que la dissolution est actée. La date des élections est ensuite fixée par le Premier ministre qui doit prendre en compte la règle selon laquelle le Parlement est automatiquement dissout 25 jours avant le déroulement du scrutin. Par conséquent, plus les semaines passent, moins la perspective d’élections anticipées est de nature à empêcher un no deal. Selon nos calculs fondés sur le Fixed-Term Parliaments Act de 2011, il faudrait que la défiance soit votée tout début septembre pour que le processus permette au nouveau Parlement de se réunir et empêcher le no deal (et si tant est qu’une majorité soit constituée autour de cet objectif).

2/ L’hypothèse d’une prise en main par le Parlement en s’appuyant sur les précédents de mars et avril

Devant l’horizon du no deal, les parlementaires pourraient chercher à faire en sorte d’éviter le no deal, voire donner des directives au Gouvernement pour parvenir à un accord. On se souvient que tel avait été l’objet au début de l’année de la proposition de loi d’Yvette Cooper qui, une fois adoptée, est devenue le EU (Withdrawal) Act de 2019. Celui de 2018 laissait ouverte la possibilité de l’absence d’accord (sect. 13 (10)). Le processus prévu par loi Cooper a permis de l’exclure temporairement. En effet, en cas de rejet de l’accord par le Parlement, la loi modifiée conduisait, le cas échéant, à déterminer les étapes à venir en imposant au Gouvernement de solliciter du Conseil européen un report de la date du Brexit. C’est ce qui s’est déroulé pour aboutir à un renvoi de la sortie le 31 octobre au plus tard.

Le cadre évoqué est-il encore applicable ? La loi imposait au Gouvernement de déposer une motion au jour de l’apposition du sceau royal pour que le Gouvernement soumette une demande de report à l’UE (soit le 8 avril). Cette contextualisation temporelle empêche donc que le EU (W) A de 2019 soit de nouveau mobilisable. De surcroît, si le nouveau Premier ministre exclut tout accord, la partie de la loi relative à la procédure parlementaire relative au consentement du Parlement tombe. C’est logique : s’il n’y a pas d’accord, il n’y a pas de consentement nécessaire. La législation actuelle ne permet donc pas d’empêcher un no deal.

Les MPs pourraient alors décider de renouveler le tour de passe-passe juridique pour modifier une nouvelle fois le EU (W) Act ou en élaborer un troisième en obligeant, par exemple, le Gouvernement à soumettre au Parlement son intention de sortir de l’Union européenne sans traité. Il y a de sérieux obstacles à cette idée selon le raisonnement suivant.

  • Le Gouvernement maîtrise l’ordre du jour.
  • Les MPs peuvent tenter néanmoins de reprendre la main de façon exceptionnelle en amendant l’agenda gouvernemental prévu spécialement pour débattre du Brexit. C’est ce qui avait permis de parvenir aux procédures de votes indicatifs, puis à l’adoption de la proposition de loi d’Yvette Cooper.
  • En raison de ces précédents des 25-27 mars et du 1er avril, l’intervention des MPs n’est envisageable que si, préalablement, le Gouvernement a déterminé un ordre du jour relatif aux modalités de sortie de l’UE.
  • Par conséquent, si le Gouvernement ne prévoit aucun débat sur ces modalités et attend le 31 octobre, le Brexit se fera sans traité de sortie.

D’un strict point de vue juridique, les parlementaires n’ont donc plus les moyens de parvenir à empêcher le no deal, d’autant qu’une telle perspective suppose de reporter le Brexit, ce qui impose l’adoption de mesures budgétaires pour le financer (voir les remarques d’Alexandre Guigue à propos des contraintes budgétaires liées à l’organisation d’un nouveau référendum). D’ailleurs, au lendemain de l’adoption de la proposition de loi d’Yvette Cooper, plusieurs experts avaient souligné que cette issue ne devait pas être totalement exclue. Rappelons enfin que les votes indicatifs (qui ont confirmé le rejet des MPs de l’absence d’accord) ne liaient pas le Gouvernement.

Boris Johnson aura-t-il pour autant les mains libres ? Rien n’est moins sûr.

3/ La contrainte de la Constitution politique et du rapport de force au Parlement

Bien que le Parlement n’ait pas adopté de texte ou de motion contraignante à l’encontre du Gouvernement pour prévenir un no deal, des principes de nature plus politique s’imposeront au prochain Premier ministre. En premier lieu, l’actuelle majorité a été constituée à partir de programmes électoraux promettant un accord. En deuxième lieu, les votes significatifs permettent d’identifier une majorité en défaveur d’un no deal. En troisième et dernier lieu, l’adoption de la proposition Cooper a clairement poursuivi cette finalité. Par suite, en soutenant explicitement le rejet d’un accord, Boris Johnson s’opposerait à la volonté du Parlement et violerait l’usage selon lequel le parti au pouvoir doit respecter ses principaux engagements électoraux. Or le Gouvernement ne peut exister s’il mène une politique qui ne serait pas appuyée par une majorité à la Chambre des Communes. Dans la configuration actuelle, Boris Johnson n’a donc pas d’autre choix que de demander au Parlement l’approbation de sa politique[1], au risque de porter clairement atteinte à la logique de la Constitution britannique. L’adoption d’un vote de défiance serait hautement probable, à moins que BoJo ne rallie étonnamment une majorité sur le no deal. N’oublions pas qu’il avait lui-même fini par s’exprimer en faveur de l’accord de novembre lors du scrutin du 29 mars après que Mme May avait promis sa démission en cas de vote positif.

Le changement de Premier ministre ne modifiera finalement sans doute rien au contexte actuel tant que les rapports de force au sein de la Chambre des Communes n’évolueront pas. Après le discours de Mme May, Dominic Grieve a souligné très justement que désormais une alternative domine : des élections générales ou un nouveau référendum (dont le sujet précis reste à déterminer). Un troisième scénario peut-être rapidement évoqué : Boris Johnson demande la réouverture des négociations avec les Européens. Soit ces derniers acceptent des modifications substantielles, soit ils les refusent. Dans le premier cas, Westminster disposera d’une seconde mouture du traité auquel il pourrait se rallier. Dans le second, le futur Premier ministre pourrait considérer que l’UE fait preuve de mauvaise volonté. Le no deal s’imposera alors à tous si l’UE exclut un troisième report au-delà du 31 octobre.

Conclusion

L’horizon d’un no deal n’a rien de très engageant et pose de sérieuses difficultés juridiques et politiques. Il aurait un seul mérite : mettre fin à la quadrature du cercle et à une situation de plus en plus ubuesque. Nous en voulons pour preuve que la nomination du prochain Premier ministre devrait intervenir dans la seconde moitié du mois de juillet, ce qui impliquera que les députés européens britanniques siégeront pour désigner le nouveau président du Parlement (le 2 juillet), puis de la Commission (à partir des 15-19 juillet). Avant cela, l’organisation précipitée des élections européennes au Royaume-Uni a entraîné des atteintes de fait au droit de certains citoyens européens de participer au scrutin, suscitant toujours plus d’actions en justice.

Cette participation a surtout permis de renforcer les rangs populistes au Parlement européen. L’extrême droite de l’hémicycle, bien que divisée, en forme l’une des forces principales. Le net recul du PPE et l’érosion des sociaux-démocrates au profit du renforcement des écologistes et des libéraux démocrates apportent un autre enseignement. Les partis dont le message politique est fort et moins marqué par l’emprise gestionnaire tirent leur épingle du jeu. C’est exactement ce qu’il ressort de l’élection au Royaume-Uni. Le Brexit Party atteint le score qui lui était prédit (plus de 31 % des voix exprimées et 29 sièges, soit 7 points de plus qu’en 2015 et 5 sièges supplémentaires par rapport au UKIP), tandis que les libéraux démocrates arrivent en deuxième position (avec 20 % des suffrages et 16 sièges). Cette transformation du paysage partisan, liée à la participation en hausse des citoyens européens au scrutin, démontre qu’une vision plus politique de l’Europe sur des thèmes cruciaux (environnement, inégalités et immigration) est plébiscitée. Le Brexit en est aussi une illustration. Son appréhension très technocratique par le Gouvernement de Mme May comme par l’Union européenne d’ailleurs (tous deux omettant un peu vite les logiques institutionnelles britanniques et les effets politiques des reports du Brexit) est selon nous l’une des raisons principales de son embourbement.


[1] À l’occasion du prochain Queen’s Speech par exemple, mais encore faut-il que le Parlement soit prorogé, c’est-à-dire qu’un terme à l’actuelle session soit décidé par le Gouvernement (et ce, de façon totalement libre dans la mesure où cette décision relève de la prérogative royale). Une nouvelle session débuterait, entraînant un discours de la Reine. Rédigé par le Gouvernement, il devrait forcément évoquer la stratégie relative au Brexit. Les MPs pourront alors le discuter et en profiter pour mettre en cause la responsabilité du Gouvernement.

Un plan B comme… Brouillard

London Fog

Parmi les particularités qui font le charme de Londres, le « fog » est l’une des plus connues. Si, ce 21 janvier, ce ne fut pas un « foggy day in London town », ce fut indéniablement un nouvel épisode brumeux à la Chambre des Communes après l’intervention de Mme May à la Chambre pour convaincre de sa démarche vers un plan B. Moins poétiques, certains ne se priveront pas de juger ce énième grand oral de la Première ministre comme un exercice d’enfumage.

L’exposé de Mme May était structuré autour de six propositions :

  • La volonté d’éviter le no deal, sans l’exclure. La seule alternative est l’accord négocié en novembre.
  • Malgré le soutien de tous les partis d’opposition, un second référendum est écarté, tout comme la révocation unilatérale du Brexit.
  • Le rejet de toute remise en cause des accords du Vendredi Saint de 1998 et l’engagement de nouvelles négociations avec l’Union européenne sur le filet de sécurité pour éviter le rétablissement d’une frontière dure entre les deux Irlande (backstop).
  • Inclure les parlementaires dans le futur processus de négociation de l’accord commercial (et dont les grandes lignes sont tracées dans la déclaration politique de la fin novembre 2018).
  • La préservation des standards en matière de législation sociale et environnementale.
  • La garantie que les citoyens européens installés au Royaume-Uni verront leur situation préservée, y compris en cas de no deal. En signe de bonne volonté, Mme May a indiquéque les frais de 65 £ exigés des citoyens européens établis au Royaume-Uni pour obtenir le statut de résident étaient écartés.

Ces précisions n’ont rien d’inédit et ne sont que la compilation des positions récentes de la Première ministre. Si rien ne bouge lors du débat parlementaire à venir, Mme May pourrait donc présenter une motion identique à celle qui l’a été le 15 janvier. Or, selon le traité d’Erskine May, le Gouvernement ne saurait présenter à deux reprises le même texte au Parlement. Ce n’est pas une règle absolue et elle pourrait être aisément contournée en modifiant à la marge la motion ou en arguant d’un changement de circonstances. C’est d’ailleurs sans doute ce sur quoi table la Première ministre : mettre au pied du mur les tories pour aboutir, finalement, à l’adoption du deal arraché durant l’automne 2018. Elle continue de jouer la montre en renvoyant dos à dos les MPs de la majorité et ceux de l’Opposition. Aux conservateurs, elle explique que le rejet de l’accord signifierait ne jamais sortir de l’UE. À l’opposition, elle soutient que son hostilité provoquerait le no deal.

Une fois révélé le contenu relativement limité du propos de la Première ministre et sa tactique désormais bien connue, quelques rappels procéduraux ne sont pas inutiles pour appréhender les prochaines étapes du Brexit. La nature des échanges du 21 janvier était passablement floue, notamment sur le point de savoir s’ils devaient déboucher sur un second « meaningful vote ». Durant le week-end, le Gouvernement a éclairci ce point en indiquant que tel ne serait pas le cas. Mme May a évité tout nouveau vote significatif sur l’avenir de projet d’accord qui avait été négocié au terme de 18 mois de discussions en jouant des marges de manœuvre qui résultent de l’application de la section 13 de la loi de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne de 2018. En effet, le texte se contente d’imposer à l’Exécutif de revenir devant le Parlement pour expliquer sa stratégie en cas d’échec du meaningful vote (section 13, §§ 4 à 6), ou en cas de no deal avéré au 21 janvier (section 13, §§ 7 à 12). La situation actuelle relève de la première hypothèse, la seconde étant désormais inapplicable puisqu’il y a bien eu un deal présenté au Parlement avant le 21 janvier. Qu’impose la loi en cas de rejet du vote significatif ? Que le Gouvernement présente dans un délai de 21 jours (ramené à trois jours sous l’effet d’un amendement de Dominic Grieve) suivant le rejet une déclaration expliquant comment il compte procéder pour mener à bien le Brexit. S’en suit le dépôt d’une motion en termes neutres dans les sept jours de session parlementaire suivant la publication de ladite déclaration. La déclaration est ensuite « examinée » par la Chambre des Communes (section 13, § 6). Il y a ici un glissement par rapport aux conditions fixées par la section 13, § 1, qui a été appliquée le 15 janvier dernier. Ce paragraphe indiquait explicitement que « l’accord négocié et la déclaration politique sur la relation future » sont « approuvés par une résolution de la Chambre des Communes sur la base de la motion déposée par un ministre de la Couronne ». La section 13, § 6 paraît plus souple que le § 4. Il ne s’agit que d’une apparence, car en droit parlementaire britannique, les motions sont systématiquement suivies d’un vote (cette implication découle de l’expression « to move a motion »). Le calendrier sera le suivant : la déclaration écrite ayant été actée le 21 janvier, la discussion parlementaire se tiendra le 29 janvier. Le vote sur l’ensemble devrait suivre dans la foulée. L’agenda précis des débats n’est pas connu, ni les amendements qui seront retenus.

Qu’en est-il, justement, des amendements à la motion ? Depuis les débats du premier « meaningful vote » et l’amendement de Dominic Grieve relatif à son déroulement, les motions dont il s’agit peuvent être modifiées en fonction des amendements que le Speaker aura retenus. Il n’en demeure pas moins que, juridiquement, le Gouvernement peut ne pas en tenir compte même s’ils sont adoptés par les MPs. Une telle manœuvre serait risquée politiquement.

Le principal débat qui anime désormais Westminster est le suivant : les MPs peuvent-ils contraindre le Gouvernement d’éviter le no deal en exigeant la mise aux voix d’une nouvelle loi qui modifierait le EU (W) Act de 2018 ? Un amendement a été proposé par plusieurs parlementaires visant à permettre à la Chambre de maîtriser temporairement l’ordre du jour en suspendant certains standing orders (qui font office de règlement de l’assemblée). En évinçant le Gouvernement pour un jour, les députés espèrent pouvoir soumettre une loi obligeant le Premier ministre à solliciter une extension de l’article 50 pour neuf mois au cas où aucun accord n’est approuvé par la Chambre le 11 février.

D’autres amendements suivront. Parmi ceux qui sont attendus, certains viseront à discuter des solutions alternatives en cas de rejet définitif du projet d’accord de novembre 2018, et ce, dans le cadre d’un calendrier précis – no deal, soutenir un accord sur le modèle canadien ou norvégien pour évacuer la question du backstop dans le projet de traité -, à déterminer une limite temporelle à l’application du backstop qui ne liera pas l’UE, ou à prévoir l’organisation d’un second référendum. Ces amendements doivent passer les fourches caudines du Speaker qui, s’il considère qu’ils n’ont aucune chance d’être adoptés, ne les retiendra pas pour le débat.

L’Exécutif pourrait, toutefois, avoir le dernier mot. Si le Parlement venait à adopter un texte qu’il n’aurait pas souhaité inscrire à l’ordre du jour (c’est-à-dire à l’égard duquel il est hostile), le Gouvernement pourrait conseiller à la Reine de ne pas apposer le sceau royal à ladite loi. Selon les conventions de la Constitution, le monarque n’intervient que sur les recommandations du Cabinet, et non en vertu d’une prescription parlementaire. Cet argumentaire, proposé par Stephen Law, est discuté (notamment par Mark Elliott), mais semble susciter l’adhésion d’une majorité de constitutionnalistes (voy. l’analyse de Robert Craig). Dans tous les cas, une telle extrémité n’est pas souhaitable pour de multiples motifs. Tout d’abord, elle conduirait à impliquer la Reine qui, à l’heure actuelle, est peut-être la seule institution qui suscite une adhésion massive au Royaume-Uni. Ensuite, passer outre la volonté du Parlement serait non conforme à la pratique constitutionnelle qui prévaut depuis plus de 300 ans (le dernier refus date de 1708 sous le règne d’Anne). Enfin, elle pose un problème démocratique. Quand bien même le Cabinet est composé de MPs, l’opposition de l’Exécutif au Parlement, par l’intervention médiate de la Reine non élue, serait hautement problématique. Nous pourrions alors imaginer que le monarque passe outre le conseil de son Gouvernement afin de confirmer l’adoption de la loi. Là encore, une telle immixtion dans la procédure législative est critiquable, car la Reine userait d’une prérogative dont il ne lui revient plus de disposer depuis des siècles. L’enchaînement de ces événements est encore largement théorique, mais le fait qu’il soit évoqué démontre à quel point la crise du Brexit atteint à l’heure actuelle une espèce de paroxysme.