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Andy Burnham : un Premier ministre résolu à transformer le Royaume-Uni

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Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite en Civilisation britannique

Récemment publiés : Géopolitique du Royaume-Uni, PUF, 2026 ; La question irlandaise : enjeu crucial du Brexit, Dalloz, coll. Les Sens du Droit, 2026.

Après la cuisante défaite du Labour aux élections locales du 7 mai 2026 et la montée en puissance de Reform UK, le désaveu de la ligne politique de Keir Starmer a provoqué une crise interne au sein du parti travailliste, qui a fini par aboutir à la démission du chef du gouvernement. Le maire de Manchester, Andy Burnham, s’est très vite imposé comme le mieux à même de lui succéder. Sa large victoire à l’élection partielle de Makerfield du 18 juin 2026, avec 54,8 % des voix, soit 10 % de plus que n’avait réalisé le parti travailliste en 2024, lui a permis de reprendre place à Westminster, et son élection à la tête du parti travailliste lui a ouvert la porte du 10 Downing Street. Elle fait de lui, comme il l’a rappelé dans son discours d’investiture, le septième Premier ministre depuis 2016. Confronté aux mêmes contraintes que son prédécesseur, qu’elles soient politiques, budgétaires ou internationales, comment peut-il réussir à relever les multiples défis qui l’attendent, là où son prédécesseur, tout aussi résolu à changer le pays, a échoué ?

Un profil en partie atypique

 Si Andy Burnham est apparu comme l’homme providentiel capable de restaurer la crédibilité et la place de son parti, ainsi que de ramener nombre d’électeurs vers le Labour, il présente un profil de dirigeant que l’on pourrait qualifier en partie d’atypique. Il est le premier des chefs de gouvernement britanniques à avoir étudié l’anglais à l’Université. Diplômé d’une licence d’anglais de Fitzwilliam College, Cambridge, il devrait pouvoir, selon le Chancelier de cette célèbre institution, Lord Chris Smith, apporter à son rôle de dirigeant la part d’humanité nourrie par sa culture littéraire. Il est également le premier dirigeant catholique du Royaume-Uni qui, malgré un nom saxon, est d’ascendance irlandaise.

Après avoir rejoint le parti travailliste dès l’âge de 15 ans, il s’est très vite tourné vers la politique pour exercer les fonctions d’assistant parlementaire, puis de conseiller auprès du secrétaire d’État à la Culture. Élu à la Chambre des Communes pour la première fois en 2001 dans la circonscription de Leigh du Grand Manchester, il a depuis occupé plusieurs postes ministériels sous les gouvernements de Tony Blair (en tant que sous-secrétaire d’État parlementaire au ministère de l’Intérieur de 2005 à 2006 et ministre d’État chargé de la mise en œuvre et de la qualité au ministère de la Santé de 2006 à 2007). Sous la direction de Gordon Brown, il a été secrétaire d’État au Trésor de 2007 à 2008, ministre de la Culture, des Médias et des Sports de 2008 à 2009, et enfin ministre de la Santé de 2009 à 2010.

En 201, il est désigné comme le candidat travailliste à la mairie du Grand Manchester et démissionne de son rôle d’élu de Westminster. Il sera de 2017 à 2026 le premier à assumer les fonctions de maire de la métropole du nord-ouest. Après avoir longtemps rêvé d’un destin national, c’est en juin 2026 que, grâce à la démission de l’élu de la circonscription de Makerfield, Josh Simons, il parvient à orchestrer son retour à Westminster. En tant que candidat unique, il se hisse à la tête de son parti, en s’assurant le soutien de 379 députés sur 403 ainsi que de la plupart des syndicats liés à son parti. Cinq mois auparavant, sa candidature à l’élection partielle de Gorton and Denton avait été rejetée par le Comité exécutif national du parti, décision qualifiée d’erreur par l’ancienne vice-Première ministre Angela Rayner. Il s’était alors retranché dans sa mairie de Manchester pour y poursuivre la mise en œuvre des projets ambitieux entrepris au profit de la grande métropole.

L’émergence du “manchesterisme“

Celui qu’on a surnommé « le Roi du Nord » a consacré beaucoup d’énergie à transformer sa région, qui porte encore les séquelles de la désindustrialisation des années 1980. Ardent défenseur de la décentralisation (devolution) Andy Burnham a fait du transfert des pouvoirs du centre vers les autorités locales son cheval de bataille. Il s’est ainsi beaucoup investi dans la reprise en main par la municipalité des transports locaux au niveau du grand Manchester, grâce à la mise sous franchise d’un réseau d’opérateurs privés (bee network).ll est également parvenu à maîtriser la gestion du budget de la santé et de l’aide sociale, transférées à Manchester depuis 2016. Sa lutte contre le sans-abrisme a conduit à une diminution de moitié des personnes qui dormaient dans la rue.

Si Burnham peut revendiquer une mesure phare dans le domaine des transports, très favorable aux usagers grâce à un réseau de bus (Bee Network) à Manchester, il n’a toutefois pas réussi, comme il le souhaitait, à appliquer son modèle de gestion publique à d’autres secteurs comme la distribution de l’eau où il s’est heurté à de fortes résistances. 

Par-delà les mesures pragmatiques déployées dans les services publics, le manchestérisme constitue également une stratégie industrielle territoriale, visant à mettre fin au néolibéralisme, et à promouvoir un modèle de socialisme qui soit favorable aux entreprises et attire les investissements (business-friendly socialism).

Opérer une véritable rupture

Une fois nommé à la tête du gouvernement, c’est sur un constat d’échec des politiques pratiquées depuis des décennies que Burnham a décidé de transformer le mode de fonctionnement de son pays : « nous n’avons pas été assez bons et nous devons faire mieux » a-t-il déclaré, à l’occasion de son premier discours de chef de gouvernement. Sans les nommer, Burnham a invoqué les orientations néfastes prises par les gouvernements conservateurs et leurs politiques de désindustrialisation et privatisation associées aux coupes sévères dans les secteurs publics, dont les conséquences se font encore ressentir. Il a promis de redonner l’espoir à des millions de gens et de mettre en place les changements que tous attendent.

« Il s’agit dès lors d’opérer une véritable rupture et de faire « de ce moment un tournant décisif pour la Grande-Bretagne, en mettant en œuvre ’les changements les plus importants de ces quarante dernières années ».

Si son prédécesseur a été longtemps critiqué pour son absence de plan, il entend bien convaincre qu’il en a un, qui puisse lui permettre de réaliser son grand dessein : « un nouveau plan sur dix ans sera présenté qui précisera la voie tracée par le gouvernement pour y parvenir » a-t-il expliqué. La priorité sera de stabiliser l’économie et de répondre aux difficultés du quotidien des citoyens confrontés à la vie chère et à des services publics inadaptés et défaillants. Parmi les mesures pragmatiques et collaboratives figure celle de placer « les produits de première nécessité sous un contrôle public renforcé afin qu’ils redeviennent abordables pour vous », ainsi que de « rendre les services aux usagers comme les transports accessibles à tous ».

La décentralisation, la clé du renouveau économique

Avant même son arrivée au gouvernement, Burnham s’est montré résolu à tracer « une nouvelle voie » pour le Labour qui puisse déboucher sur un renouveau économique fondé sur la décentralisation, la réindustrialisation, le soutien aux petites entreprises. Il entend donner davantage de contrôle aux collectivités locales dans les domaines comme le logement et les transports. Seule cette voie peut, selon lui, garantir le rééquilibrage régional au profit des régions laissées pour compte comme celles du nord et du centre de l’Angleterre.

Ces idées ne sont pas neuves et ont déjà surgi dans les débats politiques des décennies précédentes et dans les critiques contre l’hypercentralisation du pays. Avide de conquérir les bastions travaillistes de l’Angleterre post-industrielle, Boris Johnson a lancé son programme du nivellement par le haut (levelling up) destiné à réduire les inégalités territoriales au Royaume-Uni. Malgré la rhétorique grandiloquente du Premier ministre, ce programme s’est soldé par un échec, largement dû au manque d’investissements significatifs mais également au mode de fonctionnement institutionnel, où les diverses autorités locales sont en concurrence constante pour obtenir du pouvoir central des financements et davantage d’autonomie.

Arrivé au gouvernement en 2024, le Premier ministre Keir Starmer a annoncé son intention de mieux répartir le pouvoir et l’autorité à travers le pays. Il a promis dans le manifeste du parti travailliste de 2024, une « révolution de la décentralisation » pour « relancer la croissance économique » qui devait reconnaître le rôle essentiel des responsables locaux dans le soutien à la croissance au profit des communautés et des ménages.

Le ministère du Logement, des Collectivités locales et du Gouvernement (MHCLG), dirigé par Angela Rayner, a publié fin 2024 un ambitieux livre blanc sur la décentralisation en Angleterre (English Devolution White Paper and partnership, Foundations for growth), désormais largement inscrit dans la loi de mai 2026 sur la décentralisation en Angleterre (English Devolution and Community Act 2026). Il est assorti d’un plan prévoyant l’instauration de maires partout dans le pays et une nouvelle catégorie juridique d’« autorité stratégique ». Mais le gouvernement de Starmer n’a manifestement pas réussi à mener à bien ce vaste projet et les inégalités régionales persistent.

En 2024, avec son homologue du nord-ouest, Steve Rotheram, maire de la métropole de Liverpool, Burnham a publié un ouvrage intitulé Head North : A Rallying Cry for a More Equal Britain. Les deux responsables politiques y proposent un plan en dix points visant à « refondre » l’organisation du pays, selon l’idée que les progrès nécessaires dans divers domaines sociaux, requièrent un nouvel ensemble de principes et de règles en vue d’un meilleur fonctionnement de l’État britannique. Étant donné les écarts de richesse et de productivité considérables entre le nord et le sud de l’Angleterre, il leur est apparu nécessaire de pallier les défaillances de Whitehall à l’égard des régions autres que le sud-est, en dotant les maires de davantage de pouvoirs.

Think local, Act national

Andy Burnham s’est engagé à être un dirigeant « pour le nord et le sud, pour l’Écosse, pour le pays de Galles et pour l’Irlande du Nord, ainsi que pour chaque ville et chaque commune de chaque nation et région de ce grand pays ».Une fois à la tête du pays, le Premier ministre, qui s’inscrit dans la continuité de Starmer à cet égard, entend accélérer la « révolution » amorcée par son prédécesseur, et mettre en place une véritable décentralisation qui, selon lui, contribuera à mieux répartir les ressources à travers le pays, générer une nouvelle dynamique de croissance et améliorer le bien-être social des « gens ordinaires ».

La doctrine politico-économique du manchestérisme, appliquée à l’échelle du pays consiste à desserrer l’étau de l’État unitaire fortement centralisé, qu’est le Royaume-Uni, où seulement 20 % des ressources des collectivités territoriales proviennent de la fiscalité locale. Afin de donner une nouvelle impulsion aux régions longtemps délaissées par les autorités centrales, l’ancien maire de Manchester entend transposer la méthode et les objectifs qu’il a mis en œuvre dans sa gestion de la métropole du nord-ouest à l’échelle nationale. Il a centré son programme politique sur le transfert des pouvoirs et du contrôle financier de Westminster vers les maires locaux et les collectivités régionales.

Son programme de politique économique, « typiquement travailliste » selon ses propos, prévoit un rééquilibrage des ressources allouées aux régions ainsi que la réindustrialisation de celles qui souffrent d’un manque d’investissements et de productivité. Dans le domaine des transports il a dénoncé la concentration des investissements dans le sud de l’Angleterre et a appelé à investir davantage dans les infrastructures du nord de l’Angleterre, très mal desservi avec une seule ligne ferroviaire au départ de la gare d’Euston à Londres vers le centre de Manchester (West Coast Main Line).

C’est également dans le cadre de la décentralisation que le nouveau Premier ministre a décidé de créer un « gouvernement bis » (Number 10 North) à Manchester pour en finir avec la concentration historique du pouvoir à Londres et agir au plus près des intérêts des régions. Pour justifier sa démarche, Burnham invoque le principe de la politique régionale allemande qui, depuis la réunification du pays, a insisté sur la garantie de conditions de vie équivalentes entre toutes les régions (gleichwertige Lebenverhältnisse), et fait de la réduction des inégalités territoriales un objectif politique perpétuel.

Étendre les accords de dévolution dans les régions périphériques

Quant aux administrations décentralisées de l’Écosse, du pays de Galles et de l’Irlande du Nord, Burnham, qui reconnait l’importance d’entretenir de bonnes relations avec leurs responsables, a promis de nouvelles occasions d’étendre les accords de dévolution. Il s’est montré disposé à inverser la tendance qui s’est révélée à la faveur du Brexit, selon laquelle Londres a repris la main sur le processus décisionnel dans les régions périphériques du Royaume. Force est de constater que la décision anglo-centrique de sortir de l’Union européenne n’était guère compatible avec les spécificités historiques, économiques et culturelles de l’Écosse et de l’Irlande du Nord, qui ont majoritairement voté contre le Brexit.

Patrick Maguire, commentateur politique en chef au Times, a déclaré qu’Andy Burnham ne considérerait pas l’Irlande du Nord comme une « question secondaire ». Ayant été à la tête d’une région, « il sait comment cela fonctionne », a-t-il ajouté. Le 14 mars 2026 à Belfast, le Premier ministre, alors maire de Manchester, a prononcé un discours au Congrès annuel de l’Alliance, le parti nord-irlandais qui entend transcender le clivage confessionnel. En évoquant la chanson populaire « Northern Industrial town » qui fait référence à Belfast et non à Leeds, Manchester, Liverpool ou Sheffield., il a rappelé que son arrière-grand-père avait quitté la petite ville irlandaise de Drogheda à la fin du XIXe siècle pour les docks de Liverpool et souligné l’importance, à ses yeux, de la coopération industrielle avec l’Irlande du Nord, au nom d’une communauté historique entre « les Nords » du Royaume.

En amont des Jeux du Commonwealth, qui se dérouleront à Glasgow du 23 juillet au 2 août 2026, le Premier ministre s’est rapproché de leurs responsables, le Premier ministre écossais John Swinney et son homologue gallois Rhun ap Iorwerth, à l’occasion d’une série de rencontres en face à face à Glasgow. Swinney a indiqué que le nouveau Premier ministre britannique s’était engagé à ne pas contourner le parlement écossais (Holyrood) dans le cadre de ses projets visant à accroître la décentralisation des pouvoirs. Mais Burnham a fermement rejeté l’idée d’un deuxième référendum sur l’indépendance de l’Écosse jugé « hors de question ». Le responsable gallois, Rhun ap Iorwerth a, quant à lui, précisé qu’il avait plaidé en faveur d’une parité des pouvoirs entre le pays de Galles et l’Écosse.

 La question de procéder à de nouveaux forages pétroliers et gaziers en mer du Nord reste très controversée. Le programme électoral du Parti travailliste de 2024, que le nouveau chef du parti s’était engagé à respecter, prévoyait de ne délivrer aucune nouvelle licence, mais d’honorer celles qui avaient été accordées, notamment pour les gisements de Rosebank et Jackstraw. L’interdiction d’accorder de nouvelles licences reste une ligne rouge que le nouveau Premier ministre ne semble pas vouloir franchir, même s’il a pu paraitre moins ferme dans son refus.        

Partisan de la réindustrialisation et de l’indépendance énergétique du Royaume-Uni, le Premier ministre est conscient du rôle majeur des exploitations offshore en matière d’ingénierie, et de développement de compétences et de technologies sous-marines, ainsi que de l’impact potentiel de nouveaux forages en matière d’emploi. Le gouvernement devra clarifier sa position au terme des consultations environnementales complémentaires. Il s’agira d’un arbitrage très délicat où ses engagements climatiques ne manqueront pas de se heurter à sa politique sociale et à sa stratégie industrielle.

En outre, cette question dépasse le débat énergétique car elle touche à l’application de la dévolution à l’Écosse et à la répartition des compétences entre Westminster et Holyrood. Si la loi de 2016 sur l’Écosse (Scotland Act 2016) prévoit le transfert d’une série de compétences à l’Écosse, l’octroi de licences pour l’extraction offshore de pétrole et de gaz reste une compétence réservée (reserved matter), qui relève donc exclusivement de Westminster.

Reconfigurer la gouvernance

Dès son arrivée au 10 Downing Street Burnham s’est employé à reconfigurer les structures de Whitehall en créant le bureau du Premier ministre et du Cabinet (Office for the Prime Minister and Cabinet) qui regroupe le Bureau du Premier ministre, les équipes du Bureau du Cabinet qui travaillent directement pour le Premier ministre ainsi que plusieurs fonctions clés relevant de divers ministères comme celui du Trésor et celui du logement. La vocation de l’OPMC est de réunir en une seule structure au cœur du gouvernement toutes les fonctions stratégiques nécessaires à la mise en œuvre des priorités gouvernementales, en matière de décentralisation et de politiques publiques.

Cette décision conforme aux recommandations de l’Institute for Government s’inspire également des difficultés de Keir Starmer à concrétiser ses projets de façon efficace et cohérente durant son court mandat. Elle est destinée à accélérer le processus décisionnel qui se veut plus collégial, plus coordonné et plus performant, en surmontant les lenteurs bureaucratiques et en rééquilibrant les rapports de force au sein d’un exécutif plus soudé autour du Premier ministre.

Afin de mener à bien la mission qu’il s’est donnée, le Premier ministre doit également pouvoir s’appuyer sur son parti qui l’a massivement porté au pouvoir, mais le groupe parlementaire travailliste est très divisé en diverses tendances et factions rivales et cette faiblesse a largement contribué à son incapacité à conduire une politique cohérente sous les gouvernements précédents.

À la veille de l’ouverture des candidatures à la direction du Parti travailliste, le 8 juillet 2026, Burnham a exprimé le souhait de changer la culture de Westminster. Il a adressé une lettre aux députés travaillistes où il déclare vouloir changer les pratiques du parti et permettre aux députés d’exprimer leurs désaccords sans craindre de représailles de la part des whips, députés en charge de la discipline au sein du parti, en particulier lors des votes.

« Je souhaite instaurer une culture différente, dans laquelle les députés se sentent heureux et épanouis dans leur travail, où chacun a un rôle à jouer et où les opinions et les approches sont respectées, même en cas de divergences », a écrit Burnham. « Le bureau des whips devrait être notre service des ressources humaines, et non une instance à craindre ou un lieu où la discipline est utilisée pour étouffer le débat. »

Celui que l’on a parfois assimilé à un caméléon, blairiste avec Blair, browniste avec Brown et corbyniste avec Corbyn, a inscrit comme condition essentielle au succès de son action l’unité du parti, qui doit transcender ses divergences internes et en finir avec les querelles intestines qui ont profondément nui à son action et à sa crédibilité. Cette unité s’avère d’autant plus cruciale que le parti travailliste depuis plus de dix-huit mois est devancé par Reform UK.

Une marge de manœuvre très réduite

Une grande partie de ce que Burnham veut faire vise à améliorer les services publics, ce qui suppose une augmentation des dépenses alors même qu’il entend rétablir la santé financière du pays. Or, le pays connait une situation difficile tant au niveau politique qu’économique et budgétaire avec une faible croissance, une baisse des exportations et des investissements. Les grandes réformes sociales sont en grande partie financées par les emprunts mais le cadre budgétaire dont il hérite est particulièrement contraint. La dette publique avoisine 95% du PIB et le budget de mars 2026 a acté un déficit de 4,3% pour 2025-2026. La marge d’endettement supplémentaire est limitée car le Royaume-Uni affiche déjà des coûts d’emprunt très élevés.

Le projet d’implanter une antenne gouvernementale au nord, s’il a une forte portée symbolique, signifie qu’il lui faut revenir sur le Livre vert du Trésor, qui détermine les dépenses d’infrastructure et qui, traditionnellement, accorde la plus grande importance aux zones existantes à forte croissance et à forte valeur foncière. Il implique également le bon vouloir des principaux acteurs décisionnels, qu’ils soient ministres, ou hauts fonctionnaires, qui devront accepter de se partager entre Londres et Manchester.

Le désenchantement de la politique pratiquée par les gouvernements, qui se sont succédé au cours des deux dernières décennies, a conduit un grand nombre d’électeurs à se tourner vers la droite populiste. Mais il est une autre menace électorale tout aussi importante en provenance des Libéraux démocrates et des Verts en pleine ascension. L’objectif politique de Burnham est de rétablir le Labour comme premier parti politique à même de remporter les élections législatives avec au moins 30% de suffrages comme en 2024. Cela peut paraitre bien ardu compte tenu de la fragmentation du paysage politique en Angleterre, qui compte désormais cinq partis en forte concurrence et marque la fin du duopole entre le parti travailliste et le parti conservateur.

Les contraintes internationales

Si Burnham a acquis une solide réputation de gestionnaire au niveau régional, il n’a en revanche que peu d’expérience au niveau international et devra développer ses compétences dans le domaine diplomatique. Il est conscient que depuis le Brexit l’image de la Grande-Bretagne a été très écornée par les crises politiques en série et les relations houleuses avec les Européens. Dans son discours du 18 juillet 2026, Burnham a déclaré : « À l’international la Grande-Bretagne doit se montrer à la hauteur, elle doit montrer au monde que nous sommes capables de retrouver notre stabilité, et tel est notre défi : faire en sorte que la politique fonctionne, et qu’elle fonctionne mieux ».

L’idée selon laquelle le Royaume-Uni honorerait les obligations financières en matière de défense, initialement exigées de tous les alliés de l’OTAN par Donald Trump, parait confirmée par la nomination de l’ancien secrétaire d’État à la Défense John Healey au poste de Chancelier. Le nouveau ministre de la Défense Wes Streeting a, quant à lui, réaffirmé l’engagement du Royaume-Uni à faire passer les dépenses de défense de 2,6 % du produit intérieur brut à l’objectif de l’OTAN de 3,5 % d’ici 2035, ce qui implique une augmentation en termes réels de plus de 25 milliards de livres sterling en moins d’une décennie. Il a ajouté que le secteur militaire constituerait une priorité budgétaire pour le gouvernement d’Andy Burnham par rapport aux autres ministères et qu’une augmentation des dépenses de défense apporterait « une contribution considérable » à la croissance économique.

Le reset en suspens….

Les entretiens chaleureux que le Premier ministre a eus, au lendemain de sa nomination, avec la Présidente de la Commission européenne et les chefs d’État européens paraissent présager de bonnes relations à l’avenir. La nomination au poste de ministre chargé des Affaires européennes de Hamish Falconer, qui apporte une large expérience internationale, est également un signe positif, même si le départ de Nick Thomas-Symonds interrompt le processus de rapprochement initié sous le mandat de Starmer.

Burnham, qui a fait campagne contre la sortie du Royaume-Uni, reconnaît les dommages économiques provoqués par le Brexit, sans toutefois prôner une réadhésion du Royaume-Uni et franchir les lignes rouges tracées par ses prédécesseurs, démarche qui risquerait de raviver les divisions nationales. Tout comme son prédécesseur, il semble privilégier la méthode des petits pas et la négociation d’ajustements sectoriels.

Il entend consolider les progrès réalisés dans le cadre des négociations antérieures à l’occasion du prochain sommet Union européenne-Royaume-Uni, deux fois reporté, qui doit se tenir à l’automne. Mais plusieurs dossiers demeurent épineux, que ce soit l’accord destiné à réduire les formalités administratives et les certifications concernant les produits alimentaires, au prix d’un alignement partiel des normes britanniques sur les normes européennes, le programme de mobilité des jeunes et les frais de scolarité des étudiants étrangers ou encore la participation du Royaume-Uni au programme SAFE, l’instrument européen d’emprunt destiné à financer des achats groupés de matériel militaire,

L’approche coopérative du partage des pouvoirs affichée par Burnham, pourrait en revanche offrir une autre piste susceptible de rapprocher les régions britanniques, dotées d’une autonomie relative, des régions européennes. Dans le sillage du Brexit les autorités locales britanniques ont dû se retirer du Comité européen des régions mais un organe appelé Groupe de contact-Royaume-Uni a été créé en 2020 au sein du Comité des régions. Il est destiné à maintenir une forme de coopération locale et régionale entre les deux parties sur des questions d’intérêt commun comme les échanges commerciaux, l’éducation, la recherche et le transport.

Conclusion

Alors que l’Irlande assume depuis juillet 2026, la présidence du Conseil de l’Union européenne, à la question sur ce que l’on pouvait attendre du nouveau Premier ministre britannique, le ministre irlandais chargé des Affaires européennes, Thomas Byrne, a répondu : « au minimum une continuité positive ».

L’expérience au niveau local a fourni à celui qui entend « arracher le pouvoir au centre » une méthode de gestion et une crédibilité. Sa conception de l’exercice du pouvoir est innovante, sans toutefois vouloir remettre en cause le statut de l’État ni revenir sur les compétences réservées en matière de dévolution. Il s’agit d’instaurer un partenariat qui fonctionne avec les territoires et qui mobilise davantage les forces vives au niveau infranational, où l’aspiration au changement est forte.

Si Burnham hérite des mêmes contraintes que Starmer, il dispose en revanche d’un certain nombre d’atouts sur lesquels il peut raisonnablement s’appuyer pour mettre en œuvre son plan, en l’occurrence sa proximité avec « les gens ordinaires », sa facilité à communiquer et son esprit d’organisation et de décision. Sans avoir acquis d’expérience internationale, il devra concilier ses priorités sociales avec les responsabilités militaires et diplomatiques d’une puissance européenne et nucléaire.

La stratégie du Premier ministre a-t-elle de quoi séduire l’électorat ? S’il est bien difficile de répondre à cette question dès maintenant, il est certain que les premières mesures du gouvernement, quelles qu’elles soient, seront décisives comme elles l’ont été pour son prédécesseur, en chute libre dans l’opinion dès les premiers mois.

Le premier budget travailliste depuis 15 ans : entre rupture et prudence

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Par Alexandre Guigue, Professeur de droit public, Directeur du Centre de recherche en droit Antoine Favre de l’Université Savoie Mont-Blanc et Membre de la Chaire Droit et politique comparés – Université Jean Monnet Saint-Étienne

Le 30 octobre 2024, le nouveau Chancelier de l’Échiquier, Rachel Reeves, a présenté le premier budget du nouveau gouvernement travailliste depuis la victoire obtenue lors des élections du 4 juillet 2024, et le premier budget présenté par une femme dans l’histoire du pays. Le dernier Chancelier travailliste qui s’était présenté à la presse avec la fameuse mallette de cuir rouge était Alistair Darling, le 24 mars 2010, quelques semaines après la défaite électorale qui a conduit à la mise en place du gouvernement de coalition dirigé par David Cameron[1].

Le budget de Rachel Reeves était très attendu. Une des raisons est la révélation d’une situation budgétaire dégradée que les travaillistes ont accusé les conservateurs d’avoir cachée. Une fois n’est pas coutume, les finances publiques présentent en ce mois d’automne une parenté troublante en France et au Royaume-Uni. Alors que les yeux sont braqués sur le Palais Bourbon pour suivre le marathon budgétaire français, la situation britannique mérite tout autant l’attention.

Le discours de Rachel Reeves s’inscrit en rupture avec la politique conservatrice de Rishi Sunak et le nouveau Chancelier n’a pas mâché ses mots pour fustiger l’administration du pays par les tories. De manière très symbolique, elle revient en grande partie sur le programme levelling-up qui était au centre du projet économique du précédent pensionnaire du 10 Downing Street, en annulant pour 100 millions de livres sterling de projets, au motif de leur absence de financement. Tout n’est, cependant, pas remis en cause. Les projets principaux du levelling-up recevront le financement prévu de 1 milliard de livres sterling pour 2024-2025 et les « fonds de prospérité partagée » (shared prosperity funds) ne sont finalement que réduits[2].

Comme attendu d’un gouvernement « à gauche », les dépenses publiques augmentent fortement et sont compensées par une hausse record de la fiscalité et du recours à l’emprunt (pour financer des dépenses d’investissement), ce qui s’inscrit en rupture avec la politique des tories. Mais l’ensemble reste un peu prudent en raison d’une conjoncture économique difficile. Ainsi, l’OBR ne prévoit qu’un effet limité des nouvelles dépenses d’investissement sur le PIB du pays. Pour justifier de ne pas aller plus loin, Rachel Reeves s’est montrée très véhémente au sujet de la situation financière laissée par les tories, mentionnant à six reprises le « trou noir » de 22 milliards dont elle aurait hérité (1.). En l’absence de règles financières codifiées, le discours est aussi l’occasion d’annoncer de nouvelles règles budgétaires. L’occasion a été saisie pour réformer l’objectif d’équilibre du budget et des comptes publics (2.). Systématisé en 1997 par le gouvernement de Tony Blair, le dispositif de programmation pluriannuel des dépenses, les spending reviews, est réformé (3.). Résolument à gauche, le gouvernement assume ses annonces de dépenses nouvelles (4.), en partie compensées par des modifications à la fiscalité (5.).

1. L’héritage d’un « trou noir » budgétaire

Lors de son discours, à de multiples reprises, le nouveau Chancelier a fait référence au « trou noir » dans les finances publiques dont le nouveau gouvernement aurait hérité et qu’elle a elle-même révélé au mois de juillet, alors qu’elle était chargée des finances pour le compte du « Cabinet fantôme ». Cette rhétorique rappelle le catastrophisme financier qui est souvent brandi pour incriminer les adversaires politiques. L’on se souvient du vocabulaire employé par le Chancelier George Osborne au sujet de l’état des finances laissé par le gouvernement de Gordon Brown en 2010, de la prédiction d’une catastrophe financière pour l’Écosse en cas d’indépendance lors de la campagne référendaire ou encore du même argument reposant sur des chiffres tronqués au sujet du risque financier d’une sortie de l’Union européenne en amont de la campagne référendaire de 2016. Sans doute critiquable[3], cette rhétorique, que l’on a retrouvée dans la bouche de Michel Barnier peu après sa nomination en qualité de Premier ministre en France, est récurrente en cas d’alternance au pouvoir et annonce généralement des mesures budgétaires difficiles. À Londres comme à Paris, l’ampleur des « trous noirs » et, surtout, l’identification de leurs causes font débat. Le parti tory rejette catégoriquement le chiffre avancé et la foire d’empoigne reprend comme la Chambre des Communes y est habituée.

Le 5 novembre 2024, le chairman du Bureau pour la responsabilité budgétaire (Office for Budget Responsibility, OBR), Richard Hughes, a révélé que le Trésor britannique n’avait pas informé l’institution budgétaire indépendante d’un excédent de dépenses publiques de 9,5 milliards de livres sterling au moment du discours sur le budget de printemps, donné le 6 mars 2024. Il a expliqué que les prévisions budgétaires de l’OBR auraient été matériellement différentes au printemps. Pour le nouveau Chancelier, le montant de 22 milliards comporte les 9,5 milliards identifiés par l’OBR, mais aussi 7 milliards de projets de dépenses décidés avant le budget de mars 2024, et encore 5,6 milliards entre mars et juillet 2024, principalement constitué d’augmentations de salaires dans le secteur public. Les travaillistes ont repris le montant de 22 milliards d’un audit du Trésor britannique publié à la fin du mois de juillet dans lequel le Trésor annonce un excédent de dépenses des ministères de 21,9 milliards de livres sterling par rapport au plafond de dépenses qui avait été fixé lors du budget de printemps[4]. L’excédent se compose de hausses de salaire dans la fonction publique, de dépassement de crédit dans certains domaines comme le système d’asile (le montant qui avoisine 6,4 milliards n’était pas inscrit dans le budget du Home Office, car cela aurait augmenté le niveau des dépenses du ministère ; il l’était sur les réserves du Trésor, ce qui pose un problème de transparence[5]), de coûts induits par la hausse de l’inflation et de l’aide militaire à l’Ukraine. L’OBR aurait dû en être informé, et cette absence a nui à son travail. Les révélations du Trésor britannique sont intervenues quelques semaines après les élections législatives, après l’alternance donc.

Si les observateurs s’accordent à dire que les travaillistes ont découvert une mauvaise situation budgétaire à leur arrivée, le montant de 22 milliards est contesté, notamment parce que l’excédent de dépenses d’un montant de 5,6 milliards de livres sterling entre mars et juillet 2024 couvre un mois entier de gouvernement travailliste (le mois de juillet) au cours duquel des augmentations de salaire ont été opérées. Il reste que la situation budgétaire offre au gouvernement travailliste un argument politique pour justifier des mesures difficiles. Celles-ci sont d’autant nécessaires que l’OBR prévoit une croissance de 1,1 % en 2024, de 2 % en 2025 et de 1,8 % en 2026. Il envisage également une inflation de 2,5 % en 2024, de 2,6 % en 2025 et de 2,3 % en 2026.

2. L’annonce de nouvelles règles budgétaires

Le Royaume-Uni ne dispose ni d’une constitution codifiée ni d’une loi organique relative aux finances publiques. Il en résulte qu’au Royaume-Uni un discours sur le budget porte à la fois sur ce qui relève ailleurs du périmètre d’une loi de finances (et si l’on compare avec la France aussi d’une loi de financement de la Sécurité sociale, d’une loi de financement des autorités locales et de diverses lois de programmation) et sur les règles touchant au système budgétaire et financier lui-même. C’est ainsi que le Chancelier de l’Échiquier a annoncé des modifications des règles budgétaires qui auraient leur place, dans un pays de droit écrit, dans une loi organique. Les nouvelles règles ont surtout pour objectif d’aider le gouvernement dans ses efforts en matière d’équilibre budgétaire. Elles sont la neuvième réforme de cette nature en 16 ans, selon les calculs de l’Institute for Governement qui considère que les changements annoncés sont bienvenus[6]. La première nouveauté concerne le cadre temporel de l’équilibre budgétaire qui sera ramené à trois ans contre cinq ans précédemment, avec un objectif d’excédent en 2029-2030, apprécié sur la base d’une fourchette et non d’un objectif fixe (a.). La deuxième porte sur la modification du critère choisi pour apprécier la dette du secteur public, avec un objectif de baisse en pourcentage du PIB d’ici 2029-2030 (b.).

a) La fixation d’un objectif d’équilibre budgétaire ramené à trois ans, avec un objectif d’excédent en 2029-2030 et une appréciation à partir d’une fourchette et non plus d’un objectif fixe (stability rule).

Sous le gouvernement conservateur, Jeremy Hunt poursuivait l’objectif d’un maintien de l’emprunt public en dessous de 3 % du PIB. Conformément à l’une de ses promesses électorales, le parti travailliste souhaite désormais distinguer entre l’emprunt pour investir et l’emprunt pour financer les dépenses courantes, avec un objectif de réserver l’emprunt aux seuls investissements. Le reproche formulé par les travaillistes à la règle antérieure est qu’elle conduisait les gouvernements à opérer des coupes dans les dépenses d’investissement en cas de recettes faibles, sans que le public s’en rende compte avant des années. Dans la Charte pour la responsabilité budgétaire préparée par le nouveau gouvernement, l’objectif est inscrit d’obtenir un budget excédentaire en 2029-2030, avec des budgets ensuite à l’équilibre ou en léger excédent (règle de stabilité, stability rule). Son objectif immédiat d’équilibre est finalement classique , c’est-à-dire à cinq ans, comme sous le gouvernement précédent. Mais, à partir de l’année 2026-2027, l’objectif d’équilibre devra être progressivement ramené à trois ans, c’est-à-dire qu’il devra être atteint lors de la troisième année de la période de prévision budgétaire qui reste d’une durée de cinq ans, comme le prévoit le mandat de l’OBR. Le problème des objectifs à cinq ans, dont la logique était de coïncider avec la période de prévision, est la facilité qui en résulte pour un gouvernement de présenter des objectifs d’équilibre dont l’horizon est assuré par des engagements fantaisistes en matière de fiscalité et de dépenses. L’Institute for Government donne l’exemple du gouvernement sortant qui promettait un respect de la trajectoire budgétaire fixée grâce à une augmentation importante des taxes sur le carburant sur les trois dernières années de la période de cinq ans, combinée à une augmentation très contenue des dépenses des ministères. Pour le think tank, en ramenant la période à trois ans et en obligeant le gouvernement à produire des prévisions de dépenses détaillées, le risque d’une telle manipulation budgétaire se trouve réduit[7].

Alors que les gouvernements avaient pour habitude de déterminer des objectifs fixes en matière d’équilibre budgétaire, le nouveau gouvernement propose une appréciation à partir d’une fourchette allant de -0,5 % à +0,5 % du PIB. Cette appréciation élargie est censée éviter au gouvernement de devoir faire des ajustements budgétaires en cours d’année et lui permettre ainsi de se tenir à un seul temps fort par année, celui du discours sur le budget d’automne. Cela doit aussi l’inciter à ne pas faire des annonces nouvelles sur la seule base d’un frémissement dans le sens d’une amélioration ou d’une dégradation de la conjoncture économique.

b) Le choix d’un critère plus large pour apprécier la dette du secteur public, avec un objectif de baisse en pourcentage du PIB d’ici 2029-2030 (investment rule).

L’objectif d’équilibre à trois ans portera à la fois sur l’équilibre budgétaire annuel et sur la notion plus large d’équilibre qui repose sur l’état des obligations financières nettes de l’ensemble des administrations publiques (Public sector financial liabilities, PSNFL). Rachel Reeves introduit ici une petite nouveauté puisque l’appréciation du PSNFL remplace l’ancienne définition de la dette publique (les administrations publiques, à l’exclusion de la Banque d’Angleterre, Public sector net debt excluding the Bank of England, PSND ex BoE). La nouvelle notion recouvre ainsi des actifs financiers comme des participations au capital et des prêts ou encore le remboursement futur de prêts étudiants, ainsi que des obligations financières comme le financement assuré de pensions de retraite[8]. Le nouveau critère ne se substitue pas complètement aux autres critères auxquels l’OBR devra toujours avoir recours pour analyser la soutenabilité budgétaire. Outre le PSND ex BoE et le PSNFL, il analysera, dans ses rapports, la dette nette du secteur public (PSND), la valeur nette du secteur public (Public sector net worth, PSNW), la dette brute du gouvernement (General government gross debt, GGGD), les charges de la dette nette exprimées en pourcentage du PIB et en pourcentage des recettes du secteur public (Net debt interest costs as a percentage of gross domestic product and as a percentage of public sector receipts) et le besoin net de trésorerie du gouvernement central (Central government net cash requirement)[9].

Comme pour l’équilibre du budget, Rachel Reeves s’engage à une diminution du PSNFL en pourcentage du PIB d’ici 2029-2030, avec une baisse qui se poursuit dans la troisième année de chaque période de prévision budgétaire (règle d’investissement, investment rule).

Pour l’Institute for Government, il sera important que le nouveau gouvernement tienne sa promesse de transparence budgétaire en raison des quelques risques de manipulation que le nouveau critère est susceptible d’engendrer, notamment le type d’engagements financiers qui pourrait être choisi (obligations ou actifs concrets) dans un objectif purement comptable, par exemple[10].

3. La réforme du système du spending review (programmation pluriannuelle de dépenses)

Depuis 1997 et l’arrivée au pouvoir du gouvernement de Tony Blair, les plafonds des dépenses publiques sont annoncées dans le cadre de spending reviews pour une durée de trois ans. Le dépassement du cadre annuel et une déclinaison des dépenses par objets permettent aux ministères de se projeter et d’organiser leurs dépenses. L’histoire des spending reviews depuis 1997 révèle la grande souplesse du dispositif. Alors que les trois premiers ont eu une portée de trois ans, les suivants ont eu des durées plus variables et ont souvent été modifiés avant leur terme. Pire, en 2013 et en 2019, deux spendings reviews n’ont eu qu’une durée d’un an, vidant le dispositif de son intérêt puisqu’il a toujours été conçu pour avoir une portée pluriannuelle[11].

Une fois encore, ce sont les travaillistes qui sont à l’initiative d’une réforme. Le nouveau système oblige à la tenue d’un spending review toutes les deux années civiles. Chaque spending review doit prévoir les plafonds des dépenses des ministères pour une durée d’un minimum de trois années. Ces trois années doivent s’inscrire dans la période de prévision à cinq ans du mandat de l’OBR. Enfin, le spending review et les documents qui l’accompagnent doivent être transmis à la Commission du Trésor de la Chambre des Communes dont le rôle de contrôleur est renforcé.

Le nouveau système est inscrit dans le projet de Charte pour la responsabilité budgétaire que le gouvernement entend soumettre au vote du Parlement[12]. Créée par la loi sur la responsabilité budgétaire et l’audit national de 2011 (Budget Responsibility and National Audit Act 2011), cette Charte décline les objectifs de politiques budgétaires du gouvernement et les moyens mis en œuvre pour les atteindre. Elle doit être votée par le Parlement. Si la Charte peut faire l’objet de modifications ultérieures, son adoption par résolution lui donne une valeur législative qui engage le gouvernement.

4. Les nouvelles annonces en matière de dépenses

Le gouvernement travailliste a décidé d’une augmentation importante des dépenses publiques, de 69,5 milliards de livres sterling par an après l’année 2024-2025 (soit 2,2 % du PIB). En 2024-2025, le niveau des dépenses publiques sera supérieur de 4,8 % par rapport à son niveau de 2023-2024. Pour un tiers, l’augmentation porte sur des dépenses d’investissement et pour deux tiers sur des dépenses courantes. Si l’emprunt augmente finalement de 21 milliards de livres sterling en 2024-2025 par rapport aux prévisions de l’OBR publiées en mars, il doit, cependant, diminuer progressivement dans les années suivantes, jusqu’à 2028-2029, même si son niveau restera supérieur de 28 milliards de livres sterling en moyenne par an par rapport aux prévisions. La différence entre l’augmentation de dépenses et le niveau de l’emprunt est compensée par l’augmentation des recettes fiscales.

Si le programme levelling-up du précédent gouvernement est largement revu, Rachel Reeves a maintenu le financement de certains projets du programme levelling-up des conservateurs pour éviter une rupture trop brutale. Comme ils l’avaient promis de longue date, les travaillistes ont orienté des efforts significatifs vers le système national de santé, le National Health System (NHS). Celui-ci bénéficie d’une augmentation de son budget en Angleterre de 4,7 % en termes réels en 2024, avant des hausses plus mesurées pour les années suivantes. En raison du contexte international, le budget de la défense bénéficie doit augmenter de 2,9 milliards de livres sterling en 2025. À l’inverse, le gouvernement a décidé de diminuer le budget du Home Office, ministère de l’Intérieur, de 3,1 % en termes réels dès 2024, puis de 3,3 % en 2025 au motif des économies réalisées dans le cadre du dispositif d’asile. Dans un geste à l’égard des autorités locales, le gouvernement a décidé d’un transfert de 1,3 milliard de livres sterling supplémentaires.

Une autre dépense remarquée concerne l’indemnisation des victimes de transfusion de sang contaminé par le VIH et l’hépatite C. Une enquête publique lancée par Theresa May le 11 juillet 2017 avait révélé que plus de 30000 personnes avaient été contaminées dans les années 1970 et 1980[13]. Le gouvernement a prévu 11,8 milliards de livres sterling d’indemnisation pour les années 2024-2025 à 2029-2030. Le gouvernement a aussi annoncé 1,8 milliard pour les années 2024-2025 à 2026-2027 pour indemniser les victimes d’un autre scandale : celui des sous-guichets du Post Office. Plusieurs commissions de la Chambre des Communes se sont penchées sur l’avenir du Post Office et sur le scandale qui a vu des milliers d’agents des postes accusés à tort de diverses infractions. Entre 1995 et 2015, plus de 900 agents ont été condamnés pour vol, fraude ou erreur comptable, alors que les problèmes constatés étaient en réalité causés par des défauts du logiciel comptable Horizon. Certains agents avaient même couvert avec leurs propres deniers les manques qu’ils avaient trouvés dans les comptes. Les conséquences financières et sociales sur les agents concernés et leurs familles ont été considérables. Le fiasco judiciaire a été qualifié par Rishi Sunak de l’un des plus grands scandales judiciaires de l’histoire britannique[14].

Le gouvernement a annoncé renoncer aux 50 % de tout excédent de la valeur du régime de retraite des mineurs (Minors Pension Scheme, MPS) qui lui revenaient au titre d’un accord qu’il avait conclu avec les administrateurs du MPS lors de la privatisation de British Coal en 1994. Dans cet accord, le gouvernement s’était engagé à ce que les mineurs reçoivent ce qui leur était dû jusqu’à la date de la privatisation et que ces bénéfices augmenteraient avec l’inflation. En contrepartie, il devait percevoir 50 % de tout excédent de la valeur du régime, tant que ces fonds n’étaient pas nécessaires pour maintenir les pensions.

Rachel Reeves a aussi annoncé la réduction de la portée du dispositif Right to buy qui offrait aux locataires de logements sociaux de larges rabais pour acheter leur logement. Pour 2025-2026, la dotation du programme pour des « logements abordables » (Affordable Homes Programme) sera abondée de 500 millions de livres sterling. Il est aussi prévu que les autorités locales puissent conserver les recettes tirées des ventes. Le Chancelier a aussi annoncé 500 millions de livres sterling pour réparer les trous dans les chaussées en Angleterre.

Dans l’ensemble, les augmentations de dépenses pour les deux années à venir concernent presque tous les ministères, en particulier les autorités locales, la sécurité et la transition énergétiques, la Sécurité sociale, l’éducation, la justice, et la science, l’innovation et la technologie. Des économies sont envisagées pour l’administration du Cabinet, le Home Office et le secteur de la culture, des médias et du sport. De la même manière, les dépenses d’investissement augmentent pour la plupart des ministères, avec une moyenne de 2,5 % du PIB sur les cinq prochaines années.

Ces augmentations de dépenses décidées pour l’Angleterre entraînent des augmentations corrélatives des dépenses des autorités dévolues par l’application de la formule de Barnett[15] : 3,4 milliards en plus pour l’Écosse, 1,7 milliard de plus pour le pays de Galles et 1,5 milliard de plus pour l’Irlande du Nord.

5. Les annonces fiscales

Pour augmenter le financement du NHS et des autres services publics concernés par des hausses, Rachel Reeves a annoncé des recettes fiscales supplémentaires de 36,2 milliards de livres sterling en moyenne par an, ce qui représente un peu plus de 1 % du PIB et la plus grande hausse sur les 50 dernières années. Pour les présenter, nous reprenons à peu près l’ordre suivi par le rapport que le Centre de documentation de la Chambre des Communes a consacré à la question[16].

  • La fiscalité des personnes physiques

Les taux de l’impôt sur le revenu restent inchangés, mais les seuils des tranches seront indexés sur l’inflation après 2028. Les taux des cotisations à l’assurance nationale versées par les salariés et les taux de TVA restent inchangés. Les taux d’imposition sur les bénéfices tirés de la vente de biens immobiliers restent également inchangés.

La première nouveauté porte sur l’augmentation, à partir du 30 octobre 2024, des principaux taux de l’impôt sur les gains en capital (impôt portant sur les bénéfices provenant de la vente d’actifs) : le taux le plus bas passera de 10 à 18 % et le taux le plus élevé de 20 à 24 %. Elle s’accompagne de l’augmentation du taux fixe applicable aux revenus issus de cessions d’actifs d’entreprise (Business Asset Disposal Relief, BADR) ou de ventes de parts dans certaines entreprises (Investor’s Relief, IR), de 10 % à 14 % à compter du 6 avril 2025[17], puis de 14 à 18 % à compter du 6 avril 2026. En 2029-2030, ces mesures sont censées rapporter 2,5 milliards de livres sterling. Comme il l’avait promis, le gouvernement a aussi décidé d’en finir avec ce qu’il considérait comme une anomalie : la fiscalité des bénéfices réalisés par les commandités des fonds de capital-investissement, de capital-risque et de fonds spéculatifs. Le taux applicable passe à 32 %. À compter de 2026-2027, ils seront considérés comme des bénéfices commerciaux, avec application d’un taux réduit.

Une deuxième nouveauté porte sur la fiscalité des personnes dont le domicile se situe en dehors du Royaume-Uni. Auparavant, les revenus obtenus à l’étranger pouvaient échapper à l’impôt britannique. Ce système sera remplacé en avril 2025 par un dispositif basé sur la résidence. Toute personne résidant au Royaume-Uni pendant plus de quatre ans devra verser l’impôt sur ses revenus étrangers, peu importe le lieu de son domicile.

Une série de nouveautés porte, enfin, sur les droits de succession. À partir du 6 avril 2027, ils s’appliqueront aux sommes découlant de pensions de retraite qui sont transférables en cas de décès, avec des recettes attendues de 1,5 milliard de livres sterling par an d’ici 2029-2030. Des modifications sont apportées aux allègements de droits dont bénéficient les propriétés agricoles et les biens professionnels. L’abattement est modulé en fonction de la valeur des biens. Enfin, le gel des taux zéro des droits de succession est prolongé de deux ans, jusqu’à 2029-2030 (mais les sommes en bénéficiant qui n’ont pas été utilisées seront imposables à compter de 2027).

  • La fiscalité des entreprises

Le taux principal de l’impôt sur les sociétés (corporation tax) reste à 25 % jusqu’aux prochaines élections législatives.

Plusieurs changements sont apportés aux cotisations à l’assurance nationale versées par les employeurs à compter d’avril 2025. Le taux principal passe de 13,8  à 15 %. Le niveau de la tranche principale au-delà de laquelle des cotisations doivent être versées baisse de 9100 à 5000 livres sterling. Après le 5 avril 2028, le niveau augmentera en fonction de l’indice des prix à la consommation. Les allocations pour l’emploi qui permettent de diminuer les cotisations sont augmentées et étendues à d’autres catégories d’employeurs (plus seulement réservées aux petits employeurs). Comme le rappelle le Centre de documentation de la Chambre des Communes, l’OBR a mis en garde contre les bénéfices attendus de ces mesures en raison des comportements variables qu’ils pourraient induire chez les employeurs[18].

À compter du 1er janvier 2025, les écoles privées devront s’acquitter du taux de 20 % de TVA sur les frais d’inscription et ne bénéficieront plus de l’allègement de la taxe professionnelle prévu pour les œuvres de bienfaisance (avril 2025).

En matière de taxe professionnelle (business rates), le gouvernement a annoncé un allègement de 40 % pour les secteurs du commerce de détail, de l’hôtellerie et des loisirs jusqu’à un plafond de 110000 livres sterling par entreprise. Les autorités locales bénéficiant d’un contrat de dévolution en 2025-2026 pourront bénéficier d’une part plus importante du produit de la taxe professionnelle. Cela concerne l’Autorité du Grand Londres, l’Autorité combinée de la région urbaine de Liverpool, l’Autorité combinée de l’ouest de l’Angleterre et le Conseil de Cornouailles[19]. La valeur pour calculer le taux de taxe professionnelle applicable aux petites entreprises d’Angleterre est gelée pour 2025-2026.

Le taux applicable aux bénéfices réalisés par les gestionnaires de fonds d’investissement privés passent de 28 % à 32 %. Enfin, la taxe sur les bénéfices réalisés en matière énergétique (Energy Profits Levy), qui avait été créée en mai 2022, est maintenue pour une année supplémentaire, jusqu’à 2029-2030.

  • La fiscalité du transport et des carburants

Les taux des droits dus par les propriétaires de voitures sont modifiés pour accentuer la différence entre les voitures à zéro émission, les voitures hybrides et les voitures thermiques (ces dernières sont fortement pénalisées). Les droits sur le carburant sont gelés pour l’année 2025-2026, avec le maintien de la baisse de 5 pence décidée par les conservateurs jusqu’en avril 2026 au lien de 2025. Les droits ne sont pas indexés sur l’inflation. Plusieurs augmentations de taux ont été décidées en matière de droits sur les trajets aériens (air passenger duty) à partir de 2026 (2 livres pour les trajets courts et 12 livres sterling pour les vols long-courriers). La plus notable est l’augmentation de 50 % applicables aux trajets des grands jets privés.

  • La fiscalité immobilière

À compter du 31 octobre 2024, les taux les plus élevés des droits de mutation applicables aux résidences secondaires ou pour les biens acquis par des entreprises passent de 3 à 5 % (en Angleterre et en Irlande du Nord). Le taux unique applicable aux acquisitions par des entreprises est aussi augmenté de 15 à 17 % pour les biens d’une valeur supérieure à 500000 livres sterling.

Le seuil à partir duquel des acquéreurs de logements doivent s’acquitter de ces droits baisse de 250000 à 125000 livres sterling à compter d’avril 2025. Il en va de même du montant à partir duquel des primo-accédants s’acquittent de ces droits (de 425000 à 300000 livres sterling).

  • La fiscalité des boissons et du tabac.

Le gouvernement a annoncé le prélèvement d’une nouvelle taxe à taux unique (2,2 livres sterling pour 100 ml) sur tous les produits de vapotage, peu importe la présence ou non de tabac, à compter du 1er octobre 2026. La taxe sur le tabac doit augmenter de 2 % au-dessus du niveau de l’inflation et de 10 % au-dessus de ce niveau pour les cigarettes roulées.

Les taxes sur les boissons alcoolisées, à l’exclusion des boissons à la pression, augmentent par la mesure de l’inflation la plus élevée tandis que les taxes sur les boissons alcoolisées à la pression sont diminuées de 1,7 % à compter du 1er février 2025, ce qui est de nature à favoriser les « pubs ».

Le gouvernement envisage, par ailleurs, de revoir les seuils pour la taxe sur le sucre et sur les sodas et de supprimer l’exemption dont bénéficient les boissons lactées.

Quelques autres annonces méritent d’être signalées. Le salaire minimum pour les personnes de plus de 21 ans passe de 11,44 à 12,21 livres sterling à compter d’avril 2025. Pour les 18-20 ans, le montant passe de 8,60 à 10 livres sterling avec l’objectif à terme d’atteindre un taux unique pour les adultes. Les anciennes et les nouvelles pensions de retraite vont augmenter de 4,1 % en 2025 en raison d’un dispositif de « verrouillage triple » (triple lock) : les pensions augmentent soit de 2,5 %, soit du niveau de l’inflation (s’il est plus élevé), soit du niveau de l’augmentation des salaires (si c’est le niveau le plus élevé).

Enfin, le gouvernement s’est engagé à financer les travaux nécessaires pour relier la ligne à haute vitesse HS2) à la station de Euston, au centre de Londres.

En conclusion, le gouvernement de Rachel Reeves correspond à l’idée que les observateurs pouvaient s’en faire ces derniers mois. Le nouveau budget marque une rupture avec la politique conservatrice avec une logique de nouvelles dépenses et d’augmentation des recettes attendues de la fiscalité. Mais la politique budgétaire du nouveau gouvernement est aussi très prudente tant en raison de la situation financière dégradée dont il a hérité que de prévisions économiques moroses qui n’incitent pas à l’extravagance. Il faut aussi se rappeler que, si l’austérité était à l’agenda du gouvernement de coalition de David Cameron et qu’elle a été durement ressentie, en particulier par les autorités locales, la direction du pays par Boris Johnson avait rebattu les cartes en matière de politique économique, parce qu’il avait dû faire face à la crise sanitaire et à ses conséquences budgétaires inévitables. Ce qui est certain est que la trajectoire dessinée par le gouvernement travailliste ne lui offre pas de grandes marges de manœuvre financières pour réformer le pays. Quant à ses objectifs d’équilibre budgétaire et comptable, s’ils marquent une évolution louable par rapport aux règles précédemment en vigueur, ils restent largement tributaires de l’évolution d’une conjoncture économique particulièrement volatile. Pour reprendre les termes de Thomas Pope de l’Institute for Government, il faudra peut-être plus qu’une législature au parti travailliste pour que les effets de sa politique budgétaire se fassent véritablement sentir[20].

[1] Chancelor of the Exchequer, Autumn Budget Speech, 30 octobre 2024, https://www.gov.uk/government/speeches/autumn-budget-2024-speech

[2] Il s’agissait de fonds devant se substituer à certains financements européens.

[3] C’est l’opinion exprimée par Jo Mullen en août 2024 : “Reeves talk of « black holes » leads to bad policies”, 2 août 2024, Blog LES, https://blogs.lse.ac.uk/politicsandpolicy/reeves-talk-of-black-holes-leads-to-bad-policies/

[4] HM Treasury, Fixing the foundations: public spending audit 2024-25, Policy paper, 2 août 2024, https://www.gov.uk/government/publications/fixing-the-foundations-public-spending-audit-2024-25/fixing-the-foundations-public-spending-audit-2024-25-html (consulté le 10 novembre 2024)

[5] P. Johnson, “The £22bn ‘black hole’ was obvious to anyone who dared to look”, Institute for Fiscal Studies, 5 août 2024, https://ifs.org.uk/articles/ps22bn-black-hole-was-obvious-anyone-who-dared-look (consulté le 10 novembre 2024)

[6] G. Tetlow, “Rachel Reeves has made welcome changes to the fiscal rules”, Institute for Governement, 1er novembre 2024, https://www.instituteforgovernment.org.uk/comment/rachel-reeves-welcome-changes-fiscal-rules (consulté le 10 novembre 2024)

[7] Ibid.

[8] Voir le focus de Martin Beck : Autumn budget 2024: Key announcements and analysis, House of Lords Library, 5 novembre 2024, https://lordslibrary.parliament.uk/autumn-budget-2024-key-announcements-and-analysis/#heading-5 (consulté le 10 novembre 2024)

[9] HM Treasruy,  A strong fiscal framework, Explaining the governments new fiscal framework and rules, octobre 2024, 1.3, p. 6 et 7, et 2.1 et s., p. 12 et s.

[10] G. Tetlow, “Rachel Reeves has made welcome changes to the fiscal rules”, op. cit.

[11] Voir A. Guigue, Les finances publiques du Royaume-Uni, Bruxelles, Bruylant, coll. Finances publiques, 1ère éd., 2020, pp.143-146.

[12] HM Treasury, Policy paper, Draft Charter for Budget Responsibility: Autumn 2024, 30 octobre 2024, 3.25 et 3.26, p. 11.

[13] Voir le focus de Eve Collyer Merritt pour le Centre de documentation de la Chambre des Lords : Infected blood scandal: Background, impacts, inquiry outcomes and compensation, 4 septembre 2024, https://lordslibrary.parliament.uk/infected-blood-scandal-background-impacts-interim-compensation-and-inquiry-outcomes/ (consulté le 10 novembre 2024)

[14] M. Keep, D. Harari, L. Booth, P. Brien, Autumn Budget 2024: A Summary, House of Commons Library, Research Briefing n° 10124, 30 octobre 2024, 2.1, Tableau Day-to-day spending limits, by department (HM Treasury, Autumn Budget 2024), p. 27.

[15] La formule de Barnett est une règle de calcul qui permet de répercuter les hausses de dépenses publiques en Angleterre aux autres nations, en tenant compte de l’évolution de la population de chaque nation par rapport à celle de l’Angleterre. Voir A. Guigue, Les finances publiques du Royaume-Uni, op. cit., n° 484 et s., p. 353 et s.

[16] Ibid.

[17] Si l’année budgétaire débute au Royaume-Uni le 1er avril pour s’achever le 31 mars, l’année fiscale commence le 6 avril pour se terminer le 5 avril suivant.

[18] M. Keep, D. Harari, L. Booth, P. Brien, Autumn Budget 2024: A Summary, op. cit., p. 12.

[19] Ibid.

[20] T. Pope, “Rachel Reeves’ first budget is a clear break from the recent past”, Institute for Governement, 30 octobre 2024, https://www.instituteforgovernment.org.uk/comment/rachel-reeves-first-budget (consulté le 10 novembre 2024)