Il n’y a pas que la pêche : l’avenir du Protocole nord-irlandais toujours incertain

Par Marie-Claire Considère-Charon

Alors que la question de la crise de la pêche entre la France et le Royaume-Uni occupe les médias ces derniers jours (sans que les positions des uns et des autres aient réellement évolué depuis la dernière analyse produite par l’Observatoire), la lancinante question du Protocole nord-irlandais ne cesse d’opposer les Européens aux Britanniques. Ces derniers contestent son application et menacent d’activer l’article 16 pour en annuler le fonctionnement. L’an 1 du post-Brexit a ainsi été émaillé par diverses escarmouches, invectives et déclaration intempestives entre les interlocuteurs qui ont continué à camper sur leurs positions (nous renvoyons les lecteurs à nos précédentes publications pour l’Observatoire pour un rappel de l’économie générale du Protocole et les difficultés qu’il emporte dans son application). C’est toujours la même question qui se pose : savoir s’il est possible d’éviter à la fois une frontière sur l’île d’Irlande ) ce à quoi s’étaient engagés tous les responsables politiques britanniques – et une frontière en mer d’Irlande entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord-ce que Boris Johnson avait rejeté formellement[1] en réponse aux inquiétudes du Parti unioniste démocrate (DUP). Faute d’une autre solution, la seconde option avait été retenue, au grand dam des unionistes nord-irlandais qui reprochaient au Premier ministre de les avoir trahis en ne tenant pas parole.

Depuis le début de l’automne de vives tensions agitent la relation entre l’UE et le Royaume-Uni sur le sujet du Protocole, malgré un semblant d’apaisement durant l’été.

Le geste conciliant de Maros Sefcovic en réponse aux Britanniques

L’application du Protocole nord-irlandais n’a cessé de susciter débats, polémiques et controverses. Dès le début de l’année, le gouvernement britannique montrait ses réticences quant à la mise en pratique des contrôles, en invoquant le besoin pour les entreprises de s’adapter à la nouvelle législation commerciale. Après avoir affirmé son attachement inconditionnel à un commerce sans entraves au sein de son marché intérieur et décrété qu’il n’y aurait pas de contrôles, le Premier ministre a tantôt minimisé leur importance, tantôt réclamé des délais de grâce et des dérogations pour alléger les entraves aux échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, ou encore contesté l’existence même du Protocole pour les barrières, jugées ridicules, au commerce intérieur[2]. Tout comme les autorités britanniques, les unionistes du DUP, n’ont par ailleurs cessé de déplorer le manque de souplesse des Européens, et ont appelé à une révision du Protocole ou sa suspension.

Le gouvernent britannique a instauré unilatéralement un nouveau calendrier ’pragmatique’ d’application des contrôles. Les contrôles SPS, portant sur les produits d’origine animale et végétale, qui devaient entrer en vigueur au 1er avril 2021, ont été reportés pour leur mise en application au 1er octobre 2021 et de nouveau au 1er janvier 2022. Pour ce qui est des animaux et des végétaux ‘à faible risque’, les contrôles aux frontières sont reportés au 1er mars 2022. Les allégements de procédure douanière ont été maintenus à l’import jusqu’au 1er janvier 2022. Quant aux certificats phytosanitaires d’exportation (produits d’origine végétale) qui devraient être demandés à partir du p1er janvier 2022, ils ne seront exigibles qu’au 1er juillet 2022.

Maros Sefcovic, vice-président de la Commission Européenne, a voulu jouer le rôle de ‘Monsieur bons offices’ en tentant de faciliter la recherche d’une solution durable à l’impasse politique, née du refus des Britanniques d’appliquer le Protocole en l’état. Il a, pour cela, été, avec son équipe, à l’écoute des inquiétudes des responsables politiques, des sociétés et des citoyens et en Irlande du Nord, et a examiné avec attention le dispositif juridique mis en place à la frontière et en particulier dans les ports nord-irlandais. Il s’agissait de trouver ce qui pourrait être amélioré et simplifié, sans trahir les grands principes de la Commission, et répondre aux défis posés au commerce Est-Ouest depuis l’instauration du Protocole.

Le 13 octobre 2021, lors d’une conférence de presse à Bruxelles il annonçait une série de propositions, basées sur les rencontres qu’il avait eues avec tous les acteurs concernés par les échanges commerciaux à la frontière en mer d’Irlande. « Nous avons complètement remis nos règles à plat pour trouver des solutions », déclarait-il, au moment où il faisait parvenir aux négociateurs britanniques quatre documents de travail, non législatifs, qui jetaient les bases des futures discussions avec Londres.

Conscient du fait que les négociateurs britanniques n’avaient pas vraiment compris, ou voulu comprendre, toutes les implications du Protocole auxquelles ils avaient souscrit, il entendait leur accorder un peu plus de flexibilité en leur donnant, en quelque sorte, une seconde chance tout en faisant œuvre de pédagogie grâce des explications très précises et des cas concrets.. C’était également pour lui l’occasion de contrer l’image de rigidité dont souffrait la Commission depuis le début des négociations.

Les propositions de la Commission

Des quatre documents proposés par Maros Sefcovic, trois participent du mouvement des marchandises de la Grande-Bretagne en Irlande du nord[3]. L’Irlande du Nord doit conserver les même règles que l’Union Européenne en matière de sécurité alimentaire et de santé animale, ce qui suppose des contrôles sanitaires et phytosanitaires (SPS) à la frontière sur nombre de produits d’origine animale ou de produits laitiers (viande réfrigérée, saucisses, pâtés, yoghourts etc….). Dans le but d’alléger la mise en place des arrangements prévus et également de diminuer la charge administrative des entreprises, les propositions visaient à réduire les contrôles sanitaires et phytosanitaire de 80% sur une gamme étendue de denrées alimentaires destinées à la vente qui bénéficieraient de certifications simplifiées. Il s’agissait d’aider les grosses chaînes de supermarchés britanniques, qui acheminent des produits en Irlande du Nord et d’assurer que les Nord-irlandais ne soient plus privés des produits qu’ils affectionnent particulièrement comme la saucisse de Cumberland.

Les simplifications douanières signifieraient que les cargaisons d’aliments divers devraient porter une simple déclaration globale plutôt que diverses déclarations spécifiques à chaque type de produit, ce qui diminuerait considérablement les démarches administratives requises pour le commerce de la Grande-Bretagne en Irlande du nord.

Bruxelles accordait également plus de souplesse dans l’acheminement des marchandises par le biais d’un programme de sociétés accréditées (trusted trader scheme) et par la mise en place d’une voie-express que pourraient emprunter les transporteurs de produits désignés comme nationaux c’est-à-dire réservés au marché nord-irlandais.

Dans le domaine des médicaments acheminés depuis la Grande-Bretagne pour être distribués en Irlande du Nord, l’Union Européenne se déclarait prête à modifier ses propres règles pour permettre à l’Irlande du Nord d’être approvisionnée par la Grande-Bretagne sans risque de blocage. La réglementation concernant l’autorisation des médicaments non européens dans l’UE serait allégée. Les sociétés pharmaceutiques basées en Grande-Bretagne pourraient conserver leurs fonctions de réglementation en écoulant leurs produits sur le marché nord-irlandais, ce qui suppose une entorse au droit européen.

« Nous avons beaucoup travaillé sur ces mesures a déclaré le vice-président de la Commission et parfois nous avons même franchi les limites du droit européen pour trouver des solutions aux frictions commerciales ».

En contrepartie et dans le but de préserver l’intégrité du marché unique européen, la Grande-Bretagne devrait se conformer à des règles très strictes sur l’étiquetage et l’empaquetage des produits, qui seraient exclusivement destinés au marché nord-irlandais[4], et renforcer le contrôle des chaines d’approvisionnement. Les produits en provenance de pays tiers seraient autorisés à entrer en Irlande du Nord s’ils sont destinés à ce marché seulement et sont clairement étiquetés comme tels. Ils devront également être fabriqués en Grande-Bretagne et suivre certains critères.

Des mesures d’allègement avaient déjà été accordées sur le mouvement des sous-produits d’animaux vivants, avec la suppression du re-marquage au cas où les produits franchiraient plusieurs fois la frontière.

L’assouplissement des règles serait garanti à la condition que la Grande-Bretagne applique intégralement le Protocole à d’autres égards, particulièrement en autorisant le partage automatique des données, avec un accès en temps réel aux bases de données commerciales. Cela devrait en effet permettre une certification électronique et un traitement rapide des données d’entrée et de sortie des denrées soumises aux SPS, une initiative que Londres paraissait prête à mettre en place.

Les propositions sont faites à travers des textes non législatifs. Elles avancent des idées et des suggestions avec l’espoir d’amener des discussions avec le Royaume-Uni pour parvenir à des solutions pratiques. Comme l’a expliqué Maros Sefcovic cette série de mesures a le potentiel suffisant pour changer les choses de façon tangible sur le terrain. Mais il faut noter que les propositions ne répondent pas à toutes les demandes des Britanniques et le « package » est encore vague sur la façon de réduire les contrôles. A partir du jeudi 21 octobre 2021, des représentants officiels des deux parties ont commencé à discuter à Londres des propositions de la Commission. Il est à craindre que l’Union Européenne, malgré les concessions importantes qu’elle a consenties, n’ait pas beaucoup de marge de manœuvre.

Le Taoiseach  (premier ministre irlandais) Micheal Martin[5] a accueilli ses propositions comme « une réponse sérieuse aux défis et aux inquiétudes qui ont été soulevés”. Il a ajouté que ces propositions exigeaient une réponse claire du Royaume-Uni, qui devrait être donnée rapidement. Le ministre des Affaires étrangères irlandais, Simon Coveney, les a décrites comme des propositions très avancées, qui répondent de façon complète aux vraies questions pratiques qui comptent le plus pour les habitants d’Irlande du Nord et, selon lui, le gouvernement du Royaume-Uni devrait engager des discussions avec la Commission européenne sur cet ensemble de propositions et œuvrer conjointement avec l’Union Européenne pour parvenir à une solution commune à la crise actuelle.

Johnson et Frost même combat ?

Les efforts de Maros Sefcovic ont été en partie occultés par la demande préalable, faite la veille par le Royaume-Uni, d’obtenir une réécriture du Protocole. Dans son discours du 12 octobre depuis l’Ambassade de Grande-Bretagne à Lisbonne, David Frost se livrait à une nouvelle offensive en proposant l’application d’un autre texte juridique pour remplacer le Protocole qui, selon lui, n’avait plus l’adhésion des Nord-irlandais. Il réitérait également sa menace d’activer l’article 16 pour suspendre l’Accord purement et simplement, sans susciter beaucoup d’écho à Bruxelles. Cet avertissement survenait huit jours après que le Royaume-Uni reportait une fois encore- sans cette fois fixer de délai- l’application des contrôles douaniers sur les marchandises acheminées en Irlande du Nord depuis la Grande-Bretagne.

L’article 16, invoqué par les Britanniques comme inévitable en cas de blocage persistant, est une clause de sauvegarde[6] qui autorise une des parties à prendre des mesures unilatérales « strictement nécessaires » au cas où le Protocole provoquerait « de sérieuses difficultés d’ordre économique, sociétal ou environnemental qui seraient susceptibles de durer ».  Il est également utilisable en cas de détournement des échanges commerciaux.

Si l’article ne précise pas les modalités de la procédure, on peut supposer que les responsables britanniques aient constaté avec inquiétude l’augmentation considérable des échanges entre l’Irlande du Nord et la République après le Brexit. En effet la valeur des marchandises importées en République d’Irlande depuis l’Irlande du Nord a bondi de 61% depuis le départ du Royaume-Uni de l’Union Européenne tandis que celle des exportations depuis la République à destination s’est accrue de 47%[7]. Ces chiffres sont à opposer à ceux des importations de la Grande Bretagne en République d’Irlande qui, elles, ont chuté d’un tiers depuis le Brexit tout comme les exportations vers la Grande-Bretagne qui ont diminué de 32%. Même si l’Irlande du Nord s’était déjà bien rapprochée, dans le domaine des échanges, de la République au cours des premières décennies du XXIème siècle, l’augmentation très importante du volume d’échanges transfrontaliers au détriment des échanges avec la Grande-Bretagne résulte pour partie des difficultés des sociétés nord-irlandaises à importer des produits de l’île voisine. Cette évolution va à l’encontre des desseins du Premier ministre qui entendait consolider son marché interne et surtout laisse entrevoir le renforcement de l’espace économique unifié pan-irlandais.

Mais il est aussi une question qui divise profondément Européens et Britanniques, c’est celle du rôle de la Cour de justice de l’Union européenne. David Frost, le ministre du Brexit, avait averti dans son discours de Lisbonne du 12 octobre 2021 que son gouvernement ne pourrait pas accepter des propositions qui permettraient à la Cour de conserver son rôle de contrôle des réglementations européennes appliquées à l’Irlande du Nord[8]. Un échange de tweets rageurs avait suivi avec le ministre des Affaires étrangères irlandais, Simon Coveney qui déclarait que priver la Cour Européenne de Justice de son rôle de gardienne du Protocole serait une barrière au progrès que l’UE ne saurait accepter.

Il s’agit en effet d’une ligne rouge pour Bruxelles dans la mesure où la Cour de justice sous-tend l’ordre juridique de l’Union Européenne et, de ce fait, est perçue comme un principe fondateur de l’Union et non comme un point sur lequel il soit possible de transiger. Lors d’une conférence de presse, le commissaire slovaque observait par ailleurs qu’elle n’avait été évoquée par la Grande-Bretagne comme un problème qu’en juillet 2021, bien après que le protocole a été agréé et est entré en application.

Des sources britanniques ont toutefois insisté sur le fait qu’elle constituait un élément intrinsèque du problème que pose le Protocole, décrit comme trop discrédité par la communauté unioniste pour être récupérable. Frost a lancé un avertissement selon lequel il pourrait avoir recours à l’article 16 qui suspendrait l’application du Protocole à moins que l’Union Européenne ne bouge de façon plus significative sur le sujet.

L’Irlande du Nord première victime du Brexit mais bénéficiaire du Protocole

Jusqu’à présent Irlande du Nord semble être la seule région du Royaume-Uni où il y ait une pénurie de produits alimentaires et d’essence à la pompe, à laquelle s’ajoutent des pénuries de personnel. La Commission européenne n’a pas voulu laisser le Royaume-Uni paraitre l’unique protecteur des intérêts de la population contre les assauts de l’Union Européenne. Le quatrième domaine des propositions de Maros Sefcovic porte précisément sur le rôle de l’Irlande du Nord dans le règlement des divers aspects du Protocole que la Commission souhaite renforcer. En permettant aux responsables politiques, aux fonctionnaires et aux différents acteurs de la société civile de pouvoir s’exprimer sur le fonctionnement du Protocole,  Bruxelles souhaite ainsi renforcer les liens entre l’Assemblée de Stormont et le Parlement européen. C’est au regard du Royaume-Uni le domaine le plus sensible politiquement car les avis divergent de façon marquée entre l’approche de Londres et celle de Bruxelles. Si les responsables européens considèrent crucial l’engagement de l’Irlande du Nord sur un sujet qui la concerne au premier chef, Londres juge qu’il s’agit d’un problème de politique interne au Royaume-Uni qui relève donc exclusivement du gouvernement britannique.

Il convient d’observer que le Protocole est favorable à l’Irlande du Nord à bien des égards. Outre la nouvelle marge de manœuvre suggérée par les propositions de la commission, il offre à la province un avantage réel à long terme en matière d’accès libre des marchandises aux deux économies, européenne et britannique. Les Nord-irlandais en sont conscients et sauraient difficilement accepter la perte de cet avantage suite à la querelle qui oppose Britanniques et Européens sur la juridiction de la Cour Européenne de justice.

Quelle stratégie pour le Royaume-Uni ?

David Frost, tout comme Boris Johnson, n’a pas été un brexiteur de la première heure. A la veille du referendum du 23 juin 2016, alors qu’il dirigeait l’association des producteurs de whisky écossais, il publiait un court article intitulé « le Royaume-Uni peut-il adhérer au libre-échange en dehors de l’Union Européenne ?[9] ». A la question : Y a-t-il des arrangements commerciaux qui puissent être aussi avantageux que ceux que procure l’appartenance à l’UE, sa réponse était non. Il se déclarait par ailleurs plus favorable à un Brexit soft sur le modèle norvégien et admettait que dans la mesure où le Royaume-Uni était demandeur ce serait à lui de faire des concessions.

 Il a depuis lors affiché une position intransigeante en se ralliant au Brexit dur revendiqué par Johnson. Il a également fait preuve d’une grande pugnacité pendant les négociations, tout en révélant sa méfiance et son hostilité envers les Européens. Partisan d’une renégociation du Protocole, déjà révisé par rapport à celui de l’Accord de 2018 signé par Theresa May, il a endossé sans difficulté le rôle du ‘Père fouettard’ qui menace les Européens de saborder le processus commercial en activant l’article 16, s’ils n’obtempèrent pas. Il a la pleine confiance de son Premier ministre qui partage la même approche en fustigeant le Protocole qu’il qualifie d’absurde parce qu’il crée effectivement une frontière en mer d’Irlande[10].

Il y a lieu de s’interroger sur la stratégie du Royaume-Uni, si toutefois il y en a une, quant aux objectifs poursuivis à plus ou moins long terme. S’il est évident qu’ils entendent tester la résistance et la détermination des Européens tout en s’efforçant d’arracher le maximum de concessions, on peut toutefois se demander, en réponse à la question posée  initialement sur l’emplacement de la frontière, si le Royaume-Uni n’a pas envisagé une autre réponse qu’il pourrait éventuellement avancer.

Selon l’ancien conseiller de Boris Johnson, Dominic Cummings, l’Union Européenne aurait pu se montrer disposée à placer une frontière maritime entre la République d’Irlande et le reste de l’Union Européenne pour protéger le marché unique. Il se déclarait convaincu que le Président français, Emmanuel Macron, aurait avancé cette solution si le Royaume-Uni refusait de procéder à des contrôles en Irlande du Nord. Cette troisième option, selon ses partisans, apaiserait les inquiétudes des unionistes à propos du Protocole et étendrait à la République les bénéfices commerciaux que l’Irlande du Nord est appelée à engranger. Cette idée a été reprise le 1er mars dernier par Mike Nesbitt, membre du Parti unioniste d’Ulster à l’Assemblée de Stormont. Le député irlandais du Fine Gael, Neale Richmond, s’est insurgé contre cette proposition en la jugeant grossière et mensongère. En plus de porter atteinte au marché unique qui englobe les 27, elle isolerait l’Irlande qui de fait ne serait plus un Etat membre à part entière.

Conclusion

Le Protocole nord-irlandais est fragilisé par un courant contestataire très virulent qui regroupe le gouvernement britannique et les unionistes nord-irlandais et risque de mettre à mal les institutions nord-irlandaises qui ont déjà connu de nombreuses crises et suspensions d’activité. L’Irlande du Nord est sans aucun doute une nation vulnérable aux chocs politiques et compte tenu de son histoire institutionnelle souvent chaotique, la province a plus que jamais besoin de stabilité et de sécurité.

Bruxelles a fait preuve de bonne volonté en consentant des allègements substantiels qui devraient faciliter l’application du Protocole mais a également assuré que le déclenchement de l’article 16 provoquerait des représailles. La montée d’une escalade déboucherait sur une nouvelle détérioration des relations entre l’UE et le RU et pourrait conduire à une guerre commerciale larvée avec des années d’instabilité politique et juridique.

Les tensions croissantes compromettent également les rapports entre le Royaume-Uni et son plus proche voisin la République d’Irlande dont les relations n’ont jamais été aussi mauvaises depuis l’époque de Margaret Thatcher et de son homologue irlandais Charley Haughey. Une des conséquences les plus graves de ces tensions a été, pendant les premiers mois de l’année 2021, la suspension des réunions du Conseil Ministériel Nord-Sud qui constitue une des pièces maitresses de l’Accord du Vendredi Saint.

Le Brexit a enfoncé un coin entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord et a relancé la dynamique de l’unité irlandaise. Comme le pensait Seamus Mallon[11], l’ancien adjoint de John Hume au parti travailliste et Social-démocrate, il est encore prématuré de vouloir précipiter un tel bouleversement. Selon lui, la fin de la partition serait le fait de la Grande-Bretagne qui finirait par se convaincre que la province ne lui est plus d’aucune utilité, et qu’elle constitue au contraire un fardeau.


[1] Le 13 août 2020, lors d’une visite en Irlande du Nord, il réitérait sa promesse selon laquelle les sociétés nord-irlandaises bénéficieraient d’un accès sans entraves aux marchés en Angleterre, en Ecosse et au Pays de Galles et ajoutait qu’il était important d’avoir le protocole d’Irlande du Nord qui garantit  que la région suive certaines règles européennes pour permettre la liberté de circulation des marchandises et des services à la frontière irlandaise. . ”Irish sea border ‘over my dead body’ says Johnson”, Belfast Telegraph, 13 août 2020.

[2] Boris Johnson vows to end ‘ludicrous barriers’ to post-brexit trade that he created, Mirror, 20 April 2021.

[3]  Northern Ireland Protocol : Implementation, grace periods and EU-UK extensions, 12 Octobre 2021. https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-9333/CBP-9333.pdf

[4] La désignation des marchandises identifiées nationales s’appliquerait aux aliments comme les saucisses et les pâtés de porc car il s’agit, selon Bruxelles, d’une question à portée symbolique pour Londres comme en atteste la querelle anglo-européenne  décrite comme « la guerre de la saucisse ».

[5] M. Martin a déclaré avoir été informé de la teneur des propositions  que M. Sefcovic l’avait informé en amont de la publication des propositions.

[6] Protocol on Ireland/ Northern Ireland Irelandhttps://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/840230/Revised_Protocol_to_the_Withdrawal_Agreement.pdf

[7] Central Statistics Office, Goods Exports and Imports August 2021,

[8] Dans le discours du 24 décembre 2020, où il déclarait que les Britanniques avaient conclu l’Accord « le plus important qui soit- d’une valeur de 660 milliards de livres », qui redonnait aux citoyens britanniques le contrôle de leurs lois et de leurs échanges,  Boris Johnson ne manquait pas de souligner que la juridiction de la Cour Européenne de justice ne s’appliquerait plus.

[9]   David Frost, Can the UK secure free trade outside the EU? In Britain votes leave : What happens next?, Portland, June 2016. https://issuu.com/portland_comms/docs/brexitbooklet_online_3_?e=7459321%2F36134988&#

[10] Sous le feu des critiques à l’occasion d’un débat houleux à la Chambre des Lords, où d’anciens responsables politiques ainsi que des diplomates, tous partis confondus, lui ont reproché d’avoir porté atteinte à la réputation de la Grande-Bretagne en voulant revenir sur un accord signé en 2020,  il s’est targué d’avoir réussi à obtenir que l’Union Européenne modifie ses lois à l’égard de l’Irlande du Nord.

[11] Seamus Mallon, A shared home place, Lilliput press, 2019.

La question du Protocole nord-irlandais est-elle en passe d’être résolue ?

Par Marie-Claire Considère-Charon

Le sommet du G7 du 11 au 13 juin 2021, qui a rassemblé les chefs d’état et de gouvernement des nations les plus riches, promettait d’être un grand moment pour le Premier ministre britannique dans son nouveau rôle de chef de gouvernement d’un Etat indépendant. C’était en effet l’occasion pour Boris Johnson de prouver que le concept de global Britain n’était pas qu’un vague slogan du style « tout sauf l’Europe », au moment où les démocraties occidentales souhaitaient vivement tourner la page du trumpisme et en finir avec les coups d’éclat de l’ancien Président américain lors des rencontres internationales. Mais les circonstances en ont voulu autrement. Celui qui entendait promouvoir sa vision d’une Grande- Bretagne au rayonnement commercial planétaire a dû s’évertuer à défendre son point de vue sur les échanges post Brexit entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord et  « la guerre de la saucisse » a accaparé une grande partie du temps du sommet. La saucisse est en réalité l’exemple concret d’une nouvelle péripétie du contentieux anglo-européen sur la non-application du protocole nord-irlandais, garant de l’intégrité du marché unique européen.

Un Protocole qui n’en finit pas de faire polémique

   Les dispositions de l’Accord de commerce et de coopération ne régissent pas les échanges de marchandises entre l’Union Européenne et l’Irlande du Nord, pour lesquels le Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, inclus dans l’accord de retrait, est applicable. Dans la mesure où la vocation du dit Protocole est essentiellement d’éviter le retour d’une frontière dure sur l’île d’Irlande[1], la mise en place d’une frontière de facto entre l’Ile de la Grande Bretagne et l’île d’Irlande a été décrétée d’un commun accord et requiert des contrôles multiples et variés sur les échanges d’un territoire douanier à un autre.  Du fait de son statut hybride, l’Irlande du Nord a été dotée de règles post-Brexit légèrement différentes de celles de la Grande-Bretagne, ce qui, assurément, complique l’installation du dispositif douanier entre les deux îles. Conformément à ce qui a été convenu, lors de la signature de l’Accord de retrait, l’acquis de l’Union, y compris le code des douanes, la législation sur les marchandises, les règles sanitaires pour les contrôles vétérinaires et phytosanitaires pour ceux portant sur les végétaux, les règles sur la production et commercialisation agricole ou encore la TVA et les droits d’accise sur les produits, doivent s’appliquer à l’ensemble des marchandises, qui,  à leur entrée en Irlande du Nord,  sont considérées comme des «importations» et doivent respecter les règlementations européennes.

Ce que certains ont assimilé à un véritable « mur bureaucratique » s’est dressé entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, qui oblige les sociétés nord-irlandaises à se conformer à de multiples contraintes administratives pour pouvoir importer et, dans une moindre mesure, exporter leurs marchandises. Des problèmes d’acheminement et de livraisons sont apparus au niveau des échanges entre les deux îles, tout particulièrement dans le commerce des viandes réfrigérées, qui ont privé les citoyens nord-irlandais de leur consommation habituelle de saucisses en provenance de Grande-Bretagne.

 Le protocole n’a cessé, dès lors, de susciter des tensions, parfois très vives, entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne, entre l’Irlande du Nord et le République et également au sein de l’appareil politique nord-irlandais. Il est devenu la cible des attaques nourries des autorités britanniques et encore davantage  des responsables unionistes qui en contestent la praticabilité et la légitimité. L’impréparation des autorités britanniques et leur refus de procéder aux aménagements nécessaires à l’application des nouvelles modalités douanières ont provoqué des échanges houleux et des démêlés politico-juridiques avec les Européens, exaspérés par l’inertie et l’animosité des Britanniques. Chaque camp défend en quelque sorte son marché ; les Européens entendent être particulièrement vigilants quant à l’intégrité du marché unique, tandis que les responsables britanniques rejettent les nouvelles entraves à la circulation des marchandises au sein de leur marché interne.

Dans leur rejet du Protocole, un double discours s’est  installé chez ses adversaires qui, tantôt réclament des aménagements pour rendre le Protocole praticable, tantôt en exigent, de façon virulente, le retrait pur et simple jugeant que le texte n’est pas amendable. Or, depuis la sortie effective de l’Union Européenne au 1er janvier 2021 des aménagements consentis par les Européens ont effectivement pris la forme de délais de grâce[2] dans l’application des nouvelles dispositions. Un délai de grâce de 6 mois avait ainsi été consenti par les Européens pour retarder l’application des contrôles dans l’acheminement des marchandises de Grande-Bretagne en Irlande du Nord, qui reste soumise aux règles du marché unique. Ce délai a permis de lever l’interdiction sur l’importation des viandes réfrigérées, qui ne sont pas autorisées à pénétrer le marché unique pour des raisons de santé et de sécurité alimentaire. Mais avec l’expiration du délai, le problème n’étant pas résolu, le Royaume-Uni a demandé un délai supplémentaire de 3 mois et menacé de l’appliquer unilatéralement, en cas de refus de l’UE.

Un délai supplémentaire non reconductible et un accord à trouver

Après un suspense de plusieurs semaines, l’Union Européenne acceptait, le 30 juin 2021, de prolonger le délai de grâce jusqu’au 30septembre, tout en assurant qu’aucune nouvelle dérogation ne serait octroyée, passé ce délai, mettant ainsi un terme, du moins provisoirement, à la « guerre de la saucisse ». Ce délai supplémentaire devrait pouvoir permettre à toutes les parties concernées et surtout les supermarchés de procéder aux ajustements de leur chaîne d’approvisionnement.

Le responsable des négociations post-brexit, David Frost, ne manquait pas toutefois de relever qu’il ne s’agissait pas d’une solution définitive et rappelait que l’Irlande du Nord était partie intégrante du Royaume-Uni et que ses consommateurs devaient pouvoir continuer à apprécier les produits qu’ils achetaient à la Grande-Bretagne depuis des années.

Il importe de souligner que, parallèlement au psychodrame quasi-permanent qui se joue entre l’Union Européenne et le Royaume-Uni, un mode de communication plus discret, à l’abri des médias et manifestement plus favorable à la conciliation est à l’œuvre au sein du comité mixte des relations entre l’Union Européenne et le Royaume-Uni.

D’autres assouplissements ont été mis en œuvre par cet organe de concertation dans le but de faciliter la circulation des chiens guides qui accompagnent leur maitre de Grande-Bretagne en Irlande du Nord, et pour dispenser les automobilistes britanniques circulant dans l’Union Européenne de détenir une carte verte pour l’assurance de leur véhicule[3].

Le droit de l’Union contient également des règles sanitaires et phytosanitaires (SPS) strictes afin de garantir des niveaux élevés de sécurité pour les denrées alimentaires et de réduire sinon éliminer les menaces sanitaires éventuelles pour les consommateurs de l’Union, les animaux et les végétaux dans l’Union. Ces règles sont assorties de normes élevées dans des domaines tels que l’utilisation des hormones ou des organismes génétiquement modifiés (OGM). Les Européens, qui redoutent la complaisance du gouvernement britannique vis à vis de produits d’importation de moindre qualité en provenance d’autres pays tiers, continuent à faire pression pour parvenir à une entente sur les mesures sanitaires concernant la viande et les produits laitiers mais les autorités britanniques ont décidé unilatéralement, le 11 mars 2021, de reporter pour une durée de six mois les contrôles de cet ordre.  L’idée des Européens était de demander aux Britanniques de souscrire un accord vétérinaire sur le modèle suisse qui permettrait de lever la totalité des contrôles sanitaires comme le laissait apparaitre un rapport de la Commission européenne publié le 9 juin 2021[4]. Ce rapport comprend un tableau comparatif de trois types d’accords vétérinaires signés par l’UE avec la Suisse, la Nouvelle Zélande et d’autres pays tiers. De loin, l’accord avec la Suisse s’avère le plus avantageux et laisse apparaitre toutes les rubriques en vert depuis la viande hachée aux poissons et aux produits laitiers aux produits laitiers avec la mention « contrôles douaniers abolis ». Ce type d’accord autoriserait également les animaux de compagnie à voyager entre la Grande Bretagne et l’’Irlande du Nord sans passeport animalier. D’après plusieurs experts, la solution idéale serait en effet le modèle suisse, ne serait-ce que pour un temps défini. Mais le Royaume-Uni a exclu ce choix car il suppose un alignement réglementaire avec l’Union Européenne. Il y aurait également un accord de type néo-zélandais qui lèverait 100% des contrôles sur le bœuf, l’agneau le poulet, le lait et tous les produits laitiers mais ne résoudrait pas la guerre de la saucisse car la viande hachée britannique continuerait à être bannie en Irlande du Nord.

Si le délai supplémentaire consenti par les Européens va provisoirement apaiser les relations entre l’Union Européenne et le Royaume-Uni, la crise politique en Irlande du Nord à laquelle le protocole a largement contribué est loin d’être résolue.

Les unionistes entre colère et désarroi

    Le Protocole a replongé l’Irlande du Nord dans une grande instabilité en creusant les divergences intercommunautaires. Il a également servi de révélateur d’un profond malaise identitaire au parti unioniste démocrate, premier parti de gouvernement, qui pourrait mettre en péril les institutions instaurées par l’Accord du Vendredi Saint. L’acharnement des unionistes nord-irlandais à combattre le Protocole s’inscrit dans  une stratégie identitaire fondée sur l’idée que ses dispositions les coupent de la Grande Bretagne et de ce fait portent atteinte à leur britannicité.

Suite à la démission d’Arlene Foster, l’élection de son successeur, le fondamentaliste Edwin Poots, à la tête du Parti unioniste démocrate, allait provoquer de nouveaux rebondissements politiques internes. Après avoir désigné Paul Givan pour le remplacer comme Premier ministre de l’exécutif nord-irlandais, malgré l’opposition d’une grande majorité des élus du parti, Poots signait un accord avec le Sinn Fein, le second parti du gouvernement et le gouvernement britannique[5] en vue d’un projet de loi sur le statut de la langue irlandaise[6]. Comme le déclarait le Professeur Wesley Hutchinson[7], la langue irlandaise était devenue « un enjeu politique et culturel de première importance ». Michelle O’Neill, vice Première ministre, déclarait que son parti, le Sinn Fein considérait l’octroi de protections légales pour les gaélophones comme un prérequis nécessaire pour le partage du pouvoir avec la nouvelle équipe du DUP.

Cet accord est un compromis négocié entre les deux partis au pouvoir-unioniste et nationaliste- dans le but de relancer le fonctionnement des institutions par des concessions mutuelles. Mais, dans le contexte de crise identitaire qui traverse les unionistes, l’initiative du nouveau chef du DUP allait provoquer la colère et la révolte des membres de son parti, furieux de ne pas avoir été consultés sur des concessions jugées beaucoup trop importantes à l’égard des nationalistes.

Le 18 juin, trois semaines seulement après avoir été élu, Edwin Poots, désavoué par sa base, se voyait contraint de démissionner. Son successeur ne serait autre que son ancien rival malchanceux, Sir Jeffrey Donaldson, député à Westminster pour Lagan Valley, perçu comme plus modéré, qui s’était engagé à restaurer l’unité du parti avec la perspective d’un avenir partagé pour tous en Irlande du Nord. Néanmoins son parti, pendant longtemps un modèle de discipline, est en pleine déroute. Deux démissions intempestives renvoient à de graves dissensions internes qui paralysent son fonctionnement. Mais au-delà de ces luttes intestines c’est la ligne politique du parti et ses choix stratégiques qui sont remis en cause. Le DUP s’est désolidarisé de l’opinion majoritaire en Irlande du Nord en soutenant le Brexit dont les effets pervers au niveau des échanges entre les deux îles sont jugés intolérables. Un sentiment de marginalisation et d’isolement vis-à-vis de la Grande-Bretagne, aggravé par les problèmes liés au Protocole, a débouché sur une contestation très vive et parfois violente.

Le protocole légitimé

   Parmi les initiatives visant à dénoncer l’impraticabilité et l’illégitimité du Protocole, et à en réclamer le retrait, figure le recours déposé le 21 février 2021 par les trois principaux partis unionistes auprès de la Haute Cour d’Irlande du Nord au motif que les nouveaux contrôles sur les marchandises étaient imposés sans le consentement du public et de ce fait contrevenaient à l’Acte d’Union de 1801 dont une des dispositions fondamentales était la mise en place d’un commerce sans entraves sur la totalité du Royaume-Uni. Par ailleurs le principe de consentement au cœur de l’Accord de Belfast de 1998 était, selon les responsables unionistes   littéralement piétiné par le Protocole[8].

    Le 30 juin la Haute Cour rejetait le recours en jugeant que, contrairement à ce qui était avancé par les requérants, le Protocole respectait les droits des Britanniques. Puisque l’Accord de retrait  avait été  validé par le Parlement britannique,  il primait sur les traités préexistants tels que l’Acte d’union  Ce jugement n’allait pas pour autant entamer la détermination des unionistes qui décidaient immédiatement de faire appel de la décision rendue auprès de la Cour Suprême du RU. Pour Jim Allister, député à l’Assemblée locale et leader de la Voix traditionnelle unioniste, la bataille est loin d’être terminée car, selon lui,  le Protocole signifie ni plus moins la fin de l’Union  et il est hors de question de l’accepter .Ce sentiment est partagé par le nouveau leader du parti unioniste démocrate, Jeffrey Donaldson, qui lors de son discours d’investiture devant le parti avait manifestement durci sa position  sur la frontière en mer d’Irlande et réclamé le retrait du protocole nord-irlandais. Il se déclarait alors convaincu que la frontière maritime était la menace la plus grave contre l’intégrité économique du Royaume-Uni que les unionistes de sa génération aient pu ressentir. Ce nouvel épisode a manifestement entretenu la discorde au sein du DUP avec la démission d’un élu de l’assemblée locale, Alex Easton, excédé par deux décennies de luttes et de rivalités internes. A l’autre bout de l’échiquier politique nord-irlandais, la vice-première ministre Michelle O’Neill prenait acte de la décision de la Haute cour en rappelant que le Protocole était la conséquence du Brexit dur voulu par les Conservateurs et le DUP. Elle ajoutait qu’il atténuait l’impact du Brexit et qu’il n’y avait pas d’alternative crédible. Il était donc temps, selon elle, de le faire fonctionner.

Des relations tendues entre les deux juridictions

La situation explosive en Irlande du Nord est suivie avec la plus grande attention par les autorités dublinoises. Au cours de la première décennie du XXIème siècle les responsables politiques au nord et au sud de l’Irlande pouvaient se féliciter de l’amélioration sensible des relations entre leurs gouvernements et la nouvelle ère de coopération à de multiples niveaux, initiée par l’Accord du Vendredi Saint, leur paraissait solide et durable. Mais la belle entente allait se détériorer très vite après le Brexit.  Avant même la tenue du referendum, les autorités dublinoises n’ont pas manqué d’alerter le Conseil européen sur la gravité des menaces que le départ du Royaume-Uni représenterait pour l’Irlande, et d’en convaincre les autres Etats membres. Dans l’espace européen c’est bien l’Irlande, de par sa situation géographique, les drames de son histoire partagée avec la Grande-Bretagne  et les liens économiques puissants qui l’unissent à la province d’Ulster, qui soit appelée à souffrir le plus des effets collatéraux du Brexit.

Les responsables irlandais ont toujours eu la ferme conviction que le processus de paix, si âprement négocié ne peut perdurer qu’avec, à la fois, de solides relations anglo-irlandaises et une bonne entente entre les deux juridictions de l’île[9]. Il est indiqué dans le préambule que, compte tenu des circonstances uniques sur l’île d’Irlande, le Protocole doit répondre à trois enjeux, la poursuite de la coopération nord-sud, l’évitement d’une frontière dure et la protection de l’Accord de 1998 dans toutes ses dimensions.

L’attachement des Irlandais du sud au Protocole est à la mesure des enjeux vitaux qu’il représente. Pour le premier ministre irlandais il est impératif de protéger l’Accord du vendredi saint tout comme il est déraisonnable de réclamer la suppression du Protocole nord-irlandais, la seule alternative plausible étant le rétablissement d’une frontière dure entre les deux Irlande avec les risques dramatiques que cela supposerait. Dans le contexte post-Brexit les difficultés à mettre en place le dispositif douanier prévu par le Protocole ont fortement ravivé les tensions et les craintes des Irlandais du Sud au point de donner lieu à des échanges vifs entre les responsables irlandais et nord irlandais.

Après Arlene Foster, le nouveau leader du DUP, Jeffrey Donaldson, s’en est pris violemment aux autorités dublinoises en leur demandant d’arrêter de faire la propagande du Protocole nord-irlandais. Il accusait l’administration dublinoise de prendre la défense du  camp nationaliste et de ne tenir aucun compte des inquiétudes des unionistes quant à l’imposition de barrières commerciales en mer d’Irlande et ajoutait que les relations nord-sud seraient gravement impactées si les ministres irlandais ne changeaient pas d’ attitude.

Après que le porte-parole du Premier ministre britannique déclarait le jeudi 24 juin que des changements radicaux étaient nécessaires à apporter au Protocole nord-irlandais, le vice Premier ministre irlandais, Simon Coveney rétorquait qu’il y avait un vrai problème et que ces propos signifiaient que les Britanniques ne voulaient pas appliquer le Protocole qui fait partie du droit international.  La seule solution, à ses yeux, était de faire preuve de la souplesse maximale possible, pour réduire l’impact du Protocole en termes de transport des marchandises entre la Grande-Bretagne et d’Irlande du nord.

Un renforcement  des échanges nord-sud

  Si les dispositions du Protocole nord-irlandais, ont rendu plus fastidieux les échanges entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne, on note en contrepartie une intensification des échanges entre le nord et le sud de l’île, qui ne sont pas soumis à des contrôles douaniers. Comme le révèlent les chiffres de l’Office central des statistiques irlandais[10] on assiste en effet  à une baisse de 40% du volume des échanges est-ouest (entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne), et une hausse de 40% des échanges  entre l’Irlande du Nord et la République   nord-sud (entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande). L’Irlande du Nord a manifestement réorienté sa politique commerciale en faveur de l’axe nord-sud. Il convient, toutefois, de relever que la baisse des importations en provenance de la Grande-Bretagne, qui a particulièrement touché l’agro-alimentaire, l’importation d’animaux vivants ainsi que le secteur de l’industrie chimique n’est pas uniquement due au Brexit  résulte, en réalité, d’une concordance de facteurs parmi lesquels la constitution de stocks alimentaires des ménages, en amont du Brexit, ainsi qu’un ralentissement des échanges par suite de la crise sanitaire. Les exportationsnord-irlandaises, ont légèrement augmenté vers la Grande-Bretagne (+7%) et progressé de façon spectaculaire (+61%) à destination de la République. Certaines sociétés, basées en Grande-Bretagne, ont implanté des relais en Irlande du Nord pour faciliter leurs échanges avec la République.

Conclusion

 Au cours des cinq années qui ont suivi le vote du Brexit on a pu constater que les négociations n’ont avancé que sous la pression d’une date, qu’elle soit juridique ou politique et au moment où l’on pouvait penser que tout était perdu et que ressurgissait le spectre du no deal un Accord finissait par se conclure dans la précipitation. A l’ère post-Brexit, les mesures prises jusqu’à présent sur la question du Protocole ont surtout retardé la résolution du problème dont la complexité résulte de ses multiples facettes, commerciale, politique et identitaire. Tout porte à croire que l’irrédentisme unioniste ne peut laisser envisager dans l’immédiat une résolution définitive de la question.  Mais l’imminence de la saison des défilés orangistes appelle toutefois une réponse rapide si les parties en présence veulent éviter une nouvelle flambée de violence. 


[1] L’UE et le Royaume-Uni sont convenus de cette solution afin d’éviter une frontière physique sur l’île d’Irlande, de protéger l’économie de l’ensemble de l’île et l’accord du Vendredi saint (ou accord de Belfast) dans toutes ses dimensions ainsi que de préserver l’intégrité du marché unique.

[2] À la suite des discussions au sein du comité mixte relatif à la mise en œuvre de l’accord de retrait, l’UE et le Royaume-Uni sont convenus de certaines flexibilités pour limiter les perturbations des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord causées par l’application du protocole. D’autres délais ont été accordés aux Britanniques. L’Union Européenne a, en particulier, fait preuve de beaucoup de souplesse concernant l’industrie pharmaceutique. Une période d’adaptation de 12 mois a été instaurée jusqu’au 31 décembre pour permettre aux sociétés britanniques de pouvoir mettre en place de nouvelles dispositions sur le flux des échanges de médicaments à destination de l’Irlande du Nord.

[3] L’UE s’est également déclarée prête à aller au-delà des assouplissements dans le droit européen existant pour assurer un approvisionnement régulier de médicaments en Irlande du Nord. Les deux parties sont convenues de reconnaître mutuellement leurs programmes. d’opérateurs économiques agréés, (trusted trader schemes) qui permettent aux opérateurs de confiance qui possèdent ce statut de bénéficier de certaines simplifications et/ou facilitations en matière de sûreté et de sécurité dans leurs opérations douanières avec les autorités douanières de l’autre partie. Il n’existe toutefois aucune dérogation à ces déclarations en matière de sûreté et de sécurité, car cela nécessite une mise en correspondance des normes de sécurité entre les parties.

[4] EU import requirements, authorisations and prohibitions for animal products: comparison between different categories of third countries, European Commission, 9 june 2021. ec.europa;eu

[5] Cet accord entre les unionistes du DUP et les nationalistes du Sinn Fein avait été conclu à la suite de vifs débats en présence du ministre britannique en charge de l’Irlande du Nord, Brandon Lewis.

[6] Ce projet de loi donnerait à la langue irlandaise une égalité de statut avec l’anglais, à l’instar de ce qui a été fait au Pays de Galles où le gallois a été reconnu comme langue officielle par la loi sur la langue galloise de 1993.En Irlande du Nord, le projet, qui s’intègre dans un programme plus large intitulé « New Decade, New Approach » (NDNA), est très controversé car une partie des unionistes y voient une tentative des nationalistes de remise en cause de l’identité britannique. Un Bureau de l’identité et l’expression culturelle serait mis en place la nomination d’un commissaire à la langue irlandaise ainsi que d’un autre en charge de la tradition britannique des Ecossais d’Ulster. La loi autoriserait l’usage de la langue irlandaise dans le système judiciaire et à l’Assemblée nord-irlandaise. La procédure convenue avec le Sinn Fein et le représentant du gouvernement britannique consisterait à introduire le projet de loi à Westminster pour éviter aux unionistes d’avoir à se prononcer sur la question. La nouvelle législation paraitrait sous forme d’amendements à la loi sur l’Irlande du Nord de 1998.

[7] Wesley Hutchison, « la langue irlandaise en Irlande du Nord : vers une possible neutralité ? », Hérodote 2002/2, n° 105, p.142-153.

[8] On se souvient de l’outrance des propos tenus par John Larkin, conseil des requérants, qui assimilait le nouveau statut juridique de l’Irlande du Nord à celui du régime de Vichy. Voir article de l’auteur : Quis separabit, l’unionisme en pleine crise existentielle dans l’ère post-Brexit, Observatoire du Brexit, 1er juin 2021.

[9] Malgré l’opposition du DUP a la reprise des rencontres du congrès intergouvernemental irlando-britannique ce dernier s’est réuni le 24 juin en présence du Secrétaire d’Etat à l’Irlande du Nord Brandon Lewis.

[10] Goods Exports and Imports, CSO- Central Statistics Office, 15 June 2021.cso.ie