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Protocole nord-irlandais : l’impasse persiste

Par Marie-Claire Considère-Charon

Suite à son retrait de l’union douanière et du marché unique, le Royaume Uni est devenu un pays tiers, ce qui suppose l’instauration de contrôles sur les marchandises en provenance et à destination de l’UE.

Le besoin impérieux d’éviter que ces contrôles aient lieu sur le territoire de l’Irlande s’est exprimé de manière quasi unanime dès le lendemain du referendum. En signant l’Accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union Européenne le gouvernement de Boris Johnson s’est engagé à mettre en place une frontière qui ne soit pas sur le sol irlandais. Mais une fois venu le moment d’appliquer le dispositif de contrôle des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord prévu par le Protocole d’Irlande et d’Irlande du Nord, les désagréments sous la forme d’embarras portuaires, de blocages des marchandises et de délais de livraison rallongés n’ont pas tardé à apparaître. Ces conséquences, apparemment inattendues du côté britannique, ont suscité l’indignation et la polémique des responsables britanniques et nord-irlandais au point de remettre en cause un accord dûment signé tout en provoquant des heurts et des démêlés juridiques entre Européens et Britanniques.

Quelques rappels

De façon à éviter le retour d’une frontière dure en Irlande, le Protocole a mis en place une frontière de facto entre l’île de la Grande-Bretagne et l’île d’Irlande, l’Irlande du Nord relevant des règles du marché européen pour ce qui est du commerce des marchandises.

Si le Protocole permet aux marchandises de circuler librement entre l’Irlande du Nord, la République d’Irlande et le reste de l’Union Européenne, il stipule, en outre, que pour celles qui pénètrent en Irlande du Nord – véritable porte d’entrée au marché unique – la preuve puisse être fournie qu’elles se conforment à la législation européenne. Elles sont sujettes aux tarifs européens si elles sont jugées « à risque d’être acheminées dans l’Union européenne ».

Depuis janvier 2021 ces dispositions ont porté sur le commerce de bétail, l’agro-alimentaire et tout particulièrement les produits à base de viande réfrigérée, qui supposent des certificats sanitaires d’exportation à l’Union européenne, ainsi que sur produits importés interdits à l’importation comme de la terre et des anguilles.

Le mur bureaucratique

De nouvelles et multiples formalités administrativesont entrainé des contrôles inédits sur le respect du Code des douanes de l’UE, de la législation sur les marchandises, des règles SPS, des normes sur la production et la commercialisation agricole, ou encore de la TVA et des droits d’accise.

Outre les files d’attente aux ports nord-irlandais, ces nouvelles contraintes commerciales ont entrainé de nouveaux processus et de nouveaux coûts pour les entreprises nord-irlandaises confrontées à des problèmes d’acheminement et de livraison, qui ont particulièrement concerné les marchandises transitant entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord.

Une enquête auprès de 190 entreprises de production nord-irlandaises publiée en avril 2021[1] a révélé que les trois quarts d’entre elles ont été impactées de façon négative au cours des trois premiers mois de l’année 2021. 93% ont enregistré des coûts supplémentaires sur l’achat des matières premières et 37% ont déclaré que les perturbations au niveau de leurs chaines d’approvisionnement ont constitué le plus gros obstacle à la reprise de leur activité. La situation semble toutefois s’être améliorée par la suite dans la mesure où un bon nombre de détaillants et de sociétés, soucieux d’éviter les contrôles et les formalités administratives, ont adapté leurs pratiques et planifié différemment leurs chaînes d’approvisionnement en se procurant davantage de produits en République d’Irlande ou encore dans le reste de l’Union Européenne.

Une application controversée

Depuis l’entrée effective du Royaume-Uni dans l’ère post-Brexit, l’application du Protocole nord-irlandais n’a cessé de susciter débats, polémiques et controverses. Dès le début de l’année le Royaume-Uni a montré ses réticences et son désaccord sur la mise en pratique des échanges et des contrôles, en invoquant le besoin pour les entreprises de s’adapter à la nouvelle législation commerciale.

Après avoir affirmé son attachement inconditionnel à un commerce sans entraves au sein de son marché intérieur et décrété qu’il n’y aurait pas de contrôles[2], le Premier ministre a tantôt minimisé leur importance, tantôt réclamé des délais de grâce et des dérogations pour alléger les entraves aux échanges entre la Grande-Bretagne et l’lrlande du Nord, ou encore contesté l’existence même du Protocole pour les barrières jugées ridicules au commerce intérieur. Les autorités britanniques, ainsi que unionistes du DUP qui ont clamé leur hostilité au dispositif instauré par le Protocole en mer d’Irlande, n’ont par ailleurs cessé de déplorer le manque de souplesse des Européens en réclamant que le protocole soit revu et corrigé, voire annulé.

Des discussions sur le mode d’application du Protocole se sont parallèlement poursuivies au niveau du comité conjoint RU-UE, mais des blocages persistent à l’évidence entre les deux parties sur un certain nombre de questions.

Négligence ou mauvaise foi des Britanniques ?

L’impact du Protocole sur les échanges entre la Grande-Bretagne l’Irlande du Nord semble avoir pris par surprise les autorités britanniques. Sous le feu des critiques des unionistes nord-irlandais du DUP qui n’ont pas soutenu l’accord de retrait au Communes, les autorités britanniques ont expliqué qu’il ne leur était pas possible d’estimer l’impact du Protocole au moment des négociations. Pourtant les problèmes potentiels avaient été identifiés à l’origine par les deux parties et les conséquences intégralement prévues, comme en atteste un document adressé par le Premier ministre Boris Johnson au président de la Commission Européenne de l’époque, Jean-Claude Juncker. Si le gouvernement britannique soutient que cela équivaut à une distorsion inacceptable des échanges et requiert des changements majeurs au Protocole, de tels effets étaient prévus par des évaluations lorsque l’Accord de retrait avait été signé.

Dans la proposition britannique du 2 octobre 2019 pour un protocole révisé[3], une note  explicative précisait en effet que la mise en place du Protocole signifierait des contrôles d’identité, des vérifications administratives et des inspections physiques par les autorités britanniques comme l’exigeraient les règles européennes applicables sur tout l’agro-alimentaire entrant en Irlande du Nord depuis la Grande-Bretagne, ainsi que des contrôles réglementaires conformes au droit européen. La proposition demandait également une zone réglementaire sur l’intégralité du territoire irlandais qui couvrirait toutes les marchandises y compris l’agro-alimentaire.

D’après l’ancien directeur du personnel de Theresa May, Gavin Barwell, le Premier ministre Boris Johnson avait parfaitement compris l’impact potentiel des contrôles sur les échanges en mer d’Irlande et bluffait tout simplement lorsqu’il faisait valoir qu’ils avaient été sous-estimés[4].

Manœuvres dilatoires ou recherche sincère de compromis ?

En réponse aux embarras portuaires[5] et aux difficultés de mise en place du Protocole, des délais de grâce ont été consentis sur la demande des Britanniques pour suspendre les contrôles pour plusieurs denrées de façon à permettre aux sociétés nord irlandaises de s’adapter progressivement. Il s’agissait pour elles de de se familiariser avec les nouvelles exigences de certifications et aussi de pouvoir adhérer au projet d’assistance digitale. En décembre 2020, Européens et Britanniques s’étaient accordés sur un report de trois mois de la pleine application de la législation européenne. Ce délai avait été reconnu aux supermarchés et à leurs fournisseurs pour leur éviter les formalités sanitaires et phytosanitaires. De même, l’application des modalités règlementaires qui interdisaient l’importation de certains produits à base de viande animale, y compris les saucisses et la viande réfrigérée depuis la Grande-Bretagne, était repoussée de six mois.

Alors qu’on se rapprochait de la fin de la période d’ajustement fixée au 1er avril, et malgré un certain nombre d’avertissements des Européens depuis janvier 2021, l’inertie des Britanniques empêchait toute avancée dans l’organisation des échanges. Le 3 mars 2021, le Royaume-Uni décrétait alors unilatéralement un nouveau report de 6 mois de la date de l’application effective du Protocole au 1er octobre 2021. L’Union européenne, qui assimilait ce geste à la rupture du traité[6], décidait le 15 mars 20212 d’introduire une procédure en manquement à l’encontre le RU pour son refus de respecter le Protocole nord-irlandais[7].

Après plusieurs semaines de suspense, la Commission européenne est revenue sur sa décision le 28 juillet et a suspendu la procédure en manquement. Selon le porte-parole de la Commission, « en décidant de ne pas passer à l’étape suivante de la procédure d’infraction », l’UE « entendait montrer plus de souplesse afin d’offrir l’espace nécessaire pour réfléchir à une solution durable en vue de la mise en œuvre du Protocole[8]. » Elle espérait ainsi persuader les Britanniques d’appliquer le protocole signé par les deux parties bien que Londres continue à le contester.

Cette décision survenait une semaine après que David Frost, le négociateur en chef du Royaume-Uni pour le Brexit, prenait la parole à la Chambre des Lords pour demander à l’UE de renégocier l’accord signé en 2019. Il indiquait que les deux parties devaient convenir d’une pause et prolonger encore le délai de grâce pour répondre aux questions posées par le Protocole.

La mise en demeure de David Frost

Cette nouvelle offensive des Britanniques a pris la forme d’un document officiel de 27 pages dit command paper[9] qui appelle à la révision de portions importantes de l’Accord, dans le but de parvenir à un « Protocole rééquilibré»[10]. Jugeant le texte “bancal” et “insoutenable”, le négociateur britannique David Frost a déclaré vouloir “réécrire certains points clés de l’accord” conclu par Boris Johnson en octobre 2019. Il justifiait sa démarche en expliquant que le Protocole était sensiblement différent de ce que les Britanniques avaient initialement proposé, et que les problèmes qui surgiraient pourraient être résolus par une mise en œuvre du dispositif qui soit souple et pragmatique.

Partant du constat que le Protocole a failli à un de ses objectifs essentiels (celui de protéger la place de l’Irlande du Nord dans le marché interne du Royaume-Uni et d’éviter des bouleversements dans la vie quotidienne des citoyens[11]), le command paper soutient une refonte profonde du Protocole, avec la suppression de toutes les formalités douanières pour les biens transitant de Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord, sauf s’ils sont explicitement destinés à entrer sur le marché unique européen. Londres souhaite mettre ainsi en place un “double régime réglementaire”, qui permette aux produits, qui seraient conformes aux normes britanniques, mais n’appliqueraient pas la législation européenne, de pouvoir circuler en Ulster alors que, d’après les termes du Protocole, de tels produits doivent se conformer aux standards européens. Les entreprises commerciales devraient à cet égard préciser la destination finale des marchandises en transit que ce soit l’Irlande du Nord ou la République d’Irlande[12]. Dans le second cas des contrôles de conformité douaniers et réglementaires seraient alors requis.

Ce système dépend, toutefois, de deux conditions pour être praticable : d’abord, que les entreprises ne manquent pas de déclarer en toute honnêteté l’ultime destination des denrées concernées ; ensuite, qu’elles puissent garantir le choix de la destination jusqu’au terme de l’acheminement. Le document reconnait le risque associé à un système fondé sur des déclarations d’opérateurs, en affirmant qu’il devrait être étayé par un mécanisme de renforcement intelligent fondé sur la transparence totale des chaines d’approvisionnement.

Quant aux SPS, le Royaume-Uni souhaite établir un régime d’équivalence où les deux parties pourraient reconnaître éventuellement leurs standards respectifs, produit par produit, de sorte que les contrôles, à plus ou moins court terme, ne s’avèrent plus nécessaires ou soient considérablement réduits. Il s’agirait d’un accord à l’instar de celui qui a été signé entre l’UE et la Nouvelle Zélande où les deux parties certifient que leurs règles et standards sont équivalents dans le domaine de l’agro-alimentaire[13]. Un accord de ce type éliminerait à la fois le recours à de nombreuses formalités administratives et le besoin de mettre en place des contrôles. Toutefois, des certificats vétérinaires resteraient nécessaires pour les produits à base de viande animale, avec les coûts qui leur sont associés, de même que pour les produits à base de viande réfrigérée qui continueraient à être exclus.

Il est permis de douter que de telles propositions puissent être retenues, car Européens et Britanniques ne semblent pas prêts à s’entendre sur les mécanismes à mettre en place pour accorder les équivalences. On sait combien les règles européennes sont strictes dans le domaine de la sécurité alimentaire et les Européens entendent demeurer particulièrement vigilants sur tous les produits qui pénètrent le marché unique.

La Commission Européenne, ainsi que certains partis nord-irlandais, ont évoqué un accord similaire à celui qui a été signé entre la Suisse et l’Union Européenne qui, selon les Européens, éliminerait 80% des contrôles SPS et les lourdeurs administratives subies par les opérateurs britanniques qui exportent vers l’Union Européenne. Néanmoins, cela exigerait du RU de s’aligner sur la législation européenne et de consentir à une forme de contrôle exercé par l’UE. Cela pourrait donner aux opérateurs commerciaux un sursis apprécié mais on sait à quel point les responsables Britanniques sont hostiles à toute forme d’alignement.

Le Royaume-Uni souhaiterait également s’affranchir de l’article 10 du Protocole, qui lui impose de se soumettre au régime européen des aides d’État pour les décisions affectant l’Irlande du Nord[14].

Enfin, le gouvernement entend dénoncer l’article 12 et mettre un terme à l’autorité à l’autorité de la Cour de justice européenne dans l’application du Protocole nord-irlandais[15]. Il s’agit d’un point de désaccord des plus sérieux dans la mesure où l’Union Européenne entend bien continuer à se référer à la plus haute juridiction européenne en cas de litige dans l’application des dispositions du Protocole qui soumettent l’Irlande du Nord au droit de l’UE (Code des douanes de l’UE et régime des aides d’État, notamment).

Le command paper mentionne enfin la possibilité de déclencher l’article 16 du Protocole, c’est-à-dire les mesures de sauvegarde qui permettent au Royaume-Uni de suspendre temporairement ses obligations vis-à-vis du Protocole, en particulier en cas de distorsions des échanges, tout en concluant que le recours à cet article, en l’état actuel des choses, ne serait pas approprié, contrairement à la voie consensuelle[16].

Des propositions jugées inacceptables et irréalistes par Bruxelles

Les propositions britanniques divergent de façon significative de ce qui a été formulé dans l’accord de retrait, ce qui explique qu’elles aient été aussitôt rejetées par l’Union Européenne. La Commission a rétorqué que Londres devait se conformer au Protocole et respecter les règles européennes sur tous les produits, sans exception[17]. Les produits agro-alimentaires vendus en Irlande du Nord pourraient, en effet, constituer un danger pour l’UE, même s’ils n’y étaient pas vendus ni consommés, à cause du risque de contamination animale ou végétale d’un pays à l’autre et de la nature complexe des chaines d’approvisionnement alimentaires.

Si une renégociation du Protocole ne leur semblait pas envisageable, les responsables européens se disaient disposés à faire quelques concessions sur les mécanismes mis en place et à se mettre en quête de solutions concrètes. L’appel des Britanniques à un moratoire sur l’application du Protocole a également été mal reçue par les Européens qui y ont vu une nouvelle manœuvre dilatoire. En l’état, il est difficile de savoir s’ils consentiront à reporter encore de quelques mois l’application pleine et entière du Protocole au 1er octobre prochain.

L’avenir de la province irlandaise en suspens

Dans la province britannique, l’état d’esprit était fébrile à l’approche de l’été et, compte-tenu de la colère de la communauté unioniste à l’encontre du Protocole nord-irlandais, nombreux étaient ceux qui redoutaient une nouvelle flambée de violence à l’occasion des célébrations loyalistes de juillet. Heureusement, l’été fut relativement calme[18]. Hormis une série de drapeaux britanniques et irlandais brulés par des militants des deux camps, les défilés orangistes se sont déroulés sans incident[19].

L’impasse autour de l’application du Protocole ne peut pourtant qu’accroître l’instabilité de la province. Le secteur industriel nord-irlandais et celui des échanges commerciaux subissent les dommages collatéraux du bras de fer qui oppose Européens et Britanniques. L’inquiétude quant à l’évolution de la situation est palpable parmi les fermiers, les commerçants, les entrepreneurs et les responsables de la grande distribution qui dépendent des échanges avec la Grande-Bretagne.

Aodhan Connolly (qui représente un grand nombre d’entreprises dans la petite et la grande distribution au sein du Consortium nord-irlandais de vente au détail) a déclaré que la filière attendait de la stabilité et la certitude qu’une solution viable à long terme tienne compte de leurs intérêts commerciaux. Il ajoutait que les commerces en Irlande du Nord étaient « en mode pause » dans l’attente fébrile du 1er octobre[20] qui pourrait se solder par un surcroît de formalités et de coûts.

Outre les problèmes commerciaux, le Protocole a également été un facteur d’instabilité politique au point de menacer le fonctionnement des institutions nées de l’accord du Vendredi saint. Européens et Britanniques se reprochent mutuellement de mettre en danger la fragile paix obtenue en 1998 après trois décennies de violences entre unionistes protestants viscéralement attachés à la Couronne et nationalistes catholiques, favorables à une réunification à plus ou moins long terme avec l’Irlande. Si les nationalistes ne se montrent guère enthousiastes vis-à-vis du Protocole et admettent qu’il pose des soucis d’approvisionnement, ils ne voient pas d’alternative possible hormis le retour d’une frontière dure sur le sol irlandais, qui serait un échec majeur et une atteinte directe aux Accords du Vendredi saint. Le Premier ministre Boris Johnson a su habilement exploiter la colère et le malaise des nord-irlandais pour tenter de culpabiliser les Européens, en particulier à l’occasion de la malencontreuse décision de la Commission Européenne de déclencher l’article 16 le 1er février 2021 dans un contexte de pénurie de vaccins sur le Continent. David Frost a également montré qu’il n’hésitait pas à instrumentaliser l’Irlande du Nord et ses problèmes d’approvisionnement pour faire pression sur ses partenaires européens en assimilant le Protocole à une entaille à l’unité du Royaume.

Mais les unionistes, qui doivent actuellement tenter de résoudre la crise profonde que traverse le DUP[21], premier parti de gouvernement, ne sont pas dupes des motivations des responsables britanniques et ne manquent pas de rappeler la trahison de Boris Johnson qui leur avait assuré qu’il n’y aurait jamais de frontière entre les deux îles au congrès du DUP en novembre 2018.

Après la démission d’Edwin Poots qui l’avait emporté sur le nouveau leader du DUP dans un duel éprouvant, Jeffrey Donaldson est encore en quête de la légitimité qui lui permettrait d’assumer cet automne, aux côtés de la vice première ministre nationaliste Michelle O’Neill, ses fonctions de Premier ministre[22]. Il aura pour tâche de préparer l’élection déterminante de 2022 au Parlement de Stormont. Si elle produit une majorité hostile au Protocole, une remise en question de l’emplacement de la frontière en mer d’Irlande pourrait alors avoir lieu. L’option du retour d’une frontière terrestre pourrait refaire surface avec tous les risques politiques, économiques et commerciaux qu’elle recèle. Mais, sauf un coup de tonnerre électoral, les élections nord-irlandaises de 2022 se solderont vraisemblablement par une majorité favorable à la mise en place d’un Protocole qui fonctionne.

Conclusion

Le Brexit a profondément ébranlé le statu quo qui consistait pour l’Irlande du Nord à se rapprocher de la République dans quasiment tous les domaines, sans pour autant remettre en cause son statut juridique.

Comme l’observe Michel Barnier dans son ouvrage la Grande illusion[23], le problème fondamental posé par le substitut du backstop est qu’il place l’Irlande du Nord dans deux espaces douaniers. Ce statut apparemment inédit en fait un casse-tête juridique et logistique.

S’il parait probable qu’une renégociation du Protocole nord-irlandais est à exclure, il est bien difficile de prévoir les tactiques auxquelles Londres aura recours dans les prochains mois et comment Dublin, l’Union européenne et Washington réagiront. Pour Londres la question est d’évaluer quelles concessions l’UE est prête à consentir et comment les obtenir tout en tenant compte de ses intérêts commerciaux dans la perspective d’une global Britain[24].


[1] Tughans, Findings from a survey of businesses in the manufacturing industry,  Perceptive Insight among 190 companies, May 2021 (https://www.tughans.com/wp-content/uploads/2021/05/Manufacturing-NI-Report_2021.pdf)

[2] Skynews, The PM said there would be ‘no checks’ but there will be, Wednesday 20 May 2020, https://news.sky.com/story/johnsons-deal-for-northern-ireland-is-not-what-was-agreed-11991803

Boris Johnson affirmait en mai 2020 qu’i n’y aurait pas de tarifs sur les produits entrant en Irlande du Nord mais toutefois que des tarifs seraient imposables si les marchandises étaient destinées à la vente en Irlande ou plus largement à l’intérieur du marché unique ou s’il y avait un risque important qu’elles y terminent leur trajet. Dans un article de The Atlantic, intitulé The minister of chaos, Tom McTague affirme que Boris Johnson sait parfaitement ce qu’il fait,  ce qui laisse supposer que tout dans son comportement est pour ainsi dire calculé, voire cynique et qu’il suffit de choisir la bonne rhétorique pour rallier l’électorat. Tom McTeague, The Minister of Chaos, The Atlantic, 7 juin 2021. https://www.theatlantic.com/magazine/archive/2021/07/boris-johnson-minister-of-chaos/619010/

[3] HM Government , Explanatory note on UK proposals for an amended Protocol on Ireland/ Northern Ireland, (2) Regulatory compliance for goods, 7-11. assets.publishing.service.gov.uk

Maddy Thimont Jack & Jess Sargeant July 22 2021, Fixing the problems with the Northern Ireland protocol may have just got even harder.

[4] Boris Johnson falsely claiming not to have realized Brexit damage to Northern Ireland, senior tory says, Independent, 9 June 2121, https://www.independent.co.uk/news/uk/politics/johnson-brexit-northern-ireland-barwell-b1862391.html

[5] Dès la fin décembre 2020 des bouchons étaient apparus avec de longues files de camions et le port de Dublin était lourdement congestionné.

[6] En effet, un traité international peut prendre fin à la suite d’une manifestation de volonté de l’un des contractants. Il s’agit de la loi de la dénonciation. Pour avoir valeur juridique, la dénonciation doit se produire en vertu d’une disposition conventionnelle préexistante. https://www.google.com/search?q=rompre+un+trait%C3%A9&rlz=1C5CHFA_enFR857FR857&oq=rompre+un+trait%C3%A9&aqs=chrome..69i57.6521j0j7&sourceid=chrome&ie=UTF-8

[7] Financial Times, EU launches Brexit legal action against UK, https://www.ft.com/content/80670e39-1b23-4714-a945-c3b0e3dd9b2f

[8] Euractiv, « Bruxelles suspend la procédure d’infraction contre Londres sur le protocole irlandais », 29 juillet 20212. https://www.euractiv.fr/section/royaume-uni-en-europe/news/bruxelles-suspend-la-procedure-dinfraction-contre-londres-sur-le-protocole-irlandais/

[9] Northern Ireland Protocol : the way forward, HM government, assets.publishing.service.gov.uk.

[10] N’oublions pas que le Protocole a déjà été révisé par rapport à sa version initiale figurant dans l’Accord de retrait signé en 2018 par Theresa May.

[11] Ibid, Introduction by David Frost and Brandon Lewis, p.8.

[12] Ibid, Section five, Establishing this new balance, Trade in goods within the United Kingdom, 48

[13] Ibid, Sanitary and phytosanitary measures, 49-53.

[14] Op. cit. Northern Ireland Protocol : The way forward, 64.

[15] Op. cit., Northern Ireland Protocol : the way forward, 67. Les Britanniques souhaitent à la place de la Cour de Justice Européenne le recours à  un organe d’arbitrage international pour prendre en charge les problèmes, sans toutefois préciser sa nature et son mode de fonctionnement.

[16] Ibid, Section four, An alternative way forward : finding an agreed new balance, 36.

[17] On peut comprendre la position de l’UE dans la mesure où la mise en place d’un système de reconnaissance mutuelle produit par produit peut paraitre infiniment fastidieuse et tout aussi difficile à maintenir et garantir..

[18] L’été a également été marqué par la polémique autour de la proposition du gouvernement britannique de mettre en place une amnistie de facto pour tous les crimes commis pendant les Troubles. Cette mesure qui interdirait au gouvernement britannique de lancer des poursuites contre les terroristes paramilitaires tout comme les soldats britanniques postés en Irlande du Nord pendant les trois décennies du conflit a réussi à rassembler tous les partis nord-irlandais, unanimement hostiles aux intentions de Londres.

[19] Le Secrétaire général de la grande loge orange d’Irlande, Mervyn Gibson a déclaré à propos des drapeaux irlandais incendiés que même s’il le déplorait il comprenait que de tels choses puissent se produire dans le climat actuel.

[20] Freya McClements, “NI farmers and retailers doubt political will exists to fix protocol issues”, The Irish times, 15 juillet 2021.

[21] M.C.Considère-Charon, « La question du Protocole nord-irlandais est-elle en passe d’être résolue? Observatoire du Brexit, 5 juillet 2021, brexit.hypotheses.org

[22] Le député à Westminster pour Lagan Valley doit en effet renoncer aux fonctions qu’il remplit depuis près d’un quart de siècle, et se faire élire à Stormont où il espère trouver un siège qui lui permette d’être coopté en tant que membre de l’Assemblée locale.

[23] Michel Barnier, La Grande illusion, Gallimard, p.370.

[24] Voir l’article de Thibaud Harrois, « L’Integrated Review de 2021 : une stratégie tous azimuts au service d’une Global Britain à l’ambition vague », Observatoire du Brexit, 25 mai 2021, https://brexit.hypotheses.org/

Éditorial : Le Brexit, 5 ans après, un anniversaire sans tambour ni trompette

Par Aurélien Antoine

Ce 23 juin 2021, cinq années ont passé depuis que les Britanniques (ou plutôt les Anglais et les Gallois) ont choisi de sortir de l’Union européenne. Un rapide examen des unes de la presse européenne (aussi bien dans ses formats papier que numériques) démontre que l’événement historique ne tient plus une place de choix dans l’actualité. Parmi les quotidiens nationaux français, seul le journal La Croix a choisi d’en faire sa une et Les Échos une analyse véritablement détaillée. L’Opinion y consacre son éditorial. Le Monde lui préfère les élections régionales, reléguant l’événement en information secondaire. Libération se concentre sur les droits des citoyens à la marge d’une édition consacrée principalement à la politique nationale. Le Figaro ne fait que l’évoquer dans la 28e page de son édition du jour anniversaire. Chez nos voisins d’outre-Manche, le Guardian se contente de quelques articles dans les pages intérieures. The Scotsman n’en fait par le coeur de l’actualité du 23 juin.

L’ensemble des analystes s’accordent pour considérer que le Brexit n’est pas un succès. Bien souvent, les propos n’ont rien de vraiment original, tant les difficultés liées au Brexit étaient prévisibles : réduction des échanges entre le Royaume-Uni et l’UE, augmentation des lourdeurs administratives et des formalités douanières, complexité de la mise en oeuvre du protocole nord-irlandais, raidissement des relations entre l’Angleterre et l’Écosse, nouvelles contraintes pesant sur les citoyens européens et britanniques, tensions dans le secteur de la pêche, volonté de l’Union de ne pas faire cadeaux à la City, etc.

Plusieurs médias relayent, par ailleurs, les résultats de sondages qui montrent que la population britannique reste partagée sur le Brexit. Comme le révèle Les Échos, 80 % des Britanniques voteraient à l’identique si un nouveau référendum était organisé sur le sujet.

L’ensemble des informations diffusées par les médias européens est souvent enrichissant. Toutefois, un aspect est peu, voire jamais évoqué : celui des enseignements que l’Union européenne aurait tiré du Brexit. Il est naturel que les réflexions portent d’abord sur l’État qui a décidé de sortir, en particulier lorsque les personnalités politiques qui ont soutenu ce projet ont avancé que ce serait un triomphe et que, finalement, les ambitions affichées sont loin d’avoir été atteintes. Cette approche ne saurait être suffisante pour révéler les tenants et les aboutissants du Brexit, d’autant qu’au lendemain du référendum du 23 juin, une partie non négligeable des éditorialistes avait souligné que la sortie du Royaume-Uni de l’UE était aussi un échec pour l’UE. Michel Barnier n’a eu de cesse de le rappeler, y compris dans son récent ouvrage, La Grande Illusion. Mais, à l’instar de ce que l’ancien négociateur en chef de la task force produit dans son opus, les questionnements sur l’Union européenne après le 23 juin restent rhétoriques et n’ont pas encore aboutit à une réflexion en profondeur sur son évolution politique et ses modalités de fonctionnement qui devraient aujourd’hui dominer l’agenda européen.

Il a souvent été affirmé que l’UE progressait sous l’effet des crises. Si le Brexit en fut une pour le Royaume-Uni, il n’est pas évident que, cinq ans après, tel soit la conviction des dirigeants de l’UE et des États membres en ce qui les concerne. De façon générale, les négociations du Brexit ont entraîné des propos très positifs et laudatifs à l’égard de l’UE avec trois arguments dont il est difficile de nier la pertinence : unité des États membres, travail remarquable de la task force et de son chef, et rigueur juridique face à la légèreté parfois affichée par les négociateurs britanniques. Sur le fond, l’Union européenne a su faire preuve d’inventivité afin de préserver son marché grâce aux conditions d’une concurrence équitable (level playing field), standard qui pourrait être mobilisé à l’avenir dans les relations commerciales avec les États tiers. En outre, et malgré les concessions faites à Boris Johnson à l’automne 2019, le frontstop irlandais qui s’est substitué au filet de sécurité (backstop) pour préserver l’accord du Vendredi saint a bien évité le rétablissement d’une frontière entre le nord et le sud de l’île, même s’il suscite encore bien des problèmes et n’a pas empêché que des tensions inquiétantes émergent à nouveau en Irlande du Nord. Il faut également saluer le positionnement strict de l’UE sur l’octroi d’équivalences dans la finance qui, contrairement à ce que certains dirigeants de la City ont pu penser de façon quelque peu arrogante en raison de leur leadership dans ce secteur économique, ne saurait être considéré comme un dû.

Au terme de ces cinq années, si le Brexit est une mauvaise nouvelle pour l’Union européenne, sa gestion serait un succès à tel point qu’il n’a entraîné aucune tension entre les États membres. Dans ces circonstances, il ne serait  pas pertinent d’évoquer une quelconque crise susceptible de la faire évoluer. C’est regrettable, et ce, pour trois raisons. Tout d’abord, le fait que la qualité des négociations ait finalement pris le pas sur ce que dit de l’UE l’événement d’un Brexit souvent présenté comme un problème exclusivement britannique, révèle que le bon fonctionnement technocratique de la gouvernance de l’UE suffit à éclipser la faiblesse d’un projet politique qui peine à relever les défis sociétaux contemporains.

Ensuite, la bonne gestion du Brexit par l’Union dans un premier temps ne doit pas occulter la prudence qui doit être de mise afin d’apprécier les apports des deux traités du Brexit sur les moyen et long termes. Les deux textes montrent déjà leurs limites. Conformément à ce que nous avions écrit il y a plusieurs mois, le traité de commerce et de coopération n’est qu’une base qui a d’abord eu pour finalité de rassurer les milieux économiques. Bien des aspects doivent encore être précisés et éclaircis. La logique gagnant/perdant qui a eu tendance à s’imposer dans les semaines qui ont suivi l’entrée en vigueur provisoire du TCC (avant qu’elle ne devienne définitive le 1er mai)  n’est d’aucune pertinence. Les médias ne sont pas toujours d’une grande lucidité sur ce sujet. C’est ainsi que les conséquences du retrait du Royaume-Uni sur le budget européen ont été peu évoquées depuis le 1er janvier, tout comme celles portant sur la défense, la sécurité et, plus largement, sur le soft power européen. Les économistes conviennent également qu’il est ardu d’affirmer que le Brexit a été une catastrophe économique. La crise de la Covid-19 est pour beaucoup dans l’impossibilité statistique devant laquelle les chercheurs se trouvent actuellement pour évaluer avec certitude l’étendue des effets du Brexit, même s’ils sont, pour l’heure, indubitablement négatifs. 

Enfin, la rigueur européenne sur certains dossiers (Irlande du Nord, pêche, etc.) n’est pas toujours de bon aloi. Il est évidemment dans l’intérêt de l’Union de faire en sorte que le Brexit soit durablement un problème afin d’en faire un exemple à ne pas suivre pour d’autres États membres qui auraient des velléités de départ. Pourtant, à trop jouer le rigorisme juridique contre la souplesse politique, l’Union européenne prête le flanc à la critique. L’engagement de procédures contre le Royaume-Uni pour le non-respect des traités organisant le Brexit est certes justifié en droit. Cependant, outre le fait que l’effet concret de ses actions doit être relativisé du fait de leur longueur, le refus catégorique d’accepter des délais supplémentaires au Royaume-Uni pour qu’il s’adapte à de nouvelles règles, notamment en vue d’assurer la viabilité du protocole sur l’Irlande du Nord, sont discutables. Le gouvernement britannique est fautif par son impréparation, parfois son incompétence et sa volonté d’assouplir des règles auxquelles il a souscrit il y a quelques mois, tout en excluant l’extension d’une période transitoire. Il n’en demeure pas moins qu’un terrain d’entente doit être trouvé, ce qui n’est possible qu’en vertu de concessions réciproques. C’est d’ailleurs ce qui s’est régulièrement passé dans les négociations des traités de retrait, puis de commerce et de coopération. Le rapport de force doit donc progressivement laisser la place à plus de bonne foi et de bonne volonté de part et d’autre, sans considérer que les blocages seraient systématiquement imputables aux Britanniques. Le tropisme punitif de l’UE à l’égard du Royaume-Uni peut d’ailleurs surprendre, tant elle peut parfois faire preuve de souplesse sur d’autres sujets, notamment le respect de l’État de droit. En outre, la rigueur et l’unité dont elle est créditée dans le cadre du Brexit ne sont pas, loin s’en faut, généralisées. La gestion de la crise sanitaire et des stocks de vaccins au début de l’année l’a montré. Au-delà de ces circonstances, l’UE n’est toujours pas convaincante dans les champs sociaux et environnementaux. Les idées économiques orthodoxes continuent de dominer sa doctrine et celle des États membres. Or le Brexit est aussi le produit du rejet, par les classes populaires, d’une évolution de l’UE qui ne leur est plus guère favorable.

En somme, tout comme le projet de Global Britain ou le mantra « Take back control » qui découleraient du Brexit sont des faux-semblants du côté britannique, l’appel au sursaut politique de l’Union européenne après les résultats inattendus du 23 juin 2016 n’a pas été entendu. Cette ambition légitime a cédé à la facilité d’une critique systématique du choix des Britanniques. Le Brexit serait-il alors l’histoire d’une occasion manquée pour l’Union européenne ?


Pour poursuivre les réflexions, nous renvoyons à deux éditoriaux qui reviennent sur cet « anniversaire », de qualité et accessibles en ligne :

 
Dans le Guardian :

 

Par ailleurs, nous attirons l’attention de nos lecteurs sur la défaite conservatrice lors de l’élection partielle Chesham et Amersham. Bastion du parti tory, le candidat du Lib-dem a pourtant remporté cette circonscription. Alors que les conservateurs sont parvenus à faire tomber le mur rouge du nord de l’Angleterre sur fond d’un Brexit que les électeurs de cette région soutenaient, la récente défaite électorale suscite l’inquiétude du côté des tories. Ce serait le signe avant-coureur d’un sud de l’Angleterre, à l’électorat plutôt riche, diplômé et europhile, qui prendrait ses distances avec les conservateurs. Le mur bleu se fissurerait-il à son tour ?

Dans la droite ligne de ce qui précède, le week-end passé a aussi été marqué par la défection de l’ancien Speaker, John Bercow, du parti conservateur au profit d’un rapprochement vers les travaillistes. Ceux qui connaissent bien le personnage ne seront pas étonnés. Outre le fait qu’il s’est frontalement opposé au gouvernement actuel à l’occasion des débats sur l’accord de retrait, John Bercow souligne dans une interview à The Observer son attachement à l’égalité, la justice sociale et l’internationalisme que son ancien parti ne promouvrait plus. Ses détracteurs y voient l’influence de sa compagne, proche du Labour, et une vengeance après que le Premier ministre a refusé de demander à la reine de le faire Lord (en rupture avec les conventions qui veulent que tout ancien Speaker termine sa carrière politique à la chambre haute du Parlement britannique). Nul ne sait, pour l’heure, quelles sont les ambitions de John Bercow et quelle place les travaillistes voudront bien lui faire.

 

L’Integrated Review de 2021 : une stratégie tous azimuts au service d’une Global Britain à l’ambition vague

Au fil des semaines, la Global Britain se concrétise. Cette ambition née des réflexions des Brexiters, reprise par Theresa May et promue tous azimuts par Boris Johnson, s’est traduite par des négociations inédites en matière commerciale, parfois difficiles (notamment avec l’Australie), et la publication par le gouvernement britannique il y a quelques semaines de sa stratégie en matière de sécurité, de défense et de politique étrangère. Le rapport, intitulé Global Britain in a Competitive Age. The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy, est présenté comme le socle de l’ère post-Brexit, sans lien avec la politique européenne dans les domaines susvisés. Peu évoquée, l’Union européenne semble reléguée au second plan, mais cette impression est relativisée par une lecture attentive du texte.

Thibaud Harrois, l’un des meilleurs spécialistes français des questions de défense et de sécurité au Royaume-Uni et des relations franco-britanniques sur ces sujets, revient en détail sur un document indispensable à la compréhension de la politique étrangère des Britanniques depuis leur sortie de l’UE.


 

Par Thibaud Harrois, Maître de conférences en civilisation britannique, Université Sorbonne Nouvelle

Dans le Discours de la Reine de 2019, le gouvernement britannique annonçait entreprendre la rédaction d’une Revue intégrée de sécurité, défense et politique étrangère devant aborder « tous les aspects de politique internationale, de la défense à la diplomatie et au développement[1] ». L’ambition du nouveau document voulu par le Premier ministre Boris Johnson devait ainsi dépasser les documents stratégiques précédents. Il y a eu au moins une revue de défense par décennie depuis les années 1950, à intervalles irréguliers jusqu’à ce que David Cameron tente en 2010 de faire coïncider le rythme de publication de ces revues avec celui des élections quinquennales. La dernière revue (National Security Strategy et Strategic Defence and Security Review) avait été publiée en 2015, un nouveau document d’envergure était donc attendu en 2020, surtout qu’aucune mise à jour n’avait suivi le référendum du 23 juin 2016. Le discours de la Reine précisait qu’il était attendu que la nouvelle revue soit « la réévaluation la plus radicale de la place [du Royaume-Uni] dans le monde depuis la fin de la Guerre froide[2] ». Dans le contexte de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, la Revue intégrée devait en effet répondre aux incertitudes quant au rôle de la Grande-Bretagne dans le monde, en particulier concernant l’articulation de sa politique étrangère et de défense avec celle de ses partenaires européens. Au-delà du cercle européen, la « relation spéciale » avec les États-Unis avait elle aussi était considérablement éprouvée par la présidence Trump. Enfin, alors que Theresa May comme Boris Johnson avaient évoqué la vocation mondiale de la Grande-Bretagne (« Global Britain »), la Revue devait donner substance à cette ambition en définissant les nouvelles priorités de la présence britannique dans le monde, notamment à l’Est de Suez, d’où le pays avait retiré ses troupes depuis la fin des années 1960.

Repoussée notamment à cause de la pandémie de Covid-19, la publication de la Revue intégrée en mars 2021 est intervenue quelques mois après que le gouvernement Johnson a pris plusieurs décisions qui anticipaient le contenu du document et en annonçaient à la fois l’ambition et les ambiguïtés. L’une des mesures les plus débattues fut la fusion, en septembre 2020, du Ministère du développement international (Department For International Development, DFID) avec le Ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth (Foreign and Commonwealth Office, FCO) pour former un nouveau ministère chargé des affaires étrangères, du Commonwealth et du développement (FCDO). Cette réforme institutionnelle était l’un des symptômes d’un changement stratégique concernant l’aide au développement et l’objectif de réduction de la pauvreté. Ramené à 0,5% du revenu national brut dans la Spending Review de 2020[3], le budget de l’aide au développement n’atteint désormais plus l’objectif fixé par l’ONU de consacrer 0,7% du RNB à l’aide publique au développement. Bien qu’annoncée comme temporaire, cette diminution du budget de l’aide au développement, et la fin de l’indépendance du ministère chargé de son administration, mettent en péril l’un des ressorts majeurs de l’influence britannique dans le monde[4].

En revanche, le gouvernement a annoncé en novembre 2020 une augmentation de 16,5 milliards de livres du budget alloué à la Défense[5]. Cette décision a mis un terme à presque une décennie de déclin, signalant ainsi la priorité que Boris Johnson entend donner aux forces armées comme outil de la puissance britannique et de son influence. Il s’agissait également d’envoyer un signal à ses alliés, notamment au sein de l’OTAN, en devenant l’un des États dont le budget de la Défense est le plus important en proportion de son PIB. La priorité du nouveau budget est donnée aux nouvelles technologies, l’essentiel des sommes devant être consacrées à la recherche et au développement, dans un effort de modernisation des forces armées[6].

L’augmentation du budget de la Défense pourrait être interprété comme l’un des signes du choix d’une politique internationale réaliste, où la défense de l’intérêt national et du rôle de la Grande-Bretagne dans le monde passe par une capacité à projeter sa puissance, y compris dans le cadre de conflits armés. Mais la lecture de l’Integrated Review suggère qu’en dépit d’autres choix, comme celui de réduire le budget de l’aide au développement, le gouvernement n’a pas renoncé à faire de la Grande-Bretagne une « force pour le bien du monde », y compris dans une vision plutôt libérale de promotion des valeurs démocratiques dans un cadre multilatéral.

Nous montrerons ainsi dans notre réflexion que la revue publiée en mars 2021 est une proposition généreuse de redéfinition des ambitions stratégiques britanniques, mais qu’elle peine à dégager un ordre de priorité adapté au statut de puissance moyenne du Royaume-Uni. En multipliant les priorités, le gouvernement a manqué une occasion de clarifier le rôle de la Grande-Bretagne dans le monde, au risque de décevoir les attentes par manque de moyens.

Un tournant indo-pacifique significatif mais pas décisif

L’histoire de la relation entre le Royaume-Uni et la zone qui va du Golfe au Pacifique est ancienne. Elle est principalement liée à son rôle de puissance coloniale, notamment à Aden et Oman, en Inde, en Malaisie, à Singapour, ou encore en Birmanie, sans mentionner les liens plus anciens avec les pays du Commonwealth comme l’Australie ou la Nouvelle-Zélande. Néanmoins, le retrait des forces britanniques de l’Est de Suez à partir de la fin des années 1960 a conduit les Britanniques à hésiter sur l’attitude à adopter vis-à-vis de la région. Depuis le référendum de 2016, l’une des rengaines des Brexiters a été d’insister sur la nécessité pour le Royaume-Uni de réorienter sa stratégie vers l’indo-pacifique. Cette insistance sur l’indo-pacifique est importante, car il s’agit d’une reconnaissance de l’importance que la région, en particulier l’Asie, a pris dans les relations internationales et l’avenir d’une économie mondialisée. Par conséquent, les Brexiters souhaitaient renforcer les liens historiques et l’influence du pays dans la région. Ainsi, le « tournant[7] » vers l’indo-pacifique fait-il parti d’une stratégie plus large qui vise à renforcer la présence britannique à « l’Est de Suez ». L’expression a été réintroduite dans le discours de politique étrangère britannique, notamment par Boris Johnson, devenu ministre des Affaires étrangères dans le gouvernement de Theresa May. Selon Boris Johnson, le retrait britannique de la région était une erreur due aux difficultés économiques rencontrées par le Royaume-Uni dans les années 1960 et la réorientation de sa stratégie au moment où il adhérait à la CEE[8]. Bien que contestée[9], cette interprétation historique sert à justifier le regain d’intérêt britannique pour la région, maintenant que le Royaume-Uni a quitté l’UE.

La politique de sécurité et de défense britannique s’articule déjà bien avec les enjeux de la région. Le Royaume-Uni est l’un des principaux membres du Five Power Defence Agreement (FPDA), accord de sécurité collective qui regroupe la Malaisie, Singapour, l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Son appartenance à l’alliance des « Five Eyes » dans le domaine du renseignement (avec l’Australie, la Nouvelle-Zélande, les États-Unis et le Canada), en fait également un acteur de poids dans la région, surtout dans le contexte d’une rivalité stratégique accrue entre les États-Unis et la Chine.

Spécifiquement sur la Chine, la Revue stratégique note le défi que représente la relation avec un « État autoritaire aux valeurs différentes des [siennes][10] », qui est à la fois une menace pour la sécurité économique britannique et un partenaire commercial de premier ordre[11]. La stratégie britannique vis-à-vis de Pékin est ainsi caractérisée par une tentative de concilier une volonté de travailler avec l’une des principales puissances économiques de la région (et du monde) tout en cherchant à contenir ce que son attitude peut avoir de néfaste sur la scène internationale. Mais il est peut-être illusoire de croire, comme les Britanniques semblent le faire, qu’il est possible de renforcer les liens commerciaux avec la Chine tout en entretenant des intérêts de sécurité divergeant.

Plus largement, la Revue présente une stratégie en neuf points pour étayer son « tournant » vers l’indo-pacifique[12]. En ce qui concerne les intérêts économiques du Royaume-Uni, la Revue indique la volonté du pays de renforcer les liens commerciaux qu’elle entretient notamment avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Il faut également noter la volonté de se rapprocher de l’ASEAN, dont il veut devenir l’un des « partenaires de dialogue » (statut dont le Royaume-Uni bénéficiait à travers son appartenance à l’UE). À ce titre, l’ouverture d’une nouvelle mission diplomatique auprès de la présidence de l’ASEAN début 2020 peut être vue comme un signe du rapprochement en cours avec l’organisation. Cependant, on peut s’interroger sur la façon dont les États-membres de l’ASEAN perçoivent ce rapprochement ; le Royaume-Uni s’étant le plus souvent illustré par sa proximité avec la politique américaine vis-à-vis de la Chine et ayant défié Pékin pour sa répression des Ouïghours au Xinjiang ou des mouvements démocratiques à Hong Kong, les membres de l’ASEAN souhaiteront peut-être éviter une association qui les conduirait à prendre plus clairement position dans la rivalité entre la Chine et les puissances occidentales.

Il n’en reste pas moins que le Royaume-Uni a d’ores et déjà renforcé sa présence commerciale dans la région, notamment en signant des accords de libre-échange avec Singapour et le Vietnam fin 2020. Toutefois, sa priorité, également listée dans la Revue stratégique, est de rejoindre le Partenariat transpacifique global et progressiste (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership) qui rassemble 11 États du pourtour pacifique. Malgré la distance géographique, le fait que le Royaume-Uni ait déjà des intérêts en matière de sécurité dans la région (notamment par le FPDA et l’alliance des Five Eyes) et qu’il ait déjà signé des accords de libre-échange avec 7 des 11 membres du CPTPP, en fait un partenaire naturel[13]. Membre du CPTPP, le Royaume-Uni aurait plus de facilité à faire accepter une éventuelle adhésion à l’ASEAN, puisque son implication à la fois commerciale et militaire dans la région ne ferait plus de doute.

Sur le plan militaire, les quelques 1000 membres de la garnison de Brunei constituent la dernière force militaire permanente de la région, à l’exception de la base de Diego Garcia. Mais le voyage inaugural du HMS Queen Elizabeth, le nouveau porte-avions britannique, qui doit le conduire en Asie, est présenté comme le prélude à un retour d’une présence britannique permanente plus importante dans la zone, en partenariat avec les pays et les organisations de sécurité de la région.

Enfin, le Royaume-Uni se présente dans la Revue intégrée comme une « superpuissance du soft power[14] ». Ceci passe par l’accent mis sur l’aide au développement et la coopération scientifique. Le Royaume-Uni a investi plus de 3,5 milliards de livres au titre de l’aide au développement à destination des pays de l’ASEAN au cours de la dernière décennie. Le Newton Fund lui a également permis d’investir 106 millions de livres en soutien à la coopération scientifique et à l’innovation en Asie du Sud-Est[15]. Ces instruments de soft power constituent une nouvelle priorité pour le gouvernement britannique qui entend en tirer profit afin de renforcer les liens avec les pays de l’ASEAN après que la pandémie de Covid-19 a mis en exergue la fragilité de leurs économies et de leur soutien à une politique publique en faveur de la recherche scientifique.

En conclusion, le Revue intégrée décrit les opportunités que présente la région indo-pacifique pour le Royaume-Uni, à un moment où il cherche à donner de la substance au discours sur « Global Britain ». Néanmoins, le succès du retour britannique à « l’Est de Suez » dépend non seulement des moyens que le pays pourra mettre en œuvre mais aussi de la façon dont les États de la région l’accueilleront. Enfin, l’évolution de la politique britannique vis-à-vis de l’indo-pacifique a été décrite comme un alignement avec la politique américaine dans la région[16]. Mais on notera que, outre les partenariats bilatéraux et les alliances multilatérales, la Revue intégrée mentionne non pas les États-Unis, mais la France et l’Allemagne comme des partenaires privilégiés[17]. La redéfinition du rôle international de la Grande-Bretagne passe en effet avant tout par une réflexion sur l’articulation de ses choix stratégiques avec ceux de ses partenaires européens.

La zone euro-atlantique au cœur de la stratégie britannique

Suite à la publication de la Revue intégrée, l’attention médiatique s’est focalisée sur le tournant indo-pacifique du Royaume-Uni. « Plus d’Asie et moins d’Europe », a-t-on pu lire[18]. S’il est bien question de « plus d’Asie » dans la Revue, la nouvelle stratégie britannique est bien plus européenne qu’il n’y paraît.

Certes, sur les 114 pages du document, l’on compte seulement deux références à l’Union européenne. La première fait mention de la relation actuelle du Royaume-Uni avec l’UE et rappelle que l’accord de décembre 2020 protège « les intérêts économiques essentiels » des Britanniques, tout en leur donnant la liberté d’adopter « des approches économiques et politiques différentes dans de nombreux domaines » en fonction de leurs intérêts[19]. L’UE est aussi mentionnée pour laisser entendre que le Royaume-Uni travaillerait avec l’Union lorsque leurs intérêts coïncideraient, notamment pour promouvoir « la stabilité et la sécurité du continent européen ». À ce titre, la Revue mentionne particulièrement la coopération dans le domaine des politiques pour le climat et la biodiversité[20].

Ces références à l’UE sont peu nombreuses, mais cela ne devrait pas être source d’étonnement. Même lorsqu’il était membre de l’UE, le Royaume-Uni n’a jamais été parmi les acteurs les plus importants de la politique étrangère et de sécurité de l’Union, et l’on ne pouvait s’attendre à ce que le Brexit mène à un revirement dans l’attitude britannique vis-à-vis de la PESC. Les Britanniques ont d’ailleurs refusé d’aborder la question d’une coopération dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité dans les discussions qui ont mené à la signature de l’accord de décembre 2020, qui ne la mentionne pas.

Néanmoins, on peut s’interroger sur ce que signifie l’absence de détails sur les relations avec l’UE dans une Revue intégrée qui indique à plusieurs reprises la priorité donnée à la sécurité de la zone euro-atlantique. La Revue est très claire sur le fait que l’OTAN demeurera la principale organisation internationale pour la sécurité de la région et que le Royaume-Uni s’y voit comme « le principal allié européen[21] ». Pourtant, on peut douter de la réalité d’une telle prétention du pays à être la principale puissance en Europe sans une relation avec l’UE dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité. La Revue affirme que quitter l’UE a permis à la Grande-Bretagne de gagner en rapidité et en souplesse et de mieux faire entendre une « voix forte et indépendante » en travaillant avec de nouveaux partenaires[22]. L’idée qui prévaut est donc bien celle d’un Brexit qui aurait « libéré le potentiel de la Grande-Bretagne » pour reprendre le slogan des Conservateurs aux élections de 2019[23].

L’un des domaines dans lesquels le Royaume-Uni a en effet gagné en autonomie et en souplesse est celui de la politique de sanctions, notamment dans la lutte pour le respect des droits humains. L’adoption en juillet 2020 des Global Human Rights Sanctions Regulations 2020 a permis au pays de se doter de nouvelles règles inspirées de la loi Magnitsky américaine. En septembre 2020, la Grande-Bretagne était le premier pays européen à annoncer des sanctions contre des dirigeants biélorusses suite aux accusations de fraude électorale et de violence contre les manifestants pro-démocratie[24]. On peut y voir une conséquence positive du Brexit. Cependant, l’efficacité de telles sanctions ne dépend pas seulement de la rapidité avec laquelle elles sont adoptées, mais aussi de leur contenu et la façon dont elles sont mises en œuvre de façon concertée par des partenaires commerciaux. En ce sens, la coordination des politiques de sanction entre Américains et Européens a plus de sens et de poids que la possibilité pour le Royaume-Uni de prendre ses propres dispositions. On peut donc s’attendre à ce que des efforts soient entrepris par le Grande-Bretagne pour prendre des décisions cohérentes avec celles de ses principaux partenaires commerciaux.

Dans d’autres domaines de la politique étrangère et de sécurité, la Revue intégrée confirme qu’à la coopération avec l’UE, le Royaume-Uni préfère une implication dans des alliances ou partenariats aux formats divers, plus ou moins formels. La Revue mentionne, par exemple, les « Five Eyes » dont les États-Unis et le Canada sont aussi membres de l’OTAN. En Europe, sont listés un certain nombre de partenariats bilatéraux. Le plus important de ceux-ci est certainement celui avec la France, qui repose sur les traités de Lancaster House de 2010 ayant notamment donné lieu à l’établissement d’une Force expéditionnaire conjointe (Combined Joint Expeditionary Force, CJEF). La Revue met également en avant l’importance croissante du partenariat de politique étrangère avec l’Allemagne, à la fois en bilatéral, mais aussi en trilatéral dans le format E3 formé par Paris, Londres et Berlin. Si ces partenariats permettent bien au Royaume-Uni de demeurer l’un des acteurs principaux de la politique étrangère et de sécurité en Europe, on peut remarquer qu’ils existaient déjà avant la sortie des Britanniques de l’UE, et qu’aucun n’a été rendu possible précisément grâce au Brexit, qui pourrait au contraire les fragiliser en cas de tensions politiques, notamment avec les États-membres de l’UE.

Malgré le nombre limité de références à l’UE dans la Revue, les politiques étrangères européenne et britannique demeureront extrêmement proches. Tout d’abord, malgré le discours sur « Global Britain » et l’aspiration à réviser priorités et moyens au service de cette ambition, la Revue britannique ne contredit pas les termes du débat sur la sécurité dans le reste de l’Europe. La sécurité de l’Europe, tout comme celle de la Grande-Bretagne, sera avant tout déterminée par les événements qui affectent le continent européen. Cela signifie que le Royaume-Uni ne peut ignorer les défis auxquels l’Europe est confrontée et devra continuer à s’impliquer dans la sécurité du continent.

La Revue intégrée insiste, ensuite, sur le rôle de l’OTAN, au « fondement de la sécurité collective dans la zone euro-atlantique[25] », ainsi que sur le rôle joué par les États-Unis, au sein de l’Alliance atlantique, mais aussi des « Five Eyes », ainsi qu’en bilatéral. Toutefois, les Britanniques partagent avec le reste de l’Europe les inquiétudes suscitées par les tensions avec la Russie, la menace grandissante que représente la Chine, mais aussi l’ambivalence des États-Unis dont l’engagement dans la sécurité de la zone euro-atlantique est fluctuant. Le fait que la France soit mentionnée 11 fois dans la Revue intégrée, et l’Allemagne 7 fois, est un indicateur clair des intérêts et de la stratégie que le Royaume-Uni a en commun avec ses voisins. Du côté de Paris et Berlin, on peut s’attendre à ce que le dialogue qui existe avec Londres dans le format E3 soit progressivement institutionnalisé en l’absence d’avancées satisfaisantes et rapides au niveau de l’UE[26].

Outre la coopération avec la France et l’Allemagne, la Revue met enfin en avant la nécessité de coopérer avec l’Irlande, et dans une moindre mesure avec l’Italie, la Pologne, mais aussi les Pays-Bas, l’Espagne, le Portugal, le Danemark, la Norvège, la Suède, la Suisse et la Turquie. Pour la Grande-Bretagne, ces pays partagent une même attention pour « les valeurs, le libre échange et un engagement transatlantique[27] ». À cet égard, la Revue mentionne les liens bilatéraux qui existent avec ces pays, mais aussi, pour certains d’entre eux leur engagement au sein de l’OTAN ou de la Joint Expeditionary Force, force expéditionnaire conjointe qui associe les 5 pays nordiques, les 3 pays baltes et les Pays-Bas, sous commandement britannique. Cette force, principalement tournée vers le Grand Nord, est principalement destinée à assurer la sécurité de la région face aux menaces émanant de la Russie[28].

En conclusion, la Revue intégrée n’est donc pas un bouleversement stratégique complet et l’attention portée aux décisions concernant la région indo-pacifique ne doit pas occulter le fait que le document présente également la continuité de la coopération avec les alliés au sein de la zone euro-atlantique.

Des équipements adaptés à la stratégie ?

L’un des engagements de Boris Johnson lorsque le processus de rédaction de la Revue intégrée a été amorcé était d’adapter les ressources de chaque ministère pour mettre en œuvre les conclusions du nouveau document stratégique[29]. Toutefois, la multiplication des priorités dans la Revue conduit à émettre des doutes sur la possibilité de mettre en adéquation capacités et objectifs. Mais c’est la cohérence même de la Revue qui peut être remise en cause dans certains cas.

Le programme nucléaire

On peut s’interroger en particulier sur l’évolution de la posture nucléaire britannique, qui contredit les choix effectués depuis la fin de la Guerre froide et dont la cohérence avec d’autres priorités listées dans la Revue n’est pas établie. En effet, depuis les années 1990, les Britanniques ont affirmé avec constance et régularité leur volonté de réduire leur arsenal nucléaire. Le gouvernement s’était même engagé à ne pas augmenter le nombre d’ogives nucléaires au moment du remplacement du programme Trident[30]. De plus, la Revue de 2021 insiste sur l’importance du soutien britannique à la diplomatie multilatérale, notamment en vue du désarmement nucléaire[31]. Dès lors, comment expliquer que le gouvernement ait fait le choix d’abandonner la limite de 225 ogives qu’il s’était fixé, ainsi que l’objectif d’abaisser ce nombre à 180 dans les cinq prochaines années, pour se fixer un nouveau plafond de 260 ogives ? De plus, le Royaume-Uni ne publiera plus les données sur la proportion de son arsenal nucléaire qui est opérationnel, ni ne révèlera le nombre d’ogives et de missiles déployés à bord de ses sous-marins.

Ces changements sont présentés comme une réponse à l’évolution de l’environnement international, en particulier l’importance grandissante des menaces posées par la Russie, la Chine, la Corée du Nord ou l’Iran. Puisque ces États possèdent un arsenal nucléaire dont la taille ne fait qu’augmenter et, qu’au-delà de la dissuasion, ils semblent prêts à en faire usage, le Royaume-Uni ne souhaite plus exclure la possibilité que sa propre force augmente également. Une telle annonce va à l’encontre des engagements pris dans le cadre du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires et peut nuire aux efforts de la Grande-Bretagne et de ses alliés en vue d’une réduction de l’arsenal d’autres pays comme la Chine, ou aux discussions avec d’autres pays comme l’Iran.

Mais c’est aussi le coût du programme nucléaire britannique qui suscite des interrogations. Le programme de remplacement des missiles Trident en coopération avec les États-Unis annoncé en février 2020 a été estimé à plus de 31 milliards de livres. Le programme nucléaire représente une part importante du budget de la défense, et cette part est destinée à augmenter dans les prochaines années, ce que l’augmentation du budget annoncée en novembre 2020 ne pourra totalement compenser.

Une « cyber-puissance responsable et démocratique »

La Revue intégrée annonce le projet de faire du Royaume-Uni une « cyber-puissance responsable et démocratique[32] » et mentionne la puissance cyber une vingtaine de fois. Face à la Chine et à la Russie qui ont investi dans la puissance cyber comme partie intégrante de leur stratégie expansionniste, le Royaume-Uni ambitionne de donner une définition différente de cette puissance. La création en novembre 2020 d’une Force cyber nationale (National Cyber Force[33]) qui associe personnels militaires et du renseignement a été une première étape dans le renforcement de la force cyber britannique. Le gouvernement a également indiqué vouloir investir dans les 1 200 entreprises et 43 000 emplois dédiés spécifiquement à ce secteur. Le premier objectif associé à ces décisions est de doter le pays des moyens de résister à des attaques coûteuses et potentiellement dangereuses pour la sécurité nationale. Mais la Revue stratégique indique également la volonté de travailler en coopération avec d’autres États ainsi que des entreprises étrangères afin de renforcer leurs infrastructures numériques et leurs capacités dans le domaine de la cyber-sécurité. Cette diplomatie cyber est ainsi le socle de nouvelles relations qui permettront à la Grande-Bretagne d’étende son influence à l’étranger. Elle représente également une occasion potentielle pour l’industrie cyber britannique de développer ses exportations. Et au-delà des potentiels bénéfices que l’industrie pourra en retirer, la Revue insiste sur le caractère essentiel des investissements du secteur pour soutenir la stratégie gouvernementale, de même que le rôle que pourront jouer les universités, les écoles et la société dans son ensemble[34].

Cette ouverture au milieu de la recherche universitaire et plus largement à la société dans le développement d’une stratégie cyber « responsable et démocratique » complète le rôle accordé dans le domaine aux forces armées, qui en demeurent le principal protagoniste. Complément de l’Integrated Review, le Defence Command Paper publié le 22 mars 2021 sous le titre Defence in a Competitive Age[35], souligne le caractère essentiel du cyberespace comme champ d’action des forces armées, au côté des quatre autres domaines (maritime, terre, air et espace). Ainsi le Ministère de la Défense a annoncé l’augmentation des dépenses consacrées au cyberespace, au détriment des ressources allouées aux forces que l’on pourrait qualifier de traditionnelles (marine, armée de terre et armée de l’air).

Faire plus avec moins : le budget des armées

Alors que les précédentes revues de défense, notamment celle de 2015, avaient été accusées d’être trop ambitieuses compte tenu du manque de moyens[36], le gouvernement Johnson a promis que la Revue intégrée éviterait de tomber dans cet écueil. Cependant, malgré l’annonce d’une augmentation du budget des armées, il semblerait qu’il soit tout aussi difficile de mettre en adéquation ambition et moyens en 2021 que lors des précédentes revues. Le Defence Command Paper insiste sur la façon dont les forces britanniques seront « modernisées » pour atteindre les objectifs militaires fixés dans l’Integrated Review. Mais derrière cette modernisation, on peut aussi voir la décision de réduire le nombre de personnels et d’équipements existants, notamment dans les armées de terre et de l’air, pour financer de nouveaux équipements dans le domaine de l’espace et du cyberespace.

L’armée la plus préservée des coupes est la Royal Navy. Le « tournant indo-pacifique » et la désignation de la Russie et de la Chine comme principales menaces sur la sécurité britannique, impliquent que la Marine ait à jouer un rôle majeur pour atteindre les objectifs fixés dans la Revue et qu’il soit nécessaire de s’assurer qu’elle puisse être déployée à tout moment. « Symbole en action de la Grande-Bretagne à vocation mondiale[37] », le porte-avions HMS Queen Elizabeth et le groupe aéronaval sont au centre de la stratégie britannique, tout en restant « disponible en permanence pour l’OTAN ». Mais alors que la Revue de défense confirme que le HMS Prince of Wales, l’autre porte-avions de classe Queen Elizabeth, sera bien mis en service, l’on peut s’interroger sur la pertinence d’un tel choix tant que la Marine ne pourra déployer qu’un seul groupe aéronaval à la fois. De plus, la Revue reste vague sur le nombre d’aéronefs dont pourra disposer la Marine dans les années à venir. Par ailleurs, le déploiement de deux nouveaux « Groupes de réponse littorale » (Littoral Response Group) est annoncé pour 2021 dans la zone euro-atlantique et 2023 pour l’indo-pacifique afin de garantir une présence permanente dans ces deux régions du monde. Mais l’équipement de ces deux groupes navals dépend de projets ambitieux de construction de frégates et destroyers de nouvelle génération (Type 83) et de sous-marins nucléaires d’attaque qui ne seront opérationnels qu’à l’horizon 2030.

Les coupes budgétaires affecteront l’armée de terre. La Revue de défense annonce une révision de sa structure, la « modernisation » entraînant des coupes dans le nombre de personnels et d’équipements. Alors qu’il est question de réduire le nombre de personnels de 82 000 à 72 500 d’ici 2025, il y a en réalité plusieurs années que l’armée de terre n’atteint plus le nombre de personnels prévu, les coupes seront donc moins importantes en pratique. Par ailleurs, contrairement à ce qui avait été rapporté dans la presse en août 2020[38], la Revue ne prévoit pas (pour le moment du moins) de se passer de ses blindés Challenger II qui vont au contraire être modernisés pour 2/3 d’entre eux (soit 148 blindés). D’autres véhicules plus anciens vont par contre être retirés du service sans être modernisés. La réduction des moyens et des capacités à la disposition de la 3e division d’infanterie (la seule division opérationnelle basée au Royaume-Uni) la contraint à limiter sa capacité de manœuvre, désormais limitée à deux groupes de combats (Brigade Combat Team). L’armée de terre britannique devient ainsi l’une des armées de terre de l’OTAN aux capacités les plus contraintes.

La Royal Air Force devra également se passer de certains aéronefs et hélicoptères trop anciens, ce qui conduira à une réduction à court terme de ses équipements. Cette dernière devrait être compensée en partie par un investissement de 2 milliards de livres dans le programme de système de combat aérien du futur (Future Combat Air System). Après l’échec du projet de drone franco-britannique, le SCAF britannique se concentre principalement sur le développement du Tempest qui, à terme, doit remplacer les avions de combat de type Typhoon. Le programme britannique diffère donc du programme porté par la France, l’Allemagne et l’Espagne de remplacement de leurs propres avions de combat. On peut également noter que la Revue de défense prévoit une réduction des avions et hélicoptères de transport militaire (les Hercules étant en quelque sorte remplacés par l’A400M Atlas et les Puma et Chinook étant également destinés à être retirés du service). Cependant, il est quelque peu paradoxal de retirer du service ces appareils de transport, alors que la Revue intégrée insiste sur la volonté britannique d’augmenter sa présence internationale.

La modernisation des forces armées britanniques et les choix concernant les équipements dont le pays disposera ne semblent ainsi pas toujours en cohérence avec les décisions stratégiques et le processus de revue n’a pas totalement échappé aux écueils des revues de 2010 ou de 2015 où les contraintes budgétaires n’avaient pas permis de retranscrire dans les actes les ambitions gouvernementales.

Conclusion

De l’augmentation du nombre de têtes nucléaires et à la modernisation des forces armées, des nouvelles capacités pour lutter contre le terrorisme à la défense du cyberespace, de la lutte contre le réchauffement climatique à l’aide au développement, en passant par la défense de la zone euro-atlantique avec une attention accrue pour l’indo-pacifique, la Revue intégrée ne manque ni d’ambition ni d’orientations. Si aucune de ces orientations n’est contestable en soi, il sera beaucoup plus difficile de mettre en œuvre ces objectifs que de les fixer.

L’absence de détails sur les relations avec l’Union européenne demeure le principal point d’interrogation de cette stratégie post-Brexit. Le changement d’attitude britannique vis-à-vis de la Chine, sa volonté de continuer à participer à la défense de la zone euro-atlantique, l’insistance sur les valeurs démocratiques et le renforcement de l’ordre international tout en prenant une part active dans la lutte contre le réchauffement climatique, font de la Grande-Bretagne un partenaire essentiel pour les États-membres de l’UE dont elle continue de partager les priorités. Il en est de même pour la relations avec les États-Unis qui continueront d’encourager davantage d’investissement de la part de leurs alliés européens dans la défense de leur continent et pour la sécurité à l’échelle internationale.

En somme, la publication de la Revue intégrée est une étape essentielle dans la définition de ce que signifie « Global Britain », mais cette stratégie « tous-azimuts » devra certainement être précisée et affinée dans les années à venir afin d’en dissiper toutes les ambiguïtés et d’en expliciter la logique en vue d’une meilleure définition du nouveau rôle du Royaume-Uni dans le monde.

Références

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[1] Discours de la Reine, 19 décembre 2019. https://www.gov.uk/government/speeches/queens-speech-december-2019

[2] Idem.

[3] Chancellor of the Exchequer, Spending Review 2020, par. 37. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/938054/SR20_print.pdf

[4] https://www.chathamhouse.org/2020/11/examining-impacts-uk-foreign-aid-budget-cut

[5] Chancellor of the Exchequer, Spending Review 2020, par. 40. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/938054/SR20_print.pdf

[6] Boris Johnson, déclaration à la Chambre des Communes, 19 novembre 2020. https://www.gov.uk/government/speeches/pm-statement-to-the-house-on-the-integrated-review-19-november-2020

[7] Le mot employé est « tilt » et non « pivot » qui renvoie à la stratégie américaine.

[8] Boris Johnson, « Britain is back East of Suez”, discours, Bahreïn, 9 décembre 2016. https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-speech-britain-is-back-east-of-suez

[9] William James, « There and back again: the fall and rise of Britain’s ‘East of Suez’ basing strategy », War on the Rocks, 18 février 2021. https://warontherocks.com/2021/02/there-and-back-again-the-fall-and-rise-of-britains-east-of-suez-basing-strategy/

[10] HM Government, Global Britain in a competitive age: Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy, CP 403, Londres: Stationery Office, 2021, p. 62

[11] Idem.

[12] Idem, pp. 66-67.

[13] Elly Darkin, « The Politics of UK Accession to Pacific Free Trade Club », rusi.org, 25 février 2021. https://rusi.org/commentary/politics-uk-accession-pacific-free-trade-club

[14] « a soft power superpower », Integrated Review, p. 9.

[15] HM Government, « UK-ASEAN factsheet », 4 mai 2021. https://www.gov.uk/government/publications/uk-asean-factsheet/uk-asean-factsheet

[16] Mark Landler, « Johnson Pins U.K. Future on U.S. Ties, as European Bonds Loosen », New York Times, 16 mars 2021. https://www.nytimes.com/2021/03/16/world/europe/boris-johnson-uk-usa.html

[17] Integrated Review, p. 66.

[18] Cécile Ducourtieux, « Plus d’Asie et moins d’Europe : Boris Johnson définit la nouvelle stratégie « Global Britain » du Royaume-Uni », 17 mars 2021. https://www.lemonde.fr/international/article/2021/03/17/plus-d-asie-et-moins-d-europe-boris-johnson-definit-la-nouvelle-strategie-global-britain-du-royaume-uni_6073391_3210.html

[19] Integrated Review, p. 60.

[20] Integrated Review, p. 21.

[21] Integrated Review, p. 20.

[22] Integrated Review, p. 17, par. 28.

[23] https://assets-global.website-files.com/5da42e2cae7ebd3f8bde353c/5dda924905da587992a064ba_Conservative%202019%20Manifesto.pdf

[24] Integrated Review, p. 48.

[25] Integrated Review, p. 71.

[26] Alice Billon-Galland et Richard G. Whitman, Towards a strategic agenda for the E3: Opportunities and risks for France, Germany and the UK, Londres : Chatham House, 2021. https://www.chathamhouse.org/sites/default/files/2021-04/2021-04-28-towards-strategic-agenda-e3-billon-galland-whitman.pdf

[27] Integrated Review, p. 61.

[28] Integrated Review, p. 61.

[29] Boris Johnson, « PM outlines new review to define Britain’s place in the world », gov.uk, 26 février 2020. https://www.gov.uk/government/news/pm-outlines-new-review-to-define-britains-place-in-the-world

[30] https://www.gov.uk/government/publications/successor-submarine-programme-factsheet/successor-submarine-programme-factsheet

[31] Integrated Review, p. 78.

[32] « Responsible, democratic cyber power ». Integrated Review, p. 40.

[33] https://www.gchq.gov.uk/news/national-cyber-force

[34] Integrated Review, p. 41.

[35] Ministry of Defence, Defence in a competitive age, CP 411, Londres: Stationery Office, 2021. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/974661/CP411_-Defence_Command_Plan.pdf

[36] Chambre des Communes, débat, 21 septembre 2020. https://hansard.parliament.uk/Commons/2020-09-21/debates/F59F01B3-5B0A-49BD-BE19-A53C0CCE4C73/ArmedForcesCapabilityFutureSecurityThreats

[37] « A symbol of Global Britain in action ». Defence in a competitive age, p. 14.

[38] Lucy Fisher, « Defence chiefs face battle over plan to scrap tanks », The Times, 25 août 2020. https://www.thetimes.co.uk/article/defence-chiefs-face-battleover-plan-to-scrap-tanks-ws87tdgbg

Éditorial : des relations post-Brexit envenimées par la crise de la Covid-19

Par Aurélien Antoine

Progressivement, le Royaume-Uni compte s’extirper de la torpeur liée à la mise en oeuvre difficile des accords du Brexit (de retrait, comprenant le désormais célèbre Protocole sur l’Irlande du Nord ; et de commerce et de coopération, entré provisoirement en vigueur le 1er janvier 2021). La publication le 16 mars d’une stratégie de défense, de sécurité, de développement et des relations internationales ouvre sans nul doute une page importante de l’ère post-Brexit. L’Observatoire reviendra dans les semaines à venir sur ce document important. Ces nouvelles perspectives qui étaient attendues pour donner de la matière au concept de « Global Britain » et à l’objectif d’ouverture vers la zone Indo-Pacifique, restent toutefois dépendantes d’une relation normalisée avec l’Union européenne. Or, si les frictions sont inévitables dans les premiers mois d’application d’un accord international qui modifie profondément les rapports juridiques entre les deux parties, les tensions politiques s’avèrent plus fortes que prévu. Au-delà du prolongement de celles qui avaient perclus les négociations du Brexit depuis quatre ans, le contexte de la crise sanitaire les a accentuées dans des proportions quelque peu inquiétantes.

La saga « politico-juridico-sanitaire » du vaccin AstraZneca qui a commencé à la fin janvier et que nous avons évoquée dans un précédent billet a incontestablement influencé le raidissement des positions de part et d’autre de la Manche dans l’application du Protocole relatif à l’Irlande du Nord. Du côté britannique, et malgré l’optimisme mensonger de la fin de l’année 2020, il ne fait plus aucun doute que ces infrastructures ne seront pas prêtes au terme de la période de grâce qui avait été convenue entre les deux parties et fixée initialement au 1er avril. L’impréparation de l’administration douanière rend cet horizon temporel utopique. En conséquence, la raison veut que ce délai soit prorogé. La question reste de savoir dans quelles conditions et selon quel calendrier. Faute d’avoir trouvé un terrain d’entente après la « mini-crise » du 29 janvier, le gouvernement britannique a annoncé un prolongement unilatéral de la période de grâce, au moins jusqu’en octobre prochain. Cette infraction au Protocole a entraîné l’engagement de deux procédures de nature diplomatique et juridique à l’encontre du Royaume-Uni par l’UE. En moins d’un mois, les deux parties auront violé le Protocole et auront pris des décisions qui sèment le doute quant à leur intention de coopérer efficacement en vue d’ériger rapidement les structures et les procédures douanières en mer d’Irlande.

Quels enseignements tirer de cette séquence qui, il faut l’espérer, devra trouver une résolution à brève échéance ?

D’un point de vue purement pragmatique, le souhait des Britanniques de reporter de six mois l’entrée en vigueur des contrôles prévus par les traités est légitime. L’UE devrait, à un moment ou à un autre, acter l’impossibilité matérielle de mettre en place avant le 1er avril ces dispositifs. Toutefois, cette réalité concrète ne saurait exonérer le gouvernement britannique de ses obligations internationales, d’autant qu’il restait quelques semaines avant la fin mars pour discuter l’extension d’une phase de transition qui ne dit pas son nom. La façon de procéder de l’équipe de Boris Johnson pourrait laisser penser qu’elle souhaite convaincre de l’inadaptation du Protocole. Une autre hypothèse consiste à y voir une tactique pernicieuse de ne pas soumettre l’Irlande du Nord aux règles de l’UE. Le gouvernement britannique s’est sans doute rendu compte que l’appartenance de l’Irlande du Nord à la zone de libre-échange de l’UE pourrait impliquer sur le long terme un alignement normatif de la zone de libre-échange britannique, ce qui serait la meilleure garantie contre toute friction dans les échanges. Or cette perspective ruinerait l’ambition de Londres de retrouver une pleine souveraineté.

Le gouvernement britannique doit également veiller à ne pas complétement hypothéquer ses chances d’obtenir des équivalences avantageuses pour ses services financiers en refusant d’engager des échanges sérieux avec la Commission sur la question irlandaise. C’est sans doute la raison pour laquelle le Royaume-Uni avait fait preuve, dès novembre 2020, de souplesse en attribuant pour sa part des équivalences au secteur financier européen. Autre signe d’une forme de bonne foi des Britanniques : le 11 mars, ils ont étendu le délai d’introduction des contrôles douaniers pour les importations venues de l’UE au 1er janvier 2022. Notons en dernier lieu que Whitehall a accepté que la ratification du traité de commerce et de coopération par le Parlement européen soit repoussée. Sur ce sujet d’ailleurs, l’institution a décidé de ne plus fixer de date, inquiète par la tournure que prend l’imbroglio nord-irlandais. La commission de l’Union européenne de la Chambre des Lords, qui n’a plus que quelques semaines d’existence devant elle, se dit préoccupée par cette décision qui refait naître le spectre d’un no-deal. Les lords ont donc adressé deux lettres à David Frost (membre de la vénérable assemblée et ministre du Cabinet en charge des relations post-Brexit) pour qu’il apporte des précisions sur un très grand nombre d’interrogations qui se concentrent sur les intentions véritables du gouvernement vis-à-vis du Protocole. Les réponses sont attendues pour le début du mois d’avril.

L’avenir dira si les Britanniques sont de bonne volonté ou s’ils tentent de remettre réellement en cause ce qu’ils ont signé en décembre. Nous connaissons toutefois leur méthode : beaucoup de menaces et de coups de semonce qui n’ont finalement pas empêché que deux traités soient conclus en quatre ans. Les inquiétudes de l’Administration américaine dirigée par un président qui n’a pas oublié ses racines irlandaises ont également de quoi faire réfléchir les Britanniques. Il n’en demeure pas moins que la répétition de ces passes d’armes laisse penser aux détracteurs du Brexit ou du Protocole que tout ce qui a été négocié jusque-là serait voué à l’échec. Les pro-UE commencent à attaquer frontalement l’accord du 24 décembre et soutiennent à nouveau la nécessité de s’aligner sur le « modèle » norvégien. Quant aux unionistes nord-irlandais, ils profitent des mésententes actuelles pour affirmer qu’ils avaient raison en rejetant le Protocole sur les deux Irlande.

L’Union européenne doit aussi assumer ses responsabilités pour que la crise trouve rapidement une issue. Elle ne saurait se contenter de répondre sèchement aux postures, même provocantes, du gouvernement de Boris Johnson. Bien que les recours juridiques initiés le 15 mars sont justifiés sur le fond, ils ne sont pas une solution aux problèmes, réels, auxquels doivent faire face les Britanniques. D’aucuns diront que tout cela est bien mérité, car ce sont eux qui ont voulu le Brexit. Cependant, l’intérêt supérieur de la paix entre les deux Irlande ne concerne pas que les Britanniques. Le raté du 29 janvier de la Commission tend à confirmer que Londres n’est pas la seule capitale à parfois oublier l’Irlande du Nord. Les nouvelles menaces de la présidente de la Commission ce samedi 20 mars sur les conditions d’exportation des vaccins AstraZeneca n’ont rien de rassurant (alors même que les Britanniques connaissent aussi des soucis d’acheminement, notamment de la part de Pfizer). De surcroît, les précédentes procédures engagées contre le Royaume-Uni (l’une en 2019 pour non-respect de l’obligation de nommer un commissaire britannique à la suite des reports du Brexit ; l’autre à la fin de l’année 2020 du fait du dépôt du projet de loi sur le marché intérieur britannique qui enfreignait déjà le Protocole) ont eu une utilité politique toute relative. En dernier lieu, le contexte n’est pas le même que lors des négociations des traités. L’Union est actuellement affaiblie par la gestion pour le moins chaotique de la distribution des vaccins contre la Covid-19 (et quand bien même la société AstraZeneca y contribue). Certains citoyens européens n’hésitent plus à prendre la plume pour critiquer vertement l’Union, comme en témoigne l’éditorial du 19 mars du correspondant en Espagne de The Guardian, quotidien pourtant pro-UE. Pire encore, le succès des Britanniques dans leur campagne vaccinale (à un point tel que même Le Monde, porteur d’une ligne éditoriale parfois proche du British bashing, salue les prouesses du NHS et des scientifiques anglais) a de quoi vexer les Européens. Ce serait faire preuve de mauvais esprit que de penser que l’intransigeance de l’UE dans le dossier du Brexit serait un effet collatéral de la pandémie ; ou de croire que Bruxelles se refuserait à tout adoucissement de sa position pour continuer de prouver (et faire en sorte) que la sortie de l’UE ne peut que mal se passer. Pour reprendre le mantra de Theresa May, « Brexit means Brexit » et le Royaume-Uni doit en payer le prix.

Les rapports entre le Royaume-Uni et l’UE depuis le 1er janvier 2020 ressemblent à s’y méprendre à ceux qui ont caractérisés les négociations des deux phases du Brexit : impréparation et provocation côté britannique ; rigorisme et orgueil côté européen.

 

 

Les futures relations commerciales du Royaume-Uni : où en sommes-nous ?

Les rounds de négociations se poursuivent péniblement entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, tandis que les diplomates britanniques accentuent leurs efforts pour satisfaire les ambitions de la Global Britain à laquelle Boris Johnson est tant attaché. Les discussions se sont engagées avec plusieurs États de l’Asie et du Pacifique à cette fin.

1. État des lieux des négociations UE/Royaume-Uni

Le 29 juin a marqué la reprise des négociations physiques entre David Frost et Michel Barnier après deux semaines de suspension, mais surtout par le dépassement de la date fixée par l’accord de sortie pour une demande d’extension de la période de transition. Il est donc acquis en droit que les deux parties sont contraintes de trouver un accord avant la fin de l’année pour éviter un no deal sur la relation future. Le dernier point d’étape du chef de la task force ne suscitait guère l’optimisme. Le travail a repris sur les aspects sectoriels les plus sensibles (pêche, level playing field et coopération pénale). Ce nouveau round s’est encore achevé sur le constat désormais récurrent que de sérieuses divergences demeurent. Michel Barnier l’a une fois de plus expliqué dans sa conférence de presse du 2 juillet et au Sénat français.

Toujours en Europe, mais en parallèle des échanges avec l’UE, signalons que le chancelier de l’Échiquier, Rishi Sunak, a annoncé le début de négociations avec la Suisse en vue de la conclusion d’un accord sur les services financiers. Ce nouveau front s’ajoute à ceux qui avaient été ouverts ou réglés avec la Confédération helvétique (notamment sur les droits des citoyens en 2019) et d’autres potentiels partenaires, notamment dans le Pacifique.

2. Quelle ambition pacifique du Royaume-Uni ?

Le projet de Global Britain passe de plus en plus par le souhait du gouvernement de participer activement au partenariat transpacifique qui lie déjà plusieurs États des zones asiatique, australienne, canadienne et, dans une moindre mesure, sud-américaine. Dans la foulée du discours de Greenwich prononcé par Boris Johnson, un document de travail publié par le département du commerce international en date le 17 juin affirme la volonté de faire du Royaume-Uni un champion du libre-échange en investissant fortement l’aire géographique de l’Asie-Pacifique. Alors que les relations avec la Chine sont pour le moins tendues et que la perspective d’une collaboration étroite avec l’Inde ne se dessine pas vraiment, la lecture des quelques pages de synthèse de la position britannique par rapport au partenariat transpacifique n’est pas non plus porteur de certitudes. Il ne s’agit finalement que d’une succession de platitudes sur tout l’intérêt qu’aurait le Royaume-Uni à adhérer au club dans le respect de ses intérêts nationaux et dès lors que les accords préalables de libre-échange avec les États qui en sont déjà membres auront été conclus. Cet état des lieux révèle que l’entreprise sera longue et semée d’embûches, car il faudra trouver en amont un terrain d’entente avec le Japon, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, le Canada, le Mexique, le Chili, le Pérou, le Vietnam, la Malaisie, Singapour, et Brunei. C’est dans cette optique que Dominic Raab, le ministre des Affaires étrangères, s’était rendu à Tokyo avant la crise de la Covid-19. Il avait pu discuter d’un accord de libre-échange britannico-japonais avec son homologue Toshimitsu Motegi.

3. Un accord avec le Japon ?

En février dernier, le chef de la diplomatie britannique affirmait que l’objectif était de parvenir à un accord ambitieux, bénéfique pour les deux parties, et exigeant sur le plan qualitatif. Les bonnes intentions affichées demeurent floues : rien de véritablement concret n’a émergé des échanges entre les deux futurs partenaires. La raison en est simple : à l’instar de nombreuses autres chancelleries en pourparlers avec Londres, le gouvernement japonais ne compte pas s’engager tant qu’un traité ne sera pas conclu entre le Royaume-Uni et l’UE. Pour le Japon, cet impératif est d’autant plus fort que, en 2018, un accord de libre-échange a été conclu avec l’UE dans lequel le Royaume-Uni était inclus . Il ne fait guère de doute que, si le Japon souhaite qu’un traité commercial d’envergure soit finalisé avec le Royaume-Uni avant la fin de la phase de transition, il ne devra pas être moins ambitieux que celui conclu avec l’UE il y a deux ans. Or il suffit de lire les pages de la Commission européenne sur ledit accord pour constater qu’il est parfois assez strict sur la volonté des Japonais de protéger leurs règles qualitatives (même si certains sujets environnementaux préoccupants n’ont pas été mis sur la table par l’UE). La conclusion d’un partenariat très ambitieux entre Britanniques et Japonais est dès lors utopique. Il est fort probable que, dans un premier temps, les deux États se contentent d’un accord minimum avant d’approfondir leurs relations commerciales au fil du temps (soit en dupliquant le traité UE/Japon, soit en se concentrant sur les aspects les plus importants comme le commerce des marchandises). Il convient aussi de noter que le déplacement de Dominic Raab dans la capitale japonaise au début de l’année fut le premier hors de l’UE depuis le 31 janvier pour un membre du gouvernement. Pourtant, Boris Johnson affichait plutôt privilégier en tout premier lieu un accord avec les États-Unis.

4. Qu’en est-il des discussions avec les États-Unis ?

Si, selon la doctrine de la Global Britain, Boris Johnson n’a jamais caché son ambition de développer des rapports commerciaux inédits avec l’Asie, c’est bien un accord commercial avec les États-Unis qui était poursuivi de prime abord. Force est d’admettre que Whitehall a été très optimiste. À l’heure où nous écrivons, nous ne disposons que d’un document du gouvernement britannique que nous avions évoqué dans un précédent billet. Depuis, les choses n’ont guère avancé. Plusieurs facteurs l’expliquent. Tout d’abord, les exécutifs, de part et d’autre de l’Atlantique, sont accaparés par la crise du coronavirus qui a sérieusement entamé leur popularité. Ensuite, le président des États-Unis et le Premier ministre britannique ne sont pas soumis au même calendrier électoral. Donald Trump a désormais commencé sa campagne en vue des élections de novembre 2020. Dans ce contexte, il est très peu probable que le président américain puisse conclure un nouvel accord commercial. Disons-le clairement : malgré leur sympathie pour Boris Johnson, Donald Trump et son administration n’ont ni l’intérêt ni le temps de conclure un traité de libre-échange. Enfin, tout comme les autres partenaires éventuels du Royaume-Uni, les États-Unis sont convaincus qu’il faut attendre le résultat des négociations avec l’UE avant d’envisager sérieusement un accord. La prudence qui domine aux États-Unis comme ailleurs bride les ambitions britanniques. Seuls les échanges avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande semblent avoir été plus fructueux.

5. Vers un accord de libre-échange rapide avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande ?

Les seules publications du département du commerce international britannique qui apportent des propositions crédibles et concrètes sont celles qui concernent l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Pour l’une et l’autre, un mémorandum de 180 pages environ a été produit. Chacun pour sa part détaille les points à discuter avec des finalités précises. Les gouvernements australiens et néo-zélandais ont tous deux montré leur bonne volonté afin qu’un accord soit rapidement signé. Les négociations ont ainsi débuté avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande les 17 et 29 juin. La conclusion d’accords de libre-échange à moyen terme est fort probable, mais, hormis le fait qu’il dépendra aussi de la relation avec l’UE (qui a engagé des négociations avec l’Australie), leur impact sur l’économie britannique sera faible selon les prévisions des économistes.

Conclusion

Quatre ans après le référendum du 23 juin 2016 et cinq mois après que le Royaume-Uni est devenu un État tiers pour l’Union européenne, le Brexit continue de susciter l’inquiétude par l’impossibilité totale de prédire ce qu’il va advenir de la relation future entre les deux divorcés. Malgré un volontarisme politique affiché de la part du gouvernement conduit par Boris Johnson, la conclusion d’accords bilatéraux avec les partenaires qui ne font pas partie de l’UE se fait au compte goutte. Outre les contraintes liées au coronavirus qui poursuit ses ravages sur la planète, l’état des lieux des diverses tractations confirme que nombreuses sont les chancelleries qui attendent de voir ce qui résultera des négociations RU/UE. Les exemples japonais et australien tendent à démontrer que, dès lors que l’UE a des accords préexistants ou en cours de discussion avec de potentiels partenaires des Britanniques, la prudence domine. La survenance d’un no deal RU/UE n’a, en tout cas, certainement pas la préférence de ces États.

Finalement, la fermeté apparente des Britanniques dissimule mal leur incapacité à transformer l’essai après le départ de l’UE assuré le 31 janvier dernier. Dans le cadre d’échanges encore plus techniques que lors de la première phase, l’équipe de David Frost, bien que préparée, est tributaire d’un gouvernement et d’éminences grises toujours plus dogmatiques et incompétentes face à une situation interne préoccupante qu’ils peinent à maîtriser.

Aurélien Antoine

PS : le 9 juillet, une communication de la Commission en appelle aux administrations des États membres pour se préparer aux changements inévitables qu’engendrera le départ effectif du Royaume-Uni au 1er janvier 2021, y compris dans le cadre d’un accord entre les deux parties. Derrière ce texte riche d’enseignements pratiques, l’Union acte implicitement une rupture réelle avec les Britanniques et se prépare malgré tout à un éventuel no deal.