Une semaine tumultueuse qui pourrait ne servir à rien…

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Il y a maintenant un peu plus d’une semaine (le 28 août) que Boris Johnson a choisi de proroger le Parlement britannique afin de limiter la capacité de ce dernier de délibérer et de contrôler le Gouvernement qui comptait mettre un terme à la saga du Brexit de façon brutale. Pendant cette petite dizaine de jours, nous avons produit de nombreuses analyses et de commentaires sur les conséquences de cette décision. À ce stade, il paraît donc utile de revenir sur les points les plus importants et d’envisager ce qui est susceptible de se passer dans les prochains jours sur les fronts juridictionnel et surtout parlementaire.

1. Sur le front contentieux

Deux actions, devant la Court of Session écossaise et la High Court de Londres, se sont achevées par la confirmation de la légalité de la décision royale de proroger le Parlement. D’autres recours sont en cours d’examen, notamment celui qui a été initié en Irlande du Nord par M. McCord qui, tout Gina Miller, fut à l’origine des premiers jugements sur les modalités de la notification de l’article 50 TUE en 2016-2017. L’issue des premiers contentieux ne préjuge pas de ce que la Cour suprême décidera à la suite de la permission d’appel qui a été accordée aux requérants. Cependant, nous adhérons à l’analyse des juges écossais et londoniens tant la prorogation avait été bien calibrée par le gouvernement pour permettre au Parlement, même de façon limitée, de débattre. Ceci est si vrai qu’il l’a fait et a su saisir le peu de temps qui lui restait avant la prorogation pour mettre des bâtons dans les roues du rouleau compresseur qu’est Boris Johnson. Ainsi que nous le soutenions, la capacité des parlementaires de pouvoir contrer les manoeuvres du Premier ministre confirme de jure et de facto qu’il n’y avait pas d’atteinte à la fonction délibérative. Plus sérieux était l’argument tiré de la paralysie de la fonction de contrôle du Gouvernement et de la possibilité de le mettre en cause dans une période cruciale pour le pays. Il ne paraissait pourtant pas de nature à remettre en cause la prorogation, car là encore, les MPs avaient et ont encore la possibilité d’engager la responsabilité du gouvernement. La durée exceptionnelle retenue pour la durée de la prorogation ne pouvait être mise en cause légalement que dans la mesure où elle aurait empêché absolument les parlementaires de débattre ou de contrôler le Gouvernement. Restait alors la question de la motivation de la décision. Incontestablement, elle visait à contraindre les pouvoirs du Parlement. Mais, dès lors qu’elle ne muselait pas totalement le Parlement, remettre en cause son caractère raisonnable impliquait que le juge fasse une étude minutieuse du recours à une prérogative royale qui, par définition, relève du domaine de la “haute politique” comme l’a rappelé le juge écossais. Or ce champ ne saurait faire l’objet d’un contrôle de la légalité poussé dès lors qu’il ne porte pas atteinte de façon manifeste et concrète à la souveraineté du Parlement (et au principe de rule of law).

Dans ces affaires, le parallèle est souvent fait avec le jugement Miller de la Cour suprême du 24 janvier 2017. S’il y a bien des similitudes (l’opposition entre prérogative royale et souveraineté du Parlement), il ne faudrait pas pour autant les assimiler. En 2017, la décision de ne pas consulter le Parlement avant la notification de l’intention du Royaume-Uni de sortir de l’UE avait des effets absolus : sans l’intervention des juridictions, les MPs auraient été complètement privés de la possibilité de délibérer sur la décision initiant de façon irréversible le Brexit (du moins selon l’approche de l’époque et avant l’intervention de la Cour de Justice qui a estimé que le retour en arrière par une décision unilatérale de l’État sortant était possible). En revanche, comme nous l’avons souligné, la décision de prorogation n’a pas empêché le Parlement d’intervenir début septembre et ne l’empêchera pas de le faire après le 14 octobre (sans oublier tous les débats du début de l’année 2019). La subtilité de Boris Johnson est d’avoir pris une décision critiquable politiquement, mais a priori peu contestable juridiquement. Nous verrons ce qu’en dit la Cour suprême dont il faut rappeler que le futur président, Lord Reed, est celui qui a émis une opinion dissidente mémorable et remarquable dans le jugement Miller. Son argumentaire s’opposait à celui de ses collègues qui avaient soutenu l’obligation de solliciter l’autorisation du Parlement pour la notification.

Le succès du gouvernement devant les juridictions est bien le seul depuis ce début de mois septembre. Le Parlement a infligé des revers cinglants à Boris Johnson qui les avait sans doute prévus afin de provoquer des élections générales anticipées. Ce qu’il n’avait pas prévu, c’est la stratégie de l’opposition qui est bien pensée, mais pas sans risque.

2. Sur le front parlementaire

Les parlementaires ont réagi vite. C’était la moindre des choses dans la mesure où les propos émis à l’encontre de la décision de Boris Johnson étaient particulièrement forts. Une réaction timorée aurait été mal comprise. Pourtant, les MPs de l’opposition auraient pu, au-delà de l’organisation d’un nouveau report du Brexit, se débarrasser de l’équipe de Boris Johnson, et ce, de façon constructive.

Rappelons que le vendredi 6 septembre, le Parlement a adopté la proposition de loi Benn prévoyant un nouveau report potentiel du Brexit. Le texte est plutôt bien ficelé. Il a permis, en outre, de surmonter deux écueils : le timing serré et les tentatives dilatoires. Pour l’essentiel, la loi impose au Gouvernement de “chercher à obtenir” une extension de l’article 50 si aucun accord validé par le Parlement n’est conclu au 31 octobre. Cette extension est fixée au 31 janvier 2020 si l’UE l’accepte (l’hypothèse que cette dernière retienne une autre date est également prévue). Bien évidemment, un nouvel accord peut être conclu et validé par le Parlement avant cette date. Afin d’être la plus contraignante possible, une annexe de la loi prévoit un modèle de lettre que devra envoyer le Premier ministre au Président du Conseil européen pour obtenir le report du Brexit. Ces annexes sont obligatoires.

Malgré ses mérites, le texte ne peut pas empêcher que l’UE refuse un report. Toutefois, cette éventualité est peu probable. L’idée d’adjoindre au corps principal de la loi un projet de lettre est aussi judicieuse. Cette annexe établit un précédent important : en prenant la plume à la place de l’Exécutif, le Parlement encadre de façon inédite dans l’ère contemporaine une prérogative royale, celle du monopole gouvernemental de la conduite des relations internationales. La loi issue d’une proposition d’Yvette Cooper n’allait pas aussi loin (European Union (Withdrawal) Act 2019). Il n’en demeure pas moins que Boris Johnson pourrait torpiller en sous-main l’envoi de la lettre en refusant de discuter de l’extension avec l’UE. Cette dernière pourrait ignorer cette mauvaise volonté et faire droit au nouveau report. Par conséquent, Boris Johnson semble coincé. Ces propos consistant à soutenir qu’il ferait tout pour éviter un report du Brexit au-delà du 31 octobre laissent penser qu’il pourrait ne pas appliquer la loi. Selon nous, une telle attitude serait inconstitutionnelle en portant atteinte à la souveraineté du Parlement et au principe de rule of law. Il enfreindrait une loi du Parlement et serait même passible de sanctions pénales.

Boris Johnson peut-il quand même parvenir à ses fins ? Il n’a plus beaucoup de portes de sortie, hormis celle d’obtenir un nouvel accord, de représenter celui de novembre 2018 au début de la nouvelle session parlementaire, ou de démissionner rapidement (y compris en demandant à son camp de voter contre le gouvernement dans le cadre d’une motion de défiance). Il a systématiquement écarter la deuxième solution. Il n’a donc plus le choix : soit il parvient à faire céder l’UE sur le backstop pour parvenir à ses fins (ce qui est peu envisageable), soit il démissionne précocement, dès la semaine du 9 septembre. Dans une telle situation, la reine demandera à Jeremy Corbyn de former un gouvernement. S’il n’y parvient pas parce que l’équipe qu’il proposerait n’aurait pas le soutien des Communes, des élections anticipées interviendront dans des conditions chaotiques qui pourraient servir Boris Johnson.

L’opposition parlementaire aurait sans doute été avisée de s’accorder sur une plateforme gouvernementale temporaire commune pour écarter Boris Johnson à la suite de l’adoption d’une motion de défiance (avant le 9) et solliciter ensuite un nouveau report à l’Union européenne sur le fondement d’une nouvelle loi équivalente à celle qui vient d’être adoptée (soit la semaine du 9 ou après la prorogation si elle avait été maintenue dans de telles circonstances, ce qui aurait été peu probable). L’opposition aurait eu ensuite tout loisir d’organiser des élections avant le terme du report.

Boris Johnson a joué sa dernière carte en essayant de provoquer lui-même ces élections qu’il prépare en fait depuis qu’il est entré au 10, Downing Street. Tel a été la finalité des deux motions présentées aux Communes pour qu’elles consentent à leur autodissolution. Ne voulant pas laisser la main au Premier ministre et mal placés dans les sondages, les travaillistes ont fait échec à l’adoption de ces textes, appuyés en cela par les autres partis d’opposition (nous anticipons ici ce qui est une certitude). Le sentiment qui domine face à ce choix compréhensible est tout de même une espèce de reniement de Jeremy Corbyn qui ne cesse depuis des mois de soutenir la tenue de nouvelles élections. De surcroît, accepter un scrutin au 16 octobre n’aurait pas été absurde : soit l’opposition l’emportait et cela en était fini de l’épisode Johnson ; soit ce dernier gagnait et il bénéficiait d’une majorité pour revenir sur la loi Benn afin de délivrer le Brexit coûte que coûte. Le risque d’un Parlement sans majorité aurait été très fort, mais il aurait sans doute provoqué la constitution d’un gouvernement de coalition anti no-deal. C’est à ce stade que survient la difficulté majeure de la situation actuelle : en dehors du rejet du no deal, les opposants à Boris Johnson n’ont aucune vision commune du Brexit. Or la multiplication des reports sans alternatives au deal de novembre 2018 ou à la politique de BoJo ne cesse d’envenimer la situation. Nous continuerons donc à marteler l’opinion suivante : il est indispensable que l’opposition parvienne à s’entendre pour être à la hauteur des enjeux et de la situation actuelle dont elle est aussi responsable en ayant écarté toutes les options possibles et imaginables au printemps 2019. Soit elle propose un nouvel accord acceptable pour l’UE, soit elle finit par se rallier au traité finalisé en novembre 2018. Car, finalement, si aucune alternative forte à Boris Johnson ne s’affirme dans les prochaines semaines, il se pourrait qu’il gagne des élections qui se dérouleront avant le 31 janvier 2019. Et tout ce qui s’est passé en septembre n’aura servi à rien…

 

 

 

 

 

 

Les revues juridiques françaises à l’heure du Brexit

Un peu moins d’une année après le référendum du 23 juin 2016, deux grandes revues scientifiques françaises publient des articles de fond sur le Brexit. La Revue française de Droit administratif propose notamment dans son numéro 2 de l’année 2017, une analyse de John Bell du jugement Miller de la Cour suprême. Le grand intérêt de cet article est de comparer la démarche du juge britannique à celle qu’aurait pu être celle des juges français. John Bell est, en effet, un spécialiste incontournable de la comparaison entre nos deux “systèmes” juridiques. Son propos permet également de bien comprendre les opinions dissidentes formulées par lord Reed et et lord Carnwath, ce qui n’avait pas encore été fait en langue française. Nous noterons que sa contribution s’ajoute à celle d’Eirik Bjorge sur la qualification de la Cour suprême du Royaume-Uni de cour constitutionnelle. Un tel point de vue commence à être de plus en plus défendu outre-Manche, mais aussi en France avec les analyses d’Aurélie Duffy ou d’Aurélien Antoine

Hormis la RFDA, le numéro 2 de 2017 de la Revue du Droit public et de la science politique en France et à l’étranger consacre un dossier substantiel au Brexit sous la direction d’Aurélien Antoine. Vous pouvez accéder au sommaire de ce dossier par le lien suivant : RDP Brexit special. Les contributions réunies sont datées du début de l’année, juste avant l’intervention de la Cour suprême, mais aussi avant les nombreux événements de mars et avril. Le contenu analytique et prospectif des textes demeure cependant un outil fort utile pour comprendre le Brexit et ses enjeux. L’ensemble des réflexions réunies dans ce numéro est pour l’heure inédit par son caractère complet puisqu’il couvre les champs constitutionnels, européens et administratifs tout en donnant la parole aux collègues des Facultés de Droit britanniques.

Bonne lecture à tous.

NB : Dans le numéro de la RDP “Spécial Brexit”, il fait parfois référence à l’article 50 du TFUE. Il faut lire TUE naturellement.

L’éditorial de Patrick Birkinshaw sur l’affaire Miller (I)

Afficher l'image d'origineProfesseur à l’Université de Hull et Directeur de la revue European Public Law, Patrick Birkinshaw nous fait l’honneur de publier en exclusivité son éditorial du premier numéro de 2017. Il porte sur le jugement Miller de la Haute cour d’Angleterre et du Pays de Galles. Son prochain éditorial analysera le jugement de la Cour suprême. Nous le publierons également sur le site.

Nous tenons à remercier chaleureusement Patrick Birkinshaw de nous avoir donné l’autorisation de publier ses textes.

L’éditorial qui suit doit être cité ainsi : P. Birkinshaw, “It’s my prerogative. Brexit editorial”, European Public Law (2017) vol. 23, Issue 1.

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Les trois jugements sur le Brexit

https://broadsidesdotme.files.wordpress.com/2014/09/courtroom-36-west-green-wong-of-the-royal-courts-of-justice.jpg

Nous proposons aux lecteurs de confronter les trois jugements qui ont été rendus sur le Brexit par les juridictions britanniques.

Le premier l’a été par la Haute cour d’Irlande du Nord le 28 octobre 2016 (Re McCord’s Application [2016] NIQB 85). La Cour suprême a adopté une position similaire quant au rôle des parlements dévolus dans le processus du Brexit.

Le deuxième est l’oeuvre de la Haute cour d’Angleterre et du Pays de Galles et a été rendu le 3 novembre 2016 (R. (Miller) v. Secretary of State for Exiting the European Union [2016] EWHC 2768). C’est ce jugement qui a été confirmé par la Cour suprême sur l’obligation de l’intervention législative du Parlement.

Le dernier jugement, celui de la Cour suprême, vient clore le premier contentieux majeur sur le Brexit (R. (Miller and another v. Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5 sur le Brexit.

Cliquez sur les liens suivants pour accéder aux jugements :

High Court of Justice in Northern Ireland : mccord

England and Wales High Court : miller-high-court

UK Supreme Court : uksc-judgement