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Poursuite ou reprise des négociations ? Un point d’étape pour comprendre les enjeux des prochaines semaines

Par Marie-Claire Considère-Charon

Les tergiversations de Boris Johnson durant le mois d’octobre ont longtemps empêché d’y voir clair quant à l’évolution des négociations relatives à la future relation ente le Royaume-Uni et l’UE. Marie-Claire Considère-Charon explique les derniers événements et les enjeux des dernières semaines de discussions qui seront intenses. Force est d’admettre que rien ne permet de dire si les deux partenaires parviendront à un accord dans un contexte toujours plus contraint par la pandémie de Covid-19.

La lecture de cet article sera utilement complétée par la lecture de contributions ou d’interviews données par le directeur de l’Observatoire du Brexit :


Négociations post-Brexit: va-t-on vers le dénouement ?

D’aucuns ont pu être surpris, voire déconcertés, par la décision des Britanniques, le mercredi 21 octobre, de revenir à la table des négociations dès le lendemain. Cette décision survenait en effet après un nouvel épisode de brouille entre Londres et Bruxelles, qui pouvait laisser supposer qu’une entente fût impossible et que le processus de négociation s’achèverait sur un échec. La date limite du 15 octobre, que Johnson avait fixée, pour être en mesure de conclure un accord avec les responsables européens, avait été dépassée[1]. Les conclusions du Conseil européen du 15 octobre, où l’annonce d’un accord aurait dû avoir lieu, allaient fortement indisposer les autorités britanniques. Tout en se prononçant pour la poursuite des pourparlers le Conseil invitait le Royaume-Uni à faire les pas nécessaires pour rendre possible un accord et rappelait, eu égard au projet de loi sur le marché intérieur, que l’Accord de Retrait y compris les Protocoles devait être appliqué dans son intégralité, et en temps voulu. Il était clairement formulé que c’était aux Britanniques de bouger sur leurs positions, ce qui avait provoqué la colère de Londres, qui aurait également pris ombrage de l’absence du mot « intensifs » associé aux pourparlers[2]. La riposte du Premier ministre ne tarderait pas.

Le 16 octobre, après avoir expliqué que les Britanniques ne demandaient rien de moins qu’un accord de type canadien, mais que les Européens voulaient continuer à contrôler leur législation ainsi que leurs zones de pêche, le Premier ministre appelait les Britanniques, dans une allocution retransmise à la télévision[3], à se préparer à une sortie sans accord sur la future relation commerciale à la fin de la période de transition. Le 19 octobre, à la suite d’un échange entre Michel Barnier et son homologue David Frost, un porte-parole du gouvernement britannique déclarait qu’il n’y aurait pas de base pour la reprise des discussions sans un changement d’approche fondamental des Européens qui soit conforme à la recherche d’un accord entre deux partenaires égaux et souverains. Michel Barnier qui était attendu à Londres le lundi 19 octobre s’était vu signifier par David Frost qu’il n’était pas le bienvenu, à moins qu’il y ait un changement de stratégie des Européens.

Comment expliquer le revirement des Britanniques ?

L’élément déclencheur semble avoir été l’engagement du négociateur en chef Michel Barnier à rechercher les compromis nécessaires de la part des deux parties. Devant le Parlement européen réuni en séance plénière[4] le mercredi 21 octobre, il affirmait avec force sa conviction qu’un accord était « à notre portée » et que les « Européens étaient résolus à intensifier les discussions sur tous les sujets et à le faire sur la base de textes juridiques…. dans un délai qui doit laisser suffisamment de temps à votre Parlement et au Conseil de s’exprimer ». Il se disait également disposé à rechercher les compromis nécessaires de la part des deux parties et évoquait « le respect de la souveraineté britannique qui est une préoccupation légitime du gouvernement de Boris Johnson ».

Alors que tout espoir d’aboutir à un accord semblait avoir été enterré, son discours aurait été perçu par Londres comme un signal suffisamment recevable pour la reprise des pourparlers.

Un échange téléphonique entre les deux principaux négociateurs fut suivi de l’annonce[5] que l’on entrerait dans une nouvelle étape avec l’intensification des discussions qui seraient sans relâche, y compris les week-ends, à partir du jeudi 22 octobre où l’équipe européenne était attendue à Londres.

Les deux équipes ne disposent que de trois semaines pour sceller un accord qui devra ensuite être soumis au processus de ratification parlementaire. Cette course contre la montre devrait permettre aux deux parties de rapprocher leurs points de vue sur une série de domaines où leurs positions paraissent encore bien éloignées.

La dialectique du deal ou du no deal

Le revirement des autorités britanniques, qui a fait suite à la fausse sortie de leur négociateur, a suscité de nombreux commentaires et conjectures dans les milieux politiques et diplomatiques ainsi que dans la presse britannique. Si le Guardian, sous la plume de Daniel Boffey[6], citait une source officielle française selon laquelle le Royaume-Uni n’aurait jamais eu l’intention de se retirer définitivement des négociations, mais avait eu, une fois de plus, recours au bluff, à l’inverse, Nick Tyrone, dans le Spectator[7], périodique ultra conservateur, expliquait que le no deal était tout à fait probable et même souhaitable pour la Grande-Bretagne ainsi que pour l’Union européenne de façon à régler le débat une fois pour toutes et à découvrir si le retrait de l’Union européenne s’avérerait un désastre ou non.

Étant donné que le Premier ministre n’a pas de ligne directrice clairement définie, mais semble considérer que toute négociation s’apparente essentiellement à un rapport de force, il est certes difficile, dans son discours, de distinguer ce qui relève de la posture politicienne de ce qui peut laisser croire à de réelles intentions à court terme.

Après avoir remporté haut la main les élections législatives de décembre 2019 grâce à l’appui d’un électorat qui a déserté le parti travailliste au profit de celui qui leur promettait un Brexit rapide et sans concessions, il lui importe de conserver ces anciens bastions du labour en leur démontrant qu’il est un négociateur coriace et déterminé.

Il est d’autre part entouré de brexiters inconditionnels et europhobes tels que son conseiller Dominic Cummings, son ministre des Affaires étrangères, Dominic Raab, ou encore le responsable des négociations, David Frost qui se déclarent prêts au no deal pour des raisons politiques et idéologiques et dont l’emprise exercée sur le Premier ministre est incontestable. L’idée d’une rupture totale avec l’Union européenne les séduit, car, selon eux, elle donnerait à la Grande-Bretagne l’entière liberté de disposer de son destin sans être contrainte de trouver un compromis avec ses partenaires européens.

Il est évident, toutefois, qu’un accord commercial bien ficelé, et présenté comme un succès éclatant par le Premier ministre permettrait une sortie honorable d’autant que les sondages laissent à penser que le « mur rouge[8] » serait en train de se reconstruire.

Il faut ajouter que, malgré les déclarations de Boris Johnson, un no deal serait dans un premier temps catastrophique pour l’économie britannique[9]. Le 18 octobre, un conglomérat d’organisations patronales et de décideurs des milieux industriels et financiers lançait un ultime appel à l’adresse des responsables politiques pour tenter de les persuader qu’il fallait absolument trouver un compromis sur les échanges commerciaux. Ils insistaient sur les perturbations et les effets désastreux que l’on pouvait redouter en cas de no deal, que ce soit dans le domaine de l’emploi et celui des investissements ou celui des transports avec le risque de chaos dans les ports, sans compter l’accumulation de formalités administratives subséquente à l’introduction de tarifs et quotas. Il semblerait que de nombreuses sociétés britanniques ne se soient pas préparées à de tels chamboulements. Le pays pourrait, de surcroît, être confronté à plusieurs pénuries notamment dans le secteur de l’alimentation et des médicaments.

La recherche d’un accord de libre-échange ambitieux

Le Royaume-Uni a toujours voulu un accord de libre-échange des plus performants (best-in-class) fondé sur une coopération amicale, sans alignement avec le droit européen, tout en conservant l’accès au marché unique « sans tarifs ni quotas ». Mais après la démission de Theresa May qui aurait accepté une forme de souveraineté réglementée, l’arrivée au pouvoir de Boris Johnson a signifié un changement d’approche, caractérisé par un durcissement du Brexit qui s’est éloigné du cadre de référence européen pour se rapprocher des règles de l’OMC. Le Premier ministre s’est dit résolu à ne négocier « aucun arrangement qui lui ferait perdre le contrôle de ses propres lois » et entend bien s’affranchir des normes et réglementations européennes pour pouvoir appliquer ses propres règles. Il n’a eu de cesse de revendiquer le fait que le Royaume-Uni était un État libre et indépendant tout en accusant ses partenaires européens de le traiter encore comme un État dépendant de la superstructure de l’Union. À cet égard, le discours de Michel Barnier a résonné favorablement avec sa double référence à la souveraineté britannique.

Les Européens souhaitent un partenariat étroit, « sans tarifs ni quotas ni dumping », mais aussi durable, car les choix faits aujourd’hui, comme l’affirme Nathalie Loiseau[10], ne seront pas forcément ceux d’une autre majorité demain au Royaume-Uni. Ils redoutent des distorsions de concurrence et le risque du dumping social, fiscal ou réglementaire. Si partenariat ambitieux il y a, il doit pouvoir assurer des conditions de concurrence équitables (level playing field) concernant les questions sociales, environnementales et fiscales ainsi que pour les aides publiques et la protection des consommateurs. Cela supposerait la mise en place de standards « élevés », modelés sur les standards européens que les Britanniques seraient tenus d’accepter.

Des lignes rouges de part et d’autre

Nous reprenons ici synthétiquement ce que l’Observatoire a déjà expliqué dans plusieurs articles.

Les négociations d’accords de libre-échange visent habituellement à identifier des convergences, alors que, dans le cas de la négociation post-Brexit, l’accord doit permettre de mettre en place des divergences, comme le souhaite Boris Johnson. Le Royaume-Uni et l’Union européenne ont par ailleurs leurs propres lignes rouges, c’est-à-dire tout ce que les deux parties veulent absolument éviter ou à l’inverse sauvegarder.

La stratégie britannique consiste à vouloir s’entendre avec les Européens sur un accord de base (bare bones agreement) qui tracerait les grandes lignes, puis de négocier des partenariats ad hoc, secteur par secteur, en privilégiant les dossiers les plus complexes comme la pêche, le sort des citoyens européens, et les droits de douane. Il leur importe également d’éviter toute implication d’un organe supranational comme la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE)  ou la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Quant à l’Union européenne, elle réclame par la voix de son négociateur en chef, Michel Barnier, un accord global qui intègre tous les domaines y compris les plus sensibles, et conditionne la conclusion d’un partenariat commercial à un accord sur la pêche[11], une des pierres d’achoppement les plus redoutables.

Selon le vœu de l’Union européenne, l’accord de partenariat global s’articulerait autour des trois composantes, un volet général, un volet commercial et un volet sur la sécurité avec la possibilité de conclure des accords complémentaires simultanément ou ultérieurement.

Quel modèle d’accord ?

Les Européens auraient souhaité pour le Royaume-Uni un accord identique à celui qui s’applique à la Norvège[12] qui est étroitement associée au bloc européen (avec lequel elle a conclu pas moins de 130 accords individuels). Après le rejet de l’Accord de Theresa May, un accord de type « Norvège plus » avait été brièvement envisagé, puis très vite écarté par les Britanniques comme étant trop contraignant, car la Norvège est restée dans le Marché unique et doit souscrire aux quatre libertés de circulation y compris le mouvement des personnes.

Le Royaume-Uni aimerait un accord semblable à celui qui a été signé par l’Union européenne avec le Canada (CETA) qui a un large accès au marché unique. Cette formule serait très avantageuse pour le Royaume-Uni et pourrait même aller plus loin que le CETA qui assure des échanges sans droits de douane pour les produits industriels, la majorité des produits issus de l’agriculture, à l’exception toutefois de la viande, mais un accès très limité aux services. Par ailleurs, le traité maintient des quotas sur certains produits. Un accord de type Canada suppose également l’établissement d’une liste exhaustive des produits soumis ou non aux tarifs et quotas avec en contrepartie des exigences moindres d’alignement sur les standards européens. Cette formule a été écartée par les Européens compte tenu des délais extrêmement limités imposés par Londres, ainsi qu’en raison du risque de dumping élevé, étant donné la proximité du Royaume-Uni avec le bloc européen[13] et l’imbrication de leurs économies.

Les Britanniques déplorent que les Européens leur offrent des conditions moins favorables que celles accordées au Canada par le CETA. À cela les Européens rétorquent que cet accord de libre-échange ne prévoit pas la levée des contrôles réglementaires sur les marchandises à l’entrée dans l’UE et que le Royaume-Uni ne saurait être traité comme le Canada à cause de sa proximité avec le continent. Ils soulignent à cet égard que le volume d’échanges très important entre le Royaume-Uni et le continent européen[14] n’a rien de comparable avec les échanges entre l’Europe et le Canada, ce qui les incite à être particulièrement vigilants pour assurer une concurrence équitable. Il est clair que les conditions exigées par les Européens incluent la non-régression par rapport aux standards européens, et que ces conditions doivent être ajustables avec le temps conformément à l’évolution de la législation européenne à laquelle le Royaume-Uni devra se conformer.

Il y a quelque temps le Royaume-Uni a commencé à évoquer une relation proche de celle que l’UE entretient avec l’Australie qui, en réalité, s’assimilerait largement à un « no deal », car n’y a pas d’accord de libre-échange entre l’Union européenne et l’Australie. Les deux partenaires opèrent en vertu des règles de l’OMC avec des tarifs qui peuvent être élevés sur les importations et les exportations et un degré très limité de coopération commerciale.

Dans la déclaration politique[15] qui fixe le cadre des relations futures entre l’Union européenne et le Royaume-Uni, il est indiqué que « le niveau d’ambition de notre futur accord de libre-échange sera proportionnel au niveau et à la qualité des règles du jeu économique entre nous ».

 

Les divergences qui opposent Européens et Britanniques

Des divergences assez considérables opposent Européens et Britanniques sur des questions jugées importantes, voire cruciales, comme les aides d’état, les conditions pour des échanges sur une base équitable, le mode de gouvernance et d’arbitrage d’éventuels litiges et les droits de la pêche.

Le concept du level playing field, emprunté au vocabulaire du sport, tout comme l’était le backstop, est sans doute une des questions les plus difficiles à résoudre, dont l’issue déterminera largement le cadre des futures relations commerciales. Le souci des Européens d’assurer la mise en place de règles du jeu équitables est primordial et répond au besoin d’assurer une concurrence non biaisée et de se prémunir contre toute démarche déloyale de la part de leur partenaire. La prudence s’impose aux yeux des négociateurs européens d’autant plus que l’accord commercial qui sortira des négociations fera jurisprudence en vertu de la clause « de la nation la plus favorisée ».

Compte tenu de la proximité géographique et de l’imbrication des économies, la future relation commerciale doit être fondée sur de solides engagements. Pour les Européens, cela suppose l’adoption de normes réglementaires, fiscales, environnementales et sanitaires ainsi que celles concernant le droit du travail, la sécurité alimentaire et la santé animale qui soient les plus proches possibles des normes européennes. Si le Royaume-Uni veut un accord de libre-échange sans tarifs ni quotas, il devra souscrire à des règles plus strictes que celles d’autres accords de libre-échange comme avec le Canada ou le Japon. Les autorités britanniques ont toutefois rejeté l’idée d’engagements juridiques contraignants jugés contraires au libre exercice de leur souveraineté. Un des arguments du Premier ministre a également été d’affirmer que le Royaume -Uni avait des standards plus élevés que ceux des États membres. Il a également ajouté que la Cour de justice européenne, chargée de contrôler le respect par les États membres des obligations qui leur incombent, en vertu du droit de l’Union, n’a engagé que 4 procédures à l’encontre du Royaume-Uni au cours des vingt dernières années, comparées à 29 à l’encontre de la France. Dans un geste de conciliation, l’Union européenne a réduit ses exigences en matière de standards, sans satisfaire pour autant les Britanniques.

Le mode de gouvernance

Concernant l’application des règles les positions divergent tout autant. Les Européens souhaitent mettre en place des garde-fous avec un mécanisme de règlement des différends ainsi que des sanctions au cas où l’une des parties ne respecterait pas ses engagements. Les Britanniques, quant à eux, jugent inacceptable d’instaurer des mécanismes de contrôle et invoquent une confiance mutuelle dans une relation d’égal à égal. La confiance est en effet une condition essentielle à la réussite des négociations, mais les outrances et les contradictions de Boris Johnson peuvent donner des raisons aux Européens de douter de sa bonne foi. On sait qu’en cas de litige, en particulier sur la mise en place des contrôles à la frontière en mer d’Irlande, un mécanisme de règlement des différends est prévu qui passe par la saisine d’un comité conjoint. À cet égard, le dépôt du projet de loi sur le marché intérieur qui, dans ses clauses 41 et 42 contrevient au dispositif prévu par l’article 5 du Protocole nord-irlandais constitue un précédent fâcheux qui n’invite guère les Européens à la confiance, bien au contraire.

Surtout, la place centrale éventuellement dévolue à la Cour de justice (qui pourrait imposer une interprétation de l’accord dès lors que le droit de l’Union européenne est en cause) est rejetée par les farouches partisans du Brexit, car elle est une atteinte de plus à la souveraineté. Le Royaume-Uni a évoqué récemment la création d’une autorité indépendante habilitée à préserver les échanges sur une base équitable sans, toutefois, donner plus de précisions.

Les aides d’état

Il peut paraître surprenant de voir un gouvernement conservateur accorder autant d’importance aux aides d’État. Le parti conservateur a toujours été plutôt hostile à l’intervention de l’État et on se souvient de Margaret Thatcher clamant qu’elle n’avait pas de temps à perdre avec les sociétés en difficulté qu’elle appelait des « canards boiteux » (lame ducks). Cela semble en effet aux antipodes du libéralisme dérégulé que les Européens soupçonnent Boris Johnson de vouloir mettre en place. Toutefois, l’ambition du Premier ministre étant de transformer son pays en champion des technologies innovantes et compétitives peut laisser supposer qu’il souhaite financer ses entreprises les plus en pointe pour réaliser son objectif.

Quelques progrès sont à signaler sur cette question. Le Royaume-Uni a commencé à travailler sur les règles à inclure dans l’accord commercial que les deux parties devraient respecter. Les Européens auraient assoupli leur position en acceptant d’accorder à leur futur partenaire un degré de divergence tout en s’assurant qu’il y ait moyen de sanctionner, ou à défaut de compenser un risque éventuel de distorsion.

Les droits de la pêche

S’il est un sujet sensible à la fois pour le Royaume-Uni et pour une dizaine d’États membres, c’est bien celui de la pêche, qui ne représente pourtant qu’une part très réduite du PIB britannique (0,1%), mais a un poids politique et symbolique important.

Jusqu’à présent les eaux territoriales britanniques, qui sont les plus vastes d’Europe et parmi les plus poissonneuses, ont été régies par le Politique commune de la Pêche, une politique européenne intégrée au même titre que la PAC.

Les Européens souhaiteraient conserver un « accès réciproque aux eaux territoriales des deux parties » avec le maintien des quotas actuels. Le Royaume-Uni, au nom de son futur statut d’« État côtier indépendant » à partir de janvier 2021, entend bien prendre le contrôle de ses eaux territoriales qui entourent les côtes de la Grande-Bretagne et incluent la Manche, la mer Celtique, la mer du Nord et la mer d’Irlande[16].

À partir du 1er janvier 2020 de nouvelles modalités d’accès pour les bateaux en provenance de l’Union européenne devraient, selon les Britanniques, dépendre d’un accord international qui serait renégocié chaque année en fonction des données les plus récentes sur les stocks de poissons. Dans son livre blanc sur la pêche[17] le Royaume-Uni, qui entend bien défendre les intérêts des pêcheurs britanniques, dont 92% en 2016 ont voté  pour le Brexit[18], prévoit à terme de décider unilatéralement de l’accès de ses eaux aux bateaux européens. Les quotas actuels seraient renégociés annuellement en fonction du lieu auquel la ressource est attachée ainsi que de l’espèce de poisson. Les TACs (taux autorisés de captures) des pêcheurs européens seraient échelonnés entre 2021 et 2024 pour permettre aux communautés côtières européennes de se préparer aux nouvelles dispositions.

Les Européens se sont longtemps opposés à toute forme d’échelonnement, mais semblent avoir récemment consenti à de nouvelles bases de discussions, à condition que des concessions soient également faites par les Britanniques. Les États membres dont les filières sont très menacées souhaitent défendre leurs droits historiques. Peu de temps après le vote du Brexit, l’Alliance européenne des Pêcheries a été lancée en mars 2017 à Bruxelles. Elle regroupe l’Allemagne, la Belgique, le Danemark, l’Espagne, la France, l’Irlande, les Pays-Bas, la Pologne et la Suède. Elle a appelé à ce que la pêche soit une priorité dans le cadre des négociations sur le Brexit.

Parmi ces États, la France est particulièrement concernée avec un quart du total de ses captures prélevé dans les eaux britanniques, et plusieurs ports français, comme Boulogne sur mer, sont très dépendants économiquement de leur accès aux eaux de la Manche[19] où leurs pêcheurs capturent la plus grosse quantité de morues. La France a conseillé à ses pécheurs de se préparer à des changements tandis que le Royaume-Uni se montre plus disposé à discuter sur les chiffres[20].

D’autres questions en suspens

On oublie souvent que les négociations portent également sur la sécurité. Le 19 octobre dernier, une altercation a eu lieu à la Chambre des Communes entre l’ancienne Première ministre et le ministre d’État au Bureau du Cabinet. Theresa May s’est insurgée contre l’idée formulée par Michael Gove que le Royaume-Uni pouvait coopérer en matière de sécurité de façon plus efficace une fois en dehors de l’Union que lorsqu’il en était encore un État membre. Theresa May n’a alors pas hésité à traiter ses propos d’inepties (utter rubbish), puis après avoir accusé le gouvernement de s’être résigné à la perspective d’un no deal, lui a demandé ce qu’il prévoyait en matière d’accès aux bases de données  sur la sécurité sans obtenir de véritable réponse.

Il reste également le problème des contrôles en mer d’Irlande.  Les Européens ont veillé à ce qu’il y ait un contrôle des autorités européennes sur la manière dont les inspections douanières seront faites. Mais le dispositif mis en place par le Protocole nord-irlandais a été en effet brutalement remis en cause par le projet de loi sur le marché intérieur dans son article 5 sur les douanes et la circulation des marchandises. Le Premier ministre s’est engagé en cas d’accord conclu avec les Européens à retirer son projet de loi.

Au vu des dernières discussions sur la future relation commerciale un nouveau désaccord a surgi à propos de la demande des Britanniques d’un passage privilégié aux portiques des aéroports européens pour les détenteurs de passeports britanniques afin de leur éviter de longues files d’attente avant l’embarquement. Il s’avère en effet que la perte de l’accès aux portiques automatiques prolongerait d’une heure les passages dans les aéroports européens, dans l’attente d’un nouveau système électronique qui permette la fluidité des départs et des arrivées des passagers. La Commission a motivé son refus en arguant du fait que cette dérogation porterait atteinte au droit de l’UE. Outre les citoyens européens, l’usage de ces portiques est réservé aux ressortissants des États de l’Espace économique européen ainsi qu’aux citoyens helvétiques.

Conclusion

Selon le ministre irlandais des Affaires étrangères, Simon Coveney, la signature d’un accord commercial entre le RU et l’UE, bien que très difficile, est faisable. L’objectif est bien d’éviter que les échanges tombent sous les règles de l’OMC. Un échec des négociations constituerait un choix potentiellement catastrophique pour l’économie britannique déjà fortement ébranlée par la pandémie ainsi qu’une défaite politique dont les conséquences se feraient sentir pendant de longues années. Le no deal serait une alternative très dommageable qui entraînerait de graves perturbations, le risque de chaos aux ports, beaucoup d’amertume et une dégradation sensible des relations anglo-européennes. L’Union européenne n’en sortirait pas indemne non plus.

Il est évident qu’un accord basique sans tarifs ni quotas sur les échanges entre le Royaume-Uni et l’Union européenne serait le plus bénéfique pour les deux parties. Mais il reste à en fixer le prix avec la résolution de la question du level playing field et celle du mode de gouvernance. L’Union européenne ne signera pas d’accord commercial qui puisse permettre au Royaume-Uni de déréguler son économie pour prendre l’avantage sur le marché unique tout en commerçant librement avec le continent.

Quelle que soit l’issue des négociations, tout ne sera pas réglé, loin de là.  Il faut s’attendre dans les prochaines années à de nouvelles tractations sur nombre de questions restées sans réponse.


[1] Le Premier ministre avait auparavant multiplié les échanges, les 10 et 11 octobre avec des responsables européens comme Ursula von der Leyen, Présidente de la Commission Européenne, ainsi qu’avec le Président Emmanuel Macron et la Chancelière allemande au cours desquels il affirmait que « parvenir à un accord dans les prochains jours serait bénéfique pour les deux parties ».

[2] Dans son rapport au Parlement européen sur l’état des négociations avec le Royaume-Uni, le Président du Conseil européen, Charles Michel ne ménageait pas ses critiques à l’égard des aspirations déraisonnables du Royaume-Uni, en particulier son souhait d’avoir accès au marché unique, « tout en ayant la possibilité de s’écarter de nos normes et de nos réglementations lorsque cela l’arrange ». Il ajoutait : « on ne peut pas avoir le beurre, l’argent du beurre et le sourire de la crémière ». consilium.europa.eu.

[3] Le Premier ministre annonçait que « les pourparlers étaient terminés- l’Union Européenne y mettant effectivement un terme en disant qu’ils ne voulaient pas changer leurs positions dans les négociations » sans toutefois annoncer l’intention du Royaume-Uni de se retirer.

[4] Discours de Michel Barnier en séance plénière du Parlement Européen, 21 octobre 2020, Bruxelles, ec.europa.eu.

[5] Statement on further UK-EU negotiations, Prime minister’s office, 10 Downing Street 21 October 2020, Gov. UK

[6] Daniel Boffey, « Brexit talks to resume after Michel Barnier speech breaks impasse », The Guardian, 21 octobre 2020.L’interlocuteur du journal ajoutait que si le Royaume-Uni avait vraiment eu l’intention de quitter la table des négociations, il l’aurait fait depuis longtemps. Le discours du Premier ministre qui consistait à dire ‘si vous ne me donnez pas ce que je veux je m’en irai et s’il y a un no deal cela m’est complètement égal n’était que pur chantage.

[7] Nick Tyrone, » Boris isn’t bluffing about a no-deal Brexit », The Spectator, 16 octobre 2020.

[8] Le ‘mur rouge’ fait référence aux bastions travaillistes du Nord de l’Angleterre, des Midlands, du Yorkshire et du Nord-est du Pays de Galles. Aux élections législatives du 12décembre 2019, c’est dans ces régions que le parti travailliste perdait 47 de ses sièges et 20% de ses soutiens au profit des Conservateurs. Le Premier ministre pouvait se targuer d’avoir gagné son pari qui consistait à défoncer ce fameux mur rouge à l’issue d’une campagne acharnée essentiellement axée autour du Brexit.

[9] La sortie du Royaume-Uni se soldera par une baisse de son PIB d’au moins 3,5% et sans doute deux fois plus en cas de no deal (voir le rapport de la LSE : .

[10] Entretien avec Nathalie Loiseau, « Il y a un avant et un après Brexit car les choix faits aujourd’hui ne seront pas forcément ceux d’une autre majorité demain au Royaume-Uni », La Croix, 31 janvier 2020.

[11] Le Royaume-Uni et l’Union Européenne s’étaient engagés à conclure et ratifier un accord sur la pêche au 1er juillet 2020, qui réglementerait l’accès des pêcheurs européens aux eaux britanniques et la gestion commune des stocks par le biais des quotas annuels. Mais cette question a largement contribué à bloquer les négociations.

[12] La Norvège fait partie de l’Espace économique européen (EEE) et de ce fait participe au marché unique dont elle doit accepter les règles et la législation sauf lois, celles liées à l’agriculture et la pêche.

[13] Dans son discours du 16 octobre Boris Johnson déclarait qu’étant donné  « qu’ils( les Européens) ont refusé de négocier sérieusement et que ce sommet parait exclure un accord du style du Canada, j’en ai concluque nous devrions nous préparer au 1er janvier avec des arrangements qui ressemblent davantage à ceux de l’Australie, fondé sur des principes simples  libre- échange mondial ». Boris Johnson : we need a fundamental change in the EU’s approach to trade talks, The Telegraph, 16 0ctober 2020. https://www.telegraph.co.uk/politics/2020/10/16/analysis-brexit-trade-talks-still-far/

[14] Le Royaume-Uni est déficitaire par rapport à ses voisins européens. Il importe 51% de ses produits de l’Union Européenne et lui en exporte 43% . Statistics on UK-EU trade, House of Commons library, 15 July, 2020. commonslibrary.parliament.uk

 [15]Déclaration politique fixant le cadre des relations futures entre l’Union Européenne et le Royaume-Uni, XIV, 79, Conditions équitables pour une concurrence ouverte et loyale, 12 novembre 2019. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:12019W/DCL&from=ES

[16] Keynote Address by Michel Barnier at the Institute of International and European Affairs, Institute of Internationa and European Affairs, Dublin, 2 septembre 2020.

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/statement_20_1553

[17] Fisheries white paper : sustainable fisheries for future generations,  Department for Environment, Food an Rural Affairs, 25 0ctober 2018. https://www.gov.uk/government/consultations/fisheries-white-paper-sustainable-fisheries-for-future-generations.

[18] La campagne référendaire avait été marquée par des offensives électoralistes auprès des pêcheurs britanniques, visait à le convaincre que les pêchers étrangers pillaient leurs eaux. Selon un rapport de l’Union Européenne publié en janvier 2020 les pêcheurs européens auraient entre 2010 et 2015 prélevé 760000 tonnes par an en moyenne  de poissons dans les eaux britanniques alors que les pêcheurs britannique n’en ont pêché que 90000 tonnes de poissons dans les eaux d’autres pays européens.

[19] Rapport d’information déposé par la Commission des Affaires Européennes sur la pêche européenne dans le contexte du brexit sur la pêche européenne, Assemblée Nationale, 11 juin 2020.

http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/due/l15b3081_rapport-information

[20] Daniel Boffey, « Britain offers EU fishing concession as part of Brexit sweetener », The Guardian, 30 septembre 2020.

Le point de vue d’un Nord-irlandais au seuil du terme des négociations sur les relations futures : Entretien avec Malachi O’Doherty, journaliste et écrivain à Belfast.

Propos recueillis par Marie-Claire Considère-Charon

Alors que se rapproche à grands pas l’échéance du 15 octobre fixée par Boris Johnson pour parvenir à un accord commercial avec l’Union Européenne, l’avenir de l’Irlande du Nord semble plus que jamais en suspens. Les dispositions inscrites dans le Protocole nord-irlandais, qui figure dans l’Accord de retrait signé avec l’Union Européenne le 17 octobre 2019, visaient à instaurer des règles d’échange des marchandises avec la Grande-Bretagne de part et d’autre de la mer d’Irlande. Elles ont été remises en cause par le projet de loi sur le marché intérieur que le Premier ministre a présenté aux Communes le 9 septembre 2020. Marie-Claire Considère-Charon a interviewé Malachi O’Doherty, journaliste et écrivain à Belfast, afin qu’il nous donne son éclairage sur les récents événements et l’état d’esprit des communautés en Irlande du Nord.

  • Marie-Claire Considère-Charon : On a beaucoup négligé la question de la frontière irlandaise pendant la campagne référendaire de 2016. Il semble que les Anglais se soient ralliés à l’idée du Brexit sans se soucier un seul instant de l’Irlande du Nord. Pensez-vous que la plupart d’entre eux ne se sont pas rendu compte de ce qui est en jeu en Irlande du Nord ?

Malachi O’Doherty : Oui, je pense que la plupart des Anglais ne pensent pas du tout à l’Irlande du Nord. Les nouvelles qui parvenaient d’ici pendant les Troubles étaient mornes et répétitives et on percevait même dans la voix des présentateurs de télévision comme un léger soupir quand ils disaient : « Passons à présent à l’Irlande du Nord ». Même quand la campagne pour le Brexit mettait l’accent sur la nécessité de reprendre le contrôle des frontières, il ne leur est pas venu à l’idée qu’ils ont une frontière terrestre avec l’Union Européenne et qu’elle est en Irlande. Et, dans certaines des discussions qui ont eu lieu ensuite dans les médias, on a semblé quelque peu surpris de constater que la République d’Irlande était un État souverain qui avait le droit de ne pas être d’accord avec les plans de l’Angleterre.

  • MCC : Après sa rencontre, le 10 octobre 2019, avec son homologue irlandais, Léon Varadkar, à Thornton Manor dans le nord-ouest de l’Angleterre, il a semblé y avoir une de prise de conscience, de la part de Boris Johnson : « quelque chose a changé » a déclaré Laura Kuessenberg de la BBC. A présent quelque chose a changé aussi. Diriez-vous que la décision de Johnson de revenir sur l’Accord de Retrait est une tactique pour faire pression ou la prise de conscience soudaine que les implications du Protocole irlandais vont à l’encontre de son idée du Brexit ?

MOD : La difficulté est de savoir si Johnson a un projet clair ou s’il agit de temps à autre selon ses impulsions. On ne croit plus guère, même dans la plupart des médias londoniens, qu’il soit capable d’avoir des plans intelligents qui répondraient à une stratégie. Et son comportement au Parlement, pendant les séances de questions au Premier ministre, montre qu’il n’a pas de ligne directrice claire et qu’il est mal préparé. Il avance que les changements apportés à l’Accord de Retrait sont nécessaires pour protéger l’Accord du Vendredi saint. La logique de cet argument est que cet accord dilue l’union entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni, mais que selon l’Accord du Vendredi saint, on ne peut mettre un terme à l’Union qu’avec le consentement de la majorité en Irlande du Nord.  Il en découle qu’il ne devrait pas y avoir non plus d’érosion de cet accord. Jusqu’à présent on s’est tellement focalisé sur l’argument qu’une frontière en Irlande porterait atteinte à l’Accord du Vendredi saint -et fait insulte  aux nationalistes, mais on peut pareillement soutenir qu’une frontière en mer d’Irlande fait insulte aux unionistes.

  • MCC : La question de la frontière irlandaise a été le problème le plus difficile à résoudre pour permettre le retrait du Royaume-Uni de l’UE. La solution trouvée en premier a été celle du backstop. Avec cette option il y aurait eu un Brexit moins dur qui aurait préservé une forme de statu quo et maintenu le Royaume-Uni dans une union douanière avec l’UE. Mais cette option, qui a été rejetée par les parlementaires conservateurs et unionistes, était  provisoire et il fallait trouver un autre arrangement. La seconde option choisie par Johnson conserve l’Irlande du Nord en alignement avec l’Union Européenne et introduit une frontière en mer d’Irlande ainsi qu’un double régime douanier qui s’avère très difficile à mettre en œuvre. Laquelle des deux options auriez-vous privilégiée ?

MOD : Personnellement j’ai le sentiment que nous imposer la nécessité de choisir l’une comme l’autre de ces options a été un acte d’hostilité de la part de l’Angleterre, mais je préfère encore une frontière en mer d’Irlande et que l’Irlande du Nord reste dans le marché unique. Il serait impossible de contrôler une frontière terrestre. Cela inviterait de plus à la contrebande et mettrait à mal la liberté de mouvement.

  • MCC : L’Accord du Vendredi saint a changé les relations entre l’Irlande du Nord et la République en rendant la frontière invisible et en suscitant une coopération transfrontalière très réussie. Diriez-vous que cette coopération est davantage menacée qu’il y a deux ans ?

MOD : Je pense qu’il y a quelques problèmes.  L’un d’eux est que les bonnes relations entre la Grande-Bretagne et l’Irlande se sont dégradées et qu’elles pourraient bien empirer si on ne trouve pas d’accord commercial acceptable. L’Accord du Vendredi saint est assis sur trois relations, celle entre le Nord et le Sud, celle entre les deux communautés au Nord et enfin celle entre la Grande-Bretagne et l’Irlande. Toutes ces relations sont à présent menacées. Quand il y a eu des crises au sein de l’exécutif de l’assemblée de Stormont, on a toujours réussi à trouver une solution en réunissant les gouvernements irlandais et britannique pour qu’ils trouvent ensemble un accord. Ce sera beaucoup plus difficile à réaliser si ces deux gouvernements s’affrontent sur la façon de mettre en place le Brexit.  

  • MCC : Comme on a pu le constater au cours des vingt dernières années, les institutions nord-irlandaises constituent un édifice complexe et fragile. Elles ont été rétablies en janvier 2020 après beaucoup de pressions. On voit mal comment elles peuvent fonctionner avec un problème aussi clivant que le Brexit qui a aggravé les tensions entre les deux camps adverses, les Unionistes et les  Nationalistes.  Quoiqu’il arrive, il y aura au bout du compte, des déceptions, des frustrations et de la colère. Pensez-vous que les institutions pourraient s’effondrer d’ici la fin d’année ?

MOD : Non je ne pense pas qu’un effondrement soit imminent et je ne pense pas non plus que la violence soit imminente. Je crains davantage une lente érosion des relations et une mauvaise gestion des nouveaux problèmes au fur et à mesure qu’ils surgiront.

  • MCC : Le projet de loi sur le marché intérieur a provoqué une réaction générale  de choc, de frustration et d’indignation en Europe. Certains à Bruxelles ont dit que « il avait détruit toute la confiance dans les négociations ». Pensez-vous que Johnson savait quelles en seraient les conséquences ?

MOD : Non. Je pense que Johnson n’est pas la hauteur de sa tâche. Peut-être est-il trop manipulé par les ultras brexiters qui ne veulent pas d’accord et qui ne se soucient pas de préserver l’union du Royaume-Uni. Je ne l’affirme pas avec certitude, mais c’est une possibilité.

  • MCC : La Commission a donné au gouvernement britannique jusqu’à la fin du mois pour revenir sur son projet. Des dizaines de députés conservateurs sont mécontents de ce projet de loi.  Pensez-vous que le Premier ministre accepte d’en retirer les dispositions contestées ou seulement de procéder à des changements mineurs ?

MOD : Il a dit qu’il fera voter le Parlement sur les changements apportés à l’Accord de retrait et qu’il tiendra  le projet en réserve pour le cas où il n’y aurait pas d’accord avec l’UE.  C’est un changement par rapport à la position qu’il a prise la semaine précédente où il a voulu faire voter ce projet immédiatement. Mais, à certains égards, cela trahit une incompétence encore plus grave, car il a perdu la confiance de l’Europe sans gagner quoi que ce soit.

  • MCC : Compte -tenu du degré d’hostilité et de défiance mutuelles (on a entendu Johnson aux Communes supposer que l’Union Européenne serait contente de voir le Royaume-Uni échouer et les représentants européens affirmer qu’avec une telle violation du droit international, on ne pouvait plus avoir confiance dans le Royaume-Uni) y a-t-il encore la moindre chance que les deux camps parviennent à un accord ?

MOD : La politique c’est la politique, l’art du possible. Les brexiters croient que l’Union veut et a besoin d’un accord et qu’elle finira par transiger. L’Union Européenne n’a pas encore quitté la table et vraisemblablement continue à croire en la possibilité d’un accord fiable avec Johnson.

  • MCC : Même si Michel Barnier et David Frost continuent à discuter de la future relation commerciale, pensez-vous que la task force se soit finalement rendu compte qu’il leur était impossible de trouver un accord avec le Royaume-Uni ? Si tel est le cas pourquoi maintiennent-ils leur calendrier ? Font-ils simplement semblant d’être ouverts et optimistes ?

MOD  : Il se peut qu’ils voient la possibilité d’ un accord et le souhaitent. Ou ils ont peut-être conclu que la partie était terminée, mais ne veulent pas prendre la responsabilité d’y mettre un terme. C’est une façon de procéder qu’on a vue avec le processus de paix : quand il ne semblait plus y avoir aucun espoir, on a tenu bon alors qu’on ne se faisait plus confiance parce que l’alternative est d’admettre qu’on n’a plus de perspectives ni d’idées. C’est très dur de déclarer la fin d’un processus.

  • MCC : Pensez-vous que l’idéologie du Brexit avec l’importance qu’elle donne à la liberté et à l’idée de reprendre le contrôle, ainsi qu’au rejet des règles et des contraintes venant de l’étranger, soit toujours aussi forte chez les Irlandais du Nord qui ont voté pour le Brexit ? Ne s’est-on pas rendu compte qu’un Brexit dur ou, pire encore, une absence d’accord serait très dommageable pour l’économie nord-irlandaise qui est tellement liée à l’économie de la République ?

MOD : Ici les gens en ont assez de tout cela et sont plus préoccupés par la Covid 19.  L’argument pour le maintien dans l’Union Européenne s’est effondré parce-que le Brexit a eu lieu. Le reste c’est du détail et c’est difficile pour la plupart des gens de les suivre.

  • MCC : On aurait pu penser que Johnson ne se souciait guère de l’Union des quatre nations et que ce qui l’intéressait c’était une Angleterre avec un parti nationaliste fort aux commandes. Sa décision de déplacer la frontière et de la mettre dans la mer d’Irlande, en dépit de l’opposition des Unionistes, semblait le confirmer. Comment expliquez-vous son intérêt soudain pour un gouvernement britannique qui remplace l’Union Européenne comme autorité qui fixe les règles? 

MOD : Son argument est que des conditions spéciales accordées à l’Irlande du Nord auraient des répercussions fâcheuses en Grande-Bretagne et c’est quelque chose qu’il n’avait pas compris quand il a signé l’Accord de Retrait. Il a dit que les règles qui l’inquiètent tout particulièrement sont celles qui portent sur les aides de l’État à l’industrie. Cela semble bizarre dans la mesure où les Conservateurs sont en général opposés à ce que l’État subventionne les entreprises privées. Il s’est mis à dos l’Écosse et le pays de Galles parce que son projet leur retire des pouvoirs. En fait cela n’a pas beaucoup de sens, à moins qu’il n’ait voulu impressionner l’UE en se faisant passer pour un négociateur coriace, en faisant le genre de choses que fait Trump, déchirer les accords. Il se peut aussi qu’il ait voulu faire échouer les négociations et que l’Union Européenne ait déjoué ses manœuvres en maintenant les pourparlers.

  • MCC : Le comité mixte dont la tâche est cruciale pour mettre en œuvre des contrôles aux frontières entre les deux îles, n’a enregistré aucun progrès notable. Il y a eu la semaine dernière une réunion d’urgence. Savez-vous ce qu’a donné cette rencontre ?

MOD : Non.

  • MCC : Si les contrôles à la frontière en mer d’Irlande ne sont pas mis en place, pensez-vous qu’il pourraient s’avérer nécessaires à la frontière terrestre irlandaise ?

Mod : Oui c’est ce que personne ne veut avouer tout haut. Mais si l’Irlande du Nord sort du marché unique alors il faut alors qu’il y ait une frontière et il reviendra alors aux Irlandais, malheureusement pour eux, de l’ériger. On peut laisser les choses évoluer progressivement au fur et à mesure que les normes du Royaume-Uni divergeront de celle du marché unique, mais s’il y a un accord commercial avec qui que ce soit, qui autorise des changements de normes alimentaires, il faudra alors qu’il y ait une frontière.

  • MCC : Beaucoup de gens s’inquiètent du retour de la violence paramilitaire à la frontière irlandaise de la part de dissidents républicains et plus récemment d’activistes loyalistes. Lequel de ces deux groupes est à votre avis le plus dangereux ?  Est-ce que les services de police nord-irlandais (le PSNI)  et la Garda Sochiana de la République se sont entendus sur des mesures pour faire face à ces menaces ?

MOD : La menace paramilitaire est faible. Le danger est que les dissidents républicains attaquent la frontière ou que les loyalistes tirent sur des fonctionnaires qui assurent le fonctionnement d’une frontière maritime. Mais on devrait pouvoir gérer ces menaces à court terme. Il est vrai cependant que cela puisse s’aggraver.

  • MCC : On n’entend pas beaucoup parler de l’opinion des Nord-irlandais sur la façon dont le processus du Brexit a évolué, si ce n’est pour l’appel passionné de la responsable du Parti Unioniste Démocrate (DUP), Arlene Foster, qui ne veut absolument pas d’un traitement spécifique pour l’Irlande du Nord. Elle n’est cependant pas représentative de la population nord-irlandaise puisque 56 % des gens ont voté pour le maintien dans l’Union Européenne. Pourquoi n’y a-t-il pas eu dans la province une voix plus crédible et plus légitime contre le Brexit ?

MOD : Un des problèmes est que le Sinn Fein refuse de siéger à Westminster et qu’il n’a joué aucun rôle dans les débats qui s’y sont déroulés, même lorsqu’il aurait pu faire basculer une étroite majorité. Depuis décembre il y a deux élus qui représentent le parti social-démocrate et travailliste et ils se font bien entendre de façon efficace. Et l’Assemblée nord-irlandaise était tombée avec le retrait du Sinn Fein si bien qu’il n’y avait là non plus aucun débat. Il y a eu beaucoup de discussions dans les médias ici, en Irlande du Nord, mais il y a eu très peu d’écho  dans les médias internationaux.

  • MCC : Le candidat démocrate à la présidence des États-Unis, Joe Biden, a déclaré récemment : « nous ne pouvons pas permettre que l’Accord du Vendredi saint fasse les frais du Brexit ». Nancy Pelosi, la présidente de la Chambre des représentants, a exprimé les mêmes inquiétudes et elle a averti qu’un accord de libre-échange entre  la Grande-Bretagne et les États-Unis était absolument exclu si le Royaume-Uni violait ses accords internationaux. Pensez-vous que leurs déclarations puissent avoir un impact sur le processus de négociations ?

MOD : Il aurait dû s’y attendre, mais je pense que Johnson a dû être très surpris.  Mais je pense aussi que la vision qu’ont les Américains de l’Accord du Vendredi saint est simpliste. C’est pour eux un traité de paix qui pourrait échouer et laisser place à la guerre. Je ne vois pas les choses de cette manière. C’est en fait une constitution pour une forme de gouvernement de dévolution en Irlande du Nord. Ces institutions ne vont pas immédiatement s’écrouler s’il y a une frontière terrestre. Mais le danger couve sous la cendre, c’est l’érosion des relations entre la Grande-Bretagne et l’Irlande et entre le Nord et le Sud et aussi entre les Nationalistes et les Unionistes quand ils prendront parti sur le plan politique, et cela se produira inévitablement, lorsqu’il y aura des dissensions entre la Grande-Bretagne et l’Irlande. De plus : regardez ce qui se passe en Écosse. L’Écosse a aussi voté pour rester dans l’Union Européenne mais à présent elle se retrouve coincée à cause des Anglais qui ont voulu le Brexit, ce qui renforce l’argument en faveur de l’indépendance de l’Écosse. Si l’Écosse quittait le Royaume-Uni, je pense que cela amplifierait en Irlande du Nord la demande de l’unité irlandaise. Si l’Angleterre est perçue comme un problème, comme un pays mal gouverné qui attend de nous qu’on soit dans leur union, mais ne nous traite pas comme un partenaire à parts égales, alors beaucoup de gens, qui n’y pensaient pas avant, commenceront à envisager une Irlande unie. Attendons aussi les résultats du recensement de la population de 2021 : ils confirmeront en toute probabilité que les catholiques sont à peu près aussi nombreux que les protestants et que (s’ils perdaient leur foi en l’Union du Royaume, le peu qu’ils en aient) ils auront aux élections assez de voix pour nous en sortir. Il faut alors se demander si cet intérêt accru pour une Irlande unie pourrait perturber les unionistes au point d’inciter les loyalistes à mener des attaques contre les catholiques ou contre Dublin.

Le projet de loi sur le marché intérieur : une atteinte au droit international qui ne fait pas honneur aux Britanniques

Il y a une semaine, le gouvernement britannique publiait un projet de loi relatif au marché intérieur britannique dont certaines dispositions violent explicitement le traité conclu en novembre 2019 et entré en vigueur le 1er février 2020. Sans attendre l’issue des deux derniers rounds de négociations, Boris Johnson a donc choisi la méthode brutale pour mettre au pied du mur l’UE. Il adopte une fois de plus les méthodes partagées par d’autres dirigeants populistes, sans nul doute inspiré par Dominic Cummings qui n’est pas réputé pour sa déférence à l’égard de la loi – lui qui a allégrement enfreint les règles de restriction de mouvement édictées par le gouvernement  qu’il conseille pour endiguer la propagation du Coronavirus. 

Selon l’aveu même du ministre chargé de l’Irlande du Nord devant la Chambre des Communes, il y a bien une remise en cause des engagements juridiques et politiques conclus il y a près d’un an, même s’il a atténué son propos en énonçant qu’elle était « spécifique et limitée ». Si, à l’échelle des nombreuses problématiques couvertes par la future relation entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, les articles du projet de loi qui contreviennent à l’accord de sortie sont effectivement peu nombreux, il n’en demeure pas moins qu’ils touchent un point crucial : le régime de la circulation des marchandises entre l’Irlande du Nord, la République d’Irlande et la Grande-Bretagne. Autrement dit, la mise en oeuvre du Protocole régissant les rapports entre les deux parties de l’île d’Irlande conclu l’année dernière avec le traité de sortie du Royaume-Uni de l’UE est clairement menacée. Il s’agissait pourtant du sujet qui a, pendant deux ans et demi, bloqué la conclusion de l’accord de sortie. Que Boris Johnson le remette en cause est évidemment choquant du point de vue du droit, mais il est aussi sous l’angle politique : c’est lui qui a fait céder l’UE sur le backstop au profit d’une solution qui tenait compte de ses exigences. À l’époque, il n’avait cessé de claironner son succès en présent le nouvel arrangement comme la garantie du maintien de l’union dans le respect de l’accord du Vendredi saint. C’est aussi lui qui a signé le traité de sortie et les protocoles qui y sont attachés. C’est enfin lui qui a présenté une loi qui transpose ledit traité en droit interne. En agissant comme il le fait, Boris Johnson n’engage pas seulement sa crédibilité auprès de ses partenaires internationaux. Il se renie et, même si l’avenir du Brexit ne suscite plus vraiment l’intérêt de Britanniques violemment atteints par la pandémie de Covid-19, il ternit encore un peu plus une image déjà bien écornée. Boris Johnson perd, d’ailleurs, du terrain dans les enquêtes d’opinion nationales (tandis que les sondages en Écosse montre que le « oui » à l’indépendance regagne du terrain).

Pour résumer le contenu de ce projet de loi illégal et inique, rappelons qu’il donne une compétence générale aux autorités gouvernementales britanniques pour réglementer le marché nord-irlandais afin d’éviter toute friction au sein du marché intérieur du Royaume-Uni. Les ministres pourront contrevenir aux décisions prises en application du Protocole si elles portent atteinte à l’intégrité de ce marché. L’octroi de telles prérogatives est en contradiction complète avec plusieurs articles du Protocole qui prévoient que les modalités de la libre circulation des marchandises entre les deux zones de libre-échange seront déterminées sur la base de décisions communes aux deux partenaires et en fonction du futur accord sur les relations futures.

Dans l’analyse qui suit, nous revenons sur trois aspects qui permettent de faire un point précis sur ce texte, en espérant que les quelques frondeurs tory ou les lords parviendront à en atténuer la portée lors des différentes étapes de discussion du texte. Mais il n’est pas certain que cela suffise à rassurer l’Union européenne.

Les motifs à l’origine du projet de loi

La lecture du projet de loi relatif au marché intérieur britannique emporte une première appréciation : le gouvernement britannique agit brutalement, ce qui rappelle la manière dont il avait congédié le parlement il y a environ un an. Avec ce texte, qu’il y ait accord ou pas, les Britanniques souhaitent déterminer librement les modalités de la circulation des marchandises et des aides d’État en Irlande du Nord, deux aspects que le Protocole relatif à l’Irlande du Nord et l’Irlande (ci-après « le Protocole ») est censé régir sur la base d’une collaboration étroite entre les deux parties et des conditions de concurrence équitable (level playing field ou LPF). Pour Boris Johnson, ce projet de loi qui consacre l’unilatéralisme britannique sur des points spécifiques, mais essentiels dans le cadre des négociations met au pied du mur l’Union européenne : soit ses dirigeants revoient à la baisse les ambitions du LPF, soit ils devront se résoudre au no deal.

Le second motif qui est à l’origine du projet de loi serait d’assurer la sécurité juridique et l’intégrité du marché intérieur britannique en tirant toutes les conséquences d’un éventuel échec des négociations. En effet, en l’absence d’accord au 31 décembre 2020, le Protocole sur l’Irlande du Nord paraît difficilement applicable. Il faut rappeler que, en vertu du traité ratifié par les deux parties en janvier 2020, l’Irlande du Nord appartient à deux zones de libre-échange : celle du Royaume-Uni et celle de l’île d’Irlande, c’est-à-dire un marché commun qui emporte un alignement important sur le droit de l’Union européenne du régime de la circulation des marchandises entre les deux composantes de l’île (art. 5, 7 et 12 du Protocole). Un tel alignement paraît difficile à structurer sans accord commercial. À partir de ce constat (et de l’argument fallacieux selon lequel l’UE aurait menacé le Royaume-Uni de rendre plus difficiles les exportations de la Grande-Bretagne vers l’Irlande du Nord), le gouvernement britannique a sans doute pensé qu’il pouvait se permettre de prendre sans vergogne quelques libertés avec le droit international.

Cette approche recèle deux dangers majeurs. Politiquement, elle préjuge de l’issue des discussions et suggère qu’aucun accord ne sera conclu. C’est évidemment un très mauvais signal au moment peu propice de la fin des négociations. Juridiquement, la démarche britannique peut être considérée comme une violation des engagements pris de bonne foi il y a près d’un an et incorporé dans le droit national par la loi de transposition de 2020.

La portée des atteintes aux droits international et interne

Au préalable, il convient d’indiquer que le texte déposé le 9 septembre n’en est qu’au stade du projet, même s’il a été adopté en seconde lecture à la Chambre des Communes à une large majorité le lundi 14 septembre (et malgré l’absence de consensus parmi les juristes de l’Exécutif certains d’entre eux ayant même démissionné). Il peut être bloqué temporairement par la Chambre des Lords plutôt hostile au gouvernement sur le sujet du Brexit (et dès lors que l’on considère que ce projet de loi n’était pas contenu dans le programme électoral des conservateurs, car dans le cas inverse, la convention Salisbury imposerait que les lords ne contrarient pas les plans de l’Exécutif). Des amendements peuvent aussi lui être adjoints. Bien que Boris Johnson dispose d’une majorité confortable à la Chambre des Communes, plusieurs membres du parti conservateur se sont émus de ce projet comme l’ancienne Première ministre, Theresa May et d’anciens leaders tory. Des évolutions sont donc possibles alors que Boris Johnson a déjà consenti aux frondeurs un renforcement du rôle du parlement dans le contrôle des pouvoirs ministériels, ce qui, toutefois ne restaure pas une pleine légalité.

Les incompatibilités entre le traité entré en vigueur le 1er février 2020 sont contenues aux sections 40, 41, 42 et 43 de la partie 5 du projet de loi dédiée au Protocole. Les deux premières donnent une compétence générale aux autorités gouvernementales britanniques de réglementer le marché nord-irlandais afin d’éviter toute friction au sein du marché intérieur du Royaume-Uni. La troisième disposition permet même de contrevenir aux décisions prises en application du Protocole si elles portent atteinte à l’intégrité du marché britannique. L’ensemble des trois clauses est manifestement incompatible avec les articles du traité de sortie et du Protocole qui prévoient que les modalités de la libre circulation des marchandises entre les deux zones de libre-échange seront déterminées par un comité mixte paritaire (art. 12 du Protocole notamment).

La quatrième section concerne plus spécialement le droit des aides d’État qui, malgré sa technicité, est une dimension essentielle à la l’établissement d’une concurrence équitable entre les entreprises de l’UE et celles du Royaume-Uni. Selon l’article 10 du Protocole, le droit des aides d’État s’applique aux deux Irlande. Or les (1) et (2) de la section 43 disposent explicitement que le ministre pourra notamment faire échec à l’application des conséquences de la mise en œuvre de l’article 10.

En droit interne, en vertu de l’article 4 du traité de sortie transposé par la loi de 2020[1] qui garantit son effet direct et sa primauté, les juridictions nationales, saisies d’un recours de judicial review, pourraient a priori sanctionner un règlement pris en application de la section 43. Conscient de ce danger, le gouvernement a prévu, par l’introduction d’une section 45, que les dispositions précitées produiront leur effet, quelle que soit leur contradiction ou leur non-conformité avec le droit international ou d’autres pans du droit interne (y compris la jurisprudence). En écartant toute incompatibilité des actes de l’Exécutif avec le droit interne, la question se pose de savoir si l’exclusion de recours juridictionnels qui pourrait en résulter (« ouster clause ») est conforme au principe de rule of law et respectueuse du statut spécifique octroyé à l’accord en droit interne par la loi de 2020. Il y a fort à parier que la mise en œuvre combinée des sections 43, 43 et 45 feront naître d’importants contentieux sans qu’il soit possible, à ce stade, d’en prédire l’issue.

Notons, en dernier lieu, que le texte est particulièrement lacunaire sur la prise en compte des autorités dévolues et sur le respect de standards environnementaux et phytosanitaires.

Les réactions possibles de l’UE

Deux voies de droit sont envisageables. Les mécanismes d’arbitrage prévus dans la sixième partie du traité de sortie peuvent être actionnés (titre III « Règlement des différends »). Ils aboutiraient après un long processus incertain « au paiement au requérant d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte » (art. 178, 1). Par ailleurs, la saisine de la Cour de Justice a été évoquée par la Commission européenne dans la mesure où le Royaume-Uni demeure soumis aux obligations d’un État membre durant la période de transition (en particulier de coopération loyale et de bonne foi). Il est toutefois fort peu probable que de telles menaces procédurales fassent évoluer le gouvernement de Boris Johnson qui se considère en position de force en assumant un éventuel no deal.

[1] « 1. Les dispositions du présent accord et les dispositions du droit de l’Union rendues applicables par le présent accord produisent, à l’égard du Royaume-Uni et sur son territoire, les mêmes effets juridiques que ceux qu’elles produisent au sein de l’Union et de ses États membres. En conséquence, les personnes physiques ou morales peuvent en particulier se prévaloir directement des dispositions contenues ou visées dans le présent accord qui remplissent les conditions de l’effet direct en vertu du droit de l’Union. 2. Le Royaume-Uni assure le respect du paragraphe 1, y compris en ce qui concerne la capacité dont doivent disposer ses autorités judiciaires et administratives d’écarter l’application de dispositions contradictoires ou incompatibles, au moyen du droit primaire national. »

Round crucial en vue de la conclusion d’un accord sur les relations futures et la question irlandaise

Dans quelques jours s’achèvera un cycle de négociations important puisque c’est à son issue que Boris Johnson devrait se prononcer sur l’éventuel prolongement de la période de transition. Cette option est toujours écartée et l’essentiel est finalement de savoir si un accord sur la relation future est envisageable avant le 31 décembre prochain.

Nos lecteurs retrouveront ci-dessous plusieurs documents leur permettant de prendre connaissance du programme des négociations de cette semaine ; de revoir les éléments de divergence et de convergence entre les deux parties ; et de connaître la position officielle du gouvernement britannique sur le sort de la frontière entre les deux Irlande.

Sur ce dernier sujet, le projet britannique prévoit bien des contrôles supplémentaires sur les marchandises agroalimentaires passant de la Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord. Toutefois, aucune infrastructure douanière nouvelle n’est jugée utile pour les assurer. Notons, en outre, que le gouvernement ne prévoit pas de contrôles spécifiques pour les biens originaires d’Irlande du Nord et dont la destination est la Grande-Bretagne (hors agroalimentaire). Il est aussi clairement prévu que les biens à destination du marché unique feront l’objet de contrôles (et inversement pour les biens originaire de l’UE). Ces contrôles sont annoncés comme étant les moins contraignants possible par le recours aux outils numériques. Ainsi que nous l’évoquions dans nos précédents billets, le gouvernement n’a pas d’autres choix, sur ce point, de faire référence au contenu du futur accord de libre-échange avec l’UE. La problématique nord-irlandaise n’a pourtant pas été une seule fois mentionnée dans l’échange de lettres entre David Frost et Michel Barnier. Quoi qu’il en soit, en cas de no deal, la promesse du gouvernement britannique de garantir un minimum de frictions entre le nord et le sud de l’île d’Irlande (et de continuer à se conformer à l’accord du Vendredi saint) ne paraît tenable que si un traité est conclu.

Enfin et surtout, un passage relatif aux marchandises agroalimentaires est intéressant puisqu’il vient partiellement contredire les positions de David Frost sur le refus des Britanniques de poursuivre tout alignement contraint de ses règles sur celles de l’UE. Ce propos n’est pas pertinent pour l’Irlande du Nord en vertu de l’accord de sortie. Le gouvernement rappelle ainsi que :

« Building on the existing practice established to maintain the Single Epidemiological Unit (SEU) on the island of Ireland, Northern Ireland would align with EU [Sanitary and Phytosanitary] rules, including those relating to the placing on the market of agri-food goods. Agri-food goods entering Northern Ireland from Great Britain would do so via a Border Inspection Post or Designated Point of Entry as required by EU law, building on the provisions that already exist to support the SEU. They would be subject to identity and documentary checks and physical examination by UK authorities as required by the relevant EU rules. »

La question se pose de savoir si le Royaume-Uni n’aurait pas intérêt, sur le long terme, à s’aligner sur ce régime pour l’ensemble de son espace douanier (Grande-Bretagne comprise).

Afin de satisfaire les exigences du protocole sur l’Irlande du Nord adjoint au traité de retrait du Royaume-Uni de l’UE, une « extension des infrastructures existantes » est prévue et des échanges constants dans le cadre de la commission mixte chargée du suivi de l’application de l’accord devront déterminer les modalités précises des contrôles.

Les ambiguïtés britanniques sont encore notables, notamment en matière d’aides d’État ou de taux de TVA, ainsi qu’en témoigne le document publié par le gouvernement :

« The Protocol sets out that EU state aid rules will apply in certain cases where this is relevant to trade between Northern Ireland and the EU. This does not mean that state aid rules will apply to Northern Ireland as they do today. State aid provisions apply only to trade ‘subject to the Protocol’. The Protocol is limited in scope to the movement of goods and wholesale electricity markets. Northern Ireland will therefore enjoy new flexibilities with respect to support for its service industries. The Government will provide further information on how these provisions should be operated by public authorities before the end of the transition period. »

« As regards VAT rates, Northern Ireland remains bound by EU rules, which provide a good deal of flexibility already. There is a specific provision in the Protocol which allows the Government to apply in Northern Ireland VAT exemptions and reductions, including zero rating, corresponding to those applicable in Ireland. This means Northern Ireland will benefit in the same way as the rest of the UK from the Government’s commitment in the Budget to scrap the 5% rate on sanitary products from 1 January next year. »

Un dernier passage suscite l’intérêt : celui du respect des droits humains conventionnellement garantis et reconnus par l’accord du Vendredi saint. Nous savons que Dominic Cummings et plusieurs membres du gouvernement, dont la nouvelle Attorney General, Suella Braverman, sont hostiles à la Convention européenne des droits de l’Homme. Pourtant, le projet pour l’Irlande du Nord dénote une toute autre attitude lorsque le rôle du Northern Ireland Human Rights Committee est évoqué :

« We have already brought in to force new powers to clarify the NIHRC’s ability to bring cases in its own name to challenge the compatibility of legislation with the European Convention on Human Rights. This development has been welcomed by NIHRC and serves to further demonstrate the UK Government’s commitment to ensuring the promotion and protection of human rights in Northern Ireland. »

L’analyse de la position britannique sur le cas de l’Irlande du Nord conduit, finalement, à relativiser les propos que tenait David Frost il y a quelques jours.

PS : quelques jours après la première publication de ce post d’actualité, nous apprenions que le gouvernement d’Irlande du Nord et les entreprises de l’île ont alerté Londres de la difficulté qu’ils auront  à préparer les nouvelles modalités des échanges au 1er janvier 2021. Stormont a souligné que Whitehall communiquait peu et ne s’était pas engagé dans un dialogue qui permettrait de construire efficacement cet avenir immédiat. De nombreuses questions ont été soumises par les institutions nord-irlandaises à Michael Gove, sans réponses satisfaisantes pour l’heure… Le 2 juin, l’assemblée nord-irlandaise a donc formellement soutenu l’idée d’une extension de la période de transition (ce que le gouvernement écossais partage, suivant en cela une première demande en mars de l’exécutif gallois). Ce vote n’a, cependant, qu’une portée limitée puisqu’elle ne lit pas le Cabinet britannique.

Keir Starmer, le nouveau visage de l’Opposition à la Chambre des Communes, par Marie-Claire Considère-Charon

Contrairement à ce que laissent penser les gros titres des médias depuis quatre mois, le monde ne s’est pas complètement arrêté de tourner avec la crise de la Covid-19 (puisque c’est ainsi que l’Académie française conseille de parler et d’écrire désormais). À part quelques brèves proches des dépêches AFP, l’arrivée de Keir Starmer à la tête du parti travailliste n’a pas suscité beaucoup de commentaires de côté-ci du Continent européen. Il a pourtant été l’un des opposants les plus pertinents face à Theresa May et à Boris Johnson sur le dossier du Brexit. Comme le révèle Marie-Claire Considère-Charon dans son article, le successeur de Jeremy Corbyn a la capacité de gêner un Boris Johnson affaibli. L’article qui suit permet de mieux connaître le nouveau leader travailliste et les défis qu’il doit surmonter qui dépassent ceux du Brexit.


Le 4 avril 2020 les quelque 600 000 votants portaient Keir Starmer à la tête du parti travailliste. La victoire confortable (56,2% des voix) qu’il remportait sur ses deux rivales, Rebecca Long-Bailey et Lisa Nandy, était obtenue au premier tour de scrutin.

Au cours de la campagne, K. Starmer avait tenu à apparaître comme le candidat de l’unité sans remettre en cause l’intégrité de l’héritage du leader précédent. Considéré comme favori dès le mois de janvier après l’annonce du départ de Jeremy Corbyn, il a réussi à rallier les principaux syndicats, des syndicats affiliés ainsi que le soutien de plus de 360 circonscriptions.

Rebecca Long-Bailey, qui incarnait la continuité de la ligne de Jeremy Corbyn[1], semblait pourtant avoir ses chances de gagner grâce au soutien de l’entourage de Corbyn, celui du Comité exécutif du parti (NEC) ainsi que des membres du groupe Momentum [2]. Lisa Nandy élue pour la circonscription du Grand Manchester était très critique vis-à-vis du bilan politique de Corbyn.

Si les électeurs semblent avoir opté pour un recentrage du parti et un nouveau style de leadership ainsi que de nouvelles orientations, Keir Starmer a pris soin de ne pas heurter de front les partisans de l’héritage de l’ancien chef du parti. Il a ainsi décrit la nationalisation de l’eau, de la poste et du rail comme des indicateurs de base de la direction qu’il souhaitait emprunter. Mais il a par ailleurs bien insisté sur la nécessité de faire de son parti une formation ouverte et tolérante (a broad church) dans le respect des divers courants qui le traversent.

Elu chef du second parti politique à la Chambre des Communes en termes d’élus, Keir Starmer devient automatiquement le chef de l’opposition[3]. Dans la tradition politique britannique fondée sur le modèle adversarial, le chef du gouvernement conduit la politique et le chef de la formation la plus importante ne figurant pas au gouvernement, critique les décisions prises et propose une alternative à la politique gouvernementale[4].

Il nous parait utile de revenir sur le parcours de celui qui incarne une alternative crédible à Boris Johnson. La carrière juridique de Keir Starmer est intéressante dans la mesure où elle fournit un éclairage sur sa personnalité et ses convictions. 

Un parcours apparemment irréprochable

Né en à Londres en 1962 d’un père ouvrier métallurgiste et d’une mère infirmière, Keir[5] Starmer, qui grandit pendant les années Thatcher, est le seul des cinq enfants du couple à avoir fait des études supérieures. Après avoir fréquenté le lycée de Reigate dans le Surrey, il poursuit ses études de droit à l’université de Leeds (Yorkshire) où il obtiendra brillamment en 1985 son LLB[6] l’équivalent d’une maîtrise en droit. C’est là qu’il rejoignit le club étudiant du labour. De lui son ancien camarade, John Erskine, dira que sa ligne politique était le non-alignement et le souci de n’écouter que sa conscience, ce qui s’apparentait à une forme de méthodisme politique[7].

À l’université, Keir Starmer, épris par-dessus tout de consensus, n’a jamais accepté de s’impliquer dans les batailles livrées contre Militant, l’organe trotskiste du parti travailliste, en affirmant qu’il n’avait pas d’ennemi à gauche. Après avoir obtenu son diplôme de 3e cycle en droit civil au collège St Edmund Hall d’Oxford, il entre au barreau en 1987 et débute comme avocat stagiaire au centre de formation de Middle Temple puis rejoint le cabinet d’avocats de Doughty street en 1990 où il deviendra plus tard adjoint à la direction. C’est là qu’il va entamer une carrière brillante d’avocat engagé en se consacrant à la défense des plus démunis[8].

À la fin du XXe siècle, il assiste à la disparition de l’industrie minière dont le déclin s’était accéléré à l’époque de Margaret Thatcher[9]. En 1992, il représente le syndicat national des mineurs aux côtés de Arthur Scargill lorsque le gouvernement conservateur de John Major annonce sa décision de fermer 31 des 70 puits de mine qui étaient restés ouverts au Royaume-Uni. Aux yeux du leader syndical, cette décision masquait un plan secret à court terme de fermeture de la totalité des puits[10]. Comme il le redoutait, le sort de l’industrie du charbon en Grande-Bretagne était scellé[11]. Avec ses confrères, Keir Starmer décida de reverser la somme totale de ses honoraires à la caisse de solidarité du Syndicat national des mineurs.

Keir Starmer devient très vite l’avocat spécialisé dans la défense des droits de l’homme qu’il entend inscrire comme priorité au cœur du système juridique. Il collabore avec Amnesty international et participe à des offensives juridiques contre la peine de mort aux Caraïbes et contre le géant de la restauration MacDonald.

Lorsque l’ancien Premier ministre Tony Blair[12] doit transposer les articles de la Convention Européenne des Droits de l’homme en droit interne, il fait appel à Keir Starmer et à ses confrères pour démêler toutes les implications de ce qui deviendrait le Human Rights Act du 9 novembre 1998. C’est à cette occasion que Starmer et ses camarades issus de la gauche « droit-de-l’hommiste » (jusqu’alors jugée assez marginale) sont en quelque sorte admis dans le sérail du labour.

Aux côtés de Conor Foley, avocat international au service des droits de l’homme et travailleur humanitaire, il publie un long rapport qui paraîtra dans la revue Social Policy and Administration[13]  pour le compte d’Amnesty International intitulé « Politique étrangère, Droits de l’homme et Royaume Uni » où il dresse une liste de recommandations qui seront largement reprises par le gouvernement travailliste de Tony Blair. En 2002 il est nommé Queen’s Counsel (QC) le statut le plus élevé dans la profession d’avocat.

Keir Starmer est un des rares responsables politiques anglais à bien connaître les problèmes de l’Irlande du Nord, en particulier ceux de la justice et de la police qui avaient été assujetties, dans le cadre de la lutte antiterroriste pendant les Troubles, à des lois et des procédures d’exception contraires aux droits fondamentaux. L’accord de paix de Belfast, dit Accord du Vendredi saint, du 10 avril 1998 donnait une place essentielle au respect des droits de l’homme qui devaient être le fondement de la justice pénale et des opérations de police[14]. Il s’avérait urgent en Ulster de construire le socle de l’État de droit. C’est pourquoi les signataires de l’Accord du Vendredi saint décidaient de lancer une vaste réforme de la justice pénale et de la police. Le 4 novembre 2001, suite aux conclusions de la commission indépendante sur le fonctionnement de la police ou rapport Patten, était créé le nouveau service de police d’Irlande du Nord (PSNI) qui remplaçait la force constabulaire royale d’Ulster[15](RUC). L’objectif était de rendre la nouvelle force de police représentative de la société en y intégrant à proportions égales catholiques et protestants.

De 2003 à 2008, Keir Starmer participe aux travaux de la Commission en charge du fonctionnement de la PSNI en Irlande du Nord. En sa capacité de juriste, il fait office de conseiller dans le domaine des droits de l’homme, son rôle étant de s’assurer que le nouveau service de police respectât les obligations conformément au Human Rights Act[16] de 1998.

En 2008 Keir Starmer quitte le barreau pour la magistrature. Il est nommé à l’un des postes les plus prestigieux du système pénal (Director of public prosecutions et Head of the Crown prosecutions), poste qu’il occupera jusqu’au 1er novembre 2013 lorsqu’il décide de démissionner pour se tourner vers la politique.

En 2013 il est nommé Chevalier Commandeur de l’Ordre du Bain[17] par la Reine Elizabeth II  pour services rendus dans le domaine du droit et de la justice pénale. Ce titre de chevalerie l’autorise à se faire appeler « Sir », mais il a toujours refusé qu’on utilise ce prédicat.

Une nouvelle voie

En 2015 Keir Starmer est élu député pour la circonscription de Holborn et Saint Pancras à Londres. Il succède à Frank Dobson. Il rejoint rapidement l’équipe dirigeante du parti travailliste où ses compétences juridiques sont très estimées. Le 14 septembre 2015 il devient Secrétaire d’Etat à l’immigration du Cabinet fantôme. Les tensions avec Jeremy Corbyn, tout comme avec son le ministre des Finances du cabinet fantôme John Mc Donnell, ne vont pas tarder à apparaître. Le 27 juin 2016, K. Starmer se joint à la fronde anti-Corbyn et quitte son poste de secrétaire d’État à l’Immigration. L’hostilité croissante à la ligne politique du chef du parti pousse alors un bon nombre d’élus travaillistes à réclamer sa démission et à déposer une motion de censure qui emportera l’adhésion de 172 députés contre 40. Malgré ce désaveu, Jeremy Corbyn refuse de démissionner et conteste la légitimité constitutionnelle du scrutin.

Dès sa réélection à la tête du part, le 6 octobre 2016, le dirigeant confie à Keir Starmer le rôle de Secrétaire en charge du Brexit, décision qui fut loin de faire l’unanimité. Avant que ne soit activé, le 29 mars 2017, l’article 50 qui mettra en place le processus de sortie du Royaume-Uni, Keir Starmer va prouver son expertise en formulant pas moins de 171 questions aux différents ministres en charge du Brexit. En novembre 2018, par le recours à une ancienne procédure parlementaire dite humble address, il parvient à obtenir la publication des avis juridiques fournis au gouvernement de Theresa May sur la question du backstop[18]

À son poste, Starmer n’aura pas les coudées franches et ses rapports avec Jeremy Corbyn ont été manifestement difficiles, tant les deux hommes divergent sur le fonds et sur la méthode.

Keir Starmer n’était pas favorable à la renationalisation de tous les services publics et à la quasi-suppression des écoles privées qui figuraient dans le programme électoral du parti travailliste.

Au lendemain des élections européennes désastreuses pour le parti travailliste, Jeremy Corbyn consent à opter pour l’idée d’un second referendum sans toutefois donner sa préférence personnelle quant à l’issue du scrutin. Ardent partisan du maintien dans l’Union Européenne, Keir Starmer n’est pas parvenu à le convaincre de clarifier sa position et constatera plus tard que cette ambiguïté fut en partie responsable de la débâcle du parti aux élections législatives du 12 décembre 2019.

Keir Starmer sera également le témoin de la montée au sein du parti d’un courant antisémite qui implique de nombreux élus. Au cours de l’année 2019, un grand nombre de plaintes sont déposées contre des dizaines de députés du Labour, mais la direction du parti tente de minimiser le problème et tarde à y apporter une réponse. Sept élus parmi lesquels Luciana Berger et Chuka Ulmunna décident quitter le parti en dénonçant l’antisémitisme devenu institutionnel ainsi que la mauvaise gestion du Brexit. Tous déplorent une évolution condamnable du parti, qui, selon eux, était pris en otage par l’extrême gauche. Le 18 février 2019, ils décident de fonder un nouveau groupe au Parlement, The Independent Group for Change.

De grands défis

Quel rôle le nouveau chef de l’opposition peut-il jouer à la Chambre des Communes et à la tête de son parti ?

Starmer a toujours rejeté l’étiquette de blairiste tout autant que celle de corbyniste, à la fois par esprit d’indépendance et par aspiration au consensus. Selon Conor Gearty, professeur de droit à la London School of Economics, il a toujours refusé d’être catalogué et pour cette raison n’a jamais pleinement adhéré à un des nombreux groupes associés au parti.

Une fois élu chef de l’opposition, il lui incombe la lourde tâche de relever le parti, considérablement affaibli par une défaite électorale cuisante en décembre 2019[19], miné par les dissensions internes[20], et souffrant d’une image négative, sévèrement entachée par le poison de l’antisémitisme. Keir Starmer est résolu à rassembler et à dépasser les divisions d’une formation qui s’est fracturée sur de lignes idéologiques entre les partisans d’une ligne radicale, emmenés par Jeremy Corbyn sous l’égide du mouvement Momentum, et les plus modérés dont il fait partie.

Certains se demandent qui du juriste ou du politique l’emportera. Pour Angela Smith, la cheffe de file des travaillistes à la Chambre des Lords, Keir Starmer n’est pas le personnage politique machiavélique que l’on pourrait supposer, mais il comprend la dimension politique des choses. Si on peut lui reprocher son manque d’expérience, comparée à celles de tous ses prédécesseurs, Keir Starmer a acquis, à l’extérieur de la sphère politique, une expérience inestimable sur laquelle il peut s’appuyer aux Communes. Que ce soit sur la réouverture des écoles ou les relations avec les chefs de gouvernement des autres composantes du Royaume, il lui est aisé de pointer le manque de cohérence des décisions du gouvernement. Les échanges entre les deux responsables au cours des deux séances de questions au Premier ministre dans leur version hybride, moitié virtuelle, moitié réelle, ont déjà montré à quel point les faiblesses et les insuffisances de la gestion de la crise par le Premier ministre, privé de ses soutiens au premier rang, pouvaient être exposées au grand jour. La décision de revenir aux séances traditionnelles, malgré les risques d’une Chambre bondée et surchauffée, révèle à quel point il semble urgent à la majorité de voler au secours de son chef.

Dans les circonstances exceptionnelles de la crise sanitaire, où il doit assumer son rôle de chef de l’opposition, le nouveau leader doit trouver la juste mesure de sa démarche critique vis-à-vis de l’exécutif. Il s’est d’emblée engagé à collaborer de manière constructive dans l’intérêt national tout en soulignant les failles de la politique gouvernementale.

Sur le front du Brexit, il arrive certes bien trop tard pour pouvoir changer la dynamique en place. Même si la question va encore continuer à agiter les esprits jusqu’à la fin de l’année 2020, la sortie du Royaume-Uni a bien été actée au 31 janvier 2020. La marge de manœuvre de Boris Johnson, qui dispose d’une majorité de 80 sièges, peut paraître considérable. Le terme de « dictature élective » n’a jamais été aussi approprié pour désigner l’ascendant du Premier ministre.

Keir Starmer saura toutefois, en tant que juriste avisé, examiner dans les moindres détails l’accord commercial qui sortira éventuellement des négociations post-Brexit. Il pointera, sans nul doute, les détails litigieux, et les risques potentiels auxquels Boris Johnson a souscrit.

Mais s’il est une tâche infiniment plus ardue et délicate qui attend le chef de l’opposition, c’est bien celle de reconquérir un électorat qui a clairement pris ses distances avec le Labour.  Keir Starmer s’est vu reprocher de ne pas avoir pris suffisamment position contre la dérive sectaire au sein de son parti, même s’il a présenté ses excuses à la communauté juive[21] et s’est engagé à extirper le poison qui a gravement terni l’image du parti[22].

Populaire auprès des centristes du parti, Keir Starmer devra composer avec la base militante et les jeunes générations qui se sont radicalisées dans le sillage de Jeremy Corbyn. Il a quatre ans pour le faire, car, hormis une crise au sein du parti conservateur ou des élections anticipées, il faudra attendre 2024 pour de nouvelles élections.

Conclusion

L’élection de Keir Starmer peut être perçue comme un signe positif pour la démocratie britannique et pour tous ceux qui souhaitent une société plus ouverte et plus tolérante. Celui que l’on désigne comme « le maître du détail » pourra déployer ses talents d’argumentateur aux Communes et démonter méthodiquement et habilement les arguments du gouvernement de Boris Johnson. Tout semble opposer les deux hommes. Le Premier ministre sait habilement séduire son public en ayant recours à tous les outils et les tactiques de la communication politique comme les slogans accrocheurs, les formules à l’emporte-pièce, les raccourcis simplistes, les traits d’humour, l’ironie, et le sarcasme. Malgré toutes ses qualités, Keir Starmer ne sait pas susciter l’enthousiasme qui soulève les foules. Sa voix monocorde, son air concentré et sa tenue toujours impeccable[23] ont pu faire dire à certains qu’il était ennuyeux tout autant qu’il était compétent[24]. D’autres craignent que, par son souci constant du consensus, il ne tarde à prendre les décisions qui s’imposent pour refonder le parti.

L’objectif du nouveau dirigeant est de s’employer à ramener les travaillistes au pouvoir en proposant une alternative crédible à la nation. Il lui faudra reconstruire le fameux mur rouge des régions du centre et du nord de l’Angleterre que Boris Johnson avait réussi à défoncer. Il peut compter sur un nouveau cabinet fantôme plus jeune et plus resserré autour du leader qui a également intégré des personnalités ayant fait leurs preuves telles que Rachel Reeves, Yvette Cooper ou encore Ed Miliband, ancien chef du Labour qui n’avait pas su gérer la succession de Tony Blair et de Gordon Brown. La gestion de la crise sanitaire a déjà écorné la popularité de Boris Johnson qui reste néanmoins soutenu par une bonne partie de la population. Dans une situation politique aussi mouvante, il est difficile de prévoir l’évolution de l’opinion publique dans le contexte d’une crise économique qui s’approfondit et de la forte incertitude qui pèse sur future relation commerciale avec l’UE[25].

[1] Jeremy Corbyn continuait à revendiquer avec fierté le programme de changement radical qu’il avait défendu et soulignait que son parti, malgré la défaite, l’avait emporté sur le débat. Son entourage attribue la défaite du labour à deux causes, le rôle prépondérant du Brexit dans la campagne, qui aurait occulté les autres questions ainsi que l’hostilité des médias à l’égard du parti et de son leader.

[2] Le message que l’on peut lire sur le site de Momentum est qu’il s’agit d’un mouvement vibrant à l’appel du peuple qui a pour objectif de transformer le labour, les communautés et la Grande-Bretagne pour l’intérêt du grand nombre et non pour celui de quelques-uns.

[3] Son titre complet est celui de leader de l’opposition la plus loyale de Sa Majesté (most loyal leader of Her Majesty’s opposition).

[4] C’est en 1937 que la loi votée sur les ministres de la Couronne accordait un statut officiel au chef de l’opposition qui reçoit un salaire à ce titre en plus de son salaire de Membre du Parlement. Aujourd’hui ce salaire annuel s’élèverait à 73 617£.

[5] Le prénom de Keir lui a été donné en hommage à l’Écossais Keir Hardie qui fut en 1892 le premier élu travailliste à la Chambre des Communes, après avoir travaillé à la mine dès l’âge de onze ans.

[6] L’acronyme LLB signifie Latin Legum Baccalaureus

[7] Le méthodisme est une branche du protestantisme qui s’est développée au XVIIIe siècle au sein de l’Église anglicane. Ses adeptes se réclament de l’enseignement de John Wesley qui insistait sur l’étude méthodique de la Bible et l’aspiration à la sainteté grâce à une morale irréprochable et la pratique de la charité.

[8] Il fournit alors une aide juridique aux manifestants arrêtés par la police après les émeutes à Trafalgar Square contre la Poll tax, un impôt locatif calculé en fonction du nombre de personnes par foyer, que Margaret Thatcher tenta d’imposer en Écosse puis en Angleterre. Jugé très inégalitaire, car il frappait les individus et non les foyers, sans tenir compte des revenus ni du capital, cet impôt déclencha de grands mouvements de protestation en mars 1990 et provoqua la chute de Margaret Thatcher.

[9] En Angleterre la grève des mineurs de 1984 à 1985, sous le mandat de Margaret Thatcher, représente un épisode dramatique de l’histoire de l’industrie du charbon. Elle fut déclenchée par le syndicat national des mineurs (NUM) dirigé par Arthur Scargill après la décision de fermer 20 puits jugés déficitaires.

[10] Arthur Scargill, Presidential address, 28/06/1993, http://num.org.uk/wp-content/uploads/2015/11/1993-Presidents-Address-28-06-1993-Arthur-Scargill.pdf

[11] C’est dans ces anciens bastions travaillistes des Midlands que Boris Johnson allait puiser les soutiens indispensables à la victoire des conservateurs en décembre 2019.

[12] Lorsqu’on demande à Keir Starmer s’il se place dans la mouvance de Tony Blair, il ne manque pas de rappeler qu’il a voté contre l’engagement du Royaume-Uni dans la guerre d’Irak. La motion en faveur d’une action militaire fut votée le 18 mars 2003 par 412 voix contre 149. Keir Starmer figurait parmi les 83 députés travaillistes à voter contre le gouvernement.

[13] Conor Foley & Keir Starmer, Foreign policy, Human Rights and the United Kingdom, Social Policy and Administration, Volume 32, Issue 5, 17 décembre 2002.

[14] Christian Mailhes, »La réforme de la justice pénale en Irlande du Nord : des modèles venus d’ailleurs »,

Études irlandaises, année 2004.  

[15] La force constabulaire royale d’Ulster (RUC), très majoritairement composée de protestants, n’était absolument pars représentative de la société nord-irlandaise et continuait, aux yeux de la minorité catholique, d’incarner l’oppression protestante. Elle était également accusée de grande partialité dans sa façon d’exercer ses fonctions.

[16] Le Human Rights Act de 1998 et le Criminal justice and court services Act de 2000 allaient profondément transformer les méthodes utilisées dans les enquêtes policières.

[17] L’Ordre du Bain (Order of the Bath), fondé par Georges 1er en 1725, est le troisième ordre de chevalerie britannique. Cet ancien ordre militaire doit son appellation à une tradition médiévale où le bain était utilisé comme mode de purification pour les nouveaux chevaliers.

[18] Voir l’article de l’auteur dans l’Observatoire du Brexit, « Retour sur la question nord-irlandaise », L’Observatoire du Brexit, 9 mai 2019.

[19] Le parti travailliste ressortait des élections de 2019 profondément amoindri avec seulement 202 élus, le plus faible nombre depuis 1935.Voir l’article d’Aurélien Antoine dans l’Observatoire du Brexit : Le bilan des élections du 12 décembre et les perspectives à court terme, 24 décembre 2019.

[20] Les divisions se sont accusées sur la question du Brexit qui a révélé les divergences entre les partisans du remain et ceux qui pour des raisons diverses souhaitaient le Brexit, ainsi que sur la gestion de l’antisémitisme.

[21] La famille paternelle de sa femme, Victoria Alexander, est juive et ses enfants ont été élevés dans la tradition juive.

[22] Avant les élections de 2019, la communauté juive avait traditionnellement soutenu le parti travailliste. L’appel du grand Rabbin à ne pas voter travailliste a sans doute dissuadé de nombreux électeurs de cette communauté, par ailleurs déroutés par une suite de déclarations pro-palestiniennes et anti-israéliennes du leader travailliste.

YouGov : How Britain voted in the 2019 general election, 17 décembre 2019.

https://yougov.co.uk/topics/politics/articles-reports/2019/12/17/how-britain-voted-2019-general-election

[23] Il aurait inspiré le personnage de Mark Darcy, incarné par Colin Firth un avocat compassé et plutôt inhibé dans le Journal de Bridget Jones.

[24] Un article du Financial Times daté du  23 février 2020 avait pour titre  » l’ennuyeux Starmer cherche à panser le plaies du parti travailliste ».

[25] Voir l’ article d’Aurélien Antoine, dans l’Observatoire du Brexit, Un échange de lettres au vitriol, le no deal plus que jamais possible ?

Un échange de lettres au vitriol : le no-deal plus que jamais possible ?

Le moins que l’on puisse dire, c’est que la crise du Coronavirus n’aura pas assoupli les positions britanniques et européennes sur la relation future. Les négociations sont plus que jamais dans l’impasse.

Après la publication d’un projet d’accord de l’UE le 18 mars dernier, l’attente était forte chez les experts pour connaître les propositions de David Frost. Nous n’avons pas été déçu et peu surpris. L’incompatibilité des conceptions des deux camps semble avoir atteint son paroxysme pour les motifs que l’Observatoire avait identifiés au début de l’année. Les concessions de l’Union sur la politique de la pêche n’auront pas permis d’éviter un clash annoncé qui se résume à un échange de lettres survenu les 19 et 20 mai.

La lettre du négociateur en chef britannique accompagne le projet d’accord et les annexes soumis par le Royaume-Uni à l’Union européenne. Nous en proposons un survol qui confirme que les Britanniques ne comptent pas céder du terrain sur des questions clefs, ce qui était prévisible. Nous verrons ensuite que la missive de David Frost se révèle finalement véhémente et peu conforme au flegme qui caractérise la diplomatie britannique en temps normal. La réaction de Michel Barnier se devait d’être ferme.

I. Un projet britannique sur les relations futures attendu et sans surprise

Contrairement à ce qui s’est déroulé lors de la première phase du Brexit, les deux parties ne travaillent pas sur un canevas commun, mais apportent leur contribution respective.

La somme des documents présentée par le gouvernement de Boris Johnson est légèrement plus importante que le projet de traité global des Européens. Le corps principal du texte, sans annexes, est long de 292 pages. Les annexes sont réunies dans un document de 114 pages. S’ensuivent une dizaine d’accords comprenant entre 20 et 25 feuillets ayant pour objet de régler des problématiques spécifiques : coopération pénale et civile, le retour de résidents sur le sol britannique ne disposant pas de titre de séjour, le régime des mineurs isolés de demandeurs d’asile, l’organisation du transport aérien, la sécurité dans le domaine de l’aviation civile, la coopération en matière de nucléaire civil et d’énergie, le régime de la pêche, et la coordination des régimes de sécurité sociale. Nos lecteurs peuvent accéder à l’ensemble de ce corpus à la fin de ce billet.

Les orientations britanniques mériteraient une analyse détaillée par des spécialistes de chaque sujet. Nous nous contenterons d’insister sur les propositions qui confirment que la conclusion d’un accord est un horizon assez lointain.

Le premier élément qui frappe à la lecture du projet d’accord est l’absence de la référence au level playing field qui apparaissait pourtant comme la pierre angulaire de la déclaration politique de l’automne 2019. Michel Barnier, dans sa lettre en réponse à David Frost, a parfaitement raison de souligner que, sur ce point, l’Union européenne a toujours été très claire. Nous ajouterions : « contrairement au Royaume-Uni ». En effet, dès la conclusion de la déclaration politique par Boris Johnson, nous avions perçu une volonté de minimiser la portée et les ambitions de la déclaration politique. La non-référence au level playing field dans le projet britannique n’a donc rien d’étonnant, même si elle a de quoi exaspérer l’Union européenne et outrer tout diplomate qui croit au respect de la parole donnée.

Le deuxième aspect frappant est bien sûr le primat de l’intergouvernementalité (voir l’article 1.4 et la mention systématique du procédé de la consultation en cas de conflit par exemple ; l’article 5.6 sur la coopération en matière de barrières techniques au commerce) et la stricte séparation juridique du futur traité du droit de l’Union européenne. Il en résulte le rejet de toute application de ce dernier dans l’interprétation du texte. Selon l’article 1.9, « cet accord devra être interprété en conformité avec les règles coutumières du droit international public, incluant la Convention de Vienne sur le droit des traités ». Implicitement, cela signifie que la Cour de Justice n’aura aucun rôle dans l’interprétation du traité, du moins à l’égard du Royaume-Uni. Le lecteur du projet britannique remarque d’ailleurs qu’aucune référence n’est faite à la juridiction de l’Union européenne.

En troisième lieu, le texte soumis par David Frost contient des dispositions finalement assez précises sur de nombreux points, y compris les contraintes phytosanitaires. S’inspirant de précédents accords que l’Union a conclus avec des États tiers, le Royaume-Uni présente un canevas détaillé qui se veut une alternative aux exigences drastiques résultant de l’approche du LPF promue par la task force. Concrètement, les Britanniques souhaiteraient que soit retenu un mécanisme d’équivalence des réglementations pour les impératifs phytosanitaires alors que l’UE soutient le maintien d’une harmonisation grâce au principe de non-régression (voir notre billet sur le projet d’accord de la task force).  Les diplomates britanniques ont incontestablement beaucoup travaillé en ayant des idées fort claires à l’esprit. Le contraste est assez saisissant avec les tergiversations et les insuffisances de l’équipe de Theresa May à l’occasion des discussions du traité de retrait.

Quatrième point : le corpus isole, comme nous l’avons indiqué, certains secteurs de l’accord global selon une approche qui n’est pas celle de l’UE (c’est-à-dire choisir d’intégrer l’ensemble des politiques sectorielles dans le traité). Tel est le cas de la pêche. Alors que les Européens développent nombre d’aspects en lien avec le LPF, les Britanniques insistent sur les modalités de discussion de l’accès aux zones de pêche prévues dans un cadre annuel. Le Royaume-Uni s’inspire clairement du partenariat de l’UE avec la Norvège.

Enfin, une analyse rapide et comparée des projets britanniques et européens permet d’identifier les principales difficultés qui, une fois encore, n’étonneront pas ceux qui suivent le dossier depuis plusieurs mois :

  • toute idée d’alignement, d’harmonisation ou de gel de réglementation est exclue ;
  • pour la circulation des marchandises, le but recherché est d’éviter tout droit de douane et de limiter fortement les mesures restrictives, tant qualitatives que quantitatives ;
  • les Britanniques cherchent à obtenir un accord qui garantirait un minimum de frictions en matière de services financiers et d’investissement ;
  • pour de nombreux domaines, l’accord de David Frost s’inspire de ce que l’UE a déjà construit avec des États tiers, en particulier pour la pêche, l’aviation civile, et la sécurité nucléaire ;
  • les documents publiés n’abordent pas en détail le régime de la commande publique, des aides d’État ou des monopoles nationaux.

Ce tour d’horizon suffit à comprendre l’écart qui sépare concrètement l’approche britannique de celle de l’UE. David Frost en a rajouté dans sa lettre de présentation en jouant les victimes d’une task force intransigeante alors que le Royaume-Uni se contenterait de soutenir un projet fort classique et similaire à ce que l’UE a coutume de conclure avec des États tiers.

II. La cohérence de mauvaise foi de David Frost

Le négociateur en chef britannique est à l’image du gouvernement de Boris Johnson : il ne s’encombre pas de politesses, adopte volontiers une posture caricaturale et manie sans vergogne les contrevérités. Nous passerons rapidement sur l’absence de tact que forme l’envoi d’une lettre par mail à Michel Barnier auquel il est ensuite demandé d’assurer la diffusion aux 27 États membres. Le chef de la task force ne manque pas de répondre à ce procédé pour le moins cavalier en des termes fermes : « je ne crois pas, cependant, qu’un échange de lettres relatif au contenu des négociations est nécessairement le meilleur moyen de discuter de problématiques substantielles. Ce ne saurait être un substitut à une implication sérieuse et des discussions détaillées et, en particulier, je n’ai guère apprécié le ton que vous avez adopté afin de porter atteinte à la confiance mutuelle et l’attitude constructive qui est essentielle entre nous. »

Sur le fond justement, David Frost rappelle une vérité que nous avions identifiée dans notre post du 16 avril dernier : l’UE parvient, par le LPF, à maintenir dans son orbite normative le Royaume-Uni. Or de cela il n’est pas question. D’où la diatribe de David Frost qui considère que la conception européenne du LPF va trop loin : « l’UE demande maintenant au Royaume-Uni de se conformer à des prescriptions qui vont bien au-delà. Votre texte recèle des propositions nouvelles et déséquilibrées qui pourraient conduire notre pays à s’aligner sur le droit de l’UE et ses standards, et prescriraient l’émergence d’institutions nécessaires à la mise en oeuvre de ces dispositions. » Pour illustrer son propos, David Frost s’appuie sur le droit des aides d’État. L’exemple est bien trouvé. C’est le même que nous avions mobilisé pour expliquer comment le Royaume-Uni, s’il acceptait le texte de la task force, serait forcément contraint de maintenir des pans entiers de la législation communautaire en la matière. Et la conséquence immédiate serait bien de tenir compte, voire de se conformer, aux interprétations du droit des aides d’État (mais aussi des normes environnementales, sociales et fiscales) par la Cour de Justice. David Frost rappelle alors avec force que le Royaume-Uni ne signera jamais un texte qui entraînerait de telles conséquences, c’est-à-dire la soumission à des institutions d’un système supranational auquel il n’adhère plus.

David Frost achève sa charge en soulignant que les arguments de l’intégration forte des économies britannique et européenne et de leur proximité géographique ne sont pas de nature à justifier l’approche du LPF par la task force (et encore moins d’accepter la juridiction de la Cour de Justice). Citant les cas de la Suisse et de la Norvège, le négociateur oublie sans doute que ces États sont loin d’être États tiers comme les autres vis-à-vis de l’UE (que l’on songe seulement à l’Espace Shengen auquel la Suisse appartient ou de la Norvège qui est membre de l’Espace économique européen). Ce passage de la missive de David Frost est une preuve magistrale de la mauvaise fois britannique, mais surtout de sa stratégie assumée de cherry-picking. En effet, David Frost s’appuie sur de multiples exemples de relations que l’UE a nouées juridiquement avec des États tiers, mais en en retenant que des points précis, c’est-à-dire en se gardant bien d’en rappeler l’économie générale. Une illustration : le responsable britannique brandit systématiquement le cas norvégien pour soutenir son plan pour la pêche. Mais a-t-il seulement pensé que l’UE a peut-être conclu tel accord avec la Norvège justement parce qu’elle appartient à l’EEE ? La mauvaise foi de David Frost se déploie sur deux autres plans : soutenir qu’une relation étroite serait possible sans un minimum d’alignement réglementaire et faire croire que le Royaume-Uni serait, économiquement et diplomatiquement, dans une position similaire à celle des États-Unis et du Canada.

Le négociateur accuse finalement la task force d’avoir fait des propositions moins avantageuses qu’à d’autres États tiers, tout en l’obligeant à se soumettre à des règles plus contraignantes. David Frost assume en l’espèce une position plus cohérente qui consiste en somme à affirmer que, si l’UE ne transige pas sur le LPF pour éviter les droits de douane, alors le gouvernement britannique sera prêt à s’engager dans une relation moins ambitieuse. La solution serait de se satisfaire d’un accord similaire à ce que l’UE a déjà signé avec d’autres États tiers comme le Canada.

La lettre se conclut par un énième propos fielleux qui indique que « à ce stade des négociations, ce qui est offert n’est pas un accord de libre-échange juste entre deux partenaires économiques étroitement liés, mais un accord de piètre qualité doublé d’un contrôle inédit de l’UE sur nos lois et nos institutions ».

Pour notre part, nous continuons d’être surpris par l’éviction du sujet de l’Irlande du Nord. La présentation de David Frost paraît peu compatible avec le régime juridique qui devra être applicable au commerce entre les deux Irlande. Nous sommes tout autant étonnés du peu de cas qui est fait de l’urgence de la situation et de l’absence de contextualisation par rapport à la crise sanitaire. La réponse de Michel Barnier ne pouvait être que cinglante.

III. La réponse cinglante de Michel Barnier

Lorsque nous avons publié la lettre de Michel Barnier sur LinkedIn, nous avions indiqué qu’elle se passait de commentaire. De mémoire, il ne nous semble pas que le Brexit ait donné lieu, jusqu’ici, à un échange aussi vif entre deux négociateurs. Nous avons déjà vu à quel point le chef de la task force avait été excédé par les modalités et le ton adoptés par David Frost.

Michel Barnier contredit ensuite quelques assertions de David Frost et remet en place ce dernier qui a souvent péché par omission comme quand il se garde de prendre en compte les contextes qui ont présidé à la conclusion des accords de libre-échange avec les États tiers. Michel Barnier rappelle d’ailleurs que les exemples de David Frost pour soutenir une coopération civile et judiciaire étroite sont mal trouvés, puisqu’il s’agit d’États inclus dans l’espace Schengen. Le négociateur français ajoute que chaque traité commercial est spécifique (et même si, lors de la première phase, l’UE s’est refusée à établir une relation sui generis avec le Royaume-Uni). La lettre se poursuit sans surprise autour de l’idée selon laquelle un accès facilité au marché européen imposait le respect d’obligations précises. La formule retenue par Michel Barnier est pour le moins claire : « nous n’acceptons plus le cherry picking qui résultait de nos précédents accords. Dans ces négociations, l’UE regarde vers le futur, non vers le passé ». Là encore, il est satisfaisant de constater la lucidité de l’UE sur la nature de la participation du Royaume-Uni à l’Union lorsqu’il en était membre…

Michel Barnier est moins convaincant lorsqu’il estime que le Royaume-Uni ne sera plus lié par le droit de l’UE et ses standards après la transition. Si c’est relativement vrai, c’est aussi en partie faux puisque le projet de traité de l’UE arrange certains mécanismes juridiques qui ne laisseront guère d’autre choix aux autorités britanniques que de se conformer à de nombreux standards et aux interprétations de la Cour de Justice.

Michel Barnier ne développe pas plus son argumentaire en faisant l’économie d’une critique point par point de la lettre de David Frost. Le chef de la task force a sans doute jugé qu’elle ne méritait pas beaucoup plus d’égards. Nous le comprenons.

Conclusion

L’échange de lettres est passé relativement inaperçu dans les médias britanniques et européens, toujours concentrés sur l’épidémie de Covid-19. À ce propos, il faut remarquer que ni David Frost ni Michel Barnier ne l’évoquent. Les prochaines échéances, notamment celle du 1er juin que Boris Johnson avait retenue pour une éventuelle demande d’extension de la période de transition, ne sont pas non plus abordées.

Finalement, la lettre de David Frost est la manifestation d’une forme de fébrilité à un moment où le gouvernement britannique est acculé par les défis qu’il doit relever. Outre la gestion d’un Brexit qui a déjà coûté cher à l’économie britannique, la pandémie du Covid-19 a mis au jour la faiblesse d’un système de santé que les atermoiements de l’exécutif ont accentuée. Sur de nombreux dossiers, l’équipe de Boris Johnson s’est révélée inconstante. Le recul sur la sur-taxation de l’accès au NHS pour les travailleurs étrangers de ce même système de santé ou les modalités de la « quatorzaine » des voyageurs français souhaitant rentrer au Royaume-Uni en sont les dernières illustrations. La mise en cause du conseiller spécial de Boris Johnson, Dominic Cummings, qui a enfreint les règles de confinement, a vulnérabilisé encore un peu plus Downing Street. Le non-respect du droit et le manque de flegme sur le dossier du Brexit ont de quoi inquiéter quant à la capacité du gouvernement britannique à gérer simultanément deux enjeux historiquement inédits.

Un dernier élément est susceptible d’affaiblir indirectement le Royaume-Uni. Le rapprochement entre l’Allemagne et la France du fait de l’élaboration d’un plan de soutien budgétaire à l’économie européenne (qualifié de « relance ») afin de surmonter la crise du Coronavirus est un signe enfin tangible du renforcement de la solidarité européenne. Cet événement pourrait reléguer la conclusion d’un accord avec les Britanniques au rang d’objectif secondaire. Quoi qu’il en soit, la perte de sang-froid de David Frost et l’inconstance du gouvernement dans la gestion de la crise actuelle posent la question de savoir si une volte-face relative à une extension de la période de transition est susceptible d’intervenir. Nous n’y croyons pas vraiment, mais dans le marasme de ces dernières semaines toutes les hypothèses restent ouvertes, y compris celle d’un no deal.

Documents publiés par le gouvernement britannique sur la relation future :

Projet d’accord global

Annexes

Coopération civile et pénale

Réadmission des résidents sans autorisation

Transfert des enfants non accompagnés de demandeurs d’asile

Transport aérien
 
 
 
 
 
 
PS : Toute contribution de collègues qui souhaiteraient faire une analyse comparée des projets britanniques et européens sur tel ou tel pan sectoriel de la relation future est la bienvenue sur le site de l’Observatoire.
 
 
Aurélien Antoine

L’application concrète de l’accord de sortie en Irlande du Nord ou la confirmation de difficultés annoncées, par M.-C. Considère-Charon

Tous les observateurs aiguisés du Brexit savent que les difficultés qui y sont liés sont symbolisées et concrétisées en Irlande du Nord. L’une des lignes éditoriales de l’Observatoire du Brexit a toujours été d’insister sur cet aspect, et ce, dès le début des négociations de l’accord de sortie en 2017. Grâce à l’analyse limpide de Marie-Claire Considère-Charon, le scepticisme que nous avions pu formuler sur la mise en oeuvre de l’arrangement d’octobre 2019 arraché par Boris Johnson se confirme, malgré des réflexions riches pour proposer des solutions.

 

Lors du référendum du 23 juin 2016, 56% des Nord-Irlandais, à l’inverse des Britanniques[1] pris dans leur ensemble, avaient exprimé le souhait de rester dans l’Union Européenne. Au nom de la souveraineté de la province en matière de révision constitutionnelle, un recours[2] fut déposé auprès de la Haute Cour de justice d’Irlande du Nord et rejeté le 28 octobre 2016. Les requérants estimaient que la décision du Brexit devait être soumise à l’approbation du Parlement Nord-irlandais de Stormont tout comme à celle du Parlement écossais de Holyrood. Suite à un appel auprès de la Cour Suprême du Royaume-Uni[3], la décision de la Haute Cour était confirmée.

Le 22 octobre 2019, soit près de trois ans et demi après le referendum, Boris Johnson signait un accord de retrait, le deuxième du genre, avec les Européens.

En vertu des termes du nouvel accord, la totalité du Royaume-Uni sort de l’union douanière européenne à l’issue d’une période de transition allant jusqu’à fin décembre 2020. Le nouveau Protocole sur l’Irlande du Nord déplace la frontière en mer d’Irlande et introduit un double régime pour la province nord-irlandaise. L’Irlande du Nord continuera à faire partie du territoire douanier du Royaume-Uni tout en s’alignant « sur un ensemble limité de règles relatives au marché unique (règles sanitaires, règles relatives aux aides d’État et TVA)[4] ». Comme le prouvent les événements récents, ce double statut n’est pas sans ambiguïté et s’est déjà révélé une source de tensions et de controverses.

Le nouveau protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord

La frontière en mer d’Irlande, que le Parti Unioniste Démocrate (DUP), allié aux Conservateurs sous le mandat de Theresa May, avait violemment rejeté, a fini par s’imposer. Elle suppose des contrôles douaniers et réglementaires entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord ainsi qu’entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, qui devront se faire aux ports et aux aéroports. Les dispositions sont détaillées dans l’article 5 du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, intitulé « Douanes, circulation des marchandises »[5].

Dans l’optique de maintenir la fluidité des échanges entre le nord et le sud de l’île, l’Irlande du Nord, hors de l’Union Européenne, ne se verra imposer aucun droit de douane sur ses échanges avec la République d’Irlande, État membre de l’Union. Pour protéger l’intégrité du marché unique, et éviter le risque de voir s’installer un trafic de contrebande entre le nord et le sud de l’Irlande, les taux européens de la TVA continueront à s’appliquer en Irlande du Nord.

Dans le cadre de l’arrangement proposé, des contrôles douaniers, dont l’application nous a d’emblée paru problématique, seront mis en place pour les marchandises acheminées de la Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord. Ces marchandises seront traitées selon deux cas de figure. Celles qui seront destinées exclusivement au marché nord-irlandais seront taxées, puis ensuite remboursées par le gouvernement britannique sur la preuve qu’elles ne sortent pas de la province (article 5, par.6 a). En revanche, celles qui auront vocation à être transformées et exportées vers l’Union européenne[6], notamment en passant par la République d’Irlande, seront soumises aux droits de douane ainsi qu’à la TVA de l’Union Européenne.

A cet égard, le tri des marchandises sera effectué sous l’autorité d’un comité mixte en fonction de critères précisés à l’article 5 paragraphe 2 b : la destination finale et l’utilisation de la marchandise, la nature et la valeur de la marchandise, la nature de la circulation et le risque d’une introduction ultérieure non déclarée dans l’Union. Réciproquement, les exportateurs nord-irlandais devront déclarer les marchandises destinées au reste du Royaume-Uni. Un comité spécialisé instauré par l’article 165 de l’accord de retrait veillera à la mise en œuvre et à l’application du protocole et pourra conseiller le comité mixte sur le fonctionnement du dit protocole.

En outre, l’article 12, paragraphe 2 du Protocole stipule que des représentants de l’Union Européenne seront autorisés à participer aux activités des autorités britanniques relatives à la mise en place et à l’application des dispositions prévues par le Protocole dans l’article 5 et que le Royaume-Uni fournira, sur demande, toutes les informations relatives à de telles activités[7].

Des contrôles laborieux et fastidieux

On conçoit la complexité du processus à mettre en place. Il se traduira inévitablement par des contrôles douaniers qui risquent fort d’être longs et fastidieux avec beaucoup de formulaires à remplir dans les ports écossais et gallois concernés par le transit de fret par ferry d’une rive à l’autre de la mer d’Irlande ou par le chenal du Nord.

Le ministre écossais en charge du Brexit, Michael Russell, s’est déclaré convaincu que la suppression du backstop irlandais et son remplacement par une frontière douanière en mer d’Irlande auraient un impact très négatif sur les activités des ports écossais de Stranraer et de Cairnryan[8]. Il faut s’attendre, selon lui, à des retards et des perturbations par suite du tri des marchandises et de toutes les démarches administratives à effectuer. Le nombre de poids lourds qui utiliseraient le port écossais de Cairnryan, situé à l’endroit du passage le plus étroit entre les deux îles, pourrait considérablement augmenter, selon lui, afin d’éviter les contrôles supplémentaires de la ligne de Holyhead à Dublin et l’entrée dans l’Union Européenne. Des centaines de camions seraient temporairement immobilisés en attendant l’autorisation d’acheminer les marchandises en Irlande du Nord. C’est pourquoi il a été envisagé de convertir le port de Stranraer, qui risque, selon le ministre nationaliste écossais, d’être l’un des plus engorgés d’Europe, en une immense zone de stationnement pour résoudre les problèmes de retard à la frontière. 

La ligne la plus fréquentée actuellement est celle de Dublin-Holyhead, qu’empruntent quelque 400 000 camions semi-remorques par an, ainsi que 500 000 voitures particulières, faisant de Holyhead, au Pays de Galles, le deuxième port de transbordeurs routiers le plus emprunté du Royaume-Uni. Plus d’un tiers de ce trafic de camions emprunte la route dite « UK Landbridge » entre l’Irlande et l’Europe continentale, traversant également la Manche et la mer du Nord par tunnel et ferry. Les inquiétudes des Gallois sont vives quant à l’avenir des échanges entre l’Irlande et le Pays de Galles. Dès aout 2017, la commission des Affaires extérieures de l’Assemblée nationale du Pays de Galles produisait un rapport sur le sujet[9].

Le Royaume-Uni reste un partenaire commercial essentiel pour l’Irlande. En 2017 22% des importations irlandaises venaient du Royaume-Uni[10]. En revanche, le volume des exportations de l’Irlande vers le Royaume-Uni n’était plus que de 11%, loin derrière l’Europe continentale (37%) et les États-Unis (27%).

Le port de Holyhead a déjà anticipé les perturbations prévisibles lorsque les nouvelles dispositions entreront en vigueur. Mais selon Ian Davies, directeur des routes de la mer d’Irlande du Sud pour Stena Line et exploitant du port[11], les choses devraient s’améliorer très vite. Il ajoute toutefois, dans un entretien à la Radio North Wales, que le plus problématique sera la paperasserie requise. Actuellement, une carte de navigation suffit pour franchir l’accès au port d’embarquement, à moins d’être soumis à un contrôle supplémentaire. Après le 31 décembre 2020, les transporteurs devront avoir rempli les formalités douanières pour être autorisés à entrer dans le port. Sans ces documents, ils seront dirigés vers des zones de délestage et devront remplir des formulaires sur place, dans des installations prévues à cet usage. Le 27 février, Michael Gove reconnaissait qu’il faudrait embaucher pas moins de 50 000 employés des douanes pour effectuer le travail administratif requis dans le cadre d’un accord commercial comme celui qui a été signé entre le Canada et l’Union Européenne. Il y a une certaine ironie à constater que ce nombre est supérieur à celui de tous les fonctionnaires européens qui travaillent à Bruxelles et qui ont incarné l’image de l’Europe bureaucratique tant décriée par les Brexiteurs.

L’affaire du bureau européen de Belfast

Suite à un échange de lettres entre Simon McDonald, Secrétaire permanent du Foreign Office et Helga Schmid, Secrétaire Général du Service d’action externe de l’Union Européenne, le 11 février 2019, le Royaume-Uni informait l’Union Européenne qu’il acceptait le maintien d’un bureau à Belfast[12] après le Brexit. Cette décision répondait au souhait de l’Union Européenne de conserver une présence à Belfast conformément au protocole nord-irlandais de l’Accord de retrait négocié par Theresa May[13] du 14 novembre 2018 qui incluait alors le backstop nord-irlandais[14]. Le but des Européens était, du moins pendant la phase initiale de l’application du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, de se prévaloir des droits garantis[15] par l’article 2 (Droits des personnes) et l’article 14 paragraphe 2 (Mise en œuvre, application , surveillance et contrôle de l’application), pour s’assurer que les contrôles soient bien effectués selon les règles et de manière continue. Pour le faire de façon efficace, un bureau à Belfast composé d’experts techniques s’avérait indispensable

Un an plus tard, le 12 février 2020, Helga Schmid réitérait sa demande auprès de Simon McDonald en déclarant que l’Union Européenne souhaitait maintenir sa présence à Belfast afin de permettre à des techniciens de l’Union de veiller à l’application du protocole irlandais dans sa nouvelle version. Elle invoquait, à cet égard, l’article 12 du protocole révisé qui prévoit la présence d’agents officiels de l’UE pour superviser les contrôles douaniers et réglementaires effectués par les Britanniques qui devraient s’appliquer aux échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord à compter du 1er janvier 2021.

Helga Schmidt observait que des capacités et des compétences très spécifiques étaient requises sur le terrain « distinctes des compétences ordinaires de toute autre délégation de l’Union Européenne » et espérait que le bureau serait opérationnel d’ici juin afin d’aider les sociétés à se préparer au processus réglementaire auquel elles devraient se soumettre.

Mais la réponse de Simon McDonald fut cette fois un refus catégorique. Helga Schmid eut beau insister, dans une lettre adressée à la Secrétaire d’État et trésorier payeur général Penny Mordaunt, sur les dispositions énoncées par l’article 12 du nouveau Protocole qui dotaient l’Union Européenne de droits qu’elle entendait bien exercer, la position des Britanniques était inébranlable. Penny Mordaunt objectait, à son tour, que le Royaume-Uni ne pouvait accepter la présence permanente de l’Union Européenne à Belfast. La raison avancée était qu’une telle présence serait source de tension en termes politiques et communautaires. Michael Gove, ministre d’État, intervenait également pour affirmer qu’il n’y avait nul besoin d’une « mini ambassade » à Belfast, à quoi le député du Sinn Fein pour Belfast nord, John Finucane, rétorquait que la formule d’une « mini ambassade » utilisée par le ministre était très provocatrice et mal venue à un moment crucial des négociations post-Brexit.

La raison invoquée par Penny Mordaunt était une allusion au clivage intercommunautaire en Irlande du Nord qui oppose nationalistes et unionistes et qui s’est ravivé depuis la campagne référendaire de 2016. Dans le camp opposé au Brexit, les partis nationalistes, le Sinn Fein et le Parti social-démocrate et travailliste (SDLP), ainsi que le parti de l’Alliance, et les Verts avaient adressé une demande conjointe à Boris Johnson en avril 2020 pour réclamer la réouverture du bureau de la Commission européenne fermé depuis la sortie du Royaume-Uni le 31 janvier 2020. À l’inverse, les partis unionistes nord-irlandais, le Parti Unioniste démocrate (DUP) et le Parti Unioniste d’Ulster (UUP) approuvaient le refus des Britanniques. Dans un bref communiqué le leader du Parti unioniste d’Ulster, Steve Aiken, déclarait que « l’idée de représentation permanente de l’Union Européenne, dotée de pouvoirs extra-juridictionnels comme ceux dont elle disposait dans les Balkans, était tout simplement inacceptable au Royaume-Uni et il était inconcevable qu’un pays sorti de l’Union Européenne puisse l’accepter sur son territoire souverain ». Il ajoutait que, selon lui, « l’Union Européenne essayait de se servir de l’Irlande du Nord comme monnaie d’échange »[16].

Un contexte de défiance

Cette affaire mérite l’attention des observateurs, car elle jette à nouveau le doute sur les intentions réelles des Britanniques quant à l’application des dispositions prévues par le protocole sur l’Irlande du Nord. Elle illustre le climat de défiance qui persiste entre les négociateurs et pourrait gâcher toute perspective de rapprochement sur la future relation commerciale. Les responsables Britanniques seraient-ils prêts à s’affranchir des obligations souscrites dans l’Accord de retrait article 12, qu’ils ont signé le 12 novembre 2019 ? ou affichent-ils des postures tactiques à l’adresse de leur électorat ?

Le Premier ministre Boris Johnson a répété à plusieurs reprises qu’il n’y aurait pas de contrôles entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord[17], et qu’il n’y aurait donc aucune procédure à mettre en place. Il a même, contre toute évidence, indiqué que les contrôles ne faisaient pas partie de l’accord de retrait, et a déclaré que toute déclaration à l’exportation devait lui être transmise et qu’il ordonnerait aussitôt qu’elle soit jetée à la poubelle ! A la question s’il maintenait ses propos à cet égard, un porte-parole du gouvernement déclarait : « Le Premier ministre a répondu à cette question de nombreuses fois à la Chambre et a toujours insisté qu’il n’y aurait pas de contrôles douaniers ni réglementaires ». Ce déni, pour le moins surprenant, a amené ses interlocuteurs à se demander s’il avait lu et compris l’Accord ou s’il mentait délibérément. Comme pour ajouter à la confusion, les propos du chef de gouvernement ont été démentis par Michael Gove, ministre d’État, qui, après avoir affirmé à la Chambre des Communes qu’il n’y aurait pas de frontière en mer d’Irlande, admettait le 11 février 2020, que des contrôles sur les marchandises auraient bien lieu à partir du 1er janvier 2021, avant l’entrée en Grande-Bretagne des marchandises en provenance de l’Union Européenne. Le 5 mai, à l’occasion d’une séance de questions il tenait les mêmes propos à la Chambre des Lords devant les membres de la commission des affaires européennes et déclarait qu’il y aurait bien des contrôles sur les marchandises en provenance de Grande-Bretagne et à destination de l’Irlande du Nord mais qu’il s’agirait de légers contrôles (« light-touch checks »)[18] de type sanitaire et phytosanitaire (SPS) concernant l’agroalimentaire et la viande qui pourraient être effectués pendant le transport sur le ferry. Il est primordial pour les Européens que ces contrôles soient assurés afin de protéger le marché unique contre tout risque de concurrence déloyale et de non-respect des réglementations européennes.

Pour ce qui est des marchandises qui seraient transportées d’Irlande du Nord vers la Grande-Bretagne, Michael Gove revenait sur l’article 6 de l’accord de retrait (Protection du marché intérieur de Royaume-Uni), qui garantit un accès libre aux marchandises qui circulent de l’Irlande du Nord vers d’autres parties du Royaume-Uni. Tous les transporteurs devront toutefois remplir une déclaration d’exportation avant leur départ et se conformer aux formalités européennes pour l’exportation.

Cette question est d’autant plus grave que si les Britanniques persistaient dans leur refus, les contrôles à la frontière entre les deux Irlande pourraient devenir inévitables, au risque de provoquer immanquablement des tensions pouvant déboucher sur une reprise du conflit.

Dans l’éventualité où aucun accord sur la future relation commerciale ne puisse émerger des négociations, le protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, en tant que partie intégrante de l’Accord de retrait, devrait toutefois s’appliquer au titre de traité international. Cette assurance a été réaffirmée par Michel Barnier lors d’un communiqué de presse le 24 avril 2020 où il a rappelé l’engagement de rendre opérationnelles le 31 décembre 2020 les dispositions  inscrites dans l’accord de retrait garantissant les droits des 4,5 millions de citoyens expatriés ainsi que la paix et la stabilité en Irlande et en Irlande du Nord[19].

Alors que le spectre du « no deal » a ressurgi, quelques signes plus positifs sont apparus en avril 2020. A l’issue d’entretiens constructifs, les ministres des transports, anglais, irlandais et français publiaient une déclaration conjointe qui reconnaissait que le bien-être collectif dépendait de façon cruciale des transporteurs de fret et qu’il importait de préserver les liens économiques et sociaux qu’ils assuraient entre leurs nations. Dans le contexte de la crise du Covd-19[20] qui représentait une menace pour le transport des marchandises, il était impératif de se mobiliser pour préserver la circulation des frets en renforçant leur soutien aux routes maritimes qui relient le Royaume-Uni à l’Irlande et à la France. Cela devait amener les responsables politiques à renforcer leur partenariat et à partager les meilleures pratiques.

Des négociations au point mort

Boris Johnson n’a eu de cesse de réclamer un accord de libre-échange avec ses « amis et partenaires européens qui ne soit pas fondé sur un alignement politique, quel qu’il soit ». Si le Premier ministre a été souvent soupçonné de vouloir créer un Singapour sur Tamise qui deviendrait un paradis fiscal aux portes de l’Europe, cette éventualité ne nous parait guère crédible dans la mesure où le Royaume-Uni ne se résume pas à Londres où se concentrent les services financiers comme dans la ville État de Singapour. La majorité des Britanniques sont mécontents de voir la capitale capter les richesses et de voir les inégalités se creuser dans le reste de l’Angleterre. Le vote du Brexit est tout à fait révélateur du malaise qui frappe les populations du nord et du centre de l’Angleterre durement frappés par la désindustrialisation et où les habitants se sentent délaissés sans aucune perspective d’avenir. L’engagement de Boris Johnson à opérer un rééquilibrage des régions et ses promesses d’investissements importants dans le nord et le centre de l’Angleterre est destiné à s’assurer la loyauté de son nouvel électorat.

La crise sanitaire a considérablement ralenti le processus de négociations d’autant que les négociateurs en chef, Michel Barnier et David Frost, ont dû se condamner à l’isolement après avoir contracté le virus. Les négociations par écran interposé ne semblent pas favoriser les rapprochements mais le problème va au-delà des contraintes sanitaires imposées par les autorités. L’équipe de négociateurs qui entourent Johnson est composée de farouches eurosceptiques qui ne dissimulent pas leur aversion pour tout ce qui peut s’assimiler à la bureaucratie européenne.

 Il n’y a encore eu aucune avancée dans les négociations tant les positions sont divergentes. Le Premier ministre a ajouté à la difficulté en inscrivant dans le projet de loi sur le retrait de l’Union Européenne que tout prolongement de la période de transition était exclu. Les négociateurs européens ont accusé le gouvernement britannique de manquer de sincérité en prétendant qu’un accord de libre-échange serait faisable en si peu de temps. L’entêtement à ne pas vouloir prolonger la période de transition peut s’expliquer de diverses façons. Le Premier ministre entend trouver un accord de base et laisser de nombreux domaines se traiter au cas par cas en espérant ainsi avoir plus de poids dans les négociations.  Il est sans doute également convaincu qu’il ne faut pas ralentir l’élan national vers le Brexit et qu’il peut, une fois encore, miser sur la menace du « no deal », pour parvenir à arracher des concessions aux Européens. Interrogé sur le sujet à la séance de questions devant la Commission des Affaires européennes de la Chambre des Lords, Michael Gove soulignait qu’il n’y avait nul besoin de prolonger la période de transition et déclarait ensuite que chaque année de prolongation couterait un montant net de 10 milliards de livres supplémentaires au Trésor britannique.

Si aucun accord n’est trouvé la relation commerciale entre le Royaume Uni et l’Union Européenne sera fondée sur les termes de l’Organisation mondiale du commerce. Devant une telle éventualité nombre de sociétés, de diplomates et d’économistes s’accordent à dire que les conséquences seraient désastreuses des deux côtés de la Manche et de la mer d’Irlande avec des perturbations graves dans les échanges commerciaux, des hausses de prix, des pertes d’emploi suivies d’un choc économique. Comment comprendre qu’on puisse ajouter autant d’incertitude à une crise sanitaire dont on imagine encore mal toutes les répercussions ?

Conclusion

Le troisième round des négociations débutait le lundi 11 mai 2020. Pour le négociateur en chef de l’Union Européenne, Michel Barnier, il était urgent de progresser de façon tangible dans tous les domaines et tout particulièrement sur la question des règles de concurrence loyale[21] (« level playing field »), les aides d’État, la coopération en matière de police et de sécurité, le protocole sur l’Irlande du Nord et la pêche. Il n’est pas question pour les Européens d’accepter un accord de libre-échange sans tarifs douaniers ni quotas qui ne soit assorti d’aucunes garanties juridiques quant au respect de règles de concurrence.

Mais les Britanniques font la sourde oreille à propos des questions jugées vitales que posent les Européens. Tout se passe comme s’ils voulaient imposer leur agenda en ne négociant que les dossiers qu’il jugent essentiels à leurs intérêts, les échanges commerciaux, les services, les transports ou encore la coopération nucléaire. Le négociateur en chef de la Task Force a également souligné qu’il représentait les intérêts de tous les États membres de l’Union dans les négociations sur la future relation commerciale. Si elles débouchent sur un accord, cet accord devra être ratifié par le Conseil Européen et le Parlement Européen. 

À Bruxelles l’exaspération est à son comble devant l’inertie des Britanniques qui n’ont pas encore clarifié leurs positions sur un grand nombre de dossiers et ne semblent prendre aucune disposition en vue de l’application du protocole sur l’Irlande du Nord. Alors que le grand sommet européen de juin se rapproche, les appels à l’extension de la période de transition se multiplient. Lorsque le mois de juin touchera à sa fin il ne sera plus possible de reporter la fin de la période de transition mais, malgré l’urgence, l’impasse diplomatique se prolonge sans qu’il n’y ait aucune perspective de déblocage.

[1] Rappelons que les Britanniques, toutes régions confondues, se sont exprimés à 51,8% en faveur du Brexit.

[2] Parmi les parties représentées dans le dossier figurait Raymond McCord, un militant des droits des victimes des   Troubles.

[3] En revanche, la Cour suprême britannique a imposé au gouvernement de Theresa May d’obtenir l’aval du Parlement de Westminster pour entamer la procédure de divorce avec l’Union européenne (Miller1).

[4] Le choix du Premier ministre, dans le souci d’éviter une frontière terrestre dite « dure » avec la République d’Irlande est en réalité proche de la proposition initiale de l’Union Européenne. Le backstop nord irlandais aurait traité la province d’Ulster de façon différentielle du reste du Royaume-Uni en la maintenant en union douanière avec l’Union Européenne.

[5]https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=OJ:L:2020:029:FULL&from=FR

[6] Les droits de douane concernant une marchandise introduite en Irlande du Nord par transport direct et ne provenant pas de l’Union ou d’une autre partie du Royaume-Uni sont les droits applicables au Royaume-Uni, ….à moins que cette marchandise ne risque d’être introduite dans l’Union, en tant que telle ou comme partie d’une autre marchandise à la suite d’un traitement. Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, Article 5, paragraphe 1 Douanes, circulation des marchandises, Journal officiel de l’Union Européenne.

[7] « les représentants de l’Union ont le droit d’être présents  lors de toute activité menée par les autorités du Royaume-Uni en lien avec la mise en œuvre et l’application des dispositions du droit de l’Union rendues applicables par le présent Protocole, ainsi que des activités en lien avec la mise en œuvre et l’application de l’article 5, et le Royaume-Uni fournit, sur demande, toute information pertinente à cet égard.  » (Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, article 12, par.2.idem). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=OJ:L:2020:029:FULL&from=FR

[8] « Stranraer and Cairnryan face trade congestion », the Sunday Times, 27 octobre 2019   thetimes.co.uk/article/stranraer-and-cairnryan-face-trade-congestion-0gggjb0g7

[9] External Affairs and Additional Legislation Committee, Inquiry into the implications of Brexit for Welsh ports, August 2017. https://senedd.wales/laid%20documents/cr-ld11158/cr-ld11158-e.pdf

[10] WITS (World Integrated Trade Solutions), Ireland exports, imports and trade balance by Country. https://wits.worldbank.org/CountryProfile/en/Country/IRL/Year/2017/TradeFlow/EXPIMP/Partner/by-country

[11] Journal de la marine marchande, novembre 2019, « Brexit, le défi de la frontière mer d’Irlande ».

http://www.journalmarinemarchande.eu/mensuel/5103/politique/le-defi-de-la-frontiere-mer-dirlande

[12] Il était également question de conserver des bureaux à Edinburg, Cardiff et Londres.

[13]https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/759019/25_November_Agreement_on_the_withdrawal_of_the_United_Kingdom_of_Great_Britain_and_Northern_Ireland_from_the_European_Union_and_the_European_Atomic_Energy_Community.pdf

[14] L’Union Européenne devait également continuer à financer le programme Peace IV qui viendrait à son terme en mars 2020. Le processus de paix en Irlande du Nord a bénéficié de l’aide financière de l’Union depuis 1989 au titre de la politique régionale de l’Union et des contributions de l’Union au Fonds international pour l’Irlande (FII). Le dernier programme Peace IV , doté de 270 millions d’euros, a couvert la période de 2014 à 2020. Il était destiné à la réalisation de projets au profit des enfants et des jeunes gens de la province.

[15] L’article 4 du premier protocole figurant dans l’Accord de Theresa May se retrouve inchangé dans l’article 4 du protocole révisé. Il en est de même pour l’article 14 par. 2 qui devient l’article 12 paragraphe 2 du protocole révisé.

[16] « EU bid to keep office in Belfast is criticised by pro-Brexit parties », Belfast Telegraph, 3 mai 2020

[17] Brexit : No checks on goods from NI to UK says PM, John Campbell, BBC news, 15 novembre 2019.

[18] House of Lords, Select Committee on the European Union, Uncorrected oral evidence: Progress of UK-EU future relationship negotiations, 5 mai 2020, https://committees.parliament.uk/oralevidence/344/html/

[19] Press statement by Michel Barnier following the second round of future relationship negotiations with the United Kingdom, Commission Européenne, 24 avril 2020. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/statement_20_739

[20] Freight transport in the context of COVID-19: joint statement by the United Kingdom, France and Ireland. Government UK, https://www.gov.uk/government/news/freight-transport-in-the-context-of-covid-19-joint-statement-by-the-united-kingdom-france-and-ireland

[21] Le dossier du level playing field ainsi que celui des aides d’État ont été analysés avec précision par Aurélien Antoine dan l’article intitulé « Le projet d’accord sur les relations futures : constance sur la méthode, incompatibilités majeures avec les lignes directrices britanniques ».

Les premières orientations pour les négociations sur les relations futures

La Commission a publié ses recommandations de la future décision du Conseil donnant mandat à la task force afin de conduire les négociations de l’accord sur les relations futures. L’annexe qui est jointe est particulièrement complète. Il n’y a guère de surprises dans le contenu des deux textes. Les grandes lignes de la déclaration politique sont intégralement reprises, de même que le principe cardinal selon lequel « les relations futures avec le Royaume-Uni devront reposer sur un équilibre entre droits et obligations et assurer des conditions de concurrence équitables ». Les documents de la Commission sont accessibles ici, ainsi que le discours de Michel Barnier du 2 février . L’ensemble va désormais être examiné par les États membres qui rendront leurs observations pour le 25 février.

Recommandation

Annexe

Discours de Michel Barnier

Du côté britannique, le Gouvernement a un peu plus dévoilé ses intentions qui recèlent toujours un certain nombre de contradictions. Pour le Premier ministre, « la question pour l’année 2020 est de savoir si le Royaume-Uni et l’UE peuvent convenir d’un accord commercial approfondi dans la droite ligne du traité que l’Union a conclu avec le Canada (type CETA), ou si la relation sera simplement fondée sur l’accord conclu en octobre, intégrant le Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord. » On ne comprend pas bien cette phrase, dans la mesure où le sort de l’Irlande du Nord conduit à un alignement réglementaire qui va bien au-delà d’un accord type CETA. Boris Johnson reprend aussi à son compte la déclaration politique sur les relations futures, mais en opérant quelques distinctions. Il vise d’abord la conclusion d’un accord commercial couvrant tous les aspects des échanges de marchandises, la pêche, la circulation des travailleurs temporaires au Royaume-Uni, la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles, les services financiers, l’aviation, le nucléaire civil et la sécurité. En ce qui concerne la pêche, le Gouvernement britannique soutiendra un alignement du Royaume-Uni sur le système applicable à la Norvège, à l’Islande ou aux îles Féroé, c’est-à-dire des négociations annuelles sur les quotas et les modalités de coopération.

Pour le reste, il déclare que « la coopération future (…) ne nécessite pas d’être arrangée dans le cadre d’un traité international et encore moins au travers d’institutions partagées. Le Royaume-Uni développera des politiques distinctes et indépendantes dans les domaines comme le système de contrôle d’immigration à points, le droit de la concurrence et des aides, l’environnement, la politique sociale, la commande publique et la protection des données, avec la volonté de maintenir des standards de haut niveau. »

Il ajoute que le Royaume-Uni compte négocier pour l’ensemble de ses territoires, y compris les dépendances de la Couronne et les territoires ultra-marins, ce qui inclut Gibraltar. Pour sa part, l’Union a pourtant précisé qu’elle excluait Gibraltar de la future négociation globale, la situation du Rocher devant relever de discussions distinctes (selon la recommandation de voir les déclarations annexées au procès-verbal de la réunion du Conseil européen du 25 novembre 2018: « Après que le Royaume-Uni aura quitté l’Union, Gibraltar ne sera pas inclus dans le champ d’application territorial des accords qui seront conclus entre l’Union et le Royaume-Uni. Cependant, cela ne fait pas obstacle à la possibilité d’avoir des accords séparés entre l’Union et le Royaume-Uni en ce qui concerne Gibraltar. Sans préjudice des compétences de l’Union et dans le plein respect de l’intégrité territoriale de ses États membres, telle qu’elle est garantie par l’article 4, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne, ces accords séparés nécessiteront un accord préalable du Royaume d’Espagne »).

La déclaration du Premier ministre précise certains éléments qui peuvent paraître en contradiction avec la recherche d’un accord du type CTA. En effet, il souhaite qu’il n’y ait pas de droits de douane ou de restrictions quantitatives aux échanges. Or, pour l’UE, ceci n’est envisageable que s’il existe un degré de coopération élevé sur des champs que Boris Johnson souhaite aborder en dehors de l’accord commercial global.

Nous n’en sommes qu’au début officieux des négociations. Il convient donc de ne pas surévaluer les propositions du Premier ministre qui souhaite arriver en position de force. Il n’en demeure pas moins que la question des modalités d’un alignement réglementaire nourrira vraisemblablement les tensions lors des discussions.

 

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À quelques jours du Brexit, quatre analyses pour prendre du recul. 1/ L’Irlande du Nord, trop ignorée, si essentielle

Par Marie-Claire Considère-Charon

La date du 31 janvier 2020 va bientôt être inscrite dans les livres de l’histoire longue et tumultueuse de l’Europe. Le départ du Royaume-Uni de l’Union européenne deviendra réalité. Nous proposons à nos lecteurs quatre billets (dont deux publiés pour d’autres blogs) afin de faire le bilan de près de quatre ans de crise politique et souligner les enjeux à venir. Car le Brexit ne s’achèvera pas vendredi prochain. La phase de la négociation de l’accord relatif aux relations futures entre les deux parties s’annonce âpre et particulièrement technique, mais vraisemblablement sans le blocage politique que nous avons connu à Westminster lors de la première séquence.

Au risque de surprendre, nous avons décidé de commencer ce petit cycle de publications par un article sur l’Irlande du Nord. Le motif en est simple : la province septentrionale de l’île a été ignorée pendant le référendum sur le Brexit, puis a été au cœur des négociations de l’accord de sortie. Elle le sera encore lorsqu’il faudra aborder la future relation commerciale, mais aussi pour penser l’avenir d’un Royaume-Uni profondément divisé. Marie-Claire Considère-Charon revient sur l’ensemble de ces enjeux majeurs dans la publication du jour.

PS : nous avons pu constater que, ici ou là, les analyses de l’Observatoire sont reprises sans être citées. Le travail de recherche accueilli par le site est certes en accès libre, mais cela ne signifie pas que son contenu puisse être pillé ou qu’il ne soit pas mentionné lorsqu’il a manifestement servi d’inspiration à certains auteurs. Nous remercions la communauté des journalistes et des chercheurs de leur vigilance.


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Le bilan des élections du 12 décembre et les perspectives à court terme

Voilà une dizaine de jours que Boris Johnson a remporté les élections générales du 12 décembre. Dans le présent billet, nous revenons sur trois aspects : le premier est une synthèse des enseignements du scrutin. Le deuxième concerne le bilan institutionnel et constitutionnel qui peut être fait de la période 2016-2019 et pour lequel nous renvoyons à notre contribution au JP Blog. En troisième lieu, nous évoquerons l’introduction d’un nouveau projet de loi de ratification et de transposition de l’accord de retrait. Nous conclurons ce post par un calendrier des prochaines échéances du Brexit avec quelques remarques juridiques.

Sauf événement majeur, il s’agit du dernier article d’une année 2019 qui aura ressemblé aux années précédentes tout en s’achevant par une seule certitude : les Britanniques quitteront bien l’Union européenne le 31 janvier 2020.

Pour l’Observatoire, cette année aura été celle d’un succès croissant avec des consultations toujours plus nombreuses du site. Nous remercions nos lecteurs pour leur fidélité. Toute l’équipe de l’Observatoire vous souhaite de bonnes fêtes de fin d’année.

1. Synthèse des enseignements du scrutin du 12 décembre

– Le constat le plus évident est le succès des conservateurs. Il est indéniable, quand bien même les critiques récurrentes à l’encontre du mode de scrutin (majoritaire uninominal à un tour ou first-past-the-post) se sont multipliées pour insister sur le fait que les tories étant minoritaires en voix, le système électoral ne serait pas satisfaisant d’un point de vue démocratique. D’autres ont aussi souligné que le Brexit party a grandement favorisé cette victoire en ne présentant pas de candidats dans les circonscriptions déjà détenues par les conservateurs.

Ces critiques structurelles et contextuelles ne sont pas de nature à remettre en cause avec pertinence l’évidence du résultat. Les attaques contre le FPTP sont connues. Elles ne permettent pas de trouver une alternative satisfaisante. L’adoption d’un autre mode de scrutin, notamment proportionnel, aurait provoqué l’éparpillement des sièges entre de multiples partis et l’entrée de MPs du Brexit party. Surtout, le choix de la proportionnelle ou d’un scrutin mixte à dominante proportionnelle aurait empêché la constitution d’une majorité qui était indispensable pour sortir d’une crise politique qui n’a que trop duré. De ce point de vue, le mode de scrutin a parfaitement joué son rôle.

Pour ce qui a trait à la tactique du Brexit party, elle n’a eu en réalité qu’un impact relatif sur la large victoire des conservateurs qui ont été finalement peu menacés dans les circonscriptions déjà conquises en 2017 et qui ont, de surcroît, remporté des sièges dans des territoires ancrés à gauche depuis des décennies.

NB : la victoire du 12 décembre a entraîné un remaniement ministériel à la marge dont nos lecteurs peuvent prendre connaissance ici : https://www.bbc.com/news/uk-politics-49043973

– Le parti travailliste échoue à la hauteur de la médiocrité de son leader. Avec seulement 203 sièges, le Labour s’effondre. La presse a souvent évoqué le score de 1935 comme le dernier scrutin reflétant une débandade travailliste. Cette référence doit être invoquée avec précaution pour deux raisons : d’une part, lors des élections de 1935, le Labour avait connu un rebond électoral par rapport à 1931 ; d’autre part, la Chambre des Communes comptait 615 sièges contre 650 aujourd’hui. La défaite de 2019 est l’une des pires de l’histoire et Jeremy Corbyn en est le principal artisan. Nous soulignions dans notre analyse des programmes électoraux que la ligne retenue par le Labour était peu lisible pour des Britanniques qui souhaitaient en finir avec cette première phase du Brexit. L’entre-deux proposé et largement inspiré par Jeremy Corbyn qui a renchéri dans l’indétermination durant la campagne ne pouvait que mener au fiasco. Toutefois, le chef de l’opposition demeure pour nous impardonnable en ayant refusé de s’engager dans la composition d’une équipe alternative à celle de Boris Johnson au début du mois de septembre lorsque le Royaume-Uni était au bord de la crise constitutionnelle. À cette époque, la formation d’une coalition aurait été envisageable si Jeremy Corbyn avait accepté de se mettre en réserve. Il aura, décidément, échoué de bout en bout à comprendre les ressorts complexes de la crise politique qui a connu un paroxysme en cette année 2019. L’hécatombe est symbolisée par la perte de terres historiquement travaillistes comme Workington au sein du « mur rouge » électoral du nord de l’Angleterre ou Sedgefield (l’ancienne circonscription de Tony Blair). Avec le Brexit, les tories auront connu l’un de leur pire dirigeant avec David Cameron. Les travaillistes n’ont plus à nourrir de jalousie avec Jeremy Corbyn. Dans l’immédiat, le processus de désignation de son successeur est lancé.

Sources : The Guardian et The Times

– La victoire des nationalises est nette en Écosse. S’ils ne battent pas leur record de 2015 (56 sièges), ils réalisent leur second meilleur score avec 48 MPs sur 59 possibles envoyés à Westminster. Forte de ce succès, la First Minister, Nicola Sturgeon, a logiquement confirmé son intention d’organiser un nouveau référendum d’indépendance. Westminster doit néanmoins l’autoriser et l’opinion publique écossaise reste divisée sur la question. Les tensions risquent d’être vives entre Londres et Édimbourg les années à venir. Notons que le candidat du SNP a vaincu Jo Swinson, la leader du parti libéral-démocrate.

– La situation en Irlande du Nord évolue notoirement. Les partis favorables à la réunification de l’île (le Sinn Féin et le Social and Democratic and Labour Party, SDLP) ont dépassé le DUP qui a perdu deux sièges. Désormais, le DUP compte 7 sièges, alors que le Sinn Féin et le SDLP en totalisent 9. Le dernier siège est dévolu au groupe Alliance qui soutient le maintien de l’union avec la Grande-Bretagne. Unionistes et indépendantistes sont donc sur un pied d’égalité, ce qui est inédit.

– Les libéraux-démocrates n’ont pas su convaincre avec leur tactique assez radicale sur le Brexit. La perte de 10 sièges scelle aussi le sort de toute velléité de retour en arrière vers un maintien du royaume au sein de l’UE.

– Les résultats confirment que les Anglais sont en faveur du Brexit. En tenant compte de l’issue des élections européennes de mai 2019 et du scrutin du 12 décembre, il paraît difficile de prétendre désormais qu’un second référendum serait favorable au remain.

– Les forces politiques souhaitant une scission du Royaume-Uni, et par ailleurs hostiles au Brexit, ont un poids croissant. Il s’agit du défi majeur pour Boris Johnson : assurer la sortie du Royaume-Uni de l’UE tout en maintenant l’unité du royaume. Cet impératif contradictoire ne peut être surmonté que si le Premier ministre s’engage dans une réflexion profonde sur la dévolution en octroyant de nouvelles compétences et d’une plus grande autonomie fiscale aux entités dévolues.

– Les autres enseignements à tirer sont plus structurels et portent sur le bilan institutionnel et constitutionnel.

2. Le bilan institutionnel et constitutionnel de la crise politique qui a mené aux élections du 12 décembre 2019

Nous renvoyons ici à notre billet sur JP Blog intitulé « 2016-2019 : un cycle de crise politique marquant la résilience du parlementarisme britannique. »

http://blog.juspoliticum.com/2019/12/17/2016-2019-un-cycle-de-crise-politique-marquant-la-resilience-du-parlementarisme-britannique-par-aurelien-antoine/

3. Le projet de loi de ratification et de transposition de l’accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne

Au terme de la précédente législature, les MPs avaient voté en deuxième lecture un premier EU (Withdrawal Agreement) Bill avant qu’ils ne rejettent l’agenda projeté par les Gouvernement. C’est à la suite de cette énième défaite de Boris Johnson que la loi prévoyant de nouvelles élections a été adoptée, mettant fin à la session. Le WAB n’ayant pas bénéficié d’une « carry-over motion » (permettant la poursuite exceptionnelle de l’examen d’un projet de loi lors de la nouvelle session au stade où il s’était arrêté lors de la précédente), le Gouvernement a été contraint de représenter un Bill.

À la suite du discours du Trône du 19 décembre présentant le programme législatif du Gouvernement, les parlementaires ont eu comme première tâche de discuter du second projet de loi de ratification et de transposition de l’accord de retrait du 17 octobre dernier. La seconde mouture du texte a d’ores et déjà franchi le stade des deux premières lectures. Son adoption définitive est prévue dans la troisième semaine de janvier. Dans l’ensemble, le projet est fort proche de celui d’octobre. Il supprime des passages de la section 13 du EU (Withdrawal) Act de 2018 et prévoit la non-application de la partie 2 du Constitutional Reform and Governance Act de 2010 (CRAGA). Concrètement, cela signifie que le WAB met fin à l’exigence d’un meaningful vote et accélère la procédure de ratification qui sera actée dès l’adoption de la loi (sur la procédure normale de ratification, voir le billet publié par Jack Simson Caird). La législation assure enfin la transposition de l’accord en droit interne (et en particulier la phase de transition par le maintien temporaire du European Communities Act de 1972).

Ce WAB se distingue cependant du précédent sur plusieurs points. Certaines dispositions ont été supprimées, d’autres, ajoutées, et plusieurs ont été amendées. En voici les principales :

– Le veto des MPs est levé sur le point de départ des négociations avec l’UE, sur l’approbation de toute action ou mesure liée à a négociation, et sur l’assentiment des futurs traités relatifs à la relation future avec l’UE (exclusion de toute forme de meaningful vote). Le but de Boris Johnson est d’éviter que le Parlement puisse bloquer les négociations entre l’Exécutif britannique et la task-force comme ce fut le cas entre 2017 et 2019.

– Des garanties formelles sur l’avenir des droits de salariés tels qu’ils sont protégés par le droit de l’UE sont écartées. En 2019, Theresa May, après avoir un temps envisagé une législation dédiée au statut des travailleurs, s’était engagée à respecter certaines procédures visant à ce que les mesures du Gouvernement en la matière fassent l’objet d’un contrôle (par le Parlement et par les syndicats à partir d’une déclaration indiquant explicitement si tel ou tel droit était susceptible d’être diminué ou supprimé). Ces garde-fous avaient été repris dans le WAB d’octobre. Désormais, il est prévu que ces droits (temps de travail, congés payés, maternité, discrimination…) relèveront d’une autre législation, l’Employement Bill. L’objectif du gouvernement en ce domaine n’est pas clair. Bien qu’il y ait eu des dénégations répétées de ne pas tirer le droit du travail vers le bas, aucun engagement ferme n’a été formulé.

– L’obligation de négocier avec l’UE un accord sur la situation des enfants migrants demandeurs d’asile et non accompagnés, mais ayant des parents proches au Royaume-Uni, est abolie. Y est substituée une simple déclaration ministérielle qui devra indiquer l’état des négociations avec l’UE sur ce sujet. Le résultat de cet allégement législatif pourrait être une régression peu contestable des droits des migrants.

– Les ministres spécifieront les conditions dans lesquelles les juridictions inférieures pourront se départir des jurisprudences de la CJUE après la transition. Sous ces conditions, les tribunaux devront suivre la jurisprudence de la Cour suprême (et de la High Court of Justiciary en Écosse qui reste une juridiction suprême en matière pénale) pour l’interprétation du droit de l’UE maintenu en droit interne. Si les recommandations ministérielles n’ont pas été publiées, les juridictions inférieures devront suivre la jurisprudence de la Cour de Justice jusqu’à ce que le droit interne soit modifié ou jusqu’à qu’une juridiction supérieure ait fait évoluer son interprétation par rapport à celle de la Cour de Justice.

– A été ajoutée une disposition opposable au Gouvernement qui consiste à lui interdire de solliciter une extension de la période de transition au Conseil européen. Une telle prohibition peut naturellement être levée par l’intervention du législateur avant le 1er juillet 2020.

Le WAB intègre aussi de nouvelles dispositions budgétaires et confirme les pouvoirs de législation déléguée des ministres et aux autorités dévolues pour modifier ou abroger le droit de l’UE maintenu dans l’ordre juridique interne, pour assurer l’application du protocole relatif à l’Irlande du Nord, et régler le statut des citoyens européens résidant au Royaume-Uni après la transition.

3. Dates et aspects juridiques à retenir

Avant le 31 janvier : le Parlement britannique adopte le EU (Withdrawal Agreement) Bill et le Parlement européen ratifie l’accord.

31 janvier : le Royaume-Uni sort officiellement de l’UE et la période de transition débute (jusqu’au 31 décembre 2020 sans demande d’extension).

Février : début des négociations sur la relation future entre l’UE et le Royaume-Uni. Ce dernier pourra également engager des discussions avec des États tiers en matière commerciale.

1er juillet : date butoir à laquelle le gouvernement britannique doit se conformer s’il souhaite solliciter une extension de la période de transition.

31 décembre : fin de la période de transition.

Face au peu de temps dont disposent les négociateurs, il existe deux options pour parvenir rapidement à un accord commercial : s’en tenir à un traité a minima proche des règles du droit international ; s’écarter le moins possible, pour le Royaume-Uni, du droit existant, c’est-à-dire en maintenant un alignement substantiel avec les normes européennes.

Le second élément à conserver à l’esprit est la détermination de la nature juridique du futur accord. Il convient ici de distinguer entre les accords engageant les compétences exclusives de l’UE ou ceux qui engagent aussi celles des États membres (voir aussi https://www.consilium.europa.eu/fr/policies/trade-policy/trade-agreements/). Selon le droit de l’UE :

« Lorsque l’Union négocie et conclut un accord international, elle dispose soit d’une compétence exclusive, soit d’une compétence partagée avec les pays de l’Union. Dans le cas où sa compétence est exclusive, l’Union est la seule à pouvoir négocier et conclure l’accord. En outre, l’article 3 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne précise les domaines dans lesquels l’Union dispose d’une compétence exclusive pour la conclusion des accords internationaux, y compris les accords commerciaux. Dans le cas où sa compétence est partagée avec les pays de l’Union, l’accord est conclu à la fois par l’Union et par les pays de l’Union. Il s’agit alors d’un accord mixte auquel les pays de l’Union doivent donner leur accord. Les accords mixtes peuvent également exiger l’adoption d’un acte européen interne afin de partager les obligations entre les pays de l’Union et l’Union. L’article 4 du TFUE établit les compétences partagées. »

Il est fort probable que le futur traité commercial global relèvera, s’il est un minimum ambitieux, des accords mixtes (voir nos différents articles sur le sujet ici, par Loïc Robert, et ici, par Mathieu Combet). En conséquence, les parlements des États membres (mais aussi régionaux d’États comme la Belgique) devront expressément y consentir comme ils ont pu le faire pour le Comprehensive Economic and Trade Agreement avec le Canada et l’accord de libre-échange avec le MERCOSUR. Cette dimension procédurale ne peut être ignorée de Boris Johnson. S’il exclut catégoriquement une extension au-delà du 31 décembre 2020 de la période de transition, l’option de l’accord a minima prévaudra. Une volte-face n’est pas à écarter si le Premier ministre y est contraint par des phénomènes extérieurs comme la procédure complexe de la ratification à l’échelon de l’UE.

Pour mémoire, voici ce que stipulent les articles 3 et 4 du TFUE :

« Article 3

  1. L’Union dispose d’une compétence exclusive dans les domaines suivants : a)  l’union douanière ; b)  l’établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur ; c)  la politique monétaire pour les États membres dont la monnaie est l’euro ; d)  la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche ; e)  la politique commerciale commune.
  2. L’Union dispose également d’une compétence exclusive pour la conclusion d’un accord inter­ national lorsque cette conclusion est prévue dans un acte législatif de l’Union, ou est nécessaire pour lui permettre d’exercer sa compétence interne, ou dans la mesure où elle est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée.

Article 4

  1. L’Union dispose d’une compétence partagée avec les États membres lorsque les traités lui attribuent une compétence qui ne relève pas des domaines visés aux articles 3 et 6 ;
  2. Les compétences partagées entre l’Union et les États membres s’appliquent aux principaux domaines suivants : a) le marché intérieur ; b) la politique sociale, pour les aspects définis dans le présent traité ; c) la cohésion économique, sociale et territoriale ; d) l’agriculture et la pêche, à l’exclusion de la conservation des ressources biologiques de la mer ; e) l’environnement ; f) la protection des consommateurs ; g) les transports ; h) les réseaux trans-européens ; i) l’énergie ; j) l’espace de liberté, de sécurité et de justice ; k) les enjeux communs de sécurité en matière de santé publique, pour les aspects définis dans le présent traité.
  3. Dans les domaines de la recherche, du développement technologique et de l’espace, l’Union dispose d’une compétence pour mener des actions, notamment pour définir et mettre en œuvre des programmes, sans que l’exercice de cette compétence ne puisse avoir pour effet d’empêcher les États membres d’exercer la leur.
  4. Dans les domaines de la coopération au développement et de l’aide humanitaire, l’Union dispose d’une compétence pour mener des actions et une politique commune, sans que l’exercice de cette compétence ne puisse avoir pour effet d’empêcher les États membres d’exercer la leur. »

 

Pour le futur scrutin comme pour le deal rien n’est acquis.

Boris Johnson has been urged to consider a Northern Ireland only backstop arrangement

Par Marie-Claire Considère-Charon

Marie-Claire Considère-Charon revient sur l’accord conclu entre Boris Johnson et l’Union européenne qui sera au cœur des élections du 12 décembre prochain. Il s’agit donc de la première retranscription sur le site de l’Observatoire des évolutions importantes que ce nouvel accord apporte à l’ancien backstop. Elles impliquent une analyse précise sur les positionnements des différents partis qui ont fait suite à cet événement. Nous avons pris le parti d’insister sur le contexte politique dans les nations nord-irlandaises et écossaise dont certaines circonscriptions joueront un rôle clef. L’article de Marie-Claire Considère permet de constater que les incertitudes sont encore fortes et qu’une victoire de Boris Johnson, si elle scellera sans doute la sortie formelle du Royaume-Uni de l’UE, n’écarte pas les questionnements nombreux qui demeurent quant à la relation commerciale future.


Les négociations du Brexit n’ont cessé d’être ponctuées par des échanges hostiles et acerbes, des reproches mutuels et des spéculations sur des lendemains apocalyptiques. Elles avaient également été marquées par les positions clivantes de la minorité agissante que formait le Parti unioniste démocrate dont l’appui des 10 élus avait été monnayé en 2017 par Theresa May en mal de majorité.

Le jeudi 10 octobre 2019, Boris Johnson et son homologue irlandais Leo Varadkar s’étaient retrouvés au manoir de Thornton, près de Liverpool. C’était la rencontre de la toute dernière chance avant le sommet européen des 17 et 18 octobre et l’échéance fixée par les Européens pour une avancée « significative ». Leurs échanges, dont on attendait peu, avaient porté sur la manière de parvenir à un compromis autour de l’épineuse question de la frontière irlandaise, pierre d’achoppement du Brexit. Contre toute attente, les deux chefs de gouvernement déclaraient qu’ils pouvaient entrevoir une issue, l’espoir d’un « chemin » qui pourrait déboucher sur un accord possible. Cette petite phrase, dans le rapport conjoint des deux Premiers ministres, avait suffi pour que la livre sterling remonte, que les milieux d’affaires reprennent confiance et que s’ouvrent de nouvelles discussions entre Européens et Britanniques. Mais une sortie de crise restait encore très aléatoire dans un délai aussi court.

Vers un substitut du backstop

L’Accord de retrait signé le 14 novembre 2018 par Theresa May et les négociateurs européens garantissait les acquis de l’Accord du Vendredi saint par le backstop. Il maintenait effectivement l’Irlande du Nord sous la tutelle régulatrice de l’Union européenne tout en conservant la totalité du Royaume-Uni dans l’union douanière jusqu’à ce que soient définies de nouvelles garanties dans le cadre de la future relation commerciale avec l’Europe. La plupart des farouches partisans du Brexit parmi lesquels figurait Boris Johnson, trouvaient cela inacceptable et antidémocratique. Ils redoutaient qu’il n’emprisonnât le Royaume-Uni dans cette union douanière pérenne.

Le 2 octobre 2019 Boris Johnson présentait aux Européens de nouvelles propositions concrètes et par écrit, comme lui avaient instamment demandé le Premier ministre irlandais Leo Varadkar et le Président du Conseil Européen, Donald Tusk. Selon le projet du chef de gouvernement, il y aurait deux frontières : une frontière douanière entre les deux Irlande pour l’application des tarifs douaniers, que Boris Johnson se faisait fort de rendre le plus discrète possible grâce à l’instauration de contrôles en amont du passage des marchandises d’une juridiction à l’autre ; et une seconde frontière en mer d’Irlande pour les contrôles de conformité aux standards européens qui s’appliqueraient à toute l’Irlande.

Les réactions aux propositions du Premier ministre britannique, à Dublin tout comme à Bruxelles, avaient été très négatives, même si les Européens laissaient supposer qu’elles puissent servir de base à de futures discussions. Le projet britannique allait en effet à l’encontre des impératifs fixés par les négociateurs européens, la protection de l’Accord du Vendredi saint et l’intégrité du marché unique. Comme le soulignait le Premier ministre irlandais, deux dispositions étaient inacceptables : le caractère inévitable du retour d’une infrastructure indispensable pour assurer les contrôles, qu’ils soient à la frontière ou à distance, ainsi que le principe du veto de l’Assemblée de Stormont (Petition of concern) qui permettait à un groupe de députés (a priori unionistes) de mettre un terme à l’alignement nord-irlandais sur le marché unique. Ce veto était perçu comme une violation du principe de consentement inscrit dans l’Accord du Vendredi saint qui suppose que tout changement de statut de la province d’Irlande du Nord soit soumis à l’approbation de la majorité de ses habitants.

Le « great new deal » de Boris Johnson

La semaine du 14 octobre s’annonçait décisive, car on devait enfin apprendre si le Royaume-Uni quitterait l’Union européenne ou non à la date du 31 octobre. Les pourparlers eurent lieu à huis clos entre deux équipes restreintes sous la houlette de Michel Barnier et de Stephen Barclay, dans une forme d’isolement- en jargon bruxellois il s’agit d’entrer dans « un tunnel »-indispensable pour pouvoir parvenir à une issue agréée par les deux parties sans risque de fuites et d’indiscrétion des médias. Aucun compte-rendu ni briefing ne fut communiqué de peur qu’il ne fasse dérailler le processus de négociation. Les négociateurs se concentrèrent sur les pistes évoquées par Boris Johnson et son homologue irlandais, après avoir reçu le feu vert des Ambassadeurs représentant les États membres.

Le 17 octobre les deux équipes parvenaient à conclure un accord. « Quand on en veut un, on en trouve un ! » clamait le Premier ministre sur Twitter. De nombreux éléments inclus dans l’accord de Theresa May avaient été conservés, mais l’accord révisé comportait des changements importants sur les dispositions concernant l’Ulster et la frontière irlandaise figurant dans le protocole sur l’Irlande du Nord.

Selon le dispositif, la totalité du Royaume-Uni sortirait de l’Union douanière européenne, ce qui permettrait la signature d’accords de libre-échange avec d’autres pays, dont bénéficierait également l’Irlande du Nord. La province britannique resterait partiellement alignée sur le marché unique tandis qu’une zone agroalimentaire panirlandaise serait mise en place. On pouvait voir se profiler deux formes de Brexit : un Brexit « dur » pour la totalité de la Grande-Bretagne qui représente 90% de la population du Royaume-Uni ; et, pour l’Irlande du Nord, un Brexit « doux » aménagé en fonction des spécificités de la province.

Le Premier ministre avait fait deux concessions majeures en revenant sur ses engagements précédents. Étant donné la position inflexible des Européens, résolument opposés au rétablissement de contrôles sur l’île d’Irlande, Boris Johnson finissait par admettre que la seule solution était qu’ils soient effectués entre les deux îles. Il s’était alors entendu avec les négociateurs européens sur la mise en place de contrôles douaniers entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord aux ports et aéroports, en remplacement du backstop que Bruxelles avait accepté de retirer ce qui donnerait lieu à un double régime tarifaire.  Les marchandises acheminées de la Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord ne seraient pas soumises à des droits de douane à condition qu’elles ne quittent pas la province britannique et ne pénètrent pas le marché européen via la République d’Irlande. En revanche, si les marchandises en provenance d’Irlande du Nord étaient destinées à entrer dans le bloc européen, les autorités britanniques leur appliqueraient les droits de douane de l’Union européenne. Pour maintenir la fluidité des échanges entre le nord et le sud de l’Irlande et protéger l’intégrité du marché unique, les taux européens de la TVA continueraient à s’appliquer en Irlande du Nord.

La deuxième concession concernait le principe de consentement qui devait initialement permettre au Parti unioniste démocrate d’opposer son veto au renouvellement des dispositions prises sur l’avenir constitutionnel de l’Irlande du Nord. Selon la nouvelle disposition, l’Assemblée nord-irlandaise pourrait décider, quatre ans après la fin de la période de transition, par un vote à la majorité simple de ne pas prolonger l’alignement sur le régime régulatoire européen concernant les marchandises, le marché unique de l’électricité, la TVA et les aides de l’État. Il faut toutefois rappeler que l’Assemblée de Stormont a cessé de siéger en janvier 2017, suite à de graves désaccords entre les deux partis qui se partagent le pouvoir, le Parti unioniste démocrate et le parti nationaliste du Sinn Féin. Rien ne permet de prévoir que les institutions nord-irlandaises soient restaurées dans un avenir proche. Au cas où cette situation de crise perdurerait jusqu’en 2024, le gouvernement britannique proposerait aux élus de l’Assemblée de Stormont un autre processus de consentement démocratique.

Pendant la période de transition qui viendrait à son terme à la fin de l’année 2020, le Royaume-Uni resterait membre de l’union douanière européenne et du marché unique, le temps de négocier un accord de libre-échange avec l’Union européenne.

Des unionistes irlandais en colère

Le nouvel accord de retrait n’a pas tardé à déclencher la fureur des unionistes. D’après Arlene Foster, la dirigeante du Parti unioniste démocrate, allié aux Conservateurs, le Premier ministre, en optant pour une frontière, sans raison d’être selon elle, entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, avait franchi une ligne rouge sang (blood-red line) contraire aux intérêts des unionistes et à l’intégrité de l’Union du Royaume. Le revirement de Boris Johnson lui paraissait d’autant plus choquant qu’il avait vigoureusement rejeté l’accord de Theresa May de novembre 2018 et dénoncé le backstop comme antidémocratique et incompatible avec la souveraineté du Royaume-Uni. Or dans l’accord de Theresa May, le backstop s’appliquait à tout le Royaume-Uni de façon à éviter toute mesure d’exception pour l’Irlande du Nord, comme l’avait exigé Arlene Foster. Il impliquait donc une différence de traitement entre la Grande-Bretagne et l’Ulster bien moins marquée que dans l’accord négocié par Boris Johnson.

Le nouveau deal du Premier ministre, qui consiste à différencier l’Irlande du Nord du Royaume-Uni, par le maintien pour l’Ulster d’une relation soutenue avec l’Union européenne, est donc vécu comme une trahison par les unionistes. Cette disposition préfigurait, à leurs yeux, un repositionnement de l’Irlande du Nord à plus ou moins court terme, qui pourrait aboutir à un détachement de l’Union des quatre nations.

L’Accord a également été rejeté par le chef de file du parti de la Voix unioniste traditionnelle, Jim Allister, convaincu que les nouvelles dispositions imbriqueraient l’économie irlandaise trop étroitement dans celle de la République d’Irlande et sonneraient le glas de l’Union du Royaume. Il en va de même pour le Parti unioniste d’Ulster dont l’ancien député européen, Jim Nicholson, se déclarait inquiet de l’idée que l’Irlande du Nord soit offerte en sacrifice sur l’autel du Brexit.

La colère ne se cantonne pas aux partis politiques. Elle s’est également exprimée dans les rangs des groupes paramilitaires loyalistes tels que l’Association pour la Défense de l’Ulster qui préparerait des protestations à grande échelle contre Boris Johnson jugé coupable d’avoir dupé les loyalistes nord-irlandais.

La hantise des unionistes est de voir se rapprocher le spectre de l’unité irlandaise, qui a refait surface depuis le référendum du 23 juin 2016 et agite beaucoup les esprits au nord comme au Sud. Le rattachement de la province à la République a été prévu par l’Accord de paix du Vendredi saint à condition qu’une majorité de Nord-Irlandais s’y déclarent favorables. Avec tous les risques politiques et économiques associés à un « hard Brexit », cette perspective qui paraissait encore lointaine avant 2016 semble se rapprocher comme l’indique un sondage d’opinion qui suggère que 51% des Nord-Irlandais voteraient pour l’unification de l’île si un référendum avait lieu aujourd’hui.  Cela permettrait à l’Irlande du Nord de rester dans l’Union européenne avec tous les avantages économiques et financiers que cela implique.

Si l’Ulster a été majoritairement unioniste pendant longtemps, l’évolution démographique au cours des dernières décennies a révélé un rééquilibrage régulier en faveur des catholiques nationalistes qui pourraient devenir majoritaires dès 2021. Selon Heather Conley, du Centre d’Études stratégiques et Internationales à Washington, il s’agit d’une situation qui risquerait fort de devenir conflictuelle. Lorsqu’un des deux camps commencera à faire entendre sa voix, le risque serait qu’il provoque des réactions hostiles au sein de l’autre camp et fasse ainsi monter les tensions intercommunautaires.

Si l’on en croit un autre sondage de Yougov, 59% des conservateurs veulent que le Brexit ait lieu même si cela implique que l’Irlande du Nord quitte le Royaume-Uni.  Lorsqu’il s’agira de négocier la nouvelle relation commerciale entre le Royaume-Uni et l’Europe, Boris Johnson pourrait très bien accorder une importance particulière au coût financier pour le Trésor britannique que représente la province d’Ulster dans le monde post-Brexit.

La cause écossaise

Les unionistes ne seraient pas les seuls à récuser le compromis de Boris Johnson. Lors du référendum de 2016, 62% des Écossais s’étaient prononcés en faveur du maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne. Si les Écossais se sont avérés plus favorables à l’Europe que les Anglais ou les Gallois c’est en partie parce que le sentiment d’europhobie y est beaucoup moins répandu. L’Écosse n’a pas été confrontée à la crise migratoire, et le taux d’immigration y est relativement faible. Le pays est beaucoup plus ouvert à la main d’œuvre intraeuropéenne et s’est également mieux intégré dans les politiques communes comme celle de la PAC, la politique des quotas de pêche, et aussi les programmes européens pour l’éducation.

On se souvient que la légitimité du Brexit en Écosse (tout comme à l’Irlande du Nord) avait été en vain contestée et que les juridictions avaient considéré que ni le Parlement de Holyrood, ni celui de Stormont, ni encore l’Assemblée galloise n’étaient habilités à se prononcer sur la procédure de sortie.

Arrivée au pouvoir après la victoire du non au référendum sur l’indépendance de l’Écosse en 2014, la Première ministre écossaise, Nicola Sturgeon, dénonçait les lignes rouges tracées par le gouvernement de Theressa May dans son approche du Brexit. Trois ans plus tard, elle s’insurgeait contre l’accord négocié par Boris Johnson qualifié d’« injuste ». A ses yeux l’Écosse était la seule nation du Royaume-Uni à ne pas être traitée de façon équitable dans la mesure où, à l’inverse de l’Irlande du Nord, son sort était scellé par le vote anglo-gallois, quand bien même les Écossais avaient voté très majoritairement contre le Brexit.

Si, en 2014, plus de 55% d’entre eux se sont prononcés contre l’indépendance de leur nation, le souhait de rester dans l’Union européenne avait été l’un des arguments majeurs en faveur du maintien dans le Royaume-Uni. À défaut d’obtenir un double statut comme à la fois État membre de l’Union européenne et partie intégrante du Royaume-Uni, le parti nationaliste écossais souhaite pouvoir s’exprimer à nouveau sur la question de l’indépendance.

Le 28 mars 2017, le parlement régional d’Écosse autorisait, par 69 voix contre 59, la Première ministre écossaise à demander à Londres l’organisation d’un nouveau référendum sur l’indépendance. En juin 2017, Nicola Sturgeon déclarait qu’elle attendrait que les conditions de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne soient clarifiées avant d’organiser un second référendum. Au Congrès d’automne de 2019 du Parti national écossais, elle estimait que le moment était venu de formuler sa requête auprès du Premier ministre dans les semaines à venir. Mais à l’occasion d’un entretien sur la chaîne Skynews avec la journaliste Sophie Ridge, le 3 novembre 2019, Boris Johnson affirmait qu’il n’accorderait pas de second référendum à l’Écosse qui s’était prononcée de façon claire en 2014.  

En Europe, l’indépendance de l’Écosse et son intégration à l’Union européenne font débat. D’après les traités, un candidat à l’adhésion doit être coopté à l’unanimité des pays membres. Si certains considèrent que l’Écosse pourrait très bien demeurer dans l’Union européenne et, en quelque sorte, succéder au Royaume-Uni comme État membre, cette option risquerait fort d’être rejetée par l’Espagne et la Belgique qui craignent des revendications régionalistes au sein de leur territoire. Les conditions procédurales de cette éventuelle adhésion font également débat.

Le choix de la future relation commerciale 

La dernière pièce du dispositif en amont de la sortie effective serait la déclaration politique qui tracerait le contour de la future relation commerciale entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Les promesses faites par Theresa May de rester en étroit alignement avec le bloc européen étaient destinées à faciliter un large accord de libre-échange rapide et profitable aux deux camps.

L’objectif manifeste de Boris Johnson est de conclure de nombreux accords de libre-échange avec des pays tiers, en particulier avec les États-Unis, ce qui suppose une liberté de manœuvre qu’une relation étroite avec l’Union européenne ne saurait lui autoriser.

Le Premier ministre n’a pas réussi à supprimer le lien entre l’accord de libre-échange et le principe de conformité aux standards européens en matière de droits des travailleurs, du droit de la concurrence, et dans le domaine de l’environnement. Mais son astuce a été de transférer ces garanties du texte de l’Accord de retrait à la déclaration politique qui n’est pas juridiquement contraignante. En revenant sur le souhait de Theresa May de conserver des liens étroits avec l’Union européenne, la déclaration politique évoque une relation économique souple fondée sur un accord de libre-échange, sans quotas ni tarifs, dans le cadre de règles du jeu équitables (level playing field) comme le réclamait Bruxelles, avec, en revanche, la possibilité pour le Royaume-Uni de diverger par rapport aux règles du marché unique afin de poursuivre une politique commerciale plus indépendante.

Cette disposition a suscité beaucoup d’émoi et d’inquiétude parmi les partisans du remain et les travaillistes qui voient se dessiner un Brexit beaucoup plus dur qu’il n’y parait. Ils soupçonnent le Premier ministre de vouloir à moyen terme instaurer une économie totalement dérégulée pour permettre la création d’un « Singapour en mer du nord », qui, selon Angela Merkel, ferait du Royaume-Uni un concurrent au même titre que la Chine.

Une victoire sans lendemain

Une fois conclu, le gouvernement espérait que l’accord serait rapidement approuvé par le Parlement. Dans son article « Le film du Brexit : Vers un premier épilogue », Aurélien Antoine a rappelé les difficultés auxquelles Boris Johnson a dû faire face (obligation de présenter et de faire voter le EU (Wihtdrawal Agreement) Bill-WAB, échec de l’adoption de l’agenda parlementaire retenu par l’Exécutif, impossibilité de représenter le deal aux suffrages parlementaires après un premier échec, et report forcé du Brexit au-delà du 31 octobre). Le Premier ministre déclarait alors qu’il suspendait l’examen du WAB en attendant la décision des Européens concernant le report de la date de sortie. Pour tenter de reprendre la main il enjoignait l’opposition à accepter de nouvelles élections le 12 décembre. Cette journée serait également marquée par une très importante manifestation (un million de personnes) dans le centre de Londres pour réclamer un nouveau référendum sur le Brexit.

Comme l’explique Aurélien Antoine dans son article précédemment cité, un Brexit qui tarde de plus en plus à se réaliser ne peut qu’aider le lobby anti-Brexit à gagner du terrain et à renforcer l’idée qu’un nouveau référendum serait apte à dénouer la crise. Pourtant, pour les Européens, cette situation qui perdure ne peut que déboucher sur de nouveaux casse-tête institutionnels avec un pays qui n’est pas encore sorti de l’Union, mais n’est plus considéré comme un membre à part entière et qui peut être tenté de jouer les trouble-fête comme en atteste l’élection des députés européens britanniques de mai 2019 (et depuis le report au 31 janvier au plus tard, la désignation d’un nouveau commissaire britannique).

L’enjeu électoral

Le 28 octobre Boris Johnson proposait pour la troisième fois sur le fondement du Fixed-Term Parliament Act une motion visant à convoquer des élections législatives anticipées le 12 décembre 2019. La raison invoquée était que le Parlement était dysfonctionnel et ne pouvait continuer à tenir le pays en otage.  Son idée était de revenir devant l’électorat avec soit un accord ratifié par le Parlement soit un accord en suspens qui lui permettait de faire campagne sur le slogan du « let’s get Brexit done ».

Confronté au refus persistant du parti travailliste de voter pour de nouvelles élections tant que ne serait pas totalement écarté le risque du no deal, le chef du gouvernement décidait de mettre en place une procédure moins exigeante, comme l’avaient proposée les Libéraux démocrates et le SNP, qui puisse lui permettre de faire aboutir son projet de loi à la majorité simple. Le 29 octobre Boris Johnson parvenait enfin à briser l’opposition des Parlementaires tandis que 438 d’entre eux – 291 conservateurs, 127 travaillistes, 9 Indépendants et les dix membres du Parti unioniste démocrate – votaient pour son projet de loi qui déboucherait sur une consultation électorale le 12 décembre. Le vote des Communes avait de quoi satisfaire le Premier ministre. Les élections auront bien lieu à la date qu’il a fixée et sans aucun amendement qui aurait pu permettre aux expatriés britanniques vivant en Europe de participer au scrutin ni d’abaisser l’âge du droit de vote à 16 ou 17 ans. Le Parlement a été dissous le 5 novembre au soir.

Le scrutin du 12 décembre 2019 révélera sans doute les limites du bipartisme avec la recomposition du paysage politique fragmenté en plusieurs blocs. Il pourrait déboucher sur une toute nouvelle trajectoire économique du Royaume-Uni, mais un nouveau Parlement sans majorité n’est pas à exclure.

Les Conservateurs qui n’ont plus le soutien des unionistes nord-irlandais n’ont guère de raisons d’être sereins. Leur leader n’a pas réussi à mettre en place le Brexit à la date prévue et son image de gagnant est sensiblement écornée. En Écosse, la démission de la très populaire Ruth Davidson, qui s’était opposée à Boris Johnson lors de la campagne référendaire de 2016, prive les 13 élus écossais conservateurs d’un chef de file.  Ils risquent fort de perdre des sièges au profit du Parti national écossais. Dans le sud-est et le sud-ouest de l’Angleterre, les Conservateurs ont beaucoup à craindre des Libéraux démocrates. Ils devront également ferrailler dur avec le parti du Brexit dans les circonscriptions qui ont voté très majoritairement pour le départ de l’Union européenne. Malgré les recommandations de Donald Trump, Boris Johnson a rejeté la proposition d’un pacte électoral, une forme d’alliance pour le « leave » avec le chef du parti du Brexit, Nigel Farage, qui n’aurait présenté des candidats que dans 150 circonscriptions. 

Le parti travailliste n’est pas mieux loti avec un retard de 11 points par rapport aux Conservateurs et à seulement 7 points de plus que les Libéraux démocrates. Mais, malgré la forte impopularité de Jeremy Corbyn, les travaillistes sont mieux à même de former une coalition que leurs adversaires.

 

Enfin, le pari très ambitieux de Jo Swinson, la dirigeante des Libéraux démocrates qui a résolument choisi de faire campagne pour le remain peut-il être gagné ? Elle envisage de recueillir assez de suffrages pour succéder à Boris Johnson. Cela peut paraît improbable, mais il n’est pas exclu que sa formation fasse une percée spectaculaire. Les Lib Dems représentent  une sérieuse menace pour le Labour et pourraient également faire le jeu des Conservateurs dans un certain nombre de circonscriptions traditionnellement travaillistes qui ont voté très majoritairement pour le leave. Les circonscriptions du Pays de Galles seront intéressantes à suivre sur ce point.

Conclusion

Le Brexit n’aura pas eu lieu le 31 octobre et la fin d’un processus, qui de jour en jour s’avère nocif et malsain pour la démocratie, n’est pas encore en vue. Comme dans bien d’autres épisodes de cette tragi-comédie qui ne cesse de rebondir, on a pu assister au fossé persistant entre les paroles et les actes des responsables politiques. La série de fiascos qui a marqué la gestion du Brexit a creusé la distance critique des Britanniques à l’égard de leur classe politique, qui peut leur paraître tout à fait inapte à résoudre un problème aux implications multiples. L’approche des enjeux politiques, et tout particulièrement celui de la frontière irlandaise, a révélé beaucoup de mauvaise foi, d’arrière-pensées et de tactiques partisanes masquées par des dynamiques formelles et des formules creuses. L’implacable arithmétique électorale a porté le Parti unioniste démocrate, dont la représentativité est très contestée et contestable, sur le devant de la scène politique en le dotant d’un rôle crucial dans l’évolution des négociations. Mais tout porte à croire qu’il vient de vivre les heures les plus fastes de son histoire. 

Le mot Brexit est ainsi devenu le synonyme d’une impasse politique et la convocation de nouvelles élections, pour la troisième fois en quatre ans, est un constat d’impuissance des représentants de la nation. Plusieurs visions idéologiquement divergentes s’affrontent au sein d’un Parlement devenu factieux, celle d’une Angleterre ultralibérale et économiquement dérégulée, incarnée par le Premier ministre, où l’Union européenne ne serait plus qu’un partenaire comme les autres ; celle d’une relation étroite avec l’Union européenne prétendument garante des avancées sociales et environnementales avec le maintien d’une union douanière (position défendue par une majorité de travaillistes) ; et enfin une approche rénovée de la relation entre le Royaume-Uni et une Union européenne réformée moins bureaucratique et plus proche des citoyens (comme le souhaitent les libéraux démocrates). L’issue du scrutin du 12 décembre, que certains ont déjà désigné sous le nom de « Brexmas » (contraction de Brexit et christmas), paraît finalement très incertaine.

À supposer que le Premier ministre gagne son pari et réalise un bon score aux élections, rien ne garantit qu’il puisse mettre en œuvre sur le front commercial le Brexit qu’il appelle de ses vœux. S’il a pour objectif de construire une nouvelle superpuissance économique en se libérant du carcan de Bruxelles, il se heurtera, à plus ou moins brève échéance, à des réalités politiques et commerciales peu avantageuses. Plus le Royaume-Uni s’ouvrira à d’autres marchés, plus l’Union européenne, inquiète de voir se développer outre-Manche une économie low cost, peu regardante sur les standards environnementaux et sanitaires et peu soucieuse des droits des travailleurs, renforcera les contrôles à l’égard de son voisin. De plus, tous les experts semblent convenir que la signature de nombreux accords de libre-échange avec des pays hors Union européenne ne saurait compenser la perte considérable de l’accès au marché unique. Si Donald Trump promettait à Boris Johnson un très grand accord commercial en juin dernier, il semble à présent beaucoup moins enthousiaste et a laissé entendre le 1er novembre, dans un entretien avec Nigel Farage sur la chaîne LBC, que les termes de l’accord de sortie négocié par le Premier ministre rendaient impossible la mise en place d’un tel accord de libre-échange. De quoi refroidir les Brexiteurs les plus enflammés…

 

 

 

 

 

Les dernières interventions des contributeurs de l’Observatoire dans les médias et quelques rapports pour comprendre les événements récents

Nos lecteurs retrouveront ici plusieurs interviews de trois contributeurs de l’Observatoire pour comprendre les développements récents depuis la conclusion d’un nouvel accord. Ils trouveront également plusieurs rapports et articles de qualité qui font le point sur les enjeux et les suites parlementaires liés à ce texte.

Interviews :

L’émission C dans l’Air avec Marie-Claire Considère-Charon, malheureusement pas assez sollicitée dans le cadre d’une table-ronde à la qualité très inégale (18 octobre) : https://www.youtube.com/watch?v=yKy1BnBKiG8

L’intervention d’Alexandre Guigue sur RCF (18 octobre) : https://rcf.fr/la-matinale/brexit-l-epilogue-d-un-feuilleton-sans-fin

L’interview d’Aurélien Antoine donnée à l’Express (19 octobre) : https://www.lexpress.fr/actualite/monde/europe/report-du-vote-sur-le-brexit-ce-n-est-qu-un-semi-echec-pour-boris-johnson_2104280.html

Sur RFI (17 octobre) : http://www.rfi.fr/emission/20191017-brexit-accord-royaume-uni-johnson-irlande-europe-inquietudes-entreprises-douanes

À la Voix du Nord (17 octobre) : https://www.lavoixdunord.fr/653087/article/2019-10-17/ce-nouvel-accord-du-brexit-trouvera-t-il-une-majorite-westminster

Rapports disponibles pour faire le point :

Rapport du Centre de documentation de la Chambre des Communes sur l’accord : https://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/CBP-8713

Rapport du Centre de documentation de la Chambre des Communes sur la Déclaration politique : https://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/CBP-8714

À propos du Withdrawal Agreement Bill : https://ukandeu.ac.uk/a-step-by-step-guide-to-the-withdrawal-agreement-bill/

Rappels sur la loi Benn exigeant le report du Brexit en cas de non-accord : https://commonslibrary.parliament.uk/brexit/negotiations/the-benn-burt-bill-another-article-50-extension/

Comprendre l’amendement de Sir Oliver Letwin (The Guardian, 19 octobre) : https://www.theguardian.com/politics/2019/oct/19/what-does-the-letwin-amendment-mean-for-brexit-timetable-boris-johnson

Toujours et encore le backstop : retour sur les propositions de Boris Johnson éclairées par l’interview du journaliste et écrivain Malachi O’Doherty avec Marie-Claire Considère

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La logique d’une rupture nette du Royaume-Uni avec l’Union Européenne (retrait du marché unique et de l’union douanière), telle que l’a décidée dans un premier temps Theresa May, et désormais Boris Johnson, signifie que la partie nord de l’île d’Irlande quitterait l’Union Européenne et deviendrait, au titre de son appartenance au Royaume-Uni, un territoire tiers. De ce fait, des tarifs et des contrôles de conformité devraient s’appliquer aux produits qui franchiraient la seule frontière terrestre avec l’Union Européenne, ce qui entrainerait inévitablement le retour d’une frontière entre les deux Irlande. Pour éviter une situation très dommageable pour les deux économies et potentiellement explosive au niveau politique, compte-tenu de la menace des paramilitaires républicains dissidents, les Européens ont proposé le backstop, un filet de sécurité sous la forme d’un territoire douanier unique sur toute l’île d’Irlande qui éliminerait tout besoin de contrôles entre les deux juridictions. Mais les Britanniques, sous la pression du Parti unioniste démocrate nord-irlandais, ont catégoriquement refusé ce dispositif qui, à leurs yeux, signifiait le début de démembrement du Royaume-Uni. Theresa May lui a préféré un backstop qui engloberait tout le Royaume-Uni et le maintiendrait, de ce fait, dans l’Union douanière européenne. Mais l’accord négocié sur ce principe avec les Européens a été rejeté par trois fois par le Parlement britannique.

Le 2 octobre 2019 Boris Johnson présentait enfin aux Européens des propositions concrètes par écrit, comme lui avaient instamment demandé le Premier ministre irlandais Leo Varadkar et le Président du Conseil Européen, Donald Tusk. Le plan de Boris Johnson prévoit que le Royaume-Uni quittera l’Union européenne le 31 octobre 2019. Suivrait ensuite une période de 14 mois jusqu’au 31 décembre 2020. Le 1er janvier 2021, le Royaume-Uni, y compris l’Irlande du Nord, quitterait l’union douanière européenne. La Grande-Bretagne quitterait le marché unique et toutes les structures institutionnelles de l’Union Européenne et mettrait un terme aux accords sur la sécurité, la défense et le partage des données.

L’Irlande du Nord bénéficierait, en revanche, d’un régime particulier. Elle resterait jusqu’en 2025 alignée sur le marché unique avec la République d’Irlande en conservant la réglementation européenne sur les produits agricoles et manufacturés, ainsi que la liberté de circulation des personnes sur le territoire irlandais. L’alignement avec le marché unique d’une durée de 4 ans pourrait être renouvelé sauf si une partie des députés unionistes ou nationalistes du Parlement nord-irlandais-suspendu depuis le 1er janvier 2017- y mettait leur veto (Stormont lock) et optait, de ce fait, pour la sortie du marché unique.

Malgré l’engagement maintes fois répété du Premier ministre de ne pas rétablir de frontière entre les deux Irlande, des contrôles devraient être assurés pour l’application des tarifs douaniers à distance de la frontière.

Boris Johnson ou les deux frontières

Selon le projet il y aurait ainsi deux frontières : une frontière douanière entre les deux Irlande pour l’application des tarifs douaniers que Boris Johnson se fait fort de rendre le plus discrète possible en mettant en place de façon virtuelle les contrôles en amont du passage des marchandises d’une juridiction à l’autre ainsi qu’une seconde frontière en mer d’Irlande pour les contrôles de conformité aux standards européens qui s’appliqueraient à toute l’Irlande.

Les réactions aux propositions du Premier ministre britannique, à Dublin tout comme à Bruxelles, ont été très réservées voire négatives, tout en envisageant qu’elles puissent servir de base à de futures discussions. Le projet britannique va en effet à l’encontre des impératifs fixés par les négociateurs européens, la protection de l’Accord du Vendredi saint et l’intégrité du marché unique. Comme l’a souligné le Premier ministre irlandais, deux dispositions étaient inacceptables : le caractère inévitable du retour d’une infrastructure indispensable pour assurer les contrôles, qu’ils soient à la frontière ou à distance, ainsi que le principe du veto de l’Assemblée de Stormont (Petition of concern) qui permettrait à un groupe de députés de mettre un terme à l’alignement nord-irlandais sur le marché unique, en violation du principe de consentement inscrit dans l’Accord du Vendredi saint qui suppose que tout changement de statut de la province d’Irlande du Nord soit soumis à l’approbation de la majorité de ses habitants. Il s’agit sans doute du point le plus critique du schéma retenu par Boris Johnson, car outre les difficultés politiques qu’il suscite, cela pourrait rapidement connaître une traduction contentieuse devant les juridictions nord-irlandaises.

Pour mieux appréhender cet imbroglio majeur, Marie-Claire Considère à recueilli les propos de Malachi O’Doherty.

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Malachi O’Doherty est un journaliste radio et presse écrite (BBC, Belfast Telegraph et Irish Times) installé à Belfast où il a grandi pendant la période des « troubles ». Son expérience et son approche personnelle de la situation politique en Irlande du Nord se retrouvent dans les nombreux ouvrages qu’il a écrits sur son enfance, ses années de formation, ses rapports à la religion catholique et son approche du conflit qui a déchiré la société nord-irlandaise pendant près de 30 ans. Son ouvrage sur l’année 1972 et l »épisode tragique du Bloody Sunday (The Telling Year), la biographie de Gerry Adams (leader du Sinn Fein, la branche politique de l’IRA), tout comme son dernier livre paru en 2019, Fifty Years on, qui dresse un bilan sur le chemin parcouru depuis le début des Troubles, fournissent un éclairage lucide, critique et original.

Nous lui avons demandé de nous livrer ses réflexions sur les répercussions de la crise du Brexit en Irlande du Nord, l’état d’esprit des deux communautés nationaliste et unioniste dans le contexte d’incertitude croissante quant au devenir de la frontière irlandaise, les positions et stratégies des deux principaux partis (Sinn Fein et le Parti unioniste démocrate) ainsi que les réactions aux propositions de Boris Johnson quant à l’avenir politique et constitutionnel de la province.

Marie-Claire Considère (MCC) : Comment la crise du brexit et ses derniers rebondissements sont-ils perçus à Belfast par chacune des deux communautés ?

Malachy O’Doherty (MOD) : Ceux qui s’identifient comme Irlandais (et non Britanniques) veulent rester dans l’Union Européenne. Beaucoup d’unionistes ont aussi voté pour le maintien dans l’Union Européenne, mais le plus grand parti unioniste, le parti unioniste démocrate (DUP), a beaucoup poussé au Brexit en défendant même l’option d’une sortie sans accord.

MCC : L’état d’esprit à t-il changé parmi la population irlandaise depuis le Brexit ?

MOD : Oui je le pense. Beaucoup de gens qui s’identifient comme Irlandais, mais ne soutiennent pas le Sinn Fein (parti nationaliste radical autrefois branche politique de l’IRA), envisagent plus sérieusement à présent une Irlande unie, comme le moyen de demeurer dans l’Union Européenne. Il y a des sondages d’opinion divergents, mais ma propre expérience et mes contacts avec les gens m’indiquent que cette tendance est réelle. Il est intéressant de constater que malgré les sondages qui révèlent un regain d’intérêt pour une Irlande unie, le soutien au Sinn Fein a décliné.

MCC : Les gens sont-ils plus inquiets à propos de la frontière ?

MOD : Oui. Maintenant que le risque du no deal est accru, les fermiers et les milieux d’affaires craignent beaucoup pour le commerce et les échanges.

MCC : Y a-t-il une forme de consensus au sujet du retour de la frontière en cas de Brexit dur ?

MOD : Non. Nombreux sont ceux qui soutiennent qu’il n’y aura pas besoin d’une frontière. Mais j’ai du mal à voir une logique à cela. Toute la campagne du Brexit a porté sur la sécurisation des frontières et pourtant Boris Johnson et d’autres disent qu’ils ne mettront pas de contrôles à la frontière irlandaise. Pour être réaliste, la frontière sera la frontière du Marché unique et l’Union Européenne devra y installer des contrôles.

MCC : Y a-t-il une évolution dans l’attitude à l’égard du Brexit, en particulier chez les Unionistes ?

MOD : La position des unionistes a varié. Au moment du referendum il a semblé que beaucoup d’unionistes ont voté pour rester. Puis le Parti unioniste démocrate a pris de l’importance grâce à l’accord de confiance et de soutien avec les Conservateurs. Cela a augmenté le prestige du parti. A cause du backstop le débat s’est reporté facilement de part et d’autre du clivage nationaliste/unioniste en Irlande du Nord. Mais beaucoup d’unionistes qui travaillent dans l’agriculture ou dans les milieux d’affaire sont inquiets. Il semble également que le parti unioniste démocrate soit devenu un peu plus modéré récemment. Ils ont peur que le backstop ne soit imposé à l’Irlande du Nord en tant que partie intégrante d’un accord révisé. Ils ont laissé entendre dans leurs appréciations que leur réponse ne sera pas un rejet total, mais portera sur la question de savoir si ce sera l’Irlande du Nord ou le gouvernement britannique qui aura la responsabilité de mettre un terme au backstop et les dispositifs de contrôle.

MCC : Étant donné qu’il n’y a pas, à ce jour, d’arrangement spécifique prévu pour l’Irlande du Nord et qu’il parait impossible de sécuriser les 250 passages de frontière ou plus, croyez-vous que l’Irlande du Nord ait une chance de conserver un statut équivalent à celui d’un État membre ?

MOD : Je crois que le seul arrangement praticable serait un backstop et l’alignement des contrôles aux ports irlandais, avec la liberté de mouvement et le libre-échange à l’intérieur de toute l’île. Je pense aussi qu’un tel arrangement apaiserait les inquiétudes qui, sinon, se cristalliseraient autour de la demande de l’unité irlandaise.

MCC : Est-ce qu’un second referendum sur le Brexit donnerait les mêmes résultats qu’en 2016 ?

MOD : Difficile à dire. Je présume qu’il y aurait une majorité légèrement plus importante pour le remain.

MCC : Pourquoi est-il si difficile de rétablir les institutions nord-irlandaises, exécutif et assemblée (crise de Stormont) ?

MOD : Le Brexit est aussi venu compliquer tout cela. Si le Parti unioniste démocrate et le Sinn Fein réglaient leurs désaccords, ils s’opposeraient encore sur le Brexit et il est difficile d’imaginer qu’ils puissent coopérer avant que cela ne soit résolu.

MCC : Qu’est ce qui a causé le plus de dégâts dans les relations intercommunautaires, la suspension des institutions ou le Brexit ?

MOD : Le Brexit, parce que cela est perçu comme une véritable offense à l’égard de ceux qui se reconnaissent comme Irlandais en Irlande du Nord et de ceux qui s’estiment majoritairement en faveur du remain.

MCC : Il semble que le rejet du backstop irlandais par le parti unioniste démocrate soit largement responsable de l’impasse politique à Westminster. Leur attitude s’est-elle un peu assouplie à cet égard ?

MOD : Il semble qu’elle se soit un peu assouplie. S’ils veulent revenir sur leur rejet du backstop c’est difficile de voir comment ils peuvent le faire sans se sentir humiliés.

MCC : Le Premier ministre Boris Johnson ne semble pas avoir de fortes convictions unionistes. Y a t-il une crainte au sein de la communauté unioniste qu’il puisse abandonner l’Irlande du Nord pour obtenir une rupture nette avec l’Union Européenne ?

MOD : Je le crois. Il n’est pas considéré comme un homme d’une grande intégrité ni de fidélité à des principes. Beaucoup de médias, la semaine dernière, supposaient qu’il pensait à une révision de l’accord de sortie qui ne s’appliquerait qu’à l’Irlande du Nord. Il pourrait ensuite convoquer des élections et se dégager du soutien du DUP à la prochaine assemblée.

MCC : Dans l’hypothèse de plus en plus en plus plausible d’une sortie sans accord à la suite de l’absence de propositions concrètes de la part du Premier ministre, quelles seraient les conséquences immédiates en Irlande du Nord après le 31 octobre ?

MOD : Le seul gouvernement que l’on ait en Irlande du Nord à présent c’est celui de la Fonction publique et du Secrétaire d’État britannique. Si une législation était requise, il faudrait qu’elle soit votée à Westminster. Si des mesures d’urgence étaient nécessaires, elles ne pourraient être prises qu’à Westminster. Mais le Sinn Fein refuse l’administration directe. Malgré tout, nous pourrions très bien avoir un mélange de no deal, de frontière dure et d’administration britannique renforcée. Cela contrarierait beaucoup de gens ici.

MCC : En cas de no deal, diriez-vous que c’est la République d’Irlande qui devra rétablir les contrôles à la frontière pour protéger le marché unique ?

MOD : Je suis d’accord. C’est la République qui devra rétablir les contrôles, ou quitter le Marché unique !

MCC : Quelles ont été les réactions aux propositions de Boris Johnson, qui ont manifestement été largement imposés par le Parti unioniste démocrate ?

MOD : Les gens ont beaucoup de mal à comprendre la proposition de Johnson parce qu’elle est en contradiction avec les engagements pris par le passé pour qu’il n’y ait pas de contrôles près de la frontière irlandaise, ni de scission au sein du marché interne britannique.  Ils sont sidérés de voir le DUP soutenir ces propositions et ne comprennent pas son raisonnement. Pire encore, le Parti unioniste démocrate se montre agressif dans sa réponse au gouvernement irlandais. Tout cela est malsain et entretient le sentiment que le Parti unioniste démocrate et les tories (Conservateurs) sont de mauvaise foi. Certes, il pourrait y avoir une solution si un mécanisme démocratique clair était mis en place pour décider de la façon dont l’Irlande du Nord approuverait le plan. Le soumettre à un exécutif fondé sur le partage du pouvoir avec un mécanisme de contrôle qui requiert un soutien intercommunautaire au changement pourrait donner un veto effectif aux Unionistes. Mais, une fois encore, pourquoi le gouvernement de la République d’Irlande accepterait-il que l’Irlande du Nord soit seule à décider de l’état du marché unique en Irlande même si cela pouvait se faire de façon équitable ?

MCC : Pensez-vous que cela va augmenter la tension entre les deux communautés et déclencher une nouvelle flambée de violence de la part des paramilitaires républicains dissidents ?

MOD : Je pense qu’il faut distinguer la frustration des communautés du retour de la violence. Les Républicains dissidents causent déjà assez de dégâts avec le pouvoir dont ils disposent. Bien qu’ils réservent peut-être des actions « spectaculaires » pour dénoncer le Brexit, il n’y a aucune raison de supposer que le Brexit renforcera considérablement les extrémistes. Ce qui m’inquiète plus c’est que l’impasse politique et le blocage institutionnel ne se prolongent et s’aggravent avec le Brexit. Le sentiment que le Parti unioniste démocrate a outragé la communauté nationaliste pourrait conduire à ce qu’il ne soit plus possible de travailler ensemble.

L’épreuve de force qui oppose le gouvernement au Parlement : synthèse et réflexions par Marie-Claire Considère

Une prorogation très controversée

La décision de Boris Johnson de suspendre le Parlement a déclenché un vent d’indignation et de colère parmi les députés des partis d’opposition ainsi qu’au sein de la société britannique, la tactique étant largement perçue, avec un peu d’exagération, comme une manœuvre antidémocratique. Cette décision qui a provoqué la démission de la cheffe des conservateurs écossais a également plongé les Européens dans la plus grande perplexité, tout en ravivant leurs inquiétudes sur les agissements de Boris Johnson et les orientations du nouveau gouvernement.

La démarche de Boris Johnson était manifestement à la fois un outil destiné à accroître la pression, non seulement sur son Parlement, mais aussi sur ses partenaires européens, et une tactique visant à empêcher la Chambre des Communes de bloquer une sortie sans accord. Le Premier ministre ne l’exclut toujours pas s’il ne parvient pas à un nouveau compromis avec l’Union européenne.

Le terme de prorogation a vu le jour au XVe siècle, au moment où le monarque convoquait le Parlement durant de brèves périodes pour approuver les dépenses royales ou de nouveaux impôts, et le renvoyait aussitôt après. Au fur et à mesure que le Parlement a gagné en puissance les monarques ont eu généralement recours à la prorogation pour prendre des décisions d’urgence ou simplement reprendre la main. Si Jacques IV décida judicieusement de proroger le Parlement lors d’une épidémie de typhus à Londres en 1608, vingt ans plus tard en 1629, pendant la guerre de Trente Ans, la prorogation décrétée par Charles 1er eut des conséquences funestes. Confronté à un Parlement hostile, après avoir décidé d’imposer un impôt sans son accord, il gouverna seul pendant onze ans où il ne fit qu’attiser la haine de ses sujets et provoqua une guerre civile qui déboucha sur son exécution pour haute trahison. Depuis l’avènement de la monarchie constitutionnelle, le monarque n’intervient plus dans les affaires politiques et n’est doté que de pouvoirs résiduels ; il ou elle peut proroger le Parlement, mais sur la demande expresse du Premier ministre. La prorogation ne signifie pas la dissolution du Parlement, mais la fin d’une session parlementaire qui précède le plus souvent de nouvelles élections. Elle implique l’arrêt définitif des travaux parlementaires en cours, que ce soit les motions qui n’ont pas été adoptées ou les projets de loi qui n’ont pas franchi toutes les étapes requises avant d’être validés par la sanction royale.

La prorogation telle que l’a décrétée la reine à la demande expresse de Boris Johnson, signifie que le Parlement cessera de siéger à partir de la deuxième semaine de septembre jusqu’au 14 octobre. Durant cette période auront lieu les congrès des principaux partis, celui du parti libéral démocrate du 14 septembre au 17 septembre à Bournemouth, celui du parti travailliste du 21 au 25 septembre à Brighton et pour finir le parti conservateur du 29 septembre au 2 octobre à Manchester. Pendant ce temps, en règle générale, l’activité parlementaire à Westminster est très limitée.

On peut arguer du fait que la prorogation ne soit pas illégale en soi[1]. De surcroît, elle fait suite à une session parlementaire particulièrement longue, la plus longue depuis 400 ans, soit 337 jours de 2017 à 2019. Elle avait en effet commencé le 21 juin 2017 avec le discours de la Reine, qui annonçait le programme du gouvernement, suite aux élections anticipées du 8 juin 2017 provoquées par Teresa May.

Toutefois la durée anormalement longue de cette prorogation – 5 semaines – et le moment que le Premier ministre a choisi pour la mettre en place – à la veille d’un événement crucial comme le retrait de l’Union européenne – n’a pas manqué de choquer les Parlementaires et de leur laisser entrevoir les véritables motivations du chef du gouvernement, bien éloignées de celles qu’il a affichées en guise d’explication.  

Boris Johnson a donné comme raison officielle à la prorogation le besoin de proposer un programme législatif audacieux et ambitieux, qui, selon lui, n’a que trop tardé, et dont les priorités seront énumérées lors du discours de la Reine le 14 octobre. S’il est bien entendu qu’il ne puisse le faire sans clore la session parlementaire en cours, on peut s’étonner du besoin d’autant de temps pour mettre sur pied un programme législatif qui a déjà été largement annoncé.

Après avoir réuni son Conseil Privé, la Reine a donné son accord au Premier ministre qui avait dépêché un de ses fidèles à Balmoral, l’ultraconservateur Jacob Rees-Mogg. Les Parlementaires qui étaient de retour le mardi 3 septembre ne disposaient que de quelques jours – ils cesseront en effet de siéger dès la semaine suivante – pour organiser une riposte à la décision du Premier ministre qui limite considérablement leurs débats et leur marge de manœuvre sur le Brexit.

Le choix de la prorogation du nouveau Premier ministre s’inscrit dans la logique de sa démarche visant à sortir le Royaume-Uni de l’Union européenne à tout prix le 31 octobre. Faute de pouvoir faire fléchir les Européens sur le backstop et d’obtenir une renégociation de l’Accord, et compte tenu de l’opposition d’une majorité de députés aux Communes au no deal, il avait le choix de modifier l’arithmétique parlementaire en organisant de nouvelles élections, ou de provoquer l’absence des Parlementaires pour pouvoir agir sans avoir à les consulter. En optant pour la prorogation, il a choisi la solution la plus radicale, mais apparemment la moins risquée, un choix qui pourrait bien lui avoir été recommandé par son principal conseiller Dominic Cummings, admirateur de l’ancien stratège militaire chinois, Sun Tzu, qui dans l’art de la guerre a écrit que « l’excellence suprême consiste à briser la résistance de l’ennemi sans avoir à se battre ». 

Dans les jours qui ont précédé le retour des Parlementaires à la Chambre des Communes, l’ambiance était particulièrement fébrile. Le temps était compté pour les Parlementaires décidés à organiser la riposte et la semaine de rentrée s’annonçait décisive. Une course de vitesse allait s’engager entre le gouvernement et le Parlement.

Reprendre le contrôle de l’agenda parlementaire

La tactique du Premier ministre réussit à galvaniser une majorité de députés qui se rassemblèrent pour trouver la meilleure parade. Un débat d’urgence sur le retrait de l’Union européenne avait lieu le mardi 3 septembre aux Communes, suite au dépôt d’une motion rédigée par le député conservateur Oliver Letwin auquel s’étaient joints 18 autres députés opposés au Premier ministre. Cette motion était destinée à autoriser le Parlement à reprendre le contrôle de l’agenda dans le but d’assurer que le Royaume-Uni ne quittât pas l’Union européenne sans accord le 31 octobre 2019.

Une alliance se constitua à la hâte entre les divers partis d’opposition auxquels se joignirent 21 députés conservateurs rebelles, parmi lesquels de grandes figures du parti comme l’ancien Secrétaire d’Etat à la Justice David Gauke, l’ancien Chancelier Philip Hammond, le plus ancien élu et europhile Ken Clarke, l’ancien candidat à la direction du parti conservateur Rory Stewart et Sir Nicolas Soames, le petit fils de Winston Churchill. Malgré les menaces d’exclusion, immédiatement mises à exécution, ces conservateurs rebelles n’hésitèrent pas à défier le chef du gouvernement et risquer leur carrière politique pour empêcher une sortie brutale du Royaume-Uni. La décision de suspendre le Parlement eut manifestement un effet boomerang, car la motion fut votée par une majorité de 328 voix contre 301. Elle allait permettre aux opposants à Boris Johnson de présenter le lendemain, le 4 septembre 2019, un texte de loi qui puisse faire obstacle à une sortie sans accord.

Faire obstacle au no deal

Le jour suivant, après une séance houleuse de questions au Premier ministre, qui donna lieu à des échanges très vifs et même insultants avec le chef de l’opposition, les Parlementaires étaient appelés à se prononcer sur le projet de loi déposé par le travailliste Hillary Benn. D’après le texte, le Premier ministre aurait jusqu’au 19 octobre pour conclure un accord avec les Européens qui soit ratifié par le Parlement ou, en cas d’échec des négociations à la date du prochain sommet européen du 17 octobre, obtenir l’aval des députés pour une sortie sans accord. L’objectif des Parlementaires était de contraindre le Premier ministre, une fois passé le délai, à solliciter auprès du président du Conseil européen un report de la sortie de l’UE au 31 janvier 2020, soit un délai de trois mois supplémentaires. Boris Johnson, furieux, s’écriait que le projet de loi était celui de la capitulation (surrender bill) et, selon lui, il risquait de compromettre gravement les négociations prometteuses avec les responsables européens. Il déclarerait plus tard qu’il préférait être trouvé mort dans un fossé plutôt que de demander un nouveau report.

Le 4 septembre la Chambre des Communes se prononçait en faveur du projet de loi à 327 voix contre 299 soit une majorité de 28, infligeant ainsi une nouvelle défaite au Premier ministre. Le projet de loi était ensuite transmis à la Chambre des Lords, le 5 septembre, en troisième lecture, avant de revenir aux Communes pour débattre des amendements que proposeraient les pairs. Les craintes d’un blocage à la Chambre haute, à la suite d’une avalanche d’amendements et de flibustes parlementaires ne se sont pas matérialisées et le projet de loi reviendra aux Communes, comme prévu, le lundi 9 septembre.

La contre-riposte

Après son amère défaite aux Communes, la contre-riposte du Premier ministre n’allait pas tarder. Il proposait aussitôt une motion appelant à des élections législatives anticipées le 15 octobre. Comme nous l’avions dit dans notre article du 12 août 2019[2], Boris Johnson pourrait compter sur son regain de popularité auprès de l’électorat conservateur traditionnel pour réaliser un bon score. Son rebond dans l’opinion pouvait, semble-t-il, lui permettre de regagner une partie des électeurs qui s’étaient tournés vers le parti du Brexit et avaient largement contribué à la chute spectaculaire des conservateurs aux élections européennes. Mis au défi de se déclarer favorable à de nouvelles élections et, selon Johnson, de permettre au peuple d’exprimer son opinion, Jeremy Corbyn rétorquait que son parti ne souscrirait pas au projet avant que le no deal ne soit définitivement écarté.

Le vote travailliste est en effet crucial, car la loi du Parlement du Royaume-Uni du 15 septembre 2011 (Fixed-Term Parliaments Act 2011)[3], tout en instaurant le principe d’un mandat fixe de cinq ans pour la Chambre des Communes, a restreint l’exercice du droit de dissolution de la Chambre en disposant que des élections anticipées ne pourraient désormais être décidées que si une majorité des deux tiers des députés s’y déclaraient favorables.

Un troisième revers attendait Boris Johnson le 4 septembre en fin de soirée : la motion déposée par le Premier ministre n’obtenait que 298 voix au lieu des 420 requises pour être suivie d’effet.

Les libéraux démocrates (13), les 5 membres du Groupe Indépendant pour le Changement (TIGfC), les 3 élus gallois, 7 Indépendants ainsi que 28 travaillistes ont voté contre la motion. La grande majorité des Travaillistes (214) se sont abstenus conformément à la consigne de la direction du parti ainsi que le député Vert, 35 élus du parti national écossais, 28 Indépendants et 2 conservateurs. Comme il était attendu, les 10 élus du Parti unioniste démocrate se joignaient aux 284 conservateurs pour soutenir la motion ainsi que 3 travaillistes, et 1 indépendant.

Le Premier ministre a proposé de nouveau sa motion le lundi 9 septembre, mais les partis d’opposition ont bien compris qu’il leur fallait résolument s’assurer que les élections ne puissent avoir lieu avant le 19 octobre, date à laquelle Boris Johnson sera contraint de demander le report du Brexit.

Retour au backstop

Nous avons toujours maintenu que le choix d’un Brexit dur tel que l’avait formulé Theresa May – c’est à dire un retrait de l’union douanière et du marché unique – était incompatible avec la géopolitique de l’Irlande du Nord, fruit de la partition. Le maintien dans une union douanière, fut-il provisoire et dans l’optique d’une solution de remplacement très hypothétique, est totalement contraire aux objectifs et fondements du Brexit définis comme la liberté de commercer sans entraves en s’affranchissant des contraintes de Bruxelles et le contrôle des flux migratoires.

Même si Boris Johnson n’a cessé de répéter qu’il y avait d’abondantes solutions alternatives au backstop, il n’en a jamais proposé de suffisamment convaincantes. Les contrôles mobiles du bétail et des céréales qu’il a suggérés ont été aussitôt rejetés par les experts comme ayant peu de chances de fonctionner. En réponse à une lettre adressée aux négociateurs européens où le Premier ministre, qui s’est toujours déclaré opposé au retour d’une frontière effective, proposait de remplacer la clause de sauvegarde comportant le backstop par des dispositions alternatives avant la fin de la période de transition, les Européens ont été clairs. Natasha Bertaud, porte-parole de la Commission européenne déclarait que « la lettre ne fournit pas de solution opérationnelle légale pour empêcher le retour d’une frontière physique sur l’île d’Irlande » et que le backstop demeurait « le seul moyen identifié jusqu’à présent par les deux parties pour garantir leur engagement ». De même, Donald Tusk, Président du Conseil européen jugeait que Boris Johnson n’avait proposé aucune « alternative réaliste » et maintenait que « ceux qui sont contre le backstop et ne proposent pas d’alternatives réalistes sont en réalité favorables au rétablissement d’une frontière, même s’ils ne l’admettent pas ».

Un rapport gouvernemental marqué « confidentiel » daté du 28 août, qui résumait les réponses des différents groupes de travail chargés d’explorer les « arrangements alternatifs » au backstop concluait que tous les scénarios proposés « étaient source de problèmes ». Il restait à prouver, selon le rapport, que des solutions technologiques permettent de contrôler de façon satisfaisante le commerce transfrontalier. Ce rapport explique en outre que les réponses des groupes de conseils avaient été gardées secrètes afin de ne pas gêner une éventuelle renégociation du backstop par l’ancienne Première ministre.

Si les préparatifs d’une sortie sans accord se sont intensifiés au cours des dernières semaines, des propos du Premier ministre peuvent laisser entrevoir une amorce de solution. À l’occasion des échanges à la Chambre des Communes le 3 septembre Boris Johnson déclarait que « pour des raisons liées à la géographie et à l’économie l’agroalimentaire est de plus en plus géré sur de bases communes à l’échelle de la totalité de l’Irlande » puis ajoutait : « Nous sommes prêts à trouver des moyens pour aller de l’avant qui tiennent compte de cette réalité, à condition qu’ils obtiennent clairement le consentement de toutes les parties et des institutions concernées ».

Ces propos passés largement inaperçus faisaient bien sûr allusion au Parti unioniste démocrate allié aux conservateurs, qui, par la voix de son leader Arlene Foster, avait en mars 2017 fermement rejeté l’idée d’un backstop qui se limiterait à l’Irlande du Nord[4] et déplacerait la frontière en mer d’Irlande.

Un Premier ministre aux aguets

Les Parlementaires de l’opposition ont réussi à barrer la route à une sortie sans accord et sont résolus à s’opposer à la tenue d’élections législatives avant le 19 octobre. Alors que l’étau se resserre sur le Premier ministre, affaibli par ses revers à la Chambre des Communes et le départ de son frère du gouvernement, les options qui s’offrent à lui s’amenuisent et s’éloignent de celles qu’il avait privilégiées : soit il parvient à conclure un accord avec les responsables européens, soit il se résout à demander un nouveau report. La deuxième option semble très improbable dans la mesure où il s’est engagé à sortir coûte que coûte le Royaume-Uni de l’Union européenne à la date convenue du 31 octobre. Quant aux chances d’obtenir un accord au cours des six prochaines semaines, elles paraissent minces.

Les négociateurs européens opposés à toute approche sectorielle ou au cas par cas restent sceptiques vis-à-vis d’une zone sanitaire et phytosanitaire régulatoire pour l’agroalimentaire qui ne suffirait pas à résoudre la question de la frontière. De surcroît, la référence au consentement semble suggérer que l’Irlande du Nord puisse choisir à son gré les règles qui lui conviennent et les appliquer après le Brexit.  Selon le vice-premier ministre irlandais, Simon Coveney, les Britanniques ont encore beaucoup de chemin à faire sur la question irlandaise. La rencontre annulée puis reportée entre Boris Johnson et le Premier ministre irlandais Leo Varadkar, a finalement lieu le lundi 9 septembre, sans qu’elle n’amène de réelles avancées.

Nous sommes convaincus que la seule issue à l’imbroglio politico-juridique serait de revenir au backstop initialement proposé par Michel Barnier, c’est-à-dire le maintien de l’Irlande du Nord dans le marché unique était le bon.

Conclusion

Au cours d’une rencontre avec le président Clinton à la base aérienne de Pittsburgh en 1994, John Major avait déclaré que la plupart des Anglais considéraient l’Irlande comme « juste une autre île » et qu’ils « ne se souciaient pas vraiment de ce qui pouvait se passer ailleurs dans le monde que chez eux ». C’était au moment où les deux responsables politiques abordaient les premières étapes du processus de paix. Le commentaire de John Major avait été prononcé en réponse à la question posée par Bill Clinton : « Est-ce que vous bénéficiez chez vous de ce qui est en train de se produire ? Est-ce que votre peuple reconnaît ce qui a été fait ? »

La question de la frontière irlandaise a été largement occultée pendant la campagne référendaire de juin 2016. Elle est très vite devenue un enjeu majeur dans les négociations au point de bloquer toute avancée vers la résolution d’une crise qui s’est prolongée bien au-delà des deux années prévues pour la première phase de négociations.

Au fur et à mesure d’un processus éprouvant et dommageable à de multiples niveaux, et faute de trouver une entente, la menace tactique du no deal est devenue réelle. Pourtant, hormis les paramilitaires républicains dissidents, personne n’a intérêt à une sortie brutale du Royaume-Uni. À présent que le bluff et les tactiques d’intimidation semblent avoir fait long feu, Boris Johnson saura-t-il faire preuve de pragmatisme dans la recherche d’une solution viable à la question de la frontière irlandaise ou ira-t-il jusqu’à bafouer la loi pour parvenir à ses fins comme certains l’envisagent ?

[1] Voir l’article très éclairant d’Aurélien Antoine du 29 aout 2019: Quelques précisions bien utiles pour prendre du recul sur la décision de proroger le Parlement.

[2] Le nouveau premier rôle du brexit dévolu à Boris Johnson

[3] Voir A. Le Divellec, « Un tournant dans la culture constitutionnelle britannique : le Fixed-Term Parliaments Act 2011 et l’amorce inédite de rationalisation du système parlementaire au Royaume-Uni », Jus politicum, n°7.

[4] Le 11 mars 2017 la Présidente du parti unioniste démocrate dans un appel téléphonique prévenait Teresa May qu’elle s’opposait résolument à l’idée d’un backstop qui isolerait l’Irlande du Nord du reste du Royaume-Uni.

Le nouveau premier rôle du Brexit dévolu à Boris Johnson : comédie, tragédie ou drame en happy end ? Par M.-C. Considère

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Après des publications ponctuelles sur les premiers enseignements et difficultés politico-juridiques qui s’annoncent depuis l’entrée en fonction de Boris Johnson, Marie-Claire Considère produit une synthèse lumineuse sur la persistance d’une situation insoluble. Le volontarisme de Boris Johnson est loin de pouvoir répondre à tous les obstacles. Pire encore, sa son seul leadership est de nature à en créer de nouveau. Comme nous l’évoquions dans l’analyse du 7 août dernier, le no deal accidentel est de plus en plus probable…

Avec une large avance sur son concurrent à la direction du parti conservateur[1], Jeremy Hunt, Boris Johnson a succédé à Theresa May pour devenir le 77e Premier ministre du Royaume-Uni. Ce pur produit de l’élite anglaise, au verbe haut, a accédé ainsi au Premier rôle, tant convoité, qui couronne un parcours autant médiatique que controversé.

Son élection, par moins de 0,4% de l’électorat britannique, est survenue au terme d’une attente de deux mois, sans suspense, tant sa victoire était donnée comme acquise et cela malgré tous les griefs qui pouvaient lui être reprochés. Seul l’écart entre les deux candidats pouvait donner lieu à quelques spéculations. Dans cette course à l’investiture, on a pu assister à une surenchère électoraliste entre les deux candidats, Boris Johnson, très à l’aise dans sa rhétorique de reconquête et Jeremy Hunt, dans le sillage du favori, tentant maladroitement de rivaliser en fermeté et détermination.

Le vainqueur de l’élection a rallié aisément et massivement les adhérents du parti conservateur, adeptes d’un Brexit dur, en leur garantissant la fin d’un processus éprouvant et interminable. Celui qui est souvent taxé de bouffon ou de clown était devenu la véritable coqueluche de cette petite fraction de l’électorat, lassée par les échecs de Theresa May et ses promesses non tenues. Il leur est apparu comme l’homme fort qui, outre son assurance, son ton direct et la simplicité de son discours, a l’habileté de mettre les rieurs de son côté tout en leur promettant des lendemains qui chantent.

Une entrée en scène fracassante

Farouche partisan d’un Brexit sans concession, il a martelé ses objectifs sous le slogan de  DUDE, un programme qui tient en quatre lettres ou initiales : D pour deliver  c’est-à-dire faire aboutir le Brexit, U pour Unite soit ressouder le pays, D pour Defeat au sens de (a)battre le chef de l’opposition Jermy Corbyn, et enfin E pour Energize, rendre son énergie à une nation affaiblie.

Dans son discours très combatif du 23 juin 2019 devant le 10 Downing street, Boris Johnson s’est insurgé contre tous les oiseaux de mauvais augure qui laissent présager un avenir sombre pour le pays et a réitéré sa promesse de sortir le Royaume-Uni de l’Union européenne, coûte que coûte, au 31 octobre, avec ou sans accord, l’essentiel étant pour lui de sceller le divorce avec ses partenaires européens. « Do or die », s’est-il écrié, en quelque sorte « Ou ça passe, ou ça casse ! ». Il s’est également engagé à restaurer la confiance dans la démocratie grâce à un nouvel et meilleur accord qui, selon lui, optimisera les chances d’un Brexit réussi tout en permettant le développement d’un nouveau partenariat avec le reste de l’Europe fondé sur le libre-échange et un soutien mutuel.

L’équipe de choc qu’il a choisie pour l’accompagner dans sa mission est homogène et sa composition ne laisse aucun doute sur la nouvelle direction prise par le chef du gouvernement. Après avoir tiré les leçons du mandat de Theresa May, si violemment critiquée et désavouée par les membres de son gouvernement, y compris lui-même, il s’est employé à récompenser ses fidèles et régler ses comptes avec ses opposants. Après avoir renvoyé 13 membres de l’ancien cabinet, une expulsion qu’on a comparée à « la nuit des longs couteaux » qui marqua le mandat de Harold Macmillan en 1962, il a réuni autour de lui un cabinet d’ultraconservateurs qui lui sont tout acquis, incarnant l’aile droite et la ligne dure du parti, à commencer par Dominic Raab, nommé ministre des Affaires étrangères, qui fut le premier à émettre l’idée d’une prorogation du Parlement pour faire passer une sortie sans accord. Un certain nombre de ministères a été attribué à des personnalités controversées ou qui n’ont guère brillé pour leur compétence, mais lui ont témoigné un soutien appuyé, comme Priti Patel à l’Intérieur ou Jacob Rees-Mogg, l’ultra-brexiter chargé des Relations du Gouvernement avec le Parlement, sans oublier Dominic Cummings, qui a magistralement dirigé la campagne référendaire pro-Brexit, et qui devient son premier conseiller.

La trajectoire du no deal et la perspective d’une double collision

Boris Johnson a, d’emblée, positionné le Royaume-Uni sur la trajectoire du no deal comme la solution par défaut dans l’absence d’un accord renégocié avec Bruxelles qui éliminerait le backstop, il n’a eu de cesse de déclarer catégoriquement que ce dispositif de sécurité qui a cristallisé toutes les critiques contre l’accord âprement négocié par Theresa May, était antidémocratique et « mort ». Ses prises de position laissent présager de nouveaux affrontements, voire une double collision avec les responsables européens, d’une part, et avec le Parlement britannique, d’autre part. On peut s’attendre, une fois passée la période estivale, à un nouvel épisode du chicken game ou jeu de la poule mouillée, où chacune des parties s’élance à l’assaut de l’autre, en pariant que l’adversaire flanche à la toute dernière minute de la toute dernière heure de façon à éviter le choc frontal.

La question essentielle est de savoir si, dans ce jeu implacable, Boris Johnson ira jusqu’au bout de sa démarche, quel qu’en soit le prix, pour remplir le contrat qu’il s’est fixé auprès de ses électeurs. Est-ce que son aversion pour l’Europe est telle qu’il soit prêt à sacrifier les intérêts de son pays et l’intégrité du Royaume ?

La route qu’il a manifestement choisie pour mettre en place un dénouement « heureux » au drame qui s’est aggravé au fil des trois années écoulées depuis le referendum du 23 juin 2016, est semée de tels écueils qu’elle s’assimile à un parcours d’obstacles à court terme. Elle exclut toute période de transition qui puisse permettre de tracer la voie d’une nouvelle relation commerciale avec l’Union européenne.

Le nouveau chef de gouvernement hérite d’une situation de crise qui a provoqué la démission de ses deux prédécesseurs. La crise du Brexit a entraîné une crise politique grave qui a opposé le gouvernement de Theresa May et le Parlement pendant une grande partie de son mandat. Depuis l’arrivée au pouvoir de Boris Johnson, ces relations risquent de se détériorer davantage. D’après l’historien Anthony Seldon, jamais depuis 1940 un Premier ministre n’a hérité d’autant d’instabilité politique au moment où il est appelé à prendre une décision de la plus haute importance pour l’avenir de son pays.

La cause irlandaise vue de Bruxelles

Les responsables européens, Michel Barnier tout comme Jean-Claude Juncker, n’ont pas tardé à réagir à ces demandes de modifications de l’accord de divorce, en réaffirmant qu’il était totalement exclu de le rouvrir et d’en retirer le filet de sécurité indispensable au maintien d’une frontière ouverte entre les deux Irlande. Leur intransigeance est manifestement à la hauteur des enjeux, autant politiques qu’économiques, liés au respect de l’Accord du Vendredi Saint de 1998, à la stabilité politique de l’Ulster et à l’avenir des deux économies d’Irlande. Eu égard à la question ultrasensible de la frontière irlandaise, l’Union européenne a exigé des garanties de la part du gouvernement britannique avant de passer à la seconde phase de négociations portant sur la future relation commerciale et, à cet effet, a proposé un filet de protection ou backstop  qui maintiendrait l’Irlande du Nord en « alignement complet » avec la République d’Irlande (marché unique et union douanière) pour empêcher le retour d’une frontière physique entre les deux parties de l’île. Sous la pression des unionistes du DUP qui ont rejeté fermement toute mesure d’exception pour l’Irlande du Nord, il a été décidé que le backstop s’étende à tout le Royaume-Uni.

On a vu que les alternatives au backstop proposées par les Britanniques pour résoudre le problème de la frontière irlandaise avaient été jugées impraticables ou irréalistes. Les nouvelles technologies qui peuvent éviter les contrôles et les retards au passage de la frontière entre deux pays qui n’obéissent pas aux mêmes règles commerciales ainsi qu’aux mêmes normes et standards n’ont pas encore été testées. De surcroît, elles ne pourraient s’appliquer à l’agroalimentaire ou au transport de bétails.

Délimiter une durée dans l’application du backstop paraît également difficilement concevable dans la mesure où ce dispositif est destiné à être provisoire en attendant que la question de la frontière soit résolue dans le cadre de la nouvelle relation commerciale post-Brexit. L’obstination des partisans d’un Brexit dur à rejeter le backstop, qui, selon Boris Johnson, enchaînerait à jamais le Royaume-Uni et en ferait un État vassal de l’Europe, tient à leur incapacité à concevoir une autre solution crédible. Toutefois la fermeté des positions européennes et irlandaises à l’égard du backstop a pu soulever quelques objections parmi les partisans d’une attitude plus souple dans le souci des intérêts économiques des États membres qui, comme l’Allemagne, peuvent être très dépendants du marché britannique pour leurs exportations.

Un partenaire très vulnérable

La situation périphérique de l’Irlande, qui ne peut que s’accuser avec le Brexit, sa petite taille et son économie très ouverte lui imposent un principe stratégique fondamental : ne pas se laisser marginaliser et défendre ses intérêts tout en conservant une image positive au sein de l’Union.

Le Premier ministre, Leo Varadkar, et son vice Premier ministre et ministre des Affaires étrangères, Simon Coveney, ont chacun vivement défendu le backstop et dénoncé avec tout autant de vigueur les risques du no deal qui serait très dommageable pour les économies irlandaise et nord-irlandaise. La position de l’Irlande est certes des plus délicates. Elle est le seul État membre à partager une frontière terrestre avec le Royaume-Uni et cette frontière, issue de la partition de l’île il y a près d’un siècle, est à la racine d’un conflit meurtrier qui a duré trois décennies et qui est encore présent dans les esprits. Les accords de paix ont inauguré une nouvelle ère de stabilité et de coopération sans entraves entre Dublin et Belfast. Il est fort à parier que l’absence de backstop, c’est-à-dire de garantie contre le retour de toute infrastructure physique le long de cette frontière sinueuse de près de 500 km, provoque la colère des Irlandais, en particulier ceux des zones frontière qui ont pris pour habitude de commercer et circuler librement d’un pays à l’autre. Le parti nationaliste, le Sinn Féin, a évoqué l’éventualité d’actes de désobéissance civile et la police d’Irlande du Nord (PSNI) a prévenu que des postes-frontière pourraient être perçus comme des cibles évidentes pour les groupes de paramilitaires républicains dissidents.

Les économies de l’Irlande et du Royaume-Uni étant devenues, au cours des dernières décennies, interdépendantes et complémentaires, le Brexit fait également peser de gros risques sur les échanges commerciaux dans le cadre nord-sud autant que dans le cadre est-ouest entre les deux îles[2]. Le secteur exportateur irlandais (hors multinationales) reste bien plus exposé que celui de ses concurrents européens et s’est déjà montré très sensible à la dépréciation accrue de la livre sterling et au ralentissement de la demande britannique. Le Royaume-Uni reste le principal fournisseur de l’Irlande à concurrence de 22,1% de ses importations. Tous les échanges commerciaux seraient mis à mal par l’instauration de tarifs douaniers et d’une nouvelle réglementation britannique en matière de sécurité alimentaire. Le risque est particulièrement élevé pour le tissu des petites et moyennes entreprises irlandaises au nord comme au sud, qui sont essentielles à l’emploi, surtout en milieu rural, et mal armées pour conquérir de nouveaux marchés.

Il s’agit pour l’Union européenne, au nom de la solidarité interétatique, de protéger un État membre qui a le plus à craindre de toute forme de Brexit, et plus particulièrement d’un Brexit dur. La préoccupation de l’UE est aussi d’envoyer un signal fort à l’adresse des petits États membres qui peuvent se sentir fragilisés, voire marginalisés par le poids des plus gros, tout autant qu’à ceux qui seraient tentés par une sortie de l’Union ou du moins une renégociation de leur traité d’adhésion.

Si elle entend bien faire valoir ses intérêts et souligner les risques qu’elle encourt en cas de Brexit dur, l’Irlande a aussi à cœur de conserver de bonnes relations avec l’État voisin qui est pour elle un partenaire vital. Les relations avec le Royaume-Uni, malgré les désirs affichés de part et d’autre de rester en bons termes, se sont inévitablement tendues compte tenu du rejet britannique du backstop qui constitue pour l’Irlande une garantie essentielle au maintien d’une influence politique et économique. Les autorités dublinoises doivent en outre se garder d’accréditer la thèse selon laquelle une sortie du Royaume-Uni sans accord serait probable, tout en prenant les dispositions nécessaires pour se préparer aux conséquences de cette fâcheuse éventualité, en particulier en matière douanière.

D’après un rapport du groupe de recherche UK in a changing Europe[3], la province britannique pourrait sévèrement subir l’impact négatif d’un no deal. L’économie nord -Irlandaise s’avérerait mal préparée aux chocs associés à ce scénario. Pas moins de 40 000 emplois seraient menacés. À ces pressions sur l’emploi, s’ajouteraient le risque d’une montée des activités clandestines ainsi que celui de fortes pressions sur les sociétés de la part de groupes criminels organisés.

L’éventualité d’un passage en force de Boris Johnson

Si le Premier ministre s’en tient à son engagement de sortir le pays au 31 octobre, sans accord faute de renégociations avec Bruxelles, une entente paraissant improbable, deux solutions s’offrent à lui : soit passer outre la volonté du Parlement en décidant de le proroger ou de le suspendre pour mener à bien son projet, soit tenter de modifier l’arithmétique parlementaire en convoquant de nouvelles élections.

On sait que, dans le but d’empêcher la prorogation du Parlement, le 18 juillet dernier, quelques jours avant la démission de Theresa May, un amendement au projet de loi relatif à la formation de l’Exécutif en Irlande du Nord (Northern Ireland (Executive Formation) Bill), a été déposé conjointement par le travailliste Hillary Benn et le conservateur Alistair Burt, et voté à une majorité de 41 voix (315 pour et 274 contre). Il s’agissait, initialement, de rendre la présence des députés à la Chambre juridiquement contraignante toutes les deux semaines afin qu’ils puissent être informés de l’avancement des pourparlers visant à la restauration de l’Exécutif nord-irlandais[4]. Dans sa deuxième version, Dominic Grieve, l’ancien ministre de la Justice de Theresa May, a renforcé la capacité du Parlement à bloquer toute tentative de prorogation par le Premier ministre en ajoutant que dans l’éventualité où les ministres ne pourraient pas honorer leur obligation d’informer les Communes sur la question de l’Exécutif nord-irlandais, le Parlement devrait se réunir le jour prévu et siéger pendant cinq jours d’affilée. On constate à quel point de façon directe ou indirecte la question irlandaise participe de la problématique du Brexit.

L’impasse politique en Irlande du Nord

Pour mémoire, l’Exécutif et le Parlement nord-irlandais ont cessé de fonctionner en janvier 2017, suite à la démission du vice-premier ministre nationaliste. Une crise politique au sein de l’exécutif nord-irlandais opposait alors Arlene Foster, Première ministre et chef de file du Parti unioniste démocrate (DUP), et Martin McGuinness, vice-premier ministre issu du Sinn Féin. Outre un grave scandale politico-financier dit du cash for ash[5], leurs désaccords profonds portaient sur plusieurs dossiers comme le soutien financier à la langue gaélique, la question du mariage homosexuel et le Brexit. Les deux partis situés aux deux extrêmes du paysage politique nord-irlandais et du clivage nationaliste/unioniste ont été appelés à partager le pouvoir selon les vœux de l’électorat qui les a désignés comme premier et second parti en nombre de suffrages. On peut aisément concevoir la difficulté d’une telle cohabitation entre les représentants de deux formations aux idéologies et objectifs diamétralement opposés. La campagne du referendum sur le Brexit a vu les clivages s’accuser entre les deux camps, les Unionistes étant majoritairement favorables au Brexit et les nationalistes y étant résolument opposés. Le score de 55,8% de suffrages contre le Brexit a révélé qu’une majorité de Nord-Irlandais, y compris certains unionistes, souhaitaient rester dans l’Union européenne.

Le modèle de type « consociatif » instauré par l’Accord du Vendredi Saint, et censé convenir à des sociétés très divisées, aurait pu mieux fonctionner si les deux partis modérés, le parti unioniste d’Ulster et le parti travailliste social-démocrate (SDLP) avaient été appelés à former le gouvernement comme ce fut le cas jusqu’en 2003 sous le mandat de David Trimble et Seamus Mallon.

Des discussions ont été engagées sous l’impulsion de divers acteurs comme le vice-premier ministre irlandais Simon Coveney pour tenter de sortir la province de l’impasse politique qui la prive d’une participation légitime au débat autour du Brexit. Jusqu’à présent aucun progrès n’est à signaler, les deux partis campant sur leurs positions et refusant toute forme de compromis. Bien que les discussions soient jugées « constructives », il n’y a vraisemblablement pas lieu d’espérer une issue à la crise avant le 31 octobre 2019.

Le problème du blocage institutionnel en Irlande du Nord qui perdure depuis deux ans et demi pourrait rendre la situation explosive en cas de sortie sans accord. Si ce scénario se réalise, il pourrait en effet provoquer la suspension effective de l’édifice gouvernemental mis en place par l’accord du Vendredi saint et le retour à l’administration directe de la province par Londres.

Theresa May avait affirmé que l’Irlande du Nord serait incapable de prendre les mesures préparatoires adéquates en cas de no deal puisqu’il n’y aurait pas de ministres pour en assumer la tâche. Le nouveau ministre des affaires étrangères, Dominic Raab, interrogé sur les problèmes d’organisation que poserait une sortie sans accord a répondu que le gouvernement s’assurerait que tout soit mis en place de sorte que l’on ne soit pas confronté à un vide institutionnel en Irlande du Nord.

Dans ce climat de grande incertitude et d’inquiétude croissante la question de l’unité irlandaise a refait surface et agite beaucoup les esprits au nord comme au Sud. Le scénario du no deal, s’il se réalisait, ferait inévitablement ressurgir l’idée d’un referendum sur le sujet. Le rattachement de la province à la République a été prévu par l’Accord de paix du Vendredi Saint à condition qu’une majorité de Nord-Irlandais donnent leur consentement. Avec tous les risques politiques et économiques associés à un hard Brexit, cette éventualité qui paraissait encore lointaine il y a peu de temps semble se rapprocher.  Elle permettrait à l’Irlande du Nord de rester dans l’Union européenne avec tous les avantages économiques et financiers que cela suppose.

Une contre-offensive parlementaire

Dans son article du 23 juillet intitulé « Élection de BoJo, la problématique de la prorogation du Parlement et la persistance du scénario du no deal « , Aurélien Antoine a analysé avec une grande précision les chances des Parlementaires de bloquer le scénario de la sortie sèche par le biais de cet amendement. Il explique clairement que la réussite d’une telle démarche n’est pas garantie. Elle peut compliquer sérieusement la tâche du Premier ministre, mais ne peut pas la rendre impossible. Même si un éventuel passage en force peut paraître contraire au principe de souveraineté du Parlement, qui est un fondement essentiel de la démocratie britannique, il reste à prouver que cette souveraineté ait bien été bafouée.

Lorsque le Parlement rouvrira ses portes le 3 septembre 2019, le chef de l’opposition, Jeremy Corbyn, décidera certainement de déposer une motion de défiance[6] contre le Premier ministre et de tenter de provoquer la chute du gouvernement. Il aura l’appui les députés opposés au Brexit. On peut supposer qu’un petit nombre de députés conservateurs pro-européens emmenés par l’ancien ministre de la Justice Dominic Grieve soient prêts à enfreindre la consigne (three-line whip) et voter la motion, mais il est difficile de savoir s’ils passeront à l’acte sachant qu’ils risquent de perdre l’investiture du parti aux prochaines élections, ce qui mettrait un terme à leur carrière. Si la motion est votée, il est à prévoir que le Premier ministre persiste dans la voie qu’il s’est tracée et refuse de démissionner contrairement à la convention en vigueur. C’est du moins ce qu’ont laissé entendre les membres de son cabinet. Selon Catherine Haddon, membre du groupe de réflexion, Institute for Government, la seule arme dont disposerait réellement le Parlement serait la pression politique, qui a certes obligé Theresa May à démissionner, mais n’est pas certaine de venir à bout de la détermination de son successeur[7].

Après le vote de la motion, une période transitoire de deux semaines devrait permettre la formation d’un nouveau gouvernement. Ce serait l’occasion pour Grieve et ses alliés de proposer un gouvernement d’unité nationale transpartisan sous la conduite d’une personnalité consensuelle. Mais il faut compter avec le chef de l’opposition qui est tout sauf un rassembleur. La direction travailliste a d’ailleurs rejeté toute participation à un gouvernement d’unité  nationale qui ne soit pas conduit par Jeremy Corbyn. Si l’opposition ne parvient pas à s’entendre, de nouvelles élections doivent avoir lieu dans un délai de 25 jours une fois la « période de gel » écoulée. Cependant, le choix de la date des élections reviendrait au Premier ministre qui pourrait très bien demander à la Reine de reporter la date de l’élection après le 31 octobre.

De nouvelles élections à l’automne

Si la méthode de Boris Johnson diffère de celle de Theresa May par sa brutalité, l’arithmétique parlementaire n’a pas changé.  La majorité du parti conservateur aux Communes, qui dépend du soutien des Unionistes nord-irlandais, s’est encore réduite après la victoire de la candidate des libéraux démocrates, Jane Dodds, à l’élection partielle de Brecon et Radnordshire au Pays de Galles. Cette majorité risque encore de se rétrécir avec la défection probable de Philip Lee, un des rares élus conservateurs favorables à la tenue d’un second referendum, qui rejoindrait les Libéraux démocrates.

Avec une majorité aux Communes décidée à bloquer une sortie sans accord, le nouveau Premier ministre risque fort d’être soumis à de très fortes pressions politiques tant sur le plan interne qu’international. Quand bien même Boris Johnson pourrait se flatter d’avoir un nouvel ami à la Maison Blanche, la Présidente démocrate de la chambre des Représentants, Nancy Pelosi, a averti le gouvernement britannique que le Congrès américain ne soutiendrait pas le futur accord commercial avec la Grande-Bretagne s’il allait à l’encontre des accords de paix[8]. Elle a rappelé que la question de l’Irlande du Nord était essentielle pour les membres du Congrès[9]. Cette déclaration est survenue au moment où Boris Johnson insistait sur la nécessité de supprimer le backstop en déclarant qu’il ne négocierait avec les Européens qu’à cette condition.

Même s’il a déclaré le 26 juillet lors de sa visite à Birmingham qu’il n’était pas question de procéder à de nouvelles élections, beaucoup d’éléments, autant dans ses discours que dans les premières mesures annoncées par son gouvernement, sans oublier la lettre adressée à tous les fonctionnaires du gouvernement les enjoignant de s’abstenir de toute demande de congé avant le 31 octobre, semblent indiquer le contraire. Il s’agit certes d’un pari risqué comme l’a clairement démontré le fiasco des élections de 2017 qui devaient permettre à Theresa May de conforter sa majorité.

Il est vrai que le Premier ministre dispose cependant d’un certain nombre d’atouts. Depuis la course à l’élection de leader du parti, les enquêtes d’opinion indiquent que le parti conservateur, qui était descendu à moins de 10% des suffrages lors des élections européennes est remonté à 30% des intentions de vote. Le « rebond de Boris » (Boris bounce) semble être essentiellement dû au retour d’une partie de l’électorat conservateur naguère séduit par le discours du chef du parti du Brexit, Nigel Farage qui a su capitaliser sur l’impasse actuelle pour réaliser le score étonnant de 31% des suffrages aux élections européennes. Lors de sa visite au pays de Galles, Boris Johnson a exhorté les partisans d’un Brexit sans délai à ne pas s’en remettre à Nihel Farage, mais de voter conservateur, le seul à pouvoir les sortir de l’Europe à la date du 31 octobre.

Mais le parti du Brexit n’est pas le seul à être dans la ligne de mire de BoJo. Il entend également profiter des divisions des travaillistes et des difficultés de leur leader, qui n’a pas la maîtrise de son parti et a perdu la confiance d’une minorité non négligeable de ses élus. Cette vulnérabilité peut être une aubaine pour le gouvernement. L’électorat travailliste, tiraillé entre les pro et les anti-Brexit et dérouté par le manque de position claire de leur leader, peut être tenté de se tourner vers d’autres formations. Des partisans du remain ne manqueront pas de se laisser attirer par le discours sans ambiguïté des libéraux démocrates, tandis que les électeurs des circonscriptions travaillistes qui ont voté massivement pour le Brexit peuvent être disposés à se rallier à celui qui les sortira de l’Europe au plus vite. Le Premier ministre n’a pas hésité à annoncer des mesures populaires avec l’octroi de nouvelles enveloppes budgétaires au profit des services publics, de l’éducation, des hôpitaux et des pêcheurs dans l’optique de conquérir cette frange du Labour qui a souffert des mesures d’austérité prises par Teresa May, mais ne se retrouve plus dans un leader dont la popularité et l’image se sont érodées. Il leur promet également plus de sévérité dans la lutte contre la criminalité avec des policiers plus nombreux, dotés de plus de pouvoirs en matière d’interception et de fouille, et aussi plus de places dans les prisons.

Si le Premier ministre dispose d’un certain nombre d’atouts, sa marge de manœuvre reste limitée compte tenu de l’ampleur du rejet et de la colère qu’il risque de provoquer en imposant une décision contre la volonté du Parlement. L’ancien Premier ministre John Major a évoqué le règne de Charles 1er d’Angleterre, qui n’hésita pas à proroger le Parlement, puis à le dissoudre, et déclencha une guerre civile qui aboutit à son exécution le 30 janvier 1649.

Une autre difficulté majeure tient à la maîtrise de l’ordre du jour dans cet affrontement entre exécutif et législatif. Le calendrier de la rentrée parlementaire est en effet extrêmement serré au point que l’on puisse prévoir une course de vitesse entre le chef du gouvernement et le Parlement, entre le 22 octobre et le 4 novembre.

Après la dissolution du Parlement, les partis politiques et les candidats disposent de 25 jours pour tenter de convaincre les électeurs. Si, comme certaines rumeurs semblent l’indiquer,

les élections se tenaient début novembre, le retrait éventuel du Royaume-Uni de l’Union européenne le 31 octobre aurait eu lieu selon le scénario du no deal « accidentel », en pleine période préélectorale où, en principe, aucune décision politique ne doit être prise. La perspective d’un tel coup de force a fait dire au chef de l’opposition que le Premier ministre préparait un « abus de pouvoir anticonstitutionnel, anti-démocratique et sans précédent ». Il a jugé nécessaire d’en référer au Secrétaire du Cabinet pour lui demander des précisions sur les règles afférentes à cette période dite de purdah[10].

Une intervention de la Reine en dernier recours ?

Traditionnellement, le seul moment où la Reine peut exercer son influence sur la vie politique est à l’occasion des rencontres privées qu’elle a avec le Premier ministre où elle peut exercer son « droit d’être consultée, d’encourager et d’avertir ». Sa dernière intervention effective remonte à 1975 à l’occasion de la crise constitutionnelle en Australie, mais selon Sarah Nickson de l’Institute for Government[11] les conséquences furent négatives pour le Premier ministre élu et le Premier ministre sortant. Si après le vote de défiance Boris Johnson refusait de démissionner la Reine pourrait-elle l’obliger à le faire et choisir un autre chef de gouvernement ? Si les avis divergent à ce sujet, il paraît certain qu’elle aurait besoin de l’assurance formelle qu’une majorité de députés se soit ralliée sous un autre nom, une hypothèse qui paraît hautement improbable. Toutefois, selon Royal Central[12], un organe de presse indépendant consacré à la famille royale, Sa Majesté n’a pas caché sa lassitude et ses frustrations devant l’état de la vie politique au Royaume-Uni et l’incapacité des responsables politiques à exercer correctement leurs fonctions.

Conclusion

Dans sa préface d’Androcles et le Lion, le célèbre dramaturge irlandais George Bernard Shaw a écrit : « la prétendue aptitude des Anglais à se gouverner eux-mêmes est démentie par chaque chapitre de leur histoire ». Ce jugement de l’auteur, livré de façon ironique en 1912 dans le but de railler la rhétorique impérialiste et la conviction des Anglais que des peuples inférieurs comme les Irlandais n’étaient pas aptes à se gouverner eux-mêmes, prend une pertinence particulière dans le contexte actuel.

Le scénario que le Premier ministre risque de mettre en place pourrait se comparer à une mauvaise farce si l’avenir d’une nation et la survie d’un État n’étaient pas en jeu.

Si l’ancien Premier ministre travailliste Gordon Brown a dénoncé une idéologie nationaliste destructive en déclarant que l’Union des quatre nations risquait fort de sombrer dans l’oubli, le conservateur John Major, qui succéda à Margaret Thatcher, s’est déclaré prêt à poursuivre Boris Johnson devant les tribunaux.

La partie n’est pas gagnée pour le Premier ministre. Ses qualités de manœuvrier tout comme celles de son premier conseiller en stratégie, Dominic Cummings, vont être sérieusement mises à l’épreuve. Outre la crise de réputation que va subir le Royaume-Uni, les pressions accrues sur la livre, l’emploi, la consommation et la croissance pourraient bien enrayer le processus du no deal.

[1] Il obtint 92 153 voix contre Jeremy Hunt qui a recueilli 46 656 suffrages.

[2] Le départ du Royaume Uni pourrait toutefois préfigurer une meilleure attractivité pour l’Irlande en matière d’investissements étrangers, qui profiteraient aux secteurs à forte valeur ajoutée de l’industrie pharmaceutique, des hautes technologies de la banque, de l’assurance et des services financiers, même si la concurrence avec d’autres pôles européens risque d’être rude.

[3] « Cost of no deal revisited », UK in a changing Europe, https://ukandeu.ac.uk/wp-content/uploads/2018/09/Cost-of-No-Deal-Revisted.pdf

[4] Ce projet de loi avait donné lieu à un premier amendement, déposé par l’ancien ministre de la Justice pro-européen, le 8 juillet, mais qui n’avait pas été retenu.

[5] La Première ministre, Arlene Foster, était gravement mise en cause dans un programme d’aides financières pour la mise en place d’un système de chauffage à l’énergie renouvelable. Ce programme, à l’usage des fermiers et des patrons de petites entreprises, aurait donné lieu à de graves abus et il aurait pu coûter 400 millions de livres à l’État, s’il avait été poursuivi jusqu’à 2036.  

[6] La motion serait libellée en ces termes : « Cette Chambre n’a plus confiane dans le gouvernement de sa Majesté ».

[7] Catherine Haddon, « Can Parliament stop no deal ? », The Economist, 8 juillet 2019.

[8] Julian Borger, « We’ll block trade deal if Brexit imperils open Irish border », say US politicians, The Guardian, 31 juillet 2019.

[9] Richard Neal, Coprésident du Caucus des Amis de l’Irlande et Président de la commission des finances à la Chambre des Représentants a également déclaré que la dimension américaine de l’Accord du Vendredi Saint était primordiale.

[10] Ce mot en langue ourdou, qui fait référence à un état d’isolement et de secret, désigne la période préélectorale où les fonctionnaires du gouvernent reçoivent des instructions précises sur les règles à suivre dans la conduite des affaires publiques.

[11] Sarah Nickson, BBC Newsnight interview, 8 juillet 2019.

[12] Charlie Proctor, The Queen ‘dismayed’ by politicians who have an ‘inability to govern’, Royal Central, 11 août 2019,  https://royalcentral.co.uk/uk/queen/the-queen-dismayed-by-politicians-who-have-an-inability-to-govern-128448/