Comprendre la désignation du futur leader des conservateurs (et Premier ministre), par Marie-Claire Considère-Charon

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Le 24 mai 2019 Theresa May annonçait qu’elle quittait officiellement le 7 juin son poste de chef du parti conservateur et unioniste, tout en continuant à assumer ses fonctions de Premier ministre jusqu’à l’élection de son successeur. Sa démission, largement anticipée, a aussitôt ouvert la course à l’investiture pour la direction du parti qui, depuis de longs mois, traverse une crise inédite.

L’annonce de Theresa May survenait trois ans après la démission de son prédécesseur, David Cameron, qui, après avoir perdu le referendum du 23 juin 2016, décida de quitter la scène politique. Theresa May, qui était alors ministre de l’Intérieur, remporta l’élection à la tête du parti après le retrait de Andrea Leadsom. Il lui incombait dès lors la lourde mission de mettre en place le processus du Brexit, mais ce n’est que le 29 mars 2017 qu’elle demandait au Président du Conseil Européen, Donald Tusk, l’application de l’article 50 qui précise les modalités de retrait d’un État membre de l’Union Européenne. Le mois suivant, elle organisait des élections anticipées dans le but de renforcer son autorité pour négocier au mieux un accord de retrait avec l’Union Européenne, pensant ainsi consolider la petite majorité du parti conservateur aux Communes. Contrairement aux pronostics, qui lui prédisaient une victoire éclatante, la perte de 12 sièges allait déboucher sur l’absence de majorité au Parlement (hung Parliament) et un gouvernement minoritaire. Cette situation critique la pousserait à signer un accord de confiance et de soutien avec le Parti unioniste démocrate d’Irlande du Nord qui devait lui fournir le renfort de dix autres élus.

Entre 2017 et 2019, son autorité n’allait toutefois pas cesser de s’éroder avec la perte de nombreux appuis au sein du gouvernement qui n’hésitaient pas à critiquer son action ouvertement et parfois même violemment. Les démissions de ministres allaient se succéder à un rythme inégalé dans l’histoire des gouvernements britanniques.

Une sorte de guerre d’usure allait se livrer entre le Parlement et le gouvernement. Les difficultés de la Première ministre s’aggravèrent en novembre 2018 lorsque quarante-huit députés conservateurs eurosceptiques se liguèrent pour déposer une motion de censure à son encontre, motion qui fut néanmoins rejetée en décembre 2018. À l’issue de bien des péripéties et de nombreux reports et contretemps, elle parvenait à négocier avec les responsables européens un accord de retrait qu’elle tenta par trois fois, en vain, de faire valider aux Communes.

Une longue suite de spéculations s’ensuivit sur son éventuel départ dû à sa gestion du Brexit que la plupart des députés à la Chambre, y compris ceux de son camp, jugèrent désastreuse. Lorsqu’elle se déclara disposée à soumettre son projet au vote des Parlementaires pour la quatrième fois, elle provoqua un tollé au sein de son cabinet. Les élections européennes du 23 mai 2019 lui donnèrent le coup de grâce en rejetant le parti conservateur en cinquième position à seulement 9 % des voix. Le 24 mai, la voix brisée par l’émotion, elle annonçait sa démission en déclarant que ce serait toujours un grand regret pour elle de n’avoir pas réussi à mettre en œuvre le Brexit.

La procédure de sélection des candidats

L’élection au poste de dirigeant est une étape essentielle dans le fonctionnement des partis de gouvernement. Le choix est crucial dans la mesure où le leader du parti qui, en général, est le chef de la formation qui remporte les élections, deviendra le prochain chef du gouvernement. L’élection de 2019, tout comme celle de 2017 qui permit à Theresa May d’accéder au pouvoir, a ceci de particulier qu’elle ne fait pas suite à des élections législatives, mais doit désigner un remplaçant au Premier ministre démissionnaire. Après la démission de Theresa May, il s’agit, avant tout, de choisir celui qui pourrait mener à bien le processus du Brexit et trouver un dénouement à la crise politique là où a échoué celle qui l’a précédé.

L’appel à candidatures était clos le 10 juin. Seuls étaient éligibles les membres du Parlement et chaque candidat devait recevoir l’appui d’au moins huit députés dès le premier vote. Les principes généraux de la procédure de sélection des candidats sont inscrits dans la constitution interne au parti. Alors que naguère le choix se faisait de façon simple, mais peu transparente, aujourd’hui le processus de désignation du cadre dirigeant du parti suit une procédure complexe en deux temps.

L’exécutif du comité 1922 (en charge de la gestion du parti) a, en effet, décidé de durcir les règles de la procédure en accord avec le conseil d’administration, de façon à éviter, selon les termes de l’ancien dirigeant du parti conservateur Ian Duncan Smith, “la charge de la brigade légère” c’est-à-dire un nombre pléthorique de postulants.

Après la clôture des candidatures, les 313 élus conservateurs, dont 13 Écossais et 8 Gallois, mais aucun Nord-Irlandais, devaient départager les candidats par une série de votes et, finalement, retenir les deux candidats qui rassembleraient le plus de suffrages. Cette première étape a donné lieu à 5 votes successifs échelonnés entre les 10 et 20 juin.

Pour continuer la course après le premier vote du 13 juin, les candidats ont dû obtenir au moins 17 voix, soit 5% des suffrages. Au second vote qui a eu lieu le 18 juin, il leur fallait franchir le seuil de 33 voix soit 10%. Un troisième tour eut lieu le 19 juin, et enfin les deux derniers tours, le 20 juin. Les candidats n’obtenant pas le seuil requis de suffrages ont été éliminés un à un jusqu’à ce qu’il n’en reste plus que deux en lice.

Une fois terminée la procédure de sélection des candidats et l’annonce officielle des deux finalistes faite, la parole est donnée aux adhérents du parti dont le nombre s’élève à environ 160 000. Ils devront voter par correspondance pour un des deux candidats. Le nom du futur Premier ministre devrait être annoncé au cours de la semaine du 22 juillet et c’est à ce moment que Theresa May remettra à la Reine sa démission. Le 26 juillet les vacances parlementaires débuteront.

Le calendrier de l’élection du chef du parti conservateur

Premier vote des députés

13 juin

Deuxième vote des députés

18 juin

Troisième vote des députés

19 juin

Quatrième vote des députés

20 juin

Cinquième vote des députés

20 juin

Annonce des deux finalistes

20 juin

Début des meetings électoraux

22 juin

Envoi des bulletins de vote aux adhérents

6-8 juillet

Annonce du vainqueur de l’élection

22 juillet

Ce sera la première fois que les adhérents du parti conservateur éliront le Premier ministre. Cette procédure sans précédent a suscité de nombreuses critiques et controverses. Le fait de déléguer le choix du futur Premier ministre à des adhérents non élus et non mandatés par la nation et d’en exclure l’électorat au sens large a été jugé anticonstitutionnel. Cela revient à confier une décision extrêmement grave à moins de 0,4% des électeurs.

Malgré un contexte très difficile lié à la crise du Brexit, on a assisté à un afflux de candidats parmi les grandes figures du parti qu’il s’agisse de ministres du gouvernement ou d’anciens ministres, à commencer par Boris Johnson.

Après le retrait volontaire d’un certain nombre de candidats, avant même le départ de la course, le nombre de concurrents s’élevait à dix : Boris Johnson, Jeremy Hunt, Michael Gove, Sajid Javid, Dominic Raab, Matt Hancock, Rory Stewart, Andrea Leadsom, Mark Harper et Esther Mc Vey.

Le Brexit au cœur du débat

Les dix concurrents sont des partisans du Brexit, même si certains ont pu voter pour le maintien dans l’Union Européenne comme Rory Stewart et Jeremy Hunt, ou hésiter entre les deux options proposées par le referendum du 23 juin 2016 comme Boris Johnson. Si leur approche peut diverger sur la méthode, on constate un consensus sur le fond. Parmi eux, il y existe une quasi-unanimité contre l’accord signé par Theresa May qui leur apparaît comme une cote mal taillée, préjudiciable à la volonté d’indépendance commerciale du pays. Lors du débat télévisé à la BBC le 18 juin

tous, sauf Rory Stewart, ont exprimé leur rejet dispositif du backstop, c’est-à-dire une union douanière qui lierait provisoirement le Royaume-Uni à l’Union Européenne dans l’attente d’une autre solution, et souhaitent le remplacer par des dispositions alternatives jugées suffisantes pour maintenir une circulation fluide à la frontière irlandaise.

Interrogé sur la façon d’y parvenir, Jeremy Hunt a répondu qu’une frontière soft était tout à fait possible grâce à la technologie. Sajid Javid s’est dit prêt à assumer le coût des installations requises, tout en demandant que le backstop ait une durée qui soit définie au préalable. Boris Johnson, sans vraiment répondre à la question, s’est contenté de dire que les problèmes posés par les échanges entre les deux Irlande pouvaient très bien être résolus pendant la période de transition.

À l’exception de Rory Stewart, tous se déclaraient partisans d’une reprise des négociations malgré les refus réitérés des responsables européens de revenir sur l’Accord de retrait.

Rory Stewart était également le seul à s’opposer formellement à une sortie sans accord (no deal) que tous ses concurrents n’ont pas écartée en cas de blocage persistant. Un certain nombre de candidats, comme Boris Johnson et Dominic Raab, se sont engagés à sortir leur pays de l’Union Européenne, quoi qu’il arrive, à la date du 31 octobre 2019.

L’idée de proroger le Parlement au-delà des vacances parlementaires – ce qui s’apparenterait à une atteinte grave à l’autorité du Parlement – dans le but de garantir la mise en œuvre du Brexit a été avancée par Dominic Raab et envisagée par Boris Johnson.

D’autres sujets furent abordés au cours des deux débats télévisés des 16 et 18 juin. Ils ont permis aux candidats de marquer leur différence ou d’afficher leur désaccord avec les rivaux. Ce fut le cas de la politique fiscale de Boris Johnson que Michael Gove jugeait beaucoup trop avantageuse pour les riches. Lorsque l’Imam Abdullah Patel a demandé aux candidats ce qu’ils pensaient de la rhétorique islamophobe dont étaient victimes les membres de sa communauté, le ministre de l’Intérieur Sajid Javid a saisi l’occasion de proposer la mise en place d’une commission d’investigation sur l’islamophobie au sein du parti. Il a ensuite demandé à ses collègues de dire s’ils étaient d’accord, ce qu’ils firent avec plus ou moins d’empressement. La question de l’environnement et du changement climatique a été soulevée par un jeune interlocuteur de Glasgow qui, après les réponses qui lui furent données, s’est déclaré peu impressionné. Jeremy Hunt a surpris son auditoire lorsqu’il a déclaré que les coupes claires dans les budgets de la santé et des affaires sociales effectuées sous son ministère avaient été trop importantes.

Le favori et ses concurrents au fil des votes

Dès le premier vote des parlementaires conservateurs, celui que l’on a surnommé “Bojo” se positionnait en favori, avec 114 voix sur 313. Suivaient notamment l’actuel chef de la diplomatie, Jeremy Hunt (43 voix), le Secrétaire d’État à l’Environnement Michael Gove (37), et le ministre de l’Intérieur Sajid Javid (23).

À en croire les commentaires, on pouvait supposer que la partie était gagnée d’avance. L’élection tournerait à la compétition entre Boris Johnson et les autres ou plus précisément parmi lesquels figurerait le meilleur “challenger”.

Premier tour de scrutin : jeudi 13 juin

Boris Johnson

114

Jeremy Hunt MP

43

Michael Gove MP

37

Dominic Raab MP

27

Sajid Javid

23

Matt Hancock

20

Rory Stewart MP

19

Andrea Leadsom

11 éliminée

Mark Harper

10 éliminé

Esther McVey

9 éliminée

À l’issue de ce premier tour de scrutin, trois prétendants au poste de Theresa May furent éliminés : Marc Harper, en charge de la discipline du parti, Andrea Leadsom, leader de la Chambre des Communes, et Esther McVey, ancienne secrétaire d’État à l’Emploi et aux Retraites. Ils n’étaient plus que sept hommes à concourir. Le ministre de la Santé et des Affaires sociales, Matt Hancock, quant à lui, décidait de se retirer de la course en déclarant qu’il continuerait à défendre ses positions centristes et les intérêts des entreprises.

Le candidat modéré, Rory Stewart, secrétaire d’État au Développement international, se démarquait des autres par sa vision claire et réaliste de la façon de mettre en œuvre le Brexit. Très actif sur les réseaux sociaux, il paraissait convaincant lors du premier débat télévisé et bien placé pour accéder à la deuxième place sur le podium. Cet ancien diplomate, poète à ses heures, se déclarait convaincu qu’une sortie sans accord serait un désastre pour le Royaume-Uni.

Deuxième tour : mardi 18 juin

Boris Johnson MP

126

Jeremy Hunt MP

46

Michael Gove MP

41

Rory Stewart MP

37

Sajid Javid MP

33

Dominic Raab MP

30 éliminé

Les six candidats étaient réduits au nombre de cinq après la sortie de Dominic Raab, ancien ministre du Brexit qui ne réussit pas à réaliser le score minimal de 30 voix. Partisan d’un Brexit dur tout comme Boris Johnson et Michael Gove qui restaient en lice, il s’était déclaré prêt à passer outre la volonté du Parlement pour le mettre en œuvre.

Troisième tour : mercredi 19 juin

Candidat

Nombre de voix

Boris Johnson

143

Jeremy Hunt

54

Michael Gove

51

Sajid Javid

38

Rory Stewart

27 éliminé

Le retournement que certains espéraient et qui aurait arrêté la progression de Boris Johnson ne s’est pas produit. Tandis que le favori confortait son score avec 143 suffrages, Rory Stewart était éliminé de la course avec dix points de moins qu’au vote précédent. Il paraissait pourtant certain d’être un des deux finalistes, mais sa prestation au deuxième débat dans les studios de la BBC, où il s’est révélé nerveux et même impatient, a semble-t-il déçu. On a pu être surpris toutefois de son piètre score, inférieur de 10 points à celui du tour précédent.

Quatrième tour : jeudi 20 juin

Candidat

Nombre de voix

Boris Johnson

157

Michael Gove

61

Jeremy Hunt

59

Sajid Javid

34 éliminé

Au quatrième tour de scrutin, Michael Gove, dont la réputation a été ternie par son aveu d’avoir consommé de l’héroïne dans sa jeunesse, avait dépassé de deux voix Jeremy Hunt dans la course à la présidence du parti, ce qui laissait supposer qu’on assisterait à un duel entre les deux champions d’un Brexit dur qui risquait de tourner à un affrontement dur. L’amitié entre les deux responsables politiques aurait en effet brutalement pris fin en 2016 lorsqu’il s’agissait de pourvoir au poste de Premier ministre laissé vacant par la démission de David Cameron. Au moment où Boris Johnson allait se déclarer candidat, Michael Gove lui avait retiré son soutien pour se présenter lui-même.

Le ministre de l’Intérieur, Sajid Javid, qui terminait dernier, devait abandonner la course. Il se déclarait toutefois satisfait d’avoir eu l’occasion de défendre sa vision d’un parti qui surmonte ses divisions, protège l’Union et s’ouvre à la modernité en transmettant les valeurs conservatrices aux jeunes générations. Il soulignait que son équipe avait participé à la campagne de façon honnête et franche.

Cinquième tour : jeudi 20 juin

Boris Johnson

160

Jeremy Hunt

77

Michael Gove

75 éliminé

Le jeudi 20 juin à 18h, le résultat final de la sélection des candidats était annoncé. Comme prévu, Boris Johnson avait conservé son avance très large sur celui qui serait appelé à l’affronter devant les adhérents. Le ministre de l’Environnement, Michael Gove, qui semblait bien positionné pour accéder au rang de second, s’est retrouvé en 3e position derrière Jeremy Hunt qui l’emportait de 2 voix seulement.

La large victoire de Boris Johnson tient essentiellement à l’idée communément répandue au sein de l’électorat conservateur qu’il sera le meilleur rempart contre le retour des travaillistes et le meilleur rival de Nigel Farage.

Certains doutes pèsent toutefois sur le comportement du vainqueur accusé de faire des promesses contradictoires aux parlementaires dans le seul but de gagner des voix, la course aux portefeuilles étant également ouverte à condition de miser sur le bon candidat.

Lui sont également reprochées des déclarations et des promesses vagues ainsi que des réponses évasives. Les parlementaires les plus hostiles à l’Union Européenne attendent des gages, et qu’il déchire purement et simplement l’accord signé avec les responsables européens.

Le moins que l’on puisse dire du vainqueur du scrutin est qu’il soit un homme de peu de convictions. Imprévisible, inconstant et souvent brutal dans ses propos. Il a multiplié les volte-face, les déclarations contradictoires ou inexactes.

Si l’on observe de près le report des voix au cours des votes successifs, on constate quelques anomalies qui peuvent justifier les rumeurs selon lesquelles les disciples de Boris Johnson auraient été chargés de voter pour un concurrent de leur mentor afin d’éliminer un autre jugé plus dangereux. L’hypothèse selon laquelle l’équipe de Boris Johnson aurait décidé de venger l’affront infligé par Michael Gove circule chez les parlementaires qui ont soutenu le ministre de l’Environnement.

La personnalité du ministre des Affaires étrangères, Jeremy Hunt, qui a remplacé Boris Johnson à la tête de la diplomatie britannique, est manifestement très différente. Poli, discret et tempéré, cet ancien entrepreneur talentueux est davantage un homme de compromis qui n’a pas toujours été clair sur les choix qu’il ferait une fois Premier ministre. Il ne désespère pas de revenir sur la question de la frontière irlandaise avec les Européens et envisage d’intégrer les Unionistes du DUP dans les négociations du Brexit.

Étant celui qui devra affronter le favori, après avoir devancé Michael Gove de deux voix seulement au dernier tour de scrutin, il a récemment durci le ton pour tenter de reprendre peu à peu l’avantage auprès des militants les plus radicaux.

Les deux finalistes devront s’expliquer devant les militants du parti à l’occasion de 16 meetings électoraux à travers le pays qui ont débuté à Birmingham le samedi 22 juin. Un débat télévisé sera également organisé le 9 juillet.

Une voie étroite et semée d’écueils

Les enjeux qui attendent le futur Premier ministre sont considérables et de diverse nature, politiques, économiques et sociétaux. Ils concernent l’avenir du parti conservateur, celui du pays et celui de l’Union.

Le défi majeur pour Boris Johnson et Jeremy Hunt sera de rassembler une majorité de députés. Il incombera d’abord au Premier ministre de reconduire le pacte signé avec le Parti unioniste Démocrate, dont le soutien est essentiel pour le maintenir à son poste, la seule alternative étant d’organiser de nouvelles élections. Mais la grande crainte des candidats à la succession de Theresa May est de permettre le retour au pouvoir des travaillistes. D’après le secrétaire d’État à la Santé, Matt Hancock, les élections seraient désastreuses pour le pays avec l’arrivée au pouvoir de Jeremy Corbyn avant Noël.

N’étant pas un unioniste aussi convaincu que Michael Gove (qui avait déclaré, dans un pamphlet intitulé le Prix de la Paix, que l’Accord du Vendredi Saint était la faute la plus grave du New Labour), Boris Johnson sait se montrer plus souple sur la question de la frontière irlandaise. Il s’est souvent voulu rassurant en affirmant dès février 2016 que rien ne changerait en cas de victoire du Brexit et qu’il n’y avait aucune raison que la zone commune de voyage qui fonctionne depuis un siècle ne cesse d’exister. Invité d’honneur au Congrès annuel du DUP en novembre 2018, Boris Johnson, après s’être livré à une attaque en règle contre l’accord de Theresa May, a toutefois déclaré que le Royaume-Uni commettrait une erreur historique s’il ne s’affranchissait pas du backstop. Il ajoutait que, si les Britanniques voulaient signer des accords de libre-échange, diminuer les tarifs douaniers et moduler leurs réglementations, il leur faudrait laisser l’Irlande du Nord devenir une semi-colonie économique de l’Union Européenne.

La promesse que tout reste comme avant, comme Theresa May et lui-même s’y sont engagés, bute inévitablement sur le refus d’une Union douanière. La version du Brexit que semble proposer Boris Johnson impose le choix – que les brexiteurs ont toujours refusé d’admettre – d’un aménagement de nouvelles infrastructures à la frontière et des contrôles sur les marchandises, les produits alimentaires et le bétail effectués entre la Grande-Bretagne et l’Irlande. Cette dernière option est inacceptable aux yeux des Unionistes qui composent la majorité au Parlement de Westminster aux côtés des Conservateurs. À l’occasion du Congrès du Parti unioniste démocrate, le 24 novembre 2018, la dirigeante Arlene Foster, proposait son soutien à Boris Johnson pour le poste de Premier ministre en échange de l’assurance qu’il ne laisserait pas tomber l’Irlande du Nord en sortant la Grande-Bretagne du backstop et créant, de ce fait, une frontière au milieu de la mer. La question de la frontière irlandaise est une source de frustration et d’agacement pour de nombreux Anglais. Elle empêche un retrait net et complet de l’Union Européenne et complique toutes les autres options. Selon un sondage récent réalisé par YouGov[1], une majorité de députés conservateurs préféreraient abandonner l’Irlande du Nord plutôt que de renoncer au Brexit. 63% d’entre eux seraient également prêts à sortir de l’Union Européenne en acceptant que l’Écosse quitte aussi le Royaume-Uni. Cela explique la grande crainte des Unionistes de voir le gouvernement britannique sacrifier l’Irlande du Nord au profit du Brexit.

Conclusion

Au cours des trois dernières années, la question du retrait de l’Union Européenne a bouleversé le système politique britannique et compromis gravement le fonctionnement des institutions. Le blocage persistant qui entrave toute avancée du pays vers une solution concertée et ordonnée paralyse de nombreux aspects de la vie économique et sociale. Le parti conservateur, miné par ses divisions, incapable d’afficher une vision cohérente et rationnelle, vit une véritable crise existentielle. Il a déjà fait les frais de deux Premiers ministres. À la faveur des élections européennes, le Parti du Brexit a réalisé une performance spectaculaire et a considérablement affaibli le camp tory. Le choix d’un troisième Premier ministre sera déterminant pour l’avenir de la nation et la survie du parti conservateur. Le futur chef du gouvernement ne disposera que de six semaines pour sortir le pays de l’impasse et sa marge de manœuvre sera très étroite. On peut s’interroger sur les capacités des deux concurrents à relever de tels défis. Le coordonnateur de la campagne du parti travailliste a affirmé que l’Angleterre avait besoin d’une nouvelle élection plutôt que de choisir entre celui qui avait cassé le système national de santé (Jeremy Hunt) et celui qui voulait le vendre à Donald Trump (Boris Johnson).

Un bon nombre de députés et militants conservateurs semblent vouloir faire du parti conservateur un parti du “Brexit bis” sous la férule de Boris Johnson. L’altercation qui a eu lieu au domicile de sa compagne le 21 juin au petit matin, et qui a provoqué l’intervention de la police, est un nouvel épisode funeste qui s’ajoute aux nombreuses charges qui pèsent sur celui qui est souvent perçu comme un opportuniste sans scrupules. Il y a lieu de se demander si ce fait divers incitera ou non les militants conservateurs à reconsidérer l’image qu’il se sont construite de leur “sauveur”, celui qui saura tenir tête aux Européens et fera enfin aboutir le processus de sortie.

 

 

 

 

[1] https://yougov.co.uk/topics/politics/articles-reports/2019/06/18/most-conse, accessed 20 June 2019.

Retour sur les pourparlers entre le gouvernement britannique et l’opposition : un échec programmé?

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Alors que Mme May démissionne ce vendredi 7 juin, Marie-Claire Considère revient sur l’échec des pourparlers avec le leader travailliste, Jeremy Corbyn. Nous avons longtemps soutenu que si Mme May avait envisagé de tels échanges bien avant les échecs répétés aux Communes qui ont considérablement affaibli sa légitimité et son autorité, une alternative à l’alliance parlementaire avec le DUP aurait été plus crédible. Insuffisamment étudiées, les relations entre les partis dans le contexte du Brexit demeurent en réalité le coeur des blocages politiques actuels. L’article de Marie-Claire Considère permet de le comprendre et de bien avoir en tête les profondes divisions qui ébranlent les deux grands partis (avec les résultats que l’on sait lors des élections au Parlement européen).

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Retour sur la question nord-irlandaise : un article de la Professeure Marie-Claire Considère-Charon

Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite de l’Université de Franche-Comté et auteure de l’ouvrage “Irlande. Une singulière intégration européenne” aux éditions Economica, revient sur le backstop et son histoire dans un article d’une grande pédagogie. Il n’est pas inutile de revenir sur ce sujet qui demeure la problématique majeure du Brexit, sous-estimée par les Anglais et, dans une certaine mesure, par les Européens lors de la campagne électorale de 2016 et au début des négociations. À la lecture de cet article très complet, nous constatons que les deux parties sont restées arc-boutées sur leurs positions, rejetant souvent rapidement les solutions proposées (union douanière, arrangements technologiques, par exemple). Les alternatives au backstop n’ont donc guère prospéré pour l’heure et il paraît désormais difficile de l’éviter, sauf à soutenir une sortie sans accord ou à assurer un maintien du Royaume-Uni dans une union douanière (voire au sein de l’UE).

Nous profitons de la publication de ce billet pour indiquer qu’il est désormais presque acquis que les Britanniques participeront aux élections européennes. Notons que les élections locales ont été particulièrement défavorables aux deux grands partis (conservateur et travailliste). Les citoyens ont vraisemblablement sanctionné l’indétermination qui anime leurs dirigeants actuels. Les négociations entre Theresa May et Jeremy Corbyn sont d’ailleurs toujours au point mort. La prochaine date clef, après celle des résultats des élections, sera le 2 juillet, jour de la première réunion du nouveau Parlement.

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Les enjeux des dernières semaines des négociations

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Nos lecteurs l’auront constaté, les publications sur le site se sont raréfiées ces derniers jours. Les explications en sont simples : les points de blocages sont désormais bien connus, leur origine tout autant, et le temps qu’il reste pour parvenir à un accord, compté. La grande majorité des commentateurs sont désormais dans l’expectative et bien malin celui qui, parmi eux, pourrait affirmer avec certitude quelle sera l’issue des négociations. Dans ce billet, nous souhaiterions faire un bilan d’étape pour garder les idées relativement claires alors que des signaux assez contradictoires rendent l’appréhension du Brexit toujours plus difficile.

De façon exceptionnelle, nous invitons nos lecteurs à poser leur question via un commentaire sur ce post. Nous y apporterons une réponse et nous publierons les échanges en fonction de leur pertinence.

1/ Ce que nous savons :

  • Les conservateurs sont toujours plus divisés. Le mélodrame est en passe de virer à la foire d’empoigne, Mme May devant désormais subir les insultes de hard brexiteers de moins en moins crédibles.
  • Le DUP et une partie des conservateurs excluent toute possibilité de régime juridique distinct entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne pour éviter le rétablissement d’une frontière avec la République d’Irlande.
  • L’Union européenne ne fera pas de concession sur la frontière irlandaise.
  • Le temps presse : outre l’accord, le consentement des parlements européen et britannique est nécessaire. Outre-Manche, la question se pose de savoir si le vote prévu pour valider le deal obtenu par Mme May pourrait faire l’objet d’amendements. Les observateurs se divisent sur ce point (l’Observatoire publiera prochainement un billet sur ce point). Rappelons que, outre le « meaningful vote » sur l’accord, la procédure classique de ratification devra être respectée.
  • La mobilisation des remainers et des soft brexiteers s’accentue, tandis que le camp adverse n’aura pas convaincu de la pertinence de son analyse, y compris lorsqu’elle s’appuie sur des rapports techniques et bien argumentés.
  • L’absence d’accord sera un échec, non seulement pour le Royaume-Uni, mais aussi pour l’Union européenne. La critique systématiquement et presque exclusivement dirigée contre les Britanniques ne doit pas occulter le fait que des négociations se déroulent à deux et que certains motifs du leave ne doivent pas être ignorés. Enfin, si l’Union ne parvenait pas à empêcher le rétablissement d’une frontière entre les deux Irlande, elle échouerait à satisfaire l’une de ses missions (éviter la résurgence des conflits armés sur le sol européen).
  • Le no deal créera une période d’incertitude et des problèmes pratiques incontestables, en particulier pour l’échange des biens. Ceci explique que les ministères des différents États membres s’activent pour réagir rapidement en cas d’échec des négociations. Relevons que les textes en cours de préparation ou déjà publiés ont des limites qui tiennent à la nécessité de respecter les compétences exclusives de l’Union, notamment en matière commerciale. Les législateurs des États membres ne pourront donc intervenir qu’une fois que les institutions européennes auront déterminé le cap à suivre dans les secteurs pour lesquels les États ont consenti des transferts de compétence. Le Conseil d’État, dans un avis malheureusement maintenu au secret, a, semble-t-il, émis des réserves sur le manque de précision du projet de loi d’habilitation permettant au Gouvernement de légiférer par ordonnances pour répondre rapidement aux conséquences d’un no deal. En revanche, il appartiendra aux États membres de régler eux-mêmes le sort des ressortissants britanniques qui participent à des fonctions dont le régime est déterminé par les États membres (élus locaux, fonctionnaires…).

2/ Ce qui est possible :

  • Mme May pourrait chercher l’appui d’une majorité de circonstance pour faire adopter l’accord auquel elle aboutira avec la task force dirigée par Michel Barnier.
  • Les négociateurs ont déjà convenu que la période de transition puisse être rallongée. Elle pourrait aussi s’avérer favorable à de nouvelles propositions approfondies des Britanniques pour éviter le rétablissement d’une frontière physique entre les deux Irlande.
  • Un no deal : l’impossibilité de trouver un terrain d’entente d’ici à la fin de l’automne continue d’être une issue probable, même si les médias ont tendance à se focaliser presque exclusivement sur cette éventualité. Rappelons qu’un travail important a été produit pour parvenir à un consensus sur environ 90 % du contenu du traité. Outre le fait que ce chiffre est un élément digne de la plus grande considération, il demeurera une base essentielle en cas de no deal. Contrairement à ce qui est affirmé ici ou là, le no deal ne sera pas à proprement parlé un saut dans le vide sidéral. Le EU (Withdrawal) Act de 2018 au Royaume-Uni, les règles de droit international public et privé, les normes de l’OMC, les traités déjà conclus par l’Union européenne avec des États tiers et donc le projet de traité RU/UE sont autant d’éléments qui constitueront une base utile pour régir une période de transition « de fait ».
  • Il semble peu crédible de croire que, au 29 mars à minuit, les ressortissants britanniques seront expulsés et que les activités des entreprises britanniques cesseront sur le continent, faute de pouvoir déterminer le régime juridique applicable à leur situation. Il est plus vraisemblable de penser qu’il y aura, sur la base d’un accord diplomatique rapide, « un gel » des situations jusqu’à ce que des textes soient adoptés pour régler le sort des personnes atteintes par le Brexit (et ce, sur le fondement de ce qui aura été acquis lors des négociations). Le Gouvernement britannique s’oriente clairement vers une appréhension compréhensive de la situation des sociétés et des ressortissants continentaux en adoptant des lignes directrices qui démontrent que le no deal, bien que potentiellement explosif, ne sera pas une tragédie dans l’immédiat. Nous renvoyons le lecteur aux notices publiées durant ces derniers mois sur le site du département chargé de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne.

3/ Ce qui est peu envisageable :

  • Les contraintes temporelles qui viennent d’être évoquées expliquent qu’un nouveau référendum demeure hautement improbable. L’hostilité des dirigeants des partis travailliste et conservateur à une telle opération électorale ne milite pas non plus pour une telle issue. Précisions que, malgré des sondages qui semblent désormais favorables au remain, l’issue du scrutin demeure incertaine.
  • La dissolution du Parlement : depuis 2011, l’engagement du processus d’élections anticipées à la suite de la dissolution de la Chambre des Communes est soumis à un certain nombre de conditions qui nécessitent une position claire de la majorité parlementaire. À l’heure actuelle, les conservateurs et leurs alliés ne sont absolument pas prêts à provoquer une dissolution. De surcroît, des élections anticipées leur seraient, sans doute, très défavorables.
  • La démission de Mme May avant le mois de mars a souvent été évoquée. La perte de crédibilité des brexiteers ces derniers jours et le soutien d’une majorité de MPs conservateurs à la Première ministre rend peu probable le départ de cette dernière avant le 29 mars. Les parlementaires qui lui sont les plus hostiles ont d’ailleurs plutôt prévu un plan de remplacement pour l’après-Brexit. Enfin, l’Union européenne et les États membres ne souhaitent pas le départ de Mme May qu’ils soutiennent dans son combat contre ses détracteurs.

La tragi-comédie conservatrice et la valse-hésitation travailliste

Theresa May entre en scène au congrès des Tories, à Birmingham le 3 octobre.

 

Quel bilan dresser des conférences des deux grands partis britanniques qui se sont déroulées jusqu’au milieu de la semaine ? Beaucoup de postures, peu de sérieux et aucune avancée de fond.

Chez les conservateurs, les observateurs auront apprécié la façon dont Boris Johnson et de Mme May se sont donnés en spectacle. Peu de temps avant sa prise de parole au congrès conservateur, le premier s’est illustré par une photo qui le met en scène en train de batifoler au milieu des herbes folles de sa propriété de l’Oxfordshire. Derrière ce cliché qui fait penser à un arrêt sur image de la série « La petite maison dans la prairie », le trublion de la vie politique britannique a voulu railler des confessions inattendues de Mme May à une journaliste de la télévision anglaise. Elle a avoué que courir à travers les champs de blé d’agriculteurs mécontents était la chose la plus mal élevée qu’elle ait faite. Sur un ton moins badin, Boris Johnson a tenu un discours ferme conforme aux déclarations des semaines passées en faveur d’un Brexit qui se solderait par un accord « Canada Plus ». Nous avons retrouvé sans surprise l’argumentaire très optimiste et parfois mensonger des hard brexiteers : la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne est une chance, le Parlement de Westminster sera libre de décider de tout et des économies substantielles seront réalisées, le tout dans une posture néo-libérale hostile à toute réglementation et favorable à un libre-échange sans réelles limites. Applaudi à tout rompre par ses soutiens, le discours de l’ancien maire de Londres n’est pas pour autant de nature à déstabiliser Mme May plus qu’elle ne l’est déjà.

La convention conservatrice n’a, en effet, pas amené l’affaiblissement de Mme May escompté par ses adversaires. Les divisions au sein du parti tory sont si importantes qu’il est improbable que l’un prenne le pas sur l’autre. Plus encore, la Première ministre semble bénéficier de fidèles plus nombreux que Boris Johnson, en particulier au Parlement. Cependant, ce n’est pas sur le terrain de l’arithmétique politique que cette réunion d’automne aura permis de constater la supériorité de Mme May. Contre toute attente, elle est parvenue à dépasser son adversaire par une performance scénique qui devrait faire oublier, pour le meilleur et pour le pire, le calamiteux discours de la convention de 2017. Mercredi, au son du tube d’Abba Dancing Queen, Mme May s’est follement déhanchée sur le plateau puis à son pupitre avant de prendre la parole. Pour qui visionne la vidéo de ce moment dont seuls les femmes et les hommes politiques ont le secret, le premier sentiment qui vient est un certain malaise. Au-delà d’un contexte qui ne prête guère à la folâtrerie, le sens du rythme plutôt approximatif de la danseuse d’un jour rendait la prestation pour le moins poussive. N’est pas Barack Obama qui veut… Mais nous sommes en Angleterre, et le ridicule, voire le no sense cher à la culture britannique, est souvent une façon d’afficher son assurance et de prouver sa résilience. Et force est d’admettre que la suite du discours de la Première ministre aura permis de goûter un goût de l’autodérision fidèle à l’humour de son pays. Substantiellement, le propos de Mme May ne recèle guère de nouveautés sur le front du Brexit : un optimisme sans faille et un attachement aux propositions du plan de Chequers tout en laissant la porte ouverte aux discussions.

La convention travailliste qui s’est tenue quelques jours auparavant n’aura pas été aussi drôle. Jeremy Corbyn n’est pas particulièrement réputé pour être un boute-en-train et il doit également faire face à un parti divisé. La ligne suivie par le chef du Labour est de garantir un accord avec l’Union européenne débouchant sur une union douanière, mais qui doit aussi préserver les emplois et les services aux citoyens. Dans cette optique, il a déclaré que toutes les options étaient sur la table en cas de no deal et qu’il était prêt à soutenir Mme May si elle parvenait à arracher un accord convenable. L’ouverture d’esprit du leader travailliste est tout à son honneur, mais il ne rassurera pas ceux qui aimeraient que l’Opposition soit une force de propositions concrètes. De fait, le discours de Jeremy Corbyn aura plus marqué l’auditoire par son traitement des questions purement internes que par sa capacité à relever le défi du Brexit.

Face aux hésitations des dirigeants britanniques, les États européens qui ont une frontière avec le Royaume-Uni se préparent au pire. La ministre chargée des Affaires européennes au sein du Gouvernement français, Nathalie Loiseau, a présenté un projet de loi en Conseil des ministres qui pourrait être discuté en novembre au Parlement afin que l’Exécutif légifère par voie d’ordonnances pour régler de façon la plus rapide possible les conséquences de l’absence d’accord. Pour sa part, l’Union européenne est sur le point de publier de nouvelles notes à destination des États membres pour indiquer la marche à suivre en cas de hard Brexit. Rappelons que, de leur côté, les Britanniques poursuivent leur œuvre législative et réglementaire liée au Brexit. Après la loi de retrait adoptée en juin 2018, les deux textes en cours de discussion au Parlement sur les taxes et les douanes, un plan issu du rapport du Migration Advisory Committee a été évoqué pour réguler les flux migratoires après le Brexit. Le nouveau système sera fondé sur l’évaluation de l’apport du migrant à l’économie britannique en fonction du niveau de ses compétences (et vraisemblablement de ses capacités financières). Aucune disposition spécifique et plus favorable ne s’appliquera aux citoyens de l’Union européenne. Mme May voit certainement dans ce plan un moyen de convaincre les brexiteers que la libre circulation des personnes sera belle et bien finie outre-Manche après le 29 mars 2019. Il lui en faudra plus pour rallier une majorité sur l’éventuel accord qu’elle pourra obtenir avec l’Union européenne.

Mme May sera bientôt fixée sur son sort. Les 18 et 19 octobre se tiendra le sommet de la dernière chance pour que l’Union européenne et le Royaume-Uni parviennent à un accord. L’absence de déclarations claires de la part de la Première ministre lors de la convention conservatrice et le statu quo quant aux forces en présence rendent ardu tout pronostique relatif à l’issue du prochain sommet européen. Selon nous, un accord reste plausible mais, s’il advenait, il sera loin de tout résoudre. Il pourrait, sur certains points, relever de la manœuvre dilatoire afin de rassurer les États et les marchés. Un savant flou pourrait être entretenu sur le sort de l’Irlande du Nord. La déclaration politique sur la future relation entre les deux parties pourrait l’être tout autant. Entre le good deal, le bad deal et le no deal, pourrait bien émerger, en dernier recours, un « vague deal ».

PS : la Chambre des Communes a publié une note synthétique relative à la question irlandaise dont la résolution est indispensable pour que les deux parties parviennent à un accord.

 

La situation est grave mais… pas désespérée

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En cette fin d’été calendaire, le Brexit connaît une phase de cristallisation qui s’est formée autour de deux débats centraux au Royaume-Uni. La classe politique et les commentateurs s’écharpent sur la pertinence d’un second référendum et l’avenir de l’Irlande. À l’échelon européen, le Brexit semble être le seul dossier fédérateur qui ne saurait cacher les profondes divisions entre les États membres relatives à la gestion de la crise migratoire et l’orientation politique de l’Union sur le long terme (résumée en une opposition un peu rapide par les médias entre Emmanuel Macron et Victor Orban).

L’idée d’un second référendum est évoquée depuis longtemps, mais connaît un regain d’intérêt aussi bien de la part des soft brexiteers que des hard brexiteers. Des sondages récents laisseraient penser que l’hostilité au Brexit serait désormais acquise, de même que le souhait qu’un second référendum soit organisé. Pour le camp des remainers, il faut saisir cette occasion pour solliciter le peuple qui peut vouloir revenir en arrière. Pour les leavers, c’est le futur accord qui devra être approuvé par les citoyens, car il pourrait receler un faux Brexit en maintenant la soumission du Royaume-Uni aux réglementations européennes. Pour concilier ces mouvements contradictoires, une nouvelle consultation populaire comprenant trois questions a fait son chemin. Selon ses promoteurs, il s’agirait de demander aux Britanniques s’ils acceptent l’accord conclu (1) ; s’ils le rejettent (2) ; si, en l’absence d’accord, ils souhaitent que leur pays reste membre de l’Union européenne (3). Outre le fait qu’une telle formulation est peu commune pour un référendum et difficile à mettre en œuvre, nous maintenons notre position exprimée dans les colonnes de la revue Esprit : un second référendum nous paraît hautement improbable et contre-productif, quel que soit le choix défendu.

La problématique nord-irlandaise est un sujet bien moins spéculatif. Le Guardian et Libération en France ont consacré des études intéressantes sur la situation actuelle sur l’île auxquelles nous renvoyons. Retenons notamment qu’une réunification n’est pas inenvisageable. Hormis l’adhésion d’une majorité de Nord-Irlandais à la construction communautaire, l’équilibre démographique entre protestants et catholiques dans le nord de l’île relègue au second plan les antagonismes religieux à l’origine des troubles du XXe siècle. Mme May ne peut ignorer ce risque qui se double de celui d’une explosion de sa majorité formée avec le DUP si un statut distinct est accordé à l’Irlande du Nord par rapport au reste du Royaume-Uni.

L’Union européenne demeure insensible à la précarité de la position de Mme May au sein de sa majorité. Lors du sommet de Salzbourg, Donald Tusk et les représentants des États membres (notamment Emmanuel Macron) ont confirmé, non sans sévérité, que la lettre de cadrage de la task force dirigée par Michel Barnier ne sera pas amendée pour assouplir les régimes des libertés fondamentales des traités. Un accord commercial « sur-mesure » au bénéfice du Royaume-Uni est pour l’heure exclu, de même qu’un traité sui generis qui existe pourtant entre l’UE et des États tiers. Cette intransigeance se comprend aisément : divisée sur les sujets que nous avons mentionnés plus haut, ouvrir le débat sur de nouvelles modalités de conduite des négociations avec les Britanniques serait une erreur politique.

Ce blocage est-il si gravissime ? Nous ne le pensons pas. Michel Barnier a, en cette fin d’été, rappelé à plusieurs reprises que 80 à 85 % de l’accord faisaient consensus. N’oublions pas non plus que nous sommes toujours en phase de négociation et qu’il convient de ne pas « surinterpréter » les positions des uns et des autres. Enfin, deux données juridiques doivent être rappelées. La situation de l’Irlande du Nord est censée être réglée dans le cadre d’une annexe au futur traité de retrait dont le contenu peut demeurer relativement flou. Il peut se cantonner à préciser des objectifs communs dont les conditions pour les atteindre pourraient être fixées pendant la période de transition. Quant à la future relation commerciale, fortement imbriquée au règlement de la problématique irlandaise, elle fera l’objet d’une déclaration politique qui, elle aussi, pourrait receler des termes très généraux. Il paraît donc présomptueux d’affirmer avec une quasi-certitude et un goût pour les scénarii apocalyptiques toujours aguicheurs que le no deal est presque acquis.

Allons plus loin : cessons de prétendre que, au lendemain du 29 mars 2019, l’absence d’accord conduira à un cataclysme pour l’Europe. Il y aura indubitablement une forte imprévisibilité économique qui suscitera des tensions et portera atteinte à la croissance. Les États membres de l’Union et le Royaume-Uni pourraient aussi décider, le 30 mars, de rétablir des droits de douane élevés dans les limites du droit de l’OMC et des contrôles draconiens aux frontières. Mais les deux parties auront-elles intérêt à le faire ? Par ailleurs, l’absence d’accord ne provoquera pas automatiquement l’expulsion, dès le 29 mars à 24 h, des Britanniques des États membres (et inversement, les continentaux du Royaume-Uni). De même, les entreprises britanniques établies sur le Continent ne baisseront pas leur rideau du jour au lendemain. Une phase de transition juridique se mettra en place par la force des choses. Le no deal est d’abord un danger économique, car il conduira à un Brexit moins ordonné que si accord en établissait les bases. En revanche, la nature ayant horreur du vide juridique, le no deal sera forcément temporaire. L’Union européenne et le Royaume-Uni seront, bon an mal an, contraints de trouver des accords. Le Brexit se fera et il finira ordonné juridiquement. La question qui demeure est de savoir quand et selon quelles modalités précises. Pour les juristes et les politiques, une telle perspective n’a rien d’inédit dans l’histoire des relations internationales. Pour les économistes orthodoxes, elle a de quoi inquiéter, car l’insécurité, l’imprévisibilité, les défauts d’informations et de transparence qui en résultent, et enfin une confiance ébranlée entre acteurs des marchés sont les vecteurs principaux des crises du capitalisme contemporain.

À l’issue du sommet de Salzbourg, le calendrier reste le même (voir infra) et les options de sortie de crise au Royaume-Uni identiques. Des propositions plus crédibles de la part des Britanniques doivent être mises sur la table en octobre, au risque que les négociations en vue d’un traité en bonne et due forme s’arrêtent. Quant aux choix offerts à Mme May pour se sortir de l’impasse dans laquelle elle se trouve, Heather Stewart, dans son article paru dans le Guardian du 21 septembre, les résume fort bien : s’arc-bouter sur son plan de Chequers en vitupérant contre la rigidité de mauvais aloi de l’Union européenne (cette orientation apporterait sans doute un no deal) ; prendre des risques avec sa majorité et suivre désormais l’option norvégienne ; ou accepter une proposition de longue date en faveur d’un accord de libre-échange comme celui du Canada. À la veille de la conférence d’automne du parti conservateur qui promet d’être encore plus houleuse que prévu, les termes du débat n’ont, finalement, rien d’inédit. Droite dans ses bottes, l’Union européenne et Emmanuel Macron en tête sont peut-être persuadés que seul un accord a minima satisfera tout le monde dans un premier temps et dans l’attente de discussions plus précises durant la phase de transition. Le mois prochain, nous serons fixés.

Calendrier commenté jusqu’au 29 mars 2019

23 – 26 septembre

Conférence annuelle du Labour. Guère plus uni que les conservateurs sur le sujet du Brexit, le parti pourrait choisir de soutenir l’organisation d’un second référendum. Jeremy Corbyn a, néanmoins, toujours exclu une telle possibilité en considérant que le peuple avait fait son choix et qu’il était hors de question de revenir dessus. Bien souvent, les parlementaires et membres de la société civile qui soutiennent, en Angleterre, le retour en arrière appartiennent à une certaine élite londonienne coupée d’une base populaire qui est loin d’être convaincue par l’idée d’un second référendum (les sondages You Gov du 4-5 septembre démontrent, une fois de plus, la difficulté d’identifier un mouvement de fond dans l’opinion en faveur d’un retour en arrière).

30 septembre – 3 octobre

Le Parti conservateur tient sa conférence annuelle. Le Brexit sera au cœur des échanges entre tories. Le groupe pro « hard Brexit » dirigé par Jacob Rees-Mogg (le European Research Group) compte avancer ses pions et convaincre de la validité du rapport qu’il a rédigé cet été. Favorables à un traité commercial type CETA, ses solutions pour l’Irlande du Nord semblent peu crédibles.

Octobre

Conseil européen. Selon les propos de Donald Tusk, il s’agira de la dernière chance pour Mme May de présenter un plan viable pour régler le sort de la frontière nord-irlandaise et de soumettre une option conforme à la lettre de cadrage de la task force afin de parvenir à une déclaration commune sur la future relation avec l’Union européenne.

Novembre

Si Mme May a réussi à convaincre ses partenaires européens, un sommet spécialement dédié au Brexit sera organisé pour signer l’accord.

Avant février 2019

Le Parlement britannique doit approuver le traité conclu avant que le Parlement européen ne se prononce à son tour. Aucun agenda précis ne peut, à ce stade, être envisagé.

29 mars 2019

Sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne

Éditorial de rentrée : le Brexit favoriserait-il un nouveau clivage droite/gauche ?

Lloyd George appointed to solve Irish questionHerbert H. Asquith (à gauche) ; David Lloyd George (à droite)

La culture britannique a ceci d’unique qu’elle parvient à concilier par une alchimie paradoxale l’excentricité et le classicisme, la modernité et le conservatisme. Parmi les traditions les plus anciennes, l’organisation de la vie politique figure en bonne place. De l’avènement du parlementarisme contemporain à la fin du XVIIe siècle jusqu’aux grandes lois d’élargissement du droit de suffrage à partir du deuxième tiers du XIXe siècle, whigs et tories auront régné sans partage sur Westminster et Whitehall. L’apparition d’une classe laborieuse et les méfaits de l’industrialisation auront eu raison des libéraux au profit de l’expansion d’un parti travailliste issu des syndicats d’ouvriers. Cette rupture, consacrée par l’accession du Labour comme deuxième parti du pays dans les années 1920, trouve ainsi ses racines dans les transformations économiques et sociales. Le Brexit serait-il l’événement susceptible de provoquer une évolution similaire ? Des éléments conjoncturels et structurels pourraient conduire à répondre positivement à cette interrogation, bien qu’il faille demeurer prudent dans un pays qui est marqué par une stabilité partisane notable.

Sur le plan conjoncturel, les divisions actuelles au sein du parti conservateur ne sont pas sans rappeler l’affrontement historique entre Lloyd George et Asquith au début du XXe. Ce conflit larvé a précipité la chute des libéraux. La Première Guerre mondiale, événement autrement plus tragique que le Brexit, avait révélé une opposition entre un Asquith appréhendant le rôle militaire du Royaume-Uni dans la continuité des guerres napoléoniennes, tandis que Lloyd George souhaitait une mobilisation inédite de toute la société dans l’effort de guerre. Asquith affichait à l’époque un pragmatisme attentiste et un désir de consensus qui ne sont pas sans rappeler l’attitude actuelle de Mme May. En 1916, Asquith dut se résoudre à la démission au profit de Lloyd George, plus dynamique et volontariste quant au cap politique à adopter. Sans procéder à une assimilation douteuse entre Lloyd George et Boris Johnson, il est indéniable que ce dernier présente une opinion bien plus claire sur l’issue du Brexit que la Première ministre – à défaut d’être réaliste.

Notons aussi qu’en 1918, du fait d’accusations proférées par l’état-major contre ses choix militaires, Lloyd George surmonta un vote de défiance dont l’initiateur n’était autre qu’Asquith. Si le Premier ministre put s’extirper de cette chausse-trappe, 98 libéraux s’étaient néanmoins désolidarisés du Gouvernement. Un siècle plus tard, en additionnant les MPs pro-européens et les hard brexiteers du parti conservateur, il est possible de parvenir à un chiffre assez proche de la centaine. Quand bien même l’opposition à Mme May est divisée (ce qui lui permet de se maintenir pour l’instant au pouvoir), les méfaits ne sont pas sans similitudes avec ceux que les libéraux ont connus à l’issue de la Première Guerre mondiale : une profonde crise de parti. Les élections générales de 1918 se soldèrent par la défaite d’Asquith et la victoire de l’alliance conservatrice-libérale soutenue par Lloyd George. Pourtant, quatre ans plus tard, la coalition volera en éclats et les libéraux ne seront plus jamais l’une des deux grandes formations du « two-party system ».

Sous un angle plus structurel, la crise que subit la société britannique puise ses sources dans le déclin de l’ancienne puissance coloniale depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, et les échecs, sur le plan économique et social, des politiques tant travaillistes que conservatrices. En recherche d’identité et victime de profondes fractures sociales et territoriales, la société britannique du Brexit est l’issue presque logique de décennies d’errances dont la seule parenthèse, assez artificielle, aura été la Cool Britannia de Tony Blair. Le choc violent de la Première Guerre mondiale auquel succéda la crise économique des années 1930 forme selon nous la première séquence du « déclin de l’Empire britannique », la seconde s’étalant des années 1950 à aujourd’hui. Seuls la langue anglaise et le capitalisme financier permettent à Albion de se maintenir parmi les grandes puissances mondiales, mais les limites sociales et environnementales de ce mode de développement économique pourraient sonner définitivement le glas de ce statut déjà fortement menacé au mitan des années 1970 (en 1976, le FMI s’était porté au chevet d’une économie britannique en décrépitude). À ce moment-là, l’adhésion aux Communautés européennes avait grandement contribué à ce que le Royaume-Uni préserve son influence. Le Brexit, en renvoyant à une période des plus difficiles pour le peuple britannique, est de nature à déstructurer profondément la vie politique. Il est vrai qu’aucun parti politique ne semble, pour l’heure, prendre la mesure des risques encourus. Sur les problématiques sociales, environnementales et européennes, le Labour aurait pu s’ériger en véritable force de proposition. Si certaines idées de Jeremy Corbyn ne sont pas dénuées d’intérêt, il peine à les concrétiser par de solides actions. Son euroscepticisme le rend peu audible sur les sujets européens, les travaillistes étant d’ailleurs aussi divisés que les conservateurs sur le Brexit. L’implosion au sein du parti n’est pas impossible.

Les arguments ne manquent donc pas pour convenir de l’avènement imminent d’un redécoupage politique inédit qui verrait le two party system se reconstruire autour d’une nouvelle ligne de fracture. Par exemple, pourraient apparaître, d’une part, un parti anti-européen mû par un néo-impérialisme britannique dont les caractéristiques seraient le soutien au libre-échange lié à une restriction de l’immigration (voy. les discours de Boris Johnson) ; et d’autre part une formation pro-européenne consciente des enjeux sociaux et environnementaux.

Le cas britannique n’est pas isolé. L’ensemble des démocraties européennes subissent un déplacement tectonique majeur des plaques partisanes. Les tremblements de terre politiques qu’ont connus notamment la France et l’Italie en sont des manifestations. Reste à savoir si ces événements vont favoriser l’apparition de nouveaux courants politiques capables d’embrasser les deux enjeux cruciaux pour l’Europe : la réforme de l’Union européenne et la transformation de notre modèle économique afin qu’il soit moins pourvoyeur d’inégalités et qu’il soit plus respectueux de notre environnement. Le reformatage du logiciel doctrinal des partis britanniques comme européens autour de ces défis est souhaitable, car il sera alors la preuve que la classe politique en aura pris conscience de leur priorité.

****

Synthèse des événements qui se sont déroulés au mois d’août.

Malgré l’urgence de la situation, les négociations de la mi-août et de la fin du mois n’ont pas permis de progresser sur les sujets irlandais et de la future relation commerciale entre l’Union européenne et le Royaume-Uni. Le Gouvernement britannique a publié plusieurs synthèses résumant ses positions sur tel ou tel point abordé lors des négociations (documents accessibles ci-dessous). Le fait le plus marquant est toutefois le fait que les différentes parties se préparent publiquement à l’absence d’accord avant le 29 mars 2019, date prévue du Brexit. Dominic Raab, le nouveau secrétaire d’État chargé du dossier, a publié une notice envisageant un no deal. Au début de l’été, la Commission avait également diffusé des recommandations aux gouvernements, aux entreprises et aux citoyens en vue d’un tel scénario. Le 27 août, c’est le Gouvernement français qui a annoncé travailler sur ce risque.

Les négociateurs restent, toutefois, optimistes. La lecture des documents mentionnés démontre le péril majeur que l’absence de traité constituerait pour le commerce, les services financiers, et l’attractivité du pays (le solde migratoire est au plus bas depuis 2012). Les hard Brexiteers, rassérénés par le retour de Nigel Farage, en ont d’ailleurs profité pour accuser leurs adversaires et le Gouvernement d’agiter une fois encore le chiffon rouge du cataclysme économique en cas de sortie dure du Royaume-Uni de l’UE. Cette ligne politique avait, il est vrai, bien peu servi le camp du remain lors du référendum de 2016. Il n’en demeure pas moins que l’opinion publique s’inquiète toujours plus d’un retrait sans accord. Les prochaines semaines seront cruciales. Nous convions le lecteur à conserver à l’esprit deux points dans le suivi des discussions à venir. Primo, 80 % du traité de retrait est abouti. Secundo, la future relation commerciale, si elle doit être prise en compte par les négociateurs dans l’élaboration du traité en vertu de l’article 50, 2. du TUE, ne fera l’objet que d’une déclaration politique. Autrement dit, il n’est pas impossible que, si l’imbroglio nord-irlandais parvient à être réglé par une ultime concession britannique, cette déclaration politique soit suffisamment vague pour laisser une large marge de manœuvre aux négociateurs durant la période de transition qui s’ouvrira au 29 mars 2019.

Documents publiés par le Gouvernement britannique en août sur les sujets clefs :

Accès aux marchandises

Irlande du Nord

Note sur la procédure d’adoption de l’accord de retrait

Sûreté nucléaire

Note sur la procédure d’adoption de l’accord de retrait

Les 24 guides en cas d’absence d’accord sont disponibles à l’adresse suivante : https://www.gov.uk/government/collections/how-to-prepare-if-the-uk-leaves-the-eu-with-no-deal

Sueurs froides et grabuge à la veille de la suspension estivale de la session parlementaire

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Le présent article a pour finalité de faire un point synthétique sur le Livre blanc et le contexte dans lequel il est actuellement discuté devant le Parlement britannique.

Le document du gouvernement britannique rappelle de façon constante que le Brexit aura bien lieu. Il ne s’agit, en aucun cas, de revenir sur ce que Mme May estime être la consultation la plus démocratique qu’ait connue le Royaume-Uni (point de vue, au demeurant, critiquable). Les avant-propos du Livre blanc soulignent également une continuité des propositions de l’Exécutif sur le Brexit depuis que Mme May est aux affaires, ce qui, là encore, laisse dubitatif lorsque l’on connaît les nombreuses concessions et tergiversations qui ont émaillé la marche vers la sortie de l’Union européenne depuis l’été 2016.

Le partenariat économique envisagé se fonde sur neuf points qui reprennent le « compromis » de Chequers.

En voici le contenu issu du résumé produit au début du Livre blanc :

  • un recueil réglementaire commun relatif à la libre circulation des marchandises, y compris agricoles, permettant d’éviter une frontière physique, assurément problématique avec la République d’Irlande ;
  • participer aux agences chargées de la régulation du secteur des marchandises et des produits agricoles. Cette participation impliquerait d’accepter leurs réglementations et de participer à leur financement par un statut novateur d’État non membre de l’UE, mais reconnu comme participant actif ;
  • mettre en place une zone de facilitation douanière évitant des contrôles et les perceptions de taxes à la douane (notamment la collecte des droits par le Royaume-Uni pour l’Union européenne pour les marchandises destinées aux États membres) ;
  • exclure des droits de douane en matière de marchandises ;
  • conclure de nouveaux accords en matière de services et de numérique qui préservent ces secteurs clefs de l’économie britannique ;
  • les services financiers devront faire l’objet d’un accord spécifique avec l’UE. Vraisemblablement, il s’agirait de parvenir au statu quo sans le recours au « passeport européen ». Le but du gouvernement est de garantir la pérennité du leadership londonien en la matière, même si les propositions se veulent profitables aux deux parties ;
  • maintenir la coopération pour l’énergie et les transports en préservant le marché unique de l’énergie entre les deux Irlande et en développant les coopérations garantissant les approvisionnements ;
  • rétablir les frontières entre le Royaume-Uni et l’UE pour la circulation des personnes, mais en favorisant la liberté de mouvement des citoyens de l’Union européenne, en particulier les travailleurs ;
  • le maintien de la réglementation européenne en matière de droit de la concurrence, de standards environnementaux, de protection du consommateur et de droit des salariés. Les régulateurs britanniques s’aligneraient sur les exigences européennes.

Le Livre blanc confirme la volonté de conclure un traité ambitieux en matière de sécurité et développe de façon assez détaillée les questions en suspens (énergie, coopération judiciaire, traitement des données personnelles…). Il ressort de l’ensemble des propositions faites une volonté de conclure une multiplicité d’accords spécifiques qui confirme que le Royaume-Uni considère que la future relation avec l’UE sera sui generis. Nous le soutenons depuis longtemps : rien n’empêche l’Union d’accepter un nouveau statut pour un futur État tiers qui se situerait juste en deçà du modèle norvégien par exemple. Toutefois, la construction d’un tel statut ne saurait remettre en cause l’unité de certaines libertés ainsi que nous le soulignions dans notre commentaire du faux compromis de Chequers. La divisibilité au sein de la libre circulation des personnes est, de ce point de vue, une réelle difficulté. Par ailleurs, la task force dirigée par Michel Barnier doit suivre la feuille de route du Conseil européen du 28 mars 2018 dans laquelle les États membres ont encore insisté sur l’indivisibilité des libertés fondamentales de l’UE. Or le Livre blanc écarte ce principe en distinguant le traitement des marchandises de celui des services. La même observation vaut pour la participation du Royaume-Uni aux agences européennes et la question de l’autorité de la Cour de Justice. Si le Livre blanc reconnaît que le Royaume-Uni financera certaines agences et admettra un rôle à la Cour de Justice dans le cadre de l’alignement réglementaire en matière de circulation des marchandises notamment, la task force peut considérer que la copie n’est toujours pas satisfaisante. Michel Barnier s’est légitimement interrogé, dans une déclaration du 20 juillet, sur la viabilité des suggestions britanniques. Le Livre blanc témoigne de la volonté pour les Britanniques de s’aligner sur les standards européens pour les biens de consommation contrôlés à la frontière. Cet alignement est pour l’heure exclu, en revanche, pour des caractéristiques de biens qui ne font pas l’objet d’un tel contrôle, comme la présence d’OGM et de pesticides pour les produits agricoles fortement encadrée par le droit de l’UE. Par ailleurs, les modalités d’application de la zone douanière conjointe apparaissent au négociateur en chef comme une usine à gaz qui devrait ajouter de la bureaucratie et alourdir les coûts des entreprises. Dernière remarque : comment accepter l’exclusion des services de la zone de libre-échange au seul avantage des sociétés britanniques ?

L’incapacité de Mme May à franchir le cap et de proposer un régime juridique proche de celui de la Norvège sur les questions de la libre circulation et de la compétence de la Cour de Justice tient aux tensions au sein du parti conservateur. Celles-ci se sont encore révélées lors de la discussion de deux projets de loi qui doivent tenir compte de la future relation commerciale avec l’UE. Il s’agit, d’une part, du Taxation (Cross-border Trade) Bill (ou Customs Bill) et, d’autre part, du Trade Bill. Ces textes ont été déposés en novembre sur le bureau de la Chambre des Communes dans ce qu’il convient d’appeler le « paquet législatif du Brexit » qui a été initié avec la loi de notification de retrait et s’est poursuivi avec le texte relatif au retrait de l’Union abrogeant la loi sur les Communautés européennes de 1972. Le premier projet de loi a pour objet de régir les droits de douane à l’importation et à l’exportation et de déterminer, en particulier, le régime de ces droits dans le cadre du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Les modalités de perception de la TVA et toute taxe sur le commerce des marchandises ont vocation à être réglées par cette loi. Le second projet de loi doit permettre de dupliquer en droit interne l’ensemble des accords commerciaux conclus par l’UE alors que le Royaume-Uni en était membre, et ce, avant que le Brexit ne soit effectif. Le texte prévoit également la création d’une Autorité de règlement des différends commerciaux chargée de conseiller le Gouvernement.

À la date du 17 juillet, le Customs Bill a fini d’être examiné par la Chambre des Communes et sera débattu sur le fond par les Lords à partir du 4 septembre 2018, tandis que le Trade Bill en est au report stage à la Chambre des Communes. La dernière lecture par les MPs du Customs Bill a permis aux Brexiteers conduits par Jacob Rees-Mogg au sein du Groupe de recherche européen du parti conservateur (European Research GroupERG) d’imposer un amendement au texte. Il doit être considéré comme une concession majeure de Mme May puisqu’il introduit la réciprocité pour que le Royaume-Uni puisse percevoir les droits de douane pour le compte de l’UE en ce qui concerne les marchandises échangées entre les deux territoires. Le Trésor britannique ne pourra pas collecter ces droits jusqu’à ce qu’un accord de réciprocité soit conclu, c’est-à-dire que les États membres devront procéder à la même collecte pour les biens exportés de l’UE vers le Royaume-Uni, notamment si les tarifs douaniers européens sont supérieurs à ceux du Royaume-Uni (un mécanisme de compensation permettant l’alignement tarifaire sera donc nécessaire). Jacob Rees-Mogg et consorts pensent que l’Union n’acceptera pas cette réciprocité, mettant dès lors à mal l’arrangement pensé par Mme May pour éviter le rétablissement matériel des frontières (et donc faire tomber un Brexit trop doux aux yeux des eurosceptiques). Cette concession a été très mal vécue par les soft brexiteers et les pro-européens du parti conservateur. La modification n’a d’ailleurs été adoptée que par trois voix de majorité (305 contre 302 ; notons que l’actuel et l’ancien leader des Libéraux démocrates, pro-européens, n’ont pas participé au vote et ont dû s’en excuser publiquement). Trois autres amendements émanant du ERG ont été acceptés. Le premier exclut que le Royaume-Uni aligne ses taux de TVA sur ceux de l’UE ; le deuxième exige l’adoption d’une loi si le Royaume-Uni s’engage dans une union douanière avec l’Union ; et le troisième prévoit qu’il serait illégal d’établir une douane sur la mer d’Irlande (rappelons que le DUP en a fait du rejet d’une telle frontière une condition sine qua non de son soutien au Gouvernement). L’Union européenne avait pourtant envisagé une unité de régime juridique entre les deux Irlande pour éviter le rétablissement d’une frontière sur l’île, la repoussant de facto en mer d’Irlande.

Mme May a évité une défaite majeure sur le second projet de loi. Par 307 voix contre 306, les Communes ont rejeté l’amendement des députés pro-européens favorables au maintien de l’Union douanière en l’absence d’accord à la date du 21 janvier 2019 (modification déjà discutée lors des débats relatifs à la loi de retrait de l’UE). En revanche, le Gouvernement a dû se soumettre au vote des MPs en faveur de l’alignement du Royaume-Uni sur l’Union européenne en matière de réglementation médicale.

Conclusion

Après avoir échoué à mettre un terme à la session parlementaire de façon anticipée, Mme May devra attendre le 24 juillet pour prendre un repos bien mérité. La succession effrénée d’événements depuis deux semaines pourrait réserver encore des surprises d’ici le summer recess. Le Gouvernement semble, toutefois, avoir réussi à se maintenir, mais au prix de concessions qui rendent le livre blanc plus difficilement admissible pour les Européens qu’il ne l’était initialement. Le consensus obtenu sur le front interne risque, en conséquence, de se traduire par une paralysie des négociations sur le front externe. Les déclarations de Michel Barnier seront cruciales. Si les propositions de Mme May ne lui conviendront certainement pas, il n’a aucun intérêt à « charger la barque » et l’affaiblir encore un peu plus. Boris Johnson, en embuscade, n’attend que cela. S’il venait à accéder au 10 Downing Street, le scénario d’un no deal serait plus que probable. Au-delà d’un échec pour Mme May, ce serait aussi celui des Européens. La crédibilité des leavers est néanmoins fortement écornée depuis que la Commission électorale a officiellement sanctionné leur campagne pour un dépassement des dépenses autorisées par la législation britannique. Si cet événement ne saurait conduire à annuler les résultats du référendum du 26 juin 2016, il affaiblit temporairement les opposants potentiels de Mme May à son plan de « semi-soft Brexit ».

Le faux compromis de Chequers et ses conséquences

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La prudence nous avait commandés, dans l’équipe de l’Observatoire du Brexit, de limiter les publications ces derniers jours. La raison en était simple : nous étions assez convaincus qu’un drame se tramait au sein de l’Exécutif britannique. Cela faisait plusieurs semaines que David Davis tergiversait quant à son avenir. Boris Johnson multipliait les coups d’éclat depuis des mois. Toutefois, c’est l’urgence de proposer une feuille de route un tant soit peu crédible à la task force européenne qui a accéléré les événements vers un nouvel épisode de la crise politique qui saisit le Royaume-Uni depuis le 23 juin 2016. Incapable de trancher entre les différents courants qui traversent le parti conservateur, Mme May s’est ingéniée depuis deux ans à construire un discours imprécis et volontairement contradictoire pour préserver l’unité de ses troupes. Mais chacun sait que gouverner, c’est choisir. Les coups de semonce et les défaites subies au Parlement à l’occasion des débats relatifs à la loi de retrait de l’Union européenne auront été un avertissement majeur. Le remaniement du gouvernement en est la suite logique, et ce, pour la septième fois en deux ans. Pour comprendre cette nouvelle étape d’une crise politique dont il est impossible de prévoir l’issue, il convient de rappeler que tout part d’une réunion ministérielle à Chequers. Le compromis prétendument obtenu à cette occasion n’était que de façade, les démissions se multipliant depuis lors, y compris au sein du parti. Ralentissant l’adoption d’un livre blanc qui sera lu avec attention par les négociateurs de Bruxelles et débattu par Westminster, les événements actuels pourraient hypothéquer l’avenir de Mme May et les discussions avec l’Union.

  1. Le « compromis » de Chequers

Depuis 1917, Chequers est le lieu de villégiature du Premier ministre sis à quelques encablures de Londres. Cette bâtisse typiquement anglaise n’a sans doute jamais aussi bien porté son nom que lors de cette journée du 6 juillet, deux ans presque jour pour jour après la nomination de Theresa May au poste de Premier ministre. « Chequers » pourrait descendre, selon les versions, du nom Exchequer qui désigne un échiquier sur lequel les comptes du royaume étaient prétendument établis. Mais, loin de l’austérité des finances publiques, c’est bien à une véritable partie d’échecs à laquelle nous avons assisté ces dernières heures. Mme May a réuni dans la résidence la douzaine de ministres composant le « Cabinet de guerre » (« War Cabinet ») constitué il y a quelques mois afin de traiter du Brexit plus efficacement. Partagé hard Brexiters, soft Brexiters et personnalités hostiles à la sortie de l’Union européenne, ce groupe n’a jamais permis de construire une ligne de force crédible dans les négociations avec la task force dirigée par Michel Barnier. Après de multiples discours, les premières concessions faites à Bruxelles et aux parlementaires majoritairement favorables au soft Brexit, le bruit courrait que Mme May ne pouvait que soutenir une sortie limitée de son pays de l’Union européenne. L’accord révélé à la suite de la réunion du 6 juillet recèle encore une tentative de synthèse entre les factions opposées au sein du parti conservateur, mais il s’oriente plus nettement en faveur d’un soft Brexit. Voici synthétiquement son contenu :

– la conclusion avec l’Union européenne d’un règlement commun (« common rulebook ») portant sur le commerce des biens incluant les produits agricoles. Il s’agit donc de maintenir un alignement du droit britannique sur le droit européen dans le champ du commerce des marchandises dans le but de préserver la libre circulation. Le Parlement de Westminster aurait, toutefois, un droit de regard sur ce corps de règles. Il pourrait l’amender ou le remettre en cause (mais, dans ce cas, l’UE bloquerait l’accès au marché intérieur). Notons que le compromis de Chequers précise que le Brexit ne doit pas entraîner une évolution réglementaire qui conduirait à diminuer les standards environnementaux, de droit du travail et de protection des consommateurs acquis sur le fondement du droit de l’Union européenne. Plusieurs observateurs ont souligné que ce point empêcherait tout accord de libre-échange avec les États-Unis en matière de biens de consommation dans la mesure où leurs propres standards sont parfois incompatibles avec les exigences européennes. Il n’en demeure pas moins que le common rulebook ne doit pas remettre en cause la libre conclusion de traités commerciaux par le Royaume-Uni avec des États tiers.

– aucun accord global n’est, en revanche, envisagé pour les services. Il faudra donc passer par des discussions distinctes pour chaque secteur (finance, assurance, conseil juridique par exemple) qui devront garantir un maximum de flexibilité et tendre vers une régulation commune. Cette exclusion n’est pas anodine, puisque les services représentent l’essentiel de la contribution à la production intérieure brute du Royaume-Uni. Finalement, la proposition de Mme May vise surtout à apporter une réponse (partielle, nous le verrons) au risque du rétablissement d’une frontière physique entre les deux Irlande. Les services ne sont effectivement pas concernés par les contrôles concrets aux frontières par leur nature même. En maintenant la circulation des marchandises, le Royaume-Uni apporte une première solution à l’obstacle irlandais.

– Mme May a précisé ce qu’elle souhaitait dans le nouvel accord douanier avec l’UE afin d’éviter toute friction frontalière au sein des îles britanniques. Il s’agirait d’établir un système mixte de perception des droits de douane : le Royaume-Uni appliquerait ses tarifs et sa propre politique commerciale pour les biens circulant au sein du Royaume-Uni et appliquerait des règles équivalentes à celles de l’Union européenne pour les marchandises importées des États membres. Si les taxes européennes sont plus élevées que celles prélevées par le Royaume-Uni pour les biens destinés aux États membres, elles seraient collectées par les Britanniques puis rétrocédées à l’UE. Ce système est qualifiée de « zone douanière conjointe » (« combined customs territory »).

– pour éviter toute frontière dure avec la République d’Irlande, Mme May a également accepté qu’un cadre spécifique doive faciliter la libre circulation des travailleurs et des étudiants européens. La liberté de mouvement au sens du droit de l’Union européenne est, pour l’instant, exclue.

– il restait à savoir comment ce schéma pouvait être encadré institutionnellement. Le plan de Mme May prévoit un cadre commun d’interprétation des accords UE/RU par leurs juridictions respectives. Les juridictions britanniques devront, à ce titre, continuer d’appliquer la jurisprudence européenne pour les domaines qui relèvent du règlement commun. Des commissions mixtes ou un mécanisme d’arbitrage indépendant chargé de la résolution de litiges éventuels pourront soumettre une question préjudicielle à la Cour de Justice afin de se conformer à l’interprétation du droit de l’Union.

En quoi tout cela forme-t-il un « compromis » ? Par rapport aux positions d’il y a deux ans ou un an et demi, il est indéniable que Mme May a évolué. Le fléau de la balance semble désormais pencher du côté d’un Brexit limité. Le Gouvernement recule pour partie sur la libre circulation des marchandises et des personnes (travailleurs et étudiants pour l’instant), concession qui s’ajoute à celles déjà consenties sur le solde de tout compte, le traitement des citoyens européens et les exigences de conformité au droit de l’UE pendant la phase de transition. Cependant, Mme May s’ingénie à donner encore des gages aux tories les plus hostiles à un retrait qui n’en serait pas vraiment un. La réaffirmation du rôle du Parlement vis-à-vis du règlement commun, la limitation de l’intervention de la Cour de Justice, la persistance à vouloir une autonomie complète en matière d’accords commerciaux avec des États tiers, et l’exclusion du secteur des services du « rulebook » sont les manifestations de la volonté de ménager la frange la plus à droite du parti conservateur. Pourtant, les événements qui ont suivi la publication du prétendu « compromis » démontrent que Mme May n’a, une fois de plus, satisfait personne.

  1. Les démissions (en cours ?) et l’avenir de Mme May

À peine 48 h après les déclarations triomphantes de la Première ministre qui prétendait avoir fait taire les voix discordantes et rétabli la solidarité gouvernementale et partisane sur le Brexit, David Davis, le secrétaire d’État chargé du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, puis Boris Johnson, chargé des Affaires étrangères, ont démissionné. Ces départs du Cabinet étaient attendus bien avant le simulacre d’unité succédant à la réunion de Chequers. S’il s’agit d’une manifestation de plus de la crise politique que le Royaume-Uni vit depuis le 23 juin 2016, elle devrait être surmontée dès lors que plusieurs conditions sont réunies. La première est la confirmation du soutien du parti. Mme May jouit, à cet égard, de deux atouts. Primo, pour qu’elle soit écartée, une motion de défiance à son encontre doit être déposée par 48 députés de la Commission 1922, nom donné au groupe parlementaire tory comprenant les backbenchers, c’est-à-dire les MPs qui ne font pas partie du Gouvernement. Discutée, elle doit être ensuite adoptée par la majorité des membres. Or les hard brexiteers sont minoritaires au sein de la Commission 1922. De plus, en octobre 2017, nombre de membres du groupe avaient sollicité un remaniement majeur du Gouvernement afin que Theresa May éclaircisse sa position. Les événements de début juillet semblent aller en ce sens. Secundo, les tories ne disposent pas d’alternative à Mme May. Provoquer sa démission serait sans nul doute suivi d’un vote de défiance au Parlement qui entraînerait des élections anticipées potentiellement favorables aux travaillistes. C’est sans doute la raison pour laquelle David Davis a bien insisté lors de son départ que, s’il ne se sentait pas en capacité de défendre le contenu du futur livre blanc, il continuerait de soutenir la Première ministre.

La seconde condition est l’acquiescement du Livre blanc par Westminster qui reprendra le compromis de Chequers. Sur ce point, il n’est pas acquis que Mme May obtienne le soutien des Communes. Néanmoins, le texte soumis à l’examen des MPs est un geste vers un soft Brexit qui pourrait recueillir quelques voix travaillistes. En outre, le peu de temps qu’il reste au Gouvernement britannique pour négocier l’accord de retrait joue en faveur de l’Exécutif. Cet état de fait empêche également toute tentative de défiance votée par les Communes qui provoquerait sans doute des élections anticipées qui ne pourraient se dérouler qu’en septembre alors que la conclusion d’un traité est prévue pour la fin du mois d’octobre. Pousser le Gouvernement à la démission serait donc la meilleure façon de sauter dans le précipice d’un Brexit sans accord le 20 mars 2019.

Les démissions de David Davis et de Boris Johnson ont conduit à une modification sensible de l’équilibre entre hard et soft Brexiters. Bien que le portefeuille de Davis Davis échoit une fois de plus à un eurosceptique, le départ du ministre des Affaires étrangères a favorisé l’arrivée de modérés au sein de l’équipe de Mme May. Jeremy Hunt, l’ancien ministre de la Santé depuis 2012, a été nommé à la place de Boris Johnson. En faveur du remain, il demeure néanmoins critique à l’égard du rôle de la Commission européenne. Quant à Dominic Raab qui succède à David Davis, c’est un défenseur d’un Brexit dur. Il n’en demeure pas moins que les quatre portefeuilles ministériels les plus importants (Premier ministre, chancelier de l’Échiquier, ministre des Affaires étrangères et ministre de l’Intérieur) sont dévolus à d’anciens militants du maintien du Royaume-Uni au sein de l’Union européenne.

Finalement, la direction du soft Brexit pressentie dans les dernières semaines de l’année 2017 semble être prise par le Gouvernement britannique, mais sans qu’elle ne soit complètement assumée (les préparations en cas de no deal au sein de l’administration se poursuivent d’ailleurs). Les négociateurs européens ont, de surcroît, tout loisir de considérer que le pseudo-compromis de Chequers n’est toujours pas compatible avec leur vision du Brexit.

  1. L’avenir des négociations

Plusieurs points évoqués plus haut sont susceptibles de heurter la task force dirigée par Michel Barnier. En premier lieu, la distinction entre les régimes juridiques applicables aux marchandises et pour les services pourraient ne pas convenir aux Européens qui souhaitent préserver au maximum l’unité du marché commun. Cependant, rien n’empêche un traitement spécifique des secteurs économiques comme d’autres accords commerciaux conclus par l’UE avec des États tiers le prévoient déjà. En deuxième lieu, l’arrangement de la zone douanière conjointe lié au maintien d’une politique extérieure autonome peut paraître difficile à mettre en œuvre concrètement. En troisième lieu, le rôle de la Cour de Justice tel qu’il est compris par le Gouvernement britannique pourrait ne pas satisfaire Bruxelles. En quatrième et dernier lieu, la libre circulation des travailleurs et des étudiants rend divisible la libre circulation des personnes par une catégorisation qui, là encore, peut enfreindre l’unité des libertés fondamentales des traités. Michel Barnier a confirmé, lors d’un discours à New York, que 80 % de l’accord devant être finalisé en octobre étaient réglés. Soufflant une brise d’optimisme sur les négociations en cours, son propos vise implicitement à encourager Mme May dans la voie qu’elle a commencé à tracer. La sortie peu amène de Donald Trump à l’encontre de la Première ministre britannique depuis les démissions de David Davis et Boris Johnson rappelle que le Royaume-Uni obtiendra peu de son partenaire historique et que parvenir à un traité de retrait avec l’UE est plus que jamais incontournable.

Gordon Anthony : Le Brexit et la Constitution de Common Law

Gordon Anthony

Alors que Theresa May doit révéler dans les prochains jours le contenu d’un nouveau livre blanc, nous proposons à nos lecteurs l’analyse du Pr Gordon Anthony de la Queen’s University de Belfast. Spécialiste de Droit public et très engagé dans les contentieux britanniques relatifs au Brexit, il nous propose un article dans lequel il traite des effets du Brexit sur le corps de principes et de normes que les juridictions britanniques ont construit sur le fondement du droit de l’Union européenne, les droits fondamentaux et la dévolution. S’arrêtant plus particulièrement sur le jugement Miller, il soutient que le Brexit pourrait avoir des effets paradoxaux. Ils s’apprécient d’abord par le fait que le jugement Miller, en appréhendant le retrait de l’Union par le prisme de la souveraineté parlementaire, instille un doute sur l’utilité d’une distinction tranchée entre droits interne et externe. Cependant, le lien établi avec la souveraineté parlementaire considérée comme règle de reconnaissance suprême est problématique lorsque sont considérés les droits fondamentaux et la dévolution. En ce qui concerne les droits fondamentaux, la jurisprudence s’était plutôt appuyée sur le droit européen pour limiter la souveraineté du Parlement. Quant à la dévolution, le cas Miller semble marquer un point d’arrêt dans l’appréhension politico-juridique subtile construite par le juge pour articulié la souveraineté du Parlement de Westminster avec l’exercice de leurs compétences par les Parlements dévolus. Finalement, l’étude du Pr Gordon Anthony confirme que le Brexit ne saurait se limiter à une crise “externe” des relations politiques et juridiques entre le Royaume-Uni et le Continent, et que cet événement suscite un bouleversement profond de l’édifice constitutionnel érigé depuis environ quarante ans.

Nous remercions le Pr Anthony d’avoir autorisé la publication de cet article qui sera également retranscrit par la European Public Law Review dirigée par Patrick Birkinshaw dont nous accueillons régulièrement les éditoriaux sur le site. Continuer la lecture

Premier bilan après l’adoption du European Union (Withdrawal) Bill par le Parlement

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Le mercredi 20 juin, les deux chambres du Parlement britannique se sont mises d’accord sur la version finale du projet de loi de retrait de l’Union européenne après environ 300 h de débats et près d’un an après le dépôt du texte par le Gouvernement.

À l’issue d’un ping-pong entre les deux chambres qui aura duré quelques jours, les conservateurs frondeurs ont fini par céder à l’issue d’une ultime concession de Mme May qui aura divisé leur groupe. Il n’est plus question d’un vote significatif (« meaningful vote ») de la Chambre des Communes qui aurait lié le Gouvernement quant aux directions à suivre dans les négociations avec l’UE en cas d’absence d’accord ou de son rejet par le Parlement. Autrement dit, les Communes ne disposeront pas du pouvoir d’empêcher le Brexit si les négociations échouent. Dominic Grieve, à la tête des rebelles tories, a voté contre son propre amendement qui introduisait le vote significatif. Finalement, ce sont 319 MPs contre 303 qui se sont rangés du côté de Mme May.

Quels sont les premiers brefs enseignements qu’il faut retirer de ces longs mois de débat ?

1/ La résistance du Parlement

À l’issue de l’intervention de la Cour suprême en janvier 2017, nous faisions partie de ceux qui avaient regretté que le Parlement ne se soit pas saisi de l’opportunité que lui offrait le jugement Miller pour contraindre le Gouvernement à ne pas franchir certaines lignes rouges lors de la notification du retrait du Royaume-Uni au Conseil européen par Mme May. Si l’adoption de la loi d’autorisation de la notification fut une formalité, celle du EU (W) Bill s’est apparentée à un chemin de croix pour l’Exécutif. Alors que Mme May espérait secrètement que la procédure serait bouclée au terme de l’année 2017 dans ses grandes lignes, les débats auront été beaucoup plus longs que prévu. Le premier coup de semonce fut tiré par Dominic Grieve en décembre 2017 afin que le Parlement ait son mot à dire sur l’issue des négociations. Les discussions à la Chambre des Lords qui furent particulièrement longues auront conduit à l’adoption de 15 amendements substantiels. La fin du mois de mai et les trois premières semaines de juin auront été nécessaires à l’élaboration d’un compromis dont la robustesse reste à éprouver.

2/ La valeur du parlementarisme britannique

À l’instar des grandes heures de l’histoire constitutionnelle britannique, un événement majeur aura permis au Parlement d’affirmer son autorité. L’Exécutif a été contraint de céder à de nombreuses reprises et ce n’est vraisemblablement pas encore fini. Les débats ont été de grande qualité, ce que les productions des commissions parlementaires révèlent par leur rcihesse. Dans d’autres démocraties, les mécanismes de rationalisation auraient sans doute été utilisés pour mettre rapidement un terme aux discussions. Si ces armes existent en droit constitutionnel britannique avec les Parliament Acts de 1911 et de 1949, les conditions temporelles qui encadrent leur recours ne convenaient pas à l’urgence de la situation, imposant ainsi aux deux parties de composer. La souplesse de la Constitution aura garanti, une fois de plus, à pondérer les excès de l’Exécutif et, pour reprendre Montesquieu, que « par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir ».

3/ Un compromis qui laisse des questions en suspens

S’il faut reconnaître la qualité de la bataille parlementaire, le compromis auquel sont parvenus les MPs laisse un goût d’inachevé. Tout d’abord, le ralliement de la dernière heure de Dominic Grieve contre son propre amendement en a surpris plus d’un. Certains de ses comparses ont pu même considérer qu’il avait porté atteinte à son intégrité. Il est vrai que la concession du Gouvernement pour écarter le meaningful vote semble plus formelle que substantielle. En effet, David Davis, le secrétaire d’État chargé du Brexit, est parvenu à ses fins par une déclaration ministérielle dans laquelle il explique qu’il appartiendra au Speaker de décider si la motion déposée par le Gouvernement devra être adoptée en termes neutres ou si elle devra être amendée au cas où aucun accord avec l’Union européenne ne serait obtenu avant le 21 janvier 2019. Les travaillistes se sont empressés de souligner que cette procédure n’avait aucune signification. Sans aller jusque-là, la concession confère au Speaker une prérogative considérable. Sur le fond, la solution de David Davis permet de laisser la porte entre-ouverte aux MPs pour qu’ils aient leur mot à dire en cas de no deal.

Ensuite, le rejet de l’amendement de Dominic Grieve, par une très courte majorité de 16 voix, laisse présager des confrontations tout aussi houleuses concernant la nature de la relation commerciale future avec l’UE. Rappelons que le texte qui vient d’être adopté par le Parlement ne traite pas de cette question et que tout reste encore à faire en la matière.

Enfin, le temps pris à l’adoption du EU (W) Bill nourrit quelques inquiétudes quant à la capacité du Royaume-Uni à être prêt pour le Brexit le 29 mars 2019. Si la période de transition est acquise, elle devra sans doute être mise à contribution pour régler tout ce qui ne l’aura pas été depuis le 23 juin 2016. Or, au regard des débats de ces dernières semaines pour un seul texte, il est difficile de croire que les 18 mois consentis par l’Union en guise de phase de transition seront suffisants. Un prolongement de cette période, déjà évoqué, est plus que jamais d’actualité.

4/ Mme May, maître en résilience ; le Labour dans le flou ; Dominic Grieve, une révélation

Si nous sommes très critiques à l’égard de la politique de Mme May par son manque de vision, force est d’admettre sa grande capacité à jouer des dissensions pour se maintenir au pouvoir. Est-ce une mauvaise chose ? Au regard de la piètre qualité de ceux qui pourraient prétendre au poste de Premier ministre, la réponse ne peut être que négative. Boris Johnson, Michael Gove ou encore Jacob Rees-Mogg sont bien moins rassurants que Mme May et leur projet dépassé d’un retour au Royaume-Uni conquérant de la fin du XIXe siècle et du début du XXe laisse songeur. Du côté des travaillistes, Jeremy Corbyn brille par son indécision et son manque de leadership. Les espoirs nés à la suite des élections de juin 2017 se sont rapidement effondrés. Quant aux chefs des autres partis, ils ne peuvent prétendre au poste et ont du mal à faire entendre leur voix. Une personnalité ressortira néanmoins grandie du débat : Dominic Grieve. Il pourrait s’avérer d’un secours utile en cas d’échec des négociations qui aboutiraient vraisemblablement à la démission de Mme May. En montrant qu’il est capable de négocier tout en préservant l’autorité du Parlement, l’ancien attorney general prend date.

5/ En savons-nous plus sur la nature du Brexit ?

Brexit dur ou Brexit doux ? L’adoption du EU (W) Bill ne permet pas de trancher la question dont la pertinence demeure toujours discutable sur le fond. L’Union européenne n’a pas varié d’un iota : le seul vrai Brexit ne peut être que dur dans la mesure où le rejet de la libre circulation des personnes par le Royaume-Uni implique celui de toutes les autres. Au fil des semaines, la solution norvégienne s’est encore imposée dans les débats – l’un des derniers amendements voté par la Chambre haute ayant maintenu le Royaume-Uni dans l’Espace Économique Européen (clause par la suite supprimée par les Communes). De même, les lords s’étaient prononcés pour le statu quo en ce qui concerne les relations entre les deux Irlande, et ce, tant qu’aucun arrangement viable n’aurait été trouvé. La déclaration commune du 19 juin de Michel Barnier et David Davis ne traduit aucun réel progrès sur ces sujets.

Conclusion :

Une fois de plus, les questions les plus sensibles n’ont pas été réglées. En revanche, la fronde parlementaire s’est structurée autour d’une petite vingtaine de conservateurs, de la majorité des travaillistes et des partis minoritaires libéraux-démocrates et écossais. Les hard Brexiteers sont toujours plus dans le flou et ne parviennent pas imposer leurs vues. Le sommet européen de la fin juin ne permettra pas de lever le voile de l’incertitude. Il faudra donc attendre le travail de fond sur la future relation commerciale entre les Britanniques et les Européens pour savoir ce que sera in fine le Brexit. Ce n’est guère étonnant pour une nation qui s’est largement construite sur le commerce.

Point d’étape et quelques réflexions après le retour du (EU) W Bill devant les Communes

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Il aura fallu une semaine au Gouvernement pour mettre à bas le projet des Lords de lui imposer un soft Brexit. Itou pour le dessein de la Chambre haute de contrôler plus fortement l’action de l’Exécutif en permettant Parlement de dicter l’orientation des négociations avec l’Union européenne en cas de rejet de l’accord par Westminster. Ainsi que nous l’indiquions dans un précédent post, les victoires de l’Exécutif aux Communes ne sont guère surprenantes, mais elles sont, en l’espèce, trompeuses. En effet, la semaine n’a pas été de tout repos pour l’équipe de Mme May. Le bras de fer avec le Parlement, en particulier les Lords et les députés conservateurs hostiles à un hard Brexit, n’est pas encore arrivé à son terme et pourrait déboucher sur un grave blocage.

La principale pomme de discorde porte sur le « meaningful vote » et ses conséquences. Rappelons que ce scrutin significatif a été d’abord introduit par Dominic Grieve à la Chambre des Communes en décembre. Il avait pour objectif de permettre aux parlementaires de s’exprimer sur l’accord final à conclure entre le Royaume-Uni et l’UE avant qu’il ne soit ratifié. L’amendement fut adopté par les Communes au grand dam du Gouvernement. Les Lords sont allés plus loin en prévoyant par le désormais fameux amendement 19 qu’en cas de rejet de l’accord par les chambres, les Communes auraient la possibilité de fixer au Gouvernement les orientations des négociations. Jacob Rees-Mogg et ses acolytes pro-Brexit ont prétendu qu’il s’agissait d’une atteinte à la séparation des pouvoirs puisque l’Exécutif est, selon le droit positif, le seul à mener les négociations avec un ou plusieurs partenaires en vue de la conclusion d’un traité international. Ce principe acquis depuis plusieurs siècles relève autant du common law que des conventions de la Constitution. Bien qu’il s’agirait d’une innovation, rien n’empêcherait, selon nous, que les chambres encadrent la prérogative royale de mener des négociations dans des cas bien précis en application de la souveraineté du Parlement[1]. Un obstacle politique peut toutefois être avancé. En effet, il est difficile d’imaginer que le Gouvernement reste en place si les Communes s’opposaient à l’accord de retrait. C’est ce danger qui a conduit les conservateurs frondeurs à discuter avec le Cabinet pour parvenir à une solution satisfaisant toutes les parties et éviter à Mme May une défaite supplémentaire. Un amendement « in lieu » se substituant à celui de la Chambre des Lords a donc été adopté. Il prévoit que l’accord de retrait ne pourra être ratifié qu’après que :

  1. le Gouvernement aura communiqué à chaque chambre trois documents (une déclaration selon laquelle un accord politique aura été obtenu ; un projet d’accord ; et le canevas de la future relation avec l’UE) ;
  2. les Communes ont adopté une résolution approuvant une motion déposée par le ministre ;
  3. les Lords ont adopté une motion déposée par le ministre prenant acte de l’accord de retrait et du cadre des futures relations avec l’UE. La motion sera considérée comme adoptée après un débat. Si ce débat n’est pas achevé au terme de cinq jours de session faisant suite à la résolution adoptée par les Communes, la motion sera réputée adoptée ;
  4. une loi contenant les dispositions nécessaires à la mise en œuvre du traité de retrait.

Cette procédure devra, autant que possible, intervenir avant que le Parlement européen ne se prononce selon la procédure prévue par l’article 50 du TUE.

Dans le cas où la Chambre des Communes n’adoptait pas la résolution prévue au 1., le ministre devra, dans le délai de 28 jours suivant le rejet des Communes, produire une déclaration indiquant la façon dont le Gouvernement souhaite procéder pour poursuivre les négociations avec l’UE.

Cette déclaration fera l’objet d’une motion en termes neutres de la part des Communes dans le délai de 7 jours à partir du dépôt de la déclaration. Les Lords en prendront acte par une autre motion dans le même délai.

Le Gouvernement a également tenu à imposer la même procédure si le Gouvernement britannique ne parvient pas à un accord avec l’UE avant le 21 janvier 2019, ou si aucun accord de principe est acquis sur les modalités de retrait ou sur la nature de la future relation entre les deux parties.

L’amendement a été adopté par 324 voix contre 298, mais il ne s’agit que d’un répit pour Mme May, car Dominic Grieve a considéré que l’obligation opposée au Parlement de se prononcer sur l’accord en toute neutralité revenait à restreindre le choix à une forme de « take it or leave it ».

Les tories rebelles conduits par l’ancien Attorney General ont réagi en prévoyant de réintroduire un amendement devant les Lords autorisant le Parlement à donner ses directives au Gouvernement si aucun accord n’était obtenu à l’issue des négociations. Les Lords devraient l’adopter lors du nouvel examen du texte à partir du 18 juin. Le « ping-pong » devrait donc se poursuivre jusqu’à ce qu’un compromis soit obtenu. En cas d’impasse, le recours au Parliament Act de 1949 permettrait au Gouvernement, par un énième vote aux Communes, de passer outre l’opposition des Lords. Cette solution laisse subsister deux problèmes majeurs. Primo, la procédure de la loi de 1949 ne peut être engagée qu’un an après que les Communes se sont exprimées en seconde lecture (concrètement, cela signifie que le royal assent du EU (W) Bill ne pourra pas intervenir avant le mois de septembre). Secundo, le Gouvernement n’est pas du tout assuré que la Chambre basse veuille le soutenir totalement sur cet amendement. La victoire obtenue par Mme May le 12 juin n’est qu’un faux-semblant : elle n’a pas d’autres choix que de transiger avec les lords et les MPs conservateurs opposés à un hard Brexit.

À la lumière de ce qui se déroule depuis l’examen du EU (W) Bill, une seule conclusion doit être formulée : le Brexit aura permis un retour en grâce du Parlement et de la valeur des arrangements constitutionnels britanniques qui, malgré les évolutions récentes, laissent toujours une place notable à la discussion législative au bénéfice de l’équilibre des pouvoirs et de l’expression des minorités. Les réformateurs constitutionnels d’autres pays seraient bien avisés d’en prendre note…

Bilan du premier « ping-pong »

Sur les 15 amendements adoptés par les Lords, huit ont été rejetés, six ont fait l’objet d’un amendement « in lieu » et un a été accepté.

L’amendement accepté tel quel (hormis celui portant sur le « meaningful vote ») :

Les amendements « in lieu » :

– À propos de la volonté des Lords de maintenir le Royaume-Uni dans l’Union douanière tant qu’un nouvel accord commercial n’est pas obtenu avec l’UE, les Communes se sont contentées d’une déclaration du Gouvernement avant octobre 2018 pour indiquer les différentes étapes permettant de parvenir à un arrangement douanier avec l’Union ;

– la possibilité de contester le droit de l’UE maintenu en droit interne est désormais plus encadrée : ce type de recours ne sera possible que pendant trois ans après la date du retrait ;

– le sort des enfants réfugiés non accompagnés dépend désormais de l’intention du Royaume-Uni de conclure un accord avec l’UE afin que les enfants concernés puissent rejoindre un membre de leur famille résidant légalement sur le sol britannique (et vice versa). Les Lords avaient octroyé ce droit sans exiger la condition de la légalité ;

– le Gouvernement est venu préciser l’amendement des pairs exigeant qu’il n’y ait pas de frontières entre les deux Irlande et que, après le Brexit, les modalités de la coopération nord/sud soient garanties telles qu’elles étaient ;

– concernant les standards environnementaux, le Gouvernement, tout en rejetant l’amendement de la Chambre haute, a promis la présentation d’un projet de loi qui les reprendra tels quels.

Par rapport aux rejets ou aux modifications, les Lords ont la possibilité :

– d’accepter les rejets des Communes (le projet de loi sera adopté et plus rien ne s’opposera au royal assent) ;

– d’accepter les rejets, mais proposer à leur tour un amendement « in lieu » ;

– d’exprimer leur désaccord par rapport aux amendements « in lieu » ;

– de proposer leurs propres amendements « in lieu » à la place de ceux des Communes avec lesquels ils sont en désaccord ;

– de maintenir leurs amendements et renvoyer le texte aux Communes.

[1] Ceci est si vrai que même le Gouvernement, dans la procédure que nous décrivons ci-dessous, a admis son caractère inédit et dérogatoire par rapport aux modalités normales d’approbation d’un traité telles qu’elles découlent du Constitutional Reform and Governance Act de 2010 (clause 19A (6)). Cette loi ne saurait ainsi être modifiée par le EU (W) Bill.

De l’utilité de la seconde chambre : Retour sur l’examen du European Union (Withdrawal) Bill par la Chambre des Lords

Brexit Rees-Mogg cartoon

15 : c’est le nombre de défaites subies par la Première ministre à la Chambre des Lords. Si le Gouvernement devrait les surmonter pour la plupart aux Communes, les débats à la chambre haute révèlent à la fois la faiblesse de l’Exécutif et le manque de crédibilité de sa stratégie de sortie de l’Union européenne. Déjà, lors de l’adoption de la loi autorisant le Gouvernement à actionner l’article 50 du TUE, nous avions soutenu la Chambre des Lords jouait un rôle d’expertise notable et utile. Elle n’aura pas déçu les observateurs à l’occasion de la discussion du EW (Withdrawal) Bill. La totalité des amendements est substantielle et parfois d’une grande portée politique. L’absence de majorité dans cette chambre – mais aussi de risque de perdre son siège par l’élection – facilite les prises de position objectives. Durant l’examen du projet de loi, les Lords se sont érigés en protecteur des citoyens en soutenant le maintien de la Charte des droits fondamentaux en droit interne et le contrôle approfondi des pouvoirs des ministres lorsque, en application du texte, ils modifieront les droits sociaux, des consommateurs ou les standards environnementaux. Pourtant peu réputé pour son amour pour la Chambre des Lords, le Guardian, quotidien de centre gauche lui a ainsi adressé un satisfecit. La toute dernière étape à la Chambre haute se déroulera le 16 mai avec la 3e lecture. Sans doute mû par des intentions dilatoires, le Gouvernement n’a pas encore fixé l’agenda des débats pour le nouvel examen à la Chambre des Communes.

Les députés pourraient, quoi qu’il en soit, reprendre à son compte certains amendements des Lords dont nous révélons le contenu exact ci-dessous. Si tel devait être le cas, Mme May serait sérieusement affaiblie au Parlement après avoir connu de la part de son ministre des Affaires étrangères, Boris Johnson, un désaveu public sur le choix d’un partenariat douanier avec l’Union européenne. Mme May a réagi en restructurant son War Cabinet dédié au Brexit au profit de ses plus proches soutiens. De nouveau, la démission de Boris Johnson est évoquée après ce énième épisode d’un roman-feuilleton politique qui commence à lasser.

P.S. : Notons, au titre des mauvaises nouvelles liées au Brexit, que la rapporteuse spéciale des Nations Unies chargée de suivre les formes contemporaines du racisme a identifié la progression d’actes racistes et xénophobes depuis le vote du 23 juin 2016 (§§ 57 et s. du rapport). Dernière information à retenir : la condamnation des pro-Brexit par la Commission électorale au paiement d’une amende pour dépassement des plafonds de dépenses électorales et le caractère inexact de leurs comptes.

Liste des amendements adoptés par la Chambre des Lords contre le Gouvernement

Les débats auront duré 19 jours. 200 modifications au projet de loi ont été adoptées, principalement sur l’initiative du Gouvernement. 15 votes lui ont été défavorables.

18 avril :

1/ Lord Kerr, issu des rangs des crossbenchers, a soutenu un amendement disposant que le European Communities Act de 1972 ne pourra être abrogé tant que le gouvernement n’aura pas déposé au Parlement une déclaration indiquant les échéances nécessaires à la négociation d’une union douanière avec l’Union, et ce, au plus tard le 31 octobre 2018. L’amendement a été adopté à une large majorité (348 contre 225 voix). 24 pairs conservateurs se sont rebellés contre le Gouvernement dont d’anciens membres du Cabinet (Lord Heseltine, Lord Deben, Viscount Hailsham, Lord Lansley and Lord Patten).

2/ La Baroness Hayter, bien que travailliste, a obtenu par 314 voix contre 217 que soit introduite une nouvelle clause renforçant le contrôle sur la législation secondaire adoptée pour modifier une partie du droit de l’UE maintenu en droit interne (relative au droit du travail, à l’égalité des droits, à la santé, aux normes de sécurité, aux consommateurs et aux standards environnementaux).

23 avril :

1/ Lord Pannick, un crossbencher (c’est-à-dire un pair affilié à aucun parti), a soutenu une modification qui a été acceptée par 316 de ses collègues contre 245. Elle prévoit que la Charte des droits fondamentaux soit incorporée au droit interne (à l’exception du Préambule et du chapitre V sur la citoyenneté européenne).

2/ Par 285 voix contre 235, la Chambre haute a supprimé l’article attribuant aux ministres le pouvoir d’adopter des règlements visant à préciser dans quelles circonstances le droit de l’UE maintenu en droit interne peut être contesté devant une juridiction.

3/Les lords ont également voté en faveur du maintien du droit d’agir en justice contre une réglementation après le Brexit dans le cas où celui-ci ne serait  pas conforme avec les principes généraux du droit de l’Union européenne (280 contre 223).

25 avril :

Les pairs ont amendé par 349 voix contre 221 la clause 7 qui donne aux ministres le pouvoir d’amender le droit de l’Union maintenu en droit interne par la législation déléguée. Ce pouvoir est désormais contraint : les membres du gouvernement ne pourront y recourir que lorsque cela est nécessaire (et non plus approprié selon la précédente rédaction). En outre, les ministres ne pourront porter atteinte aux lois de dévolution par l’application de la loi de retrait. Enfin, toute modification du droit interne afin d’en assurer la conformité aux engagements internationaux du pays devra passer par le Parlement.

30 avril :

1/ Une nouvelle clause est ajoutée au projet de loi précisant que le Parlement devra approuver l’accord de retrait et les modalités de la transition par une loi et, si possible, avant que le Parlement européen les ait débattus et adoptés.

L’amendement impose aussi des limites temporelles au délai de conclusion d’un accord entre le Gouvernement et les négociateurs européens et de son incorporation en droit interne. Si le Gouvernement n’était pas à même de respecter les délais, il serait contraint de se soumettre aux directives fixées par la Chambre des Communes par résolution (la Chambre des Lords ne ferait qu’en prendre acte). Autrement formulé, cela revient à donner aux MPs le pouvoir de donner des orientations précises à l’Exécutif s’il ne parvient pas à un accord. L’amendement a été adopté par 335 voix contre 244.

2/ Le second amendement concerne la législation déléguée destinée à incorporer l’accord de retrait en droit interne (clause 9 du EU(W) Bill) : de tels pouvoirs législatifs attribués aux ministres ne pourront être mis en œuvre qu’une fois que le Parlement aura accordé un mandat au Gouvernement pour mener les négociations sur la future relation commerciale avec l’Union européenne (270 contre 233 voix).

3/ Par un troisième vote, les pairs du Royaume ont accepté la possibilité qu’un enfant réfugié isolé dans un État membre de l’Union puisse rejoindre ses proches dans un autre État. Le Gouvernement britannique devra essayer et négocier pour maintenir cet arrangement (acquis par 205 voix contre 181).

Le même jour, les Lords ont accepté sans vote de supprimer la capacité des ministres d’amender la loi elle-même par la voir de la législation secondaire.

2 mai :

Lord Patten, lord conservateur et qui a présidé en 1998-199 la Commission indépendante sur l’Irlande du Nord et ancien commissaire chargé des relations extérieures de 1999 à 2004, a proposé un nouvel amendement qui préserve explicitement les relations actuelles entre le Nord et le Sud de l’Irlande. En effet, la nouvelle clause prévoit qu’aucun nouveau régime frontalier ne sera envisageable tant qu’il ne fera pas l’objet d’un accord par les gouvernements britannique et de la République d’Irlande. 309 pairs se sont prononcés en faveur de cette modification (242 contre).

Les débats de ce jour ont également révélé des frictions sur les compétences des autorités dévolues après le Brexit, en particulier sur la possibilité pour Whitehall de restreindre temporairement le pouvoir législatif des administrations dévolues dans plusieurs domaines relevant auparavant du droit de l’Union européenne. L’objectif est d’assurer la continuité et l’uniformité des législations sur tout le territoire britannique. Un accord intergouvernemental quadripartite vient préciser l’étendue des restrictions et leurs modalités de mise en œuvre.

8 mai :

1/ Une nouvelle clause est introduite afin que le Royaume-Uni maintienne ses liens avec les agences européennes comme Europol (298 voix contre 227).

2/ Le Duc de Wellington, 9e du nom, membre du parti conservateur et l’un des derniers pairs héréditaires, a obtenu que soit supprimée la date du 29 mars 2019 du titre de la loi (311 voix contre 233).

3/ Le travailliste Lord Alli a bénéficié du soutien d’une majorité de 247 pairs pour que le Royaume-Uni continue de participer à l’Espace Économique Européen.

4/ Le contrôle envers la législation secondaire par les commissions parlementaires est encore accru en vertu de l’amendement de Lord Lisvane, crossbencher (225 voix contre 194).

16 mai :

Par un ultime vote, les Lords ont fait en sorte que le Royaume-Uni conserve les standards européens en matière environnementale après le Brexit. Selon eux, le texte du Gouvernement néglige cet aspect au profit du développement économique.

Rapport publié le 14 mai récapitulant les débats à la Chambre des Lords :

Report stage

Liste des amendements

Point d’actualité sur la reprise des négociations et des débats à la Chambre des Lords

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Si l’actualité outre-Manche est accaparée par la naissance du dernier Royal Baby, les travaux sur le Brexit ont repris avec une réelle intensité, tant au Parlement britannique qu’entre les négociateurs à l’échelle de l’Union européenne.

  1. Au Parlement britannique

L’événement majeur de la rentrée parlementaire d’avril à la Chambre des Lords (qui est toujours en cours d’examen du EU (Withdrawal) Bill à l’étape du report stage) fut l’adoption de deux amendements contre le Gouvernement. Le premier, soutenu par 348 lords (dont 24 conservateurs) contre 225, propose le maintien du Royaume-Uni dans l’Union douanière. C’est une défaite assez humiliante pour l’Exécutif dans la mesure où la majorité atteinte est la plus importante de l’histoire contemporaine de la vénérable institution. Présentée par Lord Kerr qui fut l’un des rédacteurs de l’article 50 du TUE, cette modification s’oppose frontalement à la position du Gouvernement qui a eu l’occasion de rappeler, après le vote, son hostilité à une telle éventualité. Sur ce sujet, Mme May doit en outre faire face à une pression croissante aux Communes, puisque dix présidents de commissions parlementaires (dont trois conservateurs) ont sollicité un vote sur le maintien ou non du Royaume-Uni dans l’Union douanière. D’autres députés conservateurs prévoient de proposer des amendements dans le même sens lors du retour du EU(W) Bill à la chambre basse. Bien que l’issue du scrutin sur la résolution ne liera pas le Gouvernement, il s’agirait d’un sérieux avertissement à son encontre. Last but not least, l’équipe ministérielle demeure divisée sur la question.

Le second amendement majeur adopté par les Lords concerne la Charte des droits fondamentaux. 316 pairs ont soutenu la proposition de Lord Pannick visant à faire en sorte que le texte soit maintenu en droit interne malgré le Brexit, à l’exception du Préambule et du Chapitre V relatif à la citoyenneté de l’Union. Dominic Grieve, le MP conservateur qui a, à ce jour, infligé la plus cinglante défaite au Gouvernement depuis le début des discussions sur le EU (W) Bill, a déclaré qu’il défendra l’amendement lorsque le texte sera de nouveau examiné par les Communes.

Plus techniques, mais non moins essentiels au regard du respect du principe de rule of law, les deux autres amendements votés par les pairs du Royaume visent, d’une part, à supprimer de la loi les dispositions octroyant aux ministres le pouvoir de déterminer par voie réglementaire les dispositions du droit de l’Union européenne maintenues en droit interne (“retained EU law“) qui peuvent être contestées devant les tribunaux ; et d’autre part à introduire la possibilité de contester devant les juridictions les réglementations qui déterminent les “retained EW laws” s’il s’avère qu’elles ne sont pas conformes aux principes généraux du droit de l’Union.

D’autres défaites gouvernementales sont attendues, notamment sur les problématiques liées au rôle des institutions dévolues dont nous savons qu’il est abordé de façon très superficielle par le projet de loi. La Chambre des Lords devrait achever l’examen du texte le 8 mai. Le contexte politique est à haut risque pour la majorité conservatrice qui doit affronter, outre les rébellions sur le Brexit, les élections locales le 3 mai.

  1. À l’échelle de l’Union européenne

Les négociations portent actuellement sur l’Irlande du Nord. La presse britannique a révélé que le Gouvernement avait présenté deux options pour éviter la restauration d’une frontière physique entre les deux Irlande, sans pour autant soutenir le maintien d’une union douanière. La première solution suggérée par Mme May serait une coopération douanière qui consisterait à percevoir les tarifs douaniers à l’importation de l’UE au nom de Bruxelles. Par Boris Johnson, David Davis et Liam Fox y sont peu favorables dans la mesure où cette proposition pourrait conduire de facto à ce que le Royaume-Uni ne puisse être totalement libre dans ses relations commerciales avec des États tiers. La seconde solution est purement technique. Elle viserait à mettre en place une frontière virtuelle par un contrôle informatisé et vidéo des échanges entre les deux Irlande. Hormis le fait que ce choix imposera des évolutions techniques lourdes, il est critiqué par de nombreux experts. Quoi qu’il en soit, les négociateurs européens ont, pour l’heure, rejeté les suggestions britanniques. Michel Barnier a insisté sur la nécessité d’obtenir des avancées et plus de clarté de la part du Royaume-Uni. Quant au Premier ministre de la République d’Irlande, il n’a pas caché son inquiétude sur l’avenir de l’île, avançant même l’hypothèse qu’il pourrait ne pas y avoir d’accord si Londres n’apportait pas une réponse sérieuse à la question de la frontière irlandaise. Quelques jours plus tôt, Tony Blair puis Hillary Clinton (qui avait accompagné son mari lors d’une visite qui avait relancé les processus de paix en 1995) ont témoigné de leur inquiétude quant aux menaces que le Brexit fait peser sur la paix en Irlande du Nord.

Au titre des actualités bibliographiques, nous renvoyons au rapport du National Audit Office sur le solde de tout compte que devra régler le Royaume-Uni à l’Union européenne. Selon l’institut, la facture pourrait être bien plus élevée que les 35 à 39 milliards de Livres avancées par Mme May en décembre à la suite de « l’accord » conclu avec les négociateurs européens.

Toujours au titre des aspects financiers, le think tank Global Future s’est penché sur la facture économique du Brexit selon les différents scenarii évoqués jusqu’à aujourd’hui. Sans surprise, le maintien dans l’union douanière conduirait à un moindre coût (16 milliards de Livres), tandis que l’absence d’accord à l’automne 2018 aurait un impact négatif de 81 milliards sur le budget national.

Le rapport de la Chambre des Communes sur la future relation commerciale UE/RU : toujours plus d’exigences, mais peu d’éclaircissements

Les semaines passent et les propositions britanniques relatives aux liens commerciaux post-Brexit avec l’Union européenne se résument à l’énumération de garde-fous ou de lignes rouges à ne pas franchir.

Reprenant la trame du discours de Mansion House de la Première ministre début mars, le rapport du 4 avril produit par la chambre basse du Parlement britannique fait le point sur les accords commerciaux existants dans l’ordre juridique de l’Union européenne en les confrontant avec la situation britannique.

L’étude inclut l’examen du traité conclu avec le Canada (CETA), l’accord d’association avec l’Ukraine, la Moldavie et la Géorgie, les conventions bilatérales en vigueur avec la Suisse, la coopération avec la Norvège dans le cadre de l’Espace Économique Européen (EEE ou EEA en anglais) et de l’Association Européenne de Libre Échange (AELE ou EFTA en anglais), et en dernier lieu l’union douanière partielle avec la Turquie.

Les députés rappellent les trois lignes rouges établies par les Conservateurs lors de leur conférence annuelle d’octobre 2016 : l’exclusion de la libre circulation des citoyens européens au, et vers, le Royaume-Uni ; la fin de la juridiction de la Cour de Justice ; et la contribution au budget européen. Il découle de ces exigences que le Brexit ne pourra se solder que par la non-participation au Marché unique et à l’Union douanière.

Le Gouvernement de Mme May milite en faveur d’un accord sur-mesure dans la droite ligne de ce que l’Union a déjà pu conclure avec nombre d’États tiers. A priori, le raisonnement suivi par l’Exécutif britannique n’est pas incongru dans la mesure où, comme le mentionne le rapport, la sortie d’un État membre demeure inédite. L’idée d’un « CETA plus plus plus » qui établirait un régime juridique à mi-chemin entre les accords EEE/AELE et le CETA aurait la préférence du Gouvernement. Les députés relèvent, quant à eux, que la Suisse jouit d’un statut tout à fait particulier dans ses relations commerciales avec l’Union. Le Royaume-Uni pourrait s’inscrire dans une optique similaire, ce statut original a été acquis sur le long terme et au prix de concessions majeures de la part des Suisses, au-delà de ce que serait prête à faire Mme May. Quoi qu’il en soit, Michel Barnier a explicitement exclu toute option qui mènerait à un « cherry picking », consistant à se voir octroyer tous les avantages de la zone de libre-échange dont bénéficie la Norvège sans les contraintes (notamment budgétaires). L’enjeu est politique et juridique pour l’Union européenne : juridiquement, il sera difficile de parvenir à un accord sui generis dans le laps de temps offert par la période de transition qui courra du 30 mars 2019 au 31 décembre 2020. Politiquement, si les Européens cèdent sur ce sujet, le risque serait que d’autres États encore membres de l’Union européenne voient dans l’exemple du Brexit une voie pour s’extraire des contraintes normatives liées à l’appartenance à l’UE, tout en pouvant envisager sereinement le maintien avantageux dans une zone de libre-échange étendue. Last but not Least, la Suisse et la Norvège pourraient voir d’un mauvais œil les trop fortes concessions que pourrait obtenir le Royaume-Uni de la part de l’Union européenne.

La Commission des Communes chargée de suivre la sortie du Royaume-Uni de l’UE, après avoir repris le régime juridique des différents types d’accords commerciaux évoqués plus haut, soutient la solution d’un traité commercial du type EEE/AELE si la solution sur-mesure s’avère impossible à concevoir. Cette conclusion a fait l’objet d’une vive opposition du conservateur Jacob Rees-Mogg, perçu comme le héraut du Brexit dur au sein du Parlement, mais qui n’aura pas obtenu gain de cause. La Commission est d’ailleurs plutôt sévère avec le Gouvernement dont elle estime que s’il souhaite une relation étroite et particulière avec l’Union, il lui faudra être nettement plus « proactif » dans ses propositions. Elle ajoute que la période de transition ne saurait vraisemblablement suffire à atteindre l’objectif d’un accord sui generis. Les députés expliquent ainsi que « plus la relation se voudra sur-mesure et ambitieux, plus il sera difficile d’y parvenir dans le temps imparti ».

Au terme de son analyse, la Commission identifie quinze points qui permettront au Parlement de vérifier que l’accord à venir lui conviendra. Ce « test » reprend, dans ses grandes lignes, les éléments retenus par Mme May dans son discours de Mansion House :

  • La frontière entre la République d’Irlande et de l’Irlande du Nord doit rester ouverte, sans infrastructures physiques ou contrôles équivalents ;
  • Aux fins de lutte contre la criminalité et le terrorisme, l’accord devra reprendre ce qui existe actuellement en matière de coopération transfrontalière, tant dans la dimension opérationnelle que dans la dimension pratique. Le Royaume-Uni devra s’investir en faveur d’Europol et du Mandat d’arrêt européen, tout en continuant sa participation aux systèmes de partage d’informations (notamment le SIS II) ;
  • Le Royaume-Uni doit s’assurer de sa coopération avec l’UE en matière de politique étrangère et de sécurité par une participation aux processus décisionnels et institutionnels ;
  • En matière de commerce des biens, il ne doit pas y avoir de droits de douane entre le Royaume-Uni et l’Union ;
  • Aucune mesure douanière supplémentaire qui pourrait ralentir ou empêcher les échanges des denrées périssables ou des biens sensibles au temps d’acheminement ne doit être adoptée ;
  • Il ne saurait y avoir de coûts supplémentaires en matière de commerce des biens et des services ;
  • Les prestataires de services financiers et de radiotélédiffusion doivent pouvoir continuer de vendre leurs produits au sein de l’Union dans des conditions similaires à celles qui prévalent aujourd’hui ;
  • Les prestataires de services britanniques devraient pouvoir conserver automatiquement, ou sans contrainte administrative supplémentaire, leur droit d’établissement au sein de l’Union européenne (et inversement) sur la base de la reconnaissance mutuelle des standards de régulation ;
  • Il ne saurait y avoir d’obstacles à la libre circulation des données entre le Royaume-Uni et l’UE ;
  • Tout nouvel accord relatif à l’immigration entre le Royaume-Uni et l’UE ne doit pas empêcher la circulation des travailleurs prenant en charge des services transfrontaliers et ne doit pas constituer un obstacle à la reconnaissance de leur qualification et de leur droit d’exercer ;
  • Le Royaume-Uni doit poursuivre la convergence réglementaire avec l’Union européenne dans tous les domaines, et ce, afin de maximiser les possibilités d’accès aux marchés européens ;
  • Le Royaume-Uni doit continuer de participer aux différentes agences européennes que sont par exemple l’Agence européenne des médicaments, l’Agence européenne de sécurité aérienne, ou l’Agence européenne des produits chimiques ;
  • Le Royaume-Uni doit continuer de participer aux programmes Horizon 2020, Erasmus+, et le projet Galileo ;
  • Le Royaume-Uni doit continuer de participer à tout accord relatif à la sécurité aérienne et à d’ouverture du ciel aérien afin d’éviter toute interruption dans l’exploitation des lignes.
  • Le Gouvernement britannique doit veiller au maintien d’un accès maximum aux marchés européens tout en accordant un accès réciproque aux eaux territoriales et une allocation la plus juste des opportunités de pêches au bénéfice de l’industrie de la pêche britannique.

Il convient de constater que la Commission parlementaire, tout comme le Gouvernement, fixe des objectifs à haut degré d’exigence. Ils ne pourront être satisfaits sans un régime spécial des libertés de circulation et d’établissement, notamment pour les services. Or jouir de ces libertés impose des contreparties que le 10 Downing Street n’a pas consenties. Une contribution minimale au budget européen ou l’adhésion au Marché commun à l’instar de la Norvège paraît inévitable à cet égard. La Commission est donc cohérente lorsqu’elle rappelle la pertinence de cet exemple si le partenariat « approfondi et spécial » voulu par Mme May ne peut se traduire concrètement.

Retrouvez l’intégralité du rapport de la Commission sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne ici.

Notons que le Parlement a produit deux rapports techniques tout à fait intéressants sur le taux de TVA et le Fonds Social Européen dans l’optique du Brexit. Une mise à jour de la note parlementaire sur Gibraltar a également été réalisée.