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So What ? n° 29

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, la décision de la Haute Cour d’Irlande relative à l’Illegal Migration Act 2023, la débâcle électorale du parti Conservateur, l’annonce surprise de la date des prochaines élections générales et les conséquences des tensions du Parlement d’Holyrood sur l’exécutif écossais.

So What n° 29

Quatre ans après le Brexit : un bilan qui fait débat

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en civilisation britannique.

Marie-Claire Considère-Charon revient sur quatre ans de Brexit en synthétisant le produit de plusieurs recherches et rapports économiques. Ainsi qu’elle le rappelle « les mécanismes, et en conséquence les impacts du Brexit, se sont avérés beaucoup plus complexes que ce qu’avaient envisagé les économistes, en fonction de modèles macro-économiques ou commerciaux fondés sur des hypothèses jugées trop simples. » Un article qui permet d’y voir plus clair et de dépasser des analyses souvent partiales.


 

 Introduction

Le Royaume-Uni a quitté l’Union Européenne le 31 janvier 2020, mais elle est restée dans le marché unique et l’union douanière de l’Union Européenne pendant la période de transition de onze mois qui a suivi. Le Premier ministre, Boris Johnson s’était félicité de ce départ, qui, selon lui, permettrait au pays de réaliser son potentiel, en reprenant la main sur ses lois, ses flux migratoires et sa politique commerciale. Il avait salué la date du 31 janvier 2020 comme la venue d’un nouvel âge d’or pour la Grande-Bretagne.

Quatre ans après le départ du RU de l’UE, dresser un bilan de l’impact économique et commercial du Brexit, qui soit lucide, objectif et équilibré, paraît difficile et sujet à contestation, à plusieurs titres. Le caractère émotionnel du débat, dès la campagne référendaire, qui a scindé de façon radicale la société britannique, fait que certains partisans du Brexit persistent encore à n’y voir que des effets positifs, actuels ou à venir, tandis que ses détracteurs ont beau jeu d’en pointer les nombreux dommages.

La rupture des multiples liens qui unissaient le Royaume-Uni à l’Union Européenne s’est avérée extrêmement fastidieuse, autant qu’il a été difficile de définir les nouvelles relations qui puissent s’y substituer. Comme le soulignait dans son rapport très détaillé, Marcello Minenna en 2021, les liens commerciaux entre les deux zones, le Royaume-Uni et l’Union Européenne, reposaient sur un équilibre entre deux spécificités propres à chacune d’elles, l’important excédent commercial de l’Union Européenne dans le commerce des biens, d’une part, et, d’autre part, la position dominante du Royaume-Uni dans le domaine des échanges de services, qu’ils soient juridiques, commerciaux ou financiers[1].

Si certains observateurs jugent qu’il est encore trop tôt de procéder à un état des lieux de l’économie britannique post-Brexit, d’autres ne manquent pas de rappeler que le processus de dissociation du Royaume-Uni de l’Union Européenne s’est inscrit dans une période de fortes turbulences, marquée par d’autres événements et crises d’importance majeure et mondiale, dont les conséquences ont été également dommageables pour l’économie britannique.

Outre la crise financière et les séquelles des politiques d’austérité, pratiquées par les gouvernements conservateurs à partir de 2010, d’autres facteurs exogènes ont eu un impact sévère sur l’économie britannique pendant le processus de retrait et après la sortie effective du Royaume-Uni. Le Royaume-Uni a été percuté de plein fouet par la pandémie du Covid 19 et la flambée des prix de l’énergie par suite de la guerre en Ukraine. La présence conjointe de ces deux chocs d’une grande ampleur a fortement ébranlé l’économie britannique au même titre que les autres économies occidentales. Alors que la pandémie a été, dans un premier temps déflationniste, l’invasion de l’Ukraine par la Russie a largement contribué à l’inflation galopante.

Pour Stephen Hunsaker[2], l’état de l’économie britannique au printemps 2024 tient à une combinaison de facteurs spécifiques au Royaume-Uni, et de tendances européennes plus larges, et il s’avère très difficile de dissocier l’impact du Brexit des autres chocs qui ont marqué la dernière décennie.

Le gouvernement et les experts

Le quatrième anniversaire du Brexit est passé quasi inaperçu, au grand dam de Peter Lilley[3], membre du parti conservateur à la Chambre des Lords qui, dans les colonnes du Telegraph s’est interrogé sur le silence du gouvernement. Parmi les rares responsables politiques à avoir rappelé l’événement historique, Kemi Badenoch, secrétaire d’État aux Affaires et au Commerce, a publié un rapport de 24 pages où elle se félicite de la bonne tenue de l’économie britannique post-Brexit[4] : “Face à l’instabilité mondiale, aux vents contraires du Covid et à l’invasion de l’Ukraine, les performances du Royaume-Uni ont défié toutes les attentes’’. 

Le rapport détaille les avantages de la sortie du Royaume-Uni de l’Union Européenne, que ce soit en termes de croissance, d’exportations de services, ou de performances industrielles, notamment dans l’industrie automobile, ainsi que pour l’agilité du pays à conclure de nouvelles relations commerciales.

D’après Peter Lilley, cette publication montre simplement qu’il faut rejeter le discours défaitiste des adversaires du Brexit, leur erreur, d’après Lilley, étant d’avoir cru que la perte de l’adhésion au marché unique ne pourrait jamais être compensée par des accords commerciaux avec le reste du monde.

Toutefois, la rhétorique et le ton triomphaliste de Kemi Badenoch n’ont pas trouvé grâce auprès des chefs d’entreprise ni des spécialistes de l’économie qui n’ont pas ménagé leurs critiques en s’efforçant de démonter, une à une, les affirmations avancées par la ministre, parmi lesquelles l’idée que le Brexit avait aidé le Royaume-Uni à surmonter la pandémie avec le déploiement de plans de vaccinations les plus rapides en Europe[5].

En mars 2017, l’ancien ministre de la Justice, Michael Gove, s’était insurgé contre les économistes, et les groupes de recherche de renom, qui remettaient en question les arguments en faveur du retrait du Royaume-Uni de l’Union Européenne. Invité à Chatham House, il justifiait son commentaire, selon lequel « les gens en avaient assez des experts », en expliquant que ses propos avaient été sortis du contexte et surtout que les experts s’étaient lourdement trompés dans le passé, comme par exemple à l’occasion de la crise financière, qu’ils n’avaient pas été capables d’anticiper[6] . À la question ‘’Mais si les experts posent problème, où les gens doivent ils se tourner, pour y trouver des informations fiables ?’’, il avait rétorqué ‘les voix dissidentes’.

On se souvient que les prévisions des experts et des milieux économiques sur les conséquences du Brexit étaient en général assez sombres. Il y avait lieu de s’attendre, selon eux, à une perte de vitesse de l’économie britannique, qui se traduirait par une réduction de son ouverture commerciale, c’est-à-dire la place des importations et exportations par rapport au PIB, à cause des nouvelles contraintes administratives et douanières subies par les entreprises. Mais les chefs de gouvernement qui se sont succédé au 10 Downing street ont, de toute évidence, ignoré délibérément les recommandations et avertissements de la fonction publique, des milieux d’affaires et de la banque d’Angleterre[7]. Leur discours ne pouvait tolérer aucune réserve, quant aux promesses de liberté et de prospérité économique que garantirait l’ère post-Brexit

En ce début d’année 2024, on a pu assister à un foisonnement d’études, d’analyses et de rapports sur la situation économique du pays, quatre ans après la sortie de l’Union Européenne, la question étant de voir dans quelle mesure les prévisions des experts se sont confirmées en termes de croissance, d’exportations et d’investissements étrangers.

Divers groupes de recherche et d’études tels que le Center of European Research, le Center for Economic Policy Research, UK in a Changing Europe, l’Institute for Government et Resolution Foundation ont tenté de quantifier l’impact du Brexit sur l’économie britannique. Ils nous livrent leur lecture et leur interprétation des indicateurs économiques et commerciaux, fournis par les organismes de statistiques comme l’Office for National Statistics[8], l’Office for Budget Responsibility, Statista[9], Oxford Econometrics[10], ou encore Eurostat.

Les mauvais chiffres de l’économie britannique

Au cours des deux dernières décennies, les données économiques du Royaume-Uni ont beaucoup fluctué dans un climat d’incertitude et de tensions sur les marchés. Depuis le référendum, les pronostics les plus pessimistes prévoyaient un effondrement de l’économie britannique. Ces pronostics ne se sont pas avérés, bien que l’année 2020 ait été marquée par une chute vertigineuse du PIB de 10,4%, essentiellement due aux retombées économiques de la pandémie du Covid19. Cette baisse record rappelait la contraction de l’économie britannique au plus fort de la crise financière et pouvait laisser présager une entrée en récession.

L’économie a toutefois réussi à se remettre du choc sanitaire assez rapidement et une reprise a eu lieu en 2021 de 8,7% qui s’est stabilisée à la hauteur de 4,3% en 2022[11]. Le marché du travail a rebondi très fortement, avec des niveaux de chômage très bas en 2022.

En revanche l’année 2023 n’a pas été faste : après un taux de croissance entre 0,1% et 0,2% au cours de la première moitié de l’année, l’économie britannique a enregistré deux trimestres consécutifs de croissance négative au cours de la deuxième moitié de l’année 2023 ce qui indique qu’elle est entrée techniquement en récession.

En termes de production au quatrième trimestre 2023, des baisses ont été enregistrées dans les trois principaux secteurs, avec des reculs de 0,2% dans les services, de 1,0% dans la production et de 1,3% dans la construction.

Comme l’indiquent les chiffres fournis par le bureau des statistiques nationales (Office for national statistics)[12], à la fin de l’année 2023, le commerce des biens s’est contracté pour chuter à des niveaux les plus bas depuis 2015.

Selon cet organisme, la valeur des biens exportés, au quatrième trimestre 2023, par le Royaume-Uni vers l’Union européenne s’élevait à près de 45,4 milliards de livres sterling, contre 79,8 milliards de livres sterling de biens importés, ce qui se traduit par une balance commerciale négative avec l’Union Européenne d’environ 34,2 milliards de livres sterling[13].

Valentina Romei du Financial Times observe que la valeur totale des exportations de marchandises a baissé de 4,4% entre 2022 et 2023 soit la plus forte baisse depuis le début des relevés comparables en 1997[14]. Cette baisse a touché essentiellement les exportations à destination de pays de l’Union Européenne, mais également celles à destination des pays hors Union Européenne, dans une moindre mesure. Si ce phénomène a frappé les économies à l’échelle mondiale, le cas est particulièrement sévère au Royaume-Uni où les exportations de marchandises se sont contractées de 13,2 % et les importations de 7,4 % depuis 2019, soit bien plus que tout autre pays du G7.

Selon Marcus Brookes, Directeur Général de Quilter Investors, « la contraction du PIB britannique en décembre et au quatrième trimestre 2023 est principalement due à la persistance d’une inflation élevée, aux faiblesses structurelles du marché du travail et à la faible croissance de la productivité, mais aussi à des conditions météorologiques défavorables ».[15]

L’inflation a longtemps été plus élevée, notamment dans les services, que dans les autres pays du G10. Elle a, souligne M. Brookes, fortement affecté les performances des services et de la construction qui comptent parmi les principaux moteurs de l’économie britannique ainsi que celui de la vente au détail qui a enregistré une chute sévère en décembre 2023. Si elle a grimpé au niveau de 11% en octobre 2022, elle est retombée au cours de l’année 2023 et se situerait selon les estimations à environ 4% en février 2024, l’objectif de la Banque d’Angleterre étant de la ramener au niveau de 2%. Brookes ajoute que “L’indicateur clé à surveiller est l’inflation dans le secteur des services, qui représente la majeure partie de l’activité économique et de l’emploi au Royaume-Uni et qui a toujours été la plus élevée parmi les pays du G10.

L’inflation n’est pas spécifique à la Grande-Bretagne,mais elle s’est maintenue à des niveaux particulièrement élévés[16], et pèse très lourdement sur les ménages et les sociétés. Répondant aux questions des députés avant la déclaration budgétaire de l’automne, le gouverneur de la Banque d’Angleterre, Andrew Bailey, a mis en garde contre les attentes d’une baisse rapide de l’inflation au Royaume-Uni pour ouvrir la voie à des réductions de taux d’intérêt. Les marchés financiers « sous-estiment » le risque de voir l’inflation se maintenir à des niveaux plus élevés que prévu, a-t-il averti[17].

Si l’on revient sur les chiffres de 2023, outre le ralentissement général du commerce des biens, qui peut laisser supposer que le Brexit en soit la cause majeure, on constate parmi les autres résultats négatifs une baisse régulière et sensible du niveau des investissements par rapport à leur niveau d’avant le référendum. Seul chiffre satisfaisant dans ce tableau médiocre la montée en flèche des exportations de services, que n’a pas manqué de souligner la ministre Kemi Badenoch.

Des appréciations largement convergentes à quelques nuances près

Les deux dernières années ont donné lieu à une série de rapports indiquant que le Royaume-Uni, depuis le début de la pandémie, en mars 2020, n’a pas obtenu les mêmes résultats que les autres pays européens aux économies similaires. Les études réalisées visent à évaluer la part du Brexit, parmi l’ensemble des facteurs qui ont contribué à la contre-performance du Royaume-Uni.

On constate d’emblée que les appréciations sont largement convergentes, mais peuvent quelque peu diverger, quant à la mesure de l’impact du Brexit sur l’économie britannique, en fonction des méthodes d’analyse et des outils d’évaluation utilisés.

La grande majorité convient d’une part, que les chiffres ne sont pas bons et tout particulièrement le commerce des marchandises qui a subi une chute spectaculaire en cinq ans à la fois vers et hors du Royaume-Uni et que, d’autre part, s’il n’est pas toujours aisé de dissocier ses effets d’autres facteurs qui ont impacté l’économie britannique, le Brexit parait le principal responsable de la contre-performance du pays.

Parmi les analyses les plus pessimistes, figure celle de la banque Goldman Sachs qui, dans une note publiée le 14 février 2024, intitulée « les coûts structurels et cycliques du Brexit » estime que la décision des Britanniques de sortir de l’Union Européenne lui a fait perdre 5% de son PIB au cours des huit dernières années par rapport à d’autres économies comparables[18].

Selon les estimations de la banque, les échanges de marchandises du Royaume-Uni ont été inférieurs d’environ 15% à ceux des autres économies avancées tandis que les investissements des entreprises ont été sensiblement inférieurs aux niveaux d’avant le référendum. C’est bien sûr entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord que les échanges ont été le plus difficiles à préserver.

Tout en reconnaissant qu’il est difficile d’isoler l’impact du Brexit des deux autres chocs exogènes survenus au cours de la même période, la pandémie du Covid-19 et la crise de l’énergie de 2022 provoquée par la guerre en Ukraine, la banque de Wall Street explique le déficit par la réduction des échanges commerciaux, la baisse des investissements et la chute de l’immigration en provenance de l’Union Européenne.

La maitrise des flux migratoires était aussi un objectif majeur pour les gouvernements conservateurs mais, malgré les engagements pris pour juguler l’inflation de façon efficace, elle a atteint un niveau record, tout en changeant de nature. La population britannique a augmenté de près de 750 000 personnes en 2022, soit plus du double de l’année qui a précédé le referendum. Avant le Brexit, les immigrants avaient des taux de participation élevés au marché du travail. Depuis les quatre dernières années, de nombreux arrivants sont étudiants, et l’immigration est appelée à jouer un rôle moins important dans l’offre de main d’œuvre.

Le modèle du doppelgänger

En juin 2022 John Springford du Center for European Reform[19] posait déjà un constat de l’impact du Brexit sur le PIB, l’investissement et le commerce du Royaume-Uni. L’analyste soulignait le caractère inhabituel des faibles performances commerciales du Royaume-Uni, parmi les économies dites avancées.

En se fondant sur le modèle contrefactuel du doppelgänger, c’est-à dire une comparaison entre la performance réelle du Royaume-Uni après le Brexit et celle que le Royaume-Uni aurait pu avoir sans le Brexit, à l’image d’un pays européen à l’économie similaire, l’économiste observait qu’au dernier trimestre 2021, un écart de -2,9% du PIB s’était creusé entre le Royaume-Uni et son dopplegänger. Le PIB du Royaume-Uni était inférieur de 5,2% à celui de son doppelgänger, l’investissement inférieur de 13,7% et le commerce des marchandises de 13,6%. Il reconnaissait en outre que seul le commerce des services était supérieur de 7,9%.

II tentait alors d’expliquer ce qu’il appelait les deux paradoxes commerciaux que présentaient les données récentes : d’une part pourquoi les exportations des biens à destination des pays de l’Union européenne étaient comparables à celles destinées au reste du monde et, d’autre part, pourquoi les exportations de services s’étaient largement renforcées à l’inverse des exportations de marchandises.

La réponse au premier paradoxe est qu’après la pandémie le commerce intracommunautaire a repris beaucoup plus vigoureusement que les exportations à destination de pays tiers, mais le Royaume-Uni n’a pu participer à ce rebond commercial et le Brexit est vraiment responsable de l’absence d’un impact différentiel quant à la destination des exportations.

Alors que la plupart des pays avaient vu leur commerce de marchandises progresser après la pandémie, le Royaume-Uni, constatait John Springford, n’avait connu aucune croissance du fait des barrières commerciales qu’il s’était imposées et tout comme le commerce des marchandises, l’investissement avait commencé à prendre du retard au moment du referendum. De surcroît, Springford soulignait que l’Union Européenne disposait de chaînes d’approvisionnement très complexes, avec des composants fabriqués dans un pays et assemblés dans d’autres, pour être ensuite vendus à la fois en Europe et dans le monde. Le Royaume-Uni a manifestement été exclu des chaînes d’approvisionnement européennes à la suite du Brexit, ce qui signifie qu’il a importé moins de composants de l’UE et de ce fait moins vendu de produits à la fois à l’Union Européenne et au reste du monde.

La différence entre le rebond de l’Union Européenne et la stagnation du Royaume-Uni était particulièrement évidente dans les secteurs de l’alimentation, des boissons, du tabac, des produits chimiques et des matériaux (tels que les objets en plastique, en pierre ou en caoutchouc). Cette différence est commune aux exportations britanniques vers la plupart des États membres de l’UE. Le Royaume-Uni n’a pas pu profiter d’une forte augmentation du commerce européen en raison des coûts frontaliers imposés par le Brexit.

Quant au second paradoxe, il est manifeste que les entreprises britanniques dans le secteur des services, en particulier le conseil, la comptabilité, les télécommunications et l’informatique, ont été confrontées à des obstacles beaucoup moins importants que celles qui exportent des marchandises. Si tous les services cités ont connu une croissance plus rapide au Royaume-Uni que dans la moyenne des économies avancées, c’est bien parce qu’ils étaient déjà très développés avant le Brexit et représentaient une part importante du commerce dans son ensemble. Une fois le Brexit voté, les services ont été infiniment moins entravés dans les échanges que les marchandises.

John Springford ajoutait que, si la fin de la libre circulation des personnes avait réduit l’offre de la main d’œuvre, en revanche le nombre de travailleurs britanniques devenus inactifs à cause de la pandémie avait eu un effet beaucoup plus important.

Mais si la pandémie pouvait être rendue partiellement responsable de la faiblesse du PIB, John Springford soulignait que la campagne de vaccination précoce avait permis au Royaume-Uni de mettre fin aux restrictions plus tôt que ses homologues européens. Il en concluait que le grand responsable des piètres performances commerciales du Royaume-Uni, était donc le Brexit et observait qu’entre le referendum et la pandémie un écart assez considérable s’était creusé entre le Royaume-Uni et son dopplegänger.

À l’instar du Bureau pour la Responsabilité budgétaire (OBR), John Springford se déclarait convaincu que les effets dévastateurs du Brexit étaient plus importants que ceux de la pandémie, mais la pandémie faisait qu’il était difficile de dissocier l’impact du Brexit sur les trois indicateurs clés, le PIB, le commerce des services et l’investissement. Il s’insurgeait à cet égard contre l’avis des conseillers politiques qui avaient déclaré que le coronavirus provoquerait l’effondrement du commerce et des voyages dans le monde et éclipserait tout changement que le Brexit pourrait apporter.

À l’issue de son analyse, John Springford parvenait à la conclusion que le Royaume-Uni avait subi une perte de 4,5% de son PIB, comparé à ce qui se serait passé si le Brexit n’avait pas eu lieu.

L’importance des barrières non tarifaires

Le professeur Jonathan Portes du Center for Economic Policy research a également livré son analyse en juillet 2023. En partant de l’idée que l’introduction de barrières importantes au commerce entre le Royaume-Uni et son principal partenaire commercial, l’Union Européenne, ne pouvait qu’impacter négativement l’économie britannique, il souligne que l’ouverture commerciale du Royaume-Uni (soit les échanges commerciaux en proportion du PIB) a chuté de manière significative. Il insiste sur l’impact négatif, sévère et continu, du Brexit qui a particulièrement touché les petites entreprises.

Le départ du Royaume-Uni du marché unique et de l’union douanière de l’UE s’est accompagné de nouvelles formalités frontalières et de nouveaux contrôles réglementaires. L’Union Européenne avait signalé que ces mesures entraîneraient une augmentation des formalités administratives (red tape) et des délais de livraison, un avertissement largement ignoré par les autorités britanniques mais qui s’est vérifié depuis.

L’importance des barrières non tarifaires mises en place dans le sillage du Brexit ont rendu particulièrement difficile le maintien des petites entreprises dans les chaines d’approvisionnement manufacturières.

Jonathan Portes constate toutefois que les données commerciales du Bureau des statistiques nationales indiquent qu’il n’y a pas eu de chute vertigineuse des échanges avec l’Union Européenne, tant pour les biens que pour les services, et ne manque pas de souligner le très bon niveau du Royaume-Uni dans le commerce des services, qui a très bien résisté et s’est même renforcé. Il évoque à cet égard diverses raisons.

La vigueur des exportations de services illustre, selon l’universitaire, d’une part la position dominante du Royaume-Uni dans des secteurs à forte valeur ajoutée, tels que le conseil, où il existe peu d’obstacles au commerce, et, d’autre, part le fait que la pandémie ait contribué à normaliser la prestation des services à distance.[20]

Il aborde également la question de l’immigration, qui a joué un rôle essentiel dans le choix des Britanniques, lors du referendum de 2016. L’enjeu étant de mettre un terme à la libre circulation des personnes. Il ne fait aucun doute, selon lui, que le Brexit a réduit l’offre de main d’œuvre en provenance de l’Union Européenne, qui avait culminé au moment du referendum à 200 000 personnes.

Le Royaume-Uni est le seul grand pays européen où la main d’œuvre n’a pas retrouvé son niveau prépandémique[21]. La pénurie de main d’œuvre en provenance de l’Union Européenne a eu des répercussions très négatives à la fois sur des secteurs spécifiques, tels que le secteur hospitalier, la restauration, et les transports ainsi que dans l’administration et l’éducation[22]. La flexibilité du marché du travail dans son ensemble est aussi touchée par ce phénomène. L’impact s’est traduit par une augmentation des prix et une réduction de la production et de l’offre dans les secteurs concernés. Il ajoute que s’il y avait eu des hausses de salaires, elles concernaient bien davantage des secteurs comme la finance que les secteurs plus directement touchés par la réduction des flux migratoires.

Tout comme John Springford, Jonathan Portes souligne que la promesse de la reprise en main des flux migratoires, brandie lors de la campagne du Vote Leave, ne s’est pas réalisée. En outre, ce qui n’avait pas été anticipé, c’était la forte augmentation de l’immigration extracommunautaire, tant pour le travail que pour les études qui, en termes numériques a plus que compensé la réduction de l’immigration en provenance de l’Union Européenne. Le départ des salariés européens, soumis à de multiples restrictions d’accès, a fait place à une cohorte de migrants non européens, parmi lesquels moins d’actifs économiquement, mais beaucoup d’étudiants.

Quant à la baisse des investissements des entreprises, elle était, souligne l’universitaire, antérieure au Brexit, mais ce dernier a aggravé la tendance depuis 2016 avec des investissements qui peuvent être de 10% inférieurs à ce qu’ils auraient été en l’absence de Brexit.

Le Professeur Jonathan Portes juge que la meilleure estimation de l’impact du Brexit sur l’économie britannique est une baisse de 2 à 3% du PIB. Quant à l’impact sur les échanges commerciaux, il a été largement conforme aux prévisions des experts qui avaient à plusieurs reprises averti les autorités britanniques. Le même constat est dressé par le gouverneur adjoint de la Banque d’Angleterre, Dave Ramsden, qui a déclaré aux membres de la commission du trésor de la Chambre des Communes que les retombées du référendum avaient contribué à faire baisser la vitesse de croissance de l’économie britannique et que le Brexit avait ’jeté un froid’’ sur les investissements des entreprises au Royaume-Uni, dont les niveaux étaient inférieurs à ceux d’autres nations de premier plan[23].

Toutefois, selon Jonathan Portes, les mécanismes, et en conséquence les impacts du Brexit, se sont avérés beaucoup plus complexes que ce qu’avaient envisagé les économistes, en fonction de modèles macro-économiques ou commerciaux fondés sur des hypothèses jugées trop simples.

Le secteur des services en progression

Dans son analyse du 28 février 2024, Emily Fry du groupe Resolution Foundation, souligne, tout comme l’a fait Portes, que les mauvais résultats commerciaux du Royaume-Uni en 2023 correspondent à ce que l’on peut attendre d’une économie qui s’adapte à de nouvelles barrières commerciales, et connait par conséquent une perte de vitesse notable. Elle observe que, si la pandémie et la flambée des prix de l’énergie sont à prendre en compte, les chiffres de 2023 sont un signe tangible de l‘impact du Brexit

 Elle trouve particulièrement fâcheuse la réduction de l’ouverture commerciale du Royaume-Uni mais, en matière d’exportations, et elle observe que la ministre Kemi Badenoch, ne met l’accent que sur le commerce des services. Il y a selon elle de deux évolutions parallèles, mais tout à fait distinctes, avec un commerce de marchandises considérablement ralenti et, en revanche, un commerce de services étonnamment vigoureux avec une croissance de 14% entre 2019 et 2023, plus rapide que celle de la France, des Etats-Unis ou du Japon.

 Force est de constater que quatre ans après le Brexit, le secteur des services financiers, qui était un des fleurons de l’économie britannique, n’a pas été impacté aussi fortement qu’on aurait pu le prévoir[24]. La grande crainte était que ce secteur, qui représente environ 8% du PIB, ne connaisse un déclin irréversible[25]. Selon les prévisions les plus sombres, 75 000 postes dans les services financiers risquaient d’être transférés sur le continent. Les inquiétudes exprimées en particulier par les remainers avaient été alors qualifiées de faussement alarmistes.

À l’approche de la sortie du Royaume-Uni de l’Union Européenne, 44% des plus grandes entreprises de services financiers et 37% des entreprises de fintech avaient déclaré leur intention de transférer une partie de leurs activités dans l’Union Européenne. Plus de quatre cinquièmes d’entre elles ont effectivement déménagé au lendemain du Brexit selon les conclusions du rapport des chercheurs d’Anglia Ruskin University. Quant aux emplois que l’on pensait voir disparaitre, le chiffre réel a été estimé à 7000[26]. Emily Fry observe qu’un changement significatif dans les relations avec l’Union Européenne s’impose dans le domaine des marchandises pour éviter que les chaines d’approvisionnement des secteurs manufacturiers s’affaiblissent au fil du temps.

L’inflation en cause

Le rapport sur l’état de l’économie britannique du 31 janvier 2024, publié par l’organisme UK in a Changing Europe se veut d’emblée rassurant, en déclarant que le Brexit ne doit pas être jugé comme « le trou noir de l’histoire récente des méfaits et erreurs des dirigeants ». Son ambition est de fournir un cadre de réflexion plus constructif à la fois sur ce qu’est la situation actuelle et ce qui pourrait être fait pour y remédier.

Les auteurs prennent acte du recul de l’ouverture commerciale du Royaume-Uni qui a chuté de façon significative et est inférieure à son niveau de 2019, ainsi que du glissement des exportations de biens vers les services, ainsi que du fait combien surprenant que la part du commerce britannique avec l’Union Européenne a augmenté. Si le ralentissement des échanges de marchandises avec l’Union Européenne était prévisible, on ne s’attendait pas à ce que les échanges hors Union Européenne soient tout autant impactés.

La perturbation des chaines d’approvisionnement, les pénuries de main d‘œuvre dans certains secteurs et la forte hausse de prix de l’énergie, exacerbée par la guerre en Ukraine ont entrainé une poussée de l’inflation, mais l’expérience postpandémique du Royaume-Uni est jugée largement similaire à celle des grandes économies européennes.

Les avis divergent quant à la mesure de l’impact du Brexit sur le taux d’inflation élevé du Royaume-Uni, mais la plupart des auteurs conviennent que le Brexit a largement contribué à la hausse des prix des denrées alimentaires. La poussée de l’inflation a été le résultat de la perturbation des chaines d’approvisionnement, des pénuries de main d’œuvre provoquées par le Brexit, mais aussi des fortes hausses des prix de l’énergie. Elle a conduit la Banque d’Angleterre à augmenter sensiblement les taux d’intérêt qui se situent actuellement au niveau de 5,25%.

La contraction du PIB britannique en décembre et au quatrième trimestre 2023 est, selon Marcus Brookes, Directeur des investissements chez Quilter Investors,due principalement à « la persistance d’une inflation élevée, aux faiblesses structurelles du marché du travail et à la faible croissance de la productivité, mais aussi à des conditions météorologiques défavorables »[27]. Ces facteurs ont « affecté les performances des secteurs des services et de la construction, qui sont les principaux moteurs de l’économie britannique ».

Parmi les rares voix discordantes, Roger Bootle estime qu’il est absurde de prétendre que le Brexit ait été un désastre[28]. L’ancien fervent partisan du Brexit n’a pas changé d’avis. Tout en admettant que le pays n’a pas encore pleinement saisi toutes les opportunités du Brexit, il cite les bons chiffres du chômage et des prix de l’immobilier et table sur l’avenir qui permettra à son pays de se démarquer avec succès d’une Union Européenne défaillante et profondément anti-démocratique.

Une économie plus résiliente que prévu

Un certain nombre d’économistes, y compris chez Goldman Sachs, reconnaissent que l’économie britannique, en butte aux coups de boutoir conjugués du Brexit, de la pandémie et de la crise de l’énergie, s’est montrée plus solide que prévu[29]. Cette résilience lui a permis d’échapper au risque d’une longue récession[30] et malgré le peu d’attention que lui ont accordé les responsables britanniques, la place financière de Londres reste l’une des plus importantes au monde. La production du secteur de l’énergie est importante grâce aux gisements de pétrole en mer du Nord. Le système juridique et fiscal britannique est perçu comme étant favorable aux entreprises et le droit du travail réputé pour sa flexibilité est un facteur d’attractivité.

Selon Marcus Brookes, les chiffres indiquent très probablement que la récession sera « potentiellement peu profonde et de courte durée, et qu’elle pourrait ne pas refléter l’état réel de l’économie », qui devrait connaître une « reprise modérée » tout au long de 2024.[31] Il note que certains obstacles, tels que le taux d’inflation, sont temporaires et ont déjà commencé à se résorber. D’autres analystes relativement optimistes soulignent le fait qu’il y a une grande marge de manœuvre pour réduire les taux d’intérêt, si la tendance à la baisse de l’inflation s’accélère. Neil Birrell, directeur des investissements chez Premier Miton Investors se déclare toutefois plus inquiet sur la solidité de l’économie en 2024[32].

Le chancelier de l’Échiquier, Jeremy Hunt, se satisfait d’entrevoir des signes encourageants pour l’économie britanniques et relève que les prévisionnistes s’accordent à penser que la croissance se renforcera au cours des quelques prochaines années, compte tenu du fait que les salaires augmentent plus que les prix, les taux d’intérêt commencent à baisser et le chômage se maintient à un niveau bas[33].

Dans leur analyse de l’état actuel de l’économie britannique, Jonathan Portes et Sarah Hall conviennent que le bilan n’est pas réjouissant mais qu’il n’est pas irrémédiablement négatif. Il importe de tirer les leçons des deux dernières décennies en identifiant, par la méthode SWOT les forces, les faiblesses, les opportunités et les menaces[34].

Les deux économistes soulignent, parmi les points forts de l’économie, le capital humain, le marché du travail très souple, le niveau de l’enseignement supérieur et la qualité des institutions qui ont résisté aux très fortes turbulences politiques, en particulier au cours du mandat éphémère de Liz Truss, grâce à des organes économiques indépendants tels que le Trésor, la Banque d’Angleterre et le Bureau pour la responsabilité budgétaire. A l’inverse, des faiblesses structurelles de longue date ont entravé la croissance, telles que les faibles niveaux d’investissement tant publics que privés, des niveaux insuffisants de qualifications et des inégalités bien ancrées dans plusieurs secteurs.

Jonathan Portes et Anand Menon dénoncent également les politiques à court-terme qui ont marqué la dernière décennie ainsi qu’une approche peu réaliste[35].

L’Irlande du Nord et le casse-tête des échanges

L’Irlande du Nord a concentré sur son territoire toutes les difficultés et complexités du Brexit dur qui a été le choix des gouvernements britanniques, contraire aux enjeux géopolitiques liés à la province britannique. Le départ du Royaume-Uni exigeait la présence d’une frontière avec le bloc européen mais l’histoire récente et l’évolution des relations entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande excluaient le retour d’une frontière physique entre les deux parties de l’île. Si la frontière entre les deux îles de Grande-Bretagne et d’Irlande a été exclue dans un premier temps, elle s’est finalement imposée comme la seule solution au trilemme irlandais. Ce faisant, elle a donné un statut hybride à l’Irlande du Nord qui, au niveau des échanges, a créé un véritable casse-tête douanier sous la forme du Protocole nord-irlandais, aménagé et amendé à plusieurs reprises. En vertu du Protocole de l’Irlande du Nord, les dispositions commerciales relatives à la circulation des marchandises diffèrent entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni.

La mise en place d’une frontière post Brexit a entrainé des couts supplémentaires pour les entreprises du Royaume-Uni et également de l’Union Européenne. Le Royaume-Uni a dû mettre en place un processus d’adaptation au nouveau contexte douanier et commercial qui n’a pu se faire que sur une période relativement longue, par suite des nombreux blocages et délais de mise en place ainsi que par la recherche de nouveaux partenaires commerciaux.

 Le 24 décembre 2020 en annonçant la signature de l’Accord de commerce et de coopération Boris Johnson avait affirmé qu’il n’y aurait pas de barrières tarifaires au 1er janvier 2021 ni d’obstacles non tarifaires au commerce[36]. C’était oublier que l’Accord de commerce et de coopération exigeait que les marchandises échangées à la frontière entre l’Union Européenne et le Royaume-Uni respectent un ensemble détaillé de règles d’origine, qui entrainerait inévitablement une réduction des activités commerciales. Les fabricants et exportateurs de marchandises ont dû se conformer aux nouvelles règles d’origine de leurs produits. Pour bénéficier de l’exonération des droits de douane et des quotas, et se voir accorder un traitement préférentiel dans l’acheminement de leurs marchandises, l’Accord de commerce et de coopération exige que les opérateurs commerciaux s’acquittent de formalités douanières, jusqu’alors absentes, qui peuvent les amener à modifier leurs chaines d’approvisionnement de façon à pouvoir satisfaire aux règles d’origine.

Selon Joel Reland de UK in a Changing Europe l’avenir des échanges est très incertain et dépend du degré de divergence que retiendra le gouvernement britannique par rapport aux normes européennes. Dans la mesure où l’Irlande du Nord peut diverger à la fois des règlementations européennes et des réglementations britanniques il utilise le terme de trivergence qui renvoie à la création de trois ensembles de règles distincts qui ne feraient qu’ajouter à la confusion et risqueraient également d’exacerber les tensions entre les trois juridictions. Néanmoins, si difficile et complexe que soit son application, l’Accord de commerce et de coopération a permis d’éviter le pire, qui aurait été une sortie sans accord.

La nouvelle politique commerciale de la Grande-Bretagne : du mythe à la réalité

L’objectif majeur des autorités britanniques favorables à la sortie de l’Union Européenne, était de conclure des accords de libre-échange à l’échelle mondiale, qui pourraient, non seulement compenser la perte de l’accès au marché unique, mais, également, permettre à la Grande-Bretagne d’accéder à une nouvelle prospérité, en se rapprochant des économies à forte croissance, en Asie et aux États-Unis.

Le 17 janvier 2017, dans son discours de Lancaster House, Theresa May avait déclaré ouverte l’ère de la Grande-Bretagne mondiale (Global Britain), un pays libre de fixer ses propres tarifs, d’établir ses propres règles commerciales et de conclure ses propres accords commerciaux, un pays capable d’élargir ses horizons et son champ d’action[37] .

Le 3 février 2020, à l’occasion de son discours de Greenwich, le Premier ministre Boris Johnson reprenait cette vision d’un avenir prospère grâce à une politique commerciale indépendante, plus ambitieuse et plus rentable, qui ferait du Royaume-Uni un champion mondial du libre-échange

Dans son rapport de janvier 2024, Kemi Badenoch rendait hommage à l’électorat pro-Brexit en déclarant que « la conviction du peuple britannique que le Royaume-Uni excellerait en tant que maître de son propre destin a porté ses fruits ». Le Brexit avait, selon la ministre, ouvert de nouvelles perspectives et opportunités pour les exportateurs britanniques en levant 500 obstacles et en débloquant 20 milliards de livres pour les entreprises britanniques, dans divers secteurs, pharmaceutique, esthétique ainsi que celui de la viande bovine, grâce à 73 accords de libre-échange avec des pays qui vont du Mexique à la Malaisie.

Comme l’affirme Thomas Sampson[38] de UK in a changing Europe, le Brexit n’a pas fait de la Grande-Bretagne une superpuissance commerciale mondiale et la vision de Theresa May s’est avérée un mirage. L’Accord de commerce et de coopération avec l’Union Européenne, qui régit actuellement les échanges entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, a entraîné la réintroduction de formalités douanières et de barrières réglementaires et provoqué une hausse des coûts commerciaux.

La majorité des nouveaux accords signés par le Royaume-Uni après le Brexit ne sont que des reconductions d’accords signés avec l’Union Européenne. Quant aux autres, ils concernent souvent des pays avec lesquels le Royaume-Uni commerce peu, compte tenu de la distance qui l’en sépare.

Un certain nombre d’accords restent également en suspens. Il s’agit tout particulièrement de l’Accord de libre-échange avec les États-Unis, la plus grande économie du monde, que le Royaume-Uni souhaitait le plus ardemment conclure. Quatre ans après, l’accord tant espéré avec le deuxième partenaire commercial du Royaume-Uni après l’Union Européenne, ne s’est pas concrétisé, pour diverses raisons, parmi lesquelles la question de l’Irlande du Nord et la politique américaine de plus en plus protectionniste.

Depuis l’arrivée de Rishi Sunak, d’origine indienne, au 10 Downing street, on pouvait supposer que les pourparlers lancés avec l’Inde en janvier 2022, sous le mandat de Boris Johnson, ne tarderaient pas à déboucher sur un accord. Outre l’accord de libre-échange qui comporterait 26 chapitres incluant les marchandises, les services, les investissements et les droits de la propriété intellectuelle, un aspect clé des négociations porte sur un traité bilatéral d’investissement. Les négociations, sont entrées dans leur 14ème cycle, le 10 janvier 2024. Plusieurs points litigieux ont émergé au cours des négociations dans divers secteurs tels que l’industrie automobile, le whisky, les produits laitiers et la viande où le Royaume-Uni cherche à obtenir des droits préférentiels. Quoi qu’il en soit, d’après les pronostics des experts, tout accord qui verrait le jour aurait une portée limitée. Il pourrait augmenter le PIB du Royaume-Uni de 0,12% à 0,22% d’ici 2035 en fonction des termes de l’accord[39].

L’Accord de libre-échange signé avec l’Australie en décembre 2021 a été le premier accord de libre-échange post-Brexit et est entré en vigueur le 31 mai 2023. Il supprime la plupart des droits de douane sur le commerce entre le Royaume-Uni et l’Australie. Des dispositions portent sur le commerce des services, le commerce numérique, les marchés publics et la propriété intellectuelle. Des chapitres sont également consacrés aux petites entreprises, à l’environnement, au bien-être des animaux et à la résistance aux antimicrobiens.

Il existe un contraste saisissant entre la rhétorique gouvernementale post-Brexit sur la « Global Britain » et les propres évaluations d’impact du gouvernement. Le gouvernement estime que l’accord entre le Royaume-Uni et l’Australie donnera un coup de pouce à long terme au PIB de 0,08 % d’ici 2035 et de 0,03 % pour l’accord avec la Nouvelle-Zélande Le faible effet de l’Accord avec l’Australie sur l’économie britannique, tient au fait que l’Australie ne représente qu’une faible proportion des échanges commerciaux du Royaume-Uni. Il a été par ailleurs sévèrement critiqué par plusieurs organisations agricoles et associations environnementales qui dénoncent les risques qu’il fait peser sur l’agriculture, et en particulier les produits alimentaires semi-transformés, la sylviculture et la pêche. De même, l’accord conclu en février 2022 avec la Nouvelle-Zélande sur le modèle de l’accord avec l’Australie a été très mal reçu par les éleveurs de viande bovine au Royaume-Uni qui craignent d’être concurrencés par des importations moins chères.

Le 16 juillet 2023 le Royaume-Uni a adhéré au Partenariat transpacifique CPTPP, en signant un accord de libre-échange avec le bloc indo-pacifique, qui comprend le Canada et le Japon, membres du G7, ainsi que l’Australie et la Nouvelle-Zélande, alliées de longue date du Royaume-Uni, aux côtés du Brunei, du Chili, de la Malaisie, du Mexique, du Pérou, de Singapour et du Viêt Nam. Kemi Badenoch a déclaré dans une interview accordée à Sky News que l’accord montrait que le Royaume-Uni « se tournait vers le monde ». Elle a salué cet Accord en déclarant qu’il s’agissait de “l’accord commercial le plus important depuis que nous avons quitté l’Union européenne”.[40]

Mais ces économies sont, soit trop petites, soit trop éloignées pour peser sur le commerce britannique. En ce qui concerne l’impact du CPTPP, on estime une augmentation du commerce de 2 milliards de livres d’ici 2040, ce qui représente moins de 0,07 % du PIB du Royaume-Uni.

L’adhésion du Royaume-Uni au CPTPP, qui succède à un précédent pacte commercial transpacifique, dont les États-Unis se sont retirés en 2017, sous l’égide de l’ancien président Donald Trump, a reçu un accueil mitigé au Royaume-Uni. Pour les partisans du Brexit, il a été perçu comme une chance pour le Royaume-Uni de rejoindre d’autres blocs commerciaux avec des économies à croissance plus rapide que celles plus proches de chez lui – et de renforcer le poids géopolitique et économique international du pays. Mais ses détracteurs ne manquent pas de souligner que cet Accord aura bien du mal à compenser les dommages économiques subis en quittant l’UE des 27, le plus grand bloc commercial et la plus grande économie collective du monde.

Après un premier accord de reconnaissance mutuelle (ARM) pour les marchandises, appliqué à partir du 1er janvier 2023, qui permet à un ensemble spécifique de marchandises qui, lorsqu’elles sont testées au Royaume-Uni par rapport aux réglementations suisses, peuvent être vendues en Suisse sans tests supplémentaires dans ce pays, le Royaume-Uni et la Suisse ont signé, le 21 décembre 2023, un accord sur les services financiers, qualifié avec enthousiasme de « premier du genre » par le chancelier britannique Jeremy Hunt. Cet accord permettra aux entreprises britanniques de certains secteurs des services financiers – notamment la banque et la gestion d’actifs – d’opérer en Suisse tout en continuant à respecter les règles réglementaires du Royaume-Uni. Il en ira de même pour les entreprises suisses opérant en Grande-Bretagne.

Les négociations en vue de cet accord avaient été lancées en 2020 par Rishi Sunak lorsqu’il était chancelier de l’Échiquier. Elles s’inscrivent dans le cadre des efforts déployés par le Royaume-Uni pour renforcer la compétitivité mondiale de la City de Londres à la suite de la sortie du pays de l’Union européenne, efforts qui ont également consisté à réformer en profondeur les règles régissant les services financiers du pays. L’accord donne également aux compagnies d’assurance britanniques un accès unique au marché suisse, puisqu’elles seront exemptées des nouvelles règles qui obligeront les assureurs étrangers à avoir une base physique dans le pays. Cet accord n’aurait certes pu être signé lorsque le Royaume-Uni était dans l’Union Européenne.  Il s’avère que nombre d’accords ne produiront que peu d’avantages compte-tenu des échanges commerciaux limités entre les deux États, en raison principalement de la distance géographique[41]. Même l’analyse du gouvernement suggère que les avantages économiques de ces accords seront mineurs, chacun d’entre eux devant augmenter le PIB britannique de moins d’un dixième de 1 %.

En dépit de la mondialisation et des prodigieuses avancées techniques des dernières décennies, il apparait en effet que l’espace joue encore un rôle déterminant dans les flux d’échanges internationaux et la répartition des activités économiques et commerciales. La vision de la Grande-Bretagne mondiale n‘a manifestement pas pris en compte ce qu’on a appelé ‘’la tyrannie de la distance’’. Le Royaume-Uni est indiscutablement appelé à commercer beaucoup plus avec le bloc européen parce que son économie est à la fois grande et très proche, et beaucoup moins avec la Nouvelle-Zélande parce qu’elle est très éloignée et que son économie est de petite taille.

Conclusion

Il ne fait aucun doute que le Brexit a eu des effets négatifs sur la vie économique du pays mais son impact, contrairement à ce que certains avaient prédit, n’a pas été catastrophique. Le Brexit a compliqué la reprise post-endémique du pays après une très forte contraction du PIB. Les performances décevantes de l’économie britannique au cours de la dernière décennie, ont eu pour effet de renforcer les inégalités existantes qu’elles soient sociales, culturelles ou géographiques et même, à bien des égards, de les exacerber.

En revanche l’économie britannique s’est révélée plus solide que prévu et la perte d’influence du Royaume-Uni dans le domaine de la finance et des activités bancaires, au profit d’autres plateformes financières, n’est peut-être pas totalement irréparable comme le prouvent les dernières tendances.

Le gouvernement britannique a réussi à transformer rapidement le vaste réseau d’accords de libre-échange de l’Union Européenne, dont il bénéficiait en tant qu’État membre, en une trentaine d’accords bilatéraux avec les pays concernés, qui, pour la plupart, sont entrés en vigueur en 2021.

Mais il a eu beau déployer tous ses efforts pour établir de nouvelles relations commerciales prometteuses dans le monde entier après le Brexit, les résultats resteront limités, L’avenir de du Royaume-Uni a bien peu de chances de ressembler à la vision de la Global Britain des gouvernements conservateurs, libérée du joug communautaire et championne mondiale du libre-échange. Si l’utilité des accords de libre-échange pour le commerce des marchandises reste réduite compte-tenu de sa position géographique, qu’il le veuille ou non, le Royaume-Uni continuera à dépendre des chaînes d’approvisionnement de l’Union Européenne.

Quatre ans après la sortie, un certain nombre de questions se posent, quant à l’avenir constitutionnel du pays. Le Brexit a provoqué un risque d’implosion du Royaume-Uni en donnant un coup d’accélérateur à deux dynamiques à confirmer, l’une en faveur de l’indépendance de l’Écosse et l’autre favorable à l’unité irlandaise. D’après les derniers chiffres publiés par statista, les Britanniques semblent toujours très partagés sur le caractère positif ou non de leur choix politique de 2016. 56% d’entre eux pensent que ce fut une erreur, tandis que 32% jugent encore que cela a été une bonne décision.[42] Quant au pourcentage d’indécis il a augmenté et se situe à présent autour de 16%.


[1] M. Minenna, ‘’A Look at EU-UK Trade Relations in Light of Brexit, Pandemic and the Trade and Cooperation Agreement’’, University San Raffaele Roma, SSRN, 9 April 2021. https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3823333.

[2] Stephen Hunsaker, ‘’The UK economy since the global financial crisis’’, in The state of the UK economy 2024, UK in a Changing Europe, 31 January 2024. https://ukandeu.ac.uk/reports/the-state-of-the-uk-economy-2024/.

[3] Lord Lilley a exercé plusieurs fonctions de 1987 à 1997 sous les gouvernements de Margaret Thatcher et de John Major avant après avoir occupé plusieurs postes au sein du Cabinet fantôme. Il a participé à la négociation du cycle d’Uruguay de 1986 à 1994.

[4] Brexit 4th anniversay update, Department for Business and Trade, 31 January 2024

[5] L’affirmation selon laquelle le Brexit a permis d’accélérer la campagne de vaccination contre le Covid-19 a été démentie par nombreux organismes dont l’Agence britannique de règlementation des médicaments, Full Fact, Institute for Government, les chaines de la BBC et Channel 4. En décembre 2020, le Secrétaire d’état à la santé, Matt Hancock s’était déjà prononcé de la même façon sur le sujet A. Tolhurst, ‘’The Boss Of The UK’s Vaccine Regulator Has Contradicted Matt Hancock’s Claim We Approved A Covid Jab Before The EU Due To Brexit’’, Politics Home, 2 December 2020.

[6] A.-P. Bonnet, ‘’Dealing with the crisis : The Brexit Spin’’, Observatoire de la Société Britannique, 27, 2021. https :://doi.org/10.4000/osb.5365

[7] J. Richardson & Berhold Rittberger, ‘’Brexit : simply an omnishambles or a major policy fiasco?’’, Journal of European Public Policy, Volume 27, 2020-Issue 5 : Special Issue : The Brexit Fiasco, 649-665. https://doi.org/10.1080/13501763.2020.1736131.

[8] UK trade in goods trends in 2023, Office for National Statistics, January 2024

[9] UK trade figures 2023s, Statista, March 2024.

[10] « L’économie de Londres après le Brexit, impacts et implications », commandé par la Greater london Authority (GLA) et faisant suite à une première étude en 2018 « Se préparer au Brexit ».

[11] Seule exception, le troisième trimestre 2022 a enregistré une croissance négative.

[12] UK trade in goods, year review, 2023, Office for national statistics, January 2024.

[13] D. Clark, Value of UK -EU trade in goods 1997-2023, Statista, 1 March 2024.

[14] V. Romei, ‘’Official data confirms UK economy slipped into recession last year’’, Financial Times , 28 March 2024.

[15] J.-B. Andrieux, ‘’The UK slips into a technical recession’’, Trustnet, 15 February 2024.

[16] Dans la zone euro la vague inflationniste en zone euro est passée d’un pic de 10,6% en octobre 2022 à 2,6% en février 2024

[17] R. Partington, L. Elliott, ‘’Bank of England governor dampens hopes of interest rate cut’’, The Guardian, 14 February 2024.

[18] Valentina Romei estime qu’il s’agit de la plus forte baisse dans le commerce des marchandises sur cinq ans, depuis le début des relevés comparables depuis 1997. V. Romei, “UK trade volumes suffer record five-year decline, Drop in goods imports and exports attributed to Brexit by economists”, Financial Times, 1 March 2024.

[19] Brexit, four years on:  Answers to two trade paradoxes, Center for European Reform, 25 January 2024.

[20] Voir l’analyse de E. Fry et S Hale, ‘’The Impact of Brexit on the UK Economy: An Evidence-Based Analysis’’, The Finance Association, 2023. https://thefinanceassociation.ch/the-impact-of-brexit-on-the-uk-economy-an-evidence-based-analysis/.

[21] D. Houston, S. Hunsaker, ‘’What is behind the UK’s labour shortage’’, UK in a Changing Europe, 7 February 2024.

[22] House of Commons Library, Skills and Labour shortages, Research briefing, 10 January 2023.

[23] R. Partington, ‘’Brexit has ‘chilled’ business investment, says Bank of England deputy governor’’, The Guardian, Tue 21 Nov 2023.

[24] M.-C. Considère-Charon, “La Défense, grande gagnante du Brexit”, Dossiers spéciaux : n°168 : Les Hauts de Seine, un département monde, Politique internationale, Été 2020.

[25] ”Brexit revisited : the outlook for financial services four years on”, Leasing Life, January 31 2024.

[26] D. Katanich, “Brexit four years on : What did it cost for the financial sector,” Euronews business, 31 January 2024.

[27] J.-B. Andrieux, op. cit.

[28] R. Bootle, ‘’No Brexit was not a terrible mistake’’, The Telegraph, 28 January 2024.

[29] T. Martin, « L’économie britannique se porte bien mieux que l’UE ne voudrait le penser », La Tribune, 18 octobre 2023.

[30] W. Shomberg, A. Bruce, “UK economy fails to grow but sidesteps start of a recession”, Reuters, November 10 2023.

[31] E. Smith, “UK economy slipped into technical recession at the end of 2023”, CNBC, 15 February 2024.

[32] Ibid.

[33] ‘’UK economy ‘turning a corner’ says Hunt after news of recession’’, Reuters, 15 February 2024.

[34] J. Portes, S. Hall, “The current state of the UK economy: a SWOT analysis”, in The state of the UK economy 2024, op.cit.

[35] J. Portes, A. Menon, op. cit.

[36] “Boris Johnson’s Brexit trade des speech in full”, Financial News London, 24 December 2020. On s’interroge encore aujourd’hui sur l’attitude de l’ancien Premier ministre. Ce déni signifiait-il qu’il n’avait pas lu avec attention l’accord qu’il avait signé ou pensait-il déjà s’affranchir unilatéralement des contraintes imposées au Royaume-Uni ?

[37] Theresa May’s speech à Lancaster House, 17 January 2017.

[38] T. Sampson, op.cit.

[39] P.-C. De Bernier, Proposed UK-India free trade Agreement, Mayer/ Brown, 19 April 2023.

[40] A. Culbertson, J. Scott, “CPTPP : UK accepted into Indo-Pacific trade bloc in biggest trade deal since Brexit”, Sky News, 31 March 2023.

[41] L’équation de gravité, un terme utilisé par les économistes renvoie à un modèle de la science économique qui stipule que le volume d’échanges commerciaux entre deux pays est proportionnel à leur PIB et inversement proportionnel à la distance qui les sépare et aux barrières commerciales. Jugée empiriquement solide, cette équation, a été formulée pour la première fois par l’économiste néerlandais Jan Tinbergen, en 1962. Jan Tinbergen s’est inspiré de la loi de gravité énoncée par le physicien Newton pour décrire la dynamique des échanges internationaux. Toutefois, la relation potentielle entre le volume des échanges et la distance ainsi que le rôle des barrières commerciales, auraient été en fait déjà établie par Adam Smith, dans la Richesse des Nations. V. Bruce Elmslie, “Retrospectives, Adam Smith’s Discovery of Trade Gravity”, Journal of Economic Perspectives, 2018, vol. 32/2, p. 209.

[42] Pourcentage de personnes qui pensent que le Brexit était une bonne ou une mauvaise décision 2020-2024. La question posée était : « Rétrospectivement, pensez-vous que le Royaume-Uni a eu raison ou tort de voter pour quitter l’Union européenne ? » (https://www.statista.com/search/?q=Brexit+2024&Search=&p=1).

So What ? n° 27

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, le Northern Ireland Troubles (Legacy and Reconciliation) Act 2023 et le Dillon Case, les suites de la saga du Safety of Rwanda (Asylum and Immigration Bill) et les secousses de la majorité conservatrice, quelques mois avant les prochaines élections générales.

So What n° 27

So What ? n° 26

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, la mise en œuvre des contrôles des marchandises européennes, la re-négociation des accords de commerce avec l’Irlande du Nord, les suites du scandale de l’entreprise Post Office et de la saga du Safety of Rwanda (Asylum and Immigration Bill) et la crise enclenchée par le speaker de la Chambre des Communes, Lindsay Hoyle.

So What n° 26

Irlande du Nord : Un nouvel accord pour mettre fin à l’impasse politique

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en civilisation britannique.

Le 23 janvier 2024, l’Exécutif nord-irlandais a été restauré avec à sa tête Michelle O’Neill. Issue du Sinn Féin, la nouvelle Première ministre fait face à de multiples défis : institutionnels, sociaux, économiques et juridico-politiques avec la mise en oeuvre du Protocole nord-irlandais amendé par le cadre de Windsor.


 

Le nouvel accord conclu entre le gouvernement britannique et le Parti unioniste démocratique (DUP) en janvier 2024 a enfin conduit au rétablissement des institutions nord-irlandaises, suspendues depuis deux ans. Le 3 février 2022, Paul Givan, alors Premier ministre unioniste de l’exécutif nord-irlandais, avait remis sa démission, en signe de protestation contre le Protocole nord-irlandais. Le dispositif commercial, mis en place pour réglementer les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, compromettait, selon lui, la place de l’Irlande du Nord au sein du Royaume-Uni.

Si la grande majorité des parties prenantes se sont félicitées de l’entente qui a permis la sortie du marasme politique, dans lequel était plongée l’Irlande du Nord, de nombreuses questions subsistent quant à la pérennité de cet accord et la viabilité d’un mode de gouvernance bicommunautaire, fragilisé par le Brexit.

De l’impasse politique à la crise sociale

Le Protocole nord-irlandais annexé à l’Accord de retrait du Royaume-Uni en octobre 2019 et ratifié par le Parlement britannique le 20 décembre 2019 avait pour but d’éviter le retour d’une frontière terrestre en Irlande, et tous les risques et dommages politiques et économiques qu’elle pourrait entraîner. Il s’agissait d’éviter les pires effets du Brexit pour les zones frontières en préservant les multiples liens tissés entre les deux parties de l’île forgés au cours des deux dernières décennies, sans pour autant reproduire les conditions d’une pleine adhésion pour la totalité de l’île d’Irlande.

Lorsque la Grande-Bretagne a signé l’Accord de retrait avec l’Union européenne, elle a accepté le déplacement de la frontière douanière en mer d’Irlande, de façon à pouvoir laisser l’Irlande du Nord au sein du marché unique européen des marchandises.

Il s’agissait, en effet, de prendre en compte l’ouverture de sa frontière avec la République d’’Irlande, indispensable à la coopération politique et économique entre les deux parties de l’île, prévue par le deuxième volet de l’Accord du Vendredi saint du 10 avril 1998.

En février 2022, au moment où les contrôles qui sous-tendent l’Accord de retrait ont commencé à être mis en œuvre, de sérieux problèmes d’acheminement des marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord se sont produits. Les formalités et les contrôles douaniers dans les ports ont occasionné des blocages et des retards de livraison qui ont pénalisé les entreprises nord-irlandaises confrontées à un véritable mur bureaucratique[1].

Le DUP et l’ensemble du mouvement unioniste ont alors rejeté le dispositif des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Le profond malaise des unionistes, qui jugeaient la province nord-irlandaise coupée du reste du Royaume, a ainsi débouché sur une nouvelle suspension des institutions.

Après les élections du 5 mai 2022 à l’Assemblée de Stormont[2], qui ont permis au parti nationaliste Sinn Fein d’arriver en tête des résultats, le leader du DUP, devenu le second parti du gouvernement, a refusé de prendre part à l’élection du Président de l’Assemblée, indispensable au fonctionnement des institutions et de participer à la formation du nouvel exécutif[3].

Près d’un an après, le 27 février 2023, l’Accord-cadre de Windsor a été conclu entre le Premier ministre Rishi Sunak et la Commission européenne, pour remédier aux dispositions les plus contraignantes du Protocole nord-irlandais par des concessions majeures. Un double système d’acheminement des marchandises, de la Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord, assoupli et simplifié, a été mis en place, en introduisant le principe d’une voie verte pour les produits destinés à rester exclusivement en Irlande du Nord, et d’une voie rouge pour les produits susceptibles d’être dirigés ensuite vers la République d’Irlande, porte d’entrée du marché unique.[4]

Mais ces aménagements, destinés à assouplir et simplifier les échanges, n’ont pas suffi à satisfaire les revendications du DUP, qui a jugé que l’ensemble des mesures ne protégeaient pas suffisamment la place de la province au sein du Royaume-Uni, et obligeraient les sociétés britanniques à commercer différemment avec l’Irlande du Nord. L’autre grief du DUP concernait l’idée que les règles européennes continueraient à s’appliquer en Irlande du Nord.

La crise politique provoquée par le DUP, qui a privé la province britannique de son gouvernement, s’est prolongée, malgré les multiples appels et pressions émanant des autorités britanniques et irlandaises, des autres partis nord-irlandais et aussi de la Maison-Blanche[5], jusqu’à ce qui peut apparaître comme son dénouement le 30 janvier 2024.

La pression de l’opinion publique s’est accentuée au cours du mois de janvier 2024. Environ 80% des salariés du secteur public d’Irlande du Nord se sont mis en grève le 18 janvier[6] pour réclamer une revalorisation de leurs salaires[7] et de meilleurs services publics[8], un mouvement social d’une ampleur inédite en Irlande du Nord.

Le Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord avait proposé en décembre 2023 un paquet de mesures, “équitable et généreux”, pour répondre aux revendications salariales, et avait déclaré qu’il restait disponible à l’égard du prochain gouvernement d’Irlande du Nord. Sans toutefois nommer le Parti unioniste démocratique, il avait observé qu’il était regrettable que les discussions n’aient pas encore abouti au rétablissement de l’exécutif, malgré l’offre très généreuse de son gouvernement[9]. Il terminait en déclarant qu’il “est maintenant temps, pour les habitants d’Irlande du Nord, de voir ceux qu’ils ont élus reprendre leurs fonctions et prendre les décisions qui leur tiennent le plus à cœur”.

La vacance du pouvoir a signifié que la fonction publique nord-irlandaise a dû assumer la charge de la gestion des affaires courantes, dans un contexte de crise budgétaire, de paralysie des services publics, de grèves et d’incertitude quant au retour du gouvernement décentralisé.

Vers le rétablissement des institutions nord-irlandaises

En vertu de la législation régissant la formation d’une administration décentralisée à Belfast, le gouvernement a l’obligation légale de convoquer une élection anticipée de l’Assemblée de Stormont une fois que la date limite pour la formation d’un exécutif ministériel est dépassée. Le Secrétaire d’État pour l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris, a d’abord fixé la date limite du retour de l’exécutif au 27 octobre 2022[10]. Cette date butoir a ensuite été reportée au 18 janvier 2023[11]. L’année 2023 s’est écoulée sans l’espoir d’un accord, à même de débloquer la situation. Après que la date limite a été reportée au 23 janvier 2024, un nouveau délai de deux semaines, soit le 8 février 2024, a été consenti par une loi du Parlement de Westminster[12]. En cas de poursuite du blocage, de nouvelles élections au Parlement de Stormont devaient être impérativement convoquées.

Après de longs mois, les négociations entre le gouvernement britannique et le Parti unioniste démocratique sous la direction de Jeffrey Donaldson, ont fini par aboutir. Le DUP a exigé des garanties sur la gestion des échanges entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne afin de rassurer son camp sur l’application des règles post-Brexit et la frontière en mer d’Irlande.

Le mardi 30 janvier, l’annonce de l’imminence d’un accord bilatéral entre le gouvernement britannique et le DUP a mis fin au boycott de ce dernier et ouvert la voie à la formation de l’exécutif de partage du pouvoir entre les deux partis éligibles au poste de Premier ministre et de Vice-Premier ministre. Le Sinn Fein, qui a dépassé le DUP aux élections de 2022, peut, pour la première fois, revendiquer le poste de Premier ministre, en la personne de sa vice-Présidente Michelle O’Neill. Le DUP, arrivé second dans les urnes, a nommé la juriste Emma Little Pengelly au poste de vice-Première ministre. Il s’agit d’un précédent historique, essentiellement symbolique, dans la mesure où le Premier ministre et le vice-Premier ministre sont censés avoir le même poids au sein de l’exécutif nord-irlandais.

Le Protocole des échanges révisé pour la troisième fois

Depuis le Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, annexé à l’Accord de retrait conclu en 2018 par Theresa May, mais non ratifié par le Parlement, le dispositif gérant les échanges entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne a été modifié à trois reprises, par le Protocole révisé de l’Accord de retrait conclu par Boris Johnson en 2019, puis par l’Accord-cadre de Windsor conclu par Rishi Sunak en 2023, et enfin par l’Accord entre le DUP et le gouvernement britannique de 2024, visant à “sauvegarder l’Union”.

Le nouvel Accord, négocié sur la demande des unionistes du DUP, que le gouvernement a tenu à rassurer, montre, avec force dispositions et garanties supplémentaires que l’Irlande du Nord conserve toute sa place au sein du Royaume-Uni. L’ensemble des mesures, approuvées par le comité conjoint Union européenne-Royaume-Uni figurent dans le document explicatif de 76 pages, intitulé “Sauvegarder l’Union”[13]. Elles se répartissent en trois volets :

Une première série de mesures, destinées à répondre aux préoccupations du Parti unioniste démocratique concernant l’Accord de Windsor, visent à fluidifier les échanges et à promouvoir le commerce entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord[14]. Concrètement, pour faciliter le fonctionnement du cadre de Windsor, les contrôles de routine et les formalités douanières seront supprimés pour les marchandises qui satisferont aux critères requis. Il s’agit également d’encourager les échanges entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne. Un nouvel organisme Intertrade UK, établi sur le modèle Intertrade Ireland, aura pour vocation de promouvoir le commerce dans les deux sens entre la Grande-Bretagne et l’Irlande tandis qu’un Conseil britannique Est-Ouest, composé de représentants du gouvernement, de la société civile et des entreprises, sera mis en place pour stimuler les échanges entre toutes les composantes du Royaume-Uni. Il sera mis fin à la mention « non disponible en Irlande du Nord » qui a empêché les Nord-Irlandais d’acquérir des produits commercialisés en Grande-Bretagne[15]. Les sociétés britanniques pourront bénéficier d’un soutien logistique pour acheminer leurs produits en Irlande du Nord, qui est par ailleurs assurée de bénéficier pleinement des accords commerciaux britanniques.

Une deuxième série de mesures juridiques, comme le réclamaient les unionistes, visent à renforcer le statut constitutionnel de l’Irlande du Nord au sein de l’Union, définie comme autant économique que politique, et à consolider certains engagements antérieurs y compris ceux qui figurent dans les Actes de l’Union de 1800[16].

Il a été, à cet égard, clairement indiqué que la législation de l’Union européenne, qui s’applique en Irlande du Nord, a été réduite au minimum possible pour continuer à permettre l’accès au marché britannique. En outre il est réaffirmé que l’accord de Belfast (ou du Vendredi saint) n’envisage que deux options constitutionnelles pour l’Irlande du Nord : son maintien au sein du Royaume-Uni ou son intégration dans une Irlande unie. [17]

Enfin, pour accompagner le retour de l’exécutif et répondre aux problèmes qui pèsent sur le secteur public nord-irlandais, une enveloppe financière de 3,3 milliards de livres sterling a été allouée à la province, mais conditionnée au rétablissement de Stormont. Il s’agit d’un des éléments qui a sans doute largement contribué au déblocage de la situation. L’enveloppe inclut des fonds destinés aux augmentations de salaire du secteur public, dans le but de calmer le malaise social. Le 1er février 2024, les changements apportés aux dispositions sur les échanges post-Brexit, qui figurent dans le document explicatif « sauvegarder l’Union », ont donné lieu à l’introduction, en procédure accélérée, de deux textes juridiques, soumis à l’approbation du Parlement de Westminster, l’un pour garantir la vente des produits britanniques en Irlande du Nord, l’autre pour réaffirmer la place de l’Irlande du Nord au sein du Royaume-Uni.

Un accord qui ne fait pas l’unanimité

Le nouvel Accord a été présenté comme un succès incontestable par le leader du Parti unioniste démocratique, Jeffrey Donaldson. L’occasion lui était fournie de renforcer son autorité et de montrer que le boycott de l’exécutif de Belfast avait, tout compte fait, prouvé son utilité.  Lors de son annonce à la presse devant le Parlement de Stormont, Jeffrey Donaldson a affirmé que ‘’cet accord présentera des mesures qui sont bonnes pour l’Irlande du Nord et qui rétabliront notre place au sein du Royaume-Uni et de son marché intérieur’’[18]. Il a ajouté qu’il supprimera les contrôles sur les marchandises acheminées depuis la Grande-Bretagne et destinées à rester en Irlande du Nord, et mettra fin à l’application automatique des futures lois de l’UE par l’Irlande du Nord”.

Le Secrétaire d’État de l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris, qui a présidé à des mois de négociations tortueuses avec le DUP, s’est félicité de cette nouvelle et a assuré que Londres respecterait ses engagements. Lors de sa visite à Belfast le 4 février 2024, le Premier ministre Rishi Sunak a salué “une opportunité spéciale pour l’Irlande du Nord qui permettra aux responsables politiques de se consacrer désormais à leurs missions au service des familles et des entreprises”[19].

La présidente du Sinn Fein, Mary Lou Macdonald, s’est déclarée “optimiste […] à l’idée de voir que les institutions locales pourraient fonctionner à nouveau avant le 8 février”[20]. Le gouvernement irlandais, par la voix de son ministre des affaires étrangères, Micheal Martin, s’est joint au concert de félicitations au DUP et déclaré que le retour des unionistes au gouvernement était « une bonne nouvelle pour le peuple irlandais et les accords du Vendredi saint ».

Si le leader du DUP s’est félicité d’avoir pu lever l’impasse politique en obtenant l’aval d’une assemblée houleuse de 130 membres, il n’y est pas parvenu sans difficulté et n’a pas précisé la taille du soutien qu’il a recueilli. Au cours des cinq heures de discussions, il s’est heurté, en effet, à une vive opposition au sein de son parti, formée par les partisans de la ligne dure, qui persistent à penser que le compromis ne peut qu’affaiblir le parti et l’unionisme de façon générale.

À Westminster, Jeffrey Donaldson n’a pas non plus bénéficié d’un soutien unanime, dans la mesure où deux de ses huit députés ont exprimé leur inquiétude, quant au fait que l’accord n’empêcherait pas l’Irlande du Nord d’être liée par la législation de l’UE. Le plus virulent d’entre eux, Sammy Wilson s’est insurgé contre les conservateurs qu’il a traités de traîtres et de lâches[21]. Le parti unioniste d’Ulster a accueilli favorablement l’Accord mais Jim Allister, le leader de La Voix Traditionnelle Unioniste (TUV), a déclaré que l’Irlande du Nord ne ferait jamais pleinement partie du Royaume-Uni, et a réclamé la poursuite du boycott. Selon ses propos, en acceptant la frontière en mer d’Irlande, le chef du DUP faisait de la Grande-Bretagne un pays étranger, dans les termes du code des douanes européen et que l’Irlande du Nord serait dirigée par des lois étrangères[22]. Quant au militant loyaliste Jamie Bryson, il a déclaré que l’Accord ne supprimait pas la frontière en mer d’Irlande, mais qu’en réalité il la renforçait[23]. Il s’agissait pour lui d’une capitulation qui porterait gravement atteinte à l’Union.

Le retour à l’« ambiguïté constructive » ?

Si l’Accord du Vendredi saint a pu être perçu comme un exploit, celui de concilier les intérêts et points de vue divergents, voire opposés, des deux communautés nationaliste et unioniste c’est au prix de ce qu’on a appelé l’« ambiguïté constructive ».

L’ambiguïté constructive, un terme attribué à l’ancien Premier ministre Tony Blair, est manifeste dans l’Accord du Vendredi saint[24], où le processus de dévolution a pu être interprété différemment par les nationalistes et les unionistes. Pour les unionistes modérés (Parti unioniste d’Ulster), il s’agissait d’un moyen d’obtenir des pouvoirs d’autonomie régionale au sein d’un nouvel État reconstruit, tout en maintenant la province sous l’autorité de la Couronne, tandis que les nationalistes se voyaient assurés de voir leur identité reconnue et de pouvoir contribuer à la politique régionale[25].

Quant à l ’architecture de l’Accord, à trois volets, elle a été conçue de telle façon que, d’une part, les unionistes puissent y voir un ensemble de dispositions destinées à consolider l’Union et, les nationalistes, une sorte de tremplin vers la réunion de la province à l’Irlande du Sud[26], certes conditionnelle à un soutien majoritaire. C’est ainsi que, comme l’affirme le Professeur John Nagle, de l’Université de Queen’s Belfast, les deux camps ont pu se représenter la décentralisation comme le moyen d’assurer ou d’accroître la représentation démocratique de leur groupe, tout en renforçant leurs aspirations ethnonationales[27].

Mais lorsque le Brexit s’est imposé en Irlande du Nord, il s’est heurté de plein fouet aux dispositions constitutionnelles ambiguës de l’Accord et, dans l’urgence, des interprétations divergentes se sont révélées. Il en est ainsi du statut de la frontière irlandaise, de l’avenir constitutionnel de la province, tout comme de la mise place des contrôles à effectuer entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, où les messages confus et contradictoires des gouvernements conservateurs qui se sont succédé, y compris celui de Rishi Sunak, ont aggravé le sentiment d’insécurité éprouvé par la population.

L’application des contrôles

En 2024 le Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord a déployé beaucoup d’ardeur à convaincre les unionistes des mérites du nouvel Accord, dont la vocation affichée est de « sauvegarder l’Union ». Mais les nouvelles dispositions ont manifestement donné lieu à diverses interprétations et un certain nombre de questions restent en suspens, que certains responsables unionistes n’ont pas manqué de pointer. Il s’agit de la nature et de la mise en œuvre des contrôles des marchandises, de l’application des lois européennes et du degré de divergence possible par rapport aux normes européennes.

La décision du gouvernement de Boris Johnson de sortir le reste du Royaume-Uni du marché unique et de l’union douanière nécessitait la création d’une frontière « dure » avec l’UE. Pour maintenir la frontière ouverte entre la province britannique et la République d’Irlande, prévue dans l’accord du Vendredi saint, la frontière a été tracée dans la mer d’Irlande et rend les contrôles indispensables.

Le Premier ministre a assuré que l’Accord supprimait toutes les restrictions sur la circulation des marchandises au sein du Royaume-Uni. Le leader du DUP a rendu le même avis en affirmant que la suppression des restrictions sur la circulation des marchandises au sein du Royaume-Uni était « notre principal objectif et je pense que ce que nous avons obtenu représente un véritable changement que tout le monde pourra constater par lui-même. Il a promis à son parti zéro contrôle et paperasserie douaniers pour les marchandises circulant au Royaume-Uni ».

L’ancien ministre conservateur, Sir Jacob Rees-Mogg, a, quant à lui, dans la droite ligne stratégique du déni pratiquée par l’ancien Premier ministre Boris Johnson, maintenu contre toute logique, que les contrôles étaient inutiles, et qu’il s’agissait même d’un acte d’auto sabotage[28]. Il a été cité dans le Telegraph comme ayant déclaré qu’un tel accord signifierait “que nous ne divergerons pas du tout”[29].

La situation est indiscutablement beaucoup plus complexe. Les propositions nouvellement publiées comprennent un engagement à permettre la libre circulation des marchandises au sein du marché intérieur britannique, à l’exception de celles qui nécessiteront des contrôle par les autorités britanniques, dans le cadre d’une approche fondée sur la lutte contre la criminalité, la fraude, la contrebande, les risques de maladie ou la surveillance territoriale, mais le document indique également que les contrôles seront introduits progressivement pour les marchandises qui ne rempliront pas les conditions requises[30]. Les marchandises acheminées de l’Irlande du Nord vers la Grande-Bretagne dans le cadre de la loi sur le marché intérieur bénéficieront d’un accès sans entraves au marché britannique. Toutefois, ce libre accès ne s’appliquera qu’aux marchandises qualifiées Irlande du Nord[31].

En ce qui concerne les marchandises acheminées de Grande-Bretagne en Irlande du Nord, si elles sont destinées exclusivement au marché nord-irlandais, elles ne seront soumises à aucun contrôle de routine. La voie verte du cadre de Windsor sera remplacée par le système du marché intérieur du Royaume-Uni (UKIMS). Mais les règles d’accès au nouveau système sont les mêmes que pour l’accord-cadre de Windsor.

D’après les dispositions antérieures, les contrôles étaient nécessaires aux points d’entrée en Irlande du Nord, s’il s’agit d’aliments tels que les végétaux, les produits laitiers ou à base de viande (POAO)[32], soumis à des contrôles SPS dans le cadre de la politique sanitaire et de la protection de la santé animale. Toutefois, en vertu du nouvel accord, une gamme assez large gamme de produits de consommation courante (26 variétés de viande et de produits végétaux du reste du monde) pourra désormais être utilisée dans le cadre du l’UKIMS (United Kingdom Internal Market System) et certains produits carnés pourront être importés directement en Irlande du Nord sur la base de conditions tarifaires britanniques et non plus européennes (comme le prévoyait l’accord-cadre de Windsor). L’objectif est de permettre à l’Irlande du Nord de mieux tirer parti des accords commerciaux du Royaume-Uni avec le reste du monde.

Quant à la réduction des formalités administratives et des contrôles physiques des marchandises, elle apparaît très limitée. On se souvient que la signature du Cadre de Windsor avait été largement facilitée par l’accord préalable du 10 janvier 2023, entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, qui a ouvert l’accès des Européens à la nouvelle base de données sur la circulation des marchandises de Grande-Bretagne en Irlande du Nord.

La mise en place des contrôles frontaliers fin janvier 2024, après avoir été reportée à 5 reprises, a provoqué la panique d’un certain nombre de sociétés, qui redoutent les retards, les coûts supplémentaires et la difficulté des postes-frontière à appliquer les nouvelles mesures, qui peuvent nécessiter des contrôles physiques. Quant à et la délivrance de certificats sanitaires et phytosanitaires pour les végétaux et les produits à base de viande, ce ne sera qu’à la date du 30 avril 2024 que tous les produits devront être contrôlés par des inspecteurs sanitaires et vétérinaires.

L’application de la législation européenne en Irlande du Nord

Avec le Protocole nord-irlandais, l’Irlande du Nord pouvait être soumise à de nouvelles législations, en provenance à la fois de Bruxelles et de Londres, sans qu’elle puisse en examiner la nature de l’impact sur son territoire. Le leader du DUP, Jeffrey Donaldson a déclaré que l’accord mettrait fin à « l’alignement dynamique », selon lequel les modifications futures de la législation de l’UE devraient être respectées en Irlande du Nord. Le déficit démocratique a été partiellement comblé[33]. La section 7A de la loi de 2018 sur l’UE, qui donnait un effet direct aux lois de l’UE au Royaume-Uni après le Brexit, sera amendée pour tenir compte du « frein de Stormont », qui, dans l’Accord-cadre de Windsor, donne aux députés de Stormont un droit d’opposition aux lois de l’UE mises à jour (les lois de l’UE entièrement nouvelles ne pourront en aucun cas s’appliquer à l’Irlande du Nord qu’après un accord au sein du Comité mixte Royaume-Uni-UE). [34]

Cette nouvelle disposition risque toutefois d’être une nouvelle source de difficulté et de confusion. Si ce droit est utilisé avec succès, compte tenu du fait que le cadre de Windsor contient des obstacles assez importants à son utilisation, elle pourrait conduire à une situation où de nouvelles dispositions juridiques de l’UE s’appliqueraient en Irlande du Nord tandis que des règles différentes auraient cours dans le reste du Royaume-Uni.

Le gouvernement s’est également engagé à légiférer de sorte que toutes les nouvelles lois britanniques soient examinées pour déterminer la nature de leur impact sur l’Irlande du Nord, et qu’un ministre fasse une déclaration au Parlement si un tel impact existe[35]. L’Office du marché intérieur de l’Autorité de la concurrence et des marchés (Competition and Markets Authority) verra également son rôle élargi en ce qui concerne le contrôle de l’impact des futurs changements réglementaires.

La question de la divergence

Une autre grande question en suspens est celle de la divergence réglementaire entre les marchandises européennes et les marchandises britanniques, qui ne tardera pas à se poser dans toute son acuité. Le gouvernement britannique est placé dans une situation très délicate à cet égard, et le discours officiel ne paraît pas des plus cohérents.

Parmi les députés conservateurs, un certain nombre, à l’instar de Jacob Rees-Mogg, ou l’ancien ministre Edward Leigh, jugent que la divergence est essentielle à la mise en œuvre du Brexit, dont les ‘opportunités’, à leurs yeux, n’ont pas été suffisamment exploitées. Ils craignent que les nouvelles dispositions puissent limiter la capacité de la Grande-Bretagne à s’écarter des règles de l’UE.

Selon le porte-parole du gouvernement, le Premier ministre Rishi Sunak a proposé, à l’automne 2023, de maintenir l’alignement de la Grande-Bretagne (Angleterre, Pays de Galles et Écosse) sur les normes européennes si le DUP revenait à Stormont, dans le but de réduire les barrières commerciales entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume[36]. Une forme de consensus à ce sujet semblait se dégager après les propos du chef de l’opposition, Keir Starmer, selon lequel le parti travailliste ne voulait pas diverger[37]. En effet, si la divergence se développe, le niveau de contrôle des marchandises, acheminées de Grande-Bretagne en Irlande du Nord, risque de s’accroître avec un impact perturbateur sur les entreprises, déjà soumises à rude épreuve.

En revanche, le 25 janvier 2024, la Secrétaire d’État aux affaires Kemi Badenoch a affirmé à la Chambre des Communes que le Royaume-Uni conservait sa capacité à diverger des règles européennes et le reste du Royaume-Uni. De même, après la signature de l’Accord avec le DUP, Heaton Harris a tenu à rassurer l’aile droite du parti conservateur, en affirmant que le paquet de mesures “ne changera pas les libertés et les pouvoirs que nous avons obtenus par le biais du Brexit ou du cadre de Windsor”.

Il est manifeste que la difficulté à appliquer un système d’échanges extrêmement complexe, compte tenu du statut hybride de la province et de la présence de deux codes douaniers, est due à la décision de l’ancien Premier ministre Boris Johnson de mettre en œuvre la forme de Brexit la plus dure possible, et, en l’occurrence une relation future aussi distante que possible avec l’Union européenne.

La décision du DUP ainsi que celle d’une majorité de conservateurs, de s’opposer vigoureusement au backstop de Theresa May, qui aurait été beaucoup plus favorable aux unionistes, a conduit au déplacement de la frontière en mer d’Irlande, qui a créé un profond malaise au sein de la communauté unioniste. Le Protocole nord-irlandais a été perçu par les unionistes comme l’ultime coup porté à l’Union du Royaume, à la suite d’une lente érosion des liens entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne.[38] Ils ont éprouvé une forme d’éloignement par rapport à leur ancrage, non seulement constitutionnel, mais aussi identitaire vis-à-vis de la Grande-Bretagne. La frontière en mer d’Irlande change la nature des relations entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Elle modifie le statu quo de l’après-1998, tel qu’il a été convenu dans l’accord du Vendredi saint. Tout comme le Brexit imposé à l’Irlande du Nord malgré une majorité d’électeurs qui s’y sont opposés, elle va à l’encontre du respect du consentement de la population nord-irlandaise qui, en vertu de l’Accord du Vendredi saint, seule est habilitée à déterminer son avenir.

Le difficile partage du pouvoir

Si le Brexit et le Protocole nord-irlandais, qui en est issu, ont provoqué la chute du gouvernement nord-irlandais, il n’est pas seul responsable de l’instabilité des institutions. Après un quart de siècle de partage du pouvoir, il est bien malaisé de faire un bilan positif du processus de dévolution dont il est indissociable. Jusqu’à la date du Brexit, un cycle de crises politiques chroniques s’est interposé entre des épisodes de vie politique plus ou moins longs et stables, où on a tâché d’améliorer le fonctionnement des institutions.

Depuis 1998, date de la signature de l’Accord du Vendredi saint, l’Assemblée et l’Exécutif nord-irlandais ont été suspendus à six reprises, pour un total cumulé de près de dix ans. La seule période de stabilité a eu lieu de 2007 à 2017.L’avant-dernière interruption, dans le sillage du scandale « Cash for Ash », s’est prolongée de janvier 2017 à janvier 2020, et la dernière qui a fait suite à la mise en place en février 2022 du Protocole nord-irlandais et vient de s’achever a duré deux ans. Ces deux interruptions ont été provoquées par le refus, tantôt des nationalistes en 2017, tantôt des unionistes en 2022, de continuer à participer au gouvernement décentralisé nord-irlandais. Un examen plus attentif de l’histoire récente de la province permet de constater que, lorsque la dévolution a fonctionné, les travaux de l’Assemblée et de l’Exécutif ne se sont pas déroulés de façon sereine, mais ont souvent été bloqués par des querelles, des différends et de brèves interruptions.  

Ces multiples dysfonctionnements ont montré combien le partage du pouvoir a été difficile entre les représentants de deux communautés que tout ou presque semble opposer. Alors que la dynamique de coopération avait bien du mal à s’enclencher, les divers épisodes de « tempête » ont donné lieu à une demi-douzaine d’Accords, autant d’avatars de l’Accord de Belfast : St Andrews en 2006, Hillsborough Castle en 2010, Stormont House en 2014, Fresh Start en 2015 et enfin New Decade, New Approach en 2020.

Tous ces accords, destinés à amender, compléter ou corriger les éléments jugés inopportuns de l’Accord de Belfast dans son premier volet, étaient destinés à le rendre plus performant . Cette quête inlassable de progrès dans la mise en œuvre de l’Accord de Belfast n’est toutefois pas parvenue à remédier à l’instabilité institutionnelle inhérente à la province.

Outre des options constitutionnelles divergentes, les partis appelés à gouverner ensemble ont également révélé des divergences marquées quant aux questions sociales et sociétales, qui ont surgi avec le débat sur l’avortement, le mariage homosexuel ainsi que sur la réforme de l’aide sociale. À cela se sont greffées « les guerres culturelles » qui ont vu les deux communautés et leurs représentants s’affronter à propos des rites, des traditions ou emblèmes propres à chacune des deux communautés tels que le drapeau britannique, les défilés orangistes et la protection de la langue irlandaise.

Si certains jugent que l’absence fréquente d’une administration opérationnelle est la conséquence logique des luttes et rivalités politiques au cœur du pouvoir, d’autres l’attribuent au choix spécifique à l’Irlande du Nord du mode de gouvernance. L’Accord du vendredi saint a permis le passage d’une expérience institutionnelle d’inégalité et d’exclusion de la minorité, à un mode de gouvernance fondé sur l’égalité et la reconnaissance mutuelle des deux communautés, en vertu du principe de la parité d’estime.

Le consociationalisme a offert à l’Irlande du Nord un cadre institutionnel de partage du pouvoir, jugé apte à s’adapter à la présence de ses deux communautés ethnonationales, qui a été validé à l’issue d’un referendum dans les deux juridictions de l’île d’Irlande. Lijphart, qui en est le théoricien, a défini les quatre grands principes de la « démocratie consociative » comme étant un gouvernement de grande coalition entre les dirigeants de tous les principaux partis ou communautés, la proportionnalité dans la représentation politique et la distribution des ressources, un degré d’autonomie culturelle de chaque communauté et un droit de veto[39] accordé à chaque communauté à l’Assemblée et au sein de l’Exécutif pour tous les votes clés.

Selon ses partisans, le consociationalisme est une solution réaliste, et le meilleur moyen de gérer, au niveau politique, les divisions profondes des sociétés qui ont vécu une guerre civile, et de contribuer à la démocratie et la paix sociale. Selon ses détracteurs, les accords de partage du pouvoir et l’autonomie locale renforcent les divisions sociales. Ils considèrent le consociationalisme comme un remède transitoire qui peut être utile dans les sociétés post-conflit.

Depuis l’Accord du Vendredi saint, on a pu assister à un calme relatif dans la province. Même si des groupes paramilitaires sont encore présents, ils ont massivement démantelé leur arsenal et les épisodes de violence intercommunautaire sont devenus relativement rares. Mary Murphy évoque une “paix négative”[40], c’est-à-dire une situation où la violence politique a régressé de façon notable, mais où les divisions et les racines du conflit n’ont pas été traitées.

Pour les partisans du partage du pouvoir, il existe “des preuves tangibles que le processus de paix a apporté une plus grande sécurité et une plus grande stabilité parce qu’il était lié à un règlement consociatif inclusif” [41](McGarry et O’Leary, 2006, p. 264).

Comme il est souvent rappelé, le modèle consociatif n’a pas vocation à changer la société. Appliqué à l’Irlande, il n’a pas fait émerger une identité partagée au nom d’un intérêt général qui n’a pu être identifié. La logique des partisans de la consociation est que l’instauration de la confiance au niveau de l’élite aurait des retombées au niveau des communautés en conflit, et conduirait progressivement à l’érosion des clivages ethniques. En revanche, le partage du pouvoir a été entravé par des stratégies ethnonationalistes à somme nulle favorisée par le système des vétos communautaires[42].

Les détracteurs du consociationalisme insistent également sur le fait que le partage du pouvoir repose sur une coalition non volontaire. Le caractère coercitif du mode de gouvernance diffère totalement du modèle « adversarial » qui caractérise les démocraties traditionnelles, où l’opposition a pour rôle de remettre en cause les choix politiques de la majorité et de proposer des solutions alternatives. Néanmoins, si le consociationalisme continue à faire débat, d’après les dernières enquêtes en Irlande du Nord, il demeure le choix préféré de la population.

Conclusion

Le Brexit s’est avéré l’événement le plus perturbateur de l’histoire nord-irlandaise depuis les Accords de paix en Irlande du Nord. Il a fait voler en éclat l’ambiguïté qui avait permis un statu quo constitutionnel dont les deux communautés semblaient s’être accommodées.

En politique nord-irlandaise, il semble que rien n’est jamais vraiment réglé. D’un accord à l’autre, l’inlassable quête de la solution optimale a fait de l’Irlande du Nord, un laboratoire d’essais de gouvernance. La dimension géopolitique du Brexit y a ajouté une complexité supplémentaire en introduisant la question des échanges avec l’Union européenne tout comme avec l’île voisine, et l’impossible quête d’un dispositif qui fasse l’unanimité. La série d’accords sur les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord ont donné lieu à une nouvelle contestation politique pacifique, mais qui s’est traduite par des stratégies radicales comme le boycott institutionnel, emportant des effets dommageables sur la population. L’inversion du rapport numérique entre les deux communautés ethnoconfessionnelles s’est répercutée au niveau politique où le vote nationaliste a dépassé le vote unioniste. La nomination de Michelle O’Neill au poste de Première ministre[43], qui s’est engagée à être au service de tous, quelles que soient leurs allégeances, démontre avec force que l’Irlande du Nord n’est plus ‘’un État protestant pour un peuple protestant’’. L’émergence d’une troisième force politique non alignée au plan ethnoconfessionnel, incarnée par le parti de l’Alliance, peut laisser entrevoir de nouvelles perspectives d’aménagement en matière de gouvernance.


[1] M.C. Considère-Charon, « Protocole nord-irlandais : l’impasse persiste », Observatoire du Brexit, 4 septembre 2021, https://brexit.hypotheses.org/5295.

[2] M.C. Considère-Charon, « Point d’actualité et retour sur la situation en Irlande du Nord après les élections du 5 mai 2022 », Observatoire du Brexit, 7 juin 2022. https://brexit.hypotheses.org/5944.

[3] Rory Carroll, « DUP to block formation of Northern Ireland power-sharing executive », The Guardian, 9 May 2022.

[4] La signature du Cadre de Windsor, le 27 février 2023, a donné lieu à une conférence de presse très médiatisée à Windsor, de la Présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen et du Premier ministre Rishi Sunak, qui a déclaré que l’Accord devait inaugurer un nouveau chapitre des relations entre Londres et Bruxelles. La Présidente de la Commission européenne était ensuite accueillie par le Roi Charles III au château de Windsor. M.C. Considère-Charon, « Rishi Sunak et l’art du compromis : Quelques réflexions sur le sens et la portée du “Cadre de Windsor” », Observatoire du Brexit, 7 mars 2023, https://brexit.hypotheses.org/6576.

[5] Le président américain, Joe Biden, en visite à Belfast en avril 2023 pour le 25e anniversaire des Accords de paix, avait formulé le souhait de voir « l’assemblée et le gouvernement bientôt rétablis ».

[6] Environ 150 000 personnes, parmi lesquelles des infirmières et des enseignants ont convergé vers les centres-villes de Belfast, Derry, Enniskillen et Omagh, la plus grande manifestation de mécontentement depuis 50 ans, soutenue par 16 syndicats (R. Carroll, « Thousands of public sector workers stage 24-hour strike in Northern Ireland », The Guardian, 18 janvier 2024).

[7] Les employés du secteur public n’avaient pas obtenu d’augmentation de salaire, malgré l’inflation galopante, depuis la suspension des institutions, qui a suivi l’effondrement du gouvernement de partage du pouvoir.

[8] Le service de santé d’Irlande du Nord est régulièrement classé parmi les pires du Royaume-Uni, avec de très longues listes d’attente et des résultats sanitaires médiocres.

[9] Secretary of State for Northern Ireland, Belfast Telegraph, 29 December 2023.

[10] “Northern Ireland election looms as Stormont deadline passes”, BBC News, 27 octobre 2022.

[11] “Stormont election: Further delay suggested as NI Protocol talks continue”. BBC News. 19 January 2023

[12] Ibid.

[13] Safeguarding the Union, CP 1021, Presented to Parliament by the Secretary of State for Northern Ireland by Command of His Majesty January 2024. https://assets.publishing.service.gov.uk/media/65ba3b7bee7d490013984a59/Command_Paper__1_.pdf

[14] Safeguarding the Union, Chapter 4, Further changes and their impacts on the Windsor Framework, par. 79 à 111, CP 1021, January 2024. Pp. 28-32 https://assets.publishing.service.gov.uk/media/65ba3b7bee7d490013984a59/Command_Paper__1_.pdf

[15] J. Campbell, “DUP deal : What exactly is in the ‘Safeguarding the Union’ paper?’’, BBC Northern Ireland, 31 janvier 2024.

[16] Safeguarding the Union Chapter 2: Summary of New Packages, Statutory guarantee of Northern Ireland’s constitutional position, 65.

[17] Safeguarding the Union -Chapter 3, pp.19-27

[18] Eimear McGovern, “Deal means goods will flow freely into Northern Ireland, claims DUP leader Donaldson’’, Belfast Telegraph, 30 janvier 2024.

[19] Jake Wood, ‘’Rishi Sunak hails ‘special opportunity as he starts Norther Ireland visit’’, BBC Northern Ireland, 5 février 2024.

[20] “Stormont return under Sinn Fein First minister a moment of ‘very great significance”, Irish Examiner, 30 janvier 2024.

[21] A. Kula, “Return to Stormont : Sammy Wilson appears to break ranks with the DUP leadership and criticizes the government’s deal-calling the Tories ‘spineless Brexit-Betrayers”, The News Letter, 31 janvier 2024.

[22] “It could be game over for the Union’ TUV leader Jim Allister gives verdict on DUP agreeing deal with UK government o post-Brexit arrangements’’, The News Letter, 30 janvier 2024.

[23] D. Wilson, “Loyalist Jamie Bryson vows campaign against Irish Sea Border is far from over as hints DUP could be target for protests’’, The Newsletter, 4 février 2024.

[24] L. O’Carroll, “How did the Good Friday Agreement come about and why is it so significant?”, The Guardian, 7 avril 2023.

[25] John Nagle, “Between Conflict and Peace: An analysis of the Complex Consequences of the Good Friday Agreement’’, Parliamentary Affairs, vol. 71, Issue 2, 2018, p. 365-416.

[26] Cette perspective peut paraitre envisageable grâce au deuxième volet de l’Accord du Vendredi Saint et toutes les structures politiques et économiques visant à favoriser le rapprochement avec la République d’Irlande.

[27] J. Nagle, op. cit.

[28] “We need to leave the EU, not to become a mini EU, says Jacob Rees-Mogg”,GBNI news, 29 janvier 2024. https://www.gbnews.com/opinion/jacob-rees-mogg-eu-brexit-sabotage.

[29] J. Crisp and N. Gutteridge, “Rishi Sunak offers to sacrifice Brexit freedoms to reestablish government in Northern Ireland’’, The Telegraph, 24 janvier 2024.

[30] Safeguarding the Union, Chapter 2, Statutory guarantee of Northern Ireland’s unfettered access to the UK’s internal market, 67. Une garantie pour le marché intérieur spécifie qu’au moins 80% des marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande emprunteront la voie verte du marché intérieur. A new internal guarantee, 88.

[31] J. Reland, PJurkovic, “The UK’s border with the EU”, UK in a Changing Europe, 30 janvier 2024.

[32] En théorie tous ces produits seront catalogués comme étant à « faible », « moyen » ou « haut risque ».

[33] Chapter 1 Progress to date, New Democratic Safeguards, 17, 30.

[34] Chapter 2, Summary of New Packages 43 d. Strengthening the Union.

[35] Chapter 2, Summary of New Packages, 43, s

[36] J. Reland, “Non-divergence is the new consensus in British politics’’, UK in a Changing Europe, 19 octobre 2024.

[37] B. Quinn, “Keir Starmer: Labour in power would not want to diverge from EU”, The Guardian, 21 septembrer 2024. À l’occasion d’une conférence à Montréal, Keir Starmer expliquait que la divergence signifiait le non-respect des normes environnementales et la baisse des standards alimentaires.

[38] Cette longue érosion amorcée par l’Accord de Hillsborough de 1985, qui, selon les termes d’un député unioniste Harold McCusker, plaçait l’Irlande du Nord « sur le rebord de la fenêtre de l’Union », s’est poursuivie avec la Déclaration de Downing street en 1993, selon laquelle la Grande-Bretagne n’avait « pas d’intérêt stratégique ou économique personnel » en Irlande du Nord. “On the window ledge of the Union’’, Harold McCusker : Speeches in 1985 (Hansard) the API-UK Parliament, cité in W. Hutchinson, « Quis separabit, Comment l’unionisme nord-irlandais gère la menace d’un avenir post-colonial’ », Hérodote 2006/1, n° 120.

[39] A. Lijphart, “Consociational Democracy”, World Politics , 1969, vol.21, n° 2, p. 207.

[40] M. Murphy, J. Evershed, A Troubled Constitutional Future, Northern Ireland after Brexit, Agenda Publishing, 2022.

[41] J. McGarry, B. O’Leary, “Consociational Theory, Northern Ireland’s Conflict, and its Agreement. Part 1: What Consociationalists Can Learn from Northern Ireland”, Government and opposition, 2006, vol.41, n° 1, p. 43.

[42] Le veto du DUP opposé à une législation en faveur de la langue irlandaise en 2017 a révélé un refus de reconnaitre l’identité nationaliste.

[43] Comme le souligne John Nagle, le Sinn Fein a acquis une expérience vitale en dirigeant les deux grands ministères de la santé et de l’éducation, qui lui ont permis de renforcer son image de parti de la performance au gouvernement, mais également de parti proche des préoccupations et des enjeux majeurs de la société nord-irlandaise.

La nouvelle mouture du Protocole nord-irlandais : points de vue juridique et politique

Par Aurélien Antoine (premier article en partenariat avec le Club des Juristes) et Marie-Claire Considère-Charon (second article)

Nos lecteurs retrouveront ici deux analyses du cadre de Windsor convenu entre la Commission européenne et le gouvernement britannique le 27 février dernier. La première se présente comme une rapide synthèse par ailleurs accessible sur le site du Club des Juristes). La seconde, bien plus détaillée, intègre également une présentation des rapports de force politiques qui joueront dans la validation de cet accord. Des liens vers les principales publications scientifiques britanniques en ligne figurent également à la fin de cette page. Apaisant enfin des relations tendues depuis la mise en œuvre des accords de Brexit, les propositions d’amendements du Protocole nord-irlandais doivent encore être adoptées par les institutions de l’UE et britanniques. Légitimement salué, ce pas en avant doit encore être confirmé dans la durée et se concrétiser sur le terrain.


L’accord de Windsor : une sortie de crise pérenne ? 

Par Aurélien Antoine 

Pourquoi le Protocole sur la République d’Irlande et l’Irlande du Nord a-t-il été révisé ?

L’accord de Windsor signé solennellement le 27 février entre Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne, et Rishi Sunak, Premier ministre britannique, formule des propositions qui amendent et interprètent le Protocole nord-irlandais annexé à l’accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne (UE). Ce texte n’a jamais été pleinement appliqué depuis son entrée en vigueur au 1er février 2020. Il est à l’origine d’interruptions des échanges commerciaux et de difficultés d’acheminement des marchandises de la Grande-Bretagne vers l’Irlande du Nord. En effet, la solution qui avait été trouvée en octobre 2019 afin d’éviter le rétablissement d’une frontière matérielle et des contrôles douaniers entre les deux Irlande fut de les repousser en mer d’Irlande. Par conséquent, l’Irlande du Nord demeurait au sein de deux unions douanières : celles de l’UE et du Royaume-Uni, mais dans le respect strict de l’ensemble des obligations issues du Code des douanes de l’UE. Il revenait aux autorités britanniques de réaliser l’ensemble des contrôles avant la distribution des marchandises en Irlande du Nord, y compris pour celles qui n’avaient pas vocation à pénétrer le marché européen via la République d’Irlande. Malgré une certaine souplesse de l’UE dans l’exécution du Protocole afin d’éviter des pénuries de produits de première nécessité (notamment de santé), il est rapidement apparu qu’une révision du texte devenait indispensable.

L’exploitation politicienne des écueils du Protocole par Boris Johnson (qui en fut pourtant le premier signataire et promoteur en 2019) et la succession de trois Premiers ministres à l’automne 2022 ont empêché de progresser sur ce dossier de manière satisfaisante. L’arrivée de Rishi Sunak au 10 Downing Street a changé la donne. Favorable au Brexit, il n’en est pas moins une personnalité attachée au libre-échange et à des relations apaisées avec l’UE. En outre, le blocage des institutions nord-irlandaises du fait du refus du Democratic Unionist Party (DUP)[1] de participer à la formation d’un gouvernement tant que le Protocole n’était pas modifié ou abrogé devait connaître une issue. La conclusion du cadre de Windsor vise à résoudre cette crise afin d’assurer la bonne application de l’accord du Vendredi saint de 1998.

Quels sont les apports essentiels de l’accord de Windsor ?

Le nouveau cadre est adopté en vertu de l’article 164, § 5 de l’accord de retrait. Les formalités administratives inutiles sont supprimées pour le commerce de la majorité des biens au sein du marché britannique (nouvel article 6, § 2 du Protocole). Par exemple, les contraintes des règles d’origines ou les déclarations en douane pour les colis sont levées. Les certificats officiels exigés pour le transit de produits agroalimentaires sont allégés. Un système inédit de partage de données dématérialisées afin de contrôler les échanges et d’en gérer les risques est créé. Les inspections physiques n’auront vocation à s’imposer qu’en cas de danger spécifique ou de soupçon d’infraction. Certaines marchandises peuvent de nouveau être exportées de la Grande-Bretagne vers le territoire nord-irlandais, comme les pommes de terre germées ou les saucisses. La TVA et les taxes sur les biens destinés à rester en Irlande du Nord seront alignées sur ceux du Royaume-Uni (modification de l’annexe 3 du Protocole). Ces impôts et taxes seront ainsi supprimés pour les matériels contribuant à la sobriété énergétique (panneaux solaires, pompes à chaleur etc.). Les contrôles de l’Agence européenne de médecine sont écartés pour les produits pharmaceutiques ne sortant pas du marché britannique. En revanche, pour les marchandises à destination du marché européen, les règles qui leur sont applicables sont celles du Code des douanes de l’Union européenne. Dans l’hypothèse d’une difficulté d’interprétation et de mises en œuvre de ces normes, la Cour de justice demeure pleinement compétente.

Le deuxième apport est une innovation puisqu’il renforce le rôle des institutions nord-irlandaises déjà notable dans la première mouture du protocole. À l’origine, il était prévu que l’assemblée d’Irlande du Nord devait renouveler périodiquement son consentement aux arrangements du Protocole selon des modalités passablement complexes (article 18 du Protocole). Le cadre de Windsor ajoute désormais que l’Assemblée de Stormont pourra s’opposer à toute évolution des règles de l’UE relatives aux douanes, aux marchandises, et aux produits agricoles qui sont couverts par le Protocole. Ce frein potentiel à l’alignement réglementaire entre les deux Irlande (Stormont brake introduit à l’article 13, § 3a. du Protocole) pourra être actionné dès lors qu’un changement normatif provoquerait un ralentissement des échanges et perturberait le quotidien des citoyens nord-irlandais. Une pétition motivée sur cette base factuelle devra être portée par 30 députés nord-irlandais issus de deux formations politiques différentes au moins. Le Royaume-Uni signifiera alors à son partenaire européen un veto à l’application du texte qui sera suspendue. Des discussions seront initiées sur le sujet au sein de la commission mixte. En cas de désaccord, le recours à la procédure d’arbitrage est prévu, sans intervention de la Cour de Justice (ce qui n’était pas forcément le cas auparavant puisqu’elle avait vocation à être saisie dès lors que le droit de l’UE était en cause).

Le Royaume-Uni a souligné qu’il s’engagerait à renforcer les contrôles entre le nord et le sud de l’île d’Irlande dans l’optique de prévenir tout détournement de l’arrangement de Windsor. La Commission européenne sera, de surcroît, en droit de diligenter des vérifications si le Royaume-Uni n’exécute pas correctement ses obligations. Des évolutions du dispositif institutionnel de coopération entre les deux parties permettront d’opérer un suivi étroit de la mise en œuvre de l’accord.

L’appréciation qu’il convient de porter à ce nouveau dispositif est contrastée. À son actif, il met fin à près de deux années de conflit entre l’UE et un Royaume-Uni dont le gouvernement conservateur a multiplié les provocations juridiques en violant explicitement le Protocole, notamment par son Northern Ireland Protocol Bill – désormais retiré. Toujours est-il que l’accord de Windsor ne remet pas en cause fondamentalement le Protocole. Il en résultera des modifications limitées, tandis qu’il est surtout complété par des déclarations interprétatives en vue de clarifier ce qui était pressenti depuis des mois et parfois déjà consenti par l’UE (comme pour certains produits pharmaceutiques). En ce qui concerne le Stromont brake, il doit être mis à l’épreuve, car il pourrait s’avérer être un moyen indirect pour le Royaume-Uni de s’immiscer dans l’élaboration de nouvelles règles de l’Union en matière commerciale. Un veto de Stormont relayé par les autorités britanniques entraînerait des négociations dont l’issue pourrait contraindre les institutions européennes à réviser leur législation pour s’assurer de la poursuite de l’alignement du droit nord-irlandais sur celui de son voisin du sud. Le veto ne doit donc être qu’un ultime recours, motivé par des considérations exclusivement concrètes et objectives ainsi que le prévoit l’article 13, § 3a.

Est-ce que cet accord signifie que la question nord-irlandaise est définitivement résolue ?

Le cadre de Windsor est largement fondé sur la coopération de bonne foi et la confiance mutuelle qui doivent régir les relations entre les deux partenaires. Or le déroulement du Brexit depuis 2016 a montré que l’hypocrisie et les tentatives d’exploitation politique n’ont pas manqué, principalement du côté britannique. Les tensions ne disparaîtront donc pas forcément, d’autant que les divergences réglementaires entre les unions douanières européenne et du Royaume-Uni vont s’accroître avec le temps. En outre, le régime juridique applicable à certaines marchandises (l’alcool en particulier) différera progressivement entre le nord et le sud de l’île d’Irlande, ce qui pourrait encourager les fraudes. La coopération et des moyens renforcés actés par les deux partenaires traduisent une forme d’inquiétude sur ce point.

C’est néanmoins la validation de l’accord par la classe politique britannique et nord-irlandaise qui crée de l’incertitude.

Ce « Protocole 2.0 » ne pouvait revenir sur deux aspects critiqués par le DUP et la frange la plus à droite du parti conservateur : le maintien de la juridiction de la Cour de Justice et la préservation de l’essentiel du régime des aides d’État opposable à l’Irlande du Nord. Or le cadre de Windsor impliquera le soutien d’une majorité aux Communes et des discussions fructueuses avec les partis nord-irlandais pour lui donner plein effet en droit interne et modifier la législation existante. Le DUP a annoncé qu’il prononcerait son verdict en avril sur l’accord du 27 février. D’ici là, Rishi Sunak fait la promotion du texte en insistant sur la chance que les Nord-Irlandais auront à appartenir à deux unions douanières, notamment celle de l’UE, ce qui ne manque pas de sel de la part de celui qui s’affiche comme un brexiter de la première heure…

[1] Formation politique hostile à tout régime juridique différencié entre l’Irlande du Nord et le Royaume-Uni qui ne signa pas les accords de paix de 1998.


Rishi Sunak et l’art du compromis : Quelques réflexions sur le sens et la portée du ‘’Cadre de Windsor’’

Par Marie-Claire Considère-Charon

 À l’issue de quatre mois de travail acharné et d’intenses négociations au sein de la commission mixte Royaume-Uni / Union européenne sur l’application de l’Accord de retrait, la recherche d’une solution ‘’aux problèmes causés par le Protocole en Irlande du Nord’’, a enfin abouti à un compromis entre les deux parties.

Le 27 février 2023, lors d’une conférence de presse à l’hôtel de ville de Windsor, à une centaine de mètres du Château, le Premier ministre Rishi Sunak, aux côtés de la Présidente de la Commission européenne, Ursula Von der Leyen, annonçait la conclusion d’un accord-cadre, dit « cadre de Windsor ». Ce nouveau texte, qui réorganise les échanges commerciaux entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, amende le Protocole nord-irlandais, annexé à l’Accord de retrait du 12 novembre 2019 et ratifié en janvier 2020…

Hormis quelques voix discordantes, la nouvelle de cette « percée décisive », selon les propres termes du Premier ministre, a été généralement accueillie avec soulagement à Bruxelles et à Londres tout comme à Belfast et à Dublin. Cet accord, qui semblait relever de l’impossible, ouvrait « un nouveau chapitre de la relation entre le Royaume-Uni et l’Union européenne »​, s’est réjoui le Premier ministre britannique Rishi Sunak.

Un Protocole, source de dysfonctionnement et de discorde

  Le Protocole nord-irlandais qui devait s’appliquer au 1er février 2021, n’a jamais effectivement fonctionné, tant il était contesté à la fois par les conservateurs les plus intransigeants, partisans d’un Brexit ‘’dur’’ et les unionistes du Parti unioniste démocratique (DUP).

Les multiples formalités pour les sociétés britanniques exportatrices, mal préparées aux nouvelles démarches administratives, et le déploiement à la frontière des contrôles physiques des marchandises ont frappé de façon brutale le commerce de l’agroalimentaire avec l’Irlande du Nord, et, tout particulièrement, les produits à base de viande acheminés de Grande-Bretagne en Irlande du Nord, provoquant des retards de livraison et des pénuries de produits.

Les responsables britanniques et les unionistes nord-irlandais ont opposé une forte résistance à la mise en place des postes de contrôle aux ports d’Irlande du Nord, qui pouvait faire craindre qu’avec le temps ne se développe une ‘’zone grise’ de marchandises non réglementées, qui entreraient dans le marché unique européen via l’Irlande du Nord[1]. Outre les demandes de périodes de grâce prolongées sur les contrôles de certains produits comme la viande réfrigérée ou les médicaments, Londres, à plusieurs reprises, a menacé de déclencher l’article 16 du Protocole nord-irlandais[2], en violation manifeste du traité de retrait du Brexit dont les dispositions avaient été inscrites dans les systèmes juridiques des deux parties.

L’administration Johnson a également introduit deux projets de loi litigieux à l’encontre du Protocole. Le 9 septembre 2020, le gouvernement publiait le projet de loi sur le marché interne[3]  (internal market bill) qui confiait aux ministres du gouvernement le pouvoir d’introduire une législation secondaire, en violation de l’article 5 du Protocole qui porte sur le mouvement des marchandises à destination d’Irlande du Nord et sur le rôle de la commission mixte. Puis deux ans plus tard, le Projet de loi sur le Protocole nord-irlandais[4] (Northern Ireland Protocol Bill)  introduit par Liz Truss le 13 juin 2022 visait à annuler unilatéralement l’application de certaines parties du Protocole nord-irlandais.

Le 3 février 2022, en signe de protestation contre une situation jugée intolérable, qui, en termes d’échanges commerciaux, coupait la province britannique du reste du Royaume-Uni, le chef de l’exécutif nord-irlandais Paul Givan, du parti unioniste démocratique (DUP)[5], démissionnait de ses fonctions[6] plongeant ainsi l’Irlande du Nord dans une nouvelle crise institutionnelle.

Suspendus sous le gouvernement de Johnson, les pourparlers sur l’application du Protocole nord-irlandais avaient repris en septembre 2022, après la nomination de Liz Truss comme Première ministre, et se sont poursuivis lorsque Rishi Sunak lui a succédé.

Pour le nouveau Premier ministre, les enjeux étaient élevés. Il y avait urgence à trouver des solutions pratiques aux difficultés de logistique et d’approvisionnement créées par le Protocole nord-irlandais, qui maintient la province dans le marché unique européen pour les marchandises. Outre la nécessité de mettre un terme à une situation commerciale problématique, il s’agissait de lever le blocage institutionnel porteur d’incertitude et d’instabilité créées par le DUP. La décision de celui qui était encore le premier parti de gouvernement privait la province britannique de son exécutif et de son assemblée, au moment où la crise du coût de la vie et celle de l’énergie imposaient des mesures immédiates.

Notre analyse portera d’abord sur les nouvelles dispositions du ’’Cadre de Windsor’’ et les concessions consenties de part et d’autre. Puis nous essaierons de comprendre comment cet accord a pu être possible, quels éléments autant du côté britannique que du côté européen ont permis le rapprochement des deux parties. Nous nous attacherons enfin à mesurer la portée de cet accord, tant sur le plan diplomatique que politique, sans oublier les obstacles à sa mise en œuvre. 

Des réponses plus « souples et imaginatives »

Le besoin de « solutions souples et imaginatives » pour relever les défis que le Brexit pose à l’Irlande du Nord s’était exprimé, dès le 29 avril 2017, dans les « Orientations du Conseil européen » (article 50)[7]. Manifestement le Protocole nord-irlandais, introduit le 31 décembre 2020, après la fin de la période de transition, et destiné à éviter une frontière dure sur l’île d’Irlande, n’a pu y répondre, tant par sa lourdeur que par sa complexité.

Le nouvel Accord de 26 pages, intitulé ‘’Une nouvelle voie pour aller de l’avant’’ (A new way forward)[8] destiné à mieux régir les échanges commerciaux post-Brexit entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, représente une ‘’percée décisive’’ (selon les propres termes du Premier ministre) en proposant comme l’a affirmé la Présidente de la Commission européenne, ‘’des solutions durables aux problèmes frontaliers de l’Irlande du Nord’’. Il simplifie et allège le dispositif, mis en place auparavant, grâce à trois avancées soulignées par le Premier ministre qui répondent aux problèmes causés par le Protocole.

Une première avancée, et une innovation majeure, permet, selon le Premier ministre, d’assurer “la fluidité des échanges commerciaux au sein du Royaume-Uni”. Il s’agit de la mise en place d’un double système d’accès et de traitement des marchandises à destination de l’Irlande du Nord. La voie express ou la voie verte pourra être empruntée, dans les ports nord-irlandais, par les transporteurs dont les marchandises resteront en Irlande du Nord pour y être disponibles à la vente et consommées sur place. Ces marchandises seront libérées des formalités administratives, des contrôles et des droits de douane, seules des informations commerciales ordinaires étant exigées”, indique la fiche d’information britannique[9], ce qui a fait dire au Premier ministre que le nouvel Accord supprimait tout sentiment de la présence d’une frontière[10]. Les interdictions de vente de certains produits, telles que les saucisses en provenance de Grande-Bretagne seront levées. Les contraintes pour acheminer et vendre des animaux ou certains végétaux en Irlande du Nord seront supprimées. Les particuliers et les entreprises en ligne britanniques qui envoient des colis en Irlande du Nord n’auront pas besoin de documents douaniers.

La voie rouge, en revanche, sera réservée aux marchandises destinées à être transformées en Irlande du Nord et réexportées vers la République d’Irlande, porte d’entrée du marché européen. Elles seront soumises à des contrôles douaniers et des contrôles vétérinaires. 

La deuxième avancée consiste à protéger “la place de l’Irlande du Nord dans l’Union” en modifiant “le texte juridique du protocole” de sorte que les décisions en matière de droits de douane et de TVA s’appliquent à l’Irlande du Nord, tout comme dans le reste du Royaume-Uni.  Les taux de TVA décidés par Londres sur la vente d’alcool, entre autres, s’appliqueront en Irlande du Nord.

Enfin la troisième avancée, qui est une autre innovation majeure, consiste à « garantir la souveraineté du peuple d’Irlande du Nord » grâce à la mise en place d’un mécanisme appelé « frein de Stormont » (Stormont brake). Il permettra à l’Assemblée de Stormont d’empêcher que des changements apportés aux réglementations de l’Union européenne en matière de marchandises, soient appliqués automatiquement en Irlande du Nord. Le « frein d’urgence « concédé » à Stormont permet aux responsables nord-irlandais, sur la demande d’au moins 30 membres, issus de deux partis, quels qu’ils soient,  de déroger au droit européen en bloquant  la mise en œuvre de toute nouvelle réglementation européenne, jugée contraire aux intérêts de la province, et pouvant  avoir des effets importants et durables sur la vie quotidienne des habitants[11]. Si le frein est tiré, a déclaré Rish Sunak, le gouvernement britannique, dispose alors d’un droit de veto, pour écarter de façon permanente la réglementation en question.

Un compromis équilibré assorti de garanties

Le nouvel Accord de 26 pages ne va pas aussi loin que l’auraient souhaité les conservateurs eurosceptiques du groupe ERG (European Research Group) ni le Parti unioniste démocrate (DUP). Néanmoins, Rishi Sunak a obtenu des négociateurs européens ce qu’ils s’étaient engagés à ne pas faire, revenir sur le Protocole et en modifier partiellement le texte, ce qui implique le passage d’une nouvelle législation à Westminster, qui sera également votée à la majorité qualifiée au Conseil de l’Union européenne et approuvée par le Parlement européen[12].o

Les concessions accordées par Bruxelles portent d’abord sur les règles de circulation et de commercialisation des marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande. L’Union européenne a accepté le principe selon lequel la destination finale des marchandises détermine le ‘’niveau de  risque’’  de porter atteinte au marché unique, ce qu’elle avait refusé d’accorder à la Première ministre Theresa May en 2018.

Les Européens ont accédé à la demande des Britanniques de mise en place de deux voies d’accès pour les marchandises à destination de l’Irlande du Nord, alors que sous les dispositions du Protocole, tous les produits qui transitent en mer d’Irlande devaient être soumis à des contrôles. L’Union européenne a ainsi accepté de retirer 97 % des règles du marché unique qui s’appliquent aux produits qui empruntent la voie verte. Conformément à la demande des Britanniques, la Commission européenne qui y était initialement opposée a accepté qu’il y ait une double réglementation pour les aliments afin que les produits alimentaires de détail, fabriqués selon les normes britanniques, puissent être vendus en Irlande du Nord. Un accord permet désormais à Westminster et non à Bruxelles de fixer la TVA, les droits d’accises sur l’alcool et d’autres produits de consommation.   Un système d’opérateurs agréés sera mis en place qui facilitera le transit des marchandises, et des amendes seront infligées à tous ceux qui ne respecteront pas le système des deux voies d’accès.

Quant à l’acheminement des médicaments, bien que l’Union européenne ait  déjà modifié la législation en 2022, la continuité de l’approvisionnement de la population nord-irlandaise  en médicaments vitaux tels que les anticancéreux, soumis aux règles et à l’autorisation de l’Agence européenne des médicaments (EMA) n’était pas assurée, ce qui provoquait de l’incertitude pour les patients et le système de santé nord-irlandais. Désormais, c’est l’Autorité britannique de réglementation des médicaments (MHRA) qui sera en mesure d’approuver les médicaments mis sur le marché nord-irlandais [13] qui emprunteront la voie verte, et ainsi les patients d’Irlande du Nord auront automatiquement accès aux mêmes médicaments et dans le même conditionnement que dans le reste du Royaume-Uni..

L’autre innovation majeure est de nature politique et concerne le fonctionnement des institutions nord-irlandaises. Le frein de Stormont, qui autoriserait, de façon tout à fait inédite, l’Assemblée locale à outrepasser le droit européen, a de quoi satisfaire le groupe ERG et le Parti unioniste démocrate (DUP), tout à fait hostiles à l’idée que les lois européennes puissent s’appliquer librement en Irlande du Nord. Ce dispositif a également le mérite d’amener Westminster, très rarement intéressé par ce qui se passe en Irlande du Nord, à collaborer davantage avec Stormont.

Mais, comme l’indique Catherine Barnard[14], Professeur de droit européen à Cambridge, l’application du Stormont brake n’est pas aussi simple qu’il n’y paraît et il y a un certain nombre de caveat. Les députés locaux doivent prouver que la législation soit susceptible d’avoir un impact important sur la vie quotidienne des citoyens. Leur démarche devra être ensuite examinée par la commission mixte qui pourra décider soit de donner son feu vert, soit de la rejeter.  C’est seulement en cas de feu vert de la commission que le Royaume-Uni pourra prononcer un veto catégorique afin d’écarter l’application de la loi de façon définitive.

La Commission européenne a posé un autre garde-fou. Selon des sources gouvernementales, le frein de Stormont ne s’appliquerait pas tant que l’assemblée d’Irlande du Nord n’aurait pas été rétablie – la plupart des autres dispositions de l’accord devant être mises en œuvre à l’automne 2023 – ce qui constituerait une pression non négligeable en faveur d’un retour au fonctionnement des institutions.

Du côté britannique, des concessions importantes ont également été consenties. Les concessions consenties par Bruxelles sur les échanges commerciaux sont assorties de solides garanties concernant la construction de postes de contrôle frontalier pour les marchandises qui emprunteront la voie rouge dans les ports nord-irlandais.

Si le frein de Stormont, malgré toutes les conditions exigées, va dans le sens des revendications des unionistes, il ne supprimera pas le rôle de la Cour européenne de justice en cas de litige entre les deux parties. Selon les propos de la Présidente de la Commission européenne, cette dernière   aurait le dernier mot sur les décisions relatives au marché unique.

Le maintien de la compétence en Irlande du Nord de la Cour de justice européenne en tant qu’arbitre unique et ultime du droit de l’UE était l’un des points d’achoppement majeurs du Protocole pour les unionistes. Il est certain que peu de litiges commerciaux sont portés devant la Cour européenne de justice, mais les critiques s’inquiétaient du fait que l’UE avait techniquement le droit de lancer automatiquement des procédures d’infraction. Bruxelles a fermement maintenu sa position sur le rôle de la Cour européenne de Justice, qui conserve une compétence directe sur les règles communautaires qui s’appliquent à l’Irlande du Nord. Toutefois, un nouveau groupe d’arbitrage impliquant des juges d’Irlande du Nord, devrait être mis en place, notamment en ce qui concerne les contrôles sanitaires et phytosanitaires, limitant ainsi le rôle de la Cour de Justice.

Les règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État continueront à s’appliquer à Irlande du Nord, mais leur champ d’application a été limité par une déclaration commune convenue entre Londres et Bruxelles. Un des bénéfices majeurs de l’accord de Windsor pour les Britanniques est la possible réintégration du Royaume-Uni dans le programme européen très ambitieux de recherche et d’innovation intitulé Horizon Europe[15]. L’Union européenne a accepté que le Royaume-Uni soit un membre associé au programme scientifique phare, et puisse à nouveau être éligible d’ici juin 2023.

Dans ce contexte de bonne intelligence, le Premier ministre britannique a consenti à retirer le projet de loi très controversé sur le Protocole d’Irlande du Nord, introduit par Boris Johnson et  destiné à  réécrire unilatéralement le Protocole par le biais d’une législation primaire. Il s’agissait d’un point jugé vital pour les Européens.

Une conjoncture favorable au rapprochement

La conclusion du « Cadre de Windsor » nous amène à nous interroger sur les raisons pour lesquelles Rishi Sunak a réussi, là où ses prédécesseurs ont échoué.

Selon Gavin Barwel[16]l il faut reconnaître le mérite du Premier ministre actuel dans son  implication,  le sérieux de sa démarche, son attention  aux détails, et son attitude courtoise à l’égard de ses partenaires européens, si différents de celle de ses prédécesseurs. Il a par ailleurs révélé des talents insoupçonnés en matière de communication et s’est montré très convaincant dans son plaidoyer en faveur du nouveau dispositif, qui non seulement effaçait la frontière en mer d’Irlande, mais, selon lui, plaçait l’Irlande du Nord dans la situation rêvée où elle aurait le plaisir de pouvoir accéder à la fois au marché britannique et au marché unique européen[17]

Son évolution politique paraît tout à fait remarquable, au regard de ses positions initiales,  qui pouvaient laisser supposer qu’il ne parviendrait pas à se dégager de l’emprise du groupe  ERG dont il était en quelque sorte l’otage. Il a certes pris un grand risque politique en optant pour la conciliation, à rebours des ultra-brexiters, à qui il doit son élection de leader du parti conservateur.

Outre les qualités personnelles du Premier ministre, cet Accord n’aurait jamais vu le jour sans la convergence de divers autres facteurs et circonstances qui ont concouru au déblocage de l’impasse politique. Naguère, le climat de méfiance et de suspicion mutuelles, entretenu par l’attitude hostile, voire agressive, des négociateurs britanniques tels que David Frost, ne pouvait permettre une issue favorable sur la question du Protocole, mais les circonstances ont évolué au cours des quatre dernières années.

Outre une immense lassitude, ressentie très largement au sein de la population, mais aussi  dans les milieux politiques et économiques, le Brexit a apporté son lot de désillusions et d’amertumes. Le Royaume-Uni est à la traîne des pays du G7 et la rhétorique belliqueuse du Brexit ne fait plus recette. Les questions prioritaires touchent à présent à la vie quotidienne des Britanniques, confrontés à la crise du coût de la vie, la hausse des prix de l’énergie et les défaillances du système de santé.

Les Européens, très souvent accusés de rigidité au cours des négociations de 2017 à 2020, ne craignent plus comme avant de voir la décision du Royaume-Uni de quitter l’Union européenne faire tache d’huile. Ils ont, dans une certaine mesure, baissé la garde. Le Premier ministre, Rishi Sunak, s’est peu à peu imposé comme un homme sincère, pragmatique et de bonne volonté. Les échanges en haut lieu avec les responsables européens lui ont fait prendre conscience de la toxicité d’une querelle déraisonnable, au moment où le Royaume-Uni et ses voisins du continent avaient besoin de renforcer leurs liens, au regard des enjeux infiniment plus graves sur la sécurité internationale, la crise de l’énergie et les problèmes climatiques.

Depuis son arrivée au 10 Downing street, on avait pu observer un changement de ton dans les pourparlers entre Londres et Bruxelles et plusieurs avancées avaient été constatées au cours des discussions, dans le cadre de la commission mixte co-dirigée par le vice-président de la Commission européenne, Maros Sefcovic et le Secrétaire d’État britannique aux Affaires étrangères, James Cleverly. Les deux responsables se sont fait mutuellement confiance et, dans les coulisses, loin des caméras, ont œuvré sans relâche en vue d’une solution négociée.

La protection du marché unique a toujours été un enjeu essentiel pour l’Union européenne, soucieuse de se garder de toute importation frauduleuse ou non conforme aux normes de sécurité alimentaire ou de santé animale. Le 10 janvier 2023, Le Royaume-Uni a accepté de partager toutes ses données douanières avec l’Union européenne. C’est, sans doute, cette preuve de confiance, qui a ouvert la voie vers le compromis de Windsor et permis à l’Union européenne d’accepter l’allègement très significatif des mesures de contrôles à la frontière.

Des critères spécifiques seront appliqués pour déterminer lesquels de ces biens, qui transitent par la mer d’Irlande, sont jugés ‘’à risque’’ de pénétrer en République d’Irlande, et les Européens pourront désormais avoir accès en temps réel aux informations du HMRC (l’administration britannique pour la fiscalité et les douanes ) pour suivre ces “biens intermédiaires”.

Cet accord, qui garantissait un droit de regard sur les échanges commerciaux entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, en mer d’Irlande, a très certainement ouvert la voie du compromis., dont l’alternative était le risque d’une guerre commerciale aux conséquences désastreuses sur l’économie britannique, qui aurait pu, de surcroît, amener les Européens à revenir sur l’Accord de commerce et de coopération singé le 1er janvier 2021.L’année 2023, marquée par le 25e anniversaire de l’accord du Vendredi saint, semblait souhaitable et propice au dénouement du problème, autant pour les Britanniques que pour les Européens. L’année prochaine, en 2024, les élections européennes auront lieu, et il importait de régler le différend avec les Britanniques pour se concentrer sur les enjeux communautaires.

Le Président américain Joe Biden, dès septembre 2022, s’était engagé à participer aux célébrations du 25e anniversaire des accords de paix, mais sa promesse était, semble-t-il, conditionnelle à la résolution de la question du Protocole nord-irlandais[18] et au rétablissement des institutions de la province. L’annonce de la signature du Windsor Framework a été accueillie chaleureusement par la Maison-Blanche comme ‘’une étape essentielle pour préserver et renforcer la paix et les progrès durement acquis dans le cadre de l’accord du Vendredi saint’’. Le Président américain s’est déclaré convaincu que ‘’les habitants et les sociétés d’Irlande du Nord seront en mesure de tirer pleinement parti des opportunités créées par cette stabilité et cette certitude’’ et il a ajouté que les États-Unis étaient « prêts à soutenir le vaste potentiel économique de la région[19].

Tout comme les groupes d’entreprises nord-irlandaises, qui ont salué la certitude que  le nouvel accord UE-Royaume-Uni offrait enfin à la région, pour les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, le Président américain a fait part de son espoir que les institutions politiques de l’Irlande du Nord  soient bientôt de nouveau opérationnelles.

Par-delà le consensus ?

Si les réactions à l’Accord de Windsor ont été largement favorables, il n’en demeure pas moins que des obstacles restent à franchir avant la finalisation de l’Accord. Ils ne viendront pas de l’opposition parlementaire dont le chef, Keir Starmer, a assuré à plusieurs reprises que le Premier ministre pouvait, selon toute probabilité, compter sur les voix du Labour pour le vote de la législation à venir[20].

Il y a peu de chances, en revanche, que le nouvel arrangement emporte la pleine adhésion des brexiters du groupe ERG[21]. L’ancien Premier ministre Boris Johnson, qui s’est rangé à leur côté, s’est employé, le 2 mars, de retour à Westminster, à minimiser, voire déprécier, la portée de l’Accord signé par son successeur. Tout en déclarant qu’il aurait beaucoup de mal à voter pour le cadre de Windsor, et en déplorant l’abandon du projet de loi sur le Protocole d’Irlande du Nord qui, selon lui, avait amené l’Union européenne à négocier sérieusement, il a observé que l’accord de M. Sunak était ‘’une version de la solution proposée par Liz Truss lorsqu’elle était ministre des Affaires étrangères[22]’’. Prêt à prendre la tête d’une révolte à l’encontre de son ancien Chancelier, il y a quelques semaines, il n’a plus guère les moyens de le faire, après les nouvelles révélations sur ses agissements liés au scandale du Partygate[23].

Le groupe ERG est manifestement divisé sur la question et un certain nombre de ses membres ou anciens membres, à commencer par Steve Baker[24], ministre d’État à l’Irlande du Nord, ont assoupli leur position. De même, l’ancien Président du groupe ERG, actuellement secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris expliquait, le 28 février 2023, sur le site du parti conservateur pourquoi il soutenait le Windsor Framework qui, selon lui, apporte des solutions durables aux problèmes des formalités administratives et de l’approvisionnement de l’Irlande du Nord, en particulier en médicaments.  Il salue la décision de reprendre le contrôle de la TVA et des droits d’accise ainsi que le mécanisme du Stormont brake qui, selon lui, garantit la souveraineté de l’Irlande du Nord en cas de nouvelle législation dommageable pour la province[25].

La principale pierre d’achoppement demeure la position du Parti démocratique unioniste (DUP) qui a toujours réclamé la réécriture du Protocole. Le parti, qui a estimé que le Protocole portait atteinte à l’économie de la région et à sa place au sein du Royaume-Uni, a mis fin au partage du pouvoir en Irlande du Nord en signe de protestation, provoquant ainsi la paralysie des institutions nord-irlandaises. Son chef, Sir Jeffrey Donaldson, a précédemment refusé de soutenir tout accord qui traiterait l’Irlande du Nord différemment du reste du pays.

Le 15 juillet 2021, il avait posé sept conditions très strictes de son adhésion à tout nouvel arrangement concernant le Protocole nord-irlandais[26].  Selon l’élu du DUP à Westminster, Ian Paisley junior, qui s’exprimait dans le rapport d’un groupe de réflexion du parti, le Windsor framework ne répond pas aux conditions émises par le parti et n’offre aucune base solide qui autorise le DUP à mettre fin à son boycott des institutions. Mais la direction du DUP a aussitôt signalé que Ian Paisley ne parlait pas au nom du parti. 

À l’annonce du Windsor Framework, Sir Jeffrey Donaldson ne s’est pas formellement opposé au nouvel arrangement, mais a demandé, par prudence, du temps pour lire soigneusement le texte.et consulter des experts juridiques en particulier sur le rôle de la Cour européenne de Justice. Il  s’est donné jusqu’à avril pour arrêter sa position. Il y aura certainement des débats en interne, car le parti est divisé, notamment entre les députés locaux de Stormont (MLAs)  plutôt favorables au compromis et à un retour à la normalité et les députés de Westminster, comme Ian Paisley ou Sammy Wilson[27], plus réfractaires aux concessions, dont le rôle a été renforcé en l’absence d’une Assemblée locale opérationnelle.

L’avis du DUP sur le Windsor framework, qui est essentiel dans la mesure où le rétablissement des institutions nord-irlandaises dépend de son bon vouloir, est largement motivé par des raisons électoralistes. Débordé sur sa droite par le parti de la TUV, Voix traditionnelle unioniste[28], le DUP a, en quelque sorte, radicalisé ses positions. Son objectif est de récupérer les quelque quarante mille électeurs séduits par le discours intransigeant du TUV sur la question constitutionnelle de l’Irlande du Nord et sur le Protocole nord-irlandais, dont il réclame la suppression pure et simple[29].

Conclusion

Avec le Windsor Framework le Royaume-Uni semble avoir renoué avec l’art et les codes de la diplomatie qui se joue, en bonne intelligence, entre partenaires et non entre adversaires. Après de longues années de tension et de crise liées au Brexit, le Premier ministre Rishi Sunak a contribué à la mise en place d’une nouvelle dynamique de dialogue et de coopération constructive entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Cet exploit diplomatique ne sera un vrai succès politique, pour le Premier ministre, que s’il débouche sur le rétablissement des institutions nord-irlandaises, indispensable à la stabilité de la province, mais qui ne peut se faire sans l’aval de la communauté unioniste.

En vertu du principe de consentement démocratique inscrit à l’Article 18 du Protocole nord-irlandais[30], l’Assemblée de Stormont devra se prononcer pour ou contre la continuité du dispositif mis en place par le Protocole modifié avant la fin 2024. À cette occasion, la question sensible du droit européen, qui divise la société nord-irlandaise, ressurgira dans le débat politique.

L’avenir du Windsor framework est également tributaire de la politique commerciale britannique. Plus la Grande-Bretagne s’éloignera des normes réglementaires léguées par  l’Union européenne – comme le gouvernement actuel envisage de le faire, par le biais du projet de loi controversé sur l’abrogation de la législation héritée de l’Union européenne  (Retained EU Law Bill) ” – plus l’arrangement sur les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord sera difficile à maintenir. C’est sans doute le successeur de Rishi Sunak qui en décidera.

Quoi qu’il en soit, la gestion du Protocole nord-irlandais et du cadre de Windsor nécessitera une étroite coopération entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, fondée sur une confiance mutuelle, qui permettra de surmonter d’éventuels désaccords.

[1] Tony Connelly, Why Boris Johnson may legislate to breach NI Protocol, RTE Saturday, 23 April 2022.

[2] L’article 16 du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord est un mécanisme qui permet à l’une ou l’autre de parties de prendre unilatéralement  des mesures de sauvegarde, dans le cas où le protocole entraînerait de sérieuses difficultés économiques, sociétales ou environnementales susceptibles de persister, ou de flux commerciaux détournés.

[3] United Kingdom Market Act 2020, Government Bill. bills.parliament.uk. Le 8 décembre 2020, suite à un accord de principe entre Maros Sefcovic et son homologue Michael Gove à la commission mixte sur l’application de l’Accord de retrait, le gouvernement britannique retirait les dispositions les plus controversées de la partie 5 du projet de loi qui était entré en vigueur le 17 décembre 2020.

[4] Northern Ireland Protocol Bill, Government Bill, UK Parliament, bills, parliament.uk. Le gouvernement avait invoqué la ‘doctrine de la nécessité’ en arguant du fait que le respect du Protocole signifiait des niveaux inacceptables de pression sur les institutions en Irlande du Nord. Après l’avoir suspendu en deuxième lecture en octobre 2022, au moment où reprenaient les pourparlers avec l’Union européenne, le 27 février 2023, le lendemain de l’accord négocié dit ‘Cadre de Windsor’,  il  annonçait son intention de ne pas poursuivre les travaux sur le projet de loi.

[5] À la suite des élections à l’assemblée nord-irlandaise du 5 mai 2022, le parti unioniste démocratique (DUP) devenait le second parti de gouvernement, derrière le parti nationaliste du Sinn Fein, et refusait de réintégrer l’Accord de partage de pouvoir et de participer à la formation de l’exécutif  et à l’élection du nouveau speaker de l’Assemblée.

[6] Il invoquait le principe de consentement, pierre angulaire de l’accord de Belfast de 1998, qui avait ouvert la voie au partage du pouvoir entre les unionistes et les nationalistes nord-irlandais.

[7] ‘’Orientations du Conseil Européen (article 50) à la suite de la notification du Royaume-Uni au titre de l’article 50 du TUE’’, Conseil Européen, 29 avril 2017.consilium.europa.eu

[8] The Windsor Framework : A new way forward, February 2023. assets.publishing.service.gov.uk

[9] Les détaillants alimentaires, y compris les supermarchés, les grossistes et les traiteurs pourront acheminer leurs produits via la voie verte ou les inspections seront réduites de 100% à 5%.  

[10] PM speech on the Windsor Framework, 27 February 2023.www.gov.uk.

[11] Ce mécanisme obéit au même principe que celui qui peut conduire au moins 30 députés de Stormont (MLAs) sur un total de 90, à déposer une pétition à l’Assemblée (petition of concern) en faveur d’un projet sur une base intercommunautaire plutôt qu’à la majorité simple.  Il se fonde sur une proposition de l’ancien secrétaire d’État à l’Irlande du Nord consistant à  s’aligner sur a relation de la Norvège avec l’Union européenne

[12] Les explications sur le fonctionnement du nouveau dispositif ont été publiées en ligne par le gouvernement, sous la forme de huit fiches détaillées sur la circulation des marchandises, et des médicaments, sur l’expédition des colis, les animaux de compagnie, les plantes, la TVA et les accises.

[13] Policy paper, The Windsor Framework sector explainer, ‘’Human medicines, What have we achieved in this agreement?’ 27 February 2023. https://www.gov.uk/government/publications/the-windsor-framework-sector-explainer.

[14] Catherine Barnard, ‘’What will the Protocol agreement mean for trade?’’ The UK in a changing Europe, 20 February 2023.

[15] Au printemps 2021, le Royaume-Uni a été exclu du programme Horizon Europe et n’a plus reçu d’appels sur les projets quantiques sensibles pour des raisons de sécurité. Il est toutefois évident que la dégradation des relations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne ainsi que les manquements ou promesses de manquements aux traités bilatéraux ont pesé sur cette décision. Les universitaires britanniques ont déploré que le blocage des Européens nuisît à la réputation internationale du Royaume-Uni et affectait le recrutement de chercheurs et d’étudiants en doctorat dans les universités britanniques. CaterinaTani, “The UK faces exclusion from high-level Horizon calls in quantum’’ Science Business, 15 November 2022,

[16] ‘’Now that’s what I call Brexit 23!’’, Politics weekly UK, presented by John Harris Lisa Carroll, Rafael Behr and Gavin Barwell , The Guardian, 2 March 2023.

[17] Andrew McDonald, 28 February 2023, ‘’Rishi Sunak gives EU ‘Windsor framework’ the hard sell in Belfast’’, Politico, 28 February 2023. Ses propos, qui l’apparentaient plus à un remainer qu’à un partisan du Brexit, ont pu surprendre et faire sourire les observateurs. La position rêvée que le Cadre de Windsor offre à l’Irlande du Nord, n’était-elle pas celle du Royaume-Uni avant le Brexit , à laquelle une majorité d’Anglais et de Gallois ont décidé de se soustraire ?

[18] Le 21 septembre 2022, la Première ministre Liz Truss s’était entretenue avec le Président américain, lors du Sommet des Nations unies à New York. Il lui avait exprimé ses inquiétudes quant au problème du Protocole nord-irlandais et les risques potentiels pour l’Accord du Vendredi saint.

[19]Le 19 décembre 2022, on apprenait la nomination d’un envoyé spécial en Irlande du Nord en charge des affaires économiques, en la personne de Joe Kennedy, petit-fils de Robert Kennedy, pour veiller  aux efforts de renouveau économique et au renforcement des liens entre les États-Unis et l’Irlande du Nord. Niall Glynn, ‘’Joe Kennedy III confirmed as US special envoy to Northern Ireland’’, BBC News NI, 19 December 2022.

[20] Nadeem and Andrew Sparrow, ‘’Sunak sets out Northern Ireland deal to MPs as Labour vow to back agreement’, The Guardian, 27 February 2023.

[21] Le vice-président du groupe ERG, David Jones, a compté 500 textes législatifs   qui s’appliquent à l’Irlande du Nord et non dans le reste du Royaume-Uni.

[22] Kurtis Reid, ‘’Boris Johnson breaks silence to criticize Windsor Framework’’, Belfast Telegraph, 2 March 2023. https://www.belfasttelegraph.co.uk/news/politics/boris-johnson-breaks-silence-to-criticise-windsor-framework/1318883524.html

[23] Peter Walker and Rowena Mason,’’ Boris Johnson in battle for political future amid fresh evidence he misled MPs’’, The Guardian, 3 March 2023.

[24]Dans une déclaration sur Sky news, Steve Baker, saluait l’accord de Windsor comme une victoire majeure pour le gouvernement. Interrogé sur la conformité de l’Accord aux conditions émises par le DUP et l’ERG, Steve Baker a répondu par l’affirmative et déclaré que l’Accord restaurait la place de l’Irlande du Nord dans l’Union, et grâce au Stormon brake répondait au déficit démocratique de la province. Il s’est réjoui de voir enfin un chapitre de l’histoire nationale se refermer et un autre s’ouvrir dans un nouvel esprit d’amitié et de partenariat avec l’Irlande et l’Union européenne.   

 ‘’Brexiter Steve Baker MP welcomes the Windsor framework deal on the Irish Protocol as a ‘major win’’’, Sky news, 27 February 2023.

[25] Chris Heaton-Harris : I’m a former ERG chairman-and here’s why I back this Agreement, conservativehome 28 February 2023.. https://conservativehome.com/2023/02/28/chris-heaton-harris-as-a-former-erg-chairman-i-can-endorse-this-deal-and-believe-that-my-fellow-eurosceptics-will-come-to-see-its-merits/

[26]D’après les conditions draconiennes posées par Jeffrey Donaldson, les nouvelles dispositions doivent se conformer à la garantie de l’Article 6 de l’Acte d’Union qui exige que tous les Britanniques aient le même droit d’accès aux marchandises et garantir qu’aucune nouvelle barrière réglementaire ne se mette en place entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni. Les nouvelles dispositions doivent également donner leur mot au peuple d’Irlande du Nord dans l’élaboration des lois qui le régissent, et elles doivent préserver la garantie constitutionnelle énoncée par l’Accord de Belfast qui se fonde sur le consentement du peuple nord-irlandais pour toute modification de son statut. Le nouvel arrangement doit également éviter toute distorsion de marché et ne pas constituer une frontière en mer d’Irlande.

[27] Sammy Wilson s’est insurgé contre le frein de Stormont, qui permet à l’Assemblée locale de rejeter les modifications des règles européennes sur les marchandises, en déclarant que ce n’était pas un véritable frein, mais un ’’retardateur’’. ‘’Stormont brake not really a brake’’ says DUP MP Sammy Wilson””, itv news 1 March 2023. itv.com/news/utv/2023-03-01/wilson-hits-out-at-sunak-deal-and-kings-involvement.

[28] Ce parti qui a été formé en 2007, après la démission de Jim Allister du Parti unioniste démocrate (TUV), en signe de protestation contre l’Accord de Saint Andrews et le consentement du chef du DUP Ian Paisley de siéger à l’exécutif nord-irlandais aux côtés d’un Vice-Premier ministre républicain du Sinn Fein, Martin McGuinness.

[29] Jonathan Tonge, ‘’Voting into a Void? The 2022 Northern Ireland Assembly Election’’, The Political Quarterly, vol. 93, Issue 3 o.524-529, Wiley online Library.

[30] Protocol on Ireland and Northern Ireland, Article 18, Democratic consent in Northern Ireland, par.5.


Liens vers des sites académiques britanniques sur l’accord de Windsor

Steve Peers (EU Law Analysis)

Anton Spisak

David Henig

Institute for Government

Colin Murray

Anna Jerzewska

Chris Grey

KPMG

Sam Lowe

Viviane Gravey and Lisa Claire Whitten (on goods movement)

Michael Dougan

Alexander Horne (also for UK in a Changing Europe)

Harry Gillow, for Conservative Home

John Larkin KC, for Centre for the Union

Richard Bullick (thread with links to different analyses)

Graphic on the Windsor Framework, by Simon Usherwood

House of Commons Library analysis

 

La représentation de l’Union européenne à Londres : retour sur une crise diplomatique désamorcée

Damien Bouvier, Maître de conférences en droit public, Université Savoie Mont Blanc

Le statut des délégations de l’Union européenne dans les États tiers ne va pas de soi. En effet, alors que le statut des missions diplomatiques et consulaires des États est encadré par des règles de droit international coutumier qui ont été codifiées dans les conventions de Vienne sur les relations diplomatiques (1961) et sur les relations consulaires (1963), le statut des bureaux extérieures des organisations internationales obéit nécessairement à un autre régime. Et ce régime juridique n’est pas uniforme. Tout d’abord, en raison de la multiplicité des sources qui le fondent : immunités et privilèges des organisations internationales et de leurs bureaux sont prévues dans les chartes constitutives de ces dernières, mais également dans les accords de siège auxquels s’ajoutent les grandes conventions multilatérales conclues en ce domaine. Mais il faut compter aussi sur les dispositions du droit national, d’autant que certains États entendent, par tradition, ne pas laisser à un instrument de droit international uniquement le soin de régler la question de la présence d’organisations internationales sur leur territoire. Dans ces conditions, l’ouverture d’une délégation de l’Union européenne dans un État tiers est précédée par la conclusion d’un accord aménageant les privilèges et les immunités des locaux et de son personnel. Le droit de l’Union européenne prévoit ainsi que le Haut représentant de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la sécurité fait le nécessaire en ce sens[1].

Le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne a logiquement appelé à l’ouverture d’une délégation de l’Union européenne à Londres, annoncée dès le 1er février 2020 par le Haut représentant lui-même[2]. De façon très pragmatique, la représentation de la Commission européenne, qui s’analysait comme un bureau de liaison de l’institution dans un de ses États membres, est devenue l’une des 143 délégations de l’UE dont la mission est de représenter l’Union dans un État tiers ou auprès d’une organisation internationale. On aurait pu s’attendre à ce que cette opération consiste simplement en un « changement de plaque » sur l’édifice. Deux grandes difficultés sont pourtant apparues lors de la négociation de l’accord d’établissement de la délégation, et ont perduré pendant plus d’un an. La première concernait le statut de la délégation et de son personnel. Très traditionnellement, l’Union européenne œuvre pour que les accords d’établissement prévoient sur ce point l’application de la convention de Vienne sur les relations diplomatiques de 1961. La technique consiste ainsi à faire un renvoi à la convention par une clause insérée dans l’accord d’établissement. En conséquence, la délégation est alors protégée comme une mission diplomatique nationale. En d’autres termes, l’Union n’obtient ni plus ni moins qu’une assimilation de la délégation à une ambassade nationale eu égard à l’application du droit diplomatique. Or, c’est cette assimilation qui a été, dans un premier temps, considérée comme inacceptable par le Royaume-Uni. Pour le gouvernement britannique, la délégation de l’Union ne pouvait bénéficier des immunités et des privilèges prévus par la convention de Vienne sur les relations diplomatiques. Cet instrument ayant vocation à encadrer les relations entre les États, seuls ces derniers en sont parties, ce qui n’est pas le cas de l’Union européenne. En d’autres termes, l’Union européenne n’étant pas un État, un renvoi à la convention de Vienne était jugé impossible. La seconde difficulté portait sur la désignation officielle du Chef de délégation. L’Union demande systématiquement que le chef de délégation soit désigné comme « Ambassadeur ». Ce n’est pas commun : en droit diplomatique, il est coutume de réserver ce titre aux représentants accrédités des États, et nom aux fonctionnaires d’organisations internationales. C’est justement ce qui fondait le refus du gouvernement britannique[3].

On le comprend, le Gouvernement britannique mettait donc en évidence l’absence de qualité étatique de l’Union pour opposer une fin de non-recevoir aux demandes européennes. Deux remarques peuvent être formulées à ce sujet. En premier lieu, cet argument pouvait paraître à première vue surprenant. La pratique de l’Union dans le domaine n’est pas nouvelle, et elle apparaît comme largement généralisée. Elle a débuté lorsque l’Union ne disposait pas de délégation, mais qu’un réseau de représentation de la Commission européenne avait été déployé dans les États tiers pour, notamment, superviser la mise en œuvre de programmes de coopération technique (comme les programmes prévus dans le cadre des accords Afrique Caraïbes Pacifique – ACP). La pratique selon laquelle l’Union œuvre pour une application de la convention de Vienne sur les relations diplomatiques à ses délégations grâce à une clause de renvoi contenu dans l’accord d’établissement est donc ancienne. Elle n’a pourtant jamais été dénoncée par le Royaume-Uni lorsqu’il était encore membre de l’Union européenne. Le Royaume-Uni avait même voté en faveur de la décision établissant l’organisation et le fonctionnement du SEAE en 2010 dont l’article 5 § 6 prévoit justement que le Haut représentant œuvre pour que les délégations se voient reconnaître le bénéfice d’immunités « équivalentes à celles reconnues par la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques du 18 avril 1961 »[4]. Ce qui était donc accepté, voire promu par le Royaume-Uni, devient inacceptable après le retrait de l’Union européenne. Cet argument ne devait pourtant rien au hasard. Tout d’abord, il permettait au Gouvernement britannique, dans le contexte tendu du Brexit, de renvoyer l’Union européenne à un statut d’organisation internationale « comme une autre », dont il ne serait finalement plus nécessaire d’admettre qu’elle dispose d’une nature particulière, ou tout du moins d’une certaine spécificité. Une façon de définir la relation avec l’Union comme une relation qui n’est pas d’égal à égal, mais bien comme une relation avec une organisation internationale, c’est-à-dire un sujet de droit dérivé, qui n’ayant pas la souveraineté, n’appartient donc pas à la même catégorie que les États, ces sujets originaires du droit international. La philosophie du « Take back control » n’est donc pas loin. Plus concrètement, ce positionnement faisait courir des conséquences importantes à la délégation de l’Union et à son personnel. En l’absence d’application de la convention de Vienne de 1961, la délégation de l’Union ne pouvait être considérée que comme la représentation d’une organisation internationale par le droit britannique, seul fondement possible d’éventuels immunités et privilèges. Or, traditionnellement, les organisations internationales et leurs agents bénéficient d’immunités qui ne protègent pas autant que dans les cadre des représentations diplomatiques. Leur nature est fondamentalement différente, puisque les immunités diplomatiques sont largement personnelles, tandis que les immunités reconnues aux fonctionnaires internationaux sont fonctionnelles, et donc limitées aux actes accomplis dans le cadre des fonctions. Les locaux ne sont pas protégés de la même façon non plus. Par exemple, alors que le principe d’inviolabilité d’une ambassade ne souffre d’aucune exception, il est généralement admis qu’en cas d’extrême urgence, l’État hôte peut intervenir dans les locaux d’une organisation internationale sans en solliciter l’autorisation. De surcroît, au-delà de l’aspect vexatoire, cette perte d’avantage pour l’Union européenne servait sans doute, pour le Royaume-Uni, un autre intérêt plus global dans le cadre des négociations difficiles de l’accord de retrait et surtout de son protocole d’application. Très chère à l’Union, la question du statut des délégations a sans doute ainsi constitué un levier dans le cadre des négociations plus globales ayant eu cours à l’époque.

En mai 2021, le Royaume-Uni et l’Union européenne ont finalement annoncé, en marge d’une réunion du G7 à Londres, la conclusion d’un accord réglant la question du statut de la délégation de l’Union européenne dans la capitale britannique[5]. Est ainsi indiqué dans le communiqué officiel repris par la presse que le chef de délégation sera désigné comme « Ambassadeur », alors que la délégation et son personnel « bénéficieront des immunités nécessaires au bon fonctionnement de leurs activités » sur le territoire britannique[6]. À première vue, il s’agissait donc d’une solution de compromis. L’Union était assurée de la courtoisie britannique quant à la désignation officielle du chef de poste, tandis que le Gouvernement semblait avoir imposé une immunité et des privilèges de nature fonctionnelle, puisque réduites à ce qui est essentiel pour le déroulement sans entrave des activités. Pourtant, une analyse attentive le dément. En effet, l’étude du corps diplomatique au Royaume-Uni révèle que la délégation de l’Union figure dans la première partie de la liste dédiée aux représentations nationales, et non pas dans la deuxième partie de la liste, réservée aux organisations internationales présentes sur le territoire. Pour rappel, le corps diplomatique est l’instrument, continuellement actualisé par le ministère des Affaires étrangères d’un pays, permettant notamment aux juridictions, le cas échéant, de prendre connaissance des bénéficiaires des immunités et privilèges faisant échec à une éventuelle action en justice. Le sous-titre du London Diplomatic list[7] publié sur le site du Foreign Office britannique ne laisse d’ailleurs aucune place au doute : le document est présenté comme « la liste alphabétique des représentants des États étrangers et du Commonwealth à Londres », complété du nom du personnel composant le « personnel diplomatique ». Et la note de présentation d’ajouter que « les représentants des États étrangers et du Commonwealth bénéficient des privilèges et immunités tels que prévu par le Diplomatic Privilege Act de 1964[8]. Il s’agit de la loi qui procède à la transposition de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques de 1961 dans l’ordre juridique britannique. Or, la délégation de l’Union européenne figure bien, dans la London Diplomatic List, juste après l’Éthiopie et juste avant les îles Fiji. On remarque également que le chef de délégation est référencé, dans ce même document, comme « Ambassadeur Extraordinaire et Plénipotentiaire » (« Ambassador Extraordinary and Plenipotentiary»), à l’instar d’autres représentants nationaux. L’ambassadeur de l’Union bénéficie par ailleurs d’une assimilation totale dans le corps diplomatique, comme le montre l’ordre de préséance protocolaire retenue par le Foreign Office britannique. En effet, si la majorité des États avec qui l’Union européenne entretient des relations diplomatiques accepte, par courtoisie, de désigner le chef de poste par le terme « Ambassadeur », certains États refusent toutefois de l’assimiler complètement à un chef de poste d’une mission nationale ce qui se traduit par le maintien représentant de l’Union européenne à un ordre protocolaire le plus bas possible. Dans ces cas-là, le chef de délégation de l’Union est donc classé, dans l’ordre de préséance, après tous les autres ambassadeurs accrédités sur le même territoire, mais avant tous les représentants d’organisation internationale. Il échappe donc à la règle protocolaire selon laquelle l’ordre de préséance dépend de l’ancienneté dans les fonctions, la date de départ étant la présentation des lettres de créances. Mais ce n’est pas le cas au Royaume-Uni : dans le classement officiel des chefs de mission par ordre de préséance[9], le représentant de l’Union européenne, entrée en fonction le 20 février 2020, est au rang immédiatement inférieur à celui de l’ambassadeur de Cuba, entré en fonction le 14 février 2020, tandis qu’il est suivi par l’ambassadeur du Sri Lanka, dont les lettres de créances ont été présentées le 2 mars 2020. Aucune différence n’est donc faite dans l’ordre de préséance, l’ambassadeur de l’Union européenne étant traité comme tous les autres. Tous ses éléments permettent de lever l’équivoque : le statut octroyé à la délégation de l’Union européenne ainsi qu’à ses membres n’est pas celui d’une organisation internationale, mais bien celui d’une ambassade nationale, selon une assimilation que l’on peut considérer comme complète. Les privilèges et immunités ne sont donc pas fonctionnels, mais sont typiquement personnels. La représentation de l’UE à Londres s’aligne sur le modèle des représentations européennes dans son environnement proche (en Norvège, en Suisse, dans les pays du Maghreb et du Moyen Orient) ou avec les partenaires internationaux avec qui l’Union entretient des liens économiques et politiques importants.


[1] Comme le prévoit l’article 5 §6 de Conseil de l’Union européenne, Décision (2010/427/UE) établissant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure, JOUE n° L 201 du 3 août 2010, p. 30.

[2] SEAE, Communiqué de presse, « Royaume-Uni : déclaration du Haut représentant sur l’ouverture de la délégation de l’Union à Londres », 01 fév. 2020.

[3] C. Ducourtieux, « Londres refuse le statut d’ambassadeur à l’émissaire de l’UE au Royaume Uni », Le Monde, 22 janv. 2021 ; P. Wintour & D. Boffey, « UK insists it will not grant EU ambassador full diplomatic status », The Guardian, 21 janv. 2021 ; 

[4] Conseil de l’Union européenne, Décision (2010/427/UE) établissant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure, préc.

[5] D. Boffey, « Brussels and London settle row over status of EU ambassador to the UK », The Guardian, 5 mai 2021.

[6] AFP, « Londres attribue le statut d’ambassadeur au représentant de l’UE », Euroactiv, 6 mai 2021

[7] Consultable à l’adresse https://www.gov.uk/government/publications/foreign-embassies-in-the-uk

[8] Le Diplomatic Privilege Act de 1964 est consultable sur le registre électronique de la législation nationale du Royaume Uni à l’adresse www.legislation.gov.uk

[9] Heads of mission in order of precedence and their spouses, consultable sur la page dédiée du site du ministère des Affaires étrangères britanniques à l’adresse https://www.gov.uk/government/publications/foreign-embassies-in-the-uk

Rishi Sunak parviendra-t-il à régler les dossiers les plus épineux de l’après Brexit ?

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

Si le gouvernement de Liz Truss, à peine formé, a pu très vite paraitre condamné à l’échec, la lune de miel de son successeur, Rishi Sunak, aura été de courte durée.

Après qu’un bon nombre de députés tories ont caressé l’idée d’un retour de Boris Johnson, le parti conservateur s’est résolu à emprunter  la voie médiane incarnée par Rishi Sunak. La composition du nouveau cabinet est révélatrice de la stratégie du chef de gouvernement qui a compris qu’il lui fallait s’inscrire dans la continuité de celui qui est encore très populaire auprès d’un bon nombre d’élus et d’électeurs. Hormis l’exclusion de certaines figures comme Jacob Rees-Mogg, plus connu pour ses gesticulations que pour son efficacité, on y retrouve beaucoup d’anciens ministres des gouvernements de Boris Johnson et de Liz Truss tels que Dominic Raab, Michael Gove, Nadim Zahawi, Ben Wallace, Steve Barclay, Mark Harper, Gavin Williamson[1], Alister Jack, Simon Hart ou encore Chris Heaton-Harris.  

En revanche, la reconduction de Suella Braverman au poste de ministre de l’Intérieur, très peu de temps après avoir été écartée par Liz Truss pour avoir divulgué des informations confidentielles à des parlementaires non autorisés[2], continue à susciter de très vives critiques de l’opposition[3].

 Un Premier ministre à la peine

Rishi Sunak sait qu’il doit en partie son élection à l’aile droite de son parti, celle composée des brexiteurs les plus acharnés, et de personnalités comme Suella Braverman qui a su habilement persuader ses proches d’opter pour l’ancien Chancelier de l’Échiquier de Boris Johnson. Le retour au Home Office de cette manœuvrière, apparemment contre l’avis des hauts fonctionnaires qui l’entourent, est contraire à l’engagement du Premier ministre de restaurer « intégrité, professionnalisme et responsabilité » au cœur de l’État. C’était sans doute le prix à payer pour maintenir l’unité du parti. Il montre à quel point la marge de manœuvre du Premier ministre est réduite et combien il devra ménager la droite de son parti qui reste très influente. La question de l’avenir de la ministre de l’Intérieur a été ravivée par la polémique autour de sa gestion de la crise migratoire, après la nouvelle qu’un groupe de demandeurs d’asile d’un camp de migrants à Manston[4] dans le Kent ont été laissés dans le dénuement le plus complet au cœur de Londres. Lors de la séance de questions au Premier ministre Keir Starmer a accusé Rishi Sunak d’avoir conclu “un accord sordide” avec Suella Braverman pour la reconduire dans ses fonctions, mettant ainsi en péril la sécurité nationale et exacerbant la crise des demandeurs d’asile.

Le refus initial du Premier ministre de se rendre au sommet de la COP27, qui aura lieu à Charm-el-Cheikh du 6 au 17 novembre, a été si mal perçu par l’opinion publique et un grand nombre d’élus, qu’il a finalement décidé, le lundi 31 octobre, qu’il conditionnerait sa venue à l’avancement du nouveau budget.

Il y a lieu de s’interroger sur sa capacité à concilier, d’une part, les impératifs économiques de discipline et de rigueur financière qu’attendent les marchés financiers et les investisseurs et, d’autre part, les exigences de la droite du parti en faveur des plus riches, exigences qu’il a provisoirement écartées. Le risque politique le plus grave que court Rishi Sunak, compte tenu de la fébrilité de son groupe parlementaire, serait de vouloir faire passer des mesures fiscales douloureuses au Parlement sans préserver, ne serait-ce que de façon symbolique, les idées de réformes avancées par Liz Truss et l’ancien Chancelier, Kwasi Kwarteng.

L’interminable question du Protocole nord-irlandais

Parmi les dossiers les plus épineux dont le nouveau Premier ministre a hérité, figure la question du Protocole nord-irlandais qui est toujours sans réponse, et qui a, de surcroit, provoqué indirectement une crise institutionnelle en Irlande du Nord. Depuis les élections législatives de mai 2022, qui ont désigné le parti nationaliste du Sinn Fein comme le premier parti de la province, le DUP (parti unioniste démocrate) refuse de participer à la mise en place du nouvel exécutif, où il doit nommer le vice-Premier ministre, tant que les problèmes associés à l’application du Protocole ne seront pas résolus. Il estime par la voix de son leader, Sir Jeffrey Donaldson, que le Protocole qui place une frontière maritime entre les deux îles, remet en cause la place de l’Irlande du Nord au sein du Royaume-Uni.

En conséquence, l’Irlande du Nord n’a pas de gouvernement opérationnel depuis six mois[5].

La date limite du 28 octobre avait été fixée par le secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris, pour que de l’exécutif nord-irlandais  soit rétabli. Passée cette date, il se verrait contraint de convoquer de nouvelles élections à l’Assemblée de Stormont avant Noël. Mais la date a bien été franchie et l’impasse se prolonge. D’après certains observateurs les élections seraient reportées à Pâques 2023, de façon à les faire coïncider avec la visite d’État du président Joe Biden à l’occasion des célébrations du 25e anniversaire de l’Accord de paix dit Accord du vendredi Saint[6], signé à Belfast le 10 avril 1998. Cela signifierait pour la province britannique sept mois de plus sans gouvernement.

Ces rumeurs, qui se fondent sur les propos échangés entre la Première ministre Liz Truss et le Président Biden lors de leur rencontre à New York, le 21 septembre 2022[7], ont suscité l’indignation de nombreux observateurs qui dénoncent une nouvelle tentative d’instrumentalisation de la question irlandaise à des fins de politique internationale, au moment où les Britanniques n’ont pas perdu l’espoir de sceller un accord de libre-échange avantageux avec les États-Unis. La question du Protocole nord-irlandais pourrait également servir de monnaie d’échange dans les tractations à venir avec les Européens. Pour l’ancien Taoiseach (Premier ministre de la République d’Irlande) Bertie Ahern, le Royaume-Uni serait disposé à utiliser le Protocole nord-irlandais comme levier dans les négociations, de façon à obtenir des concessions dans d’autres domaines comme celui de la finance ou de la recherche scientifique. Nombreux sont ceux qui s’insurgent contre le cynisme du gouvernement britannique, qui veut faire trainer les choses, alors que la crise du coût de la vie requiert des mesures urgentes de la part des autorités nord-irlandaises.

On se souvient que le 13 juin 2022 le gouvernement de Boris Johnson avait déposé le projet de loi sur le Protocole de l’Irlande du Nord à la Chambre des Communes (Northern Ireland Protocol bill). S’il était adopté, un bon nombre de dispositions du Protocole de l’Irlande du Nord seraient vidées de leur substance. Les principaux domaines concernés sont les douanes et la circulation des marchandises et sa réglementation ou encore les les aides d’État. Le 15 juin, l’Union Européenne, en réponse au projet de loi, a relancé la procédure d’infraction contre le Royaume-Uni pour défaut de mise en œuvre du Protocole, qu’elle avait interrompue en 2021.

Le projet de loi est maintenant soumis à l’examen de la Chambre des Lords, après avoir franchi la dernière étape à la Chambre des Communes en juillet, malgré les tentatives du SDLP (Parti social-démocrate et travailliste), de l’Alliance et des députés travaillistes de le diluer.

Bien qu’elle ait été à l’origine du projet de loi, Liz Truss, lorsqu’elle a succédé au négociateur du Brexit, David Frost,  au début de l’année 2022, s’est montrée disposée à trouver un compromis avec Bruxelles concernant les modalités des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. La question cruciale qui se pose désormais à Bruxelles, tout comme à Dublin, est quelle sera l’attitude du nouveau Premier ministre.

Rishi Sunak, est sans doute conscient de devoir s’atteler à une tâche extrêmement ingrate, mais il est encore bien malaisé de prédire le type d’approche qu’il adoptera.

Ce soutien au Brexit de la première heure, qui a su se montrer très critique à l’égard du Protocole a reçu le soutien des ardents brexiteurs à la Chambre des Communes. Après s’être initialement déclaré favorable au retour de Boris Johnson, le secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris, fervent partisan du Brexit, a soutenu la candidature de Rishi Sunak au poste de Premier ministre et a été reconduit dans ses fonctions de Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord. Rishi Sunak a également obtenu le soutien de l’eurosceptique de premier plan, Steve Baker[8], ancien président du Groupe de recherche européen (ERG), à présent ministre délégué au Bureau de l’Irlande du Nord.

Parmi les prises de position sur le Protocole, Rishi Sunak déclarait le 13 mai 2022, à la chaine de télévision Bloomberg, que le mode de fonctionnement du Protocole posait d’énormes problèmes pour “la stabilité de la situation” en Irlande du Nord et qu’il était devenu un obstacle au rétablissement du partage du pouvoir à Stormont[9].

Toutefois, le 17 décembre 2021, le Telegraph  rapportait que M. Sunak avait exhorté Boris Johnson et son ancien négociateur en chef pour le Brexit, Lord Frost, à ne pas “faire capoter” les discussions avec l’Union Européenne sur le Protocole[10]. D’après le quotidien, Rishi Sunak s’était alors inquiété de l’impact potentiel que cela aurait eu sur l’économie et avait  déclaré qu’il n’éprouvait pas “le même sentiment d’urgence” que d’autres membres du cabinet à l’égard du Protocole. Cette attitude plus conciliante a également marqué l’entretien téléphonique que le Premier ministre a eu dernièrement avec son homologue irlandais, Michael Martin, le 28 octobre 2022. Rishi Sunak a réitéré son souhait de voir émerger une issue négociée aux problèmes causés par le Protocole nord-irlandais. Les deux chefs de gouvernement se sont également déclarés favorables à une relation forte entre la Grande-Bretagne et la République d’Irlande et se sont engagés à renforcer leur amitié au cours des prochains mois[11].

Malgré l’espoir de voir en Rishi Sunak un interlocuteur plus pragmatique que ses prédécesseurs, sa venue n’a pas été accueillie à Bruxelles avec un élan d’optimisme et de confiance. Les responsables européens savent à quel point le dossier du Protocole peut être impacté par des questions de politique interne. S’il rejette résolument l’idée d’une escalade dans les relations entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne, pouvant dériver vers une forme de guerre commerciale, Sunak devra également, pour sa survie politique, poursuivre une ligne dure, du moins en façade, tant sur les échanges avec les responsables européens que sur l’avancement du projet de loi.

Si un accord finit par être trouvé, le Premier ministre pourra, en toute logique, retirer le projet de loi comme ce fut le cas de celui qui portait sur le marché interne le 8 décembre 2020, mais il lui faudra faire accepter le nouvel accord, quel qu’il soit comme une victoire diplomatique auprès du groupe parlementaire. Il y aurait sans doute moyen de reprendre comme base de travail les propositions d’aménagement de la Commission Européenne du 13 octobre 2021[12], auxquelles les Britanniques, sous la direction de l’intransigeant David Frost, sont restés sourds. Les mesures proposées, qui offraient des solutions spécifiques aux problèmes causés par le Protocole, portaient sur quatre domaines clés des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, une réduction d’environ 80% des contrôles sanitaires et phytosanitaires, des formalités douanières et administratives très assouplies, un dialogue renforcé entre toutes les parties prenantes et la sécurité ininterrompue de l’approvisionnement en médicaments expédiés de la Grande-Bretagne en Irlande du Nord.

Un projet de loi visant à « sécuriser le Brexit »

Un autre projet de loi controversé également issu du Brexit, introduit par Jacob Rees-Mogg le 22 septembre 2022, vise à « révoquer ou réformer » de toute urgence l’ensemble de la législation européenne. En vertu de la législation publiée le 22 septembre 2022 Retained EU Law (Revocation and Reform bill) toutes les lois découlant de l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union Européenne doivent être soit révisées et transférées dans le droit britannique, soit supprimées d’ici la fin 2023. En vertu du European Union (Withdrawal) Act 2018, ce droit européen, qui a été provisoirement aspiré dans le droit britannique afin de garantir la continuité juridique, est essentiel pour de vastes domaines de réglementation, notamment les protections sur le lieu de travail et les normes environnementales.

Dans une déclaration annonçant le projet de loi en question, le gouvernement avait déclaré qu’il s’engageait à maintenir “des normes élevées dans des domaines tels que les droits des travailleurs et l’environnement” et que le changement pourrait même permettre au Royaume-Uni “d’être plus audacieux et d’aller plus loin que l’Union Européenne dans ces domaines”.

Toutefois, tout porte à croire que l’inverse risque bien de se produire, notamment dans le domaine de la législation sociale. Les trois premières clauses du projet de loi annoncent l’extinction de la législation subordonnée, dérivée de l’Union Européenne d’ici la fin 2023, qui inclut les règlements sur le temps de travail. Un ministre peut repousser cette date, mais pas au-delà du 23 juin 2026, soit 10 ans après le référendum. D’autres dispositions visent à éliminer toute trace persistante de droit de l’UE, notamment en le renommant “droit assimilé”.

Parmi les multiples problèmes que présente le projet de loi, certains, selon la Hansard society, sont particulièrement graves.

Il s’agit d’abord de l’expiration automatique (sunset clause) de la législation européenne conservée dite retained EU law (REUL) qui représenterait une abdication du rôle de contrôle et de surveillance du Parlement[13].

En vertu de la législation proposée qui a fait l’objet d’une deuxième lecture à la Chambre des Communes, toutes les lois européennes seraient « désactivées » par le gouvernement le 31 décembre 2023. Cette échéance arbitraire comporte un risque important si des erreurs sont commises – directement par la perte d’un élément de la loi REUL qui crée une lacune réglementaire, involontaire ou indésirable.

La loi introduirait également, selon les experts, une incertitude inutile – juridique, économique et politique – dans le processus de révision des REUL.

Le projet de loi fournirait aux ministres une sorte de “chèque en blanc” pour modifier ou remplacer les REUL – y compris pour prendre des “dispositions alternatives” qu’ils “considèreraient appropriées” – dans des domaines aussi divers que le bien-être animal, les droits des consommateurs, la protection des données, l’emploi, la protection de l’environnement, la santé et la sécurité, et la TVA, le tout soumis à un contrôle parlementaire limité.

Il existe enfin des implications potentiellement graves pour la dévolution et l’avenir de l’Union. Des conflits relatifs à la répartition des compétences dévolues risque de porter atteinte à l’Union du Royaume. Il existe des formulations complexes et ambiguës, notamment en ce qui concerne la divergence et le fonctionnement du marché intérieur britannique.

Le projet de loi concerne au moins 2400 lois conservées, qui couvrent une multitude de domaines fort divers tels que, outre les droits des travailleurs et la protection de l’environnement, l’égalité de rémunération pour les hommes et les femmes, les normes alimentaires et les règles de sécurité aérienne.

Si le discours officiel consiste à répéter que le gouvernement s’est engagé à tirer profit des bénéfices du Brexit et à en finir avec le droit de l’UE, l’empressement à passer à l’acte est moins vif. Selon le Financial Times, le Premier ministre a été informé qu’il faudrait pas moins de 400 personnes au Foreign Office pour examiner 300 textes législatifs résultant de directives, de décisions et de règles européennes au cours des cinquante dernières années et 570 autres textes de loi devraient être examinés par le ministère de l’Environnement, de l’Alimentation et des Affaires rurales,  d’ici la fin 2023, ce qui représenterait une charge énorme et difficilement gérable pour la fonction publique

Le retrait des lois européennes a été une des priorités de Rishi Sunak et de Liz Truss lors de la campagne pour la présidence du parti de l’été 2022. Rishi Sunak avait promis de « sécuriser » le Brexit et de passer les lois européennes au broyeur, mais les experts juridiques l’ont averti que le calendrier prévu pour le faire était tout à fait irréaliste. De ce fait, il semblerait que cette décision ne figure plus en tête de l’agenda du Premier ministre.

Conclusion

Dans ses « Observations sur l’état actuel de la nation » un discours prononcé à Lisbonne le 12 octobre 2021, Lord Frost déclarait :

 « Je viens de dire que notre influence sur l’Union Européenne passe désormais par le pouvoir de l’exemple, et donc aussi par un sain degré de concurrence. Le Brexit consiste à faire les choses différemment – non pas pour le plaisir, mais parce-que cela nous convient et parce-que cela crée une plus grande variété d’avenirs alternatifs. C’est pourquoi ce que certains appellent « Brexit dur » dans son sens premier de quitter l’Union Européenne et le marché unique de l’Union Européenne – était essentiel. C’était la seule forme de Brexit qui nous offrait la liberté d’expérimenter et la liberté d’agir. »

La démarche des gouvernements conservateurs, depuis le referendum de 2016, a consisté à vouloir se démarquer le plus possible de l’Union Européenne en reprenant le contrôle de leurs frontières, de leurs lois, de leurs échanges et de leurs flux migratoires. S’affranchir des lois européennes jugées contraignantes et imposées par des institutions dites non démocratiques a toujours été l’aspiration des Brexiteurs. Quant au Brexit dur qu’évoquait Frost, il s’est révélé incompatible avec la géopolitique du Royaume-Uni, dont fait partie l’enclave britannique d’Irlande du Nord, d’où la tension entre le désir de reconquête de liberté des conservateurs et le besoin de continuité et de stabilité de l’Irlande du Nord. Si Rishi Sunak a embrassé très vite la cause du Brexit, on ose espérer qu’il l’ait fait davantage par opportunisme que par conviction idéologique.

[1] Gavin Williamson a été renommé ministre par Rishi Sunak après avoir été démis de ses fonctions par Liz Truss pour avoir adressé des messages insultants  à la Chief Whip Wendy Morton, qui a  décidé de déposer plainte. Rishi Sunak sera sans doute contraint d ‘exiger une enquête indépendante sur les agissements de son ministre auprès de l’équipe en charge de l’éthique au Cabinet office.

[2] Suella Braverman avait été démise de ses fonctions de ministre de l’Intérieur par la première ministre Liz Truss, le 19 octobre , après avoir envoyé un document gouvernemental sur l’immigration à un député conservateur à partir de son adresse électronique personnelle, en violation des règles ministérielles. Le document que la ministre de l’intérieur a partagé avec le député conservateur concernait une proposition de nouvelle de politique gouvernementale, visant à augmenter l’immigration, dans le but de stimuler la croissance économique.

[3] Yvette Cooper, ministre de l’Intérieur du Cabinet fantôme, a déclaré que “outre les nombreuses questions en suspens concernant d’autres violations présumées de la sécurité… cela soulève également des questions sur l’exactitude de la réponse de Suella Braverman et sur le sérieux avec lequel elle prend ces questions”.

“Rishi Sunak a promis ‘intégrité, professionnalisme et responsabilité’ – choisir de renommer Suella Braverman à l’un des postes les plus importants du gouvernement six jours seulement après que cette violation ait eu lieu est un échec sur ces trois points”, a-t-elle ajouté. Jessica Elgott, Aubrey Allegretti et Rowena Mason, “Sunak vows to bring ‘integrity to No 10 but gambles by restoring Braverman, The Guardian, 25 Oct. 2022.

[4] Le camp a été prévu pour héberger 1500 personnes alors que le nombre d’occupants avoisine actuellement les 4000. De nombreux rapports dénoncent les conditions épouvantables dans lesquelles sont entassés les migrants et le sentiment général que le gouvernement, et en particulier la ministre de l’Intérieur, ne maitrise absolument pas la situation.

[5] Il s’avère qu’au cours du quart de siècle qui s’est écoulé depuis l’Accord du Vendredi Saint de 1998, qui a jeté les bases du partage de pouvoir entre les communautés unionistes et nationaliste, l’exécutif issu de la dévolution a été paralysé presque aussi souvent qu’il a pu fonctionner.

[6] La Première ministre Liz Truss aurait formellement invité le Président Biden à assister aux célébrations du 25ème anniversaire de l’Accord du Vendredi Saint en 2023.

[7]  Lors de leur échange, le Président Biden avait affirmé : « Nous sommes tous deux déterminés à protéger les acquis de l’Accord du Vendredi Saint en Irlande du Nord « Il s’était également déclaré impatient de savoir comment les deux Etats pouvaient continuer à coopérer. Remarks by President Biden and Prime Minister Liz Truss of the United Kingdom before Bilateral Meeting, United Nations Headquarters New York 21 September 2022, whitehouse.gov.

[8] De manière totalement inattendue, le 2 octobre 2022, Steve Baker, un des plus ardents militants pro-Brexit, présentait ses excuses à la République d’Irlande et à Bruxelles pour n’avoir pas fait preuve de respect à l’égard des intérêts légitimes de l’Irlande et de l’Union Européenne pendant les négociations du Brexit. Il ajoutait qu’il était temps de reconstruire les relations entre le Royaume-Uni et l’Irlande et faire en sorte que les deux pays aillent de l’avant en tant que partenaires et amis les plus proches. Lisa O’Carroll, Tory MP Steve Baker apologizes to Ireland and EU for behaviour during Brexit, The Guardian, 2 Oct 2022.

[9] Sunak says Brexit deal causing harm, urges EU to be flexible, by Joe Mayes and Stephanie Flanders, Bloomberg, 13 mai 2022, https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-05-13/sunak-says-brexit-deal-causing-harm-urges-eu-to-be-flexible?leadSource=uverify%20wall

[10] “Rishi Sunak urged Boris Johnson not to ‘blow up’ talks with EU on NI protocol before Christmas” , Harry Yorke, Whitehall editor, James Crisp, Europe editor, Joe Barns, Brussels correspondent, The Telegraph,  17 December 2021. https://www.telegraph.co.uk/politics/2021/12/17/rishi-sunak-urged-boris-johnson-not-blow-talks-eu-ni-protocol/

[11]“New British PM Rishi Sunak tells Taoiseach he wants ‘negotiated outcome to Northern Ireland Protocol”, the journal.ie, 26 October 2022.

[12] Protocole sur l’Irlande/l’Irlande du Nord : la Commission propose des arrangements sur mesure en faveur de l’Irlande du Nord, Commission Européenne, 13 octobre 2021.ec.europa.eu.

[13] Rees-Mogg qui n’a pas été reconduit par  Sunak quittait le banc du gouvernement  le 27 octobre après avoir déclaré dans un discours passionné que le but de son projet de loi était de restaurer la souveraineté parlementaire.

Point d’actualité et retour sur la situation en Irlande du Nord après les élections du 5 mai 2022

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en civilisation britannique.

Introduction coécrite avec Aurélien Antoine.

Alors que Boris Johnson est sorti vainqueur du scrutin organisé au sein de la Commission 1922, la situation politique outre-Manche demeure des plus complexes. Malgré ses propos triomphants, le Premier ministre a réuni moins de voix que prévu lors du vote des députés conservateurs du 6 juin. Avec 59 % des voix, Boris Johnson s’en sort moins bien que Theresa May le 12 décembre 2018. Elle avait dû pourtant annoncer sa démission cinq mois après. La moindre faute, le moindre scandale ou une succession de défaites à des élections partielles pourrait être fatal à Boris Johnson. Si aucune procédure devant la Commission 1922 ne peut désormais être engagée avant juin 2023 et que les prochaines élections ne sont prévues que pour 2024, l’actuel Premier ministre serait bien avisé de rester prudent. L’orientation très droitière qu’il a choisie pour rassurer les plus conservateurs de son parti (notamment le European Research Group qui avait fait les malheurs de Theresa May avec le DUP) devrait encore accentuer les divisions et les tensions au Royaume-Uni. C’est notamment à l’aune de cette stratégie qu’il faut comprendre la volonté de rompre définitivement avec le Protocole nord-irlandais. L’autre motif de ce positionnement découle des élections locales du 5 mai en Irlande du Nord.

Comme le montre le tableau ci-dessous les élections au Parlement de Stormont ont été marquées par la victoire du parti nationaliste Sinn Fein qui est devenu pour la première fois dans l’histoire de la province le premier parti de gouvernement avec 27 sièges. Cette nouvelle donne bouleverse un siècle de domination unioniste et permet au Sinn Fein de revendiquer le poste de Premier ministre dans l’exécutif nord-irlandais, issu de l’Accord multipartite dit du Vendredi Saint signé à Belfast le 10 avril 1998. On peut noter également un net progrès du parti centriste et transcommunautaire de l’Alliance qui refuse les étiquettes « unioniste » ou nationaliste.

Résultat des élections du 5 mai 2022 à l’Assemblée de Stormont

Nombre de sièges par parti 

DUP : 25

Sinn Fein : 27

SDLP : 8

UUP : 8

Alliance : 17

TUV : 1

PFP : 1

Ind. : 2

Variation par rapport à 2017

DUP                   25         -3                    -6,8%

SINN FEIN       27          –                     +1,3%

SDLP                 8          -4                     -2,8%

UUP                  9          -1                      -1,7%

ALLIANCE      17        +9                     +4,4%

GREEN            0        

TUV                 1          –                         +5%

PBP                 1          –

Indep.            2          +1

 *PFP = People before Profit

En parallèle, et en lien avec les élections, le Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord annexé à l’Accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union Européenne signé fin 2019 et ratifié en janvier 2020, n’a cessé, depuis la sortie effective du Royaume-Uni, de susciter la controverse de la part du gouvernement britannique qui le juge inapplicable en l’état et se déclare disposé à agir unilatéralement en vue d’en retirer les aspects les plus préjudiciables aux échanges, voire de l’abolir. Liz Truss a d’ailleurs annoncé le dépôt d’un projet de loi dont certaines dispositions, si elles étaient mises en œuvre, violeraient directement le protocole. Le gouvernement pourrait, en effet, prendre des mesures unilatérales afin d’assurer la fluidité des échanges commerciaux entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Cette possibilité avait déjà été envisagée en 2020 avec le United Kingdom Internal Market Act. Inspirée par Dominic Cummings, elle fut finalement écartée sous la pression de l’Union européenne qui avait engagé à l’époque une procédure en manquement.

Les négociations sur le sujet entre le Royaume-Uni et l’UE sont désormais au point mort, tandis que Liz Truss a rappelé les exigences britanniques dont la compatibilité avec les accords de Brexit et le droit de l’Union est douteuse :

  1. «Remove checks and paperwork on so called “green lane” goods. These are goods moving from Great Britain (GB) to Northern Ireland (NI) that are destined to stay in NI and are not considered at risk of moving into Ireland/the EU.
  2. Create a new dual regulatory system where business will be able to apply either the EU or the UK’s regulatory regime for goods being sold in Northern Ireland, thus removing EU checks and restrictions on goods for the NI market that are made to comply with British, not EU, rules.
  3. Ensure a single tax and spending regime across the UK. Principally this would be to allow changes to VAT rates in GB to be applied to NI also (at present the EU’s VAT rules concerning goods apply in NI).
  4. Change the governance of the Protocol to the same system as that for the EU-UK Trade and Cooperation Agreement, removing the jurisdiction of the Court of Justice of the EU (CJEU) which currently has a role in interpreting EU rules that apply under the Protocol and settling disputes over its implementation. »

L’Observatoire a déjà évoqué les limites juridiques de ces propositions et il est difficile de voir émerger une résolution rapide de l’imbroglio nord-irlandais. Notons que si l’UE venait à rétablir des droits de douanes sur le fondement des dispositifs de sanction prévus par les accords de Brexit contre le Royaume-Uni, cela entraînerait sans doute des complications majeures entre la République d’Irlande et l’Irlande du Nord dans la mesure où la perception de tels droits impliquerait la mise en place de contrôles aux frontières.

Hormis les tensions avec Bruxelles, le gouvernement britannique doit aussi gérer la crise politique en Irlande du Nord survenue immédiatement après les élections locales. Les unionistes nord-irlandais dénoncent les effets pervers que représentent les contrôles sur les marchandises acheminées depuis la Grande-Bretagne en Irlande du Nord qui, d’une part, compromettent l’unité du marché intérieur et, d’autre part, isolent l’Irlande du Nord du reste du Royaume-Uni dont elle est partie intégrante.

La situation s’est aggravée depuis les élections de mai 2022 avec leur refus de pourvoir le poste de vice-Premier ministre qui leur revient en tant que second parti de gouvernement et également de participer à l’élection du Président de l’Assemblée (speaker) tant que le gouvernement britannique n’aura pas fait ce qu’ils jugent nécessaire pour rétablir la fluidité des échanges entre la Grande-Bretagne et la province nord-irlandaise. Ce double refus des responsables unionistes a plongé l’Irlande du Nord dans un marasme institutionnel, qui, vraisemblablement, risque de se prolonger.

L’Observatoire du Brexit a demandé à l’écrivain et journaliste Malachi O’ Doherty de nous livrer son analyse de l’impasse politique post-Brexit en Irlande du Nord, qui, vraisemblablement risque de se prolonger.


Entretien avec Malachi O’Doherty

Propos recueillis et traduits par Marie-Claire Considère-Charon

Marie-Claire Considère-Charon : Cent un ans après la partition et la formation de l’Irlande du Nord, le parti nationaliste du Sinn Fein a réussi à se hisser au premier rang lors des élections du 5 mai 2022 avec 29% des votes de première préférence et est  désormais le plus grand parti à l’Assemblée de Stormont. Il s’agit d’un changement très important qui a mis fin à un siècle de majorités protestantes unionistes en Irlande du Nord. Cependant, le Sinn Fein n’a pas gagné de sièges par rapport aux élections de 2017. A-t-il  réellement gagné du terrain ?

Malachi O’Doherty : Je pense que le Sinn Fein a surtout beaucoup gagné en termes de propagande en étant le plus grand parti à Stormont, mais cela résulte davantage de la fragmentation de l’Unionisme que de la croissance du Républicanisme et cela peut potentiellement se retourner en cas de regroupement des unionistes.

MCC : La campagne du Sinn Fein s’est principalement concentrée sur les sujets du quotidien avec l’augmentation du coût de la vie et les profondes inquiétudes quant  aux services de santé.  Le DUP (parti unioniste démocratique) a donné la priorité à la question du protocole pendant la campagne et a vu sa part de voix chuter avec la perte de 3 sièges. Cela peut-il expliquer pourquoi le DUP n’a pas obtenu de bons résultats dans les urnes ?

MOD : Non. Le vote du Sinn Féin n’a pas progressé sur les sujets du quotidien, car ses promesses n’étaient pas sensiblement différentes de celles des autres partis. Ni les unionistes ni les nationalistes ne paraissent vouloir s’éloigner leurs principes communautaires.

MCC : La dirigeante du Sinn Fein, Michelle O’Neill a salué sa victoire en tant que premier parti comme un “moment décisif”, mais le poste de premier ministre ne comporte aucun  pouvoir supplémentaire. Les postes de premier ministre et de vice-premier ministre sont d’importance égale malgré leur différence en nombre de suffrages. Diriez-vous que l’idée  de sortir en tête des urnes est plus symbolique que significative en termes de prise de décision ?

MOD : Oui. Mais les médias britanniques ne semblent pas l’entendre ainsi et ils ont monté l’histoire en épingle, comme si Michelle O’Neill était la Première ministre au même titre que Nicola Sturgeon en Écosse. Le Sinn Féin a toujours affirmé jusqu’à présent que les rôles de Premier ministre et de Vice-premier ministre étaient égaux. Maintenant qu’il a droit au cabinet du Premier ministre, il en parle pour la première fois comme ayant un rôle plus important..

MCC : Le parti centriste de l’Alliance a connu une hausse spectaculaire avec 13,5%des voix,  soit une augmentation de 4,4 % par rapport à l’élection de 2017 à Stormont, et se place en troisième position. Cela montre l’émergence d’un troisième bloc qui rejette les étiquettes nationaliste et unioniste. Pensez-vous que cette tendance est susceptible de s’amplifier ?

MOD C’est difficile à dire. L’Alliance est peut-être à son apogée. Il y a deux blocs sectaires très solides qui tiennent bon et qui pourraient continuer à le faire tant que les structures de l’Accord du Vendredi Saint favoriseront ce type de partage du pouvoir.

MCC Une fois le premier ministre et le vice-premier ministre nommés, tous les ministres doivent être nommés selon la formule dite d’Hondt, en fonction du poids relatif de leur parti à l’Assemblée. L’Alliance tentera probablement d’avoir plus d’influence en raison de son score dans les urnes. Combien de postes au gouvernement l’Alliance peut-elle espérer obtenir ? Sera-t-elle en mesure de changer la donne ? Avec ce parti a-t-il tendance à s’allier et pourquoi : les unionistes ou les nationalistes ?

MOD : Le soutien de l’Alliance se répartit actuellement de manière égale entre les deux blocs. On peut le constater d’après les intentions de votes de seconde préférence qui se sont exprimés. Mais les nationalistes, autant que les unionistes, redoutent que le parti puisse se développer à l’avenir et hésiteront à faire quoi que ce soit qui puisse favoriser son essor.

MCC : Les autorités britanniques ont demandé au DUP de nommer le vice-premier ministre, mais le chef du DUP, Sir Jeffrey Donaldson, a déclaré qu’il ne rejoindrait pas un gouvernement de partage du pouvoir dirigé par le Sinn Fein tant qu’il y aurait des contrôles sur les marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Pensez-vous que cette nouvelle impasse va durer ?

MOD : Je m’attends à une longue impasse, qui conduira probablement à de nouvelles élections en novembre, où les unionistes chercheront à consolider leur assise et à écarter le Sinn Fein du poste de premier ministre. Dans ce cas, toute l’élection se jouera comme une course entre le DUP et le Sinn Fein pour ce siège et les petits partis en pâtiront.

MCC : Le DUP a également refusé de participer à la nomination d’un président de l’Assemblée tant que le gouvernement britannique n’aura pas pris de “mesures décisives” au sujet du protocole d’Irlande du Nord. Sans exécutif ni même gouvernement intérimaire et  avec une Assemblée suspendue, comment les institutions d’Irlande du Nord peuvent-elles réellement survivre alors que la province doit faire face au risque de récession et à un besoin urgent de réformes dans le domaine de la santé ?

MOD : L’Assemblée a été inopérante pendant trois ans et Westminster a légiféré par substitution tout en évitant l’administration directe totale. La pression morale qui a contraint les parties à un compromis  sous la forme de l’accord « Nouvelle Décennie – Nouvelle Approche » – répondait était la nécessité de mettre fin à une grève des personnels des services de santé.  Le DUP peut se retrouver confronté à des impératifs similaires. Actuellement, le gouvernement de Westminster propose de verser des subventions aux  gens qui ne peuvent plus régler leurs factures de carburant. Si ces aides doivent être gérées par Stormont, le boycott sera perçu comme privant comme une sanction, en privant  les plus pauvres de la société d’une aide financière. Cela entrainera sûrement la demande de restauration du gouvernement.

MCC : L’Irlande du Nord est allée de crise politique en crise politique. Ne devrait-il pas y avoir une responsabilité collective pour que le gouvernement soit “opérationnel rapidement” ? Pensez-vous que la position du DUP sur le Protocole puisse les mener quelque part ?

MOD : La position du DUP sur le protocole ne peut que les conduire  à accepter un compromis que les autres unionistes de la TUV – Traditional Unionist Voice – et les groupes loyalistes peuvent rejeter et assimiler à une trahison.

MCC : La décision de mettre en place une frontière maritime a créé beaucoup de frustration et de colère chez les unionistes contre le gouvernement britannique. Malgré qu’il ait annoncé la suppression de certaines parties du Protocole, le discours de la Reine du 10 mai ne fait aucune référence à une quelconque action unilatérale. Pouvez-vous réellement comprendre ce que Boris Johnson est prêt à faire au sujet du Protocole ? Quel est actuellement l’état des relations entre le gouvernement britannique et le DUP?

MOD : Je ne vois pas ce que Boris peut offrir d’autre qu’un système de voies vertes et rouges similaire à celui des postes douaniers, où les produits importés exclusivement destinés au marché nord-irlandais pourront passer sans être contrôlées. Boris Johnson est le premier Premier ministre qu’un présentateur de la BBC peut impunément traiter de menteur. Le DUP a sûrement assez de jugement pour ne pas lui faire confiance.

MCC : L’UE et le gouvernement irlandais ont admis que certains éléments du protocole ne fonctionnaient pas, mais le vice-président Maros Sefcovic estime que les propositions qu’il a présentées en octobre 2021 amélioreraient sensiblement sa mise en œuvre. Des assouplissements ont également été proposés en ce qui concerne les contrôles alimentaires et les médicaments. Pourquoi les autorités britanniques n’ont-elles pas voulu discuter de ses propositions ? Pourquoi y a-t-il eu une escalade dans le conflit entre l’UE et le Royaume-Uni ?

MOD : Je n’en sais rien. Il se peut en fait que cela ait davantage à voir avec les rivalités internes au sein du parti conservateur, alors que la ministre des affaires étrangères, Liz Truss, semble lorgner du côté de la direction du parti.

MCC : Les discussions en cours sur le protocole entre Maros Sefcovic et Liz Truss ont peu progressé ces derniers mois et l’accord entre le Royaume-Uni et l’UE, qui était censé mettre fin à l’impasse, ne s’est pas concrétisé. Mais, contrairement au président de Marks and Spencers qui approuve le projet des responsables britanniques d’abolir le Protocole, il semble qu’un certain nombre d’entreprises en sont satisfaits dans la mesure où elles ont accès à la fois au marché britannique et au marché européen. Quel est le sentiment général sur le protocole dans les milieux d’affaires ?

MOD : Certaines entreprises, comme Wrightbus qui fabrique des bus londoniens, adorent le protocole. D’autres sont clairement désavantagées. Il n’y a pas une forte demande qui s’exprime en faveur de sa suppression, ce qu’on serait en droit d’attendre s’il constituait un problème pratique sérieux.  

MCC : Le Sinn Fein a toujours rejeté le terme “Irlande du Nord” qu’il considère comme une entité illégitime et la grande crainte des unionistes est que le parti nationaliste ne saisisse ce moment comme une opportunité pour accélérer la marche vers l’unité irlandaise. Mary Lou Mc Donald a déclaré qu’un scrutin sur la question de la frontière serait possible dans les cinq prochaines années, tandis que Michelle O’Neill a dit qu’elle envisageait la réunification, mais n’a pas mis en avant l’idée d’un scrutin dans un avenir proche. Pensez-vous que le Sinn Fein se rende compte que l’unité ne puisse pas se faire dans la précipitation ? pas être précipitée ? Y a-t-il une différence d’approche entre les deux leaders du Nord et du Sud ?

MOD : Je ne vois aucune différence entre le Sinn Fein du Nord et le Sinn Fein du Sud sur ce point. Leur stratégie consiste à faire campagne pour que les assemblées de citoyens et les ministères commencent à préparer le vote sur l’unité. Il s’agit d’encourager les discussions qui puissent renforcer le sentiment dans le pays que la réunification est inévitable. Mary Lou McDonald, en tant que leader du parti au Sud, improvise souvent et cela peut la conduire à s’exprimer de façon peu réfléchie. Michelle O’neill, à l’inverse, ne parait jamais dévier du discours qu’elle a préparé.

MCC : En ce qui concerne la perspective de l’unité irlandaise, le clivage est net entre nationalistes et unionistes ? Croit-on qu’elle pourrait se produire dans les cinq prochaines années ? Pour ceux qui l’envisagent cette idée, quels seraient, selon eux, les principaux avantages et inconvénients d’un tel événement historique ?

MOD : Personne ne croit que cela puisse se produire dans les cinq ans qui viennent mais beaucoup pensent que cela peut avoir lieu dans quinze ans. Le Brexit a ravivé l’intérêt pour cette idée comme le moyen de revenir dans l’Union Européenne. Mais le risque est que nous ne ferions qu’importer les tensions sectaires du Nord dans une Irlande unifiée. Est-ce que cela a un sens de faire disparaitre la frontière alors que les murs de la paix sont toujours debout ?

MCC : Dans le discours qu’elle a prononcé à Magherafelt après avoir remporté le scrutin dans le centre de l’Ulster, Michelle O’Neill s’est montrée très ouverte et a estimé qu’elle avait l’occasion de “réinventer les relations sur la base de l’équité, de l’égalité et de la justice sociale”. Elle a également déclaré qu'”Indépendamment des origines religieuses, politiques ou sociales”, elle s’engageait à “faire fonctionner la politique”. Pensez-vous que cette rhétorique puisse séduire les partis centristes et les éléments les plus modérés de la communauté unioniste ?

MOD : Non. Je pense que le vote du Sinn Fein émane encore presque exclusivement de la communauté catholique.

MCC : Liz Truss, la ministre britannique des Affaires étrangères, a réitéré sa menace de supprimer certaines parties du protocole à moins que l’UE ne fasse preuve de plus de souplesse, et elle a insisté sur l’idée que le protocole soit le principal obstacle à la formation d’un nouvel exécutif en Irlande du Nord. S’attend-elle réellement à ce que l’UE finisse par renégocier le protocole ou s’agit-il d’une simple posture conforme à la tactique habituelle de Johnson ?

MOD : Je pense qu’elle veut apparaitre comme déterminée à se battre davantage afin d’impressionner les Brexiters durs du parti et peut-être mettre Johnson dans l’embarras pour avoir accepté le protocole.

MCC : La plupart des observateurs s’accordent à dire que les conséquences du projet de loi sur le protocole pour l’Irlande du Nord, qui supprimerait des aspects substantiels d’un traité que Johnson a signé il y a moins de trois ans et qu’il a ensuite qualifié de “moment fantastique”, seraient sérieuses et de grande ampleur. Elles risqueraient d’aggraver encore les relations entre le Royaume-Uni et l’UE et de déclencher des mesures de rétorsion de la part de l’Union Européenne qui pourrait répondre par “toutes les mesures à sa disposition”. Pensez-vous qu’il pourrait y avoir, à terme, une guerre commerciale entre le Royaume-Uni et l’UE ?

MOD : Je ne sais pas. C’est là où la logique nous mène, mais cela peut difficilement être une perspective attrayante pour l’Union Européenne.

MCC : L’objectif majeur du Protocole sur l’Irlande du Nord est d’éviter le retour d’une frontière physique en Irlande. Il pourrait y avoir une frontière souple dans la mer d’Irlande, comprenant des solutions telles que des systèmes informatisés à l’usage de sociétés agrées et des contrôles légers dans les ports. Si le Royaume-Uni refuse la recherche  d’un compromis sur la frontière en mer d’Irlande et reste déterminé à s’écarter des normes européennes, n’y a-t-il pas un risque de retour à une frontière terrestre ?

MOD : C’est la logique de la situation.

MCC : La commission ad hoc à Washington en charge de la protection de l’Accord du Vendredi Saint a décrit le projet du Royaume-Uni comme n’étant ni stratégique ni avisé, et le représentant démocrate Brendan Boyle a déclaré que le Royaume-Uni devrait écouter la majorité des Nord-irlandais qui n’ont pas voté pour l’abandon du protocole. Croyez-vous qu’ils puissent avoir une quelconque autorité et influence sur les autorités britanniques ?

MOD : La délégation américaine a commis de graves maladresses lors de sa visite et est apparue comme insensible aux inquiétudes des unionistes. Elle a gâché toute chance de médiation.

MCC : L’ancien directeur général de l’OMC, Pascal Lamy, a déclaré que le Brexit n’avait fait qu’irriter les dirigeants de l’Union Européenne et que la controverse sur le protocole était très malvenue avec la guerre en Ukraine et la demande d’adhésion à l’OTAN de la Finlande et de la Suède. Boris Johnson essaie-t-il seulement de gagner du temps et de détourner l’opinion publique des conséquences négatives d’un Brexit dur ?

MOD Probablement.


En plus de ces informations, nous conseillons trois médias récents qui se penchent sur le Protocole et le contexte en Irlande du Nord :

Le quatrième volume des travaux de Federico Fabbrini sur les aspects juridiques et politiques du Brexit est consacré au Protocole :

The Law and Politics of Brexit Vol. IV. The Protocol on Ireland/Northern Ireland, OUP, 2022, 320 p.

Le Center for Constitutional Change a aussi consacré un podcast sur les élections en Irlande du Nord : Northern Ireland after the election

Enfin, en langue française, vous pouvez retrouver un résumé des tenants et des aboutissants du protocole dans l’intervention de Karine Bigand, maître de conférences à l’Université Aix-Marseille, lors de la conférence organisée par Véronique Molinari et Pierre-Alexandre Beylier dans le cadre du séminaire Brexit – “Brexit : Quelle réalité deux ans après ?” (8 avril 2022). Vous y retrouverez également l’intervention d’Aurélien Antoine sur quelques enjeux et perspectives pour le Royaume-Uni et l’Union européenne deux après le Brexit :

 

Protocole nord-irlandais : l’impasse persiste

Par Marie-Claire Considère-Charon

Suite à son retrait de l’union douanière et du marché unique, le Royaume Uni est devenu un pays tiers, ce qui suppose l’instauration de contrôles sur les marchandises en provenance et à destination de l’UE.

Le besoin impérieux d’éviter que ces contrôles aient lieu sur le territoire de l’Irlande s’est exprimé de manière quasi unanime dès le lendemain du referendum. En signant l’Accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union Européenne le gouvernement de Boris Johnson s’est engagé à mettre en place une frontière qui ne soit pas sur le sol irlandais. Mais une fois venu le moment d’appliquer le dispositif de contrôle des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord prévu par le Protocole d’Irlande et d’Irlande du Nord, les désagréments sous la forme d’embarras portuaires, de blocages des marchandises et de délais de livraison rallongés n’ont pas tardé à apparaître. Ces conséquences, apparemment inattendues du côté britannique, ont suscité l’indignation et la polémique des responsables britanniques et nord-irlandais au point de remettre en cause un accord dûment signé tout en provoquant des heurts et des démêlés juridiques entre Européens et Britanniques.

Quelques rappels

De façon à éviter le retour d’une frontière dure en Irlande, le Protocole a mis en place une frontière de facto entre l’île de la Grande-Bretagne et l’île d’Irlande, l’Irlande du Nord relevant des règles du marché européen pour ce qui est du commerce des marchandises.

Si le Protocole permet aux marchandises de circuler librement entre l’Irlande du Nord, la République d’Irlande et le reste de l’Union Européenne, il stipule, en outre, que pour celles qui pénètrent en Irlande du Nord – véritable porte d’entrée au marché unique – la preuve puisse être fournie qu’elles se conforment à la législation européenne. Elles sont sujettes aux tarifs européens si elles sont jugées « à risque d’être acheminées dans l’Union européenne ».

Depuis janvier 2021 ces dispositions ont porté sur le commerce de bétail, l’agro-alimentaire et tout particulièrement les produits à base de viande réfrigérée, qui supposent des certificats sanitaires d’exportation à l’Union européenne, ainsi que sur produits importés interdits à l’importation comme de la terre et des anguilles.

Le mur bureaucratique

De nouvelles et multiples formalités administrativesont entrainé des contrôles inédits sur le respect du Code des douanes de l’UE, de la législation sur les marchandises, des règles SPS, des normes sur la production et la commercialisation agricole, ou encore de la TVA et des droits d’accise.

Outre les files d’attente aux ports nord-irlandais, ces nouvelles contraintes commerciales ont entrainé de nouveaux processus et de nouveaux coûts pour les entreprises nord-irlandaises confrontées à des problèmes d’acheminement et de livraison, qui ont particulièrement concerné les marchandises transitant entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord.

Une enquête auprès de 190 entreprises de production nord-irlandaises publiée en avril 2021[1] a révélé que les trois quarts d’entre elles ont été impactées de façon négative au cours des trois premiers mois de l’année 2021. 93% ont enregistré des coûts supplémentaires sur l’achat des matières premières et 37% ont déclaré que les perturbations au niveau de leurs chaines d’approvisionnement ont constitué le plus gros obstacle à la reprise de leur activité. La situation semble toutefois s’être améliorée par la suite dans la mesure où un bon nombre de détaillants et de sociétés, soucieux d’éviter les contrôles et les formalités administratives, ont adapté leurs pratiques et planifié différemment leurs chaînes d’approvisionnement en se procurant davantage de produits en République d’Irlande ou encore dans le reste de l’Union Européenne.

Une application controversée

Depuis l’entrée effective du Royaume-Uni dans l’ère post-Brexit, l’application du Protocole nord-irlandais n’a cessé de susciter débats, polémiques et controverses. Dès le début de l’année le Royaume-Uni a montré ses réticences et son désaccord sur la mise en pratique des échanges et des contrôles, en invoquant le besoin pour les entreprises de s’adapter à la nouvelle législation commerciale.

Après avoir affirmé son attachement inconditionnel à un commerce sans entraves au sein de son marché intérieur et décrété qu’il n’y aurait pas de contrôles[2], le Premier ministre a tantôt minimisé leur importance, tantôt réclamé des délais de grâce et des dérogations pour alléger les entraves aux échanges entre la Grande-Bretagne et l’lrlande du Nord, ou encore contesté l’existence même du Protocole pour les barrières jugées ridicules au commerce intérieur. Les autorités britanniques, ainsi que unionistes du DUP qui ont clamé leur hostilité au dispositif instauré par le Protocole en mer d’Irlande, n’ont par ailleurs cessé de déplorer le manque de souplesse des Européens en réclamant que le protocole soit revu et corrigé, voire annulé.

Des discussions sur le mode d’application du Protocole se sont parallèlement poursuivies au niveau du comité conjoint RU-UE, mais des blocages persistent à l’évidence entre les deux parties sur un certain nombre de questions.

Négligence ou mauvaise foi des Britanniques ?

L’impact du Protocole sur les échanges entre la Grande-Bretagne l’Irlande du Nord semble avoir pris par surprise les autorités britanniques. Sous le feu des critiques des unionistes nord-irlandais du DUP qui n’ont pas soutenu l’accord de retrait au Communes, les autorités britanniques ont expliqué qu’il ne leur était pas possible d’estimer l’impact du Protocole au moment des négociations. Pourtant les problèmes potentiels avaient été identifiés à l’origine par les deux parties et les conséquences intégralement prévues, comme en atteste un document adressé par le Premier ministre Boris Johnson au président de la Commission Européenne de l’époque, Jean-Claude Juncker. Si le gouvernement britannique soutient que cela équivaut à une distorsion inacceptable des échanges et requiert des changements majeurs au Protocole, de tels effets étaient prévus par des évaluations lorsque l’Accord de retrait avait été signé.

Dans la proposition britannique du 2 octobre 2019 pour un protocole révisé[3], une note  explicative précisait en effet que la mise en place du Protocole signifierait des contrôles d’identité, des vérifications administratives et des inspections physiques par les autorités britanniques comme l’exigeraient les règles européennes applicables sur tout l’agro-alimentaire entrant en Irlande du Nord depuis la Grande-Bretagne, ainsi que des contrôles réglementaires conformes au droit européen. La proposition demandait également une zone réglementaire sur l’intégralité du territoire irlandais qui couvrirait toutes les marchandises y compris l’agro-alimentaire.

D’après l’ancien directeur du personnel de Theresa May, Gavin Barwell, le Premier ministre Boris Johnson avait parfaitement compris l’impact potentiel des contrôles sur les échanges en mer d’Irlande et bluffait tout simplement lorsqu’il faisait valoir qu’ils avaient été sous-estimés[4].

Manœuvres dilatoires ou recherche sincère de compromis ?

En réponse aux embarras portuaires[5] et aux difficultés de mise en place du Protocole, des délais de grâce ont été consentis sur la demande des Britanniques pour suspendre les contrôles pour plusieurs denrées de façon à permettre aux sociétés nord irlandaises de s’adapter progressivement. Il s’agissait pour elles de de se familiariser avec les nouvelles exigences de certifications et aussi de pouvoir adhérer au projet d’assistance digitale. En décembre 2020, Européens et Britanniques s’étaient accordés sur un report de trois mois de la pleine application de la législation européenne. Ce délai avait été reconnu aux supermarchés et à leurs fournisseurs pour leur éviter les formalités sanitaires et phytosanitaires. De même, l’application des modalités règlementaires qui interdisaient l’importation de certains produits à base de viande animale, y compris les saucisses et la viande réfrigérée depuis la Grande-Bretagne, était repoussée de six mois.

Alors qu’on se rapprochait de la fin de la période d’ajustement fixée au 1er avril, et malgré un certain nombre d’avertissements des Européens depuis janvier 2021, l’inertie des Britanniques empêchait toute avancée dans l’organisation des échanges. Le 3 mars 2021, le Royaume-Uni décrétait alors unilatéralement un nouveau report de 6 mois de la date de l’application effective du Protocole au 1er octobre 2021. L’Union européenne, qui assimilait ce geste à la rupture du traité[6], décidait le 15 mars 20212 d’introduire une procédure en manquement à l’encontre le RU pour son refus de respecter le Protocole nord-irlandais[7].

Après plusieurs semaines de suspense, la Commission européenne est revenue sur sa décision le 28 juillet et a suspendu la procédure en manquement. Selon le porte-parole de la Commission, « en décidant de ne pas passer à l’étape suivante de la procédure d’infraction », l’UE « entendait montrer plus de souplesse afin d’offrir l’espace nécessaire pour réfléchir à une solution durable en vue de la mise en œuvre du Protocole[8]. » Elle espérait ainsi persuader les Britanniques d’appliquer le protocole signé par les deux parties bien que Londres continue à le contester.

Cette décision survenait une semaine après que David Frost, le négociateur en chef du Royaume-Uni pour le Brexit, prenait la parole à la Chambre des Lords pour demander à l’UE de renégocier l’accord signé en 2019. Il indiquait que les deux parties devaient convenir d’une pause et prolonger encore le délai de grâce pour répondre aux questions posées par le Protocole.

La mise en demeure de David Frost

Cette nouvelle offensive des Britanniques a pris la forme d’un document officiel de 27 pages dit command paper[9] qui appelle à la révision de portions importantes de l’Accord, dans le but de parvenir à un « Protocole rééquilibré»[10]. Jugeant le texte “bancal” et “insoutenable”, le négociateur britannique David Frost a déclaré vouloir “réécrire certains points clés de l’accord” conclu par Boris Johnson en octobre 2019. Il justifiait sa démarche en expliquant que le Protocole était sensiblement différent de ce que les Britanniques avaient initialement proposé, et que les problèmes qui surgiraient pourraient être résolus par une mise en œuvre du dispositif qui soit souple et pragmatique.

Partant du constat que le Protocole a failli à un de ses objectifs essentiels (celui de protéger la place de l’Irlande du Nord dans le marché interne du Royaume-Uni et d’éviter des bouleversements dans la vie quotidienne des citoyens[11]), le command paper soutient une refonte profonde du Protocole, avec la suppression de toutes les formalités douanières pour les biens transitant de Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord, sauf s’ils sont explicitement destinés à entrer sur le marché unique européen. Londres souhaite mettre ainsi en place un “double régime réglementaire”, qui permette aux produits, qui seraient conformes aux normes britanniques, mais n’appliqueraient pas la législation européenne, de pouvoir circuler en Ulster alors que, d’après les termes du Protocole, de tels produits doivent se conformer aux standards européens. Les entreprises commerciales devraient à cet égard préciser la destination finale des marchandises en transit que ce soit l’Irlande du Nord ou la République d’Irlande[12]. Dans le second cas des contrôles de conformité douaniers et réglementaires seraient alors requis.

Ce système dépend, toutefois, de deux conditions pour être praticable : d’abord, que les entreprises ne manquent pas de déclarer en toute honnêteté l’ultime destination des denrées concernées ; ensuite, qu’elles puissent garantir le choix de la destination jusqu’au terme de l’acheminement. Le document reconnait le risque associé à un système fondé sur des déclarations d’opérateurs, en affirmant qu’il devrait être étayé par un mécanisme de renforcement intelligent fondé sur la transparence totale des chaines d’approvisionnement.

Quant aux SPS, le Royaume-Uni souhaite établir un régime d’équivalence où les deux parties pourraient reconnaître éventuellement leurs standards respectifs, produit par produit, de sorte que les contrôles, à plus ou moins court terme, ne s’avèrent plus nécessaires ou soient considérablement réduits. Il s’agirait d’un accord à l’instar de celui qui a été signé entre l’UE et la Nouvelle Zélande où les deux parties certifient que leurs règles et standards sont équivalents dans le domaine de l’agro-alimentaire[13]. Un accord de ce type éliminerait à la fois le recours à de nombreuses formalités administratives et le besoin de mettre en place des contrôles. Toutefois, des certificats vétérinaires resteraient nécessaires pour les produits à base de viande animale, avec les coûts qui leur sont associés, de même que pour les produits à base de viande réfrigérée qui continueraient à être exclus.

Il est permis de douter que de telles propositions puissent être retenues, car Européens et Britanniques ne semblent pas prêts à s’entendre sur les mécanismes à mettre en place pour accorder les équivalences. On sait combien les règles européennes sont strictes dans le domaine de la sécurité alimentaire et les Européens entendent demeurer particulièrement vigilants sur tous les produits qui pénètrent le marché unique.

La Commission Européenne, ainsi que certains partis nord-irlandais, ont évoqué un accord similaire à celui qui a été signé entre la Suisse et l’Union Européenne qui, selon les Européens, éliminerait 80% des contrôles SPS et les lourdeurs administratives subies par les opérateurs britanniques qui exportent vers l’Union Européenne. Néanmoins, cela exigerait du RU de s’aligner sur la législation européenne et de consentir à une forme de contrôle exercé par l’UE. Cela pourrait donner aux opérateurs commerciaux un sursis apprécié mais on sait à quel point les responsables Britanniques sont hostiles à toute forme d’alignement.

Le Royaume-Uni souhaiterait également s’affranchir de l’article 10 du Protocole, qui lui impose de se soumettre au régime européen des aides d’État pour les décisions affectant l’Irlande du Nord[14].

Enfin, le gouvernement entend dénoncer l’article 12 et mettre un terme à l’autorité à l’autorité de la Cour de justice européenne dans l’application du Protocole nord-irlandais[15]. Il s’agit d’un point de désaccord des plus sérieux dans la mesure où l’Union Européenne entend bien continuer à se référer à la plus haute juridiction européenne en cas de litige dans l’application des dispositions du Protocole qui soumettent l’Irlande du Nord au droit de l’UE (Code des douanes de l’UE et régime des aides d’État, notamment).

Le command paper mentionne enfin la possibilité de déclencher l’article 16 du Protocole, c’est-à-dire les mesures de sauvegarde qui permettent au Royaume-Uni de suspendre temporairement ses obligations vis-à-vis du Protocole, en particulier en cas de distorsions des échanges, tout en concluant que le recours à cet article, en l’état actuel des choses, ne serait pas approprié, contrairement à la voie consensuelle[16].

Des propositions jugées inacceptables et irréalistes par Bruxelles

Les propositions britanniques divergent de façon significative de ce qui a été formulé dans l’accord de retrait, ce qui explique qu’elles aient été aussitôt rejetées par l’Union Européenne. La Commission a rétorqué que Londres devait se conformer au Protocole et respecter les règles européennes sur tous les produits, sans exception[17]. Les produits agro-alimentaires vendus en Irlande du Nord pourraient, en effet, constituer un danger pour l’UE, même s’ils n’y étaient pas vendus ni consommés, à cause du risque de contamination animale ou végétale d’un pays à l’autre et de la nature complexe des chaines d’approvisionnement alimentaires.

Si une renégociation du Protocole ne leur semblait pas envisageable, les responsables européens se disaient disposés à faire quelques concessions sur les mécanismes mis en place et à se mettre en quête de solutions concrètes. L’appel des Britanniques à un moratoire sur l’application du Protocole a également été mal reçue par les Européens qui y ont vu une nouvelle manœuvre dilatoire. En l’état, il est difficile de savoir s’ils consentiront à reporter encore de quelques mois l’application pleine et entière du Protocole au 1er octobre prochain.

L’avenir de la province irlandaise en suspens

Dans la province britannique, l’état d’esprit était fébrile à l’approche de l’été et, compte-tenu de la colère de la communauté unioniste à l’encontre du Protocole nord-irlandais, nombreux étaient ceux qui redoutaient une nouvelle flambée de violence à l’occasion des célébrations loyalistes de juillet. Heureusement, l’été fut relativement calme[18]. Hormis une série de drapeaux britanniques et irlandais brulés par des militants des deux camps, les défilés orangistes se sont déroulés sans incident[19].

L’impasse autour de l’application du Protocole ne peut pourtant qu’accroître l’instabilité de la province. Le secteur industriel nord-irlandais et celui des échanges commerciaux subissent les dommages collatéraux du bras de fer qui oppose Européens et Britanniques. L’inquiétude quant à l’évolution de la situation est palpable parmi les fermiers, les commerçants, les entrepreneurs et les responsables de la grande distribution qui dépendent des échanges avec la Grande-Bretagne.

Aodhan Connolly (qui représente un grand nombre d’entreprises dans la petite et la grande distribution au sein du Consortium nord-irlandais de vente au détail) a déclaré que la filière attendait de la stabilité et la certitude qu’une solution viable à long terme tienne compte de leurs intérêts commerciaux. Il ajoutait que les commerces en Irlande du Nord étaient « en mode pause » dans l’attente fébrile du 1er octobre[20] qui pourrait se solder par un surcroît de formalités et de coûts.

Outre les problèmes commerciaux, le Protocole a également été un facteur d’instabilité politique au point de menacer le fonctionnement des institutions nées de l’accord du Vendredi saint. Européens et Britanniques se reprochent mutuellement de mettre en danger la fragile paix obtenue en 1998 après trois décennies de violences entre unionistes protestants viscéralement attachés à la Couronne et nationalistes catholiques, favorables à une réunification à plus ou moins long terme avec l’Irlande. Si les nationalistes ne se montrent guère enthousiastes vis-à-vis du Protocole et admettent qu’il pose des soucis d’approvisionnement, ils ne voient pas d’alternative possible hormis le retour d’une frontière dure sur le sol irlandais, qui serait un échec majeur et une atteinte directe aux Accords du Vendredi saint. Le Premier ministre Boris Johnson a su habilement exploiter la colère et le malaise des nord-irlandais pour tenter de culpabiliser les Européens, en particulier à l’occasion de la malencontreuse décision de la Commission Européenne de déclencher l’article 16 le 1er février 2021 dans un contexte de pénurie de vaccins sur le Continent. David Frost a également montré qu’il n’hésitait pas à instrumentaliser l’Irlande du Nord et ses problèmes d’approvisionnement pour faire pression sur ses partenaires européens en assimilant le Protocole à une entaille à l’unité du Royaume.

Mais les unionistes, qui doivent actuellement tenter de résoudre la crise profonde que traverse le DUP[21], premier parti de gouvernement, ne sont pas dupes des motivations des responsables britanniques et ne manquent pas de rappeler la trahison de Boris Johnson qui leur avait assuré qu’il n’y aurait jamais de frontière entre les deux îles au congrès du DUP en novembre 2018.

Après la démission d’Edwin Poots qui l’avait emporté sur le nouveau leader du DUP dans un duel éprouvant, Jeffrey Donaldson est encore en quête de la légitimité qui lui permettrait d’assumer cet automne, aux côtés de la vice première ministre nationaliste Michelle O’Neill, ses fonctions de Premier ministre[22]. Il aura pour tâche de préparer l’élection déterminante de 2022 au Parlement de Stormont. Si elle produit une majorité hostile au Protocole, une remise en question de l’emplacement de la frontière en mer d’Irlande pourrait alors avoir lieu. L’option du retour d’une frontière terrestre pourrait refaire surface avec tous les risques politiques, économiques et commerciaux qu’elle recèle. Mais, sauf un coup de tonnerre électoral, les élections nord-irlandaises de 2022 se solderont vraisemblablement par une majorité favorable à la mise en place d’un Protocole qui fonctionne.

Conclusion

Le Brexit a profondément ébranlé le statu quo qui consistait pour l’Irlande du Nord à se rapprocher de la République dans quasiment tous les domaines, sans pour autant remettre en cause son statut juridique.

Comme l’observe Michel Barnier dans son ouvrage la Grande illusion[23], le problème fondamental posé par le substitut du backstop est qu’il place l’Irlande du Nord dans deux espaces douaniers. Ce statut apparemment inédit en fait un casse-tête juridique et logistique.

S’il parait probable qu’une renégociation du Protocole nord-irlandais est à exclure, il est bien difficile de prévoir les tactiques auxquelles Londres aura recours dans les prochains mois et comment Dublin, l’Union européenne et Washington réagiront. Pour Londres la question est d’évaluer quelles concessions l’UE est prête à consentir et comment les obtenir tout en tenant compte de ses intérêts commerciaux dans la perspective d’une global Britain[24].


[1] Tughans, Findings from a survey of businesses in the manufacturing industry,  Perceptive Insight among 190 companies, May 2021 (https://www.tughans.com/wp-content/uploads/2021/05/Manufacturing-NI-Report_2021.pdf)

[2] Skynews, The PM said there would be ‘no checks’ but there will be, Wednesday 20 May 2020, https://news.sky.com/story/johnsons-deal-for-northern-ireland-is-not-what-was-agreed-11991803

Boris Johnson affirmait en mai 2020 qu’i n’y aurait pas de tarifs sur les produits entrant en Irlande du Nord mais toutefois que des tarifs seraient imposables si les marchandises étaient destinées à la vente en Irlande ou plus largement à l’intérieur du marché unique ou s’il y avait un risque important qu’elles y terminent leur trajet. Dans un article de The Atlantic, intitulé The minister of chaos, Tom McTague affirme que Boris Johnson sait parfaitement ce qu’il fait,  ce qui laisse supposer que tout dans son comportement est pour ainsi dire calculé, voire cynique et qu’il suffit de choisir la bonne rhétorique pour rallier l’électorat. Tom McTeague, The Minister of Chaos, The Atlantic, 7 juin 2021. https://www.theatlantic.com/magazine/archive/2021/07/boris-johnson-minister-of-chaos/619010/

[3] HM Government , Explanatory note on UK proposals for an amended Protocol on Ireland/ Northern Ireland, (2) Regulatory compliance for goods, 7-11. assets.publishing.service.gov.uk

Maddy Thimont Jack & Jess Sargeant July 22 2021, Fixing the problems with the Northern Ireland protocol may have just got even harder.

[4] Boris Johnson falsely claiming not to have realized Brexit damage to Northern Ireland, senior tory says, Independent, 9 June 2121, https://www.independent.co.uk/news/uk/politics/johnson-brexit-northern-ireland-barwell-b1862391.html

[5] Dès la fin décembre 2020 des bouchons étaient apparus avec de longues files de camions et le port de Dublin était lourdement congestionné.

[6] En effet, un traité international peut prendre fin à la suite d’une manifestation de volonté de l’un des contractants. Il s’agit de la loi de la dénonciation. Pour avoir valeur juridique, la dénonciation doit se produire en vertu d’une disposition conventionnelle préexistante. https://www.google.com/search?q=rompre+un+trait%C3%A9&rlz=1C5CHFA_enFR857FR857&oq=rompre+un+trait%C3%A9&aqs=chrome..69i57.6521j0j7&sourceid=chrome&ie=UTF-8

[7] Financial Times, EU launches Brexit legal action against UK, https://www.ft.com/content/80670e39-1b23-4714-a945-c3b0e3dd9b2f

[8] Euractiv, « Bruxelles suspend la procédure d’infraction contre Londres sur le protocole irlandais », 29 juillet 20212. https://www.euractiv.fr/section/royaume-uni-en-europe/news/bruxelles-suspend-la-procedure-dinfraction-contre-londres-sur-le-protocole-irlandais/

[9] Northern Ireland Protocol : the way forward, HM government, assets.publishing.service.gov.uk.

[10] N’oublions pas que le Protocole a déjà été révisé par rapport à sa version initiale figurant dans l’Accord de retrait signé en 2018 par Theresa May.

[11] Ibid, Introduction by David Frost and Brandon Lewis, p.8.

[12] Ibid, Section five, Establishing this new balance, Trade in goods within the United Kingdom, 48

[13] Ibid, Sanitary and phytosanitary measures, 49-53.

[14] Op. cit. Northern Ireland Protocol : The way forward, 64.

[15] Op. cit., Northern Ireland Protocol : the way forward, 67. Les Britanniques souhaitent à la place de la Cour de Justice Européenne le recours à  un organe d’arbitrage international pour prendre en charge les problèmes, sans toutefois préciser sa nature et son mode de fonctionnement.

[16] Ibid, Section four, An alternative way forward : finding an agreed new balance, 36.

[17] On peut comprendre la position de l’UE dans la mesure où la mise en place d’un système de reconnaissance mutuelle produit par produit peut paraitre infiniment fastidieuse et tout aussi difficile à maintenir et garantir..

[18] L’été a également été marqué par la polémique autour de la proposition du gouvernement britannique de mettre en place une amnistie de facto pour tous les crimes commis pendant les Troubles. Cette mesure qui interdirait au gouvernement britannique de lancer des poursuites contre les terroristes paramilitaires tout comme les soldats britanniques postés en Irlande du Nord pendant les trois décennies du conflit a réussi à rassembler tous les partis nord-irlandais, unanimement hostiles aux intentions de Londres.

[19] Le Secrétaire général de la grande loge orange d’Irlande, Mervyn Gibson a déclaré à propos des drapeaux irlandais incendiés que même s’il le déplorait il comprenait que de tels choses puissent se produire dans le climat actuel.

[20] Freya McClements, “NI farmers and retailers doubt political will exists to fix protocol issues”, The Irish times, 15 juillet 2021.

[21] M.C.Considère-Charon, « La question du Protocole nord-irlandais est-elle en passe d’être résolue? Observatoire du Brexit, 5 juillet 2021, brexit.hypotheses.org

[22] Le député à Westminster pour Lagan Valley doit en effet renoncer aux fonctions qu’il remplit depuis près d’un quart de siècle, et se faire élire à Stormont où il espère trouver un siège qui lui permette d’être coopté en tant que membre de l’Assemblée locale.

[23] Michel Barnier, La Grande illusion, Gallimard, p.370.

[24] Voir l’article de Thibaud Harrois, « L’Integrated Review de 2021 : une stratégie tous azimuts au service d’une Global Britain à l’ambition vague », Observatoire du Brexit, 25 mai 2021, https://brexit.hypotheses.org/

Quis Separabit : l’unionisme en pleine crise existentielle dans l’ère post-Brexit

Par Marie-Claire Considère Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

Le regain de violence qui a frappé l’Irlande du Nord en avril 2021 a soulevé une série de questions sur les motivations et l’état d’esprit de la communauté unioniste à l’heure post-Brexit. Ses militants, qui se manifestent en général l’été à l’occasion des célébrations loyalistes[1] autour de la victoire du protestant Guillaume d’Orange sur son adversaire, le roi catholique Jacques II à la bataille de la Boyne le 10 juillet 1690, a voulu faire entendre son rejet du Protocole nord-irlandais, inclus dans l’Accord de retrait de décembre 2019[2] et destiné à réguler les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord.

Si la violence a souvent pu être attribuée aux paramilitaires républicains, l’unionisme s’est également militarisé dès le début du XXe siècle avec la création de la Force Volontaire d’Ulster (UVF) en 1913 et, plus tard, avec l’Association pour la Défense de l’Ulster (UDA) créée en 1971 qui chapeaute un certain nombre de groupes loyalistes comme la Force volontaire loyaliste et les Défenseurs de la main rouge[3]. Depuis les difficultés à mettre en œuvre le nouveau dispositif prévu par le Protocole annexé à l’accord de retrait, le malaise vécu par la communauté unioniste s’accentue et interroge l’avenir de la province. Cela s’est traduit par diverses initiatives visant à dénoncer l’impraticabilité du Protocole et à en réclamer le retrait. Début février 2021, le Parti unioniste démocrate, dirigé par Arlene Foster, publiait alors un plan en cinq points pour la suppression du Protocole[4] dont il dénonçait les dégâts causés aux échanges commerciaux ainsi que les menaces à l’encontre de l’union.

I. Le recours juridictionnel contre le Protocole

Les dispositions prévues par le Protocole, censées être mises en place au 1er janvier 2021, dans le but d’éviter le retour d’une frontière terrestre entre la province d’Ulster et la République d’Irlande, créent, comme nous l’envisagions dans une contribution précédente pour l’Observatoire[5], une frontière douanière de fait en mer d’Irlande. L’Irlande du Nord appartient désormais à deux zones douanières distinctes.

Après avoir demandé l’avis juridique d’experts en droit constitutionnel, le Parti unioniste démocrate, le Parti unioniste d’Ulster et la Voix traditionnelle unioniste, ont déposé le 21 février 2021 un recours auprès de la Haute Cour d’Irlande du Nord, appelée à statuer sur la légalité du Protocole qui, selon la dirigeante du DUP, n’est pas compatible avec l’Acte d’Union de 1801, ni avec l’Accord de Belfast, dit du Vendredi Saint, de 1998.

Les trois chefs des partis unionistes, Arlene Foster, pour le Parti unioniste démocrate, Steve Aiken, pour le Parti unioniste d’Ulster et Jim Allister, pour la Voix Traditionnelle unioniste, rejoints par l’un des principaux architectes de l’Accord de Belfast, David Trimble[6], ont été entendus par la cour le vendredi 14 mai.

1. Le moyen tiré de la rupture d’égalité entre citoyens britanniques

Après avoir rappelé que le Royaume-Uni disposait d’une constitution partiellement écrite et qu’une partie de la Constitution est constituée par l’Acte d’Union, l’ancien conseiller juridique auprès de l’exécutif nord-irlandais, John Larkin, conseil des requérants, a invoqué l’article 6 de l’Acte de 1801[7] qui interdit au Gouvernement de sa Majesté de conclure un accord avec une puissance étrangère, ou d’appliquer une loi interne ou toute autre disposition juridique qui ne place sur le même pied d’égalité les sujets de Sa Majesté de Grande-Bretagne et ceux d’Irlande du Nord vis-à-vis de cette puissance étrangère. Il dispose également que tous les biens échangés entre la Grande-Bretagne et l’Irlande le sont sans taxes ni droits de douane.

Le représentant des unionistes soutint ensuite que, contrairement à ce qui est souligné dans le Protocole[8], le libre accès à la Grande-Bretagne des marchandises en provenance d’Irlande du Nord n’est pas assuré et qu’il s’agit là d’un problème constitutionnel majeur. Les marchandises en provenance d’Irlande du Nord ne sont plus assimilables à celles qui viennent de Liverpool, d’Édimbourg, de Cardiff ou de Londres, car elles ne circulent plus librement au sein du marché interne britannique. Par conséquent, le Protocole est illégal en ne traitant pas également les sujets de Sa Majesté dans leur rapport à l’Union européenne.

John Larkin a ajouté que la situation dans laquelle le Protocole nord-irlandais plongeait l’Irlande du Nord (soumise à des taxes qu’elle n’avait pas votées) était comparable au statut juridique du régime de Vichy, tenu de se conformer aux instructions des occupants en matière de contrôle et d’inspection des échanges de marchandises. Le conseil des unionistes a aussi avancé le slogan politique de la Révolution américaine : « no taxation without representation ». (résumant l’un des principaux griefs des colons contre la mère patrie du fait qu’ils n’avaient pas de représentants à Westminster). Pour l’avocat, l’Irlande du Nord serait, ni plus ni moins, en partie annexée par l’Union européenne[9].

2. La question du consentement à un changement constitutionnel

Le 14 mai, John Larkin (QC) reprenait une déclaration assermentée (affidavit), formulée par l’ancien Premier ministre d’Irlande du Nord et Prix Nobel de la Paix, Lord Trimble. Le 5 février 2019, il s’était officiellement opposé à la création d’un statut distinct pour l’Irlande du Nord tel qu’il figurait dans l’accord de retrait négocié par Theresa May le 14 novembre 2018. Il avait alors menacé de déposer un recours en justice contre ledit traité pour violation de l’accord du Vendredi saint. Le recours aurait porté sur deux points. Le premier était que l’accord de retrait, qui incluait alors le dispositif du backstop ,changeait les compétences de l’administration dévolue et introduisait de nouvelles dispositions institutionnelles. Le second consistait à soutenir que le filet de sécurité menaçait de modifier la place de l’Irlande du Nord dans le Royaume-Uni sans avoir sollicité au préalable le consentement de ses citoyens.

Or, l’accord de Belfast de 1998 précise qu’il ne saurait y avoir de changement de la situation constitutionnelle de la province sans le consentement d’une majorité d’électeurs[10]. De même, dans l’article 18 du Protocole nord-irlandais révisé, inclus dans l’accord de retrait négocié par Boris Johnson le 22 octobre 2019 (« Consentement démocratique en Irlande du Nord »), il est rappelé que, conformément aux accords de paix, les institutions nord-irlandaises seront périodiquement appelées à renouveler leur approbation aux arrangements commerciaux fixés par les articles 5 à 10 du Protocole tant qu’ils seront en place[11]. À chacune de ces occasions, les Nord-Irlandais pourront soit voter sur le maintien de ces arrangements ou au contraire choisir de s’y soustraire et mettre ainsi un terme au Protocole.

Toutefois, le processus de décision n’est pas précisé dans l’accord de retrait, mais dans une déclaration unilatérale du Gouvernement de Sa Majesté[12] dans laquelle il est indiqué que le Parlement d’Irlande du Nord votera une motion en faveur du maintien du Protocole dont l’intitulé exact sera proposé par le Premier ministre nord-irlandais et le vice Premier ministre. Si une décision est prise sur la base d’une majorité simple, l’Assemblée pourra revoter quatre ans plus tard. Si elle s’appuie sur une majorité transcommunautaire, soit une majorité de membres dans les deux communautés ou 60% des membres de l’Assemblée et, au moins 40% dans chacun des deux camps, nationaliste et unioniste, alors l’Assemblée pourra attendre huit ans avant de renouveler son consentement[13]. Le premier vote de consentement est prévu en décembre 2024.

L’application du mécanisme du consentement, qui est d’une assez grande complexité, a suscité diverses contestations de la part des partis nord-irlandais. Le parti unioniste démocrate a dénoncé les modalités du vote qui, selon ses responsables, violent le principe de consentement tel qu’il est spécifié dans l’Accord du Vendredi saint où le vote d’une majorité simple suffit sans nécessairement le soutien des deux communautés.

Mais, le recours déposé par les unionistes se fondait également sur des incompatibilités jugées graves, entre le Protocole et l’Accord du Vendredi Saint[14] et comparables à celles qu’avaient dénoncées Lord Trimble. Non seulement le Protocole isolerait la province du reste du Royaume-Uni en créant une frontière effective entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, mais il maintiendrait également la province en alignement avec le marché unique pour les marchandises, ce qui représenterait une modification fondamentale du statut constitutionnel de l’Irlande du Nord sans qu’elle ait été consultée au préalable.

La mise en œuvre du Protocole, au mépris total du principe de consentement à toute modification constitutionnelle de la province, principe considéré comme le pilier central de l’Accord du Vendredi Saint et consacré par le droit européen, signifierait, aux yeux de l’avocat des requérants, un déni flagrant de démocratie. L’Irlande du Nord, ajoutait-il lors de sa plaidoirie, « ne fait plus pleinement partie du Royaume-Uni. Elle a été partiellement annexée par l’Union européenne ».

3. La violation du droit de l’Union européenne

John Larkin a enfin concentré ses arguments sur les violations supposées du droit de l’Union européenne dont dépend encore partiellement la province. Il invoquait l’article 10 du Traité sur l’Union européenne. En vertu de cette disposition, « Le fonctionnement de l’Union est fondé sur la démocratie représentative. Les citoyens sont directement représentés, au niveau de l’Union, au Parlement européen ». Pour l’avocat, les citoyens nord-irlandais en seraient totalement exclus alors même qu’une partie du droit de l’Union leur est applicable.

De plus, se fondant dans l’article 50[15], John Larkin observait que les traités de l’UE cessaient de s’appliquer à l’Etat concerné dès la mise en application de l’accord de retrait. Or, le fait que l’application des nouvelles dispositions concernant l’Irlande du Nord n’aient pas de limite temporelle quant à leur application entraînerait une incompatibilité avec l’économie générale du § 3 de l’article 50.

Il se référait également à l’article 3 du Protocole n°1 de la Convention européenne des droits de l’homme concernant les droits des citoyens à des élections libres[16] pour dénoncer le fait que les citoyens nord-irlandais étaient soumis à des lois sans avoir de rôle (direct ou par le biais de leur représentants) dans le processus législatif. En reprenant les arguments naguère avancés par Lord Trimble[17], John Larkin dénonce les conséquences juridiques et politiques du Protocole dans de multiples domaines tels que l’économie, l’environnement, l’agriculture, les droits des travailleurs, et une foule de réglementations allant des normes de construction à l’utilisation des herbicides, qui ne relèveraient plus du pouvoir législatif de Westminster, ni de celui de l’Assemblée de Stormont, mais de décisions prises par Bruxelles.

Pour d’autres acteurs de l’action juridictionnelles, c’est bien sur ce sujet que le Protocole pose un problème de droit ab initio : le gouvernement britannique aurait fait preuve d’une carence majeure en ne consultant pas les citoyens nord-irlandais sur un changement constitutionnel essentiel puisqu’il touche à la nature même de l’union avec la Grande-Bretagne[18].

En réponse au réquisitoire de John Larkin, Tony McGleenan, représentant le gouvernement britannique, a souligné, à la surprise générale, que l’article 6 de l’Acte d’Union ne s’appliquait plus, car le gouvernement britannique l’avait abrogé pour assurer la mise en œuvre du Protocole nord-irlandais. Cette nouvelle a causé la consternation chez les unionistes qui y ont vu la fin d’une union en place depuis plus de deux siècles. Par ailleurs, l’avocat du gouvernement a répondu aux unionistes que contester la légalité du Protocole revenait à mépriser la volonté du Parlement, exprimée sous la forme de législation primaire à l’occasion de la ratification de l’Accord et de sa transposition le 23 janvier 2020 en droit britannique (European Union Withdrawal Agreement Act). Les débats ont porté ensuite sur la manière par laquelle le Parlement pouvait abroger des lois de façon explicite ou implicite. L’examen du recours prenait fin le 18 mai et le jugement sera prochainement mis en délibéré. L’importance de cette action contentieuse s’inscrit dans une distanciation progressive entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne.

II. Une lente érosion des liens avec la Grande-Bretagne

Le Protocole nord-irlandais, qui est souvent perçu par les Unionistes comme un ultime coup porté à l’union, survient à la suite d’une lente érosion des liens qui unissent l’Irlande du Nord à la Grande-Bretagne. Avec l’accord de Hillsborough signé par la Première ministre Margaret Thatcher et son homologue irlandais Garret Fitzgerald en novembre 1985, la République d’Irlande obtenait un droit de regard sur les affaires internes de l’Irlande du Nord. C’était alors que l’idée d’un éventuel transfert de souveraineté de la province, si lointain soit-il, commençait à poindre. Malgré les assurances des autorités britanniques, nombre d’unionistes avaient pris conscience qu’ils n’étaient plus tout à fait les maîtres de leur destin et que l’Union était peut-être en sursis, comme l’avait laissé entendre un député du Parti unioniste d’Ulster. Harold McCusker s’était fermement opposé à l’accord de Hillsborough, qui, selon ses mots, plaçait l’Irlande du Nord « sur le rebord de la fenêtre de l’Union[19] ». Moins de dix ans plus tard, la Déclaration de Downing street en 1993, qui affirmait que la Grande-Bretagne n’avait « pas d’intérêt stratégique ou économique personnel en Irlande du Nord », fut perçue par les unionistes comme un renoncement au profit du nationalisme irlandais.

La devise de l’Association pour la défense de l’Ulster, Quis separabit (Qui nous séparera ?), qui figure en haut de cet article, prend sans doute aujourd’hui, pour les unionistes, qui ne sont plus dupes des promesses et des déclarations péremptoires du Premier ministre, une résonnance particulièrement forte. Leur sentiment d’insécurité constitutionnelle n’a jamais été aussi palpable et leur hostilité à l’égard du Protocole nord-irlandais est à la mesure de la terreur qu’ils éprouvent à l’idée d’être coupés de la Grande-Bretagne. Ils craignent de voir leur identité britannique se dissoudre dans la reconfiguration post-Brexit. La contraction programmée du territoire britannique qui, pour les Républicains, représente l’aboutissement du processus de décolonisation avec la disparition du « dernier bastion de l’Empire », revêt aux, yeux des unionistes, l’allure d’une tragédie, d’autant plus grave qu’ils se sont toujours faits les champions de la britannicité[20] en s’opposant ainsi au projet d’autonomie (Home rule) des gouvernements libéraux en Angleterre de la fin du XIXe siècle. Pendant la Seconde Guerre mondiale, Belfast, qui disposait alors d’un potentiel industriel fondé sur la métallurgie et les chantiers navals, fut l’une des grandes villes les plus bombardées par les forces allemandes en étant détruite à 52%. L’ancien Premier ministre Winston Churchill fit l’éloge du « loyal Ulster » qui réussit l’exploit de sauvegarder l’ouverture des passages maritimes entre la Grande-Bretagne et l’Amérique du Nord.

Cette communion paraît aujourd’hui lointaine, alors que, de surcroît, l’Irlande du Nord est en proie à des crises politiques récurrentes.

III. Le changement de leader nord-irlandais

1. Le bilan contesté d’Arlene Foster

Le hasard du calendrier a voulu que le 14 mai 2021, qui a marqué le début de l’examen du recours contre le Protocole, soit aussi celui de l’élection du nouveau dirigeant du Parti unioniste démocrate. C’était la première fois depuis cinquante ans qu’une bataille avait lieu pour la présidence du parti. Arlene Foster, très critiquée par la base militante du parti, a, en effet, décidé de mettre fin à son mandat de chef de parti à la date du 28 mai et à celui de Première ministre du gouvernement nord-irlandais à la fin du mois de juin.

Le parcours de cette dirigeante unioniste est singulier à bien des égards. Née en 1970 dans le comté rural du Fermanagh, après des études de droit à la Queen’s University de Belfast , elle rejoint l’aile dure des avocats unionistes dans les années 1990, qui s’opposent à l’Accord du Vendredi Saint pour sa promesse de libération obligatoire des terroristes nationalistes. Trois ans plus tard, elle quitte le parti unioniste d’Ulster pour le Parti unioniste démocrate fondé par Ian Paisley[21]. Élue le 17 décembre 2015 à la tête du DUP et Première ministre d’Irlande du Nord depuis le 11 janvier 2016, elle est la première femme à accéder à cette fonction et, aussi, la plus jeune. Anglicane et transfuge du Parti unioniste d’Ulster, elle doit composer avec un noyau dur de vieux caciques ultraconservateurs, émules de Ian Paisley et déterminés à ne pas lui faciliter la tâche.

L’appartenance religieuse préfigure, en effet, très souvent l’orientation politique en Irlande du Nord. Cette imbrication a largement déterminé l’évolution politique de la province, même au sein du camp unioniste. Tout comme il est issu de deux courants d’émigration massive au début du XVIIe siècle (l’un constitué par les habitants des Hautes Terres d’Écosse et l’autre par les colons du nord de l’Angleterre), le protestantisme nord-irlandais se répartit en deux branches confessionnelles, le presbytérianisme, majoritaire en Ulster, et l’anglicanisme. Les presbytériens adhèrent à une doctrine calviniste beaucoup plus intransigeante et sectaire que les anglicans dont ils disent que ce qui les sépare du catholicisme romain « a l’épaisseur d’une feuille de papier à cigarette ».

La crise au sein de l’exécutif nord-irlandais de janvier 2017, qui a opposé Arlene Foster à Martin McGuinness, vice-Premier ministre issu du Sinn Fein nationaliste, a débouché sur la démission du représentant nationaliste et la paralysie institutionnelle qui a duré trois ans. Outre un grave scandale politico-financier dit du Cash for Ash[22] qui éclata en novembre 2016 au sein de l’exécutif biconfessionnel, des désaccords profonds ont porté sur plusieurs dossiers comme le soutien financier à la langue gaélique, la question du mariage homosexuel, et le Brexit.

Dix mois seulement après le scrutin du 5 mai 2016, des élections anticipées au Parlement de Stormont ont été organisées le 2 mars 2017. Dans un contexte post-brexit très tendu, la campagne a vu les clivages entre les deux camps, et en leur sein même, se durcir quant aux perspectives d’avenir de la province[23]. Avec 28 élus sur 90, le Parti Démocratique Unioniste n’a pas obtenu la majorité absolue. Il fut talonné par le Sinn Fein qui remporta 27 sièges, une situation inédite dans l’histoire de la province. Personnellement mise en cause dans le scandale du Cash for Ash et très fragilisée par la déroute électorale de son parti en 2017 où le DUP perdit 10 sièges, Arlene Foster a subi de très fortes pressions au sein de son parti. Son abstention lors du vote à Stormont d’une motion appelant à interdire les thérapies de conversion pour homosexuels a mécontenté un bon nombre de ses congénères évangélistes du Parti Unioniste Démocrate, largement inféodé à l’Eglise presbytérienne libre et adeptes d’une ligne dure en matière de mœurs.

Elle s’est vu également reprocher une gestion malhabile et périlleuse du processus du Brexit. En choisissant le camp du leave malgré les enjeux économiques de la province et une opinion majoritairement favorable au maintien dans l’UE, elle perdait la confiance des éléments les plus modérés de son camp. Après la signature, le 26 juin 2017, du pacte de soutien  (Confidence and supply agreement) au gouvernement, son parti bénéficiait d’un large crédit politique, dû à son rôle vital pour le gouvernement britannique, mais elle s’était opposée à l’Accord négocié par Theresa May qui aurait été infiniment plus favorable aux unionistes que son avatar conclu un an plus tard sous le mandat de Johnson. Elle n’avait pas réussi à empêcher l’instauration d’une frontière douanière entre l’Irlande du Nord et l’île de Grande-Bretagne.

Parmi les rares personnalités qui lui rendirent hommage, le Premier ministre irlandais (Taoiseach), Micheal Martin, soulignait que « pour avoir vécu l’expérience de la souffrance que provoque la violence, Arlene Foster sait, plus que bien d’autres, combien il est difficile, mais aussi combien il est important de travailler ensemble pour la paix et la prospérité de tous ». Il faisait allusion aux événements tragiques qui ont marqué son enfance, lorsqu’en 1979 son père, policier au Royal Ulster Constabulary, reçut une balle dans la tête, victime d’une tentative d’assassinat de l’IRA, et elle-même, neuf ans plus tard échappa à une autre action terroriste  de l’IRA avec l’explosion du bus scolaire qui la  conduisait au lycée.

Le bilan d’Arlene Foster est maigre et son successeur pourrait connaître un sort similaire, tant les dossiers problématiques s’amoncellent sur le bureau du nouveau chef du parti nord-irlandais qui ne souhaite pas devenir Premier ministre.

2. Un nouveau chef de file unioniste confronté à de multiples défis

La bataille pour la succession d’Arlene Foster s’est jouée entre deux hommes[24] : Sir Jeffrey Donaldson, député à Westminster pour Lagan Valley, et Edwin Poots, l’actuel ministre de l’Agriculture du gouvernement de Stormont. Jeffrey Donaldson, perçu comme le plus modéré des deux, mettait l’accent sur le besoin d’un leadership positif et s’engageait à restaurer l’unité du parti avec la perspective d’un avenir partagé pour tous en Irlande du Nord. Edwin Poots, qui s’inscrit dans la ligne dure du fondamentalisme religieux et du conservatisme social de Paisley, tout en entendant poursuivre les actions juridiques contre les arrangements post-Brexit pour l’Irlande du Nord, l’emportait sur son rival de deux voix. Il remerciait aussitôt le Dieu tout-puissant de son élection après l’épreuve qu’il avait traversée[25] et évoquait la fierté qu’il éprouvait à vivre dans un endroit aussi merveilleux que l’Irlande du Nord. Il ajouta que, pendant ses cinquante ans d’histoire, le DUP avait été la voix authentique de l’unionisme et qu’il continuerait, une fois président, à porter haut et fort les couleurs de son camp.

Il y a lieu toutefois de s’interroger sur sa décision de ne pas assumer les fonctions de Premier ministre, jugeant que la direction du parti était une affaire plus essentielle que la gouvernance de la province aux côtés de la nationaliste Michelle O’Neill à qui tout l’oppose. La recherche d’un remplaçant a été infructueuse jusqu’à présent.

Les défis qui l’attendent sont multiples et redoutables. La lettre des élus du parti, qui réclamait la démission d’Arlene Foster, contenait un appel au retour des valeurs unionistes et chrétiennes du parti, susceptible d’inciter le nouveau dirigeant à se livrer à une croisade morale, décalée par rapport aux impératifs politiques et culturels.

Le Protocole, en l’état, n’est manifestement pas applicable, mais peut-on dire qu’il soit amendable ? Edwin Poots devra répondre au désarroi des unionistes soumis aux messages souvent contradictoires de Londres et apaiser la colère des loyalistes, sans mener une campagne radicale contre le Protocole qui pourrait provoquer une nouvelle crise institutionnelle puis une élection anticipée.

L’enjeu essentiel pour Edwin Poots sera de limiter le déclin d’un parti dû aux querelles intestines qui ont causé la démission d’Arlene Foster. Il lui faudra veiller à tout prix à ce que davantage d’électeurs unionistes, parmi le plus les plus modérés, ne se tournent pas vers le parti de l’Alliance. La prochaine élection de l’Assemblée de Stormont aura lieu en mai 2022. Le Sinn Fein est donné largement en tête avec 25% de suffrages, soit neuf points de plus que le DUP. Il y a lieu de croire que ces élections pourraient bien hisser Michelle O’Neill, la Vice Première ministre, au rang de chef du gouvernement. Elle sera certainement très attentive, tout comme son partenaire, le nouvel élu, à la publication des chiffres du dernier recensement qui, vraisemblablement, livreront un rééquilibrage démographique en faveur de la communauté catholique. Cependant, il serait imprudent d’en tirer des conclusions politiques hâtives. Le parti transcommunautaire de l’Alliance, qui se situerait au même niveau de suffrages que le DUP (16%), ne souhaite pas de referendum dans l’immédiat.

Conclusion

Les difficultés liées à la mise en place des échanges commerciaux post-Brexit tiennent, d’une part, à la proximité géographique des deux zones douanières et, d’autre part, à la volonté du Premier ministre britannique de diverger des règles européennes. En effet, la proximité entre le Royaume-Uni et le continent européen signifie inévitablement qu’il y ait des échanges intenses, car il est naturel que le commerce soit intense avec ses voisins. La divergence, en revanche, implique un décalage vis-à-vis des normes et des réglementations communautaires, qui implique des barrières commerciales. Cette problématique, qui fut au cœur des négociations des deux traités du Brexit, n’est toujours pas surmontée, cinq mois après l’entrée en vigueur du traité de commerce et de coopération.

L’intransigeance des Européens, tout comme celle des responsables britanniques, s’explique par le fait que les uns défendent âprement un acquis primordial (le marché unique), tandis que les autres veulent mettre en place un projet commercial pour attirer et (re)conquérir d’autres marchés en se distinguant de l’UE.

La question nord-irlandaise ressurgit dans toute son acuité car, pour intégrer la province dans son projet, Boris Johnson défie à la fois la géographie et l’histoire de l’Ulster, à peine sortie d’un conflit ethno-politico-religieux dévastateur. Il est manifeste que les unionistes traversent actuellement une crise identitaire en prenant conscience que leur attachement indéfectible à la Couronne, tout comme leur soutien au parti conservateur, n’est pas payé en retour. Ils se sentent pris en tenaille entre Londres et Dublin et comprennent que leur province puisse devenir une entrave, voire un boulet, dans la nouvelle stratégie commerciale de Boris Johnson.


[1] Le loyalisme peut être perçu comme la branche militante de l’unionisme. Farouches partisans du maintien de la province comme partie intégrante du Royaume-Uni et en opposition ferme et résolue à tout rapprochement politique avec la République d’Irlande, il s’accompagne d’une forme de nationalisme ethnique des Protestants d’Ulster qui peut s’intégrer dans la perspective plus large d’un nationalisme britannique.

[2] Il n’a pas été confirmé que ces violences, qui ont fait plus de cinquante victimes parmi la police, aient été orchestrées par un groupe organisé, même si elles se sont concentrées dans des quartiers où sévissent des bandes criminelles associées à des organisations paramilitaires loyalistes comme la Force des volontaires d’Ulster (UVF) et plus encore l’Association de défense de l’Ulster (UDA) mise en cause dans de nombreuses affaires criminelles

[3] La main rouge est très présente dans la culture gaélique et héraldique. Elle daterait de l’époque des comtes d’Ulster. Elle aurait été utilisée par les comtes d’O’Neill qui revendiquaient l’ancien Royaume d’Ulster.

[4] Voir M.C. Considère-Charon, « Regain de violence en Irlande du Nord : le Brexit en cause » Observatoire du Brexit, 19 avril 20, https://brexit.hypotheses.org/5139.

[5] Voir notre article :Regain de violence en Irlande du Nord : le Brexit en cause, Marie-Claire Considère-Charon, 19 avril 2021.

[6] Parmi les requérants on compte également l’ancien député européen du parti du Brexit, Ben Habib et la baronne Hoey de la Chambre des Lords.

[7] Act of Union (Ireland 1800, Article Sixth, Subjects of Great-Britain and Ireland on same footing from 1 Jan, 1801, https://www.legislation.gov.uk/aip/Geo3/40/38/data.pdf).

[8] Protocole sur l’Irlande du Nord, Préambule, ….[Observant qu’aucune disposition du présent protocole n’empêche le Royaume-Uni d’assurer le libre accès au marché pour les marchandises qui circulent de l’Irlande du Nord vers le reste du marché intérieur du Royaume-Uni]…..

[9] Il peut paraître surprenant que l’Acte d’Union, qui était tout sauf démocratique, soit invoqué pour dénoncer un déni de démocratie, alors que l’écrasante majorité des catholiques étaient privés de droits civiques à l’époque.

[10] Agreement between the Government of the United Kingdom of Great-Britain and Northern Ireland and the Government of Ireland, Article 1, (i), (ii), (iii), (iv),(v),

[11]  Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, article 18, 2 à 6, Consentement démocratique en Irlande du Nord, Commission Européenne, ec.europa.eu/info/relations-united-kingdom/eu-uk-withdrawal-agreement/protocol-ireland-and-northern-ireland_fr.

[12]  Declaration by Her Majesty’s Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland concerning the operation of the ‘Democratic consent in Northern Ireland’ provision of the Protocol on Ireland/Northern Ireland, Democratic Consent Process, 3 et 4. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/840232/Unilateral_Declaration_on_Consent.pdf.

[13]Si le consentement est suspendu à quelque moment que ce soit, le dispositif cessera de s’appliquer dans les deux ans qui suivront et le Comité conjoint fera alors des recommandations au Royaume-Uni et à l’Union Européenne sur la façon de protéger l’Accord du Vendredi saint. Ces dispositions ne figuraient pas dans l’Accord de retrait négocié par Theresa May qui proposait que l’Assemblée nord-irlandaise puisse voter sur la possibilité de diverger par rapport à la Grande-Bretagne sur des domaines couverts par le Protocole, Mais ces dispositions pouvaient être transcrites en droit britannique et non dans l’Accord de retrait lui-même Brexit deal : the Northern Ireland Protocol, Institute for Government, instituteforgovernment.org.uk

[14] Institute of government, Northern Ireland protocol : consent mechanism, lundi 1er mars 2021, instituteforgovernment.org.uk

[15] Art. 50, § 3 : « les traités cessent d’être applicables à l’État concerné à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification visée au paragraphe 2, sauf si le Conseil européen, en accord avec l’État membre concerné, décide à l’unanimité de proroger ce délai. »

[16] « Les Hautes Parties contractantes s’engagent à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif » Rappelons que le Royaume-Uni reste soumis à la Convention Européenne des Droits de l’Homme, destinée à protéger les droits de l’homme et les libertés fondamentales, qui n’est pas une texte émanant de l’Union Européenne mais un traité établi en 1950 par le Conseil de l’Europe.

[17]Larkin rendait hommage à Trimble en saluant les énormes sacrifices politiques et personnels qu’il avait dû faire pour aboutir à la signature de l’Accord du Vendredi saint et comprenait qu’il puisse se sentir trahi personnellement.  

[18] B. Habib, “In a new low, Boris Johnson is claiming the Act of Union no longer exists”, 20 mai 2021, newsletter.co.uk

[19] H. McCusker, « On the window ledge of the Union, Speeches in 1985 (Hansard) the API-UK Parliament, cité in Wesley Hutchinson, “Quis separabit, Comment l’unionisme nord-irlandais gère la menace d’un avenir post-colonial”, Hérodote 2006/1 n° 120.

[20] Les unionistes sont très fortement attachés aux symboles de la Britannicité, qu’il s’agisse de la famille royale, de l’hymne britannique ou du drapeau au point que l’expression de leur nationalisme soit souvent perçue comme une source d’embarras pour Londres.

[21] Le DUP a été fondé par le pasteur Ian Paisley connu pour son intransigeance religieuse et le refus de tout rapprochement avec les nationalistes. Celui qui a également fondé l’Eglise Presbytérienne libre avait été surnommé « Doctor No » car il s’opposait à toute forme d’évolution dans le domaine des mœurs comme en témoigne sa campagne contre la dépénalisation de l’homosexualité sous le slogan « Sauvons l’Ulster de la sodomie ». Elu député européen de 1979 à 2004, il s’était écrié en session plénière du Parlement européen en 1988 que le Pape était l’Antéchrist. Le DUP, toujours viscéralement lié à l’Eglise Presbytérienne libre, s’est démarqué du Parti unioniste modéré (UUP) par ses prises de positions radicales contre le Protocole et sa défense inconditionnelle du lien avec la Couronne.

[22] La Première ministre, Arlene Foster, était gravement gravement compromise dans un programme d’aides financières à la mise en place d’un système de chauffage à l’énergie renouvelable.  A l’usage des fermiers et des patrons de petites entreprises, ce programme avant été avait mis en place en 2012 alors qu’elle était ministre de l’Entreprise, du Commerce et du Développement. Dans la mesure où les aides étaient accordées ad libitum et sans contrôle d’envergure, le programme aurait donné lieu à de graves abus et il aurait pu coûter 400 millions de livres à l’Etat s’il s’était poursuivi jusqu’à 2036. Le terme de “Cash for Ash” en référence aux bénéficiaires implique que plus on brûle d’énergie plus on reçoit d’argent! 

[23] De nouvelles modalités avaient réduit le nombre de députés de 108 à 90 et  redécoupé le territoire en cinq circonscriptions au lieu de six. Une participation en hausse de 10% par rapport  à 2016 témoignait d’une forte mobilisation des électeurs.

[24] Les 17 mai, le Parti unioniste d’Ulster, qui fut celui d’un des anciens négociateurs des Accords de paix, l’ancien Premier ministre David Trimble, se choisissait un nouveau leader, après la démission de Steve Aiken. Doug Beattie, le nouvel élu, un ancien capitaine des Royal Irish Rangers, qui tenait à s’exprimer sur la question du Protocole, déclarait à la BBC que » le dispositif post-Brexit était là pour rester et qu’on ne pourrait pas le retirer par un vote ». Il déclarait par ailleurs qu’il préférait « une solution qui ne place pas de frontière dure en mer d’Irlande ni sur l’île d’Irlande ».

[25] Il avait été traité pour un cancer, diagnostiqué quatre mois auparavant. 

Indispensable, mais en partie décevant : recension de l’ouvrage de Michel Barnier, “La Grande Illusion”

Par Aurélien Antoine

C’est le 6 mai que Michel Barnier a choisi avec son éditeur Gallimard de publier un ouvrage qui relate quatre années et demie à la tête de la task force chargée de conduire au nom de l’Union européenne les négociations sur le Brexit. Hasard du calendrier (ou clin d’œil historique voilé), un 6 mai fut le jour où la reine Élisabeth II et François Mitterrand avaient inauguré le tunnel sous la Manche. En ce jour de 1994, jamais le Continent et la Grande-Bretagne n’avaient été aussi proches.

Le titre retenu par l’ancien ministre des Affaires étrangères français de Jacques Chirac, qui avait déjà eu, à l’époque, à battre le fer avec les Britanniques, donne le ton. Hommage direct au beau film de Jean Renoir et à l’auteur Norman Angell, La Grande Illusion a pour objet, de présenter les événements presque au jour le jour qui aboutirent à la conclusion de deux traités pour aménager la sortie du Royaume-Uni de l’UE. Le livre ne manque pas d’attraits. L’exposé des négociations est d’une réelle clarté, malgré l’aridité des dossiers en jeu. L’ouvrage restera pour le grand public une référence afin de mieux connaître l’ensemble des sujets qui ont suscité des blocages. Pour ceux qui s’intéressent à la façon dont une négociation internationale et européenne est menée, ce journal est une base précieuse qui pourra être utilement exploitée dans les formations universitaires.

Particulièrement sensible à la question nord-irlandaise, nous saluons les passages consacrés à la préservation du processus de paix dans lequel l’Union européenne a joué un rôle cardinal. La sincérité de Michel Barnier quant à sa volonté de valoriser cet acquis pacifique est indubitable. Il a engrangé un succès sur ce point, malgré les difficultés de mise en œuvre d’un protocole trop politisé par l’équipe de Boris Johnson. L’obstination du Savoyard à régler la facture financière, à s’inquiéter du sort des citoyens européens ou à écarter le maintien du passeport européen pour la City est impressionnante. Son aptitude à faire la pédagogie de la démarche européenne par une tournée inédite des capitales européennes est remarquable. Elle est à la hauteur de l’enjeu que fut le départ des Britanniques du club européen. Michel Barnier est tout entier consacré à sa tâche, quitte à devoir rejeter l’offre qui lui fut faite de devenir le chef de file du PPE lors des élections européennes de 2019.

Quelques chapitres viennent aussi confirmer la légèreté, voire la compétence relative du personnel politique britannique, qu’il s’agisse de David Davis, de Jeremy Corbyn, ou de Dominic Raab qui frise souvent le ridicule sous la plume de Michel Barnier. Avec Boris Johnson, David Frost est sans doute le plus malmené, en dépit des préventions diplomatiques de l’auteur qui n’oublie jamais de rappeler qu’il a toujours manifesté à l’égard de ses interlocuteurs le plus grand respect. Nul doute que Michel Barnier est un gentleman. Cette attitude s’apprécie particulièrement lorsqu’il évoque Theresa May et plusieurs membres de son équipe (notamment Olly Robins et Key Withers). Bien que la task force n’ait pas facilité sa tâche, l’ancienne Première ministre est reconnue pour sa ténacité et son courage. De même, Keir Starmer est salué pour sa bonne connaissance des dossiers, Michel Barnier voyant en lui un Premier ministre en puissance. Finalement, et sur un ton plutôt tranchant, le négociateur en chef souligne qu’il a « de l’admiration pour ces hauts fonctionnaires britanniques dignes, compétents, lucides. Je ne les envie pas d’avoir au-dessus d’eux une classe politique qui, pour une part, refuse tout simplement d’assumer aujourd’hui les conséquences directes des décisions et des positions qu’ils ont prises (…). »

Plusieurs anecdotes choisies par Michel Barnier sont éloquentes sur la psyché britannique. Les échanges qu’il rapporte lorsqu’il avait suivi, en tant que commissaire européen à la Politique régionale, l’ouverture des Jeux du Commonwealth à Manchester, sont édifiants sur le sentiment des Britanniques d’être à l’étroit au sein de l’UE. Les conclusions qu’il retire des mémoires d’Alain Prate sur le positionnement du Royaume-Uni au moment de la gestation des communautés européennes dans les années 1950 sont de nature à mieux appréhender le pragmatisme égoïste de nos voisins d’outre-Manche. Lors des négociations, cela se traduit par leurs tentatives systématiques de tirer la couverture vers eux, en particulier quand des dispositions fiscales ou le level playing field étaient en jeu. Jusqu’au dernier moment des négociations sur l’accord de retrait, Michel Barnier nous apprend que David Frost et Tim Barrow ont voulu obtenir un avantage fiscal majeur au profit de l’Irlande du Nord.

Les qualités indéniables de l’ouvrage ne sauraient, pourtant, occulter une forme d’insatisfaction une fois que nous parvenons aux ultimes pages de cette longue chronique. L’introduction laissait espérer un regard plus distancié sur les négociations, leurs issues et surtout, sur l’Union européenne. Michel Barnier annonce, en effet, dans les premiers feuillets de son opus, qu’il souhaite tirer parti de cette expérience inédite en en révélant les enseignements pour l’Europe et pour la France. Cet objectif initial ne peut être que salué. La démarche critique, cinq ans après le vote du 23 juin 2016, est quasiment absente des discours des leaders européens, accaparés par la gestion de la pandémie de Covid-19. Ils sont aussi prompts, pour détourner l’attention de leurs insuffisances, à utiliser la relation actuelle avec le gouvernement britannique pour valoriser l’unité des 27 ou la vigueur des institutions de l’UE. Malheureusement, le but de Michel Barnier n’est pas atteint. La résolution qui clôture l’ouvrage est bien plate et laisse sur sa faim le lecteur avide de propositions en vue d’une évolution indispensable de l’Union européenne.

Le constat d’une Europe trop néolibérale qui ne protège pas assez ses citoyens en raison d’un volontarisme contenu dans les domaines des politiques sociale et environnementale est certes fait dès les premières lignes du journal. Mais, comme souvent, au-delà de cette appréciation somme toute très générale qui appartient désormais plus au procédé rhétorique de circonstance qu’à l’expression d’une conviction profonde, c’est un bilan dithyrambique qui est fait de l’action de l’UE. Non pas qu’il ne faille pas reconnaître les succès de l’unité pacifique du continent européen auxquels les 27 sont parvenus, mais nous restons assez circonspect face à des discours ou des écrits qui tiennent une forme de double langage. C’est bien à une glorification du marché unique de plus en plus libéral depuis l’Acte unique de 1986 que l’on assiste. La Politique agricole commune, qui est loin de favoriser l’agriculture non productiviste et raisonnée, est vantée. La technocratie et les élites européennes ne sont pas remises en cause (sauf subrepticement, dans le paragraphe du 21 février 2021). Michel Barnier s’en tient à moquer le rejet caricatural dont elles font l’objet par les populistes. Plutôt qu’une analyse objective du fonctionnement de Bruxelles où tout n’est pas aussi rose qu’il donne à le voir dans son journal, l’ancien commissaire préfère proclamer sa flamme à Mario Draghi. Aucun dirigeant de l’Union n’est épinglé, même pas Victor Orban. Jamais il n’est fait mention des concessions européennes lors des négociations avec Boris Johnson (sur le backstop par exemple) ou des propres turpides fiscales de l’Union, pourtant opposée à un Royaume-Uni qui se verrait bien en “Singapour sur Tamise”. N’hésitant pas à digresser sur quelques sujets connexes, nous sommes surpris par l’absence de référence aux débats sur le budget européen fin 2020 qui ont montré à quel point l’Union peut tergiverser sur l’État de droit avec, pour l’heure, des effets pour le moins circonscrits de mécanismes de protection entrés en vigueur, mais dans l’attente d’une validation définitive par la Cour de Justice. Attaché aux sommets savoyards, Michel Barnier n’a pas, semble-t-il, tiré les leçons du sermon christique dont est issue la célèbre parabole : « Pourquoi vois-tu la paille qui est dans l’œil de ton frère, et n’aperçois-tu pas la poutre qui est dans ton œil ? »

Une deuxième déception affleure au fil de la lecture. Dans son avertissement, le négociateur en chef prétend vouloir comprendre les causes du vote du peuple britannique en faveur de la sortie de l’UE. Plus la lecture avance, moins cette intention ne se traduit concrètement. Bien évidemment, les motifs connus sont repris : nostalgie impériale, rejet de l’immigration, attaques simplistes à l’encontre de l’Union etc. Plusieurs occasions étaient données à Michel Barnier de chercher la logique profonde qui a nourri le Brexit qui, contrairement à ce qu’il suppute en citant le Roi Lear de Shakespeare en incipit de son texte, n’est pas le fruit de la folie, ni même de la déraison à l’aune de l’Histoire des relations anglo-européennes. L’invocation du discours de David Frost à l’Université Libre de Bruxelles, assez riche et éloquent, aurait pu donner lieu à une discussion plus fondamentale, car il recèle des remarques dignes d’intérêt au-delà des seuls aspects techniques relatifs aux négociations. De façon trop régulière, Michel Barnier se contente de reprendre ici ou là des phrases qui l’ont frappé par leur pertinence. Au bout de quatre années, il est manifeste qu’il n’est pas parvenu à comprendre complètement  la psyché britannique et les ressorts structurels (et culturels) du Brexit. Il ne suffit pas d’avoir de l’humour, de l’élégance, d’aimer l’English breakfast, d’avoir appris l’anglais en un temps record et de citer Churchill ou Shakespeare pour convaincre d’une maîtrise de la culture de son interlocuteur. Nous l’avons signalé dans plusieurs de nos écrits : il manque sans nul doute à nos dirigeants contemporains la capacité de prendre le temps de s’ouvrir à d’autres façons de penser et d’envisager les événements dans leur globalité historique ; en bref, prendre de la hauteur avec ceux dont c’est le métier. Nous assumons ici l’idée de « prêcher pour notre paroisse » : l’appui de quelques conseils de personnalités issues du monde universitaire, en particulier historiennes ou spécialistes de civilisation britannique, n’aurait pas été inutile. Alors que Michel Barnier évoque le mépris dont il a pu faire l’objet en tant qu’homme politique de la part de certains fonctionnaires bruxellois, l’exclusion inconsciente de toute référence à des travaux académiques sur les relations entre l’Europe et le Royaume-Uni est un signe des temps et de la formation des élites européennes de la fin du XXe siècle et du début du XXIe siècle. Cet oubli d’un responsable européen, même doté d’une grande expérience, est inquiétant, car il prouve qu’il évolue dans un cadre intellectuel peu apte à prendre véritablement de la distance. Par conséquent, quelques passages brillent par leur banalité, leur naïveté ou leur simplisme. En voici quelques illustrations.

L’ancien négociateur en chef ne fait pas l’économie de lieux communs. Il connaît ses classiques en n’omettant pas les références incontournables aux grands Européens que sont Simone Veil, de Gaulle, Adenauer, Helmut Khol, Mitterrand, ou Giscard d’Estaing. Quelques analyses paraissent aussi brèves que peu lucides. Michel Barnier considère ainsi que la victoire d’Emmanuel Macron, entre autres événements du printemps 2017, serait « un nouveau signe que les citoyens se reconnaissent davantage dans une vision positive et proeuropéenne que dans le discours des populistes (…). Et que, face (aux) bouleversements, nous sommes plus forts ensemble, à 27. » Tout n’est pas inexact dans ce passage, mais il fait fi des chiffres de la participation et de la place presque absente du Brexit dans les débats d’entre-deux-tours de l’élection présidentielle française de 2017. Quant à l’Union européenne et à l’engagement proeuropéen d’Emmanuel Macron, ils ne sont pas un motif central du vote en sa faveur ainsi qu’en témoignent les nombreuses enquêtes menées à l’époque par les instituts de sondage. Ce manque de perspicacité est encore plus prégnant lorsque le négociateur en chef s’aventure sur le terrain de la vie politique britannique. Par exemple, l’interprétation des résultats des élections de 2017 laisse songeur. Michel Barnier semble y voir un rejet du Brexit… alors que le demi-succès travailliste tient à la capacité de Jeremy Corbyn d’avoir fait en sorte de renationaliser le débat en évitant soigneusement de détailler ses plans à l’égard de l’UE.

Il y a également de quoi être stupéfait quand nous apprenons que Michel Barnier ne découvre l’histoire de l’article 50 du Traité sur l’Union européenne (qui prévoit la sortie d’un État membre) que le 20 décembre 2019, alors que tout cela est bien connu des spécialistes universitaires du sujet. C’est une belle illustration de ce que nous évoquions plus haut : un personnel politique et technocratique qui ne prépare plus les dossiers dans toutes ses dimensions, notamment académiques et abstraites. Si celles-ci ne se suffisent pas à elles-mêmes, elles nous semblent être une base indispensable à une négociation relative à un événement historique aussi important que le Brexit.

L’élargissement de l’UE est, quant à lui, perçu de façon quelque peu caricaturale, car il est exclusivement décrit comme un moment de réunification politique du continent européen. Tous ceux qui étudient ce thème sensible savent que, loin de réaliser une union politique ambitieuse, l’ouverture de l’Union en un temps record après la chute des régimes communistes a d’abord eu pour finalité l’extension du domaine du marché, conformément à la ligne défendue par le Royaume-Uni d’ailleurs. Le même étonnement nous saisit lorsque Michel Barnier évoque l’action environnementale de l’UE ou encore le rôle des parlements nationaux censés « participer activement au débat démocratique suscité par cette négociation » sur le Brexit. Faut-il rappeler, aussi bien sur l’accord de retrait que sur le traité de commerce et de coopération, que les représentations parlementaires des 27 n’ont jamais été formellement et substantiellement consultées ? Compréhensible pour le premier traité, cette mise à l’écart le fut beaucoup moins pour le TCC.

Au-delà de ces exemples ponctuels, l’analyse d’ensemble sur les négociations ne recèle guère de nouveautés. Plusieurs points sont désormais bien connus et peu discutés : motifs du vote en faveur de Leave, stratégie initiale du cherry-picking déployée par Theresa May, tentatives de divisions entre les 27 fomentées par les ambassadeurs britanniques, la nécessaire unité des 27, la question du règlement financier (avec un clin d’œil facile au trop connu “I want my money back” de Margaret Thatcher), l’imbroglio du backstop, l’influence de Dominic Cummings, les postures politiciennes et irréalistes de David Frost au début des négociations sur la relation future, l’impréparation des Britanniques afin d’établir les contrôles aux frontières, le coup de Trafalgar qu’a constitué le dépôt de l’Internal Market Bill en septembre 2020, les tensions sur la pêche, la mauvaise foi de Boris Johnson sur les domaines exclus des négociations (comme la sécurité et la défense)… En ce qui concerne la première phase du travail de Michel Barnier entre 2017 et 2019, nous retrouvons finalement par écrit l’essentiel du reportage d’Arte sur la task force, « The Clock Is Ticking ». À l’époque, le documentaire avait reçu un bel accueil, et ce, à juste titre comme Michel Barnier le concède. Le travail des négociateurs était mal connu et la vivacité de la réalisation rendait le déroulement des discussions assez captivant. Quatre ans après, le retour par le menu aux faits d’armes de la task force donne une légère impression de déguster un « plat réchauffé ». La seconde partie sur l’âpreté des échanges avec David Frost est plus technique. Michel Barnier insiste sur la préparation remarquable de son équipe où rien n’était improvisé. Implicitement et a contrario, celle de David Frost l’était sans doute moins. En réalité, il était particulièrement retors. Michel Barnier a certes tenu bon sur l’essentiel, mais il se garde bien de faire état des limites de l’accord du 24 décembre 2020 qui laisse aujourd’hui encore planer l’hypothèse d’une relation à la carte en l’UE et le Royaume-Uni pour de nombreux secteurs économiques. De même, la mise à l’écart de principe du rôle de la Cour de Justice ne fait l’objet d’aucune analyse.

Il était évidemment impossible à Michel Barnier (du moins dans un laps de temps aussi court après les négociations) de poser un regard critique sur ceux qui lui ont donné le mandat de défendre les intérêts de l’Union. La « fierté » européenne que l’auteur exprime en faveur de la réalisation unique d’un projet commun qui a empêché les conflits armés sur son sol depuis 1950 est compréhensible et légitime. Cependant, cette position n’empêchait pas un peu d’audace intellectuelle. D’autres formes de violences sévissent au sein de l’UE qui, tout en étant moins brutales que les affrontements militaires de siècles passés sur le continent, n’en sont pas moins dévastatrices. Les inégalités et la pauvreté grandissantes dans les sociétés occidentales, aujourd’hui nourries par cette même construction qui a su garantir la paix, sont, avec la crise environnementale, tout aussi délétères pour l’espèce humaine sur le long terme. Les bases politiques de l’UE doivent être réévaluées et profondément repensées. Nous serons bien en peine de retirer quoi que ce soit du livre de Michel Barnier sur ce terrain, malgré le propos liminaire qui le laissait croire.

La lecture de l’ouvrage de Michel Barnier provoque finalement un sentiment que Michel Barnier se plaît à reprocher aux Britanniques : « une part non négligeable d’idéologie, et de nostalgie pour un passé sublimé ». Car la promotion de l’Union européenne actuelle et des 27 revient à s’accrocher à un projet né à une époque révolue qui, de surcroît, a été en partie vidé de son ambition politique par rapport à des objectifs économiques devenus indépassables. L’Union entre des États est toujours souhaitable et ce serait une faute de jeter le bébé avec l’eau du bain. Mais au-delà de ce constat, nous espérions des propositions plus fondamentales de celui qui a été au cœur d’un événement historique dont il reconnaît lui-même qu’il est une leçon pour l’Europe. Peut-être aurait-il fallu attendre quelques années de plus pour que Michel Barnier écrive sur cette tâche unique avec plus de clairvoyance et d’esprit critique. Mais, conscient des échéances politiques à venir en France, il a préféré précipiter un retour d’expérience qui valorise ses qualités personnelles. L’ouvrage confine donc souvent à l’autopromotion, sans qu’aucun projet concret d’évolution de l’UE soit évoqué ou que des idées neuves soient formulées. Le style adopté, qui est évidemment celui d’un journal de bord, force le trait d’un Michel Barnier qui veut absolument paraître «  sympa », qualificatif qu’il assigne à la task force par une anaphore passablement pénible au début de la chronique. Les cartes postales de Savoie utilisées comme des intermèdes sont charmantes, mais elles dissimulent maladroitement la finalité de l’auteur de convaincre le lecteur qu’il est un homme de terroir, proche des gens ; en somme, une espèce de Chirac à la mode savoyarde qui se verrait bien connaître le même destin.

D’ailleurs, l’ancien ministre se place systématiquement au niveau de grands chefs d’État, comme quand il prononce un discours au Parlement irlandais ou qu’il participe à un hommage en l’honneur d’Helmut Kohl. Il n’a de cesse de rappeler toutes les fonctions qu’il a pu exercer. Il ne rate jamais une occasion de préciser qu’il fréquente tel ou tel membre le plus en vue du gratin européen ou qu’il connaît fort bien les huiles des institutions européennes. Il n’hésite pas, enfin, à minimiser sa mise à l’écart dans la dernière ligne droite des négociations relatives au TCC en faisant comprendre au lecteur que ce que la présidente de la Commission a décidé l’a presque été sous sa dictée. Sa capacité à taire les ultimes concessions de l’UE pour clore la seconde phase est une gageure. Contrairement à ce que Michel Barnier prétend, son livre ne permet pas de répondre à la question que l’un de ses conseillers lui posa en pleine négociation de l’accord de retrait : « est-ce que d’un point de vue philosophique quelque chose de positif découle du Brexit ? » Stature de chef d’État, philosophe… Décidément, Michel Barnier a de bien grandes ambitions. Il n’y a plus qu’à lui souhaiter, pour l’avenir, qu’elles ne le conduisent pas à une grande désillusion.


PS : Cette première partie de l’année 2021 voit la publication de plusieurs ouvrages grand public sur le Brexit. Nous avions souhaité chroniqué deux ouvrages qui ont fait l’objet d’une belle promotion. Le premier était l’oeuvre de Sylvie Bermann, ancienne ambassadrice française à Londres de 2014 à 2017. Pour ceux qui ont été réjouis du militantisme européen de Michel Barnier, ils ne seront pas dépaysés par le livre de Mme Bermann qui ne surprend guère. La doxa de l’élite européenne y est parfaitement assumée. Ce manque d’originalité teinté de manichéisme nous a conduit à faire l’économie d’une recension exhaustive d’un texte dont l’autrice, finalement, ne connaît le Royaume-Uni que par le prisme, certes instructif mais pour le moins limité, de la haute diplomatie internationale. La connaissance de nos voisins d’outre-Manche est incontestablement meilleure chez Tristan de Bourbon Parme auteur du second ouvrage consacré à Boris Johnson. Basé à Londres depuis de nombreuses années, le journaliste propose une approche pondérée du personnage de Boris Johnson, fidèle à sa complexité et à sa relation contrariée avec l’Europe. Son enquête a le mérite de pallier une carence en langue française dans la mesure où aucun ouvrage ne permet de mieux connaître l’actuel Premier ministre. Toutefois, le meilleur moyen d’appréhender cet homme politique aux nombreux paradoxes et excès est de lire des biographies anglaises plus approfondies (notamment celles de Tom Bower ou Andrew Gimson).

Les élections du 6 mai 2021 en Écosse : une étape vers l’indépendance ?

Après l’Irlande du Nord (qui est toujours en crise avec la récente démission d’Arlene Foster), c’est à l’Écosse d’occuper le terrain médiatique. Le 6 mai se dérouleront les élections locales qui pourraient se solder par une victoire écrasante des indépendantistes. Si tel devait être le cas, la pression sur le gouvernement britannique serait considérable pour qu’un nouveau référendum sur l’indépendance soit organisé. Le changement de circonstances qu’a constitué le Brexit a relancé depuis près de cinq ans cette hypothèse, les Écossais s’étant majoritairement prononcés contre un choix d’abord anglais. La voie juridique étant écartée par Londres, seule la répétition de scrutins défavorables au parti conservateur au pouvoir, parti de l’union, permettrait de le contraindre politiquement à une nouvelle votation à court terme. De surcroît, l‘affaire de malversations dans laquelle le Premier ministre est empêtré depuis deux semaines et qui est fait l’objet d’une enquête par une commission du Parlement, devrait favoriser  les adversaires indépendantistes et travaillistes des tories. Alexandre Guigue revient sur les enjeux du scrutin du 6 mai et ses potentielles conséquences. Il présentera dans un second billet le résultat d’élections qui pourraient aboutir à une remise en cause majeure de l’unité du Royaume-Uni.

Quoi qu’il en soit, la question de la tenue d’une nouvelle consultation est distincte du résultat qui en découlerait. Un vote en faveur de l’indépendance est loin d’être acquis, au point que Boris Johnson, féru de paris politiques, pourrait finalement être avisé d’accepter d’organiser un second référendum qui, s’il se soldait par une victoire de l’union, aurait un double avantage : l’affaiblissement du nationalisme écossais et un triomphe électoral qui le renforcerait. Comme tous les paris risqués, il se jouerait à quitte ou double et n’a, pour l’instant, pas les faveurs de Boris Johnson plus que jamais en difficulté sur le plan politique après une relative accalmie due à sa bonne gestion de la distribution des vaccins contre la Covid-19.


Par Alexandre Guigue, maître de conférences HDR en droit public, Centre de recherche en droit Antoine Favre, Université Savoie Mont Blanc

Les élections législatives du 6 mai 2021 sont le premier scrutin organisé en Écosse après la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. Le parti national écossais (Scottish National Party, SNP) essaie d’en faire un référendum pour ou contre l’indépendance avec l’espoir de convaincre le gouvernement du Royaume-Uni d’accepter la tenue d’un nouveau scrutin. S’il est certain que le SNP va l’emporter, l’ampleur de sa victoire annoncée peut avoir son importance. En effet, rien n’oblige Boris Johnson à négocier avec Nicola Sturgeon, mais il lui sera difficile de rester indifférent si les indépendantistes obtiennent une majorité écrasante. Quelle que soit l’issue du scrutin, les options ne sont pas nombreuses pour le parti nationaliste. La démarche unilatérale paraît vouée à l’échec, mais elle pourrait être choisie par Nicola Sturgeon si le gouvernement britannique s’obstine à refuser la tenue d’un nouveau référendum après une nette victoire des indépendantistes.

L’impasse de la démarche unilatérale ?

En principe, c’est le Parlement qui décide de la tenue d’une nouvelle consultation puisque le §1(b) de la partie 1 de l’annexe 5 du Scotland Act de 1998 a fait de l’union entre les royaumes d’Écosse et d’Angleterre une compétence exclusive de Londres. Cependant, Westminster peut temporairement déléguer à Holyrood une compétence qui lui est normalement réservée par ordre royal pris sur avis du Conseil privé (section 30). C’est cette seconde option qui avait été privilégiée par l’ancien Premier ministre, David Cameron, pour l’organisation du référendum d’indépendance de 2014 (Edinburgh Agreement).Nicola Sturgeon, la Première ministre écossaise, souhaiterait que cette même procédure soit enclenchée en vue d’une seconde votation, ce qui est aujourd’hui clairement exclu par Boris Johnson. Il convient aussi d’ajouter que le recours à la section 30 implique l’approbation des deux parlements. On peut penser qu’il s’agit d’une simple formalité dès lors que les deux gouvernements sont d’accord pour initier le processus, mais un contexte tendu pourrait conduire à ce que Westminster soit moins conciliant qu’il y a sept ans. Dans de telles conditions, la voie politique paraît être la seule à même de faire progresser la cause de l’indépendance. Face à l’intransigeance de Londres, le gouvernement écossais pourrait être tenté d’entreprendre une démarche unilatérale.

– L’hypothèse d’un référendum décidé par le seul Parlement d’Holyrood.

La démarche unilatérale la plus simple pour le gouvernement de Nicola Sturgeon serait de s’appuyer sur le résultat des élections du 6 mai 2021 pour faire adopter une loi par le Parlement d’Holyrood ordonnant la tenue d’un nouveau référendum. Cette hypothèse est très peu crédible, car elle se heurterait inévitablement à la Cour suprême du Royaume-Uni tant l’illégalité de la démarche serait flagrante. Dans des affaires moins évidentes, les juges ont déjà plusieurs fois douché les espoirs des nationalistes. Ils l’ont fait en relativisant la portée de la convention Sewel, puis en garantissant un retour au gouvernement central, et non aux autorités dévolues, des pouvoirs transférés à l’Union européenne. Face à une décision unanime des juges de la Cour suprême, les nationalistes écossais auraient alors du mal à se complaire dans une situation de victime. C’est la raison pour laquelle une autre idée, plus subtile, a été avancée dans les rangs du SNP, et même reprise par Nicola Sturgeon en janvier 2021 : celle de la tenue d’une consultation non contraignante.

– L’hypothèse d’une consultation populaire non contraignante décidée par le  Parlement d’Holyrood.

En apparence, cette voie est beaucoup plus respectueuse du droit. En admettant d’office que la consultation serait sans aucune conséquence juridique, le Parlement d’Holyrood ne se mettrait pas hors la loi. En soi, il n’y aurait pas d’atteinte à la loi de dévolution de 1998 puisque, par elle-même, la consultation serait sans effet sur l’union des deux royaumes. Mais si la consultation est organisée unilatéralement, il y a des chances que l’affaire soit portée devant les juges. Si l’issue contentieuse paraît plus incertaine, il est fort plausible que la cour ne voit dans la démarche une manière de violer le Scotland Act de 1998. En effet, la consultation ne remettrait pas directement en cause l’union des royaumes, mais ce serait son objet final. D’ailleurs, une telle consultation ferait fortement écho à celle qui s’est tenue en 2014 en Catalogne, à l’initiative des indépendantistes. La Cour constitutionnelle de Madrid n’avait eu aucun mal à conclure à son inconstitutionnalité. À l’époque, la voie négociée suivie par Édimbourg et Londres avait même été saluée par comparaison avec celle choisie à Barcelone. Outre le fait qu’il se soit soldé par un échec, l’exemple catalan n’est sans doute pas un modèle à suivre, car le contexte politique est moins favorable aux nationalistes écossais. Le gouvernement catalan avait organisé la consultation parce que les sondages étaient largement favorables à l’indépendance. La situation est très différente à Édimbourg puisque les sondages sont toujours restés très serrés sur la question de l’indépendance de l’Écosse, même depuis le référendum de 2016 sur la sortie de l’Union européenne.

Un dernier argument, de common law cette fois, pourrait être invoqué à l’encontre de la démarche unilatérale. Le référendum écossais de 2014 avait été organisé à la suite de l’accord d’Édimbourg, signé le 15 octobre 2012 entre le gouvernement britannique et le gouvernement écossais. Pour les différents acteurs politiques, il s’agit d’un précédent dont il serait difficile de s’écarter et ce point de vue a longtemps été partagé à Londres et à Holyrood. Mais le dernier refus, exprimé par Boris Johnson en janvier 2020, a conduit à un changement de cap du SNP. Le 24 janvier 2021, Nicola Sturgeon, après avoir rappelé qu’elle entend privilégier la voie des urnes, a annoncé qu’un nouveau refus du gouvernement britannique après une nette victoire des indépendantistes le 6 mai 2021 l’obligerait à organiser unilatéralement un référendum consultatif. Pour le First minister, ce ne serait plus alors une question juridique, mais une question de démocratie.

L’argument de la victoire électorale aux élections du 6 mai

En position de force grâce à des succès électoraux répétés, Nicola Sturgeon demeure persuadée que ce sont des victoires électorales qui lui permettront d’arracher l’organisation d’un nouveau référendum. Mais pour avancer sur la voie d’une indépendance qu’elle juge inéluctable, elle a dû d’abord démontrer que le résultat du scrutin de 2014 était devenu obsolète. La levée de cet obstacle a été rendue possible par le résultat du référendum de 2016 sur la sortie de l’Union européenne. Désormais, pour le SNP, une nette victoire des indépendantistes lors du scrutin du 6 mai 2021 lierait politiquement Boris Johnson. À défaut, elle légitimerait l’action unilatérale.

– Le Brexit : un changement de circonstance depuis le premier référendum sur l’indépendance

Après le scrutin de 2014, l’idée que le résultat avait réglé la question « pour une génération » avait fait consensus. Cependant, le résultat du référendum de 2016 sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne a donné un argument très fort aux nationalistes écossais pour envisager qu’il puisse en être autrement. Nicola Sturgeon n’a d’ailleurs pas entendu longtemps pour le brandir. Dès le 24 juin 2016, elle a déclaré que le résultat du référendum  constituait « un changement matériel de circonstance » justifiant que son gouvernement adresse une nouvelle demande au gouvernement britannique. L’idée avancée est que les électeurs écossais ne pouvaient pas savoir, en 2014, qu’en choisissant de rester au sein du Royaume-Uni, ils seraient sortis de l’Union européenne contre leur gré quelques années plus tard. Autrement dit, s’ils avaient su, ils auraient peut-être choisi l’indépendance. Le résultat du référendum sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne est éloquent. Si 52,5 % des électeurs ont voté en faveur du Brexit, 62 % des Écossais ont voté pour le maintien. Même pour les conservateurs, l’argument du « changement de circonstance » est difficile à contrer, mais cela n’a pas changé leur opposition à la désunion. En 2017, Theresa May a rejeté la demande qui lui avait été transmise par le gouvernement écossais. Le SNP s’est alors concentré sur les échéances électorales pour redonner à son projet la légitimité qui lui avait permis de convaincre David Cameron en 2012. Forte d’une victoire écrasante dans les circonscriptions écossaises lors des élections législatives britanniques du 12 décembre 2019 (48 sièges obtenus par le SNP sur 59 à pourvoir), Nicola Sturgeon a renouvelé la demande. Le gouvernement de Boris Johnson, lui aussi conforté par le scrutin, l’a fermement rejetée le 14 janvier 2020. Qu’à cela ne tienne : le véritable objectif du SNP est un autre scrutin, celui des élections législatives écossaises du 6 mai 2021. La stratégie est simple pour Nicola Sturgeon : placer l’indépendance au cœur de la campagne pour qu’un succès franc ne puisse s’analyser autrement que comme un mandat renouvelé en vue de l’indépendance. L’idéal serait même la majorité absolue des sièges Holyrood. Le SNP se trouverait alors dans les mêmes conditions qu’en 2011, avant qu’Alex Salmond n’aille convaincre David Cameron d’accepter la tenue du premier référendum.

– L’objectif du SNP : obtenir la majorité absolue au Parlement d’Holyrood

À l’heure actuelle, le SNP ne dispose pas de la majorité absolue des sièges au Parlement écossais. Il faut dire que le scrutin du 5 mai 2016 avait été organisé peu de temps avant le référendum sur la sortie de l’Union européenne, à un moment où presque personne ne voyait le camp du Leave l’emporter. Lors des élections, le SNP avait obtenu 63 sièges sur les 129 à pourvoir, loin devant les conservateurs (31 sièges) et les travaillistes (24 sièges). Depuis, le Brexit est intervenu et les autorités dévolues ont été fermement tenues à l’écart tant de la décision que du rapatriement des pouvoirs transférés à l’Union européenne. Dans un tel contexte, le SNP n’a pas le droit à l’erreur, car un résultat en deçà du score de 2016 fragiliserait la cause indépendantiste. Si une défaite est totalement exclue (les sondages placent le SNP au-delà des 45 %, contre 25 % environ pour les partis conservateur et travailliste), un score décevant pourrait enterrer les espoirs de référendum. C’est évidemment l’issue que le parti de Boris Johnson espère, mais les sondages sont têtus. Surtout, la côte de Boris Johnson est si basse en Écosse qu’il a dû renoncer au déplacement de campagne qu’il avait initialement prévu pour soutenir les candidats écossais de son parti. Pour le SNP, l’objectif électoral n’est pas seulement d’améliorer le score de 2016, mais plutôt de se rapprocher de la performance de 2011. La logique est implacable, car c’est la majorité absolue obtenue en 2011 (69 sièges sur 129 et 45,4 % des voix) qui a permis au SNP d’être en position de force dans la négociation avec le Premier ministre David Cameron. Comme en 2011, les sondages de 2021 donnent de manière constante le SNP aux alentours de 45 %, voire au-delà. Mais il est impossible de raisonner à partir de pourcentages, car le mode de scrutin écossais repose sur un double vote : 73 sièges sont à pourvoir au scrutin majoritaire uninominal à un tour dans des circonscriptions et 56 à la représentation proportionnelle au sein des huit régions. La quasi-totalité des sièges remportés par le SNP l’est dans les circonscriptions. La clef du scrutin se situe dans la seconde partie du vote. En effet, une majorité écrasante des partis indépendantistes enverrait le même message à Londres qu’une majorité absolue obtenue par le SNP.

L’hypothèse d’une victoire écrasante des partis indépendantistes

Pour comprendre cette autre branche de l’alternative, il faut s’arrêter sur les difficultés rencontrées par le SNP depuis août 2018. C’est à ce moment que l’ancien leader emblématique Alex Salmond a quitté le parti en raison d’accusations d’infractions sexuelles. Après une mise en accusation formelle en janvier 2019, il a fini par être acquitté en mars 2020. Tout cela aurait pu ne pas affecter sa successeur Nicola Sturgeon, mais, au début de l’année 2021, Alex Salmond a ouvertement mis en cause le gouvernement écossais pour sa gestion de l’affaire. Face à la commission parlementaire chargée d’enquêter, il a accusé Nicola Sturgeon d’avoir violé le Code ministériel au cours de la procédure (notamment en mentant sur le moment où elle a eu connaissance de l’affaire et en n’organisant pas l’enregistrement de différentes réunions gouvernementales organisées sur la question). La tournure des événements aurait pu avoir une incidence forte sur l’opinion et peser sur les élections à venir. Le 22 mars 2021, une enquête indépendante a toutefois conclu à l’absence de violation du Code, ce qui a relancé le parti nationaliste à l’approche des élections. De con côté, Alex Salmond a créé un nouveau parti indépendantiste, le parti Alba (« Alba » veut dire « Écosse » en Gaelic écossais). Son objectif affiché est de contribuer à la constitution d’un bloc indépendantiste lors des élections. En effet, si le parti Alba n’est crédité que de 6 % des suffrages, son rôle dans le scrutin de liste, auquel s’ajoute celui du parti pro-indépendance Scottish Greens, pourrait permettre à un bloc indépendantiste de rafler jusqu’à 2/3 des sièges du Parlement (environ 85 sièges). Il s’agit d’une hypothèse plausible qu’il faut envisager avec prudence, car l’émergence de ce nouveau parti est très récente et la côte de popularité d’Alex Salmond est au plus bas. Quel que soit le score de son. parti, il y a de bonnes chances que le bloc indépendantiste décuple l’autorité des nationalistes dans la future assemblée, ajoutant à la pression que le scrutin ne manquera pas de faire peser sur Boris Johnson.

– L’accessoire : la défaite du parti conservateur contre le parti travailliste

Une autre circonstance qui pourrait être favorable à la cause indépendantiste serait une défaite du parti conservateur face au parti travailliste. Historiquement, le Labour fait de meilleurs scores que les tories en Écosse (en 2011, 37 sièges contre 15). Cependant, lors du scrutin de 2016, le parti conservateur est passé devant avec 31 sièges contre 24 (les deux partis obtenant 22 % des voix). En 2021, les deux partis traditionnels sont très proches sont donnés au coude-à-coude dans les sondages. Si le parti de Boris Johnson a pu sembler avoir un léger avantage, les travaillistes résistent bien grâce, notamment, à la popularité croissante de leur leader en Écosse, Anas Sarwar. Si le parti conservateur est distancé par le Labour, cela n’aura pas de conséquence directe sur la question de l’indépendance, mais, si elle s’ajoute à une victoire écrasante du SNP et à l’émergence d’un bloc indépendantiste plus fort que jamais, Boris Johnson sera politiquement dos au mur.

Une hypothèse peu évoquée : la dissolution du Parlement écossais en cas de refus du gouvernement britannique et la tenue d’élections en forme de référendum

Si les indépendantistes obtiennent le meilleur résultat possible lors des élections, c’est-à-dire 2/3 au moins des sièges à pourvoir, une nouvelle hypothèse pourrait se faire jour. En effet, la section 3 §1(a) du Scotland Act prévoit que le Parlement écossais peut décider de sa propre dissolution si 2/3 de ses membres le décident au cours d’un vote formel. En cas de refus de Boris Johnson d’accéder à la demande d’un nouveau référendum, les indépendantistes (SNP, Alba et Scottish Greens) pourraient décider d’une dissolution pour que soient organisées de nouvelles élections en forme de référendum pour ou contre l’indépendance. Une telle hypothèse permettrait à Nicola Sturgeon de poursuivre dans la voie des urnes en s’évitant une voie unilatérale potentiellement illégale. La pression qui résulterait d’un scrutin tout entier centré sur la question de l’indépendance pourrait devenir insoutenable pour le gouvernement britannique. Ironiquement, de telles élections législatives ressembleraient peu ou prou aux élections législatives britanniques du 12 décembre 2019 qui s’étaient transformées en quasi-référendum pour ou contre l’accord de Brexit obtenu par Boris Johnson.

Conclusion

Quel que soit le résultat du scrutin du 6 mai 2021, la question de l’indépendance va continuer à empoisonner à moyen terme les relations entre le gouvernement écossais et le gouvernement britannique. Il y a fort à parier que Boris Johnson fera tout ce qui est en son pouvoir pour ne pas être le Premier ministre qui permettrait la tenue d’un nouveau référendum et, peut-être, l’indépendance de l’Écosse. Si la pression populaire se fait trop forte et qu’il accepte la tenue d’une nouvelle consultation, rien n’indique que le résultat serait différent de 2014. Selon les sondages, la question divise toujours à peu près équitablement l’électorat écossais, si bien que la balance pourrait pencher d’un côté comme de l’autre. Dans un tel scrutin, une chose est certaine : Nicola Sturgeon et Boris Johnson joueraient tous les deux leur carrière politique.

Interview de Malachi O’Doherty : “La priorité du Brexit a d’abord été d’incarner l’indépendance et la souveraineté britannique plutôt que des arrangements commerciaux intelligents et pratiques ; puis le processus s’est avéré si fastidieux qu’il fallait en finir au plus vite.”

 Propos recueillis et traduits par Marie-Claire Considère-Charon

Nous poursuivons notre analyse de la situation en Irlande du Nord avec Marie-Claire Considère-Charon qui a, une nouvelle fois, interviewé Malachi O’Doherty. Ce dernier présente avec beaucoup de clairvoyance les ressentis de la population nord-irlandaise en évitant tout manichéisme. Malachi O’Doherty est journaliste et écrivain à Belfast. Il publiera dans les prochaines semaines l’ouvrage The Year of Chaos chez Atlantic Books. Ce livre retrace les 11 mois entre août 1971 et juillet 1972 marquée par l’opération Demetrius consistant à interner des suspects de l’IRA sans procès sur une liste établie par la police britannique ou RUC (Royal Ulster Constabulary) et l’opération Motorman visant à reprendre le contrôle des zones aux mains des Républicains, sans oublier bien sur le Bloody Sunday du 30 janvier 1972.

Add. : La Première ministre, Arlene Foster, a démissionné le 28 avril, prenant ainsi acte des profondes divisions entre les unionistes et précipitant un peu plus l’Irlande du Nord dans la crise.


Marie-Claire Considère-Charon : Le protocole nord-irlandais a été la cible d’attaques de la part des autorités britanniques et des unionistes nord-irlandais suite aux perturbations qui ont eu lieu aux postes frontière en termes de transport et de procédures douanières. Toutefois, comme le disait Teresa May, « Brexit veut dire Brexit » et de nombreuses inquiétudes et mises en garde se sont exprimées avant la fin de la période de transition. Comment expliquez-vous la prise de conscience tardive des autorités britanniques quant à la complexité du dispositif ?

Malachi O’Doherty : Je pense que cela vient uniquement du besoin de Boris Johnson de démarquer ses objectifs de ceux de Theresa May. Le seul programme qu’il avait à offrir et que personne d’autre que lui ne pouvait faire avancer était un Brexit dur. L’homme est bien souvent vu par les médias les plus sérieux ici comme un bonimenteur et un filou, aussi je doute fort qu’il se soit sérieusement inquiété des dégâts qu’il causerait. La priorité du Brexit a d’abord été d’incarner l’indépendance et la souveraineté britannique plutôt que des arrangements commerciaux intelligents et pratiques ; puis le processus s’est avéré si fastidieux qu’il fallait en finir au plus vite. À la fin, un accord de dernière minute a été expédié, sans laisser de temps pour en débattre et même l’opposition travailliste l’a voté pour s’en débarrasser.

MCC : Il semble que la plupart des entreprises en Irlande du Nord, et au Royaume-Uni dans son ensemble, n’étaient pas préparées aux contrôles qui surviendraient après le Brexit.  D’après le vice-président de la Commission européenne, Maros Sefcovic, les aménagements accordés à Michael Gove, le 7 décembre 2020, n’ont pas été mis en place. Ils comprenaient un programme destiné aux entreprises pré-approuvées, des certificats sanitaires simplifiés pour l’exportation de produits alimentaires, le remplacement des déclarations sommaires d’exportation par des données fournies aux compagnies de ferry et d’autres dérogations sur les échanges de médicaments, qui auraient pu limiter au maximum les perturbations. Pourquoi les autorités britanniques n’ont-elles pas pris en compte ces aménagements ?

MOD : Je n’ai pas la réponse. Peut-être les gardent-t-ils en réserve pour les faire valoir comme une grande avancée dans les négociations à une étape ultérieure. Actuellement, le gouvernement est sous la pression pour trouver des compromis et il se peut qu’il attende tout simplement de les annoncer au bon moment pour un effet maximal en termes de publicité. A dire vrai, je n’exclurais rien de la part de ce clown !

MCC : D’après un certain nombre d’observateurs, il y a eu des pénuries de produits alimentaires, ainsi que des étals vides dans les supermarchés comme Tesco et Sainsbury dans les villes d’Ulster. Certains exportateurs européens hésiteraient à continuer de commercer avec l’Irlande du Nord. Pouvez-vous le confirmer ?

MOD : Oui. Le Guardian rapporte que beaucoup de petites entreprises trouvent les nouvelles procédures dissuasives pour leurs échanges avec l’UE. Certains produits alimentaires ainsi que d’autres types de produits mettent beaucoup de temps à nous parvenir. Un journaliste local a dressé la liste de 300 produits que les supermarchés n’ont pas réussi à se procurer. Depuis le début de l’année je n’ai pas réussi à acheter du lait sans lactose dans le Tesco de mon quartier. Je n’ai pas la moindre idée pourquoi. Certaines commandes par Amazon sont plus lentes et certaines sociétés utilisant la plateforme ne veulent pas livrer en Irlande du Nord.

MCC : Diriez-vous que la situation a été dramatisée par les unionistes qui se sentent coupés de la Grande-Bretagne et poussés en direction d’une Irlande réunifiée ? Est-ce que tout cela ne tient pas à l’idée que l’identité unioniste serait menacée ?

MOD : ll y a des difficultés d’ordre pratique pour les sociétés, qui sont plus graves pour les unionistes, au sens que leur identité en tant que Britanniques leur semble compromise. Un élément à rajouter les concernant, c’est l’impression que les nationalistes ont marqué un point contre eux en persuadant les Britanniques et l’Union Européenne de ne pas imposer de frontière terrestre en Irlande. Dans une société divisée sur des lignes sectaires, cela est vécu comme une humiliation à laquelle il faut répondre.

MCC : Bruxelles, à l’évidence, sent qu’il faut imposer une discipline stricte à un partenaire qui a déjà pris des initiatives illégales et, par conséquent, à qui on ne doit pas faire confiance. Croyez-vous, toutefois, que l’intransigeance bureaucratique de l’Europe concernant les produits alimentaires, les animaux de compagnie ou les chiens guides soit justifiée ? Diriez-vous que l’Union européenne exagère les risques et devrait se montrer plus ouverte au compromis ?

MOD : Il y a le sentiment grandissant, même chez les remainers,que l’Union européenne a mal joué le jeu. La décision de déclencher l’article 16 du Protocole en est un exemple. Nous nous sommes adaptés à l’idée que la Grande-Bretagne n’accorde pas à l’Irlande du Nord la considération qui lui revient. Que l’Union européenne se montre aussi légère eu égard à notre situation, si peu de temps après avoir négocié le Protocole dans le but de nous aider, a causé un choc.

MCC : Dans un entretien, Tony Blair a expliqué qu’il y avait trois conditions au Brexit, maintenir ouverte la frontière irlandaise, protéger l’Accord du Vendredi saint et les institutions nord-irlandaises et, pour le Royaume-Uni, quitter le marché unique et l’union douanière, mais que tout cela ne pouvait être garanti qu’avec un traitement spécial pour l’Irlande du Nord. Les unionistes sont-ils conscients que si les contrôles n’ont pas lieu à la frontière en mer d’Irlande, la seule alternative est le retour de la frontière terrestre ?

MOD : L’argument unioniste consiste à dire « ce n’est pas notre problème, c’est le vôtre ». Ils déclarent : « c’est un droit que nous avons de quitter l’Union européenne. Si cela vous crée des difficultés, alors c’est à vous de les résoudre ». Peu d’unionistes, si tant est qu’il y en ait, diront franchement qu’ils veulent une frontière terrestre. Leur raisonnement, c’est tout simplement que ce que fait l’Union européenne, pour garantir le marché unique, n’est pas leur problème, c’est à l’UE de trouver les solutions. Pourtant la logique du Brexit c’était qu’il devrait y avoir une frontière. Le DUP le savait quand il a voté contre les compromis de Theresa May qui auraient maintenu l’ensemble du Royaume-Uni dans le marché unique. Dans le monde réel ce serait perçu comme une erreur énorme dont le DUP aurait à assumer la responsabilité.

MCC : Le Protocole révisé avec le frontstop est tout autant abhorré par les unionistes que l’était le backstop de l’Accord de Teresa  May. Il ne fait pas de doute, cependant, que le backstop aurait été un moindre mal pour les unionistes. Tony Blair a averti les leaders unionistes que la suppression du Protocole révisé n’était pas une solution et qu’il faudrait juste trouver un autre Protocole. Quelle autre option veulent les unionistes ?

MOD : La déduction logique est qu’ils veulent une frontière terrestre en Irlande. Un autre argument, qu’on entend de temps en temps, est que l’Irlande n’a qu’à suivre la Grande-Bretagne et quitter l’UE elle aussi. Croyez-moi, il n’y a guère de discussions solides sur ce que sont les alternatives. Il y a des divergences au sein de l’unionisme entre ceux qui veulent le retrait complet du Protocole et ceux qui veulent des ajustements pour le rendre plus applicable.

MCC : Lorsqu’il a opté pour la frontière en mer d’Irlande, Boris Johnson n’a pas semblé s’inquiéter du risque de se mettre à dos les unionistes. Puis, en y réfléchissant après coup, il a déposé le projet de loi sur le marché intérieur, dans le but de lever les barrières au commerce dans tout le Royaume-Uni, projet qu’il a ensuite retiré sous la pression de l’Europe et du Président américain fraîchement élu. Il n’a pas pris les mesures nécessaires pour faciliter la mise en place du Protocole, ce qui explique largement les perturbations qui ont eu lieu à la frontière en mer d’Irlande.Alors qu’il y a de multiples signes avant-coureurs d’un possible éclatement du Royaume dans le sillage du Brexit, Boris Johnson peut-il encore prétendre être un unioniste ?

MOD : Boris Johnson est aussi officiellement le ministre pour l’Union, titre qu’il a créé pour son propre compte afin de témoigner sa sympathie à l’égard des unionistes, mais en vertu duquel il n’a rien fait. Les unionistes doivent redouter que Johnson n’ait pas de véritables principes et qu’il puisse être capable d’abandonner l’Irlande du Nord, si cela sert ses propres desseins. Il est également capable de se faire passer pour un ardent unioniste, si cela lui sied, en d’autres circonstances. Mais son plus gros souci à présent est l’Écosse. Il en est venu à proposer des idées bizarres pour renforcer l’Union. Le mois dernier, le gouvernement a décrété que toutes les mairies du Royaume (à l’exception de l’Irlande du Nord) devraient hisser le drapeau britannique tous les jours plutôt que 18 fois par an pour des occasions spéciales. Il a aussi proposé que nous ayons un pont ou un tunnel entre l’Irlande du Nord et l’Ecosse.

MCC : Il y a eu des messages très hostiles et des graffiti dans les ports d’Irlande du Nord tels que « non à la frontière maritime » ou « on sacrifie l’Ulster », ainsi que des menaces à l’encontre du personnel douanier qui procède aux vérifications. Tout cela a entraîné la suspension des contrôles à Belfast et à Larne. D’après vous, ces menaces sont-elles à prendre au sérieux et pourrait-on assister à une reprise de l’activité loyaliste en Irlande du Nord ?

MOD : Je pense que ces petits actes de violence dans un tel contexte peuvent déboucher sur une escalade de violence. On ne peut pas exclure qu’un fanatique puisse attaquer un officier des douanes ou un responsable européen. Le danger serait alors que les mesures de sécurité requises pour renforcer la protection des personnels et poursuivre les suspects n’exacerbe encore davantage les tensions. Actuellement, l’avis de la police est qu’il n’y a pas de menace sérieuse. Dans le passé, lorsque les unionistes se sont insurgés contre les dispositions du gouvernement, ils ont organisé d’énormes protestation ou des grèves, comme après l’accord de Sunningdale en 1973 ou l’accord anglo-irlandais en 1985. Ce qui est en train de se passer  à présent n’a rien de comparable. Un facteur significatif, toutefois, est que les élections à l’assemblée locale ont lieu l’année prochaine et le parti modéré de l’Alliance progresse en force. Cela pourrait être une chance à la fois pour le Sinn Fein et le DUP de confronter leurs  vues sur les problèmes sectaires qui empêchent l’évolution vers une société plus amicale et moins clivée sur le plan confessionnel.

MCC : L’approche très peu conciliante de Lord Frost pendant les négociations commerciales a pu rendre les choses très difficiles. Comment les gens ici perçoivent ils la façon dont les négociations ont été menées ?

MOD : Les gens ici pensent que les négociations à grande échelle sont juste une vitrine. Ils sont très cyniques à l’égard de la politique et assument que les accords sont négociés en secret et simplement formalisés dans les négociations. Ils refusent de croire que des officiels restent vissés à leur table et continuent à se dire les mêmes choses encore et encore.

MCC : Lorsqu’on est enfin parvenu à un accord sur la relation commerciale, l’équipe britannique en charge des négociations a salué l’événement comme un triomphe pour la Grande-Bretagne, largement dû à l’habileté diplomatique et aux tactiques tenaces de Frost. Et pourtant ce dernier n’a pas compris, semble-t-il, que la tactique qui consiste à jouer la montre et à faire pression sur la task force pour parvenir à arracher des concessions de dernière minute ne marche pas toujours. Il a été nommé pour prendre en charge les relations post Brexit entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Pensez-vous que cet homme convient pour ce poste ?

MOD : Je ne sais pas. La grosse question est de savoir si Boris Johnson est capable d’une action politique qui soit créative et productive. Frost est son homme. La compétence de Frost est à la mesure de l’engagement de Johnson.

MCC : La décision de la Commission, le 29 janvier 2021, de déclencher l’article 16 du Protocole en mesure d’urgence, pour contrôler les exportations de vaccins, a été perçue comme une erreur de jugement, d’autant que Bruxelles avait auparavant sermonné le gouvernement britannique sur le respect du Protocole. Même si la Commission a fait marche arrière trois heures après, l’initiative a provoqué un tollé de part et d’autre de la mer d’Irlande. Le Taoiseach (Premier ministre irlandais) Michael Martin s’en est immédiatement ému lui aussi, au point de provoquer des critiques pour s’être rangé aux côtés du Royaume-Uni. Ne pensez-vous pas que la République d’Irlande se trouve dans une situation délicate, à devoir éviter de se fâcher avec son voisin le plus proche tout en entendant bien rester un Etat-membre loyal ?

MOD : Oui. La République a besoin de conserver de bonnes relations avec son voisin et elle le souhaite. Je doute, toutefois, qu’elle soit prête à compromettre son appartenance à l’UE, de quelle que manière que ce soit, pour faire plaisir au Royaume-Uni. Il y a eu un rebondissement intéressant avec la proposition d’Arlene Foster qui permettrait au Royaume-Uni de fournir les vaccins anti-covid directement à l’Irlande, où les vaccinations ont été lentes. Une partie de la logique serait que le confinement pourrait être levé plus vite en Irlande du Nord si le reste de l’Irlande était vaccinée aussi. Ce serait perçu comme un geste de bonne relation entre voisins, mais cela pourrait également faire apparaître d$l’Irlande comme un pays qui veut  « jouer solo », alors que l’UE peine à obtenir des vaccins.

MCC : Parmi les derniers rebondissements d’une querelle qui se durcit, figure la décision unilatérale de Downing street de prolonger jusqu’au 1er  octobre le délai de grâce, supposé prendre fin le 1er avril, pour l’introduction des contrôles sur les marchandises acheminées depuis la Grande-Bretagne en Irlande du Nord. Le Secrétaire d’État pour l’Irlande du Nord, Brandon Lewis, a annoncé que les exemptions sur les certificats sanitaires concerneraient les produits à base de viande animale et de poisson. En riposte à l’initiative britannique, la Commission européenne a annoncé des procédures contre le Royaume-Uni pour contraindre le gouvernement à appliquer le Protocole. Que pensez-vous de l’efficacité de telles actions juridiques ?

MOD : Je ne sais pas. En tout état de cause, les conséquences politiques sont plus immédiates et plus sérieuses. Elles signifient que les unionistes se voient assurés que la Grande-Bretagne affermit sa position en leur faveur et qu’aux yeux des brexiters, Johnson est bien leur homme. Regardez la prochaine élection à l’assemblée. J’ai le sentiment qu’après, s’il tient jusque-là, Johnson deviendra plus conciliant et se donnera moins de peine pour impressionner les unionistes.

MCC : Le point de vue du gouvernement britannique est qu’il y a eu un impact disproportionné de certains aspects du Protocole sur les citoyens nord-irlandais, ce qui explique pourquoi ils ont pris des dispositions techniques temporaires pour donner plus de temps aux sociétés et aux supermarchés à s’adapter aux exigences du protocole. Croyez-vous que les failles du protocole puissent être résolues et que les échanges en mer d’Irlande puissent devenir pleinement opérationnels ?

MOD : À l’évidence, quelques modifications devraient être faciles à mettre en place, comme par exemple concernant le fait que vous ne puissiez pas transporter un chien de Grande-Bretagne en Irlande bien qu’il n’y ait pas de rage dans aucun des deux pays. Beaucoup de choses dépendent de la capacité de l’unionisme à consentir des changements et dans quelle mesure ce qui les contrarie, c’est le fait qu’il y ait une frontière en mer d’Irlande où ce qui en constitue la particularité. J’ai l’intuition que l’unionisme va se fissurer sur ce point à plus ou moins court terme.

MCC : Arlene Foster semble avoir un problème de leadership alors qu’elle s’évertue à vouloir prendre la tête de la protestation contre le Protocole, tout en prenant ses distances par rapport à ses collègues au sein du parti. N’y a-t-il pas un clivage chez les unionistes, certains disant que le protocole révisé signifie qu’il n’y aura pas de frontière dure en Irlande et que les problèmes finiront par se résoudre, et d’autres, comme Forster, qui ne décolèrent pas contre l’Union européenne et entendent bien souligner que la tension n’a cessé de monter au cours des dernières semaines ?

MOD : Le DUP connaît des difficultés internes et certaines grandes figures du parti se montrent tout à fait déraisonnables. Je pense que Foster finira par s’aligner avec ceux qui sont prêts à accepter des changements, plutôt qu’une suppression pure et simple. Sammy Wilson est davantage un libéral. Ian Paisley pense que c’est une question de principe sectaire. Puisque l’unionisme se considère outragé par le Protocole, le nationalisme doit en payer le prix et il suggère de refuser d’entériner le projet de loi sur la langue irlandaise qui a fait l’objet d’un compromis l’an dernier. C’est la réponse la plus toxique. Mais il se peut aussi que le DUP pense pouvoir regagner les voix qu’il a perdues en renouant avec le vieux style de politique qui proclame que l’union est menacée et doit être défendue.

MCC : Le Brexit et son dernier épisode a creusé encore davantage le fossé politique entre les deux communautés d’Irlande du nord. Pensez-vous que les institutions nord-irlandaises survivront aux problèmes post Brexit ?

MOD : Je pense que la tendance la plus intéressante est le développement de la mouvance   non sectaire au centre de l’échiquier. Cela crée aussi des problèmes pour un Accord  (l’Accord du Vendredi Saint) destiné à faire coopérer deux communautés. Qu’est-ce qui se passe lorsqu’une troisième communauté a une chance d’accéder au pouvoir ? Actuellement, le Premier ministre et le Ministre adjoint doivent se désigner comme « unioniste » ou « nationaliste ». Comment l’Accord peut-il évoluer lorsqu’un parti obtient suffisamment de voix pour revendiquer l’une ou l’autre de ces fonctions, mais refuse de s’identifier comme nationaliste ou unioniste ? Cette perspective paraissait fantaisiste en 1998 mais elle ne l’est plus autant à présent. Ce qui paraît, dans l’immédiat, le plus plausible, c’est que le Sinn Fein prenne, pour la première fois, le poste de Premier ministre. Le DUP aura bien du mal à l’accepter. Il va combattre cette élection sur la nécessité d’empêcher que cela se produise et le Sinn Fein se battra en tablant sur l’espoir que cela arrive. Cette élection portera sur le sectarisme contre l’anti- sectarisme et peut déboucher sur un renversement de tendance pour la voie médiane. Ce serait très démoralisant. Qu’il s’agisse d’un regain de sectarisme de la politique ou l’alternative, qui consisterait en un élargissement de la voie médiane, des questions surgiront sur la viabilité future de l’Accord car, dans le premier cas, cela contribuerait à aggraver le problème que cet accord tentait de résoudre et, dans le second, il se révélerait inadapté à l’évolution des circonstances.

MCC : Alors que le gouvernement britannique espérait voir le Brexit renforcer sa suprématie dans les services financiers, la City a été détrônée par Amsterdam comme la plus grande plate-forme financière d’Europe, dès que  les changements des règles de la finance imposés dus au Brexit  sont entrés en vigueur. Avec le désaccord persistant sur le Protocole ne pensez-vous pas qu’il soit peu probable que l’Europe reconnaisse les règles britanniques sur les services financiers comme équivalentes aux leurs ?

MOD : Bien sûr.

MCC : Les implications politiques du centenaire de la partition seront très chargées dans le contexte post-brexit et celui du regain d’intérêt pour l’unité irlandaise. Pensez-vous que les unionistes puissent vouloir encore célébrer cet anniversaire ?

MOD : Les unionistes veulent absolument célébrer le centenaire, mais on a l’impression que le cœur n’y est pas. Ils ont voulu ériger une petite pierre commémorative qui représente une carte de l’Irlande du Nord dans l’enceinte de Stormont  et le Sinn Fein a mis son veto de façon assez mesquine, j’ai trouvé. Il y a un débat qui prend de l’ampleur sur la réunification de l’Irlande mais les unionistes n’y participent pas. L’émergence d’une troisième communauté qui ne veut pas de ce débat sera peut-être décisive Aucune majorité pour l’unité irlandaise, ou certes pour l’union, ne peut se réaliser sans eux.

MCC : L’Accord du Vendredi saint précise que le  secrétaire d’État à l’Irlande du Nord peut organiser un référendum sur la frontière « si à quelque moment que ce soit, il apparaît vraisemblable qu’une majorité de votants exprime le souhait que l’Irlande du Nord cesse d’ être partie intégrante du Royaume-Uni et soit rattachée à la République ». D’après une enquête d’opinion menée en janvier 2021, 51 % des Nord-irlandais soutenaient l’idée du référendum dans les cinq prochaines années. Pensez-vous que les problèmes causés par le Protocole ainsi que la complexité du statut hybride de l’Irlande du Nord puisse faire progresser la cause de l’unité irlandaise ?

MOD : Oui, mais il y a aussi la possibilité que les choses se calment et que la situation de l’Irlande du Nord s’avère avantageuse, avec la possibilité de commercer à l’intérieur du marché unique, mais aussi avec le reste du Royaume-Uni sans restriction. Le changement démographique a deux effets : d’une part, il fait basculer les unionistes dans la situation d’une  minorité, qui peut, en théorie, être évincée du Royaume par les urnes ; d’autre part, il a écarté le risque pour les catholiques d’être opprimés ou discriminés, si bien qu’ils peuvent se sentir moins enclins à voter pour une Irlande unie. Beaucoup de choses dépendront de la façon dont va évoluer le Brexit et de la santé de l’économie.

Regain de violence en Irlande du Nord : le Brexit en cause

Par Marie-Claire Considère-Charon, professeure honoraire de Civilisation britannique et irlandaise

Une fois de plus l’Irlande du Nord est au coeur de l’actualité du Brexit. Le regain de vives tensions dans la province irlandaise du Royaume-Uni a souvent été présenté par les médias qui s’y sont intéressés comme un effet direct du Brexit. Ainsi que nous l’avons souligné dans plusieurs commentaires “à chaud” sur les réseaux sociaux, la situation actuelle est le résultat d’une conjonction de facteurs multiples et structurels. À bien des égards, le Brexit est un prétexte pour raviver des plaies qui  n’ont jamais véritablement cicatrisé. L’Accord du Vendredi saint, aussi important soit-il, n’a toujours pas permis de trouver un équilibre et une stabilité institutionnelle satisfaisante.

Ceci étant précisé, il importait à l’Observatoire du Brexit d’expliquer de façon tout à fait précise l’impact non négligeable du Brexit dans le contexte qui vient d’être rappelé. La mise en oeuvre complexe du Protocole sur l’Irlande du Nord et la République d’Irlande a suscité de vives tensions, en particulier chez les unionistes. Marie-Claire Considère-Charon revient, dans une synthèse remarquable, sur les tenants et les aboutissants de la crise en Irlande du Nord en expliquant par le détail les problèmes posés par le Protocole. La spécialiste de civilisation irlandaise s’attarde aussi sur l’avenir de l’unionisme. Après avoir joué un rôle majeur dans la crise politique entre 2017 et 2019 et pourri les projets de Theresa May, le représentant le plus radical de l’unionisme, le DUP, a été parfaitement ignoré par Boris Johnson pour que les Britanniques parviennent enfin à un accord de retrait avec l’Union européenne en novembre 2019. L’avenir de l’unionisme et, par voie de conséquence, de l’Irlande du Nord est des plus incertains,  même si la réunification avec la république voisine est un horizon crédible sur le long terme comme en conclut Marie-Claire Considère-Charon.


 

Depuis la fin mars, l’Irlande du Nord a connu un regain de tension qui s’est traduit par une série d’émeutes dans les quartiers loyalistes de plusieurs villes de la province. Dès le lundi 29 mars, dans le quartier de Waterside à Derry/Londonderry, des jeunes, et parfois très jeunes émeutiers, armés de bouteilles, de briques, de barres de fer et de cocktails Molotov ont pris pour cible la police nord-irlandaise (PSNI). Ces violences urbaines se sont ensuite très vite propagées et amplifiées, les jours suivants, dans d’autres villes du comté d’Antrim comme Newtonabbey, Carrickfergus, Ballymena ainsi qu’à Belfast où des canons à eau ont dû être utilisés par la police anti-émeute pour disperser les manifestants.

La violence a franchi un stade de gravité dans la nuit du mercredi 31 mars lorsqu’une porte d’un des « murs de la paix », qui cloisonnent la ville de Belfast en quartiers loyalistes à majorité protestante et en quartiers nationalistes à majorité catholique, a été fracturée provoquant un affrontement entre des jeunes des deux communautés.

Il n’a pas été confirmé que ces violences, qui ont fait plus de cinquante victimes parmi la police, aient été orchestrées par un groupe organisé, même si elles se sont concentrées dans des quartiers où sévissent des bandes criminelles associées à des organisations paramilitaires loyalistes comme la Force des volontaires d’Ulster (UVF) et plus encore l’Association de défense de l’Ulster (UDA) mise en cause dans de nombreuses affaires criminelles.

Ces violences ont été condamnées unanimement par les gouvernements de Belfast, Londres, Dublin et Washington qui, par la voix de leurs responsables politiques, ont lancé des appels au calme. Si tous les partis nord-irlandais ont appelé à la cessation immédiate et totale des hostilités, diverses raisons de cette éruption de violence ont été évoquées. Concernant le secteur d’Antrim sud-est, il pourrait s’agir, selon certains analystes, d’une volonté d’en découdre avec la police après une offensive de la PSNI contre le trafic de drogue sur lequel l’UDA a la mainmise dans la région de Carrickfergus.  

Une autre raison pour les loyalistes de s’en prendre à la police tiendrait au fait qu’il n’y ait pas eu de poursuites à l’encontre des vingt-quatre nationalistes catholiques du Sinn Fein qui fin juin 2020, ont assisté, en dépit des restrictions sanitaires, aux obsèques de Bobby Storey, supposé avoir été le chef du renseignement de l’Armée républicaine irlandaise (IRA). La présence aux obsèques de deux responsables nationalistes du Sinn Fein ancienne branche politique de l’IRA, favorable à l’unification de l’Irlande, Michelle O’Neill[1] Première ministre adjointe et Mary Lou McDonald, cheffe de l’opposition en République d’Irlande, a été perçue comme une provocation. Les principaux partis unionistes ont appelé à la démission du chef du service de police d’Irlande du Nord (PSNI), Simon Byrne, en affirmant que les communautés avaient perdu toute confiance en son autorité. Arlene Foster, Première ministre du DUP a affirmé que l’adhésion de la population aux restrictions sanitaires était fortement compromise en raison de l’impunité dont bénéficiaient les dirigeantes nationalistes.

La colère des unionistes

Les violences du printemps 2021 ont surgi plusieurs mois avant la saison des marches orangistes de l’été[2] qui sont l’occasion d’affrontements intercommunautaires mais c’est dans un contexte de tensions politiques post-Brexit, liées aux difficultés à appliquer les dispositions du Protocole nord-irlandais à la frontière en mer d’Irlande, qu’elles ont éclaté. Outre les difficultés à organiser les échanges de part et d’autre de la mer d’Irlande, c’est bien, pour les unionistes viscéralement attachés à la Couronne britannique, la présence même d’une frontière entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord qui suscite leur colère.

Lors du Congrès du Parti unioniste démocrate, le 24 novembre 2018, Boris Johnson avait rejeté toute idée de frontière en mer d’Irlande. Une telle décision ne ferait selon lui « qu’abîmer le tissu de l’Union avec des contrôles réglementaires et même des contrôles douaniers entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, en plus de ces contrôles supplémentaires dont il était déjà question dans l’Accord de retrait ». Il avait ajouté : « À présent je dois vous dire qu’aucun gouvernement conservateur britannique ne pourrait ni ne devrait souscrire à un tel arrangement ». Une fois élu à la tête du parti conservateur le 23 juillet 2019, il avait réitéré la promesse qu’il n’y aurait pas de frontière en mer d’Irlande. Quelques mois plus tard, la volte-face opérée par le Premier ministre, le 17 octobre 2018, après sa rencontre avec le Premier ministre irlandais, a suscité l’indignation et la fureur chez les unionistes. Jim Allister, leader de la Voix Traditionnelle Unioniste (TUV)[3] et élu du Parlement de Stormont avait déclaré que l’étendue d’une telle trahison était choquante. Si le parti conservateur s’était massivement rallié à l’idée de la nouvelle frontière, les dix députés unionistes à Westminster avaient refusé de voter pour le nouvel Accord de retrait. On se souvient qu’Arlene Foster, la dirigeante du DUP avait déclaré qu’en optant pour une frontière, sans raison d’être selon elle, entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, le Premier ministre avait franchi une ligne rouge sang (« a blood-red line ») contraire aux intérêts des unionistes et à l’intégrité de l’Union du Royaume.  

Les unionistes du parti unioniste démocrate (DUP) qui, après l’élection de 2017, avaient signé un pacte de confiance et de soutien au gouvernement de Theresa May, ont manifestement le sentiment d’avoir été floués par les promesses non tenues de Boris Johnson et se sentent en quelque sorte abandonnés par Londres.

Ce revirement pouvait paraître d’autant plus choquant que Boris Johnson avait vigoureusement rejeté l’accord de retrait souscrit par Theresa May. Sous la pression des mêmes unionistes du DUP, opposés à toute mesure d’exception pour l’Irlande du Nord, l’ancienne Première ministre avait accepté que le backstop, initialement destiné à maintenir provisoirement l’Irlande du Nord dans un même territoire douanier avec l’UE, s’étende à tout le Royaume-Uni. Toutefois, après une période de concertation, les élus du DUP annonçaient qu’ils ne soutiendraient pas le projet de sortie comportant le backstop au motif qu’il n’y avait pas suffisamment de garanties contre le risque pour le RU de se retrouver piégé, en alignement permanent avec l’UE. S’ils s’étaient finalement opposés au backstop, qui, vraisemblablement, leur aurait été infiniment plus favorable, son substitut, désigné sous le nom de frontstop, avec la frontière dressée entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, est perçu comme une menace infiniment plus sévère pour leur avenir constitutionnel.

Les craintes et les protestations exprimées par les unionistes à l’égard du Protocole nord-irlandais portent sur plusieurs aspects économiques, politiques mais aussi identitaires. Alors que l’Irlande du Nord fait face à des problèmes de ravitaillement et de pénurie de marchandises en provenance des autres parties du Royaume, ils soulignent que, la Grande-Bretagne étant le plus gros partenaire commercial de l’Irlande du Nord, le Protocole porte atteinte aux liens commerciaux qui les unissent et menace l’avenir économique de la province.  Ils maintiennent que la barrière dressée par le Protocole compromet l’intégrité du Royaume et isole l’Irlande du Nord, tout en l’emprisonnant partiellement dans des structures européennes. Ils dénoncent également le fait que l’Irlande du Nord n’ait pas quitté l’Union européenne dans les mêmes termes que les trois autres nations. En outre, les dispositions qui figurent dans le Protocole nord-irlandais s’inscrivent, selon eux, dans la longue suite de concessions faites aux nationalistes, depuis les Accords de paix de 1998, et cette ultime concession est jugée la plus grave car elle les place, craignent-ils, dans l’antichambre d’une Irlande unifiée. Ils se sentent ainsi menacés dans leur identité britannique par une dynamique qui risque de les marginaliser à la fois vis-à-vis de la Grande-Bretagne et vis-à-vis d’une majorité de catholiques.

Suite aux violentes émeutes qui ont secoué la province, de vives craintes se sont exprimées sur une possible dérive sectaire. Si on note encore une forte hostilité entre les deux communautés et une stigmatisation de part et d’autre, la colère et la rancœur des unionistes sont actuellement essentiellement dirigées contre le gouvernement britannique qu’ils accusent de les avoir « lâchés ». Il semble improbable que les paramilitaires des deux camps en viennent à embraser la province au point de la replonger dans l’époque des Troubles. Toutefois, le regain de violence risque fort de déstabiliser le fragile équilibre institutionnel créé par les accords de paix de 1998. Si l’été 2021 s’annonce à haut risque, il convient toutefois de souligner que le camp unioniste est loin d’être homogène. Outre la ligne intransigeante incarnée par le DUP, qui réclame la suppression pure et simple du Protocole, d’autres courants au sein de l’unionisme reconnaissent qu’il a le mérite d’éviter une frontière terrestre et que, s’il était aménagé, il pourrait peut-être fonctionner. Si les deux partis le DUP et le Sinn Fein, situés aux deux extrémités du clivage unioniste et nationaliste, continuent à dominer l’échiquier politique,  ils ont enregistré une baisse de popularité alors que le Parti social-démocrate et travailliste (SDLP) qui s’inscrit dans le courant nationaliste modéré, et le parti interconfessionnel de l’Alliance ont opéré une percée remarquée aux élections législatives britanniques de 2019.

Le Secrétaire d’Etat pour l’Irlande du Nord, Brandon Lewis, qui s’adressait aux membres du Parti unioniste démocrate le 24 février a voulu temporiser en affirmant que les problèmes pourraient être résolus grâce à une application raisonnable du protocole. Il s’est déclaré convaincu que les questions soulevées par le DUP pouvaient trouver une réponse en adoptant une approche pragmatique avec l’UE. Il a ajouté cependant qu’il examinerait toutes les options y compris celle qui consisterait le cas échéant à activer l’article 16 et contourner le Protocole si nécessaire.

Des échanges lourdement réglementés

Annexé à l’accord de retrait, signé le 17 octobre 2019, par le gouvernement britannique, dirigé par Boris Johnson, et par les négociateurs de l’Union européenne, conduits par Michel Barnier, et validé par le Parlement le 20 décembre 2019, le Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord est un texte complexe et parfois touffu, précédé d’un long préambule, qui énonce les modalités indispensables à la prise en compte de la situation particulière de l’île d’Irlande, avec le triple objectif de maintenir les conditions nécessaires à la poursuite de la coopération nord-sud, d’éviter la mise en place d’une frontière physique sur l’île d’Irlande et enfin de préserver l’Accord du  Vendredi saint du 10 avril 1998  dans toutes ses dimensions.

Pour les raisons évoquées dans le Préambule, l’Irlande du Nord, tout en faisant partie du territoire douanier britannique, s’est vu accorder un traitement spécifique en conservant un ensemble limité de règles gouvernant le marché unique européen, notamment en matière sanitaire, douanière, fiscale et en ce qui concerne certaines aides de l’État. Elle continuera d’appliquer le Code des douanes européen pour les marchandises entrant sur son territoire à destination du marché unique. Dans l’optique de maintenir la fluidité des échanges, les contrôles n’auront pas lieu à la frontière entre les deux Irlande, mais dans les ports d’entrée nord-irlandais. Les autorités douanières locales seront responsables de la collecte des droits de douane sous l’égide d’un comité conjoint composé de fonctionnaires britanniques et de fonctionnaires européens.

Les contrôles douaniers et réglementaires sont détaillés dans toute leur complexité à l’article 5 du Protocole[4] intitulé « douanes, circulation des marchandises ». Si les échanges des marchandises en provenance de l’Irlande du Nord et à destination du Royaume-Uni sont peu affectés par le Protocole, en revanche, la totalité des contrôles, qu’ils soient douaniers, réglementaires, sanitaires et phyto sanitaires doivent s’appliquer dans le sens inverse, c’est-à-dire de Grande-Bretagne en Irlande du Nord. À cet égard, les formalités administratives relatives aux réglementations techniques, enregistrements, certifications et autorisations sont détaillées dans l’article 7 du Protocole[5]. Pour les unionistes qui revendiquent une identité britannique au même titre que les Anglais, Écossais ou Gallois, de telles entraves aux échanges au sein du Royaume sont inacceptables.

Les marchandises acheminées de Grande-Bretagne en Irlande du Nord doivent être traitées selon deux cas de figure. Celles qui seront exclusivement destinées au marché nord-irlandais seront taxées puis ensuite remboursées par le gouvernement britannique sur la preuve qu’elles ne sortent pas de la province (article 5, par.6 a). En revanche, celles qui auront vocation à être transformées et exportées vers l’Union européenne, notamment en passant par la République d’Irlande, devenue en quelque sorte la porte d’entrée de l’Union Européenne, seront soumises aux droits de douane ainsi qu’à la TVA de l’Union européenne.

A ces contraintes viennent s’ajouter les dispositions figurant dans l’Accord de commerce et de coopération[6] signé le 24 décembre 2020 avec l’Union Européenne. Cet accord de 1246 pages indique que les échanges entre le Royaume-Uni et l’Union européenne se feront sans tarifs ni quotas à condition que les produits concernés respectent les règles d’origine adéquates. Depuis le 31 décembre des prénotifications sont requises pour les denrées alimentaires d’origine animale (DAOA)[7] ainsi que pour les végétaux et produits végétaux réglementés à partir du 1er janvier 2022. Une gamme de contrôles sanitaires d’exportation en matière de santé animale doivent être mis en place avec l’introduction d’inspections physiques pour un certain nombre de marchandises arrivant par fret dans les nouvelles infrastructures portuaires[8].

Les dysfonctionnements du Protocole

Si le choix de mettre en place une frontière commerciale en mer d’Irlande s’est, semble t-il, imposé comme le seul moyen de délimiter deux territoires douaniers distincts, et la seule alternative à une frontière terrestre en Irlande, force est de constater que le Protocole nord-irlandais, censé être mis en œuvre à la fin de la période de transition, continue à poser de sérieuses difficultés au point d’être source incessante de contestation et de discorde. La cohabitation en Irlande du Nord de deux zones de libre-échange, celle du Royaume-Uni et celle du marché unique européen, dont l’Irlande bénéficie encore en matière d’agro-alimentaire, s’avère en effet compliquée et périlleuse.

Depuis son entrée en vigueur, au 1er janvier 202, les échanges commerciaux entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne ont été sévèrement perturbés, par suite des multiples contrôles mis en place sur les produits acheminés de la Grande-Bretagne en Irlande du Nord. Ces contrôles se sont très vite avérés longs, fastidieux, voire problématiques, qu’ils soient douaniers, sanitaires, phytosanitaires ou de conformité et ont provoqué d’énormes embouteillage dans les ports nord-irlandais, avec des centaines de camions temporairement immobilisés en attendant l’autorisation de pouvoir livrer leur cargaison. Les perturbations se sont traduites par des retards de livraison pouvant aller jusqu’à une semaine, des ruptures d’approvisionnement et des rayons vides dans les supermarchés. Les exportateurs britanniques se sont déclarés durement touchés par les nouvelles réglementations et le coût de leurs opérations soumises au régime d’échanges post-Brexit.

Il convient toutefois de rappeler que la Commission européenne avait accordé un délai de grâce de trois mois aux supermarchés et commerces de bouche pour faciliter leur adaptation aux nouvelles réglementations dans l’agro-alimentaire. Mais à la date du 1eravril les dispositions requises n’avaient toujours pas été prises. Comme le montre Aurélien Antoine il y a lieu de s’interroger sur les motivations qui poussent les responsables britanniques à ne pas vouloir se conformer aux exigences que requiert le Brexit, que ce soit pour gagner du temps, pour aggraver les difficultés à assurer le bon fonctionnement du système d’échanges et, d’un délai de grâce à l’autre, d’un incident à l’autre condamner le Protocole à disparaitre de lui-même.

Si les dysfonctionnements du Protocole ont pu être imputés à la lourdeur et la complexité des nouvelles démarches administratives, ils étaient largement prévisibles et l’impréparation des Britanniques aux aménagements, supposés avoir été planifiés pendant la période de transition[9], est aussi à mettre en cause. Leur inertie, qui peut sembler délibérée, traduit bien les réticences, maintes fois exprimées, à instaurer des contrôles au sein du marché intérieur britannique.

Un des premiers pourfendeurs du Protocole n’a t-il pas été le Premier ministre Boris Johnson lui-même qui, après avoir signé l’Accord de retrait le 17 octobre 2019, dont le Protocole est partie intégrante, et l’avoir soumis au Parlement pour approbation le 29 janvier 2020, a le mois suivant décrété qu’il n’y aurait pas de contrôles, ni douaniers ni réglementaires entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord ?

Puis il concédait qu’il y en aurait effectivement sur les marchandises en provenance de Grande-Bretagne et à destination de l’Irlande du Nord mais qu’il s’agirait de légers contrôles (light-touch) de type sanitaire et phyto sanitaire du Nord (SPS), concernant l’agroalimentaire, et qu’ils pourraient être effectués pendant le transport sur le ferry.

Six mois plus tard le 9 septembre 2020, alors que les négociations sur la future relation commerciale entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne étaient dans l’impasse, le gouvernement britannique déposait un projet de loi relatif au marché intérieur britannique (Internal market bill) dont certaines dispositions violaient explicitement le traité entré en vigueur le 1er février 2020. À l’issue d’une période très agitée, le 8 décembre 2020, le Président Michael Gove et le vice-Président Maros Sefcovic du comité mixte déclaraient s’être entendus pour rendre « pleinement opérationnel » le Protocole et, compte tenu des solutions apportées le Royaume-Uni décidait de retirer les clauses litigieuses 42, 45 et 47 du projet de loi sur le marché intérieur, mais la contestation ne tarderait pas à ressurgir et les embarras portuaires allaient très rapidement susciter la polémique.

Le 10 février 2021, la quasi-totalité des eurodéputés irlandais adressait une lettre à la Présidente de la Commission européenne où ils lui demandaient instamment davantage de souplesse dans l’application du Protocole et le prolongement des délais de grâce pour les produits à base de viande et en particulier les saucisses qui risquaient d’être entièrement exclues du marché nord-irlandais à partir du 1er juillet.

Les démêlés politico-juridiques

Le catalogue des incidents et démêlés politiques et juridiques, provoqués par les dysfonctionnements du Protocole, est déjà long et il risque fort de s’allonger encore. Les tensions se sont exacerbées entre Européens et Britanniques lorsque la Commission Européenne, le 29 janvier 2021, a annoncé son intention de déclencher l’article 16 visant à suspendre l’application de certaines dispositions du Protocole[10] dans un contexte de pénurie de doses de vaccin[11]. Cette décision avait été motivée par l’annonce du laboratoire Astrazeneca de ne pas pouvoir honorer son contrat de livraison de 80 millions d’unités de son vaccin d’ici la fin mars. L’annonce avait été très mal reçue dans un contexte de fébrilité quant à l’approvisionnement en vaccins en Europe et, à l’inverse, une campagne vaccinale bien orchestrée et des livraisons conformes aux délais au Royaume-Uni, ce qui pouvait laisser supposer un traitement prioritaire accordé aux Britanniques. Cette initiative, aussitôt abandonnée, n’a fait qu’attiser encore la fureur des unionistes à l’encontre de la Commission, accusée de vouloir prendre des mesures de rétorsion, sans consulter les parties concernées, et elle n’a fait que renforcer leur détermination à réclamer la mort du Protocole.

Le 2 février le DUP annonçait dans un communiqué que les inspections aux postes-frontière des ports de Belfast et de Larne étaient suspendues, suite aux menaces proférées à l’encontre du personnel douanier par des loyalistes déchaînés contre les blocages dus au Protocole. Dès le 3 février le Parti unioniste démocrate lançait un plan d’attaque en 5 points visant à enrayer le Protocole ; il consisterait en une vaste campagne de communication et de mobilisation, le boycott des institutions nord-sud (Conseil ministériel nord-sud) créées par l’Accord du Vendredi Saint, le rassemblement de tous les unionistes pour réclamer le retrait du Protocole, l’obtention d’un large soutien à leur démarche à Westminster, et enfin une pétition en ligne[12], appelant le gouvernement britannique à déclencher l’article 16[13] du  Protocole nord-irlandais, qui recueillerait plus de 100 000 signatures, le seuil nécessaire pour faire l’objet d’un débat à Westminster, prévu le 22 février.

À cette occasion, le Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Robin Walker, déclarait que le Protocole avait été convenu entre les négociateurs européens et britanniques pour répondre de façon pratique aux circonstances spéciales de l’Irlande du Nord après le Brexit et que les répercussions sur la vie quotidienne des personnes devraient être les plus limitées possible. Il fallait, selon lui, résoudre les questions épineuses comme l’importation de plantes depuis la Grande-Bretagne. Il avait ajouté toutefois que le gouvernement étudierait tous les outils possibles y compris l’Article 16 pour protéger les intérêts des nord-irlandais et la circulation effective des marchandises, services, personnes et capitaux à travers le Royaume-Uni. 

Le 12 février les dirigeants unionistes ont appelé le Premier ministre à déclencher l’article 16 du Protocole nord-irlandais.  Il s’agit d’un dispositif de dernier recours, assez courant dans les accords commerciaux, qui, en l’occurrence autorise, unilatéralement l’une ou l’autre partie, en cas de « graves difficultés économiques, sociétales ou environnementales » à demander la suspension de certains aspects de l’Accord et à rouvrir les négociations avec l’Union européenne pour convenir de de mesures de sauvegarde appropriées.

La veille du débat sur le Protocole, le 21 février 2021, le parti unioniste démocratique lançait une campagne sous le double aspect politique et juridique pour le retrait du Protocole de l’Accord de retrait. Il décidait de s’en remettre à la justice pour statuer sur sa légalité au regard de plusieurs textes fondamentaux, parmi lesquels l’Acte d’union de 1800 conclu avec la Grande-Bretagne et l’Accord du Vendredi Saint de 1998. La dirigeante du parti unioniste démocrate estimait que la création d’une frontière entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne était en violation de l’Acte d’union de 1800 qui avait fondé l’union entre l’Irlande et la Grande-Bretagne et instauré un commerce sans entrave dans tout le Royaume-Uni.

Selon Arlene Foster, le Protocole n’est pas non plus compatible avec l’Accord du Vendredi saint (l’aboutissement du processus de paix que son parti avait refusé de signer) qui spécifie que tout changement de statut pour l’Irlande du Nord ne peut se faire qu’avec le consentement de la population[14]. Pour la Première ministre le Protocole est le grand responsable du chaos qui s’est installé aux portes de la province et il doit être supprimé purement et simplement sans pour autant que soit entrevue une autre solution.Le recours auprès de la Haute Cour d’Irlande du Nord sera examiné en mai.

Le vendredi 26 février, le ministre unioniste de l’Agriculture, Gordon Lyons, demandait l’arrêt de la construction de nouveaux postes douaniers dans les ports, en réponse aux « difficultés pratiques » du Protocole. Cette décision fut jugée irresponsable par l’opposition et le camp nationaliste, qui rappellent que le Protocole doit être respecté dans son intégrité et qu’il s’agit d’une conséquence naturelle du Brexit.

Le 3 mars le gouvernement de Boris Johnson faisait part de sa décision selon laquelle  « le régime actuel de circulation temporaire de produits agroalimentaires vers l’Irlande du Nord serait maintenu jusqu’au 1er octobre » afin de permettre la poursuite des livraisons aux « supermarchés et à leurs fournisseurs, dans le cadre du plan opérationnel que le Royaume-Uni s’est engagé à respecter lors de la réunion du comité mixte Royaume-Uni-UE du 24 février. « Les exigences de certification seront ensuite introduites par étapes, parallèlement au déploiement du programme d’assistance numérique », a-t-il ajouté. Cette décision fait suite aux plaintes des entreprises de la province concernant les nouvelles exigences bureaucratiques onéreuses pour le commerce avec le reste du Royaume-Uni.

Maroš Šefčovič, le vice-président de la Commission européenne chargé des relations UE-Royaume-Uni après le Brexit, a déclaré que cette décision constituait « une violation des dispositions de fond pertinentes » de l’accord de Brexit sur l’Irlande du Nord. Le Royaume-Uni s’est vu accorder un mois pour soumettre ses observations suite à la lettre de mise en demeure. Dans l’absence de réponse, l’Union Européenne peut lancer le mécanisme de règlement des litiges qui, s’il n’aboutit pas, peut donner lieu à l’imposition de sanctions financières ou une suspension de l’Accord de retrait dans tous ses aspects hormis celui qui concerne les citoyens Européens.

Le 4 mars un groupe de représentants des paramilitaires loyalistes sous le nom de Conseil des Communautés Loyalistes (LCC) informait par lettre le Premier ministre qu’ils retiraient temporairement leur soutien à l’Accord du Vendredi saint en signe de protestation contre la frontière maritime qui les isolait de la Grande-Bretagne.

Brexit et unionisme : un rapport problématique

Le Brexit clair et net dont rêvaient les conservateurs anglais, n’a pas eu lieu. Les obstacles tiennent à la fois à l’histoire et la géographie des deux îles. Depuis la plantation d’Ulster l’histoire de l’Irlande s’est étroitement imbriquée dans celle de l’Angleterre et la question irlandaise n’a cessé d’embarrasser la politique britannique. Le choix de la partition, il y a un siècle, supposé régler en termes de rapport numérique, le problème de la cohabitation de deux communautés qui ne partagent ni la même histoire ni la même vision de l’avenir, a donné lieu à un conflit dévastateur, qui a profondément aggravé la fracture entre les deux communautés. Les Accords de paix de 1998, qui ont mis fin à trois décennies de violence intercommunautaire, sans régler définitivement la question irlandaise, ont instauré un modèle de partage de pouvoir, de type consociationnel, qui a survécu à beaucoup de chocs et de crises internes dans un contexte sociétal relativement apaisé. Mais les progrès en Angleterre d’un nationalisme de type défensif ont débouché sur la sortie du RU de l’UE et remis le statu quo en question. Le Brexit a ravivé les rancunes et fait resurgir de nouvelles menaces sur l’avenir de la province.

Aux yeux des unionistes, l’Irlande du Nord se retrouve prise en étau entre les intérêts contraires des Européens et ceux des responsables britanniques. Elle subit de plein fouet les effets pervers du Brexit, qui, loin de la renforcer, l’affaiblit par un afflux de contraintes administratives imposées par le Protocole nord-irlandais, au point de paralyser partiellement ses échanges avec la Grande-Bretagne. Il est manifeste qu’une grande partie des nouvelles contraintes sont dues à la volonté affichée du gouvernement britannique de donner la priorité à la divergence par rapport aux normes européennes plutôt qu’à une forme d’harmonisation plus ou moins étroite. A cela s’ajoute la méfiance que les Européens éprouvent à l’égard d’un partenaire imprévisible qu’ils ont tendance, non sans raison, à soupçonner du pire dans ses choix politiques et commerciaux.

Arlene Foster a appelé le Premier ministre à s’affirmer comme le Premier unioniste du Royaume, mais l’unionisme de Boris Johnson a prouvé ses limites et son épaisseur semble varier au gré de ses considérations politiciennes, sa priorité essentielle étant d’asseoir la popularité de son parti dans les bastions de l’ouest et du centre de l’Angleterre, arrachés au parti travailliste.

Le problème posé par la province, qui, par ailleurs, coûte très cher au Trésor britannique, a considérablement compliqué la stratégie souverainiste des autorités britanniques, axée sur le take back control. Le statut hybride, qui lui a été concédé, pour éviter une frontière commerciale sur le territoire irlandais, est un coup sévère porté à l’ambition du Premier ministre de réorganiser le marché intérieur au sein du Royaume où les échanges sont supposés se faire sans entraves.

Quelles perspectives pour l’Irlande du Nord ?

Dans le contexte de crise politique et de reprise de l’activité paramilitaire, temporairement plus calme depuis l’annonce du décès du Prince Philip, il s’avère urgent, dans l’intérêt de toutes les parties prenantes, d’assurer le bon fonctionnement du Protocole. On peut craindre en effet le risque d’effondrement du fragile édifice institutionnel de gouvernance, issu du premier volet de l’Accord du Vendredi Saint, qui souffre d’instabilité chronique et reste très vulnérable aux chocs, qu’ils soient endogènes ou exogènes.

Si, à en juger d’après les invectives, les menaces et les initiatives intempestives relayées par les media, la situation peut paraitre quasiment impossible à résoudre, il ne faut pas sous-estimer l’intensité au niveau diplomatique des ‘discussions techniques’ qui devraient permettre au comité spécialisé sur l’Irlande du Nord, qui siège sous l’autorité du comité mixte paritaire, de régler les litiges qui opposent Européens et Britanniques.

Plusieurs suggestions de mesures et d’aménagements ont été avancés, que pourraient prendre l’Union européenne comme l’allègement des contraintes sur certaines marchandises ou le prolongement  des délais de grâce.

Le parti nord-irlandais de l’Alliance a ainsi suggéré un accord spécifique sur l’agro-alimentaire, où les formalités sont onéreuses et les contrôles fastidieux, à ajouter à l’Accord de libre échange et de coopération. Il s’agirait d’un arrangement vétérinaire de reconnaissance mutuelle comme celui qui a été négocié entre la Suisse et l’Union Européenne et qui permet au commerce d’animaux vivants ou de produits à base de viande animale de franchir la frontière sans contrôles. Une autre solution recommandée par les membres du même parti consisterait en un alignement avec les règles européennes et une législation en ligne avec l’évolution des normes européennes. Mais de tels arrangements risquent fort de se heurter à la priorité que donne le Royaume-Uni à l’indépendance en matière de réglementation. Enfin la négociation d’un accord sur mesure pourrait avoir lieu pendant la période d’adaptation, qui permettrait aux supermarchés d’utiliser leurs ressources logistiques et leur propre système d’audit pour mettre en place un trusted trader scheme (système de clients accrédités) pour la circulation des marchandises. Il est vrai que le miracle technologique de la frontière intelligente, déjà proposé par Theresa May en mai et juillet 2018[15], et qui a toujours rencontré le scepticisme des Européens, peine à se matérialiser.

Parmi les solutions plus radicales, outre celle tout à fait improbable du retrait de l’État irlandais  du marché unique, la perspective du rattachement de l’Irlande du Nord à la République est à présent plus plausible qu’il y a cinq ans. Les catholiques seraient devenus majoritaires et le recours au referendum (border poll) est inscrit dans l’Accord du Vendredi Saint qui en prévoit les modalités si, à un moment donné, il parait vraisemblable qu’une majorité se dessine en faveur de la réunification. Dans cette hypothèse ce serait au Secrétaire d’Etat à l’Irlande du Nord de lancer la consultation. En se fondant sur les dispositions prévues dans l’Accord du Vendredi Saint, le Conseil Européen a reconnu que, conformément au droit international, le territoire intégral d’une Irlande unie pourrait être intégré à l’Union Européenne.

A l’heure actuelle le projet de l’unité irlandaise est porté par le Sinn Fein et sa responsable Michelle O’Neill, vice-Première ministre, entend le promouvoir en déclarant qu’il est la seule solution au chaos actuel. Mais la plupart des nationalistes ont compris le risque qu’il y avait à agir dans la précipitation, car la perspective d’une Irlande réunifiée soulève une foule de questions, de craintes et d’écueils et appelle à un long dialogue constructif entre toutes les parties prenantes.


[1] Michelle O’Neill a présenté des excuses ultérieurement pour ne pas avoir respecté les règles de distanciation physique.

[2] Ces défilés commémorent la victoire à la bataille de la Boyne du futur roi protestant Guillaume d’Orange sur le roi catholique Jacques II, le 12 juillet 1990.

[3] La Voix unioniste traditionnelle est un parti politique né en 200, issu de la scission au sein du Parti unioniste démocrate, à la suite de l’Accord de Saint Andrews d’octobre 2006. Alors que la quasi-totalité de l’exécutif du DUP votent en faveur de la restauration des institutions issues de la dévolution et d’un gouvernement de coalition formé par le DUP et Sinn Fein, l’eurodéputé Jim Allister, suivi de sept autres membres décident de démissionner en opposition à l’idée de partage du pouvoir avec le Sinn Fein et fonde la Voix traditionnelle unioniste.

[4] Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, article 5, Douanes, circulation des marchandises, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A12020W/TXT#d1e32-102-1.

[5] Ibid., article 7, Réglementations techniques, évaluations, enregistrements, certificats, approbations et autorisation.

[6] Accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et le Royaume-Uni, https://op.europa.eu/fr/web/general-publications/publications

[7] Ibid., Chapitre 2, Règles d’origine

[8] L’Accord commercial contient également des restrictions sur le mouvement des animaux de compagnie entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du nord mais ces restrictions ne seront pas mises en place avant l’été 2021. Les propriétaires de ces animaux devront désormais obtenir un certificat sanitaire international au plus tard dix jours avant leur voyage vers l’Union Européenne. Chaque animal devra être identifié par une puce électronique, posséder un certificat vétérinaire officiel et être vacciné contre la rage dès qu’il aura atteint 12 semaines.

[9] La période de transition de onze mois, en excluant tout prolongement selon le vœu du Premier ministre, était destinée à permettre aux Britanniques, de se préparer au nouveau régime des échanges entre les deux îles.

[10] Concernant le mouvement des médicaments de Grande-Bretagne en Irlande du Nord une période de grâce de 12 mois a été mise en place avec de nouveau processus réglementaires applicables en 2022.

[11] Voir l’article très éclairant d’Aurélien Antoine, Tensions en Irlande du Nord : le Protocole conclu entre le Royaume-Uni et l’Union européenne a-t-il déjà atteint ses limites?,Observatoire du Brexit, 3 mars 2021. https://brexit.hypotheses.org/category/actualites

[12] La pétition, mise en ligne le jeudi 4 février s’intitulait « Activez l’article 16- Nous voulons un commerce sans entraves entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord et appelait au

[13] L’article 16 intitulé Conseil de sécurité stipule que « Si l’application du présent protocole entraîne de graves difficultés économiques, sociétales ou environnementales qui sont susceptibles de perdurer, ou une réorientation des échanges, l’Union ou le Royaume-Uni peuvent prendre unilatéralement des mesures de sauvegarde appropriées ». Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique

[14] The Agreement, 2. Constitutional issues 1, (iii). https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/136652/agreement.pdf

[15] Il ‘agissait alors du « max fac »qui aurait consisté en des pré-enregistrements électroniques et l’attribution de numéros reliés aux plaques minéralogiques des véhicules de fret. Une solution du même type avait été élaborée à Chequers, lors d’un Conseil des ministres et avait été rejetée par l’UE comme impraticable et susceptible de mettre à mal le marché unique. L’Institut Jacques Delors avait parlé de la « fiction de la frontière sans friction ».