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Émeutes au Royaume-Uni : un air irlandais ?

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en civilisation britannique.

Les émeutes qui ont secoué l’Irlande en novembre 2023, puis le Royaume-Uni en août 2024, ont soulevé de nombreuses questions quant à l’intensité de la violence et son caractère inédit. Notre analyse vise à faire ressortir les mécanismes du déclenchement de la violence urbaine en se fondant sur une approche comparée des émeutes à Dublin et de celles qui se sont propagées en Angleterre et en Irlande du Nord huit mois plus tard.

Si chaque cas d’étude est spécifique et associé au contexte politique, économique et sociétal de la région, on observe plusieurs similitudes d’un pays à l’autre, quant au rôle de certains réseaux sociaux, à la spirale de la violence, au profil et aux motivations des émeutiers, et au climat social des régions concernées.

À l’origine, un fait divers particulièrement violent

En Irlande, comme au Royaume-Uni, tout est parti d’un fait divers particulièrement cruel et choquant : l’agression grave, voire mortelle dans le cas des émeutes en Angleterre, de jeunes enfants.

Le 23 novembre 2023, les violences qui ont éclaté au centre de Dublin faisaient suite à une agression à l’arme blanche de trois jeunes enfants devant une école élémentaire de Parnell square dans le quartier nord de Dublin. Elle a donné lieu à de nombreux incidents de vandalisme, d’exactions et de dégradations dans le centre-ville, ainsi qu’à des affrontements avec les Gardaí (la police irlandaise).

Huit mois plus tard en Angleterre, le 3 août 2024, c’est dans des circonstances similaires que les émeutes se sont sont répandues à travers l’Angleterre après le meurtre terrifiant par un adolescent de 17 ans de trois fillettes dans la petite station balnéaire de Southport.

Ces deux agressions gravissimes ont suscité l’indignation, la colère, voire la rage, à l’encontre de leurs auteurs présumés, et la vive émotion a été très vite perçue dans certaines couches de la population comme l’occasion, voire l’urgence, de s’exprimer à l’encontre des autorités jugées incapables d’assurer la sécurité des citoyens.

Le premier temps émotionnel a été immédiatement suivi d’un deuxième temps, que l’on peut définir comme insurrectionnel, alimenté par les fausses rumeurs, quant à l’identité des auteurs, relayées par plusieurs réseaux sociaux qui ont incité un grand nombre de personnes à descendre dans la rue pour donner libre cours à leur colère.

Les émeutes se caractérisent toujours par des exactions à l’encontre des bâtiments publics ou privés et de violentes confrontations avec la police. Ce fut le cas en Angleterre comme à Dublin où la haine à l’encontre des minorités (et particulièrement la minorité musulmane) a provoqué des actes de vandalisme, d’incendie criminel et de pillage ainsi qu’à des affrontements avec la police.

On assiste généralement à une surenchère dans l’intensité de la violence et des dégradations, qui peuvent se prolonger voire s’enraciner au point de ne sembler pouvoir s’arrêter, malgré les initiatives prises par les autorités.

Si la police irlandaise (Garda) est parvenue à disperser les manifestants à 22 heures, le soir même de l’émeute, le déferlement de violence en Angleterre s’est propagé dans une vingtaine de villes et n’a trouvé son terme qu’à l’issue d’une phase de décélération de près d’une semaine.

Le rôle déterminant des réseaux sociaux

Dans la demi-heure qui avait suivi l’agression à Dublin, des messages spéculant sur l’état des victimes et la nationalité du suspect présumé avaient commencé à circuler sur X, Signal, et Telegram[1] – très utilisé par des militants d’extrême droite -. Leur but était d’attiser le ressentiment et la haine contre les étrangers et particulièrement les musulmans. Des agitateurs d’extrême droite, partant de l’idée que l’attaque portait les marques du terrorisme islamiste, ont déclenché une véritable frénésie sur les médias sociaux et exhorté, via Telegram, leurs partisans à manifester en fin d’après-midi, en rejoignant le rassemblement qui se formait autour du Spire dans l’artère principale de O’Connell street.

Cet été 2024, après le meurtre des trois fillettes à Southport, des affirmations mensongères ont été diffusées sur X ainsi que sur le pseudo site d’information dénommé Chanel3 now[2], qui portaient sur l’identité de l’agresseur et son appartenance ethnique[3]. L’information, selon laquelle le meurtrier, âgé de 17 ans était un demandeur d’asile musulman du nom de Ali Al-Shakati, qui avait gagné l’Angleterre à bord d’une petite embarcation un an avant l’agression, a circulé abondamment sur ces media.

Ces informations mensongères ont été aussitôt reprises et amplifiées par des figures de l’extrême droite britannique, telles que Tommy Robinson (Stephen Christopher Yaxley-Lennon de son vrai nom), fondateur de l’English Defence League (EDL) et le riche homme d’affaires Andrew Tate, selon qui l’agresseur était un migrant clandestin.

Pour Julia Ebner[4], ce sont les influenceurs des réseaux sociaux qui mettent en place et organisent les émeutes, en colportant de fausses informations. Selon la chercheuse qui s’exprimait sur le sujet en 2023, « les extrémistes amènent de plus en plus leurs adeptes sur des plates-formes de technologie alternative, qui servent ensuite à la radicalisation, car elles hébergent des contenus extrêmes tout en étant totalement coupées de l’information extérieure.[5] »

Après que la police de Merseyside a confirmé que le jeune homme qu’elle a interpellé était né à Cardiff de parents rwandais catholiques, et qu’il ne semble pas avoir de liens connus avec l’islam, le leader du Reform party, Nigel Farage a continué à soulever la question de son identité, en insinuant que la police dissimulait des informations à son sujet.

Outre les minorités, les cibles des influenceurs en ligne ont également été la police et la justice accusées de pratiquer un système à deux vitesses (two-tier system), en témoignant beaucoup plus d’indulgence à l’égard des immigrés qu’à l’égard des blancs.

Provoquées et organisées par les réseaux sociaux les émeutes de 2024 ont révélé les limites de la loi sur la sécurité en ligne (Online Safety Act)[6] qui n’a pas non plus suscité l’édhésion des défenseurs de la liberté d’expression. Cette loi votée en 2023 a créé l’obligation pour les plateformes en ligne de prendre des mesures contre les contenus illégaux ou préjudiciables diffusés par leurs utilisateurs. Mais ces obligations ne sont manifestement pas sérieusement prises en compte, comme le souligne Mark Owen-Jones[7] à propos de X, anciennement Twitter. Il explique que lorsqu’ Elon Musk a repris le réseau, il a immédiatement dissous l’équipe en charge de veiller à la sécurité de la plateforme et d’exclure tout propos haineux ou qui relève de la désinformation.

Les profils des émeutiers et leurs motivations  

Diverses explications concurrentes ont été avancées sur les racines de cette violence raciste qui s’est abattue brutalement sur  l’Angleterre cet été et sur l’Irlande près d’un an auparavant. Parmi les théories avancées par les chercheurs en sciences sociales  figurent celle de l’acteur rationnel motivé par des considérations politiques, voire idéologiques, celle  de l’emprise croissante des factions d’extrême droite sur les couches populaires vulnérables, ou encore celle d’une population en proie à un malaise socio-économique ou identitaire, sans omettre la thèse du simple voyou,  toujours prêt à en découdre avec la police.

Quelle que soit la théorie avancée, elle ne suffit pas, à elle seule, à rendre compte des agissements d’une population hétérogène rassemblée au gré de circonstances propices au déchainement de la violence.

Les émeutes ont beaucoup surpris en Irlande, longtemps terre d’émigration, où nombreux sont ceux qui pensent avoir une obligation envers les réfugiés. Si elles ont fait voler en éclats l’image d’une terre d’accueil, elles n’ont toutefois pas surpris les travailleurs sociaux et les experts qui, depuis plusieurs mois, mettaient en garde contre la montée des groupuscules d’extrême droite.

En Angleterre il est manifeste que le racisme, l’islamophobie et la haine contre les immigrés peuvent s’exprimer de multiples façons au sein de certaines communautés, allant de la violence verbale au harcèlement, à l’incendie criminel, et à l’agression physique. Il n’est toutefois pas toujours aisé de découvrir les motivations qui inspirent les comportements, car la réalité sociétale est infiniment plus complexe qu’il n’y parait. 

Si certains observateurs estiment que les émeutiers représentent des communautés, la nouvelle étude de More in Common[8] montre que l’opinion publique n’est pas divisée en deux camps opposés, l’un favorable et l’autre opposé aux émeutes, mais qu’elle s’apparente plutôt à des poupées russes. De petits groupes sont prêts à approuver les émeutes, mais ils se situent dans des groupes beaucoup plus importants dont les opinions peuvent être réceptives à des discours de haine violence tout en condamnant la violence.

Voyous ou acteurs rationnels

Lors des émeutes de 2011 en Angleterre, le Premier ministre, David Cameron, avait exclu toute recherche de motifs, qualifiant les émeutes de « criminalité pure et simple ». À propos des émeutes de 2024, Ian Dunt, auteur de l’ouvrage How to Be a Liberal[9], défend une théorie des « voyous » similaire. Interrogé par David Marr sur ABC radio, il rejette la théorie des activistes d’extrême droite et qualifie les émeutes de « pogroms contre les immigrés ». Sur X il a déclaré qu’il « ne s’agit pas d’immigration, d’intégration ou d’Islam. Il s’agit d’une bande de voyous violents qui accusent les musulmans d’être responsables d’un crime terrible, qui sont instantanément démentis et qui poursuivent quand même leurs conneries (sic). »

Mais la théorie de l’acteur rationnel a progressivement pris le dessus sur celle de la « racaille », en particulier après les émeutes des années 1960 dans les quartiers noirs des États-Unis, lorsque de nombreux libéraux ont sympathisé avec les émeutiers.

Les questions se concentrent alors sur les motivations des émeutiers et la nature et la légitimité de leurs griefs, ainsi que sur les réponses à y apporter.

Simon Kuper[10] juge toutefois qu’il est inexact de ne voir chez les émeutiers que des motivations politiques d’acteurs rationnels qui revendiquent des mesures politiques spécifiques.

De même, Tim Newburn de la London School of Economics observe que la théorie de l’acteur rationnel omet un élément important, car selon lui, « toutes les émeutes ne sont pas axées, ou pas principalement axées, sur le désir de provoquer un changement social ou politique »[11].

Le rôle de l’extrême droite

Pour sa part, l’Irlande a longtemps été considérée comme un pays sans extrême droite significative, a déclaré Shane O’Curry, directeur du réseau irlandais contre le racisme qui surveille les crimes haineux et le racisme dans le pays. Cela s’explique en partie, par l’histoire de la colonisation, l’importance de la diaspora, et le fait que le nationalisme populaire est plus souvent associé à des politiques de gauche[12].

Mais l’extrémisme a proliféré ces dernières années sur les médias sociaux, comme aux États-Unis et une grande partie de l’Europe. Des experts, à l’instar de Shane O’Curry, affirment que les militants d’extrême droite, enhardis par la présidence de Donald Trump et la campagne ouvertement anti-immigration autour du Brexit, ont popularisé un langage décrivant les migrants comme une menace pour l’Irlande.[13]

Les quelque centaines d’adhérents à l’extrême droite se rassemblent autour de groupuscules comme le Parti national, Ireland First, ou le Parti Irlandais de la liberté, Peu structurées, ces formations manquent de leaders charismatiques et ne disposent d’aucun élu au Parlement (Oireachtas). Ils sont en revanche très actifs sur les réseaux sociaux et organisent des actions sporadiques de protestation, parfois violentes, en face des centres d’hébergement d’urgence pour demandeurs d’asile.

Un certain nombre de commentateurs a joué un rôle déterminant en attisant les tensions et en organisant les protestations comme en témoignent les mots d’ordre hostiles aux immigrés scandés lors des émeutes à Dublin tels que « Get them out » ou « Irish lives matter ».

On a pu accuser les responsables politiques irlandais, tout comme la plupart des médias, de considérer l’extrême droite comme un groupe inoffensif de fanatiques de la conspiration, sans vouloir reconnaître qu’il pouvait s’agir d’une faction politique en plein essor et potentiellement dangereuse. Toutefois, si l’on en juge par les propos de l’universitaire Diarmaid Ferriter, l’Irlande, par son passé historique, aurait une certaine immunité à l’égard de l’extrême droite[14].

Pour de nombreux observateurs, les émeutes en Angleterre ont obéi à une logique identique avec l’exploitation d’un fait divers par l’extrême droite. On a évoqué le rôle joué par les agitateurs d’opinion appartenant à l’extrême droite tels que Tommy Robinson, fondateur et ancien chef de l’English Defence League (EDL), Nigel Farage président du Reform party, et Elon Musk propriétaire du réseau X, ainsi que de certains  candidats à la direction du parti conservateur comme Suella Braveman.

La police britannique a attribué les émeutes d’août 2024 à l’EDL, une organisation pourtant dissoute il y a une dizaine d’années. Fondée à Luton (au nord de Londres) en 2009, le mouvement comptait environ 25 000 activistes à son apogée, recrutés dans la classe ouvrière blanche et les supporters de foot. Il a multiplié les manifestations de rue, certaines caractérisées par la violence, selon Paul Jackson[15], spécialiste de la droite radicale à l’Université de Northampton. Son message était centré sur l’Islam perçu (comme une menace contre l’identité et le mode de vie britannique), combiné à une posture ultra-patriotique et à une critique des élites politiques.

Parmi ses chefs de file emblématiques figurent également le masculiniste Andrew Tate, le présentateur de la chaîne de TV populiste GB News Adam Brooks, aux côtés de l’activiste Tommy Robinson qui reste, selon Paul Jackson, une figure centrale au sein du mouvement. Il a pris la fuite le dimanche 28 juillet en Eurostar pour éviter de comparaître devant la justice.

Julia Ebner estime également que les émeutes ont uni en ligne une extrême droite habituellement « éclatée », du misogyne Andrew Tate à l’islamophobe Tommy Robinson, en passant par le mouvement nationaliste Patriotic Alternative[16].

Le seul moyen de se faire entendre

Force est de constater que si les émeutes se sont propagées à grande vitesse en Angleterre, ce n’est pas sous l’autorité d’un leader. Elles ont été en réalité dictées par des appels en ligne et des mots d’ordre repris en boucle. Beaucoup d’émeutiers, explique Ebner, ‘’développent des liens puissants avec leurs pairs à la suite de ces expériences partagées et ne pensent plus de manière rationnelle’’. Il s’est avéré que beaucoup de manifestants n’étaient pas rompus à l’usage de la violence et se sont laissé entrainer en supposant que c’était le seul moyen de se faire entendre.

Les réseaux sociaux confèrent aux violences urbaines une dimension ludique tandis que les émeutiers participent de l’effet ‘’boule de neige’’. Comme l’affirme Laurent Bègue, Professeur de psychologie sociale à l’Université de Grenoble, l’effet de groupe extrémise l’intensité de la violence et la conscience de soi est altérée par l’exaltation collective[17].

Pour le leader du parti Reform UK les émeutes sont une réaction à la peur, au malaise et à l’inquiétude partagée par des dizaines de millions de personnes quant à l’incapacité des autorités à contrôler l’immigration. Depuis 2016, les conservateurs ont misé sur la peur et le malaise identitaire et les Brexiters ont adapté leur appel aux classes populaires blanches – ou, comme on les appelle dans leur langage, aux ‘’gens ordinaires’’.

Le malaise social et sa dimension territoriale

Un certain nombre d’experts estiment que les émeutes sont le reflet à la fois de problèmes socio-économiques de longue date et d’un mouvement hostile aux immigrés, jugés responsables de l’ensemble des maux qu’ils subissent.

En Irlande, bien que la violence ait éclaté en quelques heures, elle reflétait des pressions sociales structurelles, estime Niamh McDonald, coordinatrice du collectif Hope and Courage chargée de lutter contre l’extrémisme de droite[18]. Elle souligne que, si l’économie irlandaise a connu un boom à la fin des années 1990 et au début des années 2000, la crise financière de 2008 a durement frappé le pays. L’austérité qui a suivi comprenait des coupes sombres dans les aides sociales, ce qui a accentué la fracture sociale.

Le catalyseur du mécontentement semble avoir été l’arrivée de dizaines de milliers de réfugiés ukrainiens et d’un nombre record de demandeurs d’asile en provenance d’autres pays en 2022. Dans un premier temps, le gouvernement s’est efforcé de trouver un hébergement pour tous et a réaffecté des installations communautaires, des bâtiments industriels et des hôtels pour faire face à l’afflux. Une crise du logement, ressentie de manière aiguë à Dublin où la demande croissante a submergé un parc locatif limité, a provoqué un malaise largement répandu. Dans ce contexte de crise, les responsables politiques ont admis qu’ils avaient du mal à loger tout le monde, ce qui a incité les groupes anti-immigrés à déclarer que l’Irlande avait atteint le stade de saturation[19].

L’observation de la carte des émeutes de l’été 2024 en Angleterre fait apparaitre un lien entre la localisation des émeutes et la situation socio-économique de la métropole ou de la zone concernée.

Si les émeutes se sont propagées à travers tout le pays, environ dans une vingtaine de villes[20] comme l’indique la carte ci-dessus, la plupart d’entre elles se sont concentrées dans les villes du nord de l’Angleterre. Les analyses indiquent une relation ente les poches de pauvreté et les épisodes particulièrement violents observés au cours de la période des émeutes,

Il est apparu que les émeutiers britanniques étaient à 82% des blancs, et 52 % d’entre eux se décrivent comme appartenant à la classe ouvrière, selon le rapport  British Social Attitudes. Le fait de vivre dans des zones défavorisées signifie une forme de marginalité sociale qui peut donner lieu à un sentiment de relégation.,

Le programme phare du gouvernement conservateur de Boris Johnson en 2019, intitulé leveling up, avait pour objectif de remédier aux inégalités territoriales au Royaume-Uni en déployant des infrastructures et des ressources au profit des régions « laissées pour compte ». Cinq ans après, le bilan de ce nivellement par le haut est généralement perçu comme très décevant, et cet échec a de toute évidence aggravé le mécontentement de la population[21]. Pour Rob Mc Neil, directeur adjoint de l’Observatoire des migrations de l’Université d’Oxford, « il s’agit souvent de communautés déjà défavorisées sur le plan socio-économique, avec un taux de chômage élevé, ce qui peut contribuer à créer un sentiment de concurrence pour des ressources limitées »[22].

Comme le soulignent une équipe de journalistes d’investigation du Financial Times, c’est dans ces zones les plus défavorisées d’Angleterre[23] que la proportion de demandeurs d’asile, hébergés aux frais du contribuable britannique, est la plus élevée.

Cette situation tient aux choix politiques des gouvernements conservateurs, qui consistaient à privilégier des sites peu coûteux, pour loger les migrants, dont les dossiers étaient en cours de traitement. Cette approche avait été vivement critiquée par les spécialistes des questions migratoires comme l’avocate et directrice juridique de l’Immigration Law Practitioners’ Association, Zoe Bantleman[24], qui a dénoncé une stratégie permettant  à des entreprises privées d’engranger des millions de livres, sans aucune réflexion sur les conséquences politiques.    Elle ajoutait que les responsables politiques qui ont stigmatisé les demandeurs d’asile ont fait de ces hôtels un paratonnerre pour les émeutiers[25].

Le « take back control » qui a très largement conduit une majorité de Britanniques à voter pour le Brexit, n’a pas eu lieu, comme en atteste le nombre croissant d’immigrés en provenance d’autres pays que ceux de l’Union Européenne. Presque toutes les zones qui ont été touchées par les émeutes ont élu un député travailliste aux dernières élections législatives et dans un tiers de ces circonscriptions le Reform party est arrivé en seconde position. L’arrivée au pouvoir du travailliste Keir Starmer a suscité des interrogations qui ont fait place au mécontentement avec la décision du nouveau Premier ministre de mettre un terme à la politique d’expulsion des demandeurs d’asile au Rwanda, le 8 juillet 2024.

Le cas particulier des émeutes en Irlande du Nord

Si les émeutes d’Irlande du Nord ont éclaté à Derry et à Belfast, dans le sillage de celles qui ont embrasé l’Angleterre, elles ont toutefois des traits spécifiques qui sont liés au contexte politico-historique de la province britannique.

Comme en Angleterre, une campagne de désinformation selon laquelle la province britannique serait envahie par des immigrés clandestins, responsables de la recrudescence de la criminalité, a été perpétrée par des militants d’extrême droite.Si l’on se réfère aux chiffres disponibles, cette idée est infondée dans la mesure ou, en 2022, 27 000 personnes sont venues s’installer en Irlande du Nord tandis que 24 700 ont quitté la province, ce qui fait un gain net de 2300 personnes, soit une part marginale pour une population de 1,9 million d’habitants.[26]

La grande manifestation du 3 août, qui a eu lieu à Belfast sans l’autorisation de la Commission des défilés (parades commission), est partie des quartiers loyalistes de Sandy Road et de Donegal Road. Malgré la forte présence policière, la foule a pris pour cible des commerces ou des individus appartenant à la communauté musulmane, et a tenté de pénétrer dans un certain nombre d’hôtels où sont hébergés des demandeurs d’asile.

Après avoir gagné un quartier républicain, les manifestants se sont heurtés à une foule compacte de contre-manifestants et se sont dispersés. Selon  Melanie Jones, cheffe adjointe des services de police nord-irlandais (PSNI), la plupart des émeutiers venaient des quartiers loyalistes populaires de la ville et il apparaitrait, que des paramilitaires loyalistes de Belfast sud et d’Antrim est seraient en partie responsables de l’orchestration de l’événement, sans qu’il soit possible  de dire qu’ils fussent  les principaux organisateurs. Le fait le plus déconcertant a été la présence de nationalistes irlandais venus de Dublin[27] qui ont manifesté aux côtés des loyalistes anti-catholiques et hostiles à toute forme de rapprochement avec la République.[28] Pour la première fois de l’histoire de la province, le tricolore irlandais voisinait avec l’Union Jack. C’est dans la haine de l’immigré que ce rapprochement insolite s’est opéré, par-delà le clivage politique et confessionnel.

Comme l’explique l’universitaire John Barry,[29] le ressentiment et la colère des communautés nord-irlandaises vis-à-vis du manque d’emplois, d’infrastructures et d’investissements s’est déversé contre des immigrés jugés trop bien traités par les autorités publiques. L’Irlande du Nord connait un niveau de pauvreté parmi les plus élevés du Royaume-Uni. Le manque d’investissements publics et privés a entraîné une pénurie de logements et une très grande pression sur les services publics comme les transports ou la santé.

La crise du logement et du coût de la vie a frappé durement les ménages. À Coleraine, une petite ville située dans le comté de Derry/Londonderry qui connait de graves problèmes de logement, l’immigration est, selon Russell Watton, leader du PUP (Parti unioniste progressiste), considérée comme un problème majeur par la communauté loyaliste[30]. Il déplore le fait que, selon lui, les demandeurs d’asile se retrouvent en tête des listes d’attente pour les logements sociaux, mais il a toutefois exhorté les jeunes de sa ville à ne pas rejoindre le rassemblement du 3 août, organisé, selon lui, par des membres locaux du Parti National irlandais.

Les émeutes de Belfast ont mis en évidence le degré d’intolérance dont sont depuis longtemps victimes les minorités ethniques en Irlande du Nord. Une vaste enquête sur les commanditaires des émeutes est en cours, menée en étroite collaboration avec la police irlandaise An Garda Sochiana,

Conclusion

Le niveau de violence des émeutes a surpris la plupart des observateurs, que ce soit en Irlande ou en Angleterre, bien qu’un certain nombre de témoignages aient fait état d’un sentiment d’inéluctabilité. Les événements de l’été 2024 ont montré le rôle puissant et déterminant des réseaux sociaux qui cultivent le complotisme, le sectarisme et l’incitation à la violence et même au meurtre. Mais l’idéologie qu’ils affichent ne saurait prospérer chez leurs utilisateurs sans la présence d’un terreau propice, associé au sentiment de marginalité et de relégation.

En Irlande, en Irlande du Nord et en Angleterre, des contre-manifestations se sont formées spontanément en réaction à l’intolérance et l’hostilité contre les immigrés et les demandeurs d’asile. À Belfast, les rassemblements anti-racistes n’ont cessé de prendre de l’ampleur jusqu’au rassemblement du 10 août où 15000 personnes sont descendues dans la rue pour soutenir la diversité sous toutes ses formes.

Le jeudi 1er août, le Premier ministre britannique, Keir Starmer, a promis de ne pas laisser « la peur se transformer en division et en haine au sein de nos communautés » et de « out faire pour maintenir l’ordre et assurer la sécurité des musulmans »[31]. La riposte du gouvernement aux événements de Southport et des autres villes d’Angleterre s’est concentrée, comme celle du gouvernement de coalition de Cameron en 2011, sur le maintien de l’ordre et les sanctions.

À la suite du week-end particulièrement violent où les émeutiers ont ciblé les mosquées et les hôtels pour migrants, le Premier ministre a convoqué le lundi 6 août, une réunion de crise du comité Cobra à Downing Street, où il a annoncé la création d’une unité spéciale au sein de la police contre les émeutiers violents qui s’inspirera des mesures prises contre le hooliganisme et fera usage de caméras de reconnaissance faciale.

Keir Starmer a évoqué comme priorité la condamnation rapide des émeutiers et promis que son gouvernement ferait « tout ce qu’il faut pour traduire ces voyous en justice aussi vite que possible ». On a dès lors assisté à une mobilisation inédite de la chaine pénale, afin de renforcer et d’adapter la réponse judiciaire aux évolutions des modes opératoires des émeutiers, ce qui a entrainé une augmentation rapide de la population carcérale britannique qui est passée de 84 000 à 88 000 personnes après les émeutes[32]. Il en a résulté une forte pression sur le système carcéral britannique (sa capacité d’accueil maximale étant de 89000 personnes). La répression conjoncturelle ne saurait ainsi apparaître comme la seule réponse à des phénomènes aux fondements structurels.


[1] Telegram et Signal sont des applications de messagerie qui permettent à leurs utilisateurs d’envoyer des messages cryptés. Le 25 août 2024 on apprenait l’arrestation, à l’aéroport du Bourget, du patron de Telegram, Pavel Durov, soupçonné d’escroquerie  au trafic de stupéfiants, de cyberharcèlement et d’apologie du terrorisme.

[2] Le site Channel 3 now, apparu en 2012, est censé collecter des informations sur la criminalité, a connu plusieurs avatars tels que Funny hours, Funny now. Avant l’émeute de Southport il publiait des articles plagiés, mensongers et souvent générés par l’Inteligence artificielle.

[3] Scott Simon, UK’s worst riots in years were incited by online disinformation about asylum seekers, Interview with Mark Owen-Jones, npr, 10 August 2024, L’universitaire Mark Owen-Jones rappelle que, selon les rumeurs, l’agresseur était musulman, puis qu’il venait d’entrer en Angleterre après avoir traversé la Manche et enfin qu’il s’agissait d’un réfugié syrien. L’universitaire dénonce le rôle dangereux joué par Elon Musk qui a été également condamné par le Premier ministre britannique, Keir Starmer.

[4] J. Ebner, “How the far right became organized’’, Prospect, 13 August 2024,

[5] J. Ebner, “From Margins to Mainstream: How extremism  has conquered the political middle’’, International Center for Counter-Terrorism( ICCT), 10 August 2023.

[6][6] La loi sur la sécurité en ligne de 2023 consiste en un ensemble de dispositions visant à protéger les enfants et les adultes. Elle impose de nouvelles obligations aux entreprises de médias sociaux et aux services de recherche, afin de les rendre plus responsables de la sécurité de leurs utilisateurs sur leurs plateformes. Le régulateur indépendant (Ofcom) s’est vu attribuer de nouvelles compétences afin de veiller à ce que les fournisseurs s’acquittent de leurs obligations en matière de sécurité en ligne.

[7] M. O. Jones, ‘’Free speech to Civil. War, The online history of Elon Musk’’, The Big picture podcast, S5E3, 21  Augsust 2024.

[8] “What do Britons think about the riots?”, More in Common, 9 August 2024.

[9] I. Dunt, How to be a liberal,  The Story of Freedom and its fight for its survival, Review Bookshop, 2021.

[10] S. Kuper, “How to read a riot’’, Financial Times, 9 August 2024.

[11] T. Newburn, “Reading the 2024 riots’’, LSE Blogs, 8 August 2024.

[12] M. Specia, “Ireland’s riot was not a surprise to those who watch the far right’’, op. cit.

[13] Ibid.

[14] “Diarmaid Ferriter talks to Eamon, As Europe and the US turn right politically why Ireland rejects extremism’’, 7 august 2024.

[15] P. Jackson, “Far-right riots fuelled by ‘mainstreaming’ of extreme political views’’, Youtube, 3 August 2024, https://www.youtube.com/watch?v=2tVwQEVLlOUul Jackson Université de Birmingham

[16] J. Ebner, préc.

[17] L. Bègue, Psychologie du bien et du mal, Odile Jacob, 2011.

[18] M. Specia, “Ireland’s riot was not a surprise to those who watch the far right”, The New-York Times, 7 December 2023.

[19] L’immigration a sensiblement augmenté, selon une analyse récente de l’Economic and Social Research Institute, un institut de recherche irlandais indépendant. Au cours de l’année qui s’est achevée en avril 2023, la migration nette vers l’Irlande – un pays de 5,2 millions d’habitants – s’est élevée à 77 600 personnes, soit le deuxième chiffre après le record de 104 800 en 2007.

[20] Outre Londres, l’éruption de violence, le samedi 3 août, a touché les villes de Bristol, Manchester, Hartlepool, Hull, Liverpool, Leicester, Leeds , Stoke, Nottingham, Blackpool, Portsmouth, Aldershot, Bolton, Tamworth et Weymouth, Le dimanche 4 août le déferlement de violences a gagné les villes de Rotherham, Middlesbrough, Aldershot, Bolton, Tamworth et Weymouth. Enfin le lundi 5 août c’était au tour de Plymouth, Birmingham et Darlington.

[21] L. Telford, “Levelling up? That’s never going to happen : perceptions on Levelling up in a Red Wall locality”, Contemporary Social Science , Volume 18, 2023, Issue 3-4, https://doi.org/10.1080/21582041.2023.2207555

[22] P. Cohen, “How Economic grievances were exploited in Britain’s violent unrest’’,The New York Times, 10 August 2024.

[23] A. Gross, Lucy Fisher et Amy Borrett in London, ‘’Far-right riots centred on England’s deprivation hotspots, Financial Times, 8 August 2024.

[24] M. Fouzder, “Upset and angry : immigration solicitors scared but defiant’’, The Law society gazette, 6 August 2024.

[25] Ibid.

[26] Northern Ireland Migration 2022, Northern Ireland Statistics and Research Agency. nisra.gov.uk.

Si l’on y regarde de plus près, parmi les 27 702 personnes qui sont venues s’installer en Irlande du Nord, 5000 seulement venaient d’autre pays que le Royaume-Uni et la plus grande partie des migrants étaient originaire d’Inde, parmi lesquels un nombre important de travailleurs diplômés, en particulier dans le domaine médical.

[27] Cette présence était attestée le 7 août 2024, par une banderole où l’on pouvait lire « Coolock says no ». Coolock est un quartier nord de Dublin où le 19 juillet 2024 un millier de personnes se sont rassemblées pour s’opposer à l’hébergement des demandeurs d’asile dans une ancienne usine désaffectée (T. Ambrose, “Former factory in Dublin intended to house asylum seekers is set on fire’’, The Guardian, 20 July 2024).

[28] Le 4 août, le Belfast Telegraph affichait le titre suivant: Des voyous irlandais d’extrême droite ont passé la nuit à boire avec l’UDA dans un bar loyaliste.

[29] J. Barry, “At the Front Line of Belfast’s Week of violence’’, New Lines Magazine, 14 August 2024.

[30] A. Preston, “Loyalists are classed as the lowest of the low’’, Irish News, 23 August 2024.

[31] “Prime minister Keir Starmer’s statement in Downing street”, 1 August 2024. GOV.UK

[32] S. Kotecha, “Under 100 spaces in men’s prisons in England and Wales’’, BBC, 27 August 2024.

Les élections législatives à Westminster en Irlande du Nord : entre continuité et mutation

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en civilisation britannique.

Photo : La nouvelle élue Sinn Fein, Pat Cullen, au centre, entourée à sa droite par Michelle O’neill Première ministre et Mary Lou McDonald, dirigeante du Sinn Fein.

Introduction

Si elle participe aux élections législatives et envoie 18 députés à Westminster, l’Irlande du Nord est un territoire fort différent de celui de la Grande-Bretagne. Le parti travailliste ne fait pas campagne dans la région et les conservateurs n’y obtiennent généralement qu’une part infime des suffrages. Les partis politiques nord-irlandais se répartissent historiquement entre les deux camps unioniste et nationaliste, mais, depuis un certain nombre d’années, une troisième force a émergé, incarnée par le parti de l’Alliance[1] qui réfute les étiquettes confessionnelles et entend transcender le clivage communautaire. L’issue du scrutin était vivement attendue, en cette période où l’Irlande du Nord, qui a traversé plusieurs épisodes de crise associés au Brexit, est en proie à une grande incertitude quant à son avenir constitutionnel.

Tableau 1 : Répartition des sièges par circonscription et étiquette politique

NATIONALISTESUNIONISTESAUTRES
Tyrone Ouest Sinn FéinBelfast est DUPLagan Valley Aliance
Fermanagh et Tyrone sud Sinn FéinStrangford DUPDown Nord Indépendant
Mid Ulster Sinn FéinLondon/Derry est DUP 
Newry and Armagh Sinn FéinAntrim est DUP 
Down sud Sinn FéinUpper Ban DUP 
Belfast nord Sinn FéinAntrim nord TUV 
 Belfast ouest Sinn FéinAntrim sud UUP 
Belfast sud et mid Down  SDLP  
Foyle SDLP  

L’implantation des partis dans les 18 circonscriptions d’Irlande du nord

Cette carte de la province montre la forte implantation du parti nationaliste du Sinn Féin (en vert) à l’ouest, (avec l’enclave de Foyle en vert clair, aux mains du SDLP), et au sud de l’Irlande du Nord. Le nord indique la présence des circonscriptions unionistes du DUP (en rose) ainsi que celles des autres partis unionistes nouvellement conquises, TUV en mauve, et UUP en violet. L’est de la province offre un paysage composite avec la présence du parti de l’Alliance, des trois circonscriptions nationalistes (Sinn Féin et SDLP) à Belfast, encadrées par trois autres circonscriptions du DUP et celle d’un unioniste indépendant (en noir).

Tableau 2 : Nombre d’élus pour chaque formation politique

 NationalisteNationalisteAutresUnionisteUnionisteUnioniste
PartiSinn FéinSDLPAPNI & Ind.UUPDUPTUV
Nombre d’élus722151

Le Sinn Fein en pôle position

À la lecture des résultats, la première observation qui s’impose est la bonne tenue du parti nationaliste du Sinn Féin qui confirme son rang de premier parti d’Irlande du Nord à Westminster[2], tout comme à l’assemblée de Stormont, où il était arrivé premier aux élections de 2022, ainsi qu’aux élections municipales du 18 mai 2023 (il a remporté le plus fort pourcentage de voix, soit près de 31%[3]). La direction du parti s’est réjouie d’avoir conservé ses sept sièges, et d’avoir élargi son assise électorale. Les résultats de l’élection de 2024 révèlent que les jeunes électeurs du côté nationaliste soutiennent le Sinn Féin, et non son rival modéré, le Parti social-démocrate et travailliste (SDLP), dont les deux élus, Colum Eastwood et Claire Hanna, ont préservé leur siège dans les circonscriptions de Foyle et de Belfast sud et Mid Down.

Tableau 3 : Liste des élus nationalistes après les élections à Westminster de 2024 et de 2019

PartiCirconscriptionÉlu-e 2024Élu-e 2019
Sinn FéinSouth DownChris HazzardChris Hazzard
Sinn FéinNewry and ArmaghDaire Hughes Mickey Brady
Sinn FéinFermanagh & South TyronePat CullenMichelle Gildernew
Sinn FéinWest TyroneOrthlaith BegleyOrthlaigh Begley
Sinn FéinBelfast northJohn FinucaneJohn Finucane
Sinn FéinBelfast WestPaul MaskeyPaul Maskey
Sinn FéinMid UlsterCathal MallaghanFrancis Molloy
SDLPFoyleColum EastwoodColum Eastwood
SDLPBelfast South mid DownClaire HannaClaire Hanna

L’avancée du Sinn Féin au cours de ces trois dernières années a profondément bouleversé le paysage politique nord-irlandais, où les unionistes ont, pendant un siècle, bénéficié d’une majorité qui semblait indéfectible. Outre le changement démographique favorable à la communauté catholique, la percée de ce parti nationaliste, naguère branche politique de l’Armée Républicaine irlandaise (IRA), est sans doute le résultat d’une stratégie avisée ayant pour finalité de changer l’image d’un parti naguère très impliqué dans la lutte armée et la radicalisation du conflit nord-irlandais. Elle participe manifestement du désir du Sinn Fein, sous la direction de Mary Lou Mc Donald, de prendre ses distances vis-à-vis de son passé associé à l’IRA pour s’orienter vers un programme social plus conventionnel consistant à mettre l’accent sur la nécessité d’améliorer les services publics financés par le Royaume-Uni, et en particulier le plus fondamental d’entre eux, le service national de santé (NHS). C’est, en effet, dans la province britannique, que les délais d’attente pour les rendez-vous chez les spécialistes et les chirurgiens sont les plus longs.

L’exemple de la nouvelle élue, Pat Cullen, dans la circonscription de Tyrone sud, est très instructif à cet égard. Cette vaste circonscription frontalière a une forte portée symbolique, car c’est celle qui avait été conquise, depuis sa prison, le 9 avril 1981, par le militant de l’IRA, Bobby Sands qui décéda un mois plus tard des suites de sa grève de la faim. En 2019, la candidate Michelle Gildernew avait remporté le siège avec une majorité de 57 voix. L’ancienne Secrétaire générale du Collège royal des soins infirmiers d’Irlande du Nord, Pat Cullen, qui lui a succédé, a réussi, dans la circonscription redessinée de Fermanagh et Sud Tyrone, à faire passer la majorité du Sinn Féin, de 57 à plus de 4 500 voix. Si le recrutement de cette syndicaliste, qui ne s’était jamais présentée à aucun mandat, a eu de quoi surprendre, elle obéit au souhait de la direction de faire appel à des personnes de la société civile, proches des préoccupations quotidiennes des Nord-Irlandais.

La stratégie du parti s’est également illustrée par la féminisation de ses membres à commencer par ses dirigeantes. Naguère sous l’autorité de deux militants de l’IRA, Gerry Adams et Martin McGuinness, le parti est à présent dirigé par deux femmes, Mary Lou McDonald et Michelle O’Neill, qui se sont employées à changer l’image de la formation politique et à en faire le premier parti d’Irlande du Nord. Pour y parvenir, il s’agissait de bien assurer sa représentation de part et d’autre de la frontière avec une présidente en République d’Irlande, Mary Lou McDonald et une vice-présidente en Irlande du Nord Michelle O’Neill. Le changement de génération, le rajeunissement des cadres, et l’ouverture aux femmes ont joué un rôle clé dans la métamorphose de ce parti républicain qui a longtemps prôné la lutte armée. Comme l’explique l’universitaire Élodie Gallet, les stéréotypes genrés peuvent justifier que l’on puisse faire appel aux femmes, pour adoucir l’image de la guerre ou celle d’un passé violent[4].

L’image apaisée du parti était tout aussi essentielle en République où de nombreux électeurs étaient très réticents à l’idée d’accorder leur suffrage à un parti qu’ils ne jugeaient pas respectable. Mais, si la nouvelle stratégie du Sinn Féin a manifestement fait ses preuves en Irlande du Nord, force est de constater que ce n’est pas le cas au sud, où les deux partis du gouvernement Fianna Fail et Fine Gael ont obtenu de bons résultats aux élections locales et européennes[5] et ont manifestement fait barrage à la montée du Sinn Fein qui a cessé d’être une force politique dominante.

Les unionistes du DUP sont également désormais dirigés par une femme, Emma Little-Pengelly, appelée à partager le pouvoir de décision avec Michelle O’Neill, à la tête de l’exécutif nord-irlandais. On peut évoquer un tournant à la direction de ce parti, dont la politique a très longtemps consisté à combattre le Sinn Féin. Après que le DUP, ou du moins une majorité de ses membres, a accepté l’accord commercial conclu avec le gouvernement britannique, dans le cadre de l’application du Protocole nord-irlandais, la nouvelle dirigeante a d’emblée souligné sa volonté de travailler avec Michelle O’Neill.

Le vote fragmenté des unionistes

Si la bonne tenue du Sinn Féin a pu être attribuée aux dissensions au sein du camp unioniste, il importe de souligner que le recul du Parti unioniste démocratique (DUP) ne s’est pas traduit par des gains au profit des nationalistes. Le bloc unioniste a envoyé 7 députés à Westminster et le seul siège qui a changé de camp est celui de Lagan Valley remporté par le parti de l’Alliance.

Le DUP a connu ses heures de gloire à Westminster, où, après les élections législatives de 2017, il détenait 10 sièges qui lui avaient permis, grâce au pacte de soutien et d’approvisionnement (Confidence and Supply Agreement) conclu avec la Première ministre Theresa May, de jouer un rôle très influent dans la négociation de la question irlandaise à l’occasion du Brexit. Mais il a subi ensuite une série de revers électoraux, et, depuis les élections législatives à Westminster de 2024, le nombre de ses élus à Westminster est désormais réduit à 5.

Le reniement de Boris Johnson de l’engagement pris auprès du DUP de préserver une union douanière stricte entre les différentes parties du royaume a placé ce parti dans une stratégie d’opposition implacable au Protocole nord-irlandais qui régit les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord et institue une frontière maritime entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Si le rejet du Protocole par le DUP s’est exprimé de diverses façons, la plus théâtrale et la plus dommageable a été la démission du chef de gouvernement Paul Givan en février 2022, qui a plongé la province dans une nouvelle crise institutionnelle. Ce n’est que deux ans plus tard, en février 2024, que l’accord conclu entre le  DUP et le gouvernement britannique[6] a pu conduire au rétablissement des institutions.

Si Le leader du DUP, Jeffrey Donaldson, s’est félicité d’avoir pu lever l’impasse politique, sa stratégie n’a pas fait l’unanimité dans les rangs du parti. Les dissensions internes qui étaient déjà apparues lors du vote du Brexit se sont creusées quant à l’attitude prise par la direction vis-à-vis de l’accord-cadre de Windsor[7] et la poursuite du blocus des institutions. La décision de son leader, Jeffrey Donaldson, de soutenir le nouvel Accord avec le gouvernement britannique de février 2024 a été vivement critiquée par une partie de ses membres qui y ont vu une forme de capitulation. Le leader du DUP s’est heurté, à une vive opposition, formée par les partisans de la ligne dure. Ils persistent à penser que le compromis ne peut qu’affaiblir le parti et l’unionisme de façon générale[8]. Ces dissensions expliquent la désaffection d’une partie de son électorat et de ses représentants au profit de deux autres formations unionistes, l’une plus radicale, la Voix traditionnelle unioniste (TUV), l’autre plus modérée, le parti unioniste d’Ulster (UUP).  

Le siège d’Antrim nord, un fief du DUP, détenu depuis plus de 50 ans par la dynastie des Paisley, père et fils, a été gagné, de 450 voix, par le parti de la Voix traditionnelle unioniste (TUV), une formation apparue en 2007 à la droite du DUP. La victoire de ce petit parti, qui a réussi à détrôner Ian Paisley Jr, a été la plus grande surprise de l’élection. La défaite du DUP est d’autant plus cuisante que la dynastie des Paisley semblait invincible dans la circonscription d’Antrim nord[9], réputée comme la plus sûre aux yeux du parti. Le vainqueur, Jim Allister, soutenu par le leader de Reform UK, Nigel Farage, est un ancien député du DUP. Il dénonce le processus de paix en Irlande du nord et le soutien tardif du DUP au Protocole nord-irlandais, qui, selon lui, donne des gages aux nationalistes partisans de la réunification. Il a qualifié sa victoire de “séisme politique”. Il a déclaré dans son discours de victoire qu’« il s’agit d’un résultat capital qui marque la fin d’une ère et d’une dynastie. L’unionisme doit se regrouper à la lumière de ce qui s’est passé et le DUP doit assumer la responsabilité de ses pertes ».

Il a également saisi l’occasion de pester contre la “partition de notre nation par des frontières étrangères de l’UE” à la suite des accords commerciaux post-Brexit, et d’accuser le DUP d’avoir trompé les électeurs en leur faisant croire que l’accord-cadre de Windsor supprimait la frontière en mer d’Irlande[10].

Dans le comté d’Antrim sud, c’est une autre figure du DUP, Paul Givan, qui a perdu son siège, au profit du député du Parti unioniste d’Ulster (UUP)[11], plus modéré, Robin Swann. Quant au troisième siège qui a échappé au DUP, il s’agit de celui de Lagan Valley, autre bastion unioniste détenu par l’ancien dirigeant du DUP, Sir Jeffrey Donaldson[12]. Il a été remporté par Sorcha Eastwood du parti non confessionnel de l’Alliance.

Liste des élus unionistes après les élections à Westminster de 2024 et de 2019

2024 general election2019 general election
East Derry Gregory Campbell DUPGregory Campbell DUP
East Antrim Sammy Wilson DUPSammy Wilson DUP
Belfast East Gavin Robinson DUPGavin Robinson DUP
Strangford Jim Shannon DUPJim Shannon DUP
Upper Bann Carla Lockhart DUPCarla Lockhart DUP
South Antrim Robin Swann UUP Paul Girvan DUP
North Antrim Jim Allister TUVIan Paisley Jr DUP

Le DUP a été fortement ébranlé par l’ampleur des défaites successives, d’autant qu’il a failli perdre Derry, un siège jugé sûr. “La grande question pour le DUP est de savoir si ses jours de gloire sont derrière lui”, a déclaré Jon Tonge, professeur de science politique à l’Université de Liverpool[13]. Il a également dénoncé comme néfaste pour l’ensemble de la société l’attitude de l’autruche du DUP qui refuse de reconnaître le changement en train de s’opérer en Irlande du Nord.

Les unionistes sont désormais représentés par trois partis différents et un unioniste indépendant à Westminster, Jonathan Buckley. Malgré ses revers le DUP reste pour l’instant la plus grande formation politique pro-britannique en Irlande du Nord, mais ses résultats peuvent paraître médiocres en part des voix à Westminster, où il ne détient désormais que cinq des huit sièges qu’il a remportés en 2019.

Une grande victoire et des revers pour le parti de l’Alliance

Les élections municipales de 2019 ont été marquées par une percée majeure du parti intercommunautaire de l’Alliance avec l’élection de 21 conseillers. La dirigeante Naomi Long a noté que, pour la première fois en 30 ans, l’Alliance avait dépassé la région du Grand Belfast. La dynamique de conquête s’est poursuivie avec les élections à l’Assemblée de Stormont en 2022, où l’Alliance a remporté 9 sièges et est devenue le troisième parti de l’Assemblée.

Mais cette dynamique a manifestement marqué le pas en 2024, avec des résultats mitigés pour ce parti qui rejette les étiquettes ethno-confessionnelles de nationaliste ou unioniste et voit ses membres classés comme « autres » à l’Assemblée de Stormont. Le parti peut se féliciter d’avoir remporté une victoire historique à Lagan Valley, où la candidate Sorcha Eastwod a réussi à arracher le siège à l’ancien leader du DUP, Jeffrey Donaldson. La nouvelle élue a émis le vœu que sa victoire soit “le début d’une nouvelle aube […] en tant que communauté unie ». Elle a également appelé les gouvernements britannique et irlandais à faire preuve de leadership et à apporter des changements nécessaires aux structures décentralisées en Irlande du Nord.

Liste des ‘’autres’’ élus sans étiquette ethnoconfessionnelle

Élection à Westminster 2024Élection à Westminster 2019
Lagan Valley Sorcha Eastwood (Alliance)Sir Jeffrey Donaldson  (DUP)
North Down Alex Easton  Unioniste Ind.Stephen Farry (Alliance)

La victoire de Sorcha Eastwood a toutefois été tempérée par deux défaites majeures, d’une part à Belfast est où la dirigeante du parti de l’Alliance, Naomi Long, a été battue par le leader sortant du DUP, Gavin Robinson ; et d’autre part, à Down nord, où le vice-président du parti Stephen Farry a été battu par le candidat unioniste indépendant Alex Easton.

Au cours des dernières années, le parti intercommunautaire de l’Alliance a lutté pour rompre avec le système de gouvernance bi-communautaire et pour s’imposer comme une troisième force de proposition et de progrès. Alors que la pratique du boycott des instituions est devenue relativement courante en Irlande du Nord chaque fois qu’un désaccord a opposé les deux partis de gouvernement, la dirigeante du parti de l’Alliance, Naomi Long, a, dans son manifeste électoral de 2024, déclaré qu’elle ne tolérerait plus le système du veto toxique et antidémocratique de Stormont, qui permet à chacun des deux chefs de gouvernement de provoquer unilatéralement la paralysie des institutions.

Une nouvelle ère dans les relations entre Londres et Belfast

Lors de sa visite à Belfast, le 8 juillet 2024, le nouveau Premier ministre, Keir Starmer, accompagné de son secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Hillary Benn, ainsi que de sa Directrice de Cabinet, Sue Gray, a reçu un accueil très chaleureux des responsables politiques nord-irlandais. Les discussions ont été qualifiées de constructives, productives, et positives. Cette visite, seulement trois jours après son entrée en fonction, se voulait symbolique de la volonté du Premier ministre travailliste de mettre en place de nouvelles relations avec Stormont, en se démarquant radicalement de l’ancien gouvernement conservateur. Après avoir réaffirmé son engagement envers l’accord du Vendredi saint, Keir Starmer a déclaré : « Mon gouvernement a un mandat pour le changement et la stabilité en Irlande du Nord et une façon différente de faire de la politique ».

Les attentes de l’exécutif nord-irlandais sont grandes et tout particulièrement sur la part du budget de Westminster qui sera allouée à la province. Tous les partis de Stormont ont dénoncé l’impact négatif des politiques d’austérité des conservateurs et espèrent vivement que le nouveau gouvernement soit plus généreux, mais rien ne peut laisser supposer que de lourdes sommes soient investies sans garanties.

Parmi les grands projets qui dépendent du Trésor britannique, figure la rénovation du chantier naval de Harland and Wolff[14] à Belfast (où l’implantation syndicale est forte) ainsi que le projet de réaménagement du grand stade de Casement Park, qui exigera de gros investissements. Il doit être entièrement reconstruit d’ici 2028 pour accueillir le Championnat d’Europe de football.

Quant à l’avenir constitutionnel de la province, Starmer a déjà observé qu’il n’envisageait pas de référendum sur l’unité irlandaise dans les dix prochaines années. À cet égard, le secrétaire d’État à l’Irlande du Nord a en outre déclaré qu’il n’y avait aucune indication tendant à prouver qu’il y ait une majorité  de gens en Irlande du Nord disposés à voter en faveur d’un retrait du Royaume. Le projet du parti travailliste d’abroger la loi sur l’héritage des troubles (Legacy of Troubles Act, Heritage and Reconciliation) qui offre une immunité conditionnelle aux soldats et aux paramilitaires impliqués dans les Troubles, bénéficie d’un large soutien à Stormont, tous partis confondus. Cette loi était destinée à empêcher l’ouverture de nouvelles affaires et enquêtes concernant les personnes accusées d’avoir commis des meurtres, y compris les anciens membres des forces de sécurité et les ex-paramilitaires.

Un vote pour la réunification de l’Irlande ?

Dans la mesure où le Sinn Féin, devenu le premier parti d’Irlande du Nord, milite pour l’unité irlandaise, le vote des nord-irlandais aux élections de 2024 a été aussitôt interprété comme un désir de voir réunis le nord et le sud de l’Irlande[15]. La dirigeante du parti, Mary Lou McDonald, qui souhaite que la réunification fasse l’objet d’un scrutin dans les dix ans qui viennent, y a vu ‘’le message, adressé par les habitants de l’Irlande du Nord au gouvernement britannique, que le changement est en marche”. Selon elle, il serait temps « de planifier, de préparer un nouvel avenir ensemble sur cette île ».

De même, Conor Murphy, le ministre Sinn Féin de l’Économie à Stormont, a posé un jalon pour le gouvernement travailliste en déclarant que les résultats montraient une tendance électorale en faveur de l’unité irlandaise. Il a exhorté toutes les parties à engager un dialogue sur l’avenir constitutionnel de la région[16].

Selon la loi sur l’Irlande du Nord de 1998[17] (Northern Ireland Act), qui découle de l’accord du Vendredi saint, la première étape du processus de réunification sera la décision prise par le secrétaire d’État britannique à l’Irlande du Nord d’organiser un référendum sur la frontière dès lors qu’il aura acquis la conviction qu’une majorité des votants est susceptible de se prononcer en faveur d’une Irlande unie. Toutefois, l’accord du Vendredi saint ne précise pas ce que signifie exactement un souhait de réunification, pas plus qu’il ne prévoit de mécanisme parallèle pour déclencher un scrutin frontalier en République d’Irlande.

En dépit de toutes les complexités et des incertitudes du processus de réunification, la vision d’une Irlande unie a de quoi séduire les Nord-Irlandais. Ce grand dessein pourrait, en effet, apparaître comme le meilleur moyen de remiser définitivement au passé les frontières physiques et psychologiques, et également permettre à l’Irlande du Nord, en retard de développement, de rejoindre une des économies occidentales les plus dynamiques. Mais un tel bouleversement pourrait également raviver des animosités, comme l’a fait le Brexit.

Il nous semble utile de rappeler que, si le Sinn Féin continue de renforcer son assise électorale, ses militants mentionnent à peine l’objectif, à plus ou moins long terme, de se dissocier du Royaume-Uni pour rejoindre la République d’Irlande et, ipso facto, de réintégrer l’Union européenne. Cette situation peut paraître paradoxale, d’autant que certains analystes considèrent que la montée en puissance du Sinn Féin en Irlande du Nord au sein d’une communauté catholique de plus en plus nombreuse ouvre inévitablement la voie à un tel référendum.

Malgré l’intensification des débats sur la question constitutionnelle, les sondages montrent qu’une minorité de part et d’autre de la frontière est actuellement favorable à la tenue d’un référendum. Selon le sondage réalisé par Lucid Talk pour le Belfast Telegraph, 39% des Nord-Irlandais voteraient pour l’unité irlandaise en cas de scrutin, et 49% souhaitent le maintien de la province dans le Royaume-Uni. Le soutien à l’unité irlandaise apparaît, toutefois, plus élevé chez les plus jeunes.

L’idée de la réunification suscite davantage de questions qu’elle ne propose de réponses. Comment rallier la communauté unioniste qui y est hostile et reste majoritairement attachée à la Couronne ? Depuis l’imposition de la frontière maritime par le Protocole nord-irlandais annexé à l’accord de retrait du Royaume-Uni de l’UE, qui, à leurs yeux, coupe les unionistes de la Grande-Bretagne, leur sentiment d’insécurité constitutionnelle n’a jamais été aussi palpable, avec la crainte de voir leur identité britannique se dissoudre dans la reconfiguration post-Brexit. Comment éviter que ne se reproduise le drame de la partition avec cette fois une forte minorité unioniste soumise, contre son gré, au processus de dissociation du Royaume-Uni ?

Il est également difficile d’imaginer quelle forme aurait le nouvel État irlandais parmi les diverses options possibles, telles qu’un État unitaire gouverné depuis Dublin, le maintien de la dévolution pour la province du Nord qui serait désormais irlandaise et non britannique, un État fédéral ou encore une confédération où chacune des deux régions conserverait une large part de sa souveraineté. Chacune de ces options suscite des questions cruciales sur le fonctionnement du nouvel État, en particulier quant à l’exercice des compétences régaliennes, mais aussi quant à la préservation des traditions et des symboles comme le drapeau et l’hymne. La préservation de l’identité complexe de l’Irlande du Nord serait un enjeu important dans une Irlande unifiée, tandis que les problèmes relatifs à la gouvernance et à l’économie dans un processus d’intégration seraient d’autant plus difficiles à résoudre que les deux parties de l’île présentent de fortes disparités.

Dans les circonstances présentes, un certain nombre de dossiers majeurs méritent, dans l’immédiat, l’attention des dirigeants, comme l’état des relations entre la Grande-Bretagne et la République d’Irlande qui se sont considérablement détériorées pendant les négociations du Brexit.

Vers un réchauffement des relations entre Londres et Dublin ?

Le Taoiseach (Premier ministre irlandais), Simon Harris, a, dès son arrivée au 10 Downing Street, félicité Keir Starmer et déclaré qu’un gouvernement travailliste pourrait annoncer une “grande remise à plat” des relations entre le Royaume-Uni et l’Irlande[18]. Il a déclaré que « la relation entre l’Irlande et le Royaume-Uni a de profondes conséquences pour tous les habitants de ces îles et la relation entre un Taoiseach irlandais et un Premier ministre britannique est vitale ». Il n’a pas manqué de faire allusion au fait que les gouvernements conservateurs successifs avaient porté atteinte à l’accord du Vendredi saint, un héritage du mandat de Tony Blair. Simon Harris a bien noté que « dans le manifeste du parti travailliste, le langage utilisé à l’égard de l’Irlande était celui du partenariat et de la cogarantie de notre paix commune. Ce matin, depuis Dublin, je veux transmettre à Londres le message que je serai à la hauteur de l’engagement et de l’énergie de Keir Starmer en faveur de notre processus de paix et de notre potentiel futur dans de nombreux domaines ».

Le 7 juillet 2024, le taoiseach rencontrait Keir Starmer à Chequers. Le Premier ministre britannique a rappelé qu’il était temps d’avancer « d’œuvrer à des liens plus forts et plus profonds entre les deux pays ». Les deux hommes ont également abordé les sujets de discorde qui ont opposé les chefs de gouvernement comme la loi sur l’héritage des Troubles (Legacy of Troubles Act) qui avait amené le gouvernement irlandais à entamer des poursuites contre l’État britannique,[19] avant que les travaillistes en promettent l’abrogation.


[1] Le parti de l’Alliance, fondé en 1970, était à l’origine issu du courant unioniste modéré. Il a ensuite évolué vers une position de neutralité confessionnelle dans les années 1990. Ce n’est qu’en 2010 qu’il a obtenu un siège (celui de Belfast est, à la Chambre des Communes).

[2] Avant même la création de l’Irlande du Nord, les élus du Sinn Féin ont refusé de siéger à Westminster où il leur faudrait prêter serment d’allégeance à la Couronne

[3]  Le Sinn Fein avait remporté 144 sièges soit un gain de 39 nouveaux élus par rapport aux élections de 2019-2022.

[4] É. Gallet, « Women rebranding Sinn Féin », Textes et Contextes, n° 18-2, The crisis of political parties in the British and Irish isles, 2023.

[5] M. Farrell, S. Moore, A. Multen, « Irish Local and European Election Overview and Political outlook », Public and Government Affairs, 20 June 2024.

[6] Safeguarding the Union, Chapter 4, Further changes and their impacts on the Windsor Framework, par. 79 à 111, CP 1021, January 2024. p. 28-32. V. M. C. Considère-Charon, “Un nouvel accord pour mettre fin à l’impasse politique’’, Observatoire du Brexit, 27 février 2024.

[7] L’Accord-cadre de Windsor entre le Royaume-Uni et l’UE, a éliminé une grande partie, mais pas la totalité, des contrôles et des restrictions imposés aux marchandises britanniques arrivant dans les ports d’Irlande du Nord et destiné à rester sur le territoire britannique. L’accord conclu entre le DUP et le Royaume-Uni présente un ensemble de nouvelles mesures détaillées dans le document explicatif de 76 pages, intitulé “Sauvegarder l’Union” (v. note 6). Ces mesures visent à fluidifier les échanges et à promouvoir le commerce entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. De plus, les unionistes de Stormont ont obtenu la capacité à retarder, limiter, voire empêcher, la mise en œuvre au niveau local des nouvelles lois européennes sur les marchandises (Stormont Brake).

[8] Le 28 mars 2024, Jeffrey Donaldson annonçait sa démission à la suite d’allégations d’abus sexuels commis au cours de sa carrière.

[9] On avait l’habitude de dire que les votes du DUP dans le North Antrim étaient assez lourds pour être pesés, plutôt que comptés.

[10] C. Sherlock, “TUV leader speaks after unseating Ian Paisley Jr in shock victory in North Antrim, Belfast live’’, Belfast live, 5 July 2024.

[11] On se souvient que, jusqu’en 2004, le Parti unioniste d’Ulster a co-dirigé la province aux côtés du Parti social-démocrate et travailliste (SDLP).

[12] Jeffrey Donaldson fait l’objet de poursuites pour des accusations de harcèlement sexuel.

[13] J. Webber, “DUP loses seats as unionist vote splinters’’, Financial Times, 5 July 2024.

[14] C’est dans le chantier naval Harland & Wolff qu’en 1911, le Titanic, qualifié d’insubmersible, a été construit.

[15] Les six comtés de l’Irlande du Nordont été dissociés du reste du territoire irlandais en 1921, selon les vœux de la majorité protestante qui rejetait toute participation à l’État libre d’Irlande. La formule selon laquelle la nouvelle assemblée de Stormont était « un Parlement protestant pour un peuple protestant’’ prononcée pour la première fois en 1939 par l’évêque Daniel Magean avait été reprise par le Premier ministre d’Irlande du Nord, James Craig. Cette formule signifiait implicitement que les catholiques étaient exclus.

[16] E. McGovern, G. Hanna, “Conor Murphy : Unionists need to be involved in conversation about future of Ireland”, Belfast Telegraph, 5 July 2024.

[17] Northern Ireland Act 1998, Part 2, Duty of Secretary of State to initiate the democratic consent process, 4. (1)to (4). Schedule 6A. https://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/47/schedule/6A

[18] Statement by Taoiseach Simon Harris -5 July 2024, Department of the Taoiseach, 5 July 2024,gov.ie

[19] “Editorial : Taoiseach Simon Harris’s meeting with Keir Starmer signals a reset in damaged Anglo-Irish relations”, 16 July 2024.

Le programme du parti travailliste : entre prudence et volonté de rassurer

Par Aurélien Antoine

Le 4 juillet prochain, les élections générales se dérouleront au Royaume-Uni. Le Labour continue de faire la course en tête devant les conservateurs dont la campagne catastrophique est percluse de polémiques ou de scandales, et concurrencée sur son aile droite par Reform UK. Une défaite historique se profile.

Le probable vainqueur travailliste a révélé son programme électoral (manifesto) le 13 juin dernier. Rappelons que ce document, accessible en ligne, engage ceux qui le proposent s’ils arrivent au pouvoir. L’agenda législatif qui sera présenté lors de l’ouverture de la session parlementaire par le roi dépendra intégralement de ce qui a été annoncé lors de la campagne. Deux conséquences institutionnelles doivent aussi être évoquées : la chambre des Lords ne peut s’opposer durablement aux Communes si la mesure législative débattue est prévue dans le programme (convention Salisbury) et le gouvernement peut compter sur la fidélité des backbenchers du parti (députés qui n’ont pas de portefeuille ministériel) pour que les projets électoraux soient rapidement menés à bien.

Le programme présenté par Keir Starmer, le leader travailliste destiné à devenir Premier ministre et dont Marie-Claire Considère-Charon avant dressé un portrait il y a quatre ans lorsqu’il avait succédé à Jeremy Corbyn, n’a rien de très original. Toutefois, il est sérieux, même si le chiffrage qui figure au terme de l’exposé des grandes orientations politiques pour les cinq années à venir peut faire l’objet de critiques. L’orientation générale proposée dans les premières lignes du projet est assez consensuelle : « un retour aux fondements du bon gouvernement : sécurité nationale, contrôle des frontières, et stabilité économique. (…) Une relation durable avec les entreprises afin d’offrir la croissance dont nous avons besoin. Il est nécessaire d’être plus concentré sur une stratégie de long terme en extrayant Westminster des distractions de court terme. Enfin, il est impératif de rompre totalement avec cette idée toxique que la croissance économique est un cadeau fait par quelques-uns au plus grand nombre ».

Cette dernière phrase est une critique frontale de la théorie du ruissellement, chère à de nombreux partis de droite en Europe, et ailleurs. Il s’agit ainsi d’un véritable programme de gauche qui tranche avec la politique conservatrice menée depuis 2010 : réinvestissement dans les services publics et pour l’environnement via la création d’emplois publics, centralité de la problématique environnementale, protections des droits humains, restauration de la confiance avec les partenaires européens et réforme institutionnelle.

  • La sécurité à l’extérieur et à l’intérieur des frontières

Le manifesto travailliste aborde plusieurs sujets par le prisme du service public, en particulier la question migratoire qui est perçue plus comme un problème de gestion par l’État britannique que comme un phénomène dont il ne serait qu’une victime. Dans cette optique, la lutte contre l’immigration illégale doit être traitée par une évolution structurelle de la police aux frontières autour de deux piliers : la création d’un nouveau Commandement de la sécurité aux frontières et la création d’emplois pour rendre plus efficace une administration débordée. Le programme travailliste promet à ce titre le recrutement d’enquêteurs, d’officiers de renseignement pour identifier les passeurs, et d’officiers de police transfrontaliers. En revanche, les mesures conjoncturelles, coûteuses et peu opérationnelles adoptées par les conservateurs, seront abandonnées, au premier rang desquelles la déportation des demandeurs d’asile vers le Rwanda (abrogation du Safety of Rwanda Act adopté il y a quelques semaines). Le parti travailliste souhaite y substituer une politique de collaboration beaucoup plus structurante avec deux volets. Le premier concerne les partenaires européens, avec un renforcement du partage des informations dans le cadre d’enquêtes communes. Le second vise à mieux accompagner les migrants en situation irrégulière vers des pays véritablement sûrs, tout en soutenant une politique humanitaire et d’aide au développement ambitieuse. Le Labour s’engage à ce propos à augmenter à nouveau cette aide à hauteur de 0,7 % du PIB (elle est de 0,5 % actuellement), en conformité avec les recommandations de l’ONU. En parallèle, l’appui aux pays victimes d’une crise humanitaire sera accru pour éviter que des flux migratoires ne se développent vers le Royaume-Uni.

La police aux frontières n’est pas le seul domaine relatif à la sécurité qui est abordé par le programme. Le parti travailliste compte restaurer la police de proximité en recrutant plusieurs milliers d’agents. Souhaitant rompre en partie avec une stratégie exclusivement sanctionnatrice, le Labour insiste sur la prévention des crimes et délits. Sur le terrain judiciaire, le manifeste électoral annonce une réforme de la justice afin de mieux valoriser les intérêts des victimes, en particulier dans le domaine des violences conjugales et faites aux jeunes filles.

  • L’éducation et le National Health Service

Le parti travailliste souhaite également renforcer les forces d’autres services publics. Un but similaire est fixé pour l’éducation et le NHS. En ce qui concerne l’éducation, l’aide à la petite enfance fera l’objet d’une attention particulière. Les écoles qui suivent le programme pédagogique de l’État bénéficieront d’investissements supplémentaires afin de les moderniser. Le soutien aux autorités locales sera étendu afin qu’elles garantissent une meilleure prise en charge de la formation tout au long de la vie, en étroite collaboration avec les employeurs.

Le NHS, l’un des sujets les plus importants pour les Britanniques, sera réformé afin de répondre à l’allongement des listes d’attente. Là encore, le Labour envisage de renforcer les moyens humains. Une meilleure gestion des listes par un procédé de partage des informations entre établissements publics de santé voisins est prévue. Le secteur privé sera également mis à contribution. Les prestations apportées aux patients devront être plus qualitatives et rapides par le recours à l’intelligence artificielle et l’accroissement du nombre de services pris en charge par les autorités locales. L’accent sera ainsi mis sur la prévention. Le parti travailliste souhaite enfin un traitement plus satisfaisant des maladies mentales qui explosent au Royaume-Uni, notamment avec la maladie d’Alzheimer.

  • L’environnement

Non sans rapport avec les défis de santé publique, le programme travailliste essaye d’être plus volontariste sur le terrain de l’écologie. La protection de l’environnement et l’urgence de relever le défi climatique ont vocation à intégrer toutes les politiques publiques. Il s’agit de tirer profit au maximum des atouts naturels du Royaume-Uni et de sa capacité d’innovation (notamment au sein des universités). Le Fonds national pour le bien-être verra ses moyens renforcés afin de diriger des financements vers les industries vertes et créer 650 000 emplois dans ce secteur. Le gouvernement promouvra l’accès à la nature et protégera la biodiversité ainsi que les paysages naturels. Loin de l’écologie punitive, le Labour réaffirme que la transition écologique présente une opportunité unique de créer des emplois socialement responsables.

Le problème de l’approvisionnement énergétique depuis les débuts de la guerre en Ukraine justifie un surcroît d’investissement de l’État en faveur des énergies renouvelables. Une entreprise publique de l’énergie propre est à ce titre envisagée avec la relance des programmes éoliens et nucléaires.

Le coût budgétaire de ces nouveaux investissements sera conséquent. Il faut dès lors s’attendre à des hausses d’impôts qui restent quelque peu floues dans le manifesto. Les populations les plus défavorisées ne devraient pas être touchées, contrairement aux plus riches. Il est notamment prévu que les superprofits soient encore plus imposés, de même que les géants du secteur du pétrole et du gaz. La soutenabilité des finances publiques n’est pas éludée par les travaillistes.

  • Les finances publiques

Le Labour promet de travailler étroitement avec l’Office for Budget Responsibility (OBR), organe public indépendant chargé d’évaluer l’évolution du budget de l’État et de fixer diverses prévisions économiques et financières afin d’aider le gouvernement à établir le budget. Il a souvent été souligné que les conservateurs tenaient peu compte des recommandations du Bureau. Au contraire, les travaillistes s’engagent à soumettre tout changement fiscal et dépense publique à une évaluation de l’OBR.

Le futur gouvernement annoncerait un meilleur contrôle de la commande publique, en particulier quant aux risques de conflits d’intérêts et en raison du non-respect des procédures minimales d’appel d’offres. La pandémie de Covid-19 a parfois profité à des entreprises proches de membres de gouvernement, au mépris de règles administratives, pénales et éthiques. Une commission anticorruption pourrait être créée afin d’enquêter sur l’utilisation des deniers publics dans le cadre de la conclusion de contrats en urgence pour faire face à l’épidémie.

Du côté de la pression fiscale, le travail sera imposé le moins possible afin d’éviter de faire peser les efforts budgétaires sur les personnes qui travaillent. Les cotisations sociales des salariés ne seront pas augmentées, tout comme la TVA ou l’impôt sur le revenu (ce qui est discutable, dans la mesure où c’est l’impôt le plus juste du fait de sa nature progressive). Le Labour tient également à lutter contre l’évasion fiscale en matière de droits de succession. Dans le même esprit, les impositions sur les multinationales exigées par les standards de l’OCDE seront perçues (la Global Minimum Tax).

Les travaillistes, comme souvent en matière de promesses électorales, comptent évidemment sur un retour de la croissance pour soutenir l’effort budgétaire à venir. Quand bien même le chiffrage du programme est mieux présenté que celui du parti conservateur et est beaucoup plus précis que d’autres partis en campagne législative actuellement en Europe continentale, il se fonde sur des hypothèses économiques qui devront être confirmées. Parmi les pistes de relance, la facilitation des échanges avec l’Union européenne est évoquée.

  • Europe et international

Inutile de revenir sur le bilan conservateur pour caractériser des années d’errances sur plusieurs dossiers internationaux, à l’exception d’une position ferme et courageuse dès le début de la guerre en Ukraine. Durant les années de gouvernement Johnson, la gestion de la relation avec l’Union européenne a terni la crédibilité internationale du Royaume-Uni. Le fiasco des quelques jours de Liz Truss au 10, Downing Street a affaibli le Royaume-Uni au niveau économique. Quant à Rishi Sunak, l’épisode du Safety of Rwanda Act a sérieusement écorné la réputation britannique dans le domaine des droits humains.

Le parti travailliste ne retient des dernières années que deux réussites : l’accord de Windsor relatif à l’Irlande du Nord conclu avec l’UE et le soutien indéfectible à l’Ukraine (qui doit passer, selon les travaillistes, par la création d’un tribunal international chargé d’instruire les crimes de guerre commis par les dirigeants russes). Hormis ces deux points, le Labour se distingue de la politique conservatrice. Nous l’avons vu en matière d’aide au développement. C’est aussi le cas à propos de la relation avec l’Europe des droits humains. Il est hors de question, pour les travaillistes, de sortir du système de la Convention européenne des droits de l’Homme.

Si les travaillistes n’envisagent pas de rouvrir le dossier du Brexit (y compris en prétendant, comme les libéraux-démocrates, réintégrer le marché commun ou restaurer la liberté de circulation), ils espèrent des liens renforcés avec l’Union européenne en cherchant à avancer sur le dossier des reconnaissances professionnelles bilatérales, trop peu investi par l’Accord de commerce et de coopération. Sur le front phytosanitaire, un accord vétérinaire devra être conclu afin de réduire les contrôles des marchandises aux frontières (ce qui devrait contribuer à limiter l’inflation). Notablement victimes du Brexit, les professions artistiques qui vivent de performances à l’étranger (les musiciens au premier chef) seront plus soutenues par l’État. Dans la droite ligne de ce qui est promu pour la police aux frontières, le manifeste travailliste propose un partenariat ambitieux pour relever les défis sécuritaires dans leur ensemble. La coopération militaire devrait ainsi être accrue par des accords bilatéraux et un travail commun approfondi au sein de la Force expéditionnaire conjointe britannique qui intègre l’ensemble des États du nord de l’Europe. L’attachement à l’OTAN est évidemment réaffirmé.

Au-delà de l’Europe justement, le gouvernement travailliste veut porter le combat écologique à l’international par la création d’une Alliance de l’énergie propre et encourager de hauts standards en matière d’agroalimentaire et de production industrielle. Cette vision devrait être partagée au sein de l’Organisation mondiale du commerce et dans le cadre de l’accord de partenariat transpacifique que le Royaume-Uni a intégré en juillet 2023.

Le dernier sujet abordé par le programme électoral concerne la guerre au Proche-Orient. Le parti travailliste défend un cessez-le-feu immédiat, la libération des otages et le droit inaliénable à un État du peuple palestinien considéré comme étant indispensable à la sécurité de la région, y compris d’Israël. Par conséquent, les travaillistes soutiennent la création d’un État palestinien souverain et le droit à la sécurité de l’État juif.

L’ensemble de ces propositions se veulent toutes respectueuses de la prééminence du droit (le principe de rule of law) à l’égard duquel les conservateurs ont été fort négligents – appréciation qui vaut également pour les institutions.

  • Les institutions

Les développements sur les institutions sont conséquents dans le cadre du programme travailliste, ce qui est souvent le cas. Avant d’en évoquer les principales caractéristiques, il faut d’ores et déjà souligner que le parti travailliste s’attaque plutôt frontalement au Scottish National Party, ce qui est sans doute l’une des plus grandes originalités du manifesto.

Il le fait à propos de l’exigence d’accroître les standards de comportements des membres du Parlement. Le programme insiste sur le souci d’exemplarité qui ne s’impose pas qu’à Westminster : « en Écosse, le SNP a aussi échoué à préserver les standards de comportements qui sont attendus dans la vie publique ». Il est ajouté que, bien que les scandales furent différents, le SNP « a tenté de protéger ses propres intérêts et n’a pas su traiter du comportement de ses députés » à Westminster ou à Holyrood, qu’il s’agisse de harcèlements sexuels, d’accusation de gestion opaque ou d’usage inapproprié des fonds publics. Pour les travaillistes, « les Écossais méritent mieux de leurs représentants ». Le parti travailliste sait qu’il gagne du terrain en terre écossaise (il dépasse désormais le SNP dans les sondages) et que les circonscriptions qu’il pourrait remporter lui assureraient une majorité confortable aux Communes.

Le rehaussement des standards de la vie publique vise toutefois d’abord le parti conservateur qui a brillé par sa légèreté et ses violations répétées du droit en période de pandémie. Pour les députés, une commission de la Modernisation aura pour fonction de réformer les procédures de la Chambre des Communes afin d’améliorer les pratiques et les standards. Le parti travailliste soutiendra une interdiction immédiate pour tout MP d’être rémunéré pour des activités secondaires de conseil et de consultant ou pour des emplois accessoires qui les conduiraient à ne pas s’investir suffisamment pour leur circonscription. De façon plus large, les travaillistes encouragent un meilleur contrôle des donations aux partis politiques, notamment émanant des entreprises privées.

Pour le gouvernement, trois mesures phares sont prévues : la création d’une nouvelle Commission indépendante chargée de l’éthique et de l’intégrité dotée d’une présidence indépendante de l’Exécutif ; une révision et une mise à jour des règles applicables au pantouflage (extension des incompatibilités, encadrement accru du lobbying par d’anciens ministres, renforcement des sanctions) ; et l’attribution de pouvoirs d’enquête au Conseiller indépendant des intérêts ministériels (espèce d’autorité gouvernementale qui vérifie que les ministres respectent le Code ministériel qui recèle les règles d’éthique et de comportement).

Les lords seront aussi soumis à des règles de comportement strictes dans le cadre d’une réforme plus large. Initialement, et comme le rappelle le manifesto, les travaillistes avaient envisagé la suppression de la Chambre des Lords au profit d’une Assemblée des nations et des régions par la commission Brown. Le projet, chronophage et sans réussite de succès, est renvoyé à plus tard en faveur d’une évolution de la composition de la Chambre. Les Lords devront prendre leur retraite à 80 ans, ce qui mettrait fin à la pairie à vie. Les lords héréditaires seraient écartés de la participation aux débats et aux votes. Le travail de chacun des membres sera contrôlé, alors que les conditions susceptibles de suspendre un Lord seront précisées. La procédure de nomination sera également affinée en garantissant un meilleur équilibre entre le local et le national. Ces premières mesures n’excluent pas que, dans un second temps, des discussions soient engagées pour supprimer la Chambre des Lords au profit de l’Assemblée des nations et des régions. Pour l’heure, et bien que fustigeant le nombre disproportionné de pairs (plus de 800), les travaillistes ont annoncé qu’ils nommeraient des nouveaux pairs en cas de victoire afin d’assurer un plus grand soutien de leurs politiques à la chambre haute.

À ce titre, le programme travailliste prévoit une relance de la dévolution pour toutes les nations celtiques (sans mention, toutefois, d’un projet au bénéfice de l’Angleterre). Renvoyant dos à dos le SNP et les conservateurs en raison de leur capacité à accentuer les divisions, le Labour appuiera une plus grande coopération entre les gouvernements écossais et britannique. Cela doit se traduire par le respect scrupuleux de la convention Sewel qui exige d’obtenir le consentement des autorités dévolues à tout texte discuté par Westminster qui les concernerait. Un nouveau mémorandum doit dresser les orientations d’une collaboration plus étroite pour le bien de tous les citoyens. Cela passera également par l’institution d’un Conseil des nations et des régions réunissant le Premier ministre britannique et ses homologues écossais, gallois et nord-irlandais, ainsi que les maires des autorités métropolitaines du nord et de l’est de l’Angleterre.

Pour l’Écosse plus spécifiquement, le programme écarte un second référendum d’indépendance (idée qui a de moins en moins les faveurs de l’opinion écossaise). En revanche, une consultation plus systématique du gouvernement écossais est promise, plus spécialement pour les dossiers internationaux et relatifs à la santé. Du côté gallois, de nouvelles compétences pourraient être dévolues, comme la justice des mineurs et le fonds de soutien à l’emploi. L’Irlande du Nord, objet de toutes les attentions lors des négociations du Brexit, pourrait bénéficier d’un nouveau cadre fiscal. Le point le plus notable concernant l’Irlande du Nord est l’abrogation du Legacy Act qui, loin de réconcilier les composantes du peuple irlandais, a surtout brillé par des atteintes aux droits fondamentaux du justiciable.

En guise de conclusion sur le volet institutionnel, le parti travailliste soutient une redynamisation de la démocratie en suggérant d’étendre le droit de vote aux jeunes de 16-17 ans pour tous les scrutins.

Le programme des travaillistes ne recèle pas de grandes surprises, mais s’avère cohérent et conforme à la ligne que Keir Starmer suit depuis quelques années. Il ne s’agit certainement pas d’un « nouveau parti travailliste » qui avait marqué l’avènement de Tony Blair en 1997 après 18 ans de gouvernement tory. En demeurant raisonnables, les propositions du Labour devraient pondérer les espoirs des électeurs. La véritable rupture avec 14 ans de conservatisme tient finalement plus à l’esprit de réconciliation qui infuse le manifesto, tant sur le plan interne qu’à l’international.

So What ? n° 29

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, la décision de la Haute Cour d’Irlande relative à l’Illegal Migration Act 2023, la débâcle électorale du parti Conservateur, l’annonce surprise de la date des prochaines élections générales et les conséquences des tensions du Parlement d’Holyrood sur l’exécutif écossais.

So What n° 29

Quatre ans après le Brexit : un bilan qui fait débat

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en civilisation britannique.

Marie-Claire Considère-Charon revient sur quatre ans de Brexit en synthétisant le produit de plusieurs recherches et rapports économiques. Ainsi qu’elle le rappelle « les mécanismes, et en conséquence les impacts du Brexit, se sont avérés beaucoup plus complexes que ce qu’avaient envisagé les économistes, en fonction de modèles macro-économiques ou commerciaux fondés sur des hypothèses jugées trop simples. » Un article qui permet d’y voir plus clair et de dépasser des analyses souvent partiales.


 

 Introduction

Le Royaume-Uni a quitté l’Union Européenne le 31 janvier 2020, mais elle est restée dans le marché unique et l’union douanière de l’Union Européenne pendant la période de transition de onze mois qui a suivi. Le Premier ministre, Boris Johnson s’était félicité de ce départ, qui, selon lui, permettrait au pays de réaliser son potentiel, en reprenant la main sur ses lois, ses flux migratoires et sa politique commerciale. Il avait salué la date du 31 janvier 2020 comme la venue d’un nouvel âge d’or pour la Grande-Bretagne.

Quatre ans après le départ du RU de l’UE, dresser un bilan de l’impact économique et commercial du Brexit, qui soit lucide, objectif et équilibré, paraît difficile et sujet à contestation, à plusieurs titres. Le caractère émotionnel du débat, dès la campagne référendaire, qui a scindé de façon radicale la société britannique, fait que certains partisans du Brexit persistent encore à n’y voir que des effets positifs, actuels ou à venir, tandis que ses détracteurs ont beau jeu d’en pointer les nombreux dommages.

La rupture des multiples liens qui unissaient le Royaume-Uni à l’Union Européenne s’est avérée extrêmement fastidieuse, autant qu’il a été difficile de définir les nouvelles relations qui puissent s’y substituer. Comme le soulignait dans son rapport très détaillé, Marcello Minenna en 2021, les liens commerciaux entre les deux zones, le Royaume-Uni et l’Union Européenne, reposaient sur un équilibre entre deux spécificités propres à chacune d’elles, l’important excédent commercial de l’Union Européenne dans le commerce des biens, d’une part, et, d’autre part, la position dominante du Royaume-Uni dans le domaine des échanges de services, qu’ils soient juridiques, commerciaux ou financiers[1].

Si certains observateurs jugent qu’il est encore trop tôt de procéder à un état des lieux de l’économie britannique post-Brexit, d’autres ne manquent pas de rappeler que le processus de dissociation du Royaume-Uni de l’Union Européenne s’est inscrit dans une période de fortes turbulences, marquée par d’autres événements et crises d’importance majeure et mondiale, dont les conséquences ont été également dommageables pour l’économie britannique.

Outre la crise financière et les séquelles des politiques d’austérité, pratiquées par les gouvernements conservateurs à partir de 2010, d’autres facteurs exogènes ont eu un impact sévère sur l’économie britannique pendant le processus de retrait et après la sortie effective du Royaume-Uni. Le Royaume-Uni a été percuté de plein fouet par la pandémie du Covid 19 et la flambée des prix de l’énergie par suite de la guerre en Ukraine. La présence conjointe de ces deux chocs d’une grande ampleur a fortement ébranlé l’économie britannique au même titre que les autres économies occidentales. Alors que la pandémie a été, dans un premier temps déflationniste, l’invasion de l’Ukraine par la Russie a largement contribué à l’inflation galopante.

Pour Stephen Hunsaker[2], l’état de l’économie britannique au printemps 2024 tient à une combinaison de facteurs spécifiques au Royaume-Uni, et de tendances européennes plus larges, et il s’avère très difficile de dissocier l’impact du Brexit des autres chocs qui ont marqué la dernière décennie.

Le gouvernement et les experts

Le quatrième anniversaire du Brexit est passé quasi inaperçu, au grand dam de Peter Lilley[3], membre du parti conservateur à la Chambre des Lords qui, dans les colonnes du Telegraph s’est interrogé sur le silence du gouvernement. Parmi les rares responsables politiques à avoir rappelé l’événement historique, Kemi Badenoch, secrétaire d’État aux Affaires et au Commerce, a publié un rapport de 24 pages où elle se félicite de la bonne tenue de l’économie britannique post-Brexit[4] : “Face à l’instabilité mondiale, aux vents contraires du Covid et à l’invasion de l’Ukraine, les performances du Royaume-Uni ont défié toutes les attentes’’. 

Le rapport détaille les avantages de la sortie du Royaume-Uni de l’Union Européenne, que ce soit en termes de croissance, d’exportations de services, ou de performances industrielles, notamment dans l’industrie automobile, ainsi que pour l’agilité du pays à conclure de nouvelles relations commerciales.

D’après Peter Lilley, cette publication montre simplement qu’il faut rejeter le discours défaitiste des adversaires du Brexit, leur erreur, d’après Lilley, étant d’avoir cru que la perte de l’adhésion au marché unique ne pourrait jamais être compensée par des accords commerciaux avec le reste du monde.

Toutefois, la rhétorique et le ton triomphaliste de Kemi Badenoch n’ont pas trouvé grâce auprès des chefs d’entreprise ni des spécialistes de l’économie qui n’ont pas ménagé leurs critiques en s’efforçant de démonter, une à une, les affirmations avancées par la ministre, parmi lesquelles l’idée que le Brexit avait aidé le Royaume-Uni à surmonter la pandémie avec le déploiement de plans de vaccinations les plus rapides en Europe[5].

En mars 2017, l’ancien ministre de la Justice, Michael Gove, s’était insurgé contre les économistes, et les groupes de recherche de renom, qui remettaient en question les arguments en faveur du retrait du Royaume-Uni de l’Union Européenne. Invité à Chatham House, il justifiait son commentaire, selon lequel « les gens en avaient assez des experts », en expliquant que ses propos avaient été sortis du contexte et surtout que les experts s’étaient lourdement trompés dans le passé, comme par exemple à l’occasion de la crise financière, qu’ils n’avaient pas été capables d’anticiper[6] . À la question ‘’Mais si les experts posent problème, où les gens doivent ils se tourner, pour y trouver des informations fiables ?’’, il avait rétorqué ‘les voix dissidentes’.

On se souvient que les prévisions des experts et des milieux économiques sur les conséquences du Brexit étaient en général assez sombres. Il y avait lieu de s’attendre, selon eux, à une perte de vitesse de l’économie britannique, qui se traduirait par une réduction de son ouverture commerciale, c’est-à-dire la place des importations et exportations par rapport au PIB, à cause des nouvelles contraintes administratives et douanières subies par les entreprises. Mais les chefs de gouvernement qui se sont succédé au 10 Downing street ont, de toute évidence, ignoré délibérément les recommandations et avertissements de la fonction publique, des milieux d’affaires et de la banque d’Angleterre[7]. Leur discours ne pouvait tolérer aucune réserve, quant aux promesses de liberté et de prospérité économique que garantirait l’ère post-Brexit

En ce début d’année 2024, on a pu assister à un foisonnement d’études, d’analyses et de rapports sur la situation économique du pays, quatre ans après la sortie de l’Union Européenne, la question étant de voir dans quelle mesure les prévisions des experts se sont confirmées en termes de croissance, d’exportations et d’investissements étrangers.

Divers groupes de recherche et d’études tels que le Center of European Research, le Center for Economic Policy Research, UK in a Changing Europe, l’Institute for Government et Resolution Foundation ont tenté de quantifier l’impact du Brexit sur l’économie britannique. Ils nous livrent leur lecture et leur interprétation des indicateurs économiques et commerciaux, fournis par les organismes de statistiques comme l’Office for National Statistics[8], l’Office for Budget Responsibility, Statista[9], Oxford Econometrics[10], ou encore Eurostat.

Les mauvais chiffres de l’économie britannique

Au cours des deux dernières décennies, les données économiques du Royaume-Uni ont beaucoup fluctué dans un climat d’incertitude et de tensions sur les marchés. Depuis le référendum, les pronostics les plus pessimistes prévoyaient un effondrement de l’économie britannique. Ces pronostics ne se sont pas avérés, bien que l’année 2020 ait été marquée par une chute vertigineuse du PIB de 10,4%, essentiellement due aux retombées économiques de la pandémie du Covid19. Cette baisse record rappelait la contraction de l’économie britannique au plus fort de la crise financière et pouvait laisser présager une entrée en récession.

L’économie a toutefois réussi à se remettre du choc sanitaire assez rapidement et une reprise a eu lieu en 2021 de 8,7% qui s’est stabilisée à la hauteur de 4,3% en 2022[11]. Le marché du travail a rebondi très fortement, avec des niveaux de chômage très bas en 2022.

En revanche l’année 2023 n’a pas été faste : après un taux de croissance entre 0,1% et 0,2% au cours de la première moitié de l’année, l’économie britannique a enregistré deux trimestres consécutifs de croissance négative au cours de la deuxième moitié de l’année 2023 ce qui indique qu’elle est entrée techniquement en récession.

En termes de production au quatrième trimestre 2023, des baisses ont été enregistrées dans les trois principaux secteurs, avec des reculs de 0,2% dans les services, de 1,0% dans la production et de 1,3% dans la construction.

Comme l’indiquent les chiffres fournis par le bureau des statistiques nationales (Office for national statistics)[12], à la fin de l’année 2023, le commerce des biens s’est contracté pour chuter à des niveaux les plus bas depuis 2015.

Selon cet organisme, la valeur des biens exportés, au quatrième trimestre 2023, par le Royaume-Uni vers l’Union européenne s’élevait à près de 45,4 milliards de livres sterling, contre 79,8 milliards de livres sterling de biens importés, ce qui se traduit par une balance commerciale négative avec l’Union Européenne d’environ 34,2 milliards de livres sterling[13].

Valentina Romei du Financial Times observe que la valeur totale des exportations de marchandises a baissé de 4,4% entre 2022 et 2023 soit la plus forte baisse depuis le début des relevés comparables en 1997[14]. Cette baisse a touché essentiellement les exportations à destination de pays de l’Union Européenne, mais également celles à destination des pays hors Union Européenne, dans une moindre mesure. Si ce phénomène a frappé les économies à l’échelle mondiale, le cas est particulièrement sévère au Royaume-Uni où les exportations de marchandises se sont contractées de 13,2 % et les importations de 7,4 % depuis 2019, soit bien plus que tout autre pays du G7.

Selon Marcus Brookes, Directeur Général de Quilter Investors, « la contraction du PIB britannique en décembre et au quatrième trimestre 2023 est principalement due à la persistance d’une inflation élevée, aux faiblesses structurelles du marché du travail et à la faible croissance de la productivité, mais aussi à des conditions météorologiques défavorables ».[15]

L’inflation a longtemps été plus élevée, notamment dans les services, que dans les autres pays du G10. Elle a, souligne M. Brookes, fortement affecté les performances des services et de la construction qui comptent parmi les principaux moteurs de l’économie britannique ainsi que celui de la vente au détail qui a enregistré une chute sévère en décembre 2023. Si elle a grimpé au niveau de 11% en octobre 2022, elle est retombée au cours de l’année 2023 et se situerait selon les estimations à environ 4% en février 2024, l’objectif de la Banque d’Angleterre étant de la ramener au niveau de 2%. Brookes ajoute que “L’indicateur clé à surveiller est l’inflation dans le secteur des services, qui représente la majeure partie de l’activité économique et de l’emploi au Royaume-Uni et qui a toujours été la plus élevée parmi les pays du G10.

L’inflation n’est pas spécifique à la Grande-Bretagne,mais elle s’est maintenue à des niveaux particulièrement élévés[16], et pèse très lourdement sur les ménages et les sociétés. Répondant aux questions des députés avant la déclaration budgétaire de l’automne, le gouverneur de la Banque d’Angleterre, Andrew Bailey, a mis en garde contre les attentes d’une baisse rapide de l’inflation au Royaume-Uni pour ouvrir la voie à des réductions de taux d’intérêt. Les marchés financiers « sous-estiment » le risque de voir l’inflation se maintenir à des niveaux plus élevés que prévu, a-t-il averti[17].

Si l’on revient sur les chiffres de 2023, outre le ralentissement général du commerce des biens, qui peut laisser supposer que le Brexit en soit la cause majeure, on constate parmi les autres résultats négatifs une baisse régulière et sensible du niveau des investissements par rapport à leur niveau d’avant le référendum. Seul chiffre satisfaisant dans ce tableau médiocre la montée en flèche des exportations de services, que n’a pas manqué de souligner la ministre Kemi Badenoch.

Des appréciations largement convergentes à quelques nuances près

Les deux dernières années ont donné lieu à une série de rapports indiquant que le Royaume-Uni, depuis le début de la pandémie, en mars 2020, n’a pas obtenu les mêmes résultats que les autres pays européens aux économies similaires. Les études réalisées visent à évaluer la part du Brexit, parmi l’ensemble des facteurs qui ont contribué à la contre-performance du Royaume-Uni.

On constate d’emblée que les appréciations sont largement convergentes, mais peuvent quelque peu diverger, quant à la mesure de l’impact du Brexit sur l’économie britannique, en fonction des méthodes d’analyse et des outils d’évaluation utilisés.

La grande majorité convient d’une part, que les chiffres ne sont pas bons et tout particulièrement le commerce des marchandises qui a subi une chute spectaculaire en cinq ans à la fois vers et hors du Royaume-Uni et que, d’autre part, s’il n’est pas toujours aisé de dissocier ses effets d’autres facteurs qui ont impacté l’économie britannique, le Brexit parait le principal responsable de la contre-performance du pays.

Parmi les analyses les plus pessimistes, figure celle de la banque Goldman Sachs qui, dans une note publiée le 14 février 2024, intitulée « les coûts structurels et cycliques du Brexit » estime que la décision des Britanniques de sortir de l’Union Européenne lui a fait perdre 5% de son PIB au cours des huit dernières années par rapport à d’autres économies comparables[18].

Selon les estimations de la banque, les échanges de marchandises du Royaume-Uni ont été inférieurs d’environ 15% à ceux des autres économies avancées tandis que les investissements des entreprises ont été sensiblement inférieurs aux niveaux d’avant le référendum. C’est bien sûr entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord que les échanges ont été le plus difficiles à préserver.

Tout en reconnaissant qu’il est difficile d’isoler l’impact du Brexit des deux autres chocs exogènes survenus au cours de la même période, la pandémie du Covid-19 et la crise de l’énergie de 2022 provoquée par la guerre en Ukraine, la banque de Wall Street explique le déficit par la réduction des échanges commerciaux, la baisse des investissements et la chute de l’immigration en provenance de l’Union Européenne.

La maitrise des flux migratoires était aussi un objectif majeur pour les gouvernements conservateurs mais, malgré les engagements pris pour juguler l’inflation de façon efficace, elle a atteint un niveau record, tout en changeant de nature. La population britannique a augmenté de près de 750 000 personnes en 2022, soit plus du double de l’année qui a précédé le referendum. Avant le Brexit, les immigrants avaient des taux de participation élevés au marché du travail. Depuis les quatre dernières années, de nombreux arrivants sont étudiants, et l’immigration est appelée à jouer un rôle moins important dans l’offre de main d’œuvre.

Le modèle du doppelgänger

En juin 2022 John Springford du Center for European Reform[19] posait déjà un constat de l’impact du Brexit sur le PIB, l’investissement et le commerce du Royaume-Uni. L’analyste soulignait le caractère inhabituel des faibles performances commerciales du Royaume-Uni, parmi les économies dites avancées.

En se fondant sur le modèle contrefactuel du doppelgänger, c’est-à dire une comparaison entre la performance réelle du Royaume-Uni après le Brexit et celle que le Royaume-Uni aurait pu avoir sans le Brexit, à l’image d’un pays européen à l’économie similaire, l’économiste observait qu’au dernier trimestre 2021, un écart de -2,9% du PIB s’était creusé entre le Royaume-Uni et son dopplegänger. Le PIB du Royaume-Uni était inférieur de 5,2% à celui de son doppelgänger, l’investissement inférieur de 13,7% et le commerce des marchandises de 13,6%. Il reconnaissait en outre que seul le commerce des services était supérieur de 7,9%.

II tentait alors d’expliquer ce qu’il appelait les deux paradoxes commerciaux que présentaient les données récentes : d’une part pourquoi les exportations des biens à destination des pays de l’Union européenne étaient comparables à celles destinées au reste du monde et, d’autre part, pourquoi les exportations de services s’étaient largement renforcées à l’inverse des exportations de marchandises.

La réponse au premier paradoxe est qu’après la pandémie le commerce intracommunautaire a repris beaucoup plus vigoureusement que les exportations à destination de pays tiers, mais le Royaume-Uni n’a pu participer à ce rebond commercial et le Brexit est vraiment responsable de l’absence d’un impact différentiel quant à la destination des exportations.

Alors que la plupart des pays avaient vu leur commerce de marchandises progresser après la pandémie, le Royaume-Uni, constatait John Springford, n’avait connu aucune croissance du fait des barrières commerciales qu’il s’était imposées et tout comme le commerce des marchandises, l’investissement avait commencé à prendre du retard au moment du referendum. De surcroît, Springford soulignait que l’Union Européenne disposait de chaînes d’approvisionnement très complexes, avec des composants fabriqués dans un pays et assemblés dans d’autres, pour être ensuite vendus à la fois en Europe et dans le monde. Le Royaume-Uni a manifestement été exclu des chaînes d’approvisionnement européennes à la suite du Brexit, ce qui signifie qu’il a importé moins de composants de l’UE et de ce fait moins vendu de produits à la fois à l’Union Européenne et au reste du monde.

La différence entre le rebond de l’Union Européenne et la stagnation du Royaume-Uni était particulièrement évidente dans les secteurs de l’alimentation, des boissons, du tabac, des produits chimiques et des matériaux (tels que les objets en plastique, en pierre ou en caoutchouc). Cette différence est commune aux exportations britanniques vers la plupart des États membres de l’UE. Le Royaume-Uni n’a pas pu profiter d’une forte augmentation du commerce européen en raison des coûts frontaliers imposés par le Brexit.

Quant au second paradoxe, il est manifeste que les entreprises britanniques dans le secteur des services, en particulier le conseil, la comptabilité, les télécommunications et l’informatique, ont été confrontées à des obstacles beaucoup moins importants que celles qui exportent des marchandises. Si tous les services cités ont connu une croissance plus rapide au Royaume-Uni que dans la moyenne des économies avancées, c’est bien parce qu’ils étaient déjà très développés avant le Brexit et représentaient une part importante du commerce dans son ensemble. Une fois le Brexit voté, les services ont été infiniment moins entravés dans les échanges que les marchandises.

John Springford ajoutait que, si la fin de la libre circulation des personnes avait réduit l’offre de la main d’œuvre, en revanche le nombre de travailleurs britanniques devenus inactifs à cause de la pandémie avait eu un effet beaucoup plus important.

Mais si la pandémie pouvait être rendue partiellement responsable de la faiblesse du PIB, John Springford soulignait que la campagne de vaccination précoce avait permis au Royaume-Uni de mettre fin aux restrictions plus tôt que ses homologues européens. Il en concluait que le grand responsable des piètres performances commerciales du Royaume-Uni, était donc le Brexit et observait qu’entre le referendum et la pandémie un écart assez considérable s’était creusé entre le Royaume-Uni et son dopplegänger.

À l’instar du Bureau pour la Responsabilité budgétaire (OBR), John Springford se déclarait convaincu que les effets dévastateurs du Brexit étaient plus importants que ceux de la pandémie, mais la pandémie faisait qu’il était difficile de dissocier l’impact du Brexit sur les trois indicateurs clés, le PIB, le commerce des services et l’investissement. Il s’insurgeait à cet égard contre l’avis des conseillers politiques qui avaient déclaré que le coronavirus provoquerait l’effondrement du commerce et des voyages dans le monde et éclipserait tout changement que le Brexit pourrait apporter.

À l’issue de son analyse, John Springford parvenait à la conclusion que le Royaume-Uni avait subi une perte de 4,5% de son PIB, comparé à ce qui se serait passé si le Brexit n’avait pas eu lieu.

L’importance des barrières non tarifaires

Le professeur Jonathan Portes du Center for Economic Policy research a également livré son analyse en juillet 2023. En partant de l’idée que l’introduction de barrières importantes au commerce entre le Royaume-Uni et son principal partenaire commercial, l’Union Européenne, ne pouvait qu’impacter négativement l’économie britannique, il souligne que l’ouverture commerciale du Royaume-Uni (soit les échanges commerciaux en proportion du PIB) a chuté de manière significative. Il insiste sur l’impact négatif, sévère et continu, du Brexit qui a particulièrement touché les petites entreprises.

Le départ du Royaume-Uni du marché unique et de l’union douanière de l’UE s’est accompagné de nouvelles formalités frontalières et de nouveaux contrôles réglementaires. L’Union Européenne avait signalé que ces mesures entraîneraient une augmentation des formalités administratives (red tape) et des délais de livraison, un avertissement largement ignoré par les autorités britanniques mais qui s’est vérifié depuis.

L’importance des barrières non tarifaires mises en place dans le sillage du Brexit ont rendu particulièrement difficile le maintien des petites entreprises dans les chaines d’approvisionnement manufacturières.

Jonathan Portes constate toutefois que les données commerciales du Bureau des statistiques nationales indiquent qu’il n’y a pas eu de chute vertigineuse des échanges avec l’Union Européenne, tant pour les biens que pour les services, et ne manque pas de souligner le très bon niveau du Royaume-Uni dans le commerce des services, qui a très bien résisté et s’est même renforcé. Il évoque à cet égard diverses raisons.

La vigueur des exportations de services illustre, selon l’universitaire, d’une part la position dominante du Royaume-Uni dans des secteurs à forte valeur ajoutée, tels que le conseil, où il existe peu d’obstacles au commerce, et, d’autre, part le fait que la pandémie ait contribué à normaliser la prestation des services à distance.[20]

Il aborde également la question de l’immigration, qui a joué un rôle essentiel dans le choix des Britanniques, lors du referendum de 2016. L’enjeu étant de mettre un terme à la libre circulation des personnes. Il ne fait aucun doute, selon lui, que le Brexit a réduit l’offre de main d’œuvre en provenance de l’Union Européenne, qui avait culminé au moment du referendum à 200 000 personnes.

Le Royaume-Uni est le seul grand pays européen où la main d’œuvre n’a pas retrouvé son niveau prépandémique[21]. La pénurie de main d’œuvre en provenance de l’Union Européenne a eu des répercussions très négatives à la fois sur des secteurs spécifiques, tels que le secteur hospitalier, la restauration, et les transports ainsi que dans l’administration et l’éducation[22]. La flexibilité du marché du travail dans son ensemble est aussi touchée par ce phénomène. L’impact s’est traduit par une augmentation des prix et une réduction de la production et de l’offre dans les secteurs concernés. Il ajoute que s’il y avait eu des hausses de salaires, elles concernaient bien davantage des secteurs comme la finance que les secteurs plus directement touchés par la réduction des flux migratoires.

Tout comme John Springford, Jonathan Portes souligne que la promesse de la reprise en main des flux migratoires, brandie lors de la campagne du Vote Leave, ne s’est pas réalisée. En outre, ce qui n’avait pas été anticipé, c’était la forte augmentation de l’immigration extracommunautaire, tant pour le travail que pour les études qui, en termes numériques a plus que compensé la réduction de l’immigration en provenance de l’Union Européenne. Le départ des salariés européens, soumis à de multiples restrictions d’accès, a fait place à une cohorte de migrants non européens, parmi lesquels moins d’actifs économiquement, mais beaucoup d’étudiants.

Quant à la baisse des investissements des entreprises, elle était, souligne l’universitaire, antérieure au Brexit, mais ce dernier a aggravé la tendance depuis 2016 avec des investissements qui peuvent être de 10% inférieurs à ce qu’ils auraient été en l’absence de Brexit.

Le Professeur Jonathan Portes juge que la meilleure estimation de l’impact du Brexit sur l’économie britannique est une baisse de 2 à 3% du PIB. Quant à l’impact sur les échanges commerciaux, il a été largement conforme aux prévisions des experts qui avaient à plusieurs reprises averti les autorités britanniques. Le même constat est dressé par le gouverneur adjoint de la Banque d’Angleterre, Dave Ramsden, qui a déclaré aux membres de la commission du trésor de la Chambre des Communes que les retombées du référendum avaient contribué à faire baisser la vitesse de croissance de l’économie britannique et que le Brexit avait ’jeté un froid’’ sur les investissements des entreprises au Royaume-Uni, dont les niveaux étaient inférieurs à ceux d’autres nations de premier plan[23].

Toutefois, selon Jonathan Portes, les mécanismes, et en conséquence les impacts du Brexit, se sont avérés beaucoup plus complexes que ce qu’avaient envisagé les économistes, en fonction de modèles macro-économiques ou commerciaux fondés sur des hypothèses jugées trop simples.

Le secteur des services en progression

Dans son analyse du 28 février 2024, Emily Fry du groupe Resolution Foundation, souligne, tout comme l’a fait Portes, que les mauvais résultats commerciaux du Royaume-Uni en 2023 correspondent à ce que l’on peut attendre d’une économie qui s’adapte à de nouvelles barrières commerciales, et connait par conséquent une perte de vitesse notable. Elle observe que, si la pandémie et la flambée des prix de l’énergie sont à prendre en compte, les chiffres de 2023 sont un signe tangible de l‘impact du Brexit

 Elle trouve particulièrement fâcheuse la réduction de l’ouverture commerciale du Royaume-Uni mais, en matière d’exportations, et elle observe que la ministre Kemi Badenoch, ne met l’accent que sur le commerce des services. Il y a selon elle de deux évolutions parallèles, mais tout à fait distinctes, avec un commerce de marchandises considérablement ralenti et, en revanche, un commerce de services étonnamment vigoureux avec une croissance de 14% entre 2019 et 2023, plus rapide que celle de la France, des Etats-Unis ou du Japon.

 Force est de constater que quatre ans après le Brexit, le secteur des services financiers, qui était un des fleurons de l’économie britannique, n’a pas été impacté aussi fortement qu’on aurait pu le prévoir[24]. La grande crainte était que ce secteur, qui représente environ 8% du PIB, ne connaisse un déclin irréversible[25]. Selon les prévisions les plus sombres, 75 000 postes dans les services financiers risquaient d’être transférés sur le continent. Les inquiétudes exprimées en particulier par les remainers avaient été alors qualifiées de faussement alarmistes.

À l’approche de la sortie du Royaume-Uni de l’Union Européenne, 44% des plus grandes entreprises de services financiers et 37% des entreprises de fintech avaient déclaré leur intention de transférer une partie de leurs activités dans l’Union Européenne. Plus de quatre cinquièmes d’entre elles ont effectivement déménagé au lendemain du Brexit selon les conclusions du rapport des chercheurs d’Anglia Ruskin University. Quant aux emplois que l’on pensait voir disparaitre, le chiffre réel a été estimé à 7000[26]. Emily Fry observe qu’un changement significatif dans les relations avec l’Union Européenne s’impose dans le domaine des marchandises pour éviter que les chaines d’approvisionnement des secteurs manufacturiers s’affaiblissent au fil du temps.

L’inflation en cause

Le rapport sur l’état de l’économie britannique du 31 janvier 2024, publié par l’organisme UK in a Changing Europe se veut d’emblée rassurant, en déclarant que le Brexit ne doit pas être jugé comme « le trou noir de l’histoire récente des méfaits et erreurs des dirigeants ». Son ambition est de fournir un cadre de réflexion plus constructif à la fois sur ce qu’est la situation actuelle et ce qui pourrait être fait pour y remédier.

Les auteurs prennent acte du recul de l’ouverture commerciale du Royaume-Uni qui a chuté de façon significative et est inférieure à son niveau de 2019, ainsi que du glissement des exportations de biens vers les services, ainsi que du fait combien surprenant que la part du commerce britannique avec l’Union Européenne a augmenté. Si le ralentissement des échanges de marchandises avec l’Union Européenne était prévisible, on ne s’attendait pas à ce que les échanges hors Union Européenne soient tout autant impactés.

La perturbation des chaines d’approvisionnement, les pénuries de main d‘œuvre dans certains secteurs et la forte hausse de prix de l’énergie, exacerbée par la guerre en Ukraine ont entrainé une poussée de l’inflation, mais l’expérience postpandémique du Royaume-Uni est jugée largement similaire à celle des grandes économies européennes.

Les avis divergent quant à la mesure de l’impact du Brexit sur le taux d’inflation élevé du Royaume-Uni, mais la plupart des auteurs conviennent que le Brexit a largement contribué à la hausse des prix des denrées alimentaires. La poussée de l’inflation a été le résultat de la perturbation des chaines d’approvisionnement, des pénuries de main d’œuvre provoquées par le Brexit, mais aussi des fortes hausses des prix de l’énergie. Elle a conduit la Banque d’Angleterre à augmenter sensiblement les taux d’intérêt qui se situent actuellement au niveau de 5,25%.

La contraction du PIB britannique en décembre et au quatrième trimestre 2023 est, selon Marcus Brookes, Directeur des investissements chez Quilter Investors,due principalement à « la persistance d’une inflation élevée, aux faiblesses structurelles du marché du travail et à la faible croissance de la productivité, mais aussi à des conditions météorologiques défavorables »[27]. Ces facteurs ont « affecté les performances des secteurs des services et de la construction, qui sont les principaux moteurs de l’économie britannique ».

Parmi les rares voix discordantes, Roger Bootle estime qu’il est absurde de prétendre que le Brexit ait été un désastre[28]. L’ancien fervent partisan du Brexit n’a pas changé d’avis. Tout en admettant que le pays n’a pas encore pleinement saisi toutes les opportunités du Brexit, il cite les bons chiffres du chômage et des prix de l’immobilier et table sur l’avenir qui permettra à son pays de se démarquer avec succès d’une Union Européenne défaillante et profondément anti-démocratique.

Une économie plus résiliente que prévu

Un certain nombre d’économistes, y compris chez Goldman Sachs, reconnaissent que l’économie britannique, en butte aux coups de boutoir conjugués du Brexit, de la pandémie et de la crise de l’énergie, s’est montrée plus solide que prévu[29]. Cette résilience lui a permis d’échapper au risque d’une longue récession[30] et malgré le peu d’attention que lui ont accordé les responsables britanniques, la place financière de Londres reste l’une des plus importantes au monde. La production du secteur de l’énergie est importante grâce aux gisements de pétrole en mer du Nord. Le système juridique et fiscal britannique est perçu comme étant favorable aux entreprises et le droit du travail réputé pour sa flexibilité est un facteur d’attractivité.

Selon Marcus Brookes, les chiffres indiquent très probablement que la récession sera « potentiellement peu profonde et de courte durée, et qu’elle pourrait ne pas refléter l’état réel de l’économie », qui devrait connaître une « reprise modérée » tout au long de 2024.[31] Il note que certains obstacles, tels que le taux d’inflation, sont temporaires et ont déjà commencé à se résorber. D’autres analystes relativement optimistes soulignent le fait qu’il y a une grande marge de manœuvre pour réduire les taux d’intérêt, si la tendance à la baisse de l’inflation s’accélère. Neil Birrell, directeur des investissements chez Premier Miton Investors se déclare toutefois plus inquiet sur la solidité de l’économie en 2024[32].

Le chancelier de l’Échiquier, Jeremy Hunt, se satisfait d’entrevoir des signes encourageants pour l’économie britanniques et relève que les prévisionnistes s’accordent à penser que la croissance se renforcera au cours des quelques prochaines années, compte tenu du fait que les salaires augmentent plus que les prix, les taux d’intérêt commencent à baisser et le chômage se maintient à un niveau bas[33].

Dans leur analyse de l’état actuel de l’économie britannique, Jonathan Portes et Sarah Hall conviennent que le bilan n’est pas réjouissant mais qu’il n’est pas irrémédiablement négatif. Il importe de tirer les leçons des deux dernières décennies en identifiant, par la méthode SWOT les forces, les faiblesses, les opportunités et les menaces[34].

Les deux économistes soulignent, parmi les points forts de l’économie, le capital humain, le marché du travail très souple, le niveau de l’enseignement supérieur et la qualité des institutions qui ont résisté aux très fortes turbulences politiques, en particulier au cours du mandat éphémère de Liz Truss, grâce à des organes économiques indépendants tels que le Trésor, la Banque d’Angleterre et le Bureau pour la responsabilité budgétaire. A l’inverse, des faiblesses structurelles de longue date ont entravé la croissance, telles que les faibles niveaux d’investissement tant publics que privés, des niveaux insuffisants de qualifications et des inégalités bien ancrées dans plusieurs secteurs.

Jonathan Portes et Anand Menon dénoncent également les politiques à court-terme qui ont marqué la dernière décennie ainsi qu’une approche peu réaliste[35].

L’Irlande du Nord et le casse-tête des échanges

L’Irlande du Nord a concentré sur son territoire toutes les difficultés et complexités du Brexit dur qui a été le choix des gouvernements britanniques, contraire aux enjeux géopolitiques liés à la province britannique. Le départ du Royaume-Uni exigeait la présence d’une frontière avec le bloc européen mais l’histoire récente et l’évolution des relations entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande excluaient le retour d’une frontière physique entre les deux parties de l’île. Si la frontière entre les deux îles de Grande-Bretagne et d’Irlande a été exclue dans un premier temps, elle s’est finalement imposée comme la seule solution au trilemme irlandais. Ce faisant, elle a donné un statut hybride à l’Irlande du Nord qui, au niveau des échanges, a créé un véritable casse-tête douanier sous la forme du Protocole nord-irlandais, aménagé et amendé à plusieurs reprises. En vertu du Protocole de l’Irlande du Nord, les dispositions commerciales relatives à la circulation des marchandises diffèrent entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni.

La mise en place d’une frontière post Brexit a entrainé des couts supplémentaires pour les entreprises du Royaume-Uni et également de l’Union Européenne. Le Royaume-Uni a dû mettre en place un processus d’adaptation au nouveau contexte douanier et commercial qui n’a pu se faire que sur une période relativement longue, par suite des nombreux blocages et délais de mise en place ainsi que par la recherche de nouveaux partenaires commerciaux.

 Le 24 décembre 2020 en annonçant la signature de l’Accord de commerce et de coopération Boris Johnson avait affirmé qu’il n’y aurait pas de barrières tarifaires au 1er janvier 2021 ni d’obstacles non tarifaires au commerce[36]. C’était oublier que l’Accord de commerce et de coopération exigeait que les marchandises échangées à la frontière entre l’Union Européenne et le Royaume-Uni respectent un ensemble détaillé de règles d’origine, qui entrainerait inévitablement une réduction des activités commerciales. Les fabricants et exportateurs de marchandises ont dû se conformer aux nouvelles règles d’origine de leurs produits. Pour bénéficier de l’exonération des droits de douane et des quotas, et se voir accorder un traitement préférentiel dans l’acheminement de leurs marchandises, l’Accord de commerce et de coopération exige que les opérateurs commerciaux s’acquittent de formalités douanières, jusqu’alors absentes, qui peuvent les amener à modifier leurs chaines d’approvisionnement de façon à pouvoir satisfaire aux règles d’origine.

Selon Joel Reland de UK in a Changing Europe l’avenir des échanges est très incertain et dépend du degré de divergence que retiendra le gouvernement britannique par rapport aux normes européennes. Dans la mesure où l’Irlande du Nord peut diverger à la fois des règlementations européennes et des réglementations britanniques il utilise le terme de trivergence qui renvoie à la création de trois ensembles de règles distincts qui ne feraient qu’ajouter à la confusion et risqueraient également d’exacerber les tensions entre les trois juridictions. Néanmoins, si difficile et complexe que soit son application, l’Accord de commerce et de coopération a permis d’éviter le pire, qui aurait été une sortie sans accord.

La nouvelle politique commerciale de la Grande-Bretagne : du mythe à la réalité

L’objectif majeur des autorités britanniques favorables à la sortie de l’Union Européenne, était de conclure des accords de libre-échange à l’échelle mondiale, qui pourraient, non seulement compenser la perte de l’accès au marché unique, mais, également, permettre à la Grande-Bretagne d’accéder à une nouvelle prospérité, en se rapprochant des économies à forte croissance, en Asie et aux États-Unis.

Le 17 janvier 2017, dans son discours de Lancaster House, Theresa May avait déclaré ouverte l’ère de la Grande-Bretagne mondiale (Global Britain), un pays libre de fixer ses propres tarifs, d’établir ses propres règles commerciales et de conclure ses propres accords commerciaux, un pays capable d’élargir ses horizons et son champ d’action[37] .

Le 3 février 2020, à l’occasion de son discours de Greenwich, le Premier ministre Boris Johnson reprenait cette vision d’un avenir prospère grâce à une politique commerciale indépendante, plus ambitieuse et plus rentable, qui ferait du Royaume-Uni un champion mondial du libre-échange

Dans son rapport de janvier 2024, Kemi Badenoch rendait hommage à l’électorat pro-Brexit en déclarant que « la conviction du peuple britannique que le Royaume-Uni excellerait en tant que maître de son propre destin a porté ses fruits ». Le Brexit avait, selon la ministre, ouvert de nouvelles perspectives et opportunités pour les exportateurs britanniques en levant 500 obstacles et en débloquant 20 milliards de livres pour les entreprises britanniques, dans divers secteurs, pharmaceutique, esthétique ainsi que celui de la viande bovine, grâce à 73 accords de libre-échange avec des pays qui vont du Mexique à la Malaisie.

Comme l’affirme Thomas Sampson[38] de UK in a changing Europe, le Brexit n’a pas fait de la Grande-Bretagne une superpuissance commerciale mondiale et la vision de Theresa May s’est avérée un mirage. L’Accord de commerce et de coopération avec l’Union Européenne, qui régit actuellement les échanges entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, a entraîné la réintroduction de formalités douanières et de barrières réglementaires et provoqué une hausse des coûts commerciaux.

La majorité des nouveaux accords signés par le Royaume-Uni après le Brexit ne sont que des reconductions d’accords signés avec l’Union Européenne. Quant aux autres, ils concernent souvent des pays avec lesquels le Royaume-Uni commerce peu, compte tenu de la distance qui l’en sépare.

Un certain nombre d’accords restent également en suspens. Il s’agit tout particulièrement de l’Accord de libre-échange avec les États-Unis, la plus grande économie du monde, que le Royaume-Uni souhaitait le plus ardemment conclure. Quatre ans après, l’accord tant espéré avec le deuxième partenaire commercial du Royaume-Uni après l’Union Européenne, ne s’est pas concrétisé, pour diverses raisons, parmi lesquelles la question de l’Irlande du Nord et la politique américaine de plus en plus protectionniste.

Depuis l’arrivée de Rishi Sunak, d’origine indienne, au 10 Downing street, on pouvait supposer que les pourparlers lancés avec l’Inde en janvier 2022, sous le mandat de Boris Johnson, ne tarderaient pas à déboucher sur un accord. Outre l’accord de libre-échange qui comporterait 26 chapitres incluant les marchandises, les services, les investissements et les droits de la propriété intellectuelle, un aspect clé des négociations porte sur un traité bilatéral d’investissement. Les négociations, sont entrées dans leur 14ème cycle, le 10 janvier 2024. Plusieurs points litigieux ont émergé au cours des négociations dans divers secteurs tels que l’industrie automobile, le whisky, les produits laitiers et la viande où le Royaume-Uni cherche à obtenir des droits préférentiels. Quoi qu’il en soit, d’après les pronostics des experts, tout accord qui verrait le jour aurait une portée limitée. Il pourrait augmenter le PIB du Royaume-Uni de 0,12% à 0,22% d’ici 2035 en fonction des termes de l’accord[39].

L’Accord de libre-échange signé avec l’Australie en décembre 2021 a été le premier accord de libre-échange post-Brexit et est entré en vigueur le 31 mai 2023. Il supprime la plupart des droits de douane sur le commerce entre le Royaume-Uni et l’Australie. Des dispositions portent sur le commerce des services, le commerce numérique, les marchés publics et la propriété intellectuelle. Des chapitres sont également consacrés aux petites entreprises, à l’environnement, au bien-être des animaux et à la résistance aux antimicrobiens.

Il existe un contraste saisissant entre la rhétorique gouvernementale post-Brexit sur la « Global Britain » et les propres évaluations d’impact du gouvernement. Le gouvernement estime que l’accord entre le Royaume-Uni et l’Australie donnera un coup de pouce à long terme au PIB de 0,08 % d’ici 2035 et de 0,03 % pour l’accord avec la Nouvelle-Zélande Le faible effet de l’Accord avec l’Australie sur l’économie britannique, tient au fait que l’Australie ne représente qu’une faible proportion des échanges commerciaux du Royaume-Uni. Il a été par ailleurs sévèrement critiqué par plusieurs organisations agricoles et associations environnementales qui dénoncent les risques qu’il fait peser sur l’agriculture, et en particulier les produits alimentaires semi-transformés, la sylviculture et la pêche. De même, l’accord conclu en février 2022 avec la Nouvelle-Zélande sur le modèle de l’accord avec l’Australie a été très mal reçu par les éleveurs de viande bovine au Royaume-Uni qui craignent d’être concurrencés par des importations moins chères.

Le 16 juillet 2023 le Royaume-Uni a adhéré au Partenariat transpacifique CPTPP, en signant un accord de libre-échange avec le bloc indo-pacifique, qui comprend le Canada et le Japon, membres du G7, ainsi que l’Australie et la Nouvelle-Zélande, alliées de longue date du Royaume-Uni, aux côtés du Brunei, du Chili, de la Malaisie, du Mexique, du Pérou, de Singapour et du Viêt Nam. Kemi Badenoch a déclaré dans une interview accordée à Sky News que l’accord montrait que le Royaume-Uni « se tournait vers le monde ». Elle a salué cet Accord en déclarant qu’il s’agissait de “l’accord commercial le plus important depuis que nous avons quitté l’Union européenne”.[40]

Mais ces économies sont, soit trop petites, soit trop éloignées pour peser sur le commerce britannique. En ce qui concerne l’impact du CPTPP, on estime une augmentation du commerce de 2 milliards de livres d’ici 2040, ce qui représente moins de 0,07 % du PIB du Royaume-Uni.

L’adhésion du Royaume-Uni au CPTPP, qui succède à un précédent pacte commercial transpacifique, dont les États-Unis se sont retirés en 2017, sous l’égide de l’ancien président Donald Trump, a reçu un accueil mitigé au Royaume-Uni. Pour les partisans du Brexit, il a été perçu comme une chance pour le Royaume-Uni de rejoindre d’autres blocs commerciaux avec des économies à croissance plus rapide que celles plus proches de chez lui – et de renforcer le poids géopolitique et économique international du pays. Mais ses détracteurs ne manquent pas de souligner que cet Accord aura bien du mal à compenser les dommages économiques subis en quittant l’UE des 27, le plus grand bloc commercial et la plus grande économie collective du monde.

Après un premier accord de reconnaissance mutuelle (ARM) pour les marchandises, appliqué à partir du 1er janvier 2023, qui permet à un ensemble spécifique de marchandises qui, lorsqu’elles sont testées au Royaume-Uni par rapport aux réglementations suisses, peuvent être vendues en Suisse sans tests supplémentaires dans ce pays, le Royaume-Uni et la Suisse ont signé, le 21 décembre 2023, un accord sur les services financiers, qualifié avec enthousiasme de « premier du genre » par le chancelier britannique Jeremy Hunt. Cet accord permettra aux entreprises britanniques de certains secteurs des services financiers – notamment la banque et la gestion d’actifs – d’opérer en Suisse tout en continuant à respecter les règles réglementaires du Royaume-Uni. Il en ira de même pour les entreprises suisses opérant en Grande-Bretagne.

Les négociations en vue de cet accord avaient été lancées en 2020 par Rishi Sunak lorsqu’il était chancelier de l’Échiquier. Elles s’inscrivent dans le cadre des efforts déployés par le Royaume-Uni pour renforcer la compétitivité mondiale de la City de Londres à la suite de la sortie du pays de l’Union européenne, efforts qui ont également consisté à réformer en profondeur les règles régissant les services financiers du pays. L’accord donne également aux compagnies d’assurance britanniques un accès unique au marché suisse, puisqu’elles seront exemptées des nouvelles règles qui obligeront les assureurs étrangers à avoir une base physique dans le pays. Cet accord n’aurait certes pu être signé lorsque le Royaume-Uni était dans l’Union Européenne.  Il s’avère que nombre d’accords ne produiront que peu d’avantages compte-tenu des échanges commerciaux limités entre les deux États, en raison principalement de la distance géographique[41]. Même l’analyse du gouvernement suggère que les avantages économiques de ces accords seront mineurs, chacun d’entre eux devant augmenter le PIB britannique de moins d’un dixième de 1 %.

En dépit de la mondialisation et des prodigieuses avancées techniques des dernières décennies, il apparait en effet que l’espace joue encore un rôle déterminant dans les flux d’échanges internationaux et la répartition des activités économiques et commerciales. La vision de la Grande-Bretagne mondiale n‘a manifestement pas pris en compte ce qu’on a appelé ‘’la tyrannie de la distance’’. Le Royaume-Uni est indiscutablement appelé à commercer beaucoup plus avec le bloc européen parce que son économie est à la fois grande et très proche, et beaucoup moins avec la Nouvelle-Zélande parce qu’elle est très éloignée et que son économie est de petite taille.

Conclusion

Il ne fait aucun doute que le Brexit a eu des effets négatifs sur la vie économique du pays mais son impact, contrairement à ce que certains avaient prédit, n’a pas été catastrophique. Le Brexit a compliqué la reprise post-endémique du pays après une très forte contraction du PIB. Les performances décevantes de l’économie britannique au cours de la dernière décennie, ont eu pour effet de renforcer les inégalités existantes qu’elles soient sociales, culturelles ou géographiques et même, à bien des égards, de les exacerber.

En revanche l’économie britannique s’est révélée plus solide que prévu et la perte d’influence du Royaume-Uni dans le domaine de la finance et des activités bancaires, au profit d’autres plateformes financières, n’est peut-être pas totalement irréparable comme le prouvent les dernières tendances.

Le gouvernement britannique a réussi à transformer rapidement le vaste réseau d’accords de libre-échange de l’Union Européenne, dont il bénéficiait en tant qu’État membre, en une trentaine d’accords bilatéraux avec les pays concernés, qui, pour la plupart, sont entrés en vigueur en 2021.

Mais il a eu beau déployer tous ses efforts pour établir de nouvelles relations commerciales prometteuses dans le monde entier après le Brexit, les résultats resteront limités, L’avenir de du Royaume-Uni a bien peu de chances de ressembler à la vision de la Global Britain des gouvernements conservateurs, libérée du joug communautaire et championne mondiale du libre-échange. Si l’utilité des accords de libre-échange pour le commerce des marchandises reste réduite compte-tenu de sa position géographique, qu’il le veuille ou non, le Royaume-Uni continuera à dépendre des chaînes d’approvisionnement de l’Union Européenne.

Quatre ans après la sortie, un certain nombre de questions se posent, quant à l’avenir constitutionnel du pays. Le Brexit a provoqué un risque d’implosion du Royaume-Uni en donnant un coup d’accélérateur à deux dynamiques à confirmer, l’une en faveur de l’indépendance de l’Écosse et l’autre favorable à l’unité irlandaise. D’après les derniers chiffres publiés par statista, les Britanniques semblent toujours très partagés sur le caractère positif ou non de leur choix politique de 2016. 56% d’entre eux pensent que ce fut une erreur, tandis que 32% jugent encore que cela a été une bonne décision.[42] Quant au pourcentage d’indécis il a augmenté et se situe à présent autour de 16%.


[1] M. Minenna, ‘’A Look at EU-UK Trade Relations in Light of Brexit, Pandemic and the Trade and Cooperation Agreement’’, University San Raffaele Roma, SSRN, 9 April 2021. https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3823333.

[2] Stephen Hunsaker, ‘’The UK economy since the global financial crisis’’, in The state of the UK economy 2024, UK in a Changing Europe, 31 January 2024. https://ukandeu.ac.uk/reports/the-state-of-the-uk-economy-2024/.

[3] Lord Lilley a exercé plusieurs fonctions de 1987 à 1997 sous les gouvernements de Margaret Thatcher et de John Major avant après avoir occupé plusieurs postes au sein du Cabinet fantôme. Il a participé à la négociation du cycle d’Uruguay de 1986 à 1994.

[4] Brexit 4th anniversay update, Department for Business and Trade, 31 January 2024

[5] L’affirmation selon laquelle le Brexit a permis d’accélérer la campagne de vaccination contre le Covid-19 a été démentie par nombreux organismes dont l’Agence britannique de règlementation des médicaments, Full Fact, Institute for Government, les chaines de la BBC et Channel 4. En décembre 2020, le Secrétaire d’état à la santé, Matt Hancock s’était déjà prononcé de la même façon sur le sujet A. Tolhurst, ‘’The Boss Of The UK’s Vaccine Regulator Has Contradicted Matt Hancock’s Claim We Approved A Covid Jab Before The EU Due To Brexit’’, Politics Home, 2 December 2020.

[6] A.-P. Bonnet, ‘’Dealing with the crisis : The Brexit Spin’’, Observatoire de la Société Britannique, 27, 2021. https :://doi.org/10.4000/osb.5365

[7] J. Richardson & Berhold Rittberger, ‘’Brexit : simply an omnishambles or a major policy fiasco?’’, Journal of European Public Policy, Volume 27, 2020-Issue 5 : Special Issue : The Brexit Fiasco, 649-665. https://doi.org/10.1080/13501763.2020.1736131.

[8] UK trade in goods trends in 2023, Office for National Statistics, January 2024

[9] UK trade figures 2023s, Statista, March 2024.

[10] « L’économie de Londres après le Brexit, impacts et implications », commandé par la Greater london Authority (GLA) et faisant suite à une première étude en 2018 « Se préparer au Brexit ».

[11] Seule exception, le troisième trimestre 2022 a enregistré une croissance négative.

[12] UK trade in goods, year review, 2023, Office for national statistics, January 2024.

[13] D. Clark, Value of UK -EU trade in goods 1997-2023, Statista, 1 March 2024.

[14] V. Romei, ‘’Official data confirms UK economy slipped into recession last year’’, Financial Times , 28 March 2024.

[15] J.-B. Andrieux, ‘’The UK slips into a technical recession’’, Trustnet, 15 February 2024.

[16] Dans la zone euro la vague inflationniste en zone euro est passée d’un pic de 10,6% en octobre 2022 à 2,6% en février 2024

[17] R. Partington, L. Elliott, ‘’Bank of England governor dampens hopes of interest rate cut’’, The Guardian, 14 February 2024.

[18] Valentina Romei estime qu’il s’agit de la plus forte baisse dans le commerce des marchandises sur cinq ans, depuis le début des relevés comparables depuis 1997. V. Romei, “UK trade volumes suffer record five-year decline, Drop in goods imports and exports attributed to Brexit by economists”, Financial Times, 1 March 2024.

[19] Brexit, four years on:  Answers to two trade paradoxes, Center for European Reform, 25 January 2024.

[20] Voir l’analyse de E. Fry et S Hale, ‘’The Impact of Brexit on the UK Economy: An Evidence-Based Analysis’’, The Finance Association, 2023. https://thefinanceassociation.ch/the-impact-of-brexit-on-the-uk-economy-an-evidence-based-analysis/.

[21] D. Houston, S. Hunsaker, ‘’What is behind the UK’s labour shortage’’, UK in a Changing Europe, 7 February 2024.

[22] House of Commons Library, Skills and Labour shortages, Research briefing, 10 January 2023.

[23] R. Partington, ‘’Brexit has ‘chilled’ business investment, says Bank of England deputy governor’’, The Guardian, Tue 21 Nov 2023.

[24] M.-C. Considère-Charon, “La Défense, grande gagnante du Brexit”, Dossiers spéciaux : n°168 : Les Hauts de Seine, un département monde, Politique internationale, Été 2020.

[25] ”Brexit revisited : the outlook for financial services four years on”, Leasing Life, January 31 2024.

[26] D. Katanich, “Brexit four years on : What did it cost for the financial sector,” Euronews business, 31 January 2024.

[27] J.-B. Andrieux, op. cit.

[28] R. Bootle, ‘’No Brexit was not a terrible mistake’’, The Telegraph, 28 January 2024.

[29] T. Martin, « L’économie britannique se porte bien mieux que l’UE ne voudrait le penser », La Tribune, 18 octobre 2023.

[30] W. Shomberg, A. Bruce, “UK economy fails to grow but sidesteps start of a recession”, Reuters, November 10 2023.

[31] E. Smith, “UK economy slipped into technical recession at the end of 2023”, CNBC, 15 February 2024.

[32] Ibid.

[33] ‘’UK economy ‘turning a corner’ says Hunt after news of recession’’, Reuters, 15 February 2024.

[34] J. Portes, S. Hall, “The current state of the UK economy: a SWOT analysis”, in The state of the UK economy 2024, op.cit.

[35] J. Portes, A. Menon, op. cit.

[36] “Boris Johnson’s Brexit trade des speech in full”, Financial News London, 24 December 2020. On s’interroge encore aujourd’hui sur l’attitude de l’ancien Premier ministre. Ce déni signifiait-il qu’il n’avait pas lu avec attention l’accord qu’il avait signé ou pensait-il déjà s’affranchir unilatéralement des contraintes imposées au Royaume-Uni ?

[37] Theresa May’s speech à Lancaster House, 17 January 2017.

[38] T. Sampson, op.cit.

[39] P.-C. De Bernier, Proposed UK-India free trade Agreement, Mayer/ Brown, 19 April 2023.

[40] A. Culbertson, J. Scott, “CPTPP : UK accepted into Indo-Pacific trade bloc in biggest trade deal since Brexit”, Sky News, 31 March 2023.

[41] L’équation de gravité, un terme utilisé par les économistes renvoie à un modèle de la science économique qui stipule que le volume d’échanges commerciaux entre deux pays est proportionnel à leur PIB et inversement proportionnel à la distance qui les sépare et aux barrières commerciales. Jugée empiriquement solide, cette équation, a été formulée pour la première fois par l’économiste néerlandais Jan Tinbergen, en 1962. Jan Tinbergen s’est inspiré de la loi de gravité énoncée par le physicien Newton pour décrire la dynamique des échanges internationaux. Toutefois, la relation potentielle entre le volume des échanges et la distance ainsi que le rôle des barrières commerciales, auraient été en fait déjà établie par Adam Smith, dans la Richesse des Nations. V. Bruce Elmslie, “Retrospectives, Adam Smith’s Discovery of Trade Gravity”, Journal of Economic Perspectives, 2018, vol. 32/2, p. 209.

[42] Pourcentage de personnes qui pensent que le Brexit était une bonne ou une mauvaise décision 2020-2024. La question posée était : « Rétrospectivement, pensez-vous que le Royaume-Uni a eu raison ou tort de voter pour quitter l’Union européenne ? » (https://www.statista.com/search/?q=Brexit+2024&Search=&p=1).

So What ? n° 27

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, le Northern Ireland Troubles (Legacy and Reconciliation) Act 2023 et le Dillon Case, les suites de la saga du Safety of Rwanda (Asylum and Immigration Bill) et les secousses de la majorité conservatrice, quelques mois avant les prochaines élections générales.

So What n° 27

So What ? n° 26

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, la mise en œuvre des contrôles des marchandises européennes, la re-négociation des accords de commerce avec l’Irlande du Nord, les suites du scandale de l’entreprise Post Office et de la saga du Safety of Rwanda (Asylum and Immigration Bill) et la crise enclenchée par le speaker de la Chambre des Communes, Lindsay Hoyle.

So What n° 26

Irlande du Nord : Un nouvel accord pour mettre fin à l’impasse politique

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en civilisation britannique.

Le 23 janvier 2024, l’Exécutif nord-irlandais a été restauré avec à sa tête Michelle O’Neill. Issue du Sinn Féin, la nouvelle Première ministre fait face à de multiples défis : institutionnels, sociaux, économiques et juridico-politiques avec la mise en oeuvre du Protocole nord-irlandais amendé par le cadre de Windsor.


 

Le nouvel accord conclu entre le gouvernement britannique et le Parti unioniste démocratique (DUP) en janvier 2024 a enfin conduit au rétablissement des institutions nord-irlandaises, suspendues depuis deux ans. Le 3 février 2022, Paul Givan, alors Premier ministre unioniste de l’exécutif nord-irlandais, avait remis sa démission, en signe de protestation contre le Protocole nord-irlandais. Le dispositif commercial, mis en place pour réglementer les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, compromettait, selon lui, la place de l’Irlande du Nord au sein du Royaume-Uni.

Si la grande majorité des parties prenantes se sont félicitées de l’entente qui a permis la sortie du marasme politique, dans lequel était plongée l’Irlande du Nord, de nombreuses questions subsistent quant à la pérennité de cet accord et la viabilité d’un mode de gouvernance bicommunautaire, fragilisé par le Brexit.

De l’impasse politique à la crise sociale

Le Protocole nord-irlandais annexé à l’Accord de retrait du Royaume-Uni en octobre 2019 et ratifié par le Parlement britannique le 20 décembre 2019 avait pour but d’éviter le retour d’une frontière terrestre en Irlande, et tous les risques et dommages politiques et économiques qu’elle pourrait entraîner. Il s’agissait d’éviter les pires effets du Brexit pour les zones frontières en préservant les multiples liens tissés entre les deux parties de l’île forgés au cours des deux dernières décennies, sans pour autant reproduire les conditions d’une pleine adhésion pour la totalité de l’île d’Irlande.

Lorsque la Grande-Bretagne a signé l’Accord de retrait avec l’Union européenne, elle a accepté le déplacement de la frontière douanière en mer d’Irlande, de façon à pouvoir laisser l’Irlande du Nord au sein du marché unique européen des marchandises.

Il s’agissait, en effet, de prendre en compte l’ouverture de sa frontière avec la République d’’Irlande, indispensable à la coopération politique et économique entre les deux parties de l’île, prévue par le deuxième volet de l’Accord du Vendredi saint du 10 avril 1998.

En février 2022, au moment où les contrôles qui sous-tendent l’Accord de retrait ont commencé à être mis en œuvre, de sérieux problèmes d’acheminement des marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord se sont produits. Les formalités et les contrôles douaniers dans les ports ont occasionné des blocages et des retards de livraison qui ont pénalisé les entreprises nord-irlandaises confrontées à un véritable mur bureaucratique[1].

Le DUP et l’ensemble du mouvement unioniste ont alors rejeté le dispositif des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Le profond malaise des unionistes, qui jugeaient la province nord-irlandaise coupée du reste du Royaume, a ainsi débouché sur une nouvelle suspension des institutions.

Après les élections du 5 mai 2022 à l’Assemblée de Stormont[2], qui ont permis au parti nationaliste Sinn Fein d’arriver en tête des résultats, le leader du DUP, devenu le second parti du gouvernement, a refusé de prendre part à l’élection du Président de l’Assemblée, indispensable au fonctionnement des institutions et de participer à la formation du nouvel exécutif[3].

Près d’un an après, le 27 février 2023, l’Accord-cadre de Windsor a été conclu entre le Premier ministre Rishi Sunak et la Commission européenne, pour remédier aux dispositions les plus contraignantes du Protocole nord-irlandais par des concessions majeures. Un double système d’acheminement des marchandises, de la Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord, assoupli et simplifié, a été mis en place, en introduisant le principe d’une voie verte pour les produits destinés à rester exclusivement en Irlande du Nord, et d’une voie rouge pour les produits susceptibles d’être dirigés ensuite vers la République d’Irlande, porte d’entrée du marché unique.[4]

Mais ces aménagements, destinés à assouplir et simplifier les échanges, n’ont pas suffi à satisfaire les revendications du DUP, qui a jugé que l’ensemble des mesures ne protégeaient pas suffisamment la place de la province au sein du Royaume-Uni, et obligeraient les sociétés britanniques à commercer différemment avec l’Irlande du Nord. L’autre grief du DUP concernait l’idée que les règles européennes continueraient à s’appliquer en Irlande du Nord.

La crise politique provoquée par le DUP, qui a privé la province britannique de son gouvernement, s’est prolongée, malgré les multiples appels et pressions émanant des autorités britanniques et irlandaises, des autres partis nord-irlandais et aussi de la Maison-Blanche[5], jusqu’à ce qui peut apparaître comme son dénouement le 30 janvier 2024.

La pression de l’opinion publique s’est accentuée au cours du mois de janvier 2024. Environ 80% des salariés du secteur public d’Irlande du Nord se sont mis en grève le 18 janvier[6] pour réclamer une revalorisation de leurs salaires[7] et de meilleurs services publics[8], un mouvement social d’une ampleur inédite en Irlande du Nord.

Le Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord avait proposé en décembre 2023 un paquet de mesures, “équitable et généreux”, pour répondre aux revendications salariales, et avait déclaré qu’il restait disponible à l’égard du prochain gouvernement d’Irlande du Nord. Sans toutefois nommer le Parti unioniste démocratique, il avait observé qu’il était regrettable que les discussions n’aient pas encore abouti au rétablissement de l’exécutif, malgré l’offre très généreuse de son gouvernement[9]. Il terminait en déclarant qu’il “est maintenant temps, pour les habitants d’Irlande du Nord, de voir ceux qu’ils ont élus reprendre leurs fonctions et prendre les décisions qui leur tiennent le plus à cœur”.

La vacance du pouvoir a signifié que la fonction publique nord-irlandaise a dû assumer la charge de la gestion des affaires courantes, dans un contexte de crise budgétaire, de paralysie des services publics, de grèves et d’incertitude quant au retour du gouvernement décentralisé.

Vers le rétablissement des institutions nord-irlandaises

En vertu de la législation régissant la formation d’une administration décentralisée à Belfast, le gouvernement a l’obligation légale de convoquer une élection anticipée de l’Assemblée de Stormont une fois que la date limite pour la formation d’un exécutif ministériel est dépassée. Le Secrétaire d’État pour l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris, a d’abord fixé la date limite du retour de l’exécutif au 27 octobre 2022[10]. Cette date butoir a ensuite été reportée au 18 janvier 2023[11]. L’année 2023 s’est écoulée sans l’espoir d’un accord, à même de débloquer la situation. Après que la date limite a été reportée au 23 janvier 2024, un nouveau délai de deux semaines, soit le 8 février 2024, a été consenti par une loi du Parlement de Westminster[12]. En cas de poursuite du blocage, de nouvelles élections au Parlement de Stormont devaient être impérativement convoquées.

Après de longs mois, les négociations entre le gouvernement britannique et le Parti unioniste démocratique sous la direction de Jeffrey Donaldson, ont fini par aboutir. Le DUP a exigé des garanties sur la gestion des échanges entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne afin de rassurer son camp sur l’application des règles post-Brexit et la frontière en mer d’Irlande.

Le mardi 30 janvier, l’annonce de l’imminence d’un accord bilatéral entre le gouvernement britannique et le DUP a mis fin au boycott de ce dernier et ouvert la voie à la formation de l’exécutif de partage du pouvoir entre les deux partis éligibles au poste de Premier ministre et de Vice-Premier ministre. Le Sinn Fein, qui a dépassé le DUP aux élections de 2022, peut, pour la première fois, revendiquer le poste de Premier ministre, en la personne de sa vice-Présidente Michelle O’Neill. Le DUP, arrivé second dans les urnes, a nommé la juriste Emma Little Pengelly au poste de vice-Première ministre. Il s’agit d’un précédent historique, essentiellement symbolique, dans la mesure où le Premier ministre et le vice-Premier ministre sont censés avoir le même poids au sein de l’exécutif nord-irlandais.

Le Protocole des échanges révisé pour la troisième fois

Depuis le Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, annexé à l’Accord de retrait conclu en 2018 par Theresa May, mais non ratifié par le Parlement, le dispositif gérant les échanges entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne a été modifié à trois reprises, par le Protocole révisé de l’Accord de retrait conclu par Boris Johnson en 2019, puis par l’Accord-cadre de Windsor conclu par Rishi Sunak en 2023, et enfin par l’Accord entre le DUP et le gouvernement britannique de 2024, visant à “sauvegarder l’Union”.

Le nouvel Accord, négocié sur la demande des unionistes du DUP, que le gouvernement a tenu à rassurer, montre, avec force dispositions et garanties supplémentaires que l’Irlande du Nord conserve toute sa place au sein du Royaume-Uni. L’ensemble des mesures, approuvées par le comité conjoint Union européenne-Royaume-Uni figurent dans le document explicatif de 76 pages, intitulé “Sauvegarder l’Union”[13]. Elles se répartissent en trois volets :

Une première série de mesures, destinées à répondre aux préoccupations du Parti unioniste démocratique concernant l’Accord de Windsor, visent à fluidifier les échanges et à promouvoir le commerce entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord[14]. Concrètement, pour faciliter le fonctionnement du cadre de Windsor, les contrôles de routine et les formalités douanières seront supprimés pour les marchandises qui satisferont aux critères requis. Il s’agit également d’encourager les échanges entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne. Un nouvel organisme Intertrade UK, établi sur le modèle Intertrade Ireland, aura pour vocation de promouvoir le commerce dans les deux sens entre la Grande-Bretagne et l’Irlande tandis qu’un Conseil britannique Est-Ouest, composé de représentants du gouvernement, de la société civile et des entreprises, sera mis en place pour stimuler les échanges entre toutes les composantes du Royaume-Uni. Il sera mis fin à la mention « non disponible en Irlande du Nord » qui a empêché les Nord-Irlandais d’acquérir des produits commercialisés en Grande-Bretagne[15]. Les sociétés britanniques pourront bénéficier d’un soutien logistique pour acheminer leurs produits en Irlande du Nord, qui est par ailleurs assurée de bénéficier pleinement des accords commerciaux britanniques.

Une deuxième série de mesures juridiques, comme le réclamaient les unionistes, visent à renforcer le statut constitutionnel de l’Irlande du Nord au sein de l’Union, définie comme autant économique que politique, et à consolider certains engagements antérieurs y compris ceux qui figurent dans les Actes de l’Union de 1800[16].

Il a été, à cet égard, clairement indiqué que la législation de l’Union européenne, qui s’applique en Irlande du Nord, a été réduite au minimum possible pour continuer à permettre l’accès au marché britannique. En outre il est réaffirmé que l’accord de Belfast (ou du Vendredi saint) n’envisage que deux options constitutionnelles pour l’Irlande du Nord : son maintien au sein du Royaume-Uni ou son intégration dans une Irlande unie. [17]

Enfin, pour accompagner le retour de l’exécutif et répondre aux problèmes qui pèsent sur le secteur public nord-irlandais, une enveloppe financière de 3,3 milliards de livres sterling a été allouée à la province, mais conditionnée au rétablissement de Stormont. Il s’agit d’un des éléments qui a sans doute largement contribué au déblocage de la situation. L’enveloppe inclut des fonds destinés aux augmentations de salaire du secteur public, dans le but de calmer le malaise social. Le 1er février 2024, les changements apportés aux dispositions sur les échanges post-Brexit, qui figurent dans le document explicatif « sauvegarder l’Union », ont donné lieu à l’introduction, en procédure accélérée, de deux textes juridiques, soumis à l’approbation du Parlement de Westminster, l’un pour garantir la vente des produits britanniques en Irlande du Nord, l’autre pour réaffirmer la place de l’Irlande du Nord au sein du Royaume-Uni.

Un accord qui ne fait pas l’unanimité

Le nouvel Accord a été présenté comme un succès incontestable par le leader du Parti unioniste démocratique, Jeffrey Donaldson. L’occasion lui était fournie de renforcer son autorité et de montrer que le boycott de l’exécutif de Belfast avait, tout compte fait, prouvé son utilité.  Lors de son annonce à la presse devant le Parlement de Stormont, Jeffrey Donaldson a affirmé que ‘’cet accord présentera des mesures qui sont bonnes pour l’Irlande du Nord et qui rétabliront notre place au sein du Royaume-Uni et de son marché intérieur’’[18]. Il a ajouté qu’il supprimera les contrôles sur les marchandises acheminées depuis la Grande-Bretagne et destinées à rester en Irlande du Nord, et mettra fin à l’application automatique des futures lois de l’UE par l’Irlande du Nord”.

Le Secrétaire d’État de l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris, qui a présidé à des mois de négociations tortueuses avec le DUP, s’est félicité de cette nouvelle et a assuré que Londres respecterait ses engagements. Lors de sa visite à Belfast le 4 février 2024, le Premier ministre Rishi Sunak a salué “une opportunité spéciale pour l’Irlande du Nord qui permettra aux responsables politiques de se consacrer désormais à leurs missions au service des familles et des entreprises”[19].

La présidente du Sinn Fein, Mary Lou Macdonald, s’est déclarée “optimiste […] à l’idée de voir que les institutions locales pourraient fonctionner à nouveau avant le 8 février”[20]. Le gouvernement irlandais, par la voix de son ministre des affaires étrangères, Micheal Martin, s’est joint au concert de félicitations au DUP et déclaré que le retour des unionistes au gouvernement était « une bonne nouvelle pour le peuple irlandais et les accords du Vendredi saint ».

Si le leader du DUP s’est félicité d’avoir pu lever l’impasse politique en obtenant l’aval d’une assemblée houleuse de 130 membres, il n’y est pas parvenu sans difficulté et n’a pas précisé la taille du soutien qu’il a recueilli. Au cours des cinq heures de discussions, il s’est heurté, en effet, à une vive opposition au sein de son parti, formée par les partisans de la ligne dure, qui persistent à penser que le compromis ne peut qu’affaiblir le parti et l’unionisme de façon générale.

À Westminster, Jeffrey Donaldson n’a pas non plus bénéficié d’un soutien unanime, dans la mesure où deux de ses huit députés ont exprimé leur inquiétude, quant au fait que l’accord n’empêcherait pas l’Irlande du Nord d’être liée par la législation de l’UE. Le plus virulent d’entre eux, Sammy Wilson s’est insurgé contre les conservateurs qu’il a traités de traîtres et de lâches[21]. Le parti unioniste d’Ulster a accueilli favorablement l’Accord mais Jim Allister, le leader de La Voix Traditionnelle Unioniste (TUV), a déclaré que l’Irlande du Nord ne ferait jamais pleinement partie du Royaume-Uni, et a réclamé la poursuite du boycott. Selon ses propos, en acceptant la frontière en mer d’Irlande, le chef du DUP faisait de la Grande-Bretagne un pays étranger, dans les termes du code des douanes européen et que l’Irlande du Nord serait dirigée par des lois étrangères[22]. Quant au militant loyaliste Jamie Bryson, il a déclaré que l’Accord ne supprimait pas la frontière en mer d’Irlande, mais qu’en réalité il la renforçait[23]. Il s’agissait pour lui d’une capitulation qui porterait gravement atteinte à l’Union.

Le retour à l’« ambiguïté constructive » ?

Si l’Accord du Vendredi saint a pu être perçu comme un exploit, celui de concilier les intérêts et points de vue divergents, voire opposés, des deux communautés nationaliste et unioniste c’est au prix de ce qu’on a appelé l’« ambiguïté constructive ».

L’ambiguïté constructive, un terme attribué à l’ancien Premier ministre Tony Blair, est manifeste dans l’Accord du Vendredi saint[24], où le processus de dévolution a pu être interprété différemment par les nationalistes et les unionistes. Pour les unionistes modérés (Parti unioniste d’Ulster), il s’agissait d’un moyen d’obtenir des pouvoirs d’autonomie régionale au sein d’un nouvel État reconstruit, tout en maintenant la province sous l’autorité de la Couronne, tandis que les nationalistes se voyaient assurés de voir leur identité reconnue et de pouvoir contribuer à la politique régionale[25].

Quant à l ’architecture de l’Accord, à trois volets, elle a été conçue de telle façon que, d’une part, les unionistes puissent y voir un ensemble de dispositions destinées à consolider l’Union et, les nationalistes, une sorte de tremplin vers la réunion de la province à l’Irlande du Sud[26], certes conditionnelle à un soutien majoritaire. C’est ainsi que, comme l’affirme le Professeur John Nagle, de l’Université de Queen’s Belfast, les deux camps ont pu se représenter la décentralisation comme le moyen d’assurer ou d’accroître la représentation démocratique de leur groupe, tout en renforçant leurs aspirations ethnonationales[27].

Mais lorsque le Brexit s’est imposé en Irlande du Nord, il s’est heurté de plein fouet aux dispositions constitutionnelles ambiguës de l’Accord et, dans l’urgence, des interprétations divergentes se sont révélées. Il en est ainsi du statut de la frontière irlandaise, de l’avenir constitutionnel de la province, tout comme de la mise place des contrôles à effectuer entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, où les messages confus et contradictoires des gouvernements conservateurs qui se sont succédé, y compris celui de Rishi Sunak, ont aggravé le sentiment d’insécurité éprouvé par la population.

L’application des contrôles

En 2024 le Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord a déployé beaucoup d’ardeur à convaincre les unionistes des mérites du nouvel Accord, dont la vocation affichée est de « sauvegarder l’Union ». Mais les nouvelles dispositions ont manifestement donné lieu à diverses interprétations et un certain nombre de questions restent en suspens, que certains responsables unionistes n’ont pas manqué de pointer. Il s’agit de la nature et de la mise en œuvre des contrôles des marchandises, de l’application des lois européennes et du degré de divergence possible par rapport aux normes européennes.

La décision du gouvernement de Boris Johnson de sortir le reste du Royaume-Uni du marché unique et de l’union douanière nécessitait la création d’une frontière « dure » avec l’UE. Pour maintenir la frontière ouverte entre la province britannique et la République d’Irlande, prévue dans l’accord du Vendredi saint, la frontière a été tracée dans la mer d’Irlande et rend les contrôles indispensables.

Le Premier ministre a assuré que l’Accord supprimait toutes les restrictions sur la circulation des marchandises au sein du Royaume-Uni. Le leader du DUP a rendu le même avis en affirmant que la suppression des restrictions sur la circulation des marchandises au sein du Royaume-Uni était « notre principal objectif et je pense que ce que nous avons obtenu représente un véritable changement que tout le monde pourra constater par lui-même. Il a promis à son parti zéro contrôle et paperasserie douaniers pour les marchandises circulant au Royaume-Uni ».

L’ancien ministre conservateur, Sir Jacob Rees-Mogg, a, quant à lui, dans la droite ligne stratégique du déni pratiquée par l’ancien Premier ministre Boris Johnson, maintenu contre toute logique, que les contrôles étaient inutiles, et qu’il s’agissait même d’un acte d’auto sabotage[28]. Il a été cité dans le Telegraph comme ayant déclaré qu’un tel accord signifierait “que nous ne divergerons pas du tout”[29].

La situation est indiscutablement beaucoup plus complexe. Les propositions nouvellement publiées comprennent un engagement à permettre la libre circulation des marchandises au sein du marché intérieur britannique, à l’exception de celles qui nécessiteront des contrôle par les autorités britanniques, dans le cadre d’une approche fondée sur la lutte contre la criminalité, la fraude, la contrebande, les risques de maladie ou la surveillance territoriale, mais le document indique également que les contrôles seront introduits progressivement pour les marchandises qui ne rempliront pas les conditions requises[30]. Les marchandises acheminées de l’Irlande du Nord vers la Grande-Bretagne dans le cadre de la loi sur le marché intérieur bénéficieront d’un accès sans entraves au marché britannique. Toutefois, ce libre accès ne s’appliquera qu’aux marchandises qualifiées Irlande du Nord[31].

En ce qui concerne les marchandises acheminées de Grande-Bretagne en Irlande du Nord, si elles sont destinées exclusivement au marché nord-irlandais, elles ne seront soumises à aucun contrôle de routine. La voie verte du cadre de Windsor sera remplacée par le système du marché intérieur du Royaume-Uni (UKIMS). Mais les règles d’accès au nouveau système sont les mêmes que pour l’accord-cadre de Windsor.

D’après les dispositions antérieures, les contrôles étaient nécessaires aux points d’entrée en Irlande du Nord, s’il s’agit d’aliments tels que les végétaux, les produits laitiers ou à base de viande (POAO)[32], soumis à des contrôles SPS dans le cadre de la politique sanitaire et de la protection de la santé animale. Toutefois, en vertu du nouvel accord, une gamme assez large gamme de produits de consommation courante (26 variétés de viande et de produits végétaux du reste du monde) pourra désormais être utilisée dans le cadre du l’UKIMS (United Kingdom Internal Market System) et certains produits carnés pourront être importés directement en Irlande du Nord sur la base de conditions tarifaires britanniques et non plus européennes (comme le prévoyait l’accord-cadre de Windsor). L’objectif est de permettre à l’Irlande du Nord de mieux tirer parti des accords commerciaux du Royaume-Uni avec le reste du monde.

Quant à la réduction des formalités administratives et des contrôles physiques des marchandises, elle apparaît très limitée. On se souvient que la signature du Cadre de Windsor avait été largement facilitée par l’accord préalable du 10 janvier 2023, entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, qui a ouvert l’accès des Européens à la nouvelle base de données sur la circulation des marchandises de Grande-Bretagne en Irlande du Nord.

La mise en place des contrôles frontaliers fin janvier 2024, après avoir été reportée à 5 reprises, a provoqué la panique d’un certain nombre de sociétés, qui redoutent les retards, les coûts supplémentaires et la difficulté des postes-frontière à appliquer les nouvelles mesures, qui peuvent nécessiter des contrôles physiques. Quant à et la délivrance de certificats sanitaires et phytosanitaires pour les végétaux et les produits à base de viande, ce ne sera qu’à la date du 30 avril 2024 que tous les produits devront être contrôlés par des inspecteurs sanitaires et vétérinaires.

L’application de la législation européenne en Irlande du Nord

Avec le Protocole nord-irlandais, l’Irlande du Nord pouvait être soumise à de nouvelles législations, en provenance à la fois de Bruxelles et de Londres, sans qu’elle puisse en examiner la nature de l’impact sur son territoire. Le leader du DUP, Jeffrey Donaldson a déclaré que l’accord mettrait fin à « l’alignement dynamique », selon lequel les modifications futures de la législation de l’UE devraient être respectées en Irlande du Nord. Le déficit démocratique a été partiellement comblé[33]. La section 7A de la loi de 2018 sur l’UE, qui donnait un effet direct aux lois de l’UE au Royaume-Uni après le Brexit, sera amendée pour tenir compte du « frein de Stormont », qui, dans l’Accord-cadre de Windsor, donne aux députés de Stormont un droit d’opposition aux lois de l’UE mises à jour (les lois de l’UE entièrement nouvelles ne pourront en aucun cas s’appliquer à l’Irlande du Nord qu’après un accord au sein du Comité mixte Royaume-Uni-UE). [34]

Cette nouvelle disposition risque toutefois d’être une nouvelle source de difficulté et de confusion. Si ce droit est utilisé avec succès, compte tenu du fait que le cadre de Windsor contient des obstacles assez importants à son utilisation, elle pourrait conduire à une situation où de nouvelles dispositions juridiques de l’UE s’appliqueraient en Irlande du Nord tandis que des règles différentes auraient cours dans le reste du Royaume-Uni.

Le gouvernement s’est également engagé à légiférer de sorte que toutes les nouvelles lois britanniques soient examinées pour déterminer la nature de leur impact sur l’Irlande du Nord, et qu’un ministre fasse une déclaration au Parlement si un tel impact existe[35]. L’Office du marché intérieur de l’Autorité de la concurrence et des marchés (Competition and Markets Authority) verra également son rôle élargi en ce qui concerne le contrôle de l’impact des futurs changements réglementaires.

La question de la divergence

Une autre grande question en suspens est celle de la divergence réglementaire entre les marchandises européennes et les marchandises britanniques, qui ne tardera pas à se poser dans toute son acuité. Le gouvernement britannique est placé dans une situation très délicate à cet égard, et le discours officiel ne paraît pas des plus cohérents.

Parmi les députés conservateurs, un certain nombre, à l’instar de Jacob Rees-Mogg, ou l’ancien ministre Edward Leigh, jugent que la divergence est essentielle à la mise en œuvre du Brexit, dont les ‘opportunités’, à leurs yeux, n’ont pas été suffisamment exploitées. Ils craignent que les nouvelles dispositions puissent limiter la capacité de la Grande-Bretagne à s’écarter des règles de l’UE.

Selon le porte-parole du gouvernement, le Premier ministre Rishi Sunak a proposé, à l’automne 2023, de maintenir l’alignement de la Grande-Bretagne (Angleterre, Pays de Galles et Écosse) sur les normes européennes si le DUP revenait à Stormont, dans le but de réduire les barrières commerciales entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume[36]. Une forme de consensus à ce sujet semblait se dégager après les propos du chef de l’opposition, Keir Starmer, selon lequel le parti travailliste ne voulait pas diverger[37]. En effet, si la divergence se développe, le niveau de contrôle des marchandises, acheminées de Grande-Bretagne en Irlande du Nord, risque de s’accroître avec un impact perturbateur sur les entreprises, déjà soumises à rude épreuve.

En revanche, le 25 janvier 2024, la Secrétaire d’État aux affaires Kemi Badenoch a affirmé à la Chambre des Communes que le Royaume-Uni conservait sa capacité à diverger des règles européennes et le reste du Royaume-Uni. De même, après la signature de l’Accord avec le DUP, Heaton Harris a tenu à rassurer l’aile droite du parti conservateur, en affirmant que le paquet de mesures “ne changera pas les libertés et les pouvoirs que nous avons obtenus par le biais du Brexit ou du cadre de Windsor”.

Il est manifeste que la difficulté à appliquer un système d’échanges extrêmement complexe, compte tenu du statut hybride de la province et de la présence de deux codes douaniers, est due à la décision de l’ancien Premier ministre Boris Johnson de mettre en œuvre la forme de Brexit la plus dure possible, et, en l’occurrence une relation future aussi distante que possible avec l’Union européenne.

La décision du DUP ainsi que celle d’une majorité de conservateurs, de s’opposer vigoureusement au backstop de Theresa May, qui aurait été beaucoup plus favorable aux unionistes, a conduit au déplacement de la frontière en mer d’Irlande, qui a créé un profond malaise au sein de la communauté unioniste. Le Protocole nord-irlandais a été perçu par les unionistes comme l’ultime coup porté à l’Union du Royaume, à la suite d’une lente érosion des liens entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne.[38] Ils ont éprouvé une forme d’éloignement par rapport à leur ancrage, non seulement constitutionnel, mais aussi identitaire vis-à-vis de la Grande-Bretagne. La frontière en mer d’Irlande change la nature des relations entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Elle modifie le statu quo de l’après-1998, tel qu’il a été convenu dans l’accord du Vendredi saint. Tout comme le Brexit imposé à l’Irlande du Nord malgré une majorité d’électeurs qui s’y sont opposés, elle va à l’encontre du respect du consentement de la population nord-irlandaise qui, en vertu de l’Accord du Vendredi saint, seule est habilitée à déterminer son avenir.

Le difficile partage du pouvoir

Si le Brexit et le Protocole nord-irlandais, qui en est issu, ont provoqué la chute du gouvernement nord-irlandais, il n’est pas seul responsable de l’instabilité des institutions. Après un quart de siècle de partage du pouvoir, il est bien malaisé de faire un bilan positif du processus de dévolution dont il est indissociable. Jusqu’à la date du Brexit, un cycle de crises politiques chroniques s’est interposé entre des épisodes de vie politique plus ou moins longs et stables, où on a tâché d’améliorer le fonctionnement des institutions.

Depuis 1998, date de la signature de l’Accord du Vendredi saint, l’Assemblée et l’Exécutif nord-irlandais ont été suspendus à six reprises, pour un total cumulé de près de dix ans. La seule période de stabilité a eu lieu de 2007 à 2017.L’avant-dernière interruption, dans le sillage du scandale « Cash for Ash », s’est prolongée de janvier 2017 à janvier 2020, et la dernière qui a fait suite à la mise en place en février 2022 du Protocole nord-irlandais et vient de s’achever a duré deux ans. Ces deux interruptions ont été provoquées par le refus, tantôt des nationalistes en 2017, tantôt des unionistes en 2022, de continuer à participer au gouvernement décentralisé nord-irlandais. Un examen plus attentif de l’histoire récente de la province permet de constater que, lorsque la dévolution a fonctionné, les travaux de l’Assemblée et de l’Exécutif ne se sont pas déroulés de façon sereine, mais ont souvent été bloqués par des querelles, des différends et de brèves interruptions.  

Ces multiples dysfonctionnements ont montré combien le partage du pouvoir a été difficile entre les représentants de deux communautés que tout ou presque semble opposer. Alors que la dynamique de coopération avait bien du mal à s’enclencher, les divers épisodes de « tempête » ont donné lieu à une demi-douzaine d’Accords, autant d’avatars de l’Accord de Belfast : St Andrews en 2006, Hillsborough Castle en 2010, Stormont House en 2014, Fresh Start en 2015 et enfin New Decade, New Approach en 2020.

Tous ces accords, destinés à amender, compléter ou corriger les éléments jugés inopportuns de l’Accord de Belfast dans son premier volet, étaient destinés à le rendre plus performant . Cette quête inlassable de progrès dans la mise en œuvre de l’Accord de Belfast n’est toutefois pas parvenue à remédier à l’instabilité institutionnelle inhérente à la province.

Outre des options constitutionnelles divergentes, les partis appelés à gouverner ensemble ont également révélé des divergences marquées quant aux questions sociales et sociétales, qui ont surgi avec le débat sur l’avortement, le mariage homosexuel ainsi que sur la réforme de l’aide sociale. À cela se sont greffées « les guerres culturelles » qui ont vu les deux communautés et leurs représentants s’affronter à propos des rites, des traditions ou emblèmes propres à chacune des deux communautés tels que le drapeau britannique, les défilés orangistes et la protection de la langue irlandaise.

Si certains jugent que l’absence fréquente d’une administration opérationnelle est la conséquence logique des luttes et rivalités politiques au cœur du pouvoir, d’autres l’attribuent au choix spécifique à l’Irlande du Nord du mode de gouvernance. L’Accord du vendredi saint a permis le passage d’une expérience institutionnelle d’inégalité et d’exclusion de la minorité, à un mode de gouvernance fondé sur l’égalité et la reconnaissance mutuelle des deux communautés, en vertu du principe de la parité d’estime.

Le consociationalisme a offert à l’Irlande du Nord un cadre institutionnel de partage du pouvoir, jugé apte à s’adapter à la présence de ses deux communautés ethnonationales, qui a été validé à l’issue d’un referendum dans les deux juridictions de l’île d’Irlande. Lijphart, qui en est le théoricien, a défini les quatre grands principes de la « démocratie consociative » comme étant un gouvernement de grande coalition entre les dirigeants de tous les principaux partis ou communautés, la proportionnalité dans la représentation politique et la distribution des ressources, un degré d’autonomie culturelle de chaque communauté et un droit de veto[39] accordé à chaque communauté à l’Assemblée et au sein de l’Exécutif pour tous les votes clés.

Selon ses partisans, le consociationalisme est une solution réaliste, et le meilleur moyen de gérer, au niveau politique, les divisions profondes des sociétés qui ont vécu une guerre civile, et de contribuer à la démocratie et la paix sociale. Selon ses détracteurs, les accords de partage du pouvoir et l’autonomie locale renforcent les divisions sociales. Ils considèrent le consociationalisme comme un remède transitoire qui peut être utile dans les sociétés post-conflit.

Depuis l’Accord du Vendredi saint, on a pu assister à un calme relatif dans la province. Même si des groupes paramilitaires sont encore présents, ils ont massivement démantelé leur arsenal et les épisodes de violence intercommunautaire sont devenus relativement rares. Mary Murphy évoque une “paix négative”[40], c’est-à-dire une situation où la violence politique a régressé de façon notable, mais où les divisions et les racines du conflit n’ont pas été traitées.

Pour les partisans du partage du pouvoir, il existe “des preuves tangibles que le processus de paix a apporté une plus grande sécurité et une plus grande stabilité parce qu’il était lié à un règlement consociatif inclusif” [41](McGarry et O’Leary, 2006, p. 264).

Comme il est souvent rappelé, le modèle consociatif n’a pas vocation à changer la société. Appliqué à l’Irlande, il n’a pas fait émerger une identité partagée au nom d’un intérêt général qui n’a pu être identifié. La logique des partisans de la consociation est que l’instauration de la confiance au niveau de l’élite aurait des retombées au niveau des communautés en conflit, et conduirait progressivement à l’érosion des clivages ethniques. En revanche, le partage du pouvoir a été entravé par des stratégies ethnonationalistes à somme nulle favorisée par le système des vétos communautaires[42].

Les détracteurs du consociationalisme insistent également sur le fait que le partage du pouvoir repose sur une coalition non volontaire. Le caractère coercitif du mode de gouvernance diffère totalement du modèle « adversarial » qui caractérise les démocraties traditionnelles, où l’opposition a pour rôle de remettre en cause les choix politiques de la majorité et de proposer des solutions alternatives. Néanmoins, si le consociationalisme continue à faire débat, d’après les dernières enquêtes en Irlande du Nord, il demeure le choix préféré de la population.

Conclusion

Le Brexit s’est avéré l’événement le plus perturbateur de l’histoire nord-irlandaise depuis les Accords de paix en Irlande du Nord. Il a fait voler en éclat l’ambiguïté qui avait permis un statu quo constitutionnel dont les deux communautés semblaient s’être accommodées.

En politique nord-irlandaise, il semble que rien n’est jamais vraiment réglé. D’un accord à l’autre, l’inlassable quête de la solution optimale a fait de l’Irlande du Nord, un laboratoire d’essais de gouvernance. La dimension géopolitique du Brexit y a ajouté une complexité supplémentaire en introduisant la question des échanges avec l’Union européenne tout comme avec l’île voisine, et l’impossible quête d’un dispositif qui fasse l’unanimité. La série d’accords sur les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord ont donné lieu à une nouvelle contestation politique pacifique, mais qui s’est traduite par des stratégies radicales comme le boycott institutionnel, emportant des effets dommageables sur la population. L’inversion du rapport numérique entre les deux communautés ethnoconfessionnelles s’est répercutée au niveau politique où le vote nationaliste a dépassé le vote unioniste. La nomination de Michelle O’Neill au poste de Première ministre[43], qui s’est engagée à être au service de tous, quelles que soient leurs allégeances, démontre avec force que l’Irlande du Nord n’est plus ‘’un État protestant pour un peuple protestant’’. L’émergence d’une troisième force politique non alignée au plan ethnoconfessionnel, incarnée par le parti de l’Alliance, peut laisser entrevoir de nouvelles perspectives d’aménagement en matière de gouvernance.


[1] M.C. Considère-Charon, « Protocole nord-irlandais : l’impasse persiste », Observatoire du Brexit, 4 septembre 2021, https://brexit.hypotheses.org/5295.

[2] M.C. Considère-Charon, « Point d’actualité et retour sur la situation en Irlande du Nord après les élections du 5 mai 2022 », Observatoire du Brexit, 7 juin 2022. https://brexit.hypotheses.org/5944.

[3] Rory Carroll, « DUP to block formation of Northern Ireland power-sharing executive », The Guardian, 9 May 2022.

[4] La signature du Cadre de Windsor, le 27 février 2023, a donné lieu à une conférence de presse très médiatisée à Windsor, de la Présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen et du Premier ministre Rishi Sunak, qui a déclaré que l’Accord devait inaugurer un nouveau chapitre des relations entre Londres et Bruxelles. La Présidente de la Commission européenne était ensuite accueillie par le Roi Charles III au château de Windsor. M.C. Considère-Charon, « Rishi Sunak et l’art du compromis : Quelques réflexions sur le sens et la portée du “Cadre de Windsor” », Observatoire du Brexit, 7 mars 2023, https://brexit.hypotheses.org/6576.

[5] Le président américain, Joe Biden, en visite à Belfast en avril 2023 pour le 25e anniversaire des Accords de paix, avait formulé le souhait de voir « l’assemblée et le gouvernement bientôt rétablis ».

[6] Environ 150 000 personnes, parmi lesquelles des infirmières et des enseignants ont convergé vers les centres-villes de Belfast, Derry, Enniskillen et Omagh, la plus grande manifestation de mécontentement depuis 50 ans, soutenue par 16 syndicats (R. Carroll, « Thousands of public sector workers stage 24-hour strike in Northern Ireland », The Guardian, 18 janvier 2024).

[7] Les employés du secteur public n’avaient pas obtenu d’augmentation de salaire, malgré l’inflation galopante, depuis la suspension des institutions, qui a suivi l’effondrement du gouvernement de partage du pouvoir.

[8] Le service de santé d’Irlande du Nord est régulièrement classé parmi les pires du Royaume-Uni, avec de très longues listes d’attente et des résultats sanitaires médiocres.

[9] Secretary of State for Northern Ireland, Belfast Telegraph, 29 December 2023.

[10] “Northern Ireland election looms as Stormont deadline passes”, BBC News, 27 octobre 2022.

[11] “Stormont election: Further delay suggested as NI Protocol talks continue”. BBC News. 19 January 2023

[12] Ibid.

[13] Safeguarding the Union, CP 1021, Presented to Parliament by the Secretary of State for Northern Ireland by Command of His Majesty January 2024. https://assets.publishing.service.gov.uk/media/65ba3b7bee7d490013984a59/Command_Paper__1_.pdf

[14] Safeguarding the Union, Chapter 4, Further changes and their impacts on the Windsor Framework, par. 79 à 111, CP 1021, January 2024. Pp. 28-32 https://assets.publishing.service.gov.uk/media/65ba3b7bee7d490013984a59/Command_Paper__1_.pdf

[15] J. Campbell, “DUP deal : What exactly is in the ‘Safeguarding the Union’ paper?’’, BBC Northern Ireland, 31 janvier 2024.

[16] Safeguarding the Union Chapter 2: Summary of New Packages, Statutory guarantee of Northern Ireland’s constitutional position, 65.

[17] Safeguarding the Union -Chapter 3, pp.19-27

[18] Eimear McGovern, “Deal means goods will flow freely into Northern Ireland, claims DUP leader Donaldson’’, Belfast Telegraph, 30 janvier 2024.

[19] Jake Wood, ‘’Rishi Sunak hails ‘special opportunity as he starts Norther Ireland visit’’, BBC Northern Ireland, 5 février 2024.

[20] “Stormont return under Sinn Fein First minister a moment of ‘very great significance”, Irish Examiner, 30 janvier 2024.

[21] A. Kula, “Return to Stormont : Sammy Wilson appears to break ranks with the DUP leadership and criticizes the government’s deal-calling the Tories ‘spineless Brexit-Betrayers”, The News Letter, 31 janvier 2024.

[22] “It could be game over for the Union’ TUV leader Jim Allister gives verdict on DUP agreeing deal with UK government o post-Brexit arrangements’’, The News Letter, 30 janvier 2024.

[23] D. Wilson, “Loyalist Jamie Bryson vows campaign against Irish Sea Border is far from over as hints DUP could be target for protests’’, The Newsletter, 4 février 2024.

[24] L. O’Carroll, “How did the Good Friday Agreement come about and why is it so significant?”, The Guardian, 7 avril 2023.

[25] John Nagle, “Between Conflict and Peace: An analysis of the Complex Consequences of the Good Friday Agreement’’, Parliamentary Affairs, vol. 71, Issue 2, 2018, p. 365-416.

[26] Cette perspective peut paraitre envisageable grâce au deuxième volet de l’Accord du Vendredi Saint et toutes les structures politiques et économiques visant à favoriser le rapprochement avec la République d’Irlande.

[27] J. Nagle, op. cit.

[28] “We need to leave the EU, not to become a mini EU, says Jacob Rees-Mogg”,GBNI news, 29 janvier 2024. https://www.gbnews.com/opinion/jacob-rees-mogg-eu-brexit-sabotage.

[29] J. Crisp and N. Gutteridge, “Rishi Sunak offers to sacrifice Brexit freedoms to reestablish government in Northern Ireland’’, The Telegraph, 24 janvier 2024.

[30] Safeguarding the Union, Chapter 2, Statutory guarantee of Northern Ireland’s unfettered access to the UK’s internal market, 67. Une garantie pour le marché intérieur spécifie qu’au moins 80% des marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande emprunteront la voie verte du marché intérieur. A new internal guarantee, 88.

[31] J. Reland, PJurkovic, “The UK’s border with the EU”, UK in a Changing Europe, 30 janvier 2024.

[32] En théorie tous ces produits seront catalogués comme étant à « faible », « moyen » ou « haut risque ».

[33] Chapter 1 Progress to date, New Democratic Safeguards, 17, 30.

[34] Chapter 2, Summary of New Packages 43 d. Strengthening the Union.

[35] Chapter 2, Summary of New Packages, 43, s

[36] J. Reland, “Non-divergence is the new consensus in British politics’’, UK in a Changing Europe, 19 octobre 2024.

[37] B. Quinn, “Keir Starmer: Labour in power would not want to diverge from EU”, The Guardian, 21 septembrer 2024. À l’occasion d’une conférence à Montréal, Keir Starmer expliquait que la divergence signifiait le non-respect des normes environnementales et la baisse des standards alimentaires.

[38] Cette longue érosion amorcée par l’Accord de Hillsborough de 1985, qui, selon les termes d’un député unioniste Harold McCusker, plaçait l’Irlande du Nord « sur le rebord de la fenêtre de l’Union », s’est poursuivie avec la Déclaration de Downing street en 1993, selon laquelle la Grande-Bretagne n’avait « pas d’intérêt stratégique ou économique personnel » en Irlande du Nord. “On the window ledge of the Union’’, Harold McCusker : Speeches in 1985 (Hansard) the API-UK Parliament, cité in W. Hutchinson, « Quis separabit, Comment l’unionisme nord-irlandais gère la menace d’un avenir post-colonial’ », Hérodote 2006/1, n° 120.

[39] A. Lijphart, “Consociational Democracy”, World Politics , 1969, vol.21, n° 2, p. 207.

[40] M. Murphy, J. Evershed, A Troubled Constitutional Future, Northern Ireland after Brexit, Agenda Publishing, 2022.

[41] J. McGarry, B. O’Leary, “Consociational Theory, Northern Ireland’s Conflict, and its Agreement. Part 1: What Consociationalists Can Learn from Northern Ireland”, Government and opposition, 2006, vol.41, n° 1, p. 43.

[42] Le veto du DUP opposé à une législation en faveur de la langue irlandaise en 2017 a révélé un refus de reconnaitre l’identité nationaliste.

[43] Comme le souligne John Nagle, le Sinn Fein a acquis une expérience vitale en dirigeant les deux grands ministères de la santé et de l’éducation, qui lui ont permis de renforcer son image de parti de la performance au gouvernement, mais également de parti proche des préoccupations et des enjeux majeurs de la société nord-irlandaise.

La nouvelle mouture du Protocole nord-irlandais : points de vue juridique et politique

Par Aurélien Antoine (premier article en partenariat avec le Club des Juristes) et Marie-Claire Considère-Charon (second article)

Nos lecteurs retrouveront ici deux analyses du cadre de Windsor convenu entre la Commission européenne et le gouvernement britannique le 27 février dernier. La première se présente comme une rapide synthèse par ailleurs accessible sur le site du Club des Juristes). La seconde, bien plus détaillée, intègre également une présentation des rapports de force politiques qui joueront dans la validation de cet accord. Des liens vers les principales publications scientifiques britanniques en ligne figurent également à la fin de cette page. Apaisant enfin des relations tendues depuis la mise en œuvre des accords de Brexit, les propositions d’amendements du Protocole nord-irlandais doivent encore être adoptées par les institutions de l’UE et britanniques. Légitimement salué, ce pas en avant doit encore être confirmé dans la durée et se concrétiser sur le terrain.


L’accord de Windsor : une sortie de crise pérenne ? 

Par Aurélien Antoine 

Pourquoi le Protocole sur la République d’Irlande et l’Irlande du Nord a-t-il été révisé ?

L’accord de Windsor signé solennellement le 27 février entre Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne, et Rishi Sunak, Premier ministre britannique, formule des propositions qui amendent et interprètent le Protocole nord-irlandais annexé à l’accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne (UE). Ce texte n’a jamais été pleinement appliqué depuis son entrée en vigueur au 1er février 2020. Il est à l’origine d’interruptions des échanges commerciaux et de difficultés d’acheminement des marchandises de la Grande-Bretagne vers l’Irlande du Nord. En effet, la solution qui avait été trouvée en octobre 2019 afin d’éviter le rétablissement d’une frontière matérielle et des contrôles douaniers entre les deux Irlande fut de les repousser en mer d’Irlande. Par conséquent, l’Irlande du Nord demeurait au sein de deux unions douanières : celles de l’UE et du Royaume-Uni, mais dans le respect strict de l’ensemble des obligations issues du Code des douanes de l’UE. Il revenait aux autorités britanniques de réaliser l’ensemble des contrôles avant la distribution des marchandises en Irlande du Nord, y compris pour celles qui n’avaient pas vocation à pénétrer le marché européen via la République d’Irlande. Malgré une certaine souplesse de l’UE dans l’exécution du Protocole afin d’éviter des pénuries de produits de première nécessité (notamment de santé), il est rapidement apparu qu’une révision du texte devenait indispensable.

L’exploitation politicienne des écueils du Protocole par Boris Johnson (qui en fut pourtant le premier signataire et promoteur en 2019) et la succession de trois Premiers ministres à l’automne 2022 ont empêché de progresser sur ce dossier de manière satisfaisante. L’arrivée de Rishi Sunak au 10 Downing Street a changé la donne. Favorable au Brexit, il n’en est pas moins une personnalité attachée au libre-échange et à des relations apaisées avec l’UE. En outre, le blocage des institutions nord-irlandaises du fait du refus du Democratic Unionist Party (DUP)[1] de participer à la formation d’un gouvernement tant que le Protocole n’était pas modifié ou abrogé devait connaître une issue. La conclusion du cadre de Windsor vise à résoudre cette crise afin d’assurer la bonne application de l’accord du Vendredi saint de 1998.

Quels sont les apports essentiels de l’accord de Windsor ?

Le nouveau cadre est adopté en vertu de l’article 164, § 5 de l’accord de retrait. Les formalités administratives inutiles sont supprimées pour le commerce de la majorité des biens au sein du marché britannique (nouvel article 6, § 2 du Protocole). Par exemple, les contraintes des règles d’origines ou les déclarations en douane pour les colis sont levées. Les certificats officiels exigés pour le transit de produits agroalimentaires sont allégés. Un système inédit de partage de données dématérialisées afin de contrôler les échanges et d’en gérer les risques est créé. Les inspections physiques n’auront vocation à s’imposer qu’en cas de danger spécifique ou de soupçon d’infraction. Certaines marchandises peuvent de nouveau être exportées de la Grande-Bretagne vers le territoire nord-irlandais, comme les pommes de terre germées ou les saucisses. La TVA et les taxes sur les biens destinés à rester en Irlande du Nord seront alignées sur ceux du Royaume-Uni (modification de l’annexe 3 du Protocole). Ces impôts et taxes seront ainsi supprimés pour les matériels contribuant à la sobriété énergétique (panneaux solaires, pompes à chaleur etc.). Les contrôles de l’Agence européenne de médecine sont écartés pour les produits pharmaceutiques ne sortant pas du marché britannique. En revanche, pour les marchandises à destination du marché européen, les règles qui leur sont applicables sont celles du Code des douanes de l’Union européenne. Dans l’hypothèse d’une difficulté d’interprétation et de mises en œuvre de ces normes, la Cour de justice demeure pleinement compétente.

Le deuxième apport est une innovation puisqu’il renforce le rôle des institutions nord-irlandaises déjà notable dans la première mouture du protocole. À l’origine, il était prévu que l’assemblée d’Irlande du Nord devait renouveler périodiquement son consentement aux arrangements du Protocole selon des modalités passablement complexes (article 18 du Protocole). Le cadre de Windsor ajoute désormais que l’Assemblée de Stormont pourra s’opposer à toute évolution des règles de l’UE relatives aux douanes, aux marchandises, et aux produits agricoles qui sont couverts par le Protocole. Ce frein potentiel à l’alignement réglementaire entre les deux Irlande (Stormont brake introduit à l’article 13, § 3a. du Protocole) pourra être actionné dès lors qu’un changement normatif provoquerait un ralentissement des échanges et perturberait le quotidien des citoyens nord-irlandais. Une pétition motivée sur cette base factuelle devra être portée par 30 députés nord-irlandais issus de deux formations politiques différentes au moins. Le Royaume-Uni signifiera alors à son partenaire européen un veto à l’application du texte qui sera suspendue. Des discussions seront initiées sur le sujet au sein de la commission mixte. En cas de désaccord, le recours à la procédure d’arbitrage est prévu, sans intervention de la Cour de Justice (ce qui n’était pas forcément le cas auparavant puisqu’elle avait vocation à être saisie dès lors que le droit de l’UE était en cause).

Le Royaume-Uni a souligné qu’il s’engagerait à renforcer les contrôles entre le nord et le sud de l’île d’Irlande dans l’optique de prévenir tout détournement de l’arrangement de Windsor. La Commission européenne sera, de surcroît, en droit de diligenter des vérifications si le Royaume-Uni n’exécute pas correctement ses obligations. Des évolutions du dispositif institutionnel de coopération entre les deux parties permettront d’opérer un suivi étroit de la mise en œuvre de l’accord.

L’appréciation qu’il convient de porter à ce nouveau dispositif est contrastée. À son actif, il met fin à près de deux années de conflit entre l’UE et un Royaume-Uni dont le gouvernement conservateur a multiplié les provocations juridiques en violant explicitement le Protocole, notamment par son Northern Ireland Protocol Bill – désormais retiré. Toujours est-il que l’accord de Windsor ne remet pas en cause fondamentalement le Protocole. Il en résultera des modifications limitées, tandis qu’il est surtout complété par des déclarations interprétatives en vue de clarifier ce qui était pressenti depuis des mois et parfois déjà consenti par l’UE (comme pour certains produits pharmaceutiques). En ce qui concerne le Stromont brake, il doit être mis à l’épreuve, car il pourrait s’avérer être un moyen indirect pour le Royaume-Uni de s’immiscer dans l’élaboration de nouvelles règles de l’Union en matière commerciale. Un veto de Stormont relayé par les autorités britanniques entraînerait des négociations dont l’issue pourrait contraindre les institutions européennes à réviser leur législation pour s’assurer de la poursuite de l’alignement du droit nord-irlandais sur celui de son voisin du sud. Le veto ne doit donc être qu’un ultime recours, motivé par des considérations exclusivement concrètes et objectives ainsi que le prévoit l’article 13, § 3a.

Est-ce que cet accord signifie que la question nord-irlandaise est définitivement résolue ?

Le cadre de Windsor est largement fondé sur la coopération de bonne foi et la confiance mutuelle qui doivent régir les relations entre les deux partenaires. Or le déroulement du Brexit depuis 2016 a montré que l’hypocrisie et les tentatives d’exploitation politique n’ont pas manqué, principalement du côté britannique. Les tensions ne disparaîtront donc pas forcément, d’autant que les divergences réglementaires entre les unions douanières européenne et du Royaume-Uni vont s’accroître avec le temps. En outre, le régime juridique applicable à certaines marchandises (l’alcool en particulier) différera progressivement entre le nord et le sud de l’île d’Irlande, ce qui pourrait encourager les fraudes. La coopération et des moyens renforcés actés par les deux partenaires traduisent une forme d’inquiétude sur ce point.

C’est néanmoins la validation de l’accord par la classe politique britannique et nord-irlandaise qui crée de l’incertitude.

Ce « Protocole 2.0 » ne pouvait revenir sur deux aspects critiqués par le DUP et la frange la plus à droite du parti conservateur : le maintien de la juridiction de la Cour de Justice et la préservation de l’essentiel du régime des aides d’État opposable à l’Irlande du Nord. Or le cadre de Windsor impliquera le soutien d’une majorité aux Communes et des discussions fructueuses avec les partis nord-irlandais pour lui donner plein effet en droit interne et modifier la législation existante. Le DUP a annoncé qu’il prononcerait son verdict en avril sur l’accord du 27 février. D’ici là, Rishi Sunak fait la promotion du texte en insistant sur la chance que les Nord-Irlandais auront à appartenir à deux unions douanières, notamment celle de l’UE, ce qui ne manque pas de sel de la part de celui qui s’affiche comme un brexiter de la première heure…

[1] Formation politique hostile à tout régime juridique différencié entre l’Irlande du Nord et le Royaume-Uni qui ne signa pas les accords de paix de 1998.


Rishi Sunak et l’art du compromis : Quelques réflexions sur le sens et la portée du ‘’Cadre de Windsor’’

Par Marie-Claire Considère-Charon

 À l’issue de quatre mois de travail acharné et d’intenses négociations au sein de la commission mixte Royaume-Uni / Union européenne sur l’application de l’Accord de retrait, la recherche d’une solution ‘’aux problèmes causés par le Protocole en Irlande du Nord’’, a enfin abouti à un compromis entre les deux parties.

Le 27 février 2023, lors d’une conférence de presse à l’hôtel de ville de Windsor, à une centaine de mètres du Château, le Premier ministre Rishi Sunak, aux côtés de la Présidente de la Commission européenne, Ursula Von der Leyen, annonçait la conclusion d’un accord-cadre, dit « cadre de Windsor ». Ce nouveau texte, qui réorganise les échanges commerciaux entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, amende le Protocole nord-irlandais, annexé à l’Accord de retrait du 12 novembre 2019 et ratifié en janvier 2020…

Hormis quelques voix discordantes, la nouvelle de cette « percée décisive », selon les propres termes du Premier ministre, a été généralement accueillie avec soulagement à Bruxelles et à Londres tout comme à Belfast et à Dublin. Cet accord, qui semblait relever de l’impossible, ouvrait « un nouveau chapitre de la relation entre le Royaume-Uni et l’Union européenne »​, s’est réjoui le Premier ministre britannique Rishi Sunak.

Un Protocole, source de dysfonctionnement et de discorde

  Le Protocole nord-irlandais qui devait s’appliquer au 1er février 2021, n’a jamais effectivement fonctionné, tant il était contesté à la fois par les conservateurs les plus intransigeants, partisans d’un Brexit ‘’dur’’ et les unionistes du Parti unioniste démocratique (DUP).

Les multiples formalités pour les sociétés britanniques exportatrices, mal préparées aux nouvelles démarches administratives, et le déploiement à la frontière des contrôles physiques des marchandises ont frappé de façon brutale le commerce de l’agroalimentaire avec l’Irlande du Nord, et, tout particulièrement, les produits à base de viande acheminés de Grande-Bretagne en Irlande du Nord, provoquant des retards de livraison et des pénuries de produits.

Les responsables britanniques et les unionistes nord-irlandais ont opposé une forte résistance à la mise en place des postes de contrôle aux ports d’Irlande du Nord, qui pouvait faire craindre qu’avec le temps ne se développe une ‘’zone grise’ de marchandises non réglementées, qui entreraient dans le marché unique européen via l’Irlande du Nord[1]. Outre les demandes de périodes de grâce prolongées sur les contrôles de certains produits comme la viande réfrigérée ou les médicaments, Londres, à plusieurs reprises, a menacé de déclencher l’article 16 du Protocole nord-irlandais[2], en violation manifeste du traité de retrait du Brexit dont les dispositions avaient été inscrites dans les systèmes juridiques des deux parties.

L’administration Johnson a également introduit deux projets de loi litigieux à l’encontre du Protocole. Le 9 septembre 2020, le gouvernement publiait le projet de loi sur le marché interne[3]  (internal market bill) qui confiait aux ministres du gouvernement le pouvoir d’introduire une législation secondaire, en violation de l’article 5 du Protocole qui porte sur le mouvement des marchandises à destination d’Irlande du Nord et sur le rôle de la commission mixte. Puis deux ans plus tard, le Projet de loi sur le Protocole nord-irlandais[4] (Northern Ireland Protocol Bill)  introduit par Liz Truss le 13 juin 2022 visait à annuler unilatéralement l’application de certaines parties du Protocole nord-irlandais.

Le 3 février 2022, en signe de protestation contre une situation jugée intolérable, qui, en termes d’échanges commerciaux, coupait la province britannique du reste du Royaume-Uni, le chef de l’exécutif nord-irlandais Paul Givan, du parti unioniste démocratique (DUP)[5], démissionnait de ses fonctions[6] plongeant ainsi l’Irlande du Nord dans une nouvelle crise institutionnelle.

Suspendus sous le gouvernement de Johnson, les pourparlers sur l’application du Protocole nord-irlandais avaient repris en septembre 2022, après la nomination de Liz Truss comme Première ministre, et se sont poursuivis lorsque Rishi Sunak lui a succédé.

Pour le nouveau Premier ministre, les enjeux étaient élevés. Il y avait urgence à trouver des solutions pratiques aux difficultés de logistique et d’approvisionnement créées par le Protocole nord-irlandais, qui maintient la province dans le marché unique européen pour les marchandises. Outre la nécessité de mettre un terme à une situation commerciale problématique, il s’agissait de lever le blocage institutionnel porteur d’incertitude et d’instabilité créées par le DUP. La décision de celui qui était encore le premier parti de gouvernement privait la province britannique de son exécutif et de son assemblée, au moment où la crise du coût de la vie et celle de l’énergie imposaient des mesures immédiates.

Notre analyse portera d’abord sur les nouvelles dispositions du ’’Cadre de Windsor’’ et les concessions consenties de part et d’autre. Puis nous essaierons de comprendre comment cet accord a pu être possible, quels éléments autant du côté britannique que du côté européen ont permis le rapprochement des deux parties. Nous nous attacherons enfin à mesurer la portée de cet accord, tant sur le plan diplomatique que politique, sans oublier les obstacles à sa mise en œuvre. 

Des réponses plus « souples et imaginatives »

Le besoin de « solutions souples et imaginatives » pour relever les défis que le Brexit pose à l’Irlande du Nord s’était exprimé, dès le 29 avril 2017, dans les « Orientations du Conseil européen » (article 50)[7]. Manifestement le Protocole nord-irlandais, introduit le 31 décembre 2020, après la fin de la période de transition, et destiné à éviter une frontière dure sur l’île d’Irlande, n’a pu y répondre, tant par sa lourdeur que par sa complexité.

Le nouvel Accord de 26 pages, intitulé ‘’Une nouvelle voie pour aller de l’avant’’ (A new way forward)[8] destiné à mieux régir les échanges commerciaux post-Brexit entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, représente une ‘’percée décisive’’ (selon les propres termes du Premier ministre) en proposant comme l’a affirmé la Présidente de la Commission européenne, ‘’des solutions durables aux problèmes frontaliers de l’Irlande du Nord’’. Il simplifie et allège le dispositif, mis en place auparavant, grâce à trois avancées soulignées par le Premier ministre qui répondent aux problèmes causés par le Protocole.

Une première avancée, et une innovation majeure, permet, selon le Premier ministre, d’assurer “la fluidité des échanges commerciaux au sein du Royaume-Uni”. Il s’agit de la mise en place d’un double système d’accès et de traitement des marchandises à destination de l’Irlande du Nord. La voie express ou la voie verte pourra être empruntée, dans les ports nord-irlandais, par les transporteurs dont les marchandises resteront en Irlande du Nord pour y être disponibles à la vente et consommées sur place. Ces marchandises seront libérées des formalités administratives, des contrôles et des droits de douane, seules des informations commerciales ordinaires étant exigées”, indique la fiche d’information britannique[9], ce qui a fait dire au Premier ministre que le nouvel Accord supprimait tout sentiment de la présence d’une frontière[10]. Les interdictions de vente de certains produits, telles que les saucisses en provenance de Grande-Bretagne seront levées. Les contraintes pour acheminer et vendre des animaux ou certains végétaux en Irlande du Nord seront supprimées. Les particuliers et les entreprises en ligne britanniques qui envoient des colis en Irlande du Nord n’auront pas besoin de documents douaniers.

La voie rouge, en revanche, sera réservée aux marchandises destinées à être transformées en Irlande du Nord et réexportées vers la République d’Irlande, porte d’entrée du marché européen. Elles seront soumises à des contrôles douaniers et des contrôles vétérinaires. 

La deuxième avancée consiste à protéger “la place de l’Irlande du Nord dans l’Union” en modifiant “le texte juridique du protocole” de sorte que les décisions en matière de droits de douane et de TVA s’appliquent à l’Irlande du Nord, tout comme dans le reste du Royaume-Uni.  Les taux de TVA décidés par Londres sur la vente d’alcool, entre autres, s’appliqueront en Irlande du Nord.

Enfin la troisième avancée, qui est une autre innovation majeure, consiste à « garantir la souveraineté du peuple d’Irlande du Nord » grâce à la mise en place d’un mécanisme appelé « frein de Stormont » (Stormont brake). Il permettra à l’Assemblée de Stormont d’empêcher que des changements apportés aux réglementations de l’Union européenne en matière de marchandises, soient appliqués automatiquement en Irlande du Nord. Le « frein d’urgence « concédé » à Stormont permet aux responsables nord-irlandais, sur la demande d’au moins 30 membres, issus de deux partis, quels qu’ils soient,  de déroger au droit européen en bloquant  la mise en œuvre de toute nouvelle réglementation européenne, jugée contraire aux intérêts de la province, et pouvant  avoir des effets importants et durables sur la vie quotidienne des habitants[11]. Si le frein est tiré, a déclaré Rish Sunak, le gouvernement britannique, dispose alors d’un droit de veto, pour écarter de façon permanente la réglementation en question.

Un compromis équilibré assorti de garanties

Le nouvel Accord de 26 pages ne va pas aussi loin que l’auraient souhaité les conservateurs eurosceptiques du groupe ERG (European Research Group) ni le Parti unioniste démocrate (DUP). Néanmoins, Rishi Sunak a obtenu des négociateurs européens ce qu’ils s’étaient engagés à ne pas faire, revenir sur le Protocole et en modifier partiellement le texte, ce qui implique le passage d’une nouvelle législation à Westminster, qui sera également votée à la majorité qualifiée au Conseil de l’Union européenne et approuvée par le Parlement européen[12].o

Les concessions accordées par Bruxelles portent d’abord sur les règles de circulation et de commercialisation des marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande. L’Union européenne a accepté le principe selon lequel la destination finale des marchandises détermine le ‘’niveau de  risque’’  de porter atteinte au marché unique, ce qu’elle avait refusé d’accorder à la Première ministre Theresa May en 2018.

Les Européens ont accédé à la demande des Britanniques de mise en place de deux voies d’accès pour les marchandises à destination de l’Irlande du Nord, alors que sous les dispositions du Protocole, tous les produits qui transitent en mer d’Irlande devaient être soumis à des contrôles. L’Union européenne a ainsi accepté de retirer 97 % des règles du marché unique qui s’appliquent aux produits qui empruntent la voie verte. Conformément à la demande des Britanniques, la Commission européenne qui y était initialement opposée a accepté qu’il y ait une double réglementation pour les aliments afin que les produits alimentaires de détail, fabriqués selon les normes britanniques, puissent être vendus en Irlande du Nord. Un accord permet désormais à Westminster et non à Bruxelles de fixer la TVA, les droits d’accises sur l’alcool et d’autres produits de consommation.   Un système d’opérateurs agréés sera mis en place qui facilitera le transit des marchandises, et des amendes seront infligées à tous ceux qui ne respecteront pas le système des deux voies d’accès.

Quant à l’acheminement des médicaments, bien que l’Union européenne ait  déjà modifié la législation en 2022, la continuité de l’approvisionnement de la population nord-irlandaise  en médicaments vitaux tels que les anticancéreux, soumis aux règles et à l’autorisation de l’Agence européenne des médicaments (EMA) n’était pas assurée, ce qui provoquait de l’incertitude pour les patients et le système de santé nord-irlandais. Désormais, c’est l’Autorité britannique de réglementation des médicaments (MHRA) qui sera en mesure d’approuver les médicaments mis sur le marché nord-irlandais [13] qui emprunteront la voie verte, et ainsi les patients d’Irlande du Nord auront automatiquement accès aux mêmes médicaments et dans le même conditionnement que dans le reste du Royaume-Uni..

L’autre innovation majeure est de nature politique et concerne le fonctionnement des institutions nord-irlandaises. Le frein de Stormont, qui autoriserait, de façon tout à fait inédite, l’Assemblée locale à outrepasser le droit européen, a de quoi satisfaire le groupe ERG et le Parti unioniste démocrate (DUP), tout à fait hostiles à l’idée que les lois européennes puissent s’appliquer librement en Irlande du Nord. Ce dispositif a également le mérite d’amener Westminster, très rarement intéressé par ce qui se passe en Irlande du Nord, à collaborer davantage avec Stormont.

Mais, comme l’indique Catherine Barnard[14], Professeur de droit européen à Cambridge, l’application du Stormont brake n’est pas aussi simple qu’il n’y paraît et il y a un certain nombre de caveat. Les députés locaux doivent prouver que la législation soit susceptible d’avoir un impact important sur la vie quotidienne des citoyens. Leur démarche devra être ensuite examinée par la commission mixte qui pourra décider soit de donner son feu vert, soit de la rejeter.  C’est seulement en cas de feu vert de la commission que le Royaume-Uni pourra prononcer un veto catégorique afin d’écarter l’application de la loi de façon définitive.

La Commission européenne a posé un autre garde-fou. Selon des sources gouvernementales, le frein de Stormont ne s’appliquerait pas tant que l’assemblée d’Irlande du Nord n’aurait pas été rétablie – la plupart des autres dispositions de l’accord devant être mises en œuvre à l’automne 2023 – ce qui constituerait une pression non négligeable en faveur d’un retour au fonctionnement des institutions.

Du côté britannique, des concessions importantes ont également été consenties. Les concessions consenties par Bruxelles sur les échanges commerciaux sont assorties de solides garanties concernant la construction de postes de contrôle frontalier pour les marchandises qui emprunteront la voie rouge dans les ports nord-irlandais.

Si le frein de Stormont, malgré toutes les conditions exigées, va dans le sens des revendications des unionistes, il ne supprimera pas le rôle de la Cour européenne de justice en cas de litige entre les deux parties. Selon les propos de la Présidente de la Commission européenne, cette dernière   aurait le dernier mot sur les décisions relatives au marché unique.

Le maintien de la compétence en Irlande du Nord de la Cour de justice européenne en tant qu’arbitre unique et ultime du droit de l’UE était l’un des points d’achoppement majeurs du Protocole pour les unionistes. Il est certain que peu de litiges commerciaux sont portés devant la Cour européenne de justice, mais les critiques s’inquiétaient du fait que l’UE avait techniquement le droit de lancer automatiquement des procédures d’infraction. Bruxelles a fermement maintenu sa position sur le rôle de la Cour européenne de Justice, qui conserve une compétence directe sur les règles communautaires qui s’appliquent à l’Irlande du Nord. Toutefois, un nouveau groupe d’arbitrage impliquant des juges d’Irlande du Nord, devrait être mis en place, notamment en ce qui concerne les contrôles sanitaires et phytosanitaires, limitant ainsi le rôle de la Cour de Justice.

Les règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État continueront à s’appliquer à Irlande du Nord, mais leur champ d’application a été limité par une déclaration commune convenue entre Londres et Bruxelles. Un des bénéfices majeurs de l’accord de Windsor pour les Britanniques est la possible réintégration du Royaume-Uni dans le programme européen très ambitieux de recherche et d’innovation intitulé Horizon Europe[15]. L’Union européenne a accepté que le Royaume-Uni soit un membre associé au programme scientifique phare, et puisse à nouveau être éligible d’ici juin 2023.

Dans ce contexte de bonne intelligence, le Premier ministre britannique a consenti à retirer le projet de loi très controversé sur le Protocole d’Irlande du Nord, introduit par Boris Johnson et  destiné à  réécrire unilatéralement le Protocole par le biais d’une législation primaire. Il s’agissait d’un point jugé vital pour les Européens.

Une conjoncture favorable au rapprochement

La conclusion du « Cadre de Windsor » nous amène à nous interroger sur les raisons pour lesquelles Rishi Sunak a réussi, là où ses prédécesseurs ont échoué.

Selon Gavin Barwel[16]l il faut reconnaître le mérite du Premier ministre actuel dans son  implication,  le sérieux de sa démarche, son attention  aux détails, et son attitude courtoise à l’égard de ses partenaires européens, si différents de celle de ses prédécesseurs. Il a par ailleurs révélé des talents insoupçonnés en matière de communication et s’est montré très convaincant dans son plaidoyer en faveur du nouveau dispositif, qui non seulement effaçait la frontière en mer d’Irlande, mais, selon lui, plaçait l’Irlande du Nord dans la situation rêvée où elle aurait le plaisir de pouvoir accéder à la fois au marché britannique et au marché unique européen[17]

Son évolution politique paraît tout à fait remarquable, au regard de ses positions initiales,  qui pouvaient laisser supposer qu’il ne parviendrait pas à se dégager de l’emprise du groupe  ERG dont il était en quelque sorte l’otage. Il a certes pris un grand risque politique en optant pour la conciliation, à rebours des ultra-brexiters, à qui il doit son élection de leader du parti conservateur.

Outre les qualités personnelles du Premier ministre, cet Accord n’aurait jamais vu le jour sans la convergence de divers autres facteurs et circonstances qui ont concouru au déblocage de l’impasse politique. Naguère, le climat de méfiance et de suspicion mutuelles, entretenu par l’attitude hostile, voire agressive, des négociateurs britanniques tels que David Frost, ne pouvait permettre une issue favorable sur la question du Protocole, mais les circonstances ont évolué au cours des quatre dernières années.

Outre une immense lassitude, ressentie très largement au sein de la population, mais aussi  dans les milieux politiques et économiques, le Brexit a apporté son lot de désillusions et d’amertumes. Le Royaume-Uni est à la traîne des pays du G7 et la rhétorique belliqueuse du Brexit ne fait plus recette. Les questions prioritaires touchent à présent à la vie quotidienne des Britanniques, confrontés à la crise du coût de la vie, la hausse des prix de l’énergie et les défaillances du système de santé.

Les Européens, très souvent accusés de rigidité au cours des négociations de 2017 à 2020, ne craignent plus comme avant de voir la décision du Royaume-Uni de quitter l’Union européenne faire tache d’huile. Ils ont, dans une certaine mesure, baissé la garde. Le Premier ministre, Rishi Sunak, s’est peu à peu imposé comme un homme sincère, pragmatique et de bonne volonté. Les échanges en haut lieu avec les responsables européens lui ont fait prendre conscience de la toxicité d’une querelle déraisonnable, au moment où le Royaume-Uni et ses voisins du continent avaient besoin de renforcer leurs liens, au regard des enjeux infiniment plus graves sur la sécurité internationale, la crise de l’énergie et les problèmes climatiques.

Depuis son arrivée au 10 Downing street, on avait pu observer un changement de ton dans les pourparlers entre Londres et Bruxelles et plusieurs avancées avaient été constatées au cours des discussions, dans le cadre de la commission mixte co-dirigée par le vice-président de la Commission européenne, Maros Sefcovic et le Secrétaire d’État britannique aux Affaires étrangères, James Cleverly. Les deux responsables se sont fait mutuellement confiance et, dans les coulisses, loin des caméras, ont œuvré sans relâche en vue d’une solution négociée.

La protection du marché unique a toujours été un enjeu essentiel pour l’Union européenne, soucieuse de se garder de toute importation frauduleuse ou non conforme aux normes de sécurité alimentaire ou de santé animale. Le 10 janvier 2023, Le Royaume-Uni a accepté de partager toutes ses données douanières avec l’Union européenne. C’est, sans doute, cette preuve de confiance, qui a ouvert la voie vers le compromis de Windsor et permis à l’Union européenne d’accepter l’allègement très significatif des mesures de contrôles à la frontière.

Des critères spécifiques seront appliqués pour déterminer lesquels de ces biens, qui transitent par la mer d’Irlande, sont jugés ‘’à risque’’ de pénétrer en République d’Irlande, et les Européens pourront désormais avoir accès en temps réel aux informations du HMRC (l’administration britannique pour la fiscalité et les douanes ) pour suivre ces “biens intermédiaires”.

Cet accord, qui garantissait un droit de regard sur les échanges commerciaux entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, en mer d’Irlande, a très certainement ouvert la voie du compromis., dont l’alternative était le risque d’une guerre commerciale aux conséquences désastreuses sur l’économie britannique, qui aurait pu, de surcroît, amener les Européens à revenir sur l’Accord de commerce et de coopération singé le 1er janvier 2021.L’année 2023, marquée par le 25e anniversaire de l’accord du Vendredi saint, semblait souhaitable et propice au dénouement du problème, autant pour les Britanniques que pour les Européens. L’année prochaine, en 2024, les élections européennes auront lieu, et il importait de régler le différend avec les Britanniques pour se concentrer sur les enjeux communautaires.

Le Président américain Joe Biden, dès septembre 2022, s’était engagé à participer aux célébrations du 25e anniversaire des accords de paix, mais sa promesse était, semble-t-il, conditionnelle à la résolution de la question du Protocole nord-irlandais[18] et au rétablissement des institutions de la province. L’annonce de la signature du Windsor Framework a été accueillie chaleureusement par la Maison-Blanche comme ‘’une étape essentielle pour préserver et renforcer la paix et les progrès durement acquis dans le cadre de l’accord du Vendredi saint’’. Le Président américain s’est déclaré convaincu que ‘’les habitants et les sociétés d’Irlande du Nord seront en mesure de tirer pleinement parti des opportunités créées par cette stabilité et cette certitude’’ et il a ajouté que les États-Unis étaient « prêts à soutenir le vaste potentiel économique de la région[19].

Tout comme les groupes d’entreprises nord-irlandaises, qui ont salué la certitude que  le nouvel accord UE-Royaume-Uni offrait enfin à la région, pour les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, le Président américain a fait part de son espoir que les institutions politiques de l’Irlande du Nord  soient bientôt de nouveau opérationnelles.

Par-delà le consensus ?

Si les réactions à l’Accord de Windsor ont été largement favorables, il n’en demeure pas moins que des obstacles restent à franchir avant la finalisation de l’Accord. Ils ne viendront pas de l’opposition parlementaire dont le chef, Keir Starmer, a assuré à plusieurs reprises que le Premier ministre pouvait, selon toute probabilité, compter sur les voix du Labour pour le vote de la législation à venir[20].

Il y a peu de chances, en revanche, que le nouvel arrangement emporte la pleine adhésion des brexiters du groupe ERG[21]. L’ancien Premier ministre Boris Johnson, qui s’est rangé à leur côté, s’est employé, le 2 mars, de retour à Westminster, à minimiser, voire déprécier, la portée de l’Accord signé par son successeur. Tout en déclarant qu’il aurait beaucoup de mal à voter pour le cadre de Windsor, et en déplorant l’abandon du projet de loi sur le Protocole d’Irlande du Nord qui, selon lui, avait amené l’Union européenne à négocier sérieusement, il a observé que l’accord de M. Sunak était ‘’une version de la solution proposée par Liz Truss lorsqu’elle était ministre des Affaires étrangères[22]’’. Prêt à prendre la tête d’une révolte à l’encontre de son ancien Chancelier, il y a quelques semaines, il n’a plus guère les moyens de le faire, après les nouvelles révélations sur ses agissements liés au scandale du Partygate[23].

Le groupe ERG est manifestement divisé sur la question et un certain nombre de ses membres ou anciens membres, à commencer par Steve Baker[24], ministre d’État à l’Irlande du Nord, ont assoupli leur position. De même, l’ancien Président du groupe ERG, actuellement secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris expliquait, le 28 février 2023, sur le site du parti conservateur pourquoi il soutenait le Windsor Framework qui, selon lui, apporte des solutions durables aux problèmes des formalités administratives et de l’approvisionnement de l’Irlande du Nord, en particulier en médicaments.  Il salue la décision de reprendre le contrôle de la TVA et des droits d’accise ainsi que le mécanisme du Stormont brake qui, selon lui, garantit la souveraineté de l’Irlande du Nord en cas de nouvelle législation dommageable pour la province[25].

La principale pierre d’achoppement demeure la position du Parti démocratique unioniste (DUP) qui a toujours réclamé la réécriture du Protocole. Le parti, qui a estimé que le Protocole portait atteinte à l’économie de la région et à sa place au sein du Royaume-Uni, a mis fin au partage du pouvoir en Irlande du Nord en signe de protestation, provoquant ainsi la paralysie des institutions nord-irlandaises. Son chef, Sir Jeffrey Donaldson, a précédemment refusé de soutenir tout accord qui traiterait l’Irlande du Nord différemment du reste du pays.

Le 15 juillet 2021, il avait posé sept conditions très strictes de son adhésion à tout nouvel arrangement concernant le Protocole nord-irlandais[26].  Selon l’élu du DUP à Westminster, Ian Paisley junior, qui s’exprimait dans le rapport d’un groupe de réflexion du parti, le Windsor framework ne répond pas aux conditions émises par le parti et n’offre aucune base solide qui autorise le DUP à mettre fin à son boycott des institutions. Mais la direction du DUP a aussitôt signalé que Ian Paisley ne parlait pas au nom du parti. 

À l’annonce du Windsor Framework, Sir Jeffrey Donaldson ne s’est pas formellement opposé au nouvel arrangement, mais a demandé, par prudence, du temps pour lire soigneusement le texte.et consulter des experts juridiques en particulier sur le rôle de la Cour européenne de Justice. Il  s’est donné jusqu’à avril pour arrêter sa position. Il y aura certainement des débats en interne, car le parti est divisé, notamment entre les députés locaux de Stormont (MLAs)  plutôt favorables au compromis et à un retour à la normalité et les députés de Westminster, comme Ian Paisley ou Sammy Wilson[27], plus réfractaires aux concessions, dont le rôle a été renforcé en l’absence d’une Assemblée locale opérationnelle.

L’avis du DUP sur le Windsor framework, qui est essentiel dans la mesure où le rétablissement des institutions nord-irlandaises dépend de son bon vouloir, est largement motivé par des raisons électoralistes. Débordé sur sa droite par le parti de la TUV, Voix traditionnelle unioniste[28], le DUP a, en quelque sorte, radicalisé ses positions. Son objectif est de récupérer les quelque quarante mille électeurs séduits par le discours intransigeant du TUV sur la question constitutionnelle de l’Irlande du Nord et sur le Protocole nord-irlandais, dont il réclame la suppression pure et simple[29].

Conclusion

Avec le Windsor Framework le Royaume-Uni semble avoir renoué avec l’art et les codes de la diplomatie qui se joue, en bonne intelligence, entre partenaires et non entre adversaires. Après de longues années de tension et de crise liées au Brexit, le Premier ministre Rishi Sunak a contribué à la mise en place d’une nouvelle dynamique de dialogue et de coopération constructive entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Cet exploit diplomatique ne sera un vrai succès politique, pour le Premier ministre, que s’il débouche sur le rétablissement des institutions nord-irlandaises, indispensable à la stabilité de la province, mais qui ne peut se faire sans l’aval de la communauté unioniste.

En vertu du principe de consentement démocratique inscrit à l’Article 18 du Protocole nord-irlandais[30], l’Assemblée de Stormont devra se prononcer pour ou contre la continuité du dispositif mis en place par le Protocole modifié avant la fin 2024. À cette occasion, la question sensible du droit européen, qui divise la société nord-irlandaise, ressurgira dans le débat politique.

L’avenir du Windsor framework est également tributaire de la politique commerciale britannique. Plus la Grande-Bretagne s’éloignera des normes réglementaires léguées par  l’Union européenne – comme le gouvernement actuel envisage de le faire, par le biais du projet de loi controversé sur l’abrogation de la législation héritée de l’Union européenne  (Retained EU Law Bill) ” – plus l’arrangement sur les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord sera difficile à maintenir. C’est sans doute le successeur de Rishi Sunak qui en décidera.

Quoi qu’il en soit, la gestion du Protocole nord-irlandais et du cadre de Windsor nécessitera une étroite coopération entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, fondée sur une confiance mutuelle, qui permettra de surmonter d’éventuels désaccords.

[1] Tony Connelly, Why Boris Johnson may legislate to breach NI Protocol, RTE Saturday, 23 April 2022.

[2] L’article 16 du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord est un mécanisme qui permet à l’une ou l’autre de parties de prendre unilatéralement  des mesures de sauvegarde, dans le cas où le protocole entraînerait de sérieuses difficultés économiques, sociétales ou environnementales susceptibles de persister, ou de flux commerciaux détournés.

[3] United Kingdom Market Act 2020, Government Bill. bills.parliament.uk. Le 8 décembre 2020, suite à un accord de principe entre Maros Sefcovic et son homologue Michael Gove à la commission mixte sur l’application de l’Accord de retrait, le gouvernement britannique retirait les dispositions les plus controversées de la partie 5 du projet de loi qui était entré en vigueur le 17 décembre 2020.

[4] Northern Ireland Protocol Bill, Government Bill, UK Parliament, bills, parliament.uk. Le gouvernement avait invoqué la ‘doctrine de la nécessité’ en arguant du fait que le respect du Protocole signifiait des niveaux inacceptables de pression sur les institutions en Irlande du Nord. Après l’avoir suspendu en deuxième lecture en octobre 2022, au moment où reprenaient les pourparlers avec l’Union européenne, le 27 février 2023, le lendemain de l’accord négocié dit ‘Cadre de Windsor’,  il  annonçait son intention de ne pas poursuivre les travaux sur le projet de loi.

[5] À la suite des élections à l’assemblée nord-irlandaise du 5 mai 2022, le parti unioniste démocratique (DUP) devenait le second parti de gouvernement, derrière le parti nationaliste du Sinn Fein, et refusait de réintégrer l’Accord de partage de pouvoir et de participer à la formation de l’exécutif  et à l’élection du nouveau speaker de l’Assemblée.

[6] Il invoquait le principe de consentement, pierre angulaire de l’accord de Belfast de 1998, qui avait ouvert la voie au partage du pouvoir entre les unionistes et les nationalistes nord-irlandais.

[7] ‘’Orientations du Conseil Européen (article 50) à la suite de la notification du Royaume-Uni au titre de l’article 50 du TUE’’, Conseil Européen, 29 avril 2017.consilium.europa.eu

[8] The Windsor Framework : A new way forward, February 2023. assets.publishing.service.gov.uk

[9] Les détaillants alimentaires, y compris les supermarchés, les grossistes et les traiteurs pourront acheminer leurs produits via la voie verte ou les inspections seront réduites de 100% à 5%.  

[10] PM speech on the Windsor Framework, 27 February 2023.www.gov.uk.

[11] Ce mécanisme obéit au même principe que celui qui peut conduire au moins 30 députés de Stormont (MLAs) sur un total de 90, à déposer une pétition à l’Assemblée (petition of concern) en faveur d’un projet sur une base intercommunautaire plutôt qu’à la majorité simple.  Il se fonde sur une proposition de l’ancien secrétaire d’État à l’Irlande du Nord consistant à  s’aligner sur a relation de la Norvège avec l’Union européenne

[12] Les explications sur le fonctionnement du nouveau dispositif ont été publiées en ligne par le gouvernement, sous la forme de huit fiches détaillées sur la circulation des marchandises, et des médicaments, sur l’expédition des colis, les animaux de compagnie, les plantes, la TVA et les accises.

[13] Policy paper, The Windsor Framework sector explainer, ‘’Human medicines, What have we achieved in this agreement?’ 27 February 2023. https://www.gov.uk/government/publications/the-windsor-framework-sector-explainer.

[14] Catherine Barnard, ‘’What will the Protocol agreement mean for trade?’’ The UK in a changing Europe, 20 February 2023.

[15] Au printemps 2021, le Royaume-Uni a été exclu du programme Horizon Europe et n’a plus reçu d’appels sur les projets quantiques sensibles pour des raisons de sécurité. Il est toutefois évident que la dégradation des relations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne ainsi que les manquements ou promesses de manquements aux traités bilatéraux ont pesé sur cette décision. Les universitaires britanniques ont déploré que le blocage des Européens nuisît à la réputation internationale du Royaume-Uni et affectait le recrutement de chercheurs et d’étudiants en doctorat dans les universités britanniques. CaterinaTani, “The UK faces exclusion from high-level Horizon calls in quantum’’ Science Business, 15 November 2022,

[16] ‘’Now that’s what I call Brexit 23!’’, Politics weekly UK, presented by John Harris Lisa Carroll, Rafael Behr and Gavin Barwell , The Guardian, 2 March 2023.

[17] Andrew McDonald, 28 February 2023, ‘’Rishi Sunak gives EU ‘Windsor framework’ the hard sell in Belfast’’, Politico, 28 February 2023. Ses propos, qui l’apparentaient plus à un remainer qu’à un partisan du Brexit, ont pu surprendre et faire sourire les observateurs. La position rêvée que le Cadre de Windsor offre à l’Irlande du Nord, n’était-elle pas celle du Royaume-Uni avant le Brexit , à laquelle une majorité d’Anglais et de Gallois ont décidé de se soustraire ?

[18] Le 21 septembre 2022, la Première ministre Liz Truss s’était entretenue avec le Président américain, lors du Sommet des Nations unies à New York. Il lui avait exprimé ses inquiétudes quant au problème du Protocole nord-irlandais et les risques potentiels pour l’Accord du Vendredi saint.

[19]Le 19 décembre 2022, on apprenait la nomination d’un envoyé spécial en Irlande du Nord en charge des affaires économiques, en la personne de Joe Kennedy, petit-fils de Robert Kennedy, pour veiller  aux efforts de renouveau économique et au renforcement des liens entre les États-Unis et l’Irlande du Nord. Niall Glynn, ‘’Joe Kennedy III confirmed as US special envoy to Northern Ireland’’, BBC News NI, 19 December 2022.

[20] Nadeem and Andrew Sparrow, ‘’Sunak sets out Northern Ireland deal to MPs as Labour vow to back agreement’, The Guardian, 27 February 2023.

[21] Le vice-président du groupe ERG, David Jones, a compté 500 textes législatifs   qui s’appliquent à l’Irlande du Nord et non dans le reste du Royaume-Uni.

[22] Kurtis Reid, ‘’Boris Johnson breaks silence to criticize Windsor Framework’’, Belfast Telegraph, 2 March 2023. https://www.belfasttelegraph.co.uk/news/politics/boris-johnson-breaks-silence-to-criticise-windsor-framework/1318883524.html

[23] Peter Walker and Rowena Mason,’’ Boris Johnson in battle for political future amid fresh evidence he misled MPs’’, The Guardian, 3 March 2023.

[24]Dans une déclaration sur Sky news, Steve Baker, saluait l’accord de Windsor comme une victoire majeure pour le gouvernement. Interrogé sur la conformité de l’Accord aux conditions émises par le DUP et l’ERG, Steve Baker a répondu par l’affirmative et déclaré que l’Accord restaurait la place de l’Irlande du Nord dans l’Union, et grâce au Stormon brake répondait au déficit démocratique de la province. Il s’est réjoui de voir enfin un chapitre de l’histoire nationale se refermer et un autre s’ouvrir dans un nouvel esprit d’amitié et de partenariat avec l’Irlande et l’Union européenne.   

 ‘’Brexiter Steve Baker MP welcomes the Windsor framework deal on the Irish Protocol as a ‘major win’’’, Sky news, 27 February 2023.

[25] Chris Heaton-Harris : I’m a former ERG chairman-and here’s why I back this Agreement, conservativehome 28 February 2023.. https://conservativehome.com/2023/02/28/chris-heaton-harris-as-a-former-erg-chairman-i-can-endorse-this-deal-and-believe-that-my-fellow-eurosceptics-will-come-to-see-its-merits/

[26]D’après les conditions draconiennes posées par Jeffrey Donaldson, les nouvelles dispositions doivent se conformer à la garantie de l’Article 6 de l’Acte d’Union qui exige que tous les Britanniques aient le même droit d’accès aux marchandises et garantir qu’aucune nouvelle barrière réglementaire ne se mette en place entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni. Les nouvelles dispositions doivent également donner leur mot au peuple d’Irlande du Nord dans l’élaboration des lois qui le régissent, et elles doivent préserver la garantie constitutionnelle énoncée par l’Accord de Belfast qui se fonde sur le consentement du peuple nord-irlandais pour toute modification de son statut. Le nouvel arrangement doit également éviter toute distorsion de marché et ne pas constituer une frontière en mer d’Irlande.

[27] Sammy Wilson s’est insurgé contre le frein de Stormont, qui permet à l’Assemblée locale de rejeter les modifications des règles européennes sur les marchandises, en déclarant que ce n’était pas un véritable frein, mais un ’’retardateur’’. ‘’Stormont brake not really a brake’’ says DUP MP Sammy Wilson””, itv news 1 March 2023. itv.com/news/utv/2023-03-01/wilson-hits-out-at-sunak-deal-and-kings-involvement.

[28] Ce parti qui a été formé en 2007, après la démission de Jim Allister du Parti unioniste démocrate (TUV), en signe de protestation contre l’Accord de Saint Andrews et le consentement du chef du DUP Ian Paisley de siéger à l’exécutif nord-irlandais aux côtés d’un Vice-Premier ministre républicain du Sinn Fein, Martin McGuinness.

[29] Jonathan Tonge, ‘’Voting into a Void? The 2022 Northern Ireland Assembly Election’’, The Political Quarterly, vol. 93, Issue 3 o.524-529, Wiley online Library.

[30] Protocol on Ireland and Northern Ireland, Article 18, Democratic consent in Northern Ireland, par.5.


Liens vers des sites académiques britanniques sur l’accord de Windsor

Steve Peers (EU Law Analysis)

Anton Spisak

David Henig

Institute for Government

Colin Murray

Anna Jerzewska

Chris Grey

KPMG

Sam Lowe

Viviane Gravey and Lisa Claire Whitten (on goods movement)

Michael Dougan

Alexander Horne (also for UK in a Changing Europe)

Harry Gillow, for Conservative Home

John Larkin KC, for Centre for the Union

Richard Bullick (thread with links to different analyses)

Graphic on the Windsor Framework, by Simon Usherwood

House of Commons Library analysis

 

La représentation de l’Union européenne à Londres : retour sur une crise diplomatique désamorcée

Damien Bouvier, Maître de conférences en droit public, Université Savoie Mont Blanc

Le statut des délégations de l’Union européenne dans les États tiers ne va pas de soi. En effet, alors que le statut des missions diplomatiques et consulaires des États est encadré par des règles de droit international coutumier qui ont été codifiées dans les conventions de Vienne sur les relations diplomatiques (1961) et sur les relations consulaires (1963), le statut des bureaux extérieures des organisations internationales obéit nécessairement à un autre régime. Et ce régime juridique n’est pas uniforme. Tout d’abord, en raison de la multiplicité des sources qui le fondent : immunités et privilèges des organisations internationales et de leurs bureaux sont prévues dans les chartes constitutives de ces dernières, mais également dans les accords de siège auxquels s’ajoutent les grandes conventions multilatérales conclues en ce domaine. Mais il faut compter aussi sur les dispositions du droit national, d’autant que certains États entendent, par tradition, ne pas laisser à un instrument de droit international uniquement le soin de régler la question de la présence d’organisations internationales sur leur territoire. Dans ces conditions, l’ouverture d’une délégation de l’Union européenne dans un État tiers est précédée par la conclusion d’un accord aménageant les privilèges et les immunités des locaux et de son personnel. Le droit de l’Union européenne prévoit ainsi que le Haut représentant de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la sécurité fait le nécessaire en ce sens[1].

Le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne a logiquement appelé à l’ouverture d’une délégation de l’Union européenne à Londres, annoncée dès le 1er février 2020 par le Haut représentant lui-même[2]. De façon très pragmatique, la représentation de la Commission européenne, qui s’analysait comme un bureau de liaison de l’institution dans un de ses États membres, est devenue l’une des 143 délégations de l’UE dont la mission est de représenter l’Union dans un État tiers ou auprès d’une organisation internationale. On aurait pu s’attendre à ce que cette opération consiste simplement en un « changement de plaque » sur l’édifice. Deux grandes difficultés sont pourtant apparues lors de la négociation de l’accord d’établissement de la délégation, et ont perduré pendant plus d’un an. La première concernait le statut de la délégation et de son personnel. Très traditionnellement, l’Union européenne œuvre pour que les accords d’établissement prévoient sur ce point l’application de la convention de Vienne sur les relations diplomatiques de 1961. La technique consiste ainsi à faire un renvoi à la convention par une clause insérée dans l’accord d’établissement. En conséquence, la délégation est alors protégée comme une mission diplomatique nationale. En d’autres termes, l’Union n’obtient ni plus ni moins qu’une assimilation de la délégation à une ambassade nationale eu égard à l’application du droit diplomatique. Or, c’est cette assimilation qui a été, dans un premier temps, considérée comme inacceptable par le Royaume-Uni. Pour le gouvernement britannique, la délégation de l’Union ne pouvait bénéficier des immunités et des privilèges prévus par la convention de Vienne sur les relations diplomatiques. Cet instrument ayant vocation à encadrer les relations entre les États, seuls ces derniers en sont parties, ce qui n’est pas le cas de l’Union européenne. En d’autres termes, l’Union européenne n’étant pas un État, un renvoi à la convention de Vienne était jugé impossible. La seconde difficulté portait sur la désignation officielle du Chef de délégation. L’Union demande systématiquement que le chef de délégation soit désigné comme « Ambassadeur ». Ce n’est pas commun : en droit diplomatique, il est coutume de réserver ce titre aux représentants accrédités des États, et nom aux fonctionnaires d’organisations internationales. C’est justement ce qui fondait le refus du gouvernement britannique[3].

On le comprend, le Gouvernement britannique mettait donc en évidence l’absence de qualité étatique de l’Union pour opposer une fin de non-recevoir aux demandes européennes. Deux remarques peuvent être formulées à ce sujet. En premier lieu, cet argument pouvait paraître à première vue surprenant. La pratique de l’Union dans le domaine n’est pas nouvelle, et elle apparaît comme largement généralisée. Elle a débuté lorsque l’Union ne disposait pas de délégation, mais qu’un réseau de représentation de la Commission européenne avait été déployé dans les États tiers pour, notamment, superviser la mise en œuvre de programmes de coopération technique (comme les programmes prévus dans le cadre des accords Afrique Caraïbes Pacifique – ACP). La pratique selon laquelle l’Union œuvre pour une application de la convention de Vienne sur les relations diplomatiques à ses délégations grâce à une clause de renvoi contenu dans l’accord d’établissement est donc ancienne. Elle n’a pourtant jamais été dénoncée par le Royaume-Uni lorsqu’il était encore membre de l’Union européenne. Le Royaume-Uni avait même voté en faveur de la décision établissant l’organisation et le fonctionnement du SEAE en 2010 dont l’article 5 § 6 prévoit justement que le Haut représentant œuvre pour que les délégations se voient reconnaître le bénéfice d’immunités « équivalentes à celles reconnues par la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques du 18 avril 1961 »[4]. Ce qui était donc accepté, voire promu par le Royaume-Uni, devient inacceptable après le retrait de l’Union européenne. Cet argument ne devait pourtant rien au hasard. Tout d’abord, il permettait au Gouvernement britannique, dans le contexte tendu du Brexit, de renvoyer l’Union européenne à un statut d’organisation internationale « comme une autre », dont il ne serait finalement plus nécessaire d’admettre qu’elle dispose d’une nature particulière, ou tout du moins d’une certaine spécificité. Une façon de définir la relation avec l’Union comme une relation qui n’est pas d’égal à égal, mais bien comme une relation avec une organisation internationale, c’est-à-dire un sujet de droit dérivé, qui n’ayant pas la souveraineté, n’appartient donc pas à la même catégorie que les États, ces sujets originaires du droit international. La philosophie du « Take back control » n’est donc pas loin. Plus concrètement, ce positionnement faisait courir des conséquences importantes à la délégation de l’Union et à son personnel. En l’absence d’application de la convention de Vienne de 1961, la délégation de l’Union ne pouvait être considérée que comme la représentation d’une organisation internationale par le droit britannique, seul fondement possible d’éventuels immunités et privilèges. Or, traditionnellement, les organisations internationales et leurs agents bénéficient d’immunités qui ne protègent pas autant que dans les cadre des représentations diplomatiques. Leur nature est fondamentalement différente, puisque les immunités diplomatiques sont largement personnelles, tandis que les immunités reconnues aux fonctionnaires internationaux sont fonctionnelles, et donc limitées aux actes accomplis dans le cadre des fonctions. Les locaux ne sont pas protégés de la même façon non plus. Par exemple, alors que le principe d’inviolabilité d’une ambassade ne souffre d’aucune exception, il est généralement admis qu’en cas d’extrême urgence, l’État hôte peut intervenir dans les locaux d’une organisation internationale sans en solliciter l’autorisation. De surcroît, au-delà de l’aspect vexatoire, cette perte d’avantage pour l’Union européenne servait sans doute, pour le Royaume-Uni, un autre intérêt plus global dans le cadre des négociations difficiles de l’accord de retrait et surtout de son protocole d’application. Très chère à l’Union, la question du statut des délégations a sans doute ainsi constitué un levier dans le cadre des négociations plus globales ayant eu cours à l’époque.

En mai 2021, le Royaume-Uni et l’Union européenne ont finalement annoncé, en marge d’une réunion du G7 à Londres, la conclusion d’un accord réglant la question du statut de la délégation de l’Union européenne dans la capitale britannique[5]. Est ainsi indiqué dans le communiqué officiel repris par la presse que le chef de délégation sera désigné comme « Ambassadeur », alors que la délégation et son personnel « bénéficieront des immunités nécessaires au bon fonctionnement de leurs activités » sur le territoire britannique[6]. À première vue, il s’agissait donc d’une solution de compromis. L’Union était assurée de la courtoisie britannique quant à la désignation officielle du chef de poste, tandis que le Gouvernement semblait avoir imposé une immunité et des privilèges de nature fonctionnelle, puisque réduites à ce qui est essentiel pour le déroulement sans entrave des activités. Pourtant, une analyse attentive le dément. En effet, l’étude du corps diplomatique au Royaume-Uni révèle que la délégation de l’Union figure dans la première partie de la liste dédiée aux représentations nationales, et non pas dans la deuxième partie de la liste, réservée aux organisations internationales présentes sur le territoire. Pour rappel, le corps diplomatique est l’instrument, continuellement actualisé par le ministère des Affaires étrangères d’un pays, permettant notamment aux juridictions, le cas échéant, de prendre connaissance des bénéficiaires des immunités et privilèges faisant échec à une éventuelle action en justice. Le sous-titre du London Diplomatic list[7] publié sur le site du Foreign Office britannique ne laisse d’ailleurs aucune place au doute : le document est présenté comme « la liste alphabétique des représentants des États étrangers et du Commonwealth à Londres », complété du nom du personnel composant le « personnel diplomatique ». Et la note de présentation d’ajouter que « les représentants des États étrangers et du Commonwealth bénéficient des privilèges et immunités tels que prévu par le Diplomatic Privilege Act de 1964[8]. Il s’agit de la loi qui procède à la transposition de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques de 1961 dans l’ordre juridique britannique. Or, la délégation de l’Union européenne figure bien, dans la London Diplomatic List, juste après l’Éthiopie et juste avant les îles Fiji. On remarque également que le chef de délégation est référencé, dans ce même document, comme « Ambassadeur Extraordinaire et Plénipotentiaire » (« Ambassador Extraordinary and Plenipotentiary»), à l’instar d’autres représentants nationaux. L’ambassadeur de l’Union bénéficie par ailleurs d’une assimilation totale dans le corps diplomatique, comme le montre l’ordre de préséance protocolaire retenue par le Foreign Office britannique. En effet, si la majorité des États avec qui l’Union européenne entretient des relations diplomatiques accepte, par courtoisie, de désigner le chef de poste par le terme « Ambassadeur », certains États refusent toutefois de l’assimiler complètement à un chef de poste d’une mission nationale ce qui se traduit par le maintien représentant de l’Union européenne à un ordre protocolaire le plus bas possible. Dans ces cas-là, le chef de délégation de l’Union est donc classé, dans l’ordre de préséance, après tous les autres ambassadeurs accrédités sur le même territoire, mais avant tous les représentants d’organisation internationale. Il échappe donc à la règle protocolaire selon laquelle l’ordre de préséance dépend de l’ancienneté dans les fonctions, la date de départ étant la présentation des lettres de créances. Mais ce n’est pas le cas au Royaume-Uni : dans le classement officiel des chefs de mission par ordre de préséance[9], le représentant de l’Union européenne, entrée en fonction le 20 février 2020, est au rang immédiatement inférieur à celui de l’ambassadeur de Cuba, entré en fonction le 14 février 2020, tandis qu’il est suivi par l’ambassadeur du Sri Lanka, dont les lettres de créances ont été présentées le 2 mars 2020. Aucune différence n’est donc faite dans l’ordre de préséance, l’ambassadeur de l’Union européenne étant traité comme tous les autres. Tous ses éléments permettent de lever l’équivoque : le statut octroyé à la délégation de l’Union européenne ainsi qu’à ses membres n’est pas celui d’une organisation internationale, mais bien celui d’une ambassade nationale, selon une assimilation que l’on peut considérer comme complète. Les privilèges et immunités ne sont donc pas fonctionnels, mais sont typiquement personnels. La représentation de l’UE à Londres s’aligne sur le modèle des représentations européennes dans son environnement proche (en Norvège, en Suisse, dans les pays du Maghreb et du Moyen Orient) ou avec les partenaires internationaux avec qui l’Union entretient des liens économiques et politiques importants.


[1] Comme le prévoit l’article 5 §6 de Conseil de l’Union européenne, Décision (2010/427/UE) établissant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure, JOUE n° L 201 du 3 août 2010, p. 30.

[2] SEAE, Communiqué de presse, « Royaume-Uni : déclaration du Haut représentant sur l’ouverture de la délégation de l’Union à Londres », 01 fév. 2020.

[3] C. Ducourtieux, « Londres refuse le statut d’ambassadeur à l’émissaire de l’UE au Royaume Uni », Le Monde, 22 janv. 2021 ; P. Wintour & D. Boffey, « UK insists it will not grant EU ambassador full diplomatic status », The Guardian, 21 janv. 2021 ; 

[4] Conseil de l’Union européenne, Décision (2010/427/UE) établissant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure, préc.

[5] D. Boffey, « Brussels and London settle row over status of EU ambassador to the UK », The Guardian, 5 mai 2021.

[6] AFP, « Londres attribue le statut d’ambassadeur au représentant de l’UE », Euroactiv, 6 mai 2021

[7] Consultable à l’adresse https://www.gov.uk/government/publications/foreign-embassies-in-the-uk

[8] Le Diplomatic Privilege Act de 1964 est consultable sur le registre électronique de la législation nationale du Royaume Uni à l’adresse www.legislation.gov.uk

[9] Heads of mission in order of precedence and their spouses, consultable sur la page dédiée du site du ministère des Affaires étrangères britanniques à l’adresse https://www.gov.uk/government/publications/foreign-embassies-in-the-uk

Rishi Sunak parviendra-t-il à régler les dossiers les plus épineux de l’après Brexit ?

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

Si le gouvernement de Liz Truss, à peine formé, a pu très vite paraitre condamné à l’échec, la lune de miel de son successeur, Rishi Sunak, aura été de courte durée.

Après qu’un bon nombre de députés tories ont caressé l’idée d’un retour de Boris Johnson, le parti conservateur s’est résolu à emprunter  la voie médiane incarnée par Rishi Sunak. La composition du nouveau cabinet est révélatrice de la stratégie du chef de gouvernement qui a compris qu’il lui fallait s’inscrire dans la continuité de celui qui est encore très populaire auprès d’un bon nombre d’élus et d’électeurs. Hormis l’exclusion de certaines figures comme Jacob Rees-Mogg, plus connu pour ses gesticulations que pour son efficacité, on y retrouve beaucoup d’anciens ministres des gouvernements de Boris Johnson et de Liz Truss tels que Dominic Raab, Michael Gove, Nadim Zahawi, Ben Wallace, Steve Barclay, Mark Harper, Gavin Williamson[1], Alister Jack, Simon Hart ou encore Chris Heaton-Harris.  

En revanche, la reconduction de Suella Braverman au poste de ministre de l’Intérieur, très peu de temps après avoir été écartée par Liz Truss pour avoir divulgué des informations confidentielles à des parlementaires non autorisés[2], continue à susciter de très vives critiques de l’opposition[3].

 Un Premier ministre à la peine

Rishi Sunak sait qu’il doit en partie son élection à l’aile droite de son parti, celle composée des brexiteurs les plus acharnés, et de personnalités comme Suella Braverman qui a su habilement persuader ses proches d’opter pour l’ancien Chancelier de l’Échiquier de Boris Johnson. Le retour au Home Office de cette manœuvrière, apparemment contre l’avis des hauts fonctionnaires qui l’entourent, est contraire à l’engagement du Premier ministre de restaurer « intégrité, professionnalisme et responsabilité » au cœur de l’État. C’était sans doute le prix à payer pour maintenir l’unité du parti. Il montre à quel point la marge de manœuvre du Premier ministre est réduite et combien il devra ménager la droite de son parti qui reste très influente. La question de l’avenir de la ministre de l’Intérieur a été ravivée par la polémique autour de sa gestion de la crise migratoire, après la nouvelle qu’un groupe de demandeurs d’asile d’un camp de migrants à Manston[4] dans le Kent ont été laissés dans le dénuement le plus complet au cœur de Londres. Lors de la séance de questions au Premier ministre Keir Starmer a accusé Rishi Sunak d’avoir conclu “un accord sordide” avec Suella Braverman pour la reconduire dans ses fonctions, mettant ainsi en péril la sécurité nationale et exacerbant la crise des demandeurs d’asile.

Le refus initial du Premier ministre de se rendre au sommet de la COP27, qui aura lieu à Charm-el-Cheikh du 6 au 17 novembre, a été si mal perçu par l’opinion publique et un grand nombre d’élus, qu’il a finalement décidé, le lundi 31 octobre, qu’il conditionnerait sa venue à l’avancement du nouveau budget.

Il y a lieu de s’interroger sur sa capacité à concilier, d’une part, les impératifs économiques de discipline et de rigueur financière qu’attendent les marchés financiers et les investisseurs et, d’autre part, les exigences de la droite du parti en faveur des plus riches, exigences qu’il a provisoirement écartées. Le risque politique le plus grave que court Rishi Sunak, compte tenu de la fébrilité de son groupe parlementaire, serait de vouloir faire passer des mesures fiscales douloureuses au Parlement sans préserver, ne serait-ce que de façon symbolique, les idées de réformes avancées par Liz Truss et l’ancien Chancelier, Kwasi Kwarteng.

L’interminable question du Protocole nord-irlandais

Parmi les dossiers les plus épineux dont le nouveau Premier ministre a hérité, figure la question du Protocole nord-irlandais qui est toujours sans réponse, et qui a, de surcroit, provoqué indirectement une crise institutionnelle en Irlande du Nord. Depuis les élections législatives de mai 2022, qui ont désigné le parti nationaliste du Sinn Fein comme le premier parti de la province, le DUP (parti unioniste démocrate) refuse de participer à la mise en place du nouvel exécutif, où il doit nommer le vice-Premier ministre, tant que les problèmes associés à l’application du Protocole ne seront pas résolus. Il estime par la voix de son leader, Sir Jeffrey Donaldson, que le Protocole qui place une frontière maritime entre les deux îles, remet en cause la place de l’Irlande du Nord au sein du Royaume-Uni.

En conséquence, l’Irlande du Nord n’a pas de gouvernement opérationnel depuis six mois[5].

La date limite du 28 octobre avait été fixée par le secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris, pour que de l’exécutif nord-irlandais  soit rétabli. Passée cette date, il se verrait contraint de convoquer de nouvelles élections à l’Assemblée de Stormont avant Noël. Mais la date a bien été franchie et l’impasse se prolonge. D’après certains observateurs les élections seraient reportées à Pâques 2023, de façon à les faire coïncider avec la visite d’État du président Joe Biden à l’occasion des célébrations du 25e anniversaire de l’Accord de paix dit Accord du vendredi Saint[6], signé à Belfast le 10 avril 1998. Cela signifierait pour la province britannique sept mois de plus sans gouvernement.

Ces rumeurs, qui se fondent sur les propos échangés entre la Première ministre Liz Truss et le Président Biden lors de leur rencontre à New York, le 21 septembre 2022[7], ont suscité l’indignation de nombreux observateurs qui dénoncent une nouvelle tentative d’instrumentalisation de la question irlandaise à des fins de politique internationale, au moment où les Britanniques n’ont pas perdu l’espoir de sceller un accord de libre-échange avantageux avec les États-Unis. La question du Protocole nord-irlandais pourrait également servir de monnaie d’échange dans les tractations à venir avec les Européens. Pour l’ancien Taoiseach (Premier ministre de la République d’Irlande) Bertie Ahern, le Royaume-Uni serait disposé à utiliser le Protocole nord-irlandais comme levier dans les négociations, de façon à obtenir des concessions dans d’autres domaines comme celui de la finance ou de la recherche scientifique. Nombreux sont ceux qui s’insurgent contre le cynisme du gouvernement britannique, qui veut faire trainer les choses, alors que la crise du coût de la vie requiert des mesures urgentes de la part des autorités nord-irlandaises.

On se souvient que le 13 juin 2022 le gouvernement de Boris Johnson avait déposé le projet de loi sur le Protocole de l’Irlande du Nord à la Chambre des Communes (Northern Ireland Protocol bill). S’il était adopté, un bon nombre de dispositions du Protocole de l’Irlande du Nord seraient vidées de leur substance. Les principaux domaines concernés sont les douanes et la circulation des marchandises et sa réglementation ou encore les les aides d’État. Le 15 juin, l’Union Européenne, en réponse au projet de loi, a relancé la procédure d’infraction contre le Royaume-Uni pour défaut de mise en œuvre du Protocole, qu’elle avait interrompue en 2021.

Le projet de loi est maintenant soumis à l’examen de la Chambre des Lords, après avoir franchi la dernière étape à la Chambre des Communes en juillet, malgré les tentatives du SDLP (Parti social-démocrate et travailliste), de l’Alliance et des députés travaillistes de le diluer.

Bien qu’elle ait été à l’origine du projet de loi, Liz Truss, lorsqu’elle a succédé au négociateur du Brexit, David Frost,  au début de l’année 2022, s’est montrée disposée à trouver un compromis avec Bruxelles concernant les modalités des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. La question cruciale qui se pose désormais à Bruxelles, tout comme à Dublin, est quelle sera l’attitude du nouveau Premier ministre.

Rishi Sunak, est sans doute conscient de devoir s’atteler à une tâche extrêmement ingrate, mais il est encore bien malaisé de prédire le type d’approche qu’il adoptera.

Ce soutien au Brexit de la première heure, qui a su se montrer très critique à l’égard du Protocole a reçu le soutien des ardents brexiteurs à la Chambre des Communes. Après s’être initialement déclaré favorable au retour de Boris Johnson, le secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris, fervent partisan du Brexit, a soutenu la candidature de Rishi Sunak au poste de Premier ministre et a été reconduit dans ses fonctions de Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord. Rishi Sunak a également obtenu le soutien de l’eurosceptique de premier plan, Steve Baker[8], ancien président du Groupe de recherche européen (ERG), à présent ministre délégué au Bureau de l’Irlande du Nord.

Parmi les prises de position sur le Protocole, Rishi Sunak déclarait le 13 mai 2022, à la chaine de télévision Bloomberg, que le mode de fonctionnement du Protocole posait d’énormes problèmes pour “la stabilité de la situation” en Irlande du Nord et qu’il était devenu un obstacle au rétablissement du partage du pouvoir à Stormont[9].

Toutefois, le 17 décembre 2021, le Telegraph  rapportait que M. Sunak avait exhorté Boris Johnson et son ancien négociateur en chef pour le Brexit, Lord Frost, à ne pas “faire capoter” les discussions avec l’Union Européenne sur le Protocole[10]. D’après le quotidien, Rishi Sunak s’était alors inquiété de l’impact potentiel que cela aurait eu sur l’économie et avait  déclaré qu’il n’éprouvait pas “le même sentiment d’urgence” que d’autres membres du cabinet à l’égard du Protocole. Cette attitude plus conciliante a également marqué l’entretien téléphonique que le Premier ministre a eu dernièrement avec son homologue irlandais, Michael Martin, le 28 octobre 2022. Rishi Sunak a réitéré son souhait de voir émerger une issue négociée aux problèmes causés par le Protocole nord-irlandais. Les deux chefs de gouvernement se sont également déclarés favorables à une relation forte entre la Grande-Bretagne et la République d’Irlande et se sont engagés à renforcer leur amitié au cours des prochains mois[11].

Malgré l’espoir de voir en Rishi Sunak un interlocuteur plus pragmatique que ses prédécesseurs, sa venue n’a pas été accueillie à Bruxelles avec un élan d’optimisme et de confiance. Les responsables européens savent à quel point le dossier du Protocole peut être impacté par des questions de politique interne. S’il rejette résolument l’idée d’une escalade dans les relations entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne, pouvant dériver vers une forme de guerre commerciale, Sunak devra également, pour sa survie politique, poursuivre une ligne dure, du moins en façade, tant sur les échanges avec les responsables européens que sur l’avancement du projet de loi.

Si un accord finit par être trouvé, le Premier ministre pourra, en toute logique, retirer le projet de loi comme ce fut le cas de celui qui portait sur le marché interne le 8 décembre 2020, mais il lui faudra faire accepter le nouvel accord, quel qu’il soit comme une victoire diplomatique auprès du groupe parlementaire. Il y aurait sans doute moyen de reprendre comme base de travail les propositions d’aménagement de la Commission Européenne du 13 octobre 2021[12], auxquelles les Britanniques, sous la direction de l’intransigeant David Frost, sont restés sourds. Les mesures proposées, qui offraient des solutions spécifiques aux problèmes causés par le Protocole, portaient sur quatre domaines clés des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, une réduction d’environ 80% des contrôles sanitaires et phytosanitaires, des formalités douanières et administratives très assouplies, un dialogue renforcé entre toutes les parties prenantes et la sécurité ininterrompue de l’approvisionnement en médicaments expédiés de la Grande-Bretagne en Irlande du Nord.

Un projet de loi visant à « sécuriser le Brexit »

Un autre projet de loi controversé également issu du Brexit, introduit par Jacob Rees-Mogg le 22 septembre 2022, vise à « révoquer ou réformer » de toute urgence l’ensemble de la législation européenne. En vertu de la législation publiée le 22 septembre 2022 Retained EU Law (Revocation and Reform bill) toutes les lois découlant de l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union Européenne doivent être soit révisées et transférées dans le droit britannique, soit supprimées d’ici la fin 2023. En vertu du European Union (Withdrawal) Act 2018, ce droit européen, qui a été provisoirement aspiré dans le droit britannique afin de garantir la continuité juridique, est essentiel pour de vastes domaines de réglementation, notamment les protections sur le lieu de travail et les normes environnementales.

Dans une déclaration annonçant le projet de loi en question, le gouvernement avait déclaré qu’il s’engageait à maintenir “des normes élevées dans des domaines tels que les droits des travailleurs et l’environnement” et que le changement pourrait même permettre au Royaume-Uni “d’être plus audacieux et d’aller plus loin que l’Union Européenne dans ces domaines”.

Toutefois, tout porte à croire que l’inverse risque bien de se produire, notamment dans le domaine de la législation sociale. Les trois premières clauses du projet de loi annoncent l’extinction de la législation subordonnée, dérivée de l’Union Européenne d’ici la fin 2023, qui inclut les règlements sur le temps de travail. Un ministre peut repousser cette date, mais pas au-delà du 23 juin 2026, soit 10 ans après le référendum. D’autres dispositions visent à éliminer toute trace persistante de droit de l’UE, notamment en le renommant “droit assimilé”.

Parmi les multiples problèmes que présente le projet de loi, certains, selon la Hansard society, sont particulièrement graves.

Il s’agit d’abord de l’expiration automatique (sunset clause) de la législation européenne conservée dite retained EU law (REUL) qui représenterait une abdication du rôle de contrôle et de surveillance du Parlement[13].

En vertu de la législation proposée qui a fait l’objet d’une deuxième lecture à la Chambre des Communes, toutes les lois européennes seraient « désactivées » par le gouvernement le 31 décembre 2023. Cette échéance arbitraire comporte un risque important si des erreurs sont commises – directement par la perte d’un élément de la loi REUL qui crée une lacune réglementaire, involontaire ou indésirable.

La loi introduirait également, selon les experts, une incertitude inutile – juridique, économique et politique – dans le processus de révision des REUL.

Le projet de loi fournirait aux ministres une sorte de “chèque en blanc” pour modifier ou remplacer les REUL – y compris pour prendre des “dispositions alternatives” qu’ils “considèreraient appropriées” – dans des domaines aussi divers que le bien-être animal, les droits des consommateurs, la protection des données, l’emploi, la protection de l’environnement, la santé et la sécurité, et la TVA, le tout soumis à un contrôle parlementaire limité.

Il existe enfin des implications potentiellement graves pour la dévolution et l’avenir de l’Union. Des conflits relatifs à la répartition des compétences dévolues risque de porter atteinte à l’Union du Royaume. Il existe des formulations complexes et ambiguës, notamment en ce qui concerne la divergence et le fonctionnement du marché intérieur britannique.

Le projet de loi concerne au moins 2400 lois conservées, qui couvrent une multitude de domaines fort divers tels que, outre les droits des travailleurs et la protection de l’environnement, l’égalité de rémunération pour les hommes et les femmes, les normes alimentaires et les règles de sécurité aérienne.

Si le discours officiel consiste à répéter que le gouvernement s’est engagé à tirer profit des bénéfices du Brexit et à en finir avec le droit de l’UE, l’empressement à passer à l’acte est moins vif. Selon le Financial Times, le Premier ministre a été informé qu’il faudrait pas moins de 400 personnes au Foreign Office pour examiner 300 textes législatifs résultant de directives, de décisions et de règles européennes au cours des cinquante dernières années et 570 autres textes de loi devraient être examinés par le ministère de l’Environnement, de l’Alimentation et des Affaires rurales,  d’ici la fin 2023, ce qui représenterait une charge énorme et difficilement gérable pour la fonction publique

Le retrait des lois européennes a été une des priorités de Rishi Sunak et de Liz Truss lors de la campagne pour la présidence du parti de l’été 2022. Rishi Sunak avait promis de « sécuriser » le Brexit et de passer les lois européennes au broyeur, mais les experts juridiques l’ont averti que le calendrier prévu pour le faire était tout à fait irréaliste. De ce fait, il semblerait que cette décision ne figure plus en tête de l’agenda du Premier ministre.

Conclusion

Dans ses « Observations sur l’état actuel de la nation » un discours prononcé à Lisbonne le 12 octobre 2021, Lord Frost déclarait :

 « Je viens de dire que notre influence sur l’Union Européenne passe désormais par le pouvoir de l’exemple, et donc aussi par un sain degré de concurrence. Le Brexit consiste à faire les choses différemment – non pas pour le plaisir, mais parce-que cela nous convient et parce-que cela crée une plus grande variété d’avenirs alternatifs. C’est pourquoi ce que certains appellent « Brexit dur » dans son sens premier de quitter l’Union Européenne et le marché unique de l’Union Européenne – était essentiel. C’était la seule forme de Brexit qui nous offrait la liberté d’expérimenter et la liberté d’agir. »

La démarche des gouvernements conservateurs, depuis le referendum de 2016, a consisté à vouloir se démarquer le plus possible de l’Union Européenne en reprenant le contrôle de leurs frontières, de leurs lois, de leurs échanges et de leurs flux migratoires. S’affranchir des lois européennes jugées contraignantes et imposées par des institutions dites non démocratiques a toujours été l’aspiration des Brexiteurs. Quant au Brexit dur qu’évoquait Frost, il s’est révélé incompatible avec la géopolitique du Royaume-Uni, dont fait partie l’enclave britannique d’Irlande du Nord, d’où la tension entre le désir de reconquête de liberté des conservateurs et le besoin de continuité et de stabilité de l’Irlande du Nord. Si Rishi Sunak a embrassé très vite la cause du Brexit, on ose espérer qu’il l’ait fait davantage par opportunisme que par conviction idéologique.

[1] Gavin Williamson a été renommé ministre par Rishi Sunak après avoir été démis de ses fonctions par Liz Truss pour avoir adressé des messages insultants  à la Chief Whip Wendy Morton, qui a  décidé de déposer plainte. Rishi Sunak sera sans doute contraint d ‘exiger une enquête indépendante sur les agissements de son ministre auprès de l’équipe en charge de l’éthique au Cabinet office.

[2] Suella Braverman avait été démise de ses fonctions de ministre de l’Intérieur par la première ministre Liz Truss, le 19 octobre , après avoir envoyé un document gouvernemental sur l’immigration à un député conservateur à partir de son adresse électronique personnelle, en violation des règles ministérielles. Le document que la ministre de l’intérieur a partagé avec le député conservateur concernait une proposition de nouvelle de politique gouvernementale, visant à augmenter l’immigration, dans le but de stimuler la croissance économique.

[3] Yvette Cooper, ministre de l’Intérieur du Cabinet fantôme, a déclaré que “outre les nombreuses questions en suspens concernant d’autres violations présumées de la sécurité… cela soulève également des questions sur l’exactitude de la réponse de Suella Braverman et sur le sérieux avec lequel elle prend ces questions”.

“Rishi Sunak a promis ‘intégrité, professionnalisme et responsabilité’ – choisir de renommer Suella Braverman à l’un des postes les plus importants du gouvernement six jours seulement après que cette violation ait eu lieu est un échec sur ces trois points”, a-t-elle ajouté. Jessica Elgott, Aubrey Allegretti et Rowena Mason, “Sunak vows to bring ‘integrity to No 10 but gambles by restoring Braverman, The Guardian, 25 Oct. 2022.

[4] Le camp a été prévu pour héberger 1500 personnes alors que le nombre d’occupants avoisine actuellement les 4000. De nombreux rapports dénoncent les conditions épouvantables dans lesquelles sont entassés les migrants et le sentiment général que le gouvernement, et en particulier la ministre de l’Intérieur, ne maitrise absolument pas la situation.

[5] Il s’avère qu’au cours du quart de siècle qui s’est écoulé depuis l’Accord du Vendredi Saint de 1998, qui a jeté les bases du partage de pouvoir entre les communautés unionistes et nationaliste, l’exécutif issu de la dévolution a été paralysé presque aussi souvent qu’il a pu fonctionner.

[6] La Première ministre Liz Truss aurait formellement invité le Président Biden à assister aux célébrations du 25ème anniversaire de l’Accord du Vendredi Saint en 2023.

[7]  Lors de leur échange, le Président Biden avait affirmé : « Nous sommes tous deux déterminés à protéger les acquis de l’Accord du Vendredi Saint en Irlande du Nord « Il s’était également déclaré impatient de savoir comment les deux Etats pouvaient continuer à coopérer. Remarks by President Biden and Prime Minister Liz Truss of the United Kingdom before Bilateral Meeting, United Nations Headquarters New York 21 September 2022, whitehouse.gov.

[8] De manière totalement inattendue, le 2 octobre 2022, Steve Baker, un des plus ardents militants pro-Brexit, présentait ses excuses à la République d’Irlande et à Bruxelles pour n’avoir pas fait preuve de respect à l’égard des intérêts légitimes de l’Irlande et de l’Union Européenne pendant les négociations du Brexit. Il ajoutait qu’il était temps de reconstruire les relations entre le Royaume-Uni et l’Irlande et faire en sorte que les deux pays aillent de l’avant en tant que partenaires et amis les plus proches. Lisa O’Carroll, Tory MP Steve Baker apologizes to Ireland and EU for behaviour during Brexit, The Guardian, 2 Oct 2022.

[9] Sunak says Brexit deal causing harm, urges EU to be flexible, by Joe Mayes and Stephanie Flanders, Bloomberg, 13 mai 2022, https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-05-13/sunak-says-brexit-deal-causing-harm-urges-eu-to-be-flexible?leadSource=uverify%20wall

[10] “Rishi Sunak urged Boris Johnson not to ‘blow up’ talks with EU on NI protocol before Christmas” , Harry Yorke, Whitehall editor, James Crisp, Europe editor, Joe Barns, Brussels correspondent, The Telegraph,  17 December 2021. https://www.telegraph.co.uk/politics/2021/12/17/rishi-sunak-urged-boris-johnson-not-blow-talks-eu-ni-protocol/

[11]“New British PM Rishi Sunak tells Taoiseach he wants ‘negotiated outcome to Northern Ireland Protocol”, the journal.ie, 26 October 2022.

[12] Protocole sur l’Irlande/l’Irlande du Nord : la Commission propose des arrangements sur mesure en faveur de l’Irlande du Nord, Commission Européenne, 13 octobre 2021.ec.europa.eu.

[13] Rees-Mogg qui n’a pas été reconduit par  Sunak quittait le banc du gouvernement  le 27 octobre après avoir déclaré dans un discours passionné que le but de son projet de loi était de restaurer la souveraineté parlementaire.

Point d’actualité et retour sur la situation en Irlande du Nord après les élections du 5 mai 2022

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en civilisation britannique.

Introduction coécrite avec Aurélien Antoine.

Alors que Boris Johnson est sorti vainqueur du scrutin organisé au sein de la Commission 1922, la situation politique outre-Manche demeure des plus complexes. Malgré ses propos triomphants, le Premier ministre a réuni moins de voix que prévu lors du vote des députés conservateurs du 6 juin. Avec 59 % des voix, Boris Johnson s’en sort moins bien que Theresa May le 12 décembre 2018. Elle avait dû pourtant annoncer sa démission cinq mois après. La moindre faute, le moindre scandale ou une succession de défaites à des élections partielles pourrait être fatal à Boris Johnson. Si aucune procédure devant la Commission 1922 ne peut désormais être engagée avant juin 2023 et que les prochaines élections ne sont prévues que pour 2024, l’actuel Premier ministre serait bien avisé de rester prudent. L’orientation très droitière qu’il a choisie pour rassurer les plus conservateurs de son parti (notamment le European Research Group qui avait fait les malheurs de Theresa May avec le DUP) devrait encore accentuer les divisions et les tensions au Royaume-Uni. C’est notamment à l’aune de cette stratégie qu’il faut comprendre la volonté de rompre définitivement avec le Protocole nord-irlandais. L’autre motif de ce positionnement découle des élections locales du 5 mai en Irlande du Nord.

Comme le montre le tableau ci-dessous les élections au Parlement de Stormont ont été marquées par la victoire du parti nationaliste Sinn Fein qui est devenu pour la première fois dans l’histoire de la province le premier parti de gouvernement avec 27 sièges. Cette nouvelle donne bouleverse un siècle de domination unioniste et permet au Sinn Fein de revendiquer le poste de Premier ministre dans l’exécutif nord-irlandais, issu de l’Accord multipartite dit du Vendredi Saint signé à Belfast le 10 avril 1998. On peut noter également un net progrès du parti centriste et transcommunautaire de l’Alliance qui refuse les étiquettes « unioniste » ou nationaliste.

Résultat des élections du 5 mai 2022 à l’Assemblée de Stormont

Nombre de sièges par parti 

DUP : 25

Sinn Fein : 27

SDLP : 8

UUP : 8

Alliance : 17

TUV : 1

PFP : 1

Ind. : 2

Variation par rapport à 2017

DUP                   25         -3                    -6,8%

SINN FEIN       27          –                     +1,3%

SDLP                 8          -4                     -2,8%

UUP                  9          -1                      -1,7%

ALLIANCE      17        +9                     +4,4%

GREEN            0        

TUV                 1          –                         +5%

PBP                 1          –

Indep.            2          +1

 *PFP = People before Profit

En parallèle, et en lien avec les élections, le Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord annexé à l’Accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union Européenne signé fin 2019 et ratifié en janvier 2020, n’a cessé, depuis la sortie effective du Royaume-Uni, de susciter la controverse de la part du gouvernement britannique qui le juge inapplicable en l’état et se déclare disposé à agir unilatéralement en vue d’en retirer les aspects les plus préjudiciables aux échanges, voire de l’abolir. Liz Truss a d’ailleurs annoncé le dépôt d’un projet de loi dont certaines dispositions, si elles étaient mises en œuvre, violeraient directement le protocole. Le gouvernement pourrait, en effet, prendre des mesures unilatérales afin d’assurer la fluidité des échanges commerciaux entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Cette possibilité avait déjà été envisagée en 2020 avec le United Kingdom Internal Market Act. Inspirée par Dominic Cummings, elle fut finalement écartée sous la pression de l’Union européenne qui avait engagé à l’époque une procédure en manquement.

Les négociations sur le sujet entre le Royaume-Uni et l’UE sont désormais au point mort, tandis que Liz Truss a rappelé les exigences britanniques dont la compatibilité avec les accords de Brexit et le droit de l’Union est douteuse :

  1. «Remove checks and paperwork on so called “green lane” goods. These are goods moving from Great Britain (GB) to Northern Ireland (NI) that are destined to stay in NI and are not considered at risk of moving into Ireland/the EU.
  2. Create a new dual regulatory system where business will be able to apply either the EU or the UK’s regulatory regime for goods being sold in Northern Ireland, thus removing EU checks and restrictions on goods for the NI market that are made to comply with British, not EU, rules.
  3. Ensure a single tax and spending regime across the UK. Principally this would be to allow changes to VAT rates in GB to be applied to NI also (at present the EU’s VAT rules concerning goods apply in NI).
  4. Change the governance of the Protocol to the same system as that for the EU-UK Trade and Cooperation Agreement, removing the jurisdiction of the Court of Justice of the EU (CJEU) which currently has a role in interpreting EU rules that apply under the Protocol and settling disputes over its implementation. »

L’Observatoire a déjà évoqué les limites juridiques de ces propositions et il est difficile de voir émerger une résolution rapide de l’imbroglio nord-irlandais. Notons que si l’UE venait à rétablir des droits de douanes sur le fondement des dispositifs de sanction prévus par les accords de Brexit contre le Royaume-Uni, cela entraînerait sans doute des complications majeures entre la République d’Irlande et l’Irlande du Nord dans la mesure où la perception de tels droits impliquerait la mise en place de contrôles aux frontières.

Hormis les tensions avec Bruxelles, le gouvernement britannique doit aussi gérer la crise politique en Irlande du Nord survenue immédiatement après les élections locales. Les unionistes nord-irlandais dénoncent les effets pervers que représentent les contrôles sur les marchandises acheminées depuis la Grande-Bretagne en Irlande du Nord qui, d’une part, compromettent l’unité du marché intérieur et, d’autre part, isolent l’Irlande du Nord du reste du Royaume-Uni dont elle est partie intégrante.

La situation s’est aggravée depuis les élections de mai 2022 avec leur refus de pourvoir le poste de vice-Premier ministre qui leur revient en tant que second parti de gouvernement et également de participer à l’élection du Président de l’Assemblée (speaker) tant que le gouvernement britannique n’aura pas fait ce qu’ils jugent nécessaire pour rétablir la fluidité des échanges entre la Grande-Bretagne et la province nord-irlandaise. Ce double refus des responsables unionistes a plongé l’Irlande du Nord dans un marasme institutionnel, qui, vraisemblablement, risque de se prolonger.

L’Observatoire du Brexit a demandé à l’écrivain et journaliste Malachi O’ Doherty de nous livrer son analyse de l’impasse politique post-Brexit en Irlande du Nord, qui, vraisemblablement risque de se prolonger.


Entretien avec Malachi O’Doherty

Propos recueillis et traduits par Marie-Claire Considère-Charon

Marie-Claire Considère-Charon : Cent un ans après la partition et la formation de l’Irlande du Nord, le parti nationaliste du Sinn Fein a réussi à se hisser au premier rang lors des élections du 5 mai 2022 avec 29% des votes de première préférence et est  désormais le plus grand parti à l’Assemblée de Stormont. Il s’agit d’un changement très important qui a mis fin à un siècle de majorités protestantes unionistes en Irlande du Nord. Cependant, le Sinn Fein n’a pas gagné de sièges par rapport aux élections de 2017. A-t-il  réellement gagné du terrain ?

Malachi O’Doherty : Je pense que le Sinn Fein a surtout beaucoup gagné en termes de propagande en étant le plus grand parti à Stormont, mais cela résulte davantage de la fragmentation de l’Unionisme que de la croissance du Républicanisme et cela peut potentiellement se retourner en cas de regroupement des unionistes.

MCC : La campagne du Sinn Fein s’est principalement concentrée sur les sujets du quotidien avec l’augmentation du coût de la vie et les profondes inquiétudes quant  aux services de santé.  Le DUP (parti unioniste démocratique) a donné la priorité à la question du protocole pendant la campagne et a vu sa part de voix chuter avec la perte de 3 sièges. Cela peut-il expliquer pourquoi le DUP n’a pas obtenu de bons résultats dans les urnes ?

MOD : Non. Le vote du Sinn Féin n’a pas progressé sur les sujets du quotidien, car ses promesses n’étaient pas sensiblement différentes de celles des autres partis. Ni les unionistes ni les nationalistes ne paraissent vouloir s’éloigner leurs principes communautaires.

MCC : La dirigeante du Sinn Fein, Michelle O’Neill a salué sa victoire en tant que premier parti comme un “moment décisif”, mais le poste de premier ministre ne comporte aucun  pouvoir supplémentaire. Les postes de premier ministre et de vice-premier ministre sont d’importance égale malgré leur différence en nombre de suffrages. Diriez-vous que l’idée  de sortir en tête des urnes est plus symbolique que significative en termes de prise de décision ?

MOD : Oui. Mais les médias britanniques ne semblent pas l’entendre ainsi et ils ont monté l’histoire en épingle, comme si Michelle O’Neill était la Première ministre au même titre que Nicola Sturgeon en Écosse. Le Sinn Féin a toujours affirmé jusqu’à présent que les rôles de Premier ministre et de Vice-premier ministre étaient égaux. Maintenant qu’il a droit au cabinet du Premier ministre, il en parle pour la première fois comme ayant un rôle plus important..

MCC : Le parti centriste de l’Alliance a connu une hausse spectaculaire avec 13,5%des voix,  soit une augmentation de 4,4 % par rapport à l’élection de 2017 à Stormont, et se place en troisième position. Cela montre l’émergence d’un troisième bloc qui rejette les étiquettes nationaliste et unioniste. Pensez-vous que cette tendance est susceptible de s’amplifier ?

MOD C’est difficile à dire. L’Alliance est peut-être à son apogée. Il y a deux blocs sectaires très solides qui tiennent bon et qui pourraient continuer à le faire tant que les structures de l’Accord du Vendredi Saint favoriseront ce type de partage du pouvoir.

MCC Une fois le premier ministre et le vice-premier ministre nommés, tous les ministres doivent être nommés selon la formule dite d’Hondt, en fonction du poids relatif de leur parti à l’Assemblée. L’Alliance tentera probablement d’avoir plus d’influence en raison de son score dans les urnes. Combien de postes au gouvernement l’Alliance peut-elle espérer obtenir ? Sera-t-elle en mesure de changer la donne ? Avec ce parti a-t-il tendance à s’allier et pourquoi : les unionistes ou les nationalistes ?

MOD : Le soutien de l’Alliance se répartit actuellement de manière égale entre les deux blocs. On peut le constater d’après les intentions de votes de seconde préférence qui se sont exprimés. Mais les nationalistes, autant que les unionistes, redoutent que le parti puisse se développer à l’avenir et hésiteront à faire quoi que ce soit qui puisse favoriser son essor.

MCC : Les autorités britanniques ont demandé au DUP de nommer le vice-premier ministre, mais le chef du DUP, Sir Jeffrey Donaldson, a déclaré qu’il ne rejoindrait pas un gouvernement de partage du pouvoir dirigé par le Sinn Fein tant qu’il y aurait des contrôles sur les marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Pensez-vous que cette nouvelle impasse va durer ?

MOD : Je m’attends à une longue impasse, qui conduira probablement à de nouvelles élections en novembre, où les unionistes chercheront à consolider leur assise et à écarter le Sinn Fein du poste de premier ministre. Dans ce cas, toute l’élection se jouera comme une course entre le DUP et le Sinn Fein pour ce siège et les petits partis en pâtiront.

MCC : Le DUP a également refusé de participer à la nomination d’un président de l’Assemblée tant que le gouvernement britannique n’aura pas pris de “mesures décisives” au sujet du protocole d’Irlande du Nord. Sans exécutif ni même gouvernement intérimaire et  avec une Assemblée suspendue, comment les institutions d’Irlande du Nord peuvent-elles réellement survivre alors que la province doit faire face au risque de récession et à un besoin urgent de réformes dans le domaine de la santé ?

MOD : L’Assemblée a été inopérante pendant trois ans et Westminster a légiféré par substitution tout en évitant l’administration directe totale. La pression morale qui a contraint les parties à un compromis  sous la forme de l’accord « Nouvelle Décennie – Nouvelle Approche » – répondait était la nécessité de mettre fin à une grève des personnels des services de santé.  Le DUP peut se retrouver confronté à des impératifs similaires. Actuellement, le gouvernement de Westminster propose de verser des subventions aux  gens qui ne peuvent plus régler leurs factures de carburant. Si ces aides doivent être gérées par Stormont, le boycott sera perçu comme privant comme une sanction, en privant  les plus pauvres de la société d’une aide financière. Cela entrainera sûrement la demande de restauration du gouvernement.

MCC : L’Irlande du Nord est allée de crise politique en crise politique. Ne devrait-il pas y avoir une responsabilité collective pour que le gouvernement soit “opérationnel rapidement” ? Pensez-vous que la position du DUP sur le Protocole puisse les mener quelque part ?

MOD : La position du DUP sur le protocole ne peut que les conduire  à accepter un compromis que les autres unionistes de la TUV – Traditional Unionist Voice – et les groupes loyalistes peuvent rejeter et assimiler à une trahison.

MCC : La décision de mettre en place une frontière maritime a créé beaucoup de frustration et de colère chez les unionistes contre le gouvernement britannique. Malgré qu’il ait annoncé la suppression de certaines parties du Protocole, le discours de la Reine du 10 mai ne fait aucune référence à une quelconque action unilatérale. Pouvez-vous réellement comprendre ce que Boris Johnson est prêt à faire au sujet du Protocole ? Quel est actuellement l’état des relations entre le gouvernement britannique et le DUP?

MOD : Je ne vois pas ce que Boris peut offrir d’autre qu’un système de voies vertes et rouges similaire à celui des postes douaniers, où les produits importés exclusivement destinés au marché nord-irlandais pourront passer sans être contrôlées. Boris Johnson est le premier Premier ministre qu’un présentateur de la BBC peut impunément traiter de menteur. Le DUP a sûrement assez de jugement pour ne pas lui faire confiance.

MCC : L’UE et le gouvernement irlandais ont admis que certains éléments du protocole ne fonctionnaient pas, mais le vice-président Maros Sefcovic estime que les propositions qu’il a présentées en octobre 2021 amélioreraient sensiblement sa mise en œuvre. Des assouplissements ont également été proposés en ce qui concerne les contrôles alimentaires et les médicaments. Pourquoi les autorités britanniques n’ont-elles pas voulu discuter de ses propositions ? Pourquoi y a-t-il eu une escalade dans le conflit entre l’UE et le Royaume-Uni ?

MOD : Je n’en sais rien. Il se peut en fait que cela ait davantage à voir avec les rivalités internes au sein du parti conservateur, alors que la ministre des affaires étrangères, Liz Truss, semble lorgner du côté de la direction du parti.

MCC : Les discussions en cours sur le protocole entre Maros Sefcovic et Liz Truss ont peu progressé ces derniers mois et l’accord entre le Royaume-Uni et l’UE, qui était censé mettre fin à l’impasse, ne s’est pas concrétisé. Mais, contrairement au président de Marks and Spencers qui approuve le projet des responsables britanniques d’abolir le Protocole, il semble qu’un certain nombre d’entreprises en sont satisfaits dans la mesure où elles ont accès à la fois au marché britannique et au marché européen. Quel est le sentiment général sur le protocole dans les milieux d’affaires ?

MOD : Certaines entreprises, comme Wrightbus qui fabrique des bus londoniens, adorent le protocole. D’autres sont clairement désavantagées. Il n’y a pas une forte demande qui s’exprime en faveur de sa suppression, ce qu’on serait en droit d’attendre s’il constituait un problème pratique sérieux.  

MCC : Le Sinn Fein a toujours rejeté le terme “Irlande du Nord” qu’il considère comme une entité illégitime et la grande crainte des unionistes est que le parti nationaliste ne saisisse ce moment comme une opportunité pour accélérer la marche vers l’unité irlandaise. Mary Lou Mc Donald a déclaré qu’un scrutin sur la question de la frontière serait possible dans les cinq prochaines années, tandis que Michelle O’Neill a dit qu’elle envisageait la réunification, mais n’a pas mis en avant l’idée d’un scrutin dans un avenir proche. Pensez-vous que le Sinn Fein se rende compte que l’unité ne puisse pas se faire dans la précipitation ? pas être précipitée ? Y a-t-il une différence d’approche entre les deux leaders du Nord et du Sud ?

MOD : Je ne vois aucune différence entre le Sinn Fein du Nord et le Sinn Fein du Sud sur ce point. Leur stratégie consiste à faire campagne pour que les assemblées de citoyens et les ministères commencent à préparer le vote sur l’unité. Il s’agit d’encourager les discussions qui puissent renforcer le sentiment dans le pays que la réunification est inévitable. Mary Lou McDonald, en tant que leader du parti au Sud, improvise souvent et cela peut la conduire à s’exprimer de façon peu réfléchie. Michelle O’neill, à l’inverse, ne parait jamais dévier du discours qu’elle a préparé.

MCC : En ce qui concerne la perspective de l’unité irlandaise, le clivage est net entre nationalistes et unionistes ? Croit-on qu’elle pourrait se produire dans les cinq prochaines années ? Pour ceux qui l’envisagent cette idée, quels seraient, selon eux, les principaux avantages et inconvénients d’un tel événement historique ?

MOD : Personne ne croit que cela puisse se produire dans les cinq ans qui viennent mais beaucoup pensent que cela peut avoir lieu dans quinze ans. Le Brexit a ravivé l’intérêt pour cette idée comme le moyen de revenir dans l’Union Européenne. Mais le risque est que nous ne ferions qu’importer les tensions sectaires du Nord dans une Irlande unifiée. Est-ce que cela a un sens de faire disparaitre la frontière alors que les murs de la paix sont toujours debout ?

MCC : Dans le discours qu’elle a prononcé à Magherafelt après avoir remporté le scrutin dans le centre de l’Ulster, Michelle O’Neill s’est montrée très ouverte et a estimé qu’elle avait l’occasion de “réinventer les relations sur la base de l’équité, de l’égalité et de la justice sociale”. Elle a également déclaré qu'”Indépendamment des origines religieuses, politiques ou sociales”, elle s’engageait à “faire fonctionner la politique”. Pensez-vous que cette rhétorique puisse séduire les partis centristes et les éléments les plus modérés de la communauté unioniste ?

MOD : Non. Je pense que le vote du Sinn Fein émane encore presque exclusivement de la communauté catholique.

MCC : Liz Truss, la ministre britannique des Affaires étrangères, a réitéré sa menace de supprimer certaines parties du protocole à moins que l’UE ne fasse preuve de plus de souplesse, et elle a insisté sur l’idée que le protocole soit le principal obstacle à la formation d’un nouvel exécutif en Irlande du Nord. S’attend-elle réellement à ce que l’UE finisse par renégocier le protocole ou s’agit-il d’une simple posture conforme à la tactique habituelle de Johnson ?

MOD : Je pense qu’elle veut apparaitre comme déterminée à se battre davantage afin d’impressionner les Brexiters durs du parti et peut-être mettre Johnson dans l’embarras pour avoir accepté le protocole.

MCC : La plupart des observateurs s’accordent à dire que les conséquences du projet de loi sur le protocole pour l’Irlande du Nord, qui supprimerait des aspects substantiels d’un traité que Johnson a signé il y a moins de trois ans et qu’il a ensuite qualifié de “moment fantastique”, seraient sérieuses et de grande ampleur. Elles risqueraient d’aggraver encore les relations entre le Royaume-Uni et l’UE et de déclencher des mesures de rétorsion de la part de l’Union Européenne qui pourrait répondre par “toutes les mesures à sa disposition”. Pensez-vous qu’il pourrait y avoir, à terme, une guerre commerciale entre le Royaume-Uni et l’UE ?

MOD : Je ne sais pas. C’est là où la logique nous mène, mais cela peut difficilement être une perspective attrayante pour l’Union Européenne.

MCC : L’objectif majeur du Protocole sur l’Irlande du Nord est d’éviter le retour d’une frontière physique en Irlande. Il pourrait y avoir une frontière souple dans la mer d’Irlande, comprenant des solutions telles que des systèmes informatisés à l’usage de sociétés agrées et des contrôles légers dans les ports. Si le Royaume-Uni refuse la recherche  d’un compromis sur la frontière en mer d’Irlande et reste déterminé à s’écarter des normes européennes, n’y a-t-il pas un risque de retour à une frontière terrestre ?

MOD : C’est la logique de la situation.

MCC : La commission ad hoc à Washington en charge de la protection de l’Accord du Vendredi Saint a décrit le projet du Royaume-Uni comme n’étant ni stratégique ni avisé, et le représentant démocrate Brendan Boyle a déclaré que le Royaume-Uni devrait écouter la majorité des Nord-irlandais qui n’ont pas voté pour l’abandon du protocole. Croyez-vous qu’ils puissent avoir une quelconque autorité et influence sur les autorités britanniques ?

MOD : La délégation américaine a commis de graves maladresses lors de sa visite et est apparue comme insensible aux inquiétudes des unionistes. Elle a gâché toute chance de médiation.

MCC : L’ancien directeur général de l’OMC, Pascal Lamy, a déclaré que le Brexit n’avait fait qu’irriter les dirigeants de l’Union Européenne et que la controverse sur le protocole était très malvenue avec la guerre en Ukraine et la demande d’adhésion à l’OTAN de la Finlande et de la Suède. Boris Johnson essaie-t-il seulement de gagner du temps et de détourner l’opinion publique des conséquences négatives d’un Brexit dur ?

MOD Probablement.


En plus de ces informations, nous conseillons trois médias récents qui se penchent sur le Protocole et le contexte en Irlande du Nord :

Le quatrième volume des travaux de Federico Fabbrini sur les aspects juridiques et politiques du Brexit est consacré au Protocole :

The Law and Politics of Brexit Vol. IV. The Protocol on Ireland/Northern Ireland, OUP, 2022, 320 p.

Le Center for Constitutional Change a aussi consacré un podcast sur les élections en Irlande du Nord : Northern Ireland after the election

Enfin, en langue française, vous pouvez retrouver un résumé des tenants et des aboutissants du protocole dans l’intervention de Karine Bigand, maître de conférences à l’Université Aix-Marseille, lors de la conférence organisée par Véronique Molinari et Pierre-Alexandre Beylier dans le cadre du séminaire Brexit – “Brexit : Quelle réalité deux ans après ?” (8 avril 2022). Vous y retrouverez également l’intervention d’Aurélien Antoine sur quelques enjeux et perspectives pour le Royaume-Uni et l’Union européenne deux après le Brexit :

 

Protocole nord-irlandais : l’impasse persiste

Par Marie-Claire Considère-Charon

Suite à son retrait de l’union douanière et du marché unique, le Royaume Uni est devenu un pays tiers, ce qui suppose l’instauration de contrôles sur les marchandises en provenance et à destination de l’UE.

Le besoin impérieux d’éviter que ces contrôles aient lieu sur le territoire de l’Irlande s’est exprimé de manière quasi unanime dès le lendemain du referendum. En signant l’Accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union Européenne le gouvernement de Boris Johnson s’est engagé à mettre en place une frontière qui ne soit pas sur le sol irlandais. Mais une fois venu le moment d’appliquer le dispositif de contrôle des échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord prévu par le Protocole d’Irlande et d’Irlande du Nord, les désagréments sous la forme d’embarras portuaires, de blocages des marchandises et de délais de livraison rallongés n’ont pas tardé à apparaître. Ces conséquences, apparemment inattendues du côté britannique, ont suscité l’indignation et la polémique des responsables britanniques et nord-irlandais au point de remettre en cause un accord dûment signé tout en provoquant des heurts et des démêlés juridiques entre Européens et Britanniques.

Quelques rappels

De façon à éviter le retour d’une frontière dure en Irlande, le Protocole a mis en place une frontière de facto entre l’île de la Grande-Bretagne et l’île d’Irlande, l’Irlande du Nord relevant des règles du marché européen pour ce qui est du commerce des marchandises.

Si le Protocole permet aux marchandises de circuler librement entre l’Irlande du Nord, la République d’Irlande et le reste de l’Union Européenne, il stipule, en outre, que pour celles qui pénètrent en Irlande du Nord – véritable porte d’entrée au marché unique – la preuve puisse être fournie qu’elles se conforment à la législation européenne. Elles sont sujettes aux tarifs européens si elles sont jugées « à risque d’être acheminées dans l’Union européenne ».

Depuis janvier 2021 ces dispositions ont porté sur le commerce de bétail, l’agro-alimentaire et tout particulièrement les produits à base de viande réfrigérée, qui supposent des certificats sanitaires d’exportation à l’Union européenne, ainsi que sur produits importés interdits à l’importation comme de la terre et des anguilles.

Le mur bureaucratique

De nouvelles et multiples formalités administrativesont entrainé des contrôles inédits sur le respect du Code des douanes de l’UE, de la législation sur les marchandises, des règles SPS, des normes sur la production et la commercialisation agricole, ou encore de la TVA et des droits d’accise.

Outre les files d’attente aux ports nord-irlandais, ces nouvelles contraintes commerciales ont entrainé de nouveaux processus et de nouveaux coûts pour les entreprises nord-irlandaises confrontées à des problèmes d’acheminement et de livraison, qui ont particulièrement concerné les marchandises transitant entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord.

Une enquête auprès de 190 entreprises de production nord-irlandaises publiée en avril 2021[1] a révélé que les trois quarts d’entre elles ont été impactées de façon négative au cours des trois premiers mois de l’année 2021. 93% ont enregistré des coûts supplémentaires sur l’achat des matières premières et 37% ont déclaré que les perturbations au niveau de leurs chaines d’approvisionnement ont constitué le plus gros obstacle à la reprise de leur activité. La situation semble toutefois s’être améliorée par la suite dans la mesure où un bon nombre de détaillants et de sociétés, soucieux d’éviter les contrôles et les formalités administratives, ont adapté leurs pratiques et planifié différemment leurs chaînes d’approvisionnement en se procurant davantage de produits en République d’Irlande ou encore dans le reste de l’Union Européenne.

Une application controversée

Depuis l’entrée effective du Royaume-Uni dans l’ère post-Brexit, l’application du Protocole nord-irlandais n’a cessé de susciter débats, polémiques et controverses. Dès le début de l’année le Royaume-Uni a montré ses réticences et son désaccord sur la mise en pratique des échanges et des contrôles, en invoquant le besoin pour les entreprises de s’adapter à la nouvelle législation commerciale.

Après avoir affirmé son attachement inconditionnel à un commerce sans entraves au sein de son marché intérieur et décrété qu’il n’y aurait pas de contrôles[2], le Premier ministre a tantôt minimisé leur importance, tantôt réclamé des délais de grâce et des dérogations pour alléger les entraves aux échanges entre la Grande-Bretagne et l’lrlande du Nord, ou encore contesté l’existence même du Protocole pour les barrières jugées ridicules au commerce intérieur. Les autorités britanniques, ainsi que unionistes du DUP qui ont clamé leur hostilité au dispositif instauré par le Protocole en mer d’Irlande, n’ont par ailleurs cessé de déplorer le manque de souplesse des Européens en réclamant que le protocole soit revu et corrigé, voire annulé.

Des discussions sur le mode d’application du Protocole se sont parallèlement poursuivies au niveau du comité conjoint RU-UE, mais des blocages persistent à l’évidence entre les deux parties sur un certain nombre de questions.

Négligence ou mauvaise foi des Britanniques ?

L’impact du Protocole sur les échanges entre la Grande-Bretagne l’Irlande du Nord semble avoir pris par surprise les autorités britanniques. Sous le feu des critiques des unionistes nord-irlandais du DUP qui n’ont pas soutenu l’accord de retrait au Communes, les autorités britanniques ont expliqué qu’il ne leur était pas possible d’estimer l’impact du Protocole au moment des négociations. Pourtant les problèmes potentiels avaient été identifiés à l’origine par les deux parties et les conséquences intégralement prévues, comme en atteste un document adressé par le Premier ministre Boris Johnson au président de la Commission Européenne de l’époque, Jean-Claude Juncker. Si le gouvernement britannique soutient que cela équivaut à une distorsion inacceptable des échanges et requiert des changements majeurs au Protocole, de tels effets étaient prévus par des évaluations lorsque l’Accord de retrait avait été signé.

Dans la proposition britannique du 2 octobre 2019 pour un protocole révisé[3], une note  explicative précisait en effet que la mise en place du Protocole signifierait des contrôles d’identité, des vérifications administratives et des inspections physiques par les autorités britanniques comme l’exigeraient les règles européennes applicables sur tout l’agro-alimentaire entrant en Irlande du Nord depuis la Grande-Bretagne, ainsi que des contrôles réglementaires conformes au droit européen. La proposition demandait également une zone réglementaire sur l’intégralité du territoire irlandais qui couvrirait toutes les marchandises y compris l’agro-alimentaire.

D’après l’ancien directeur du personnel de Theresa May, Gavin Barwell, le Premier ministre Boris Johnson avait parfaitement compris l’impact potentiel des contrôles sur les échanges en mer d’Irlande et bluffait tout simplement lorsqu’il faisait valoir qu’ils avaient été sous-estimés[4].

Manœuvres dilatoires ou recherche sincère de compromis ?

En réponse aux embarras portuaires[5] et aux difficultés de mise en place du Protocole, des délais de grâce ont été consentis sur la demande des Britanniques pour suspendre les contrôles pour plusieurs denrées de façon à permettre aux sociétés nord irlandaises de s’adapter progressivement. Il s’agissait pour elles de de se familiariser avec les nouvelles exigences de certifications et aussi de pouvoir adhérer au projet d’assistance digitale. En décembre 2020, Européens et Britanniques s’étaient accordés sur un report de trois mois de la pleine application de la législation européenne. Ce délai avait été reconnu aux supermarchés et à leurs fournisseurs pour leur éviter les formalités sanitaires et phytosanitaires. De même, l’application des modalités règlementaires qui interdisaient l’importation de certains produits à base de viande animale, y compris les saucisses et la viande réfrigérée depuis la Grande-Bretagne, était repoussée de six mois.

Alors qu’on se rapprochait de la fin de la période d’ajustement fixée au 1er avril, et malgré un certain nombre d’avertissements des Européens depuis janvier 2021, l’inertie des Britanniques empêchait toute avancée dans l’organisation des échanges. Le 3 mars 2021, le Royaume-Uni décrétait alors unilatéralement un nouveau report de 6 mois de la date de l’application effective du Protocole au 1er octobre 2021. L’Union européenne, qui assimilait ce geste à la rupture du traité[6], décidait le 15 mars 20212 d’introduire une procédure en manquement à l’encontre le RU pour son refus de respecter le Protocole nord-irlandais[7].

Après plusieurs semaines de suspense, la Commission européenne est revenue sur sa décision le 28 juillet et a suspendu la procédure en manquement. Selon le porte-parole de la Commission, « en décidant de ne pas passer à l’étape suivante de la procédure d’infraction », l’UE « entendait montrer plus de souplesse afin d’offrir l’espace nécessaire pour réfléchir à une solution durable en vue de la mise en œuvre du Protocole[8]. » Elle espérait ainsi persuader les Britanniques d’appliquer le protocole signé par les deux parties bien que Londres continue à le contester.

Cette décision survenait une semaine après que David Frost, le négociateur en chef du Royaume-Uni pour le Brexit, prenait la parole à la Chambre des Lords pour demander à l’UE de renégocier l’accord signé en 2019. Il indiquait que les deux parties devaient convenir d’une pause et prolonger encore le délai de grâce pour répondre aux questions posées par le Protocole.

La mise en demeure de David Frost

Cette nouvelle offensive des Britanniques a pris la forme d’un document officiel de 27 pages dit command paper[9] qui appelle à la révision de portions importantes de l’Accord, dans le but de parvenir à un « Protocole rééquilibré»[10]. Jugeant le texte “bancal” et “insoutenable”, le négociateur britannique David Frost a déclaré vouloir “réécrire certains points clés de l’accord” conclu par Boris Johnson en octobre 2019. Il justifiait sa démarche en expliquant que le Protocole était sensiblement différent de ce que les Britanniques avaient initialement proposé, et que les problèmes qui surgiraient pourraient être résolus par une mise en œuvre du dispositif qui soit souple et pragmatique.

Partant du constat que le Protocole a failli à un de ses objectifs essentiels (celui de protéger la place de l’Irlande du Nord dans le marché interne du Royaume-Uni et d’éviter des bouleversements dans la vie quotidienne des citoyens[11]), le command paper soutient une refonte profonde du Protocole, avec la suppression de toutes les formalités douanières pour les biens transitant de Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord, sauf s’ils sont explicitement destinés à entrer sur le marché unique européen. Londres souhaite mettre ainsi en place un “double régime réglementaire”, qui permette aux produits, qui seraient conformes aux normes britanniques, mais n’appliqueraient pas la législation européenne, de pouvoir circuler en Ulster alors que, d’après les termes du Protocole, de tels produits doivent se conformer aux standards européens. Les entreprises commerciales devraient à cet égard préciser la destination finale des marchandises en transit que ce soit l’Irlande du Nord ou la République d’Irlande[12]. Dans le second cas des contrôles de conformité douaniers et réglementaires seraient alors requis.

Ce système dépend, toutefois, de deux conditions pour être praticable : d’abord, que les entreprises ne manquent pas de déclarer en toute honnêteté l’ultime destination des denrées concernées ; ensuite, qu’elles puissent garantir le choix de la destination jusqu’au terme de l’acheminement. Le document reconnait le risque associé à un système fondé sur des déclarations d’opérateurs, en affirmant qu’il devrait être étayé par un mécanisme de renforcement intelligent fondé sur la transparence totale des chaines d’approvisionnement.

Quant aux SPS, le Royaume-Uni souhaite établir un régime d’équivalence où les deux parties pourraient reconnaître éventuellement leurs standards respectifs, produit par produit, de sorte que les contrôles, à plus ou moins court terme, ne s’avèrent plus nécessaires ou soient considérablement réduits. Il s’agirait d’un accord à l’instar de celui qui a été signé entre l’UE et la Nouvelle Zélande où les deux parties certifient que leurs règles et standards sont équivalents dans le domaine de l’agro-alimentaire[13]. Un accord de ce type éliminerait à la fois le recours à de nombreuses formalités administratives et le besoin de mettre en place des contrôles. Toutefois, des certificats vétérinaires resteraient nécessaires pour les produits à base de viande animale, avec les coûts qui leur sont associés, de même que pour les produits à base de viande réfrigérée qui continueraient à être exclus.

Il est permis de douter que de telles propositions puissent être retenues, car Européens et Britanniques ne semblent pas prêts à s’entendre sur les mécanismes à mettre en place pour accorder les équivalences. On sait combien les règles européennes sont strictes dans le domaine de la sécurité alimentaire et les Européens entendent demeurer particulièrement vigilants sur tous les produits qui pénètrent le marché unique.

La Commission Européenne, ainsi que certains partis nord-irlandais, ont évoqué un accord similaire à celui qui a été signé entre la Suisse et l’Union Européenne qui, selon les Européens, éliminerait 80% des contrôles SPS et les lourdeurs administratives subies par les opérateurs britanniques qui exportent vers l’Union Européenne. Néanmoins, cela exigerait du RU de s’aligner sur la législation européenne et de consentir à une forme de contrôle exercé par l’UE. Cela pourrait donner aux opérateurs commerciaux un sursis apprécié mais on sait à quel point les responsables Britanniques sont hostiles à toute forme d’alignement.

Le Royaume-Uni souhaiterait également s’affranchir de l’article 10 du Protocole, qui lui impose de se soumettre au régime européen des aides d’État pour les décisions affectant l’Irlande du Nord[14].

Enfin, le gouvernement entend dénoncer l’article 12 et mettre un terme à l’autorité à l’autorité de la Cour de justice européenne dans l’application du Protocole nord-irlandais[15]. Il s’agit d’un point de désaccord des plus sérieux dans la mesure où l’Union Européenne entend bien continuer à se référer à la plus haute juridiction européenne en cas de litige dans l’application des dispositions du Protocole qui soumettent l’Irlande du Nord au droit de l’UE (Code des douanes de l’UE et régime des aides d’État, notamment).

Le command paper mentionne enfin la possibilité de déclencher l’article 16 du Protocole, c’est-à-dire les mesures de sauvegarde qui permettent au Royaume-Uni de suspendre temporairement ses obligations vis-à-vis du Protocole, en particulier en cas de distorsions des échanges, tout en concluant que le recours à cet article, en l’état actuel des choses, ne serait pas approprié, contrairement à la voie consensuelle[16].

Des propositions jugées inacceptables et irréalistes par Bruxelles

Les propositions britanniques divergent de façon significative de ce qui a été formulé dans l’accord de retrait, ce qui explique qu’elles aient été aussitôt rejetées par l’Union Européenne. La Commission a rétorqué que Londres devait se conformer au Protocole et respecter les règles européennes sur tous les produits, sans exception[17]. Les produits agro-alimentaires vendus en Irlande du Nord pourraient, en effet, constituer un danger pour l’UE, même s’ils n’y étaient pas vendus ni consommés, à cause du risque de contamination animale ou végétale d’un pays à l’autre et de la nature complexe des chaines d’approvisionnement alimentaires.

Si une renégociation du Protocole ne leur semblait pas envisageable, les responsables européens se disaient disposés à faire quelques concessions sur les mécanismes mis en place et à se mettre en quête de solutions concrètes. L’appel des Britanniques à un moratoire sur l’application du Protocole a également été mal reçue par les Européens qui y ont vu une nouvelle manœuvre dilatoire. En l’état, il est difficile de savoir s’ils consentiront à reporter encore de quelques mois l’application pleine et entière du Protocole au 1er octobre prochain.

L’avenir de la province irlandaise en suspens

Dans la province britannique, l’état d’esprit était fébrile à l’approche de l’été et, compte-tenu de la colère de la communauté unioniste à l’encontre du Protocole nord-irlandais, nombreux étaient ceux qui redoutaient une nouvelle flambée de violence à l’occasion des célébrations loyalistes de juillet. Heureusement, l’été fut relativement calme[18]. Hormis une série de drapeaux britanniques et irlandais brulés par des militants des deux camps, les défilés orangistes se sont déroulés sans incident[19].

L’impasse autour de l’application du Protocole ne peut pourtant qu’accroître l’instabilité de la province. Le secteur industriel nord-irlandais et celui des échanges commerciaux subissent les dommages collatéraux du bras de fer qui oppose Européens et Britanniques. L’inquiétude quant à l’évolution de la situation est palpable parmi les fermiers, les commerçants, les entrepreneurs et les responsables de la grande distribution qui dépendent des échanges avec la Grande-Bretagne.

Aodhan Connolly (qui représente un grand nombre d’entreprises dans la petite et la grande distribution au sein du Consortium nord-irlandais de vente au détail) a déclaré que la filière attendait de la stabilité et la certitude qu’une solution viable à long terme tienne compte de leurs intérêts commerciaux. Il ajoutait que les commerces en Irlande du Nord étaient « en mode pause » dans l’attente fébrile du 1er octobre[20] qui pourrait se solder par un surcroît de formalités et de coûts.

Outre les problèmes commerciaux, le Protocole a également été un facteur d’instabilité politique au point de menacer le fonctionnement des institutions nées de l’accord du Vendredi saint. Européens et Britanniques se reprochent mutuellement de mettre en danger la fragile paix obtenue en 1998 après trois décennies de violences entre unionistes protestants viscéralement attachés à la Couronne et nationalistes catholiques, favorables à une réunification à plus ou moins long terme avec l’Irlande. Si les nationalistes ne se montrent guère enthousiastes vis-à-vis du Protocole et admettent qu’il pose des soucis d’approvisionnement, ils ne voient pas d’alternative possible hormis le retour d’une frontière dure sur le sol irlandais, qui serait un échec majeur et une atteinte directe aux Accords du Vendredi saint. Le Premier ministre Boris Johnson a su habilement exploiter la colère et le malaise des nord-irlandais pour tenter de culpabiliser les Européens, en particulier à l’occasion de la malencontreuse décision de la Commission Européenne de déclencher l’article 16 le 1er février 2021 dans un contexte de pénurie de vaccins sur le Continent. David Frost a également montré qu’il n’hésitait pas à instrumentaliser l’Irlande du Nord et ses problèmes d’approvisionnement pour faire pression sur ses partenaires européens en assimilant le Protocole à une entaille à l’unité du Royaume.

Mais les unionistes, qui doivent actuellement tenter de résoudre la crise profonde que traverse le DUP[21], premier parti de gouvernement, ne sont pas dupes des motivations des responsables britanniques et ne manquent pas de rappeler la trahison de Boris Johnson qui leur avait assuré qu’il n’y aurait jamais de frontière entre les deux îles au congrès du DUP en novembre 2018.

Après la démission d’Edwin Poots qui l’avait emporté sur le nouveau leader du DUP dans un duel éprouvant, Jeffrey Donaldson est encore en quête de la légitimité qui lui permettrait d’assumer cet automne, aux côtés de la vice première ministre nationaliste Michelle O’Neill, ses fonctions de Premier ministre[22]. Il aura pour tâche de préparer l’élection déterminante de 2022 au Parlement de Stormont. Si elle produit une majorité hostile au Protocole, une remise en question de l’emplacement de la frontière en mer d’Irlande pourrait alors avoir lieu. L’option du retour d’une frontière terrestre pourrait refaire surface avec tous les risques politiques, économiques et commerciaux qu’elle recèle. Mais, sauf un coup de tonnerre électoral, les élections nord-irlandaises de 2022 se solderont vraisemblablement par une majorité favorable à la mise en place d’un Protocole qui fonctionne.

Conclusion

Le Brexit a profondément ébranlé le statu quo qui consistait pour l’Irlande du Nord à se rapprocher de la République dans quasiment tous les domaines, sans pour autant remettre en cause son statut juridique.

Comme l’observe Michel Barnier dans son ouvrage la Grande illusion[23], le problème fondamental posé par le substitut du backstop est qu’il place l’Irlande du Nord dans deux espaces douaniers. Ce statut apparemment inédit en fait un casse-tête juridique et logistique.

S’il parait probable qu’une renégociation du Protocole nord-irlandais est à exclure, il est bien difficile de prévoir les tactiques auxquelles Londres aura recours dans les prochains mois et comment Dublin, l’Union européenne et Washington réagiront. Pour Londres la question est d’évaluer quelles concessions l’UE est prête à consentir et comment les obtenir tout en tenant compte de ses intérêts commerciaux dans la perspective d’une global Britain[24].


[1] Tughans, Findings from a survey of businesses in the manufacturing industry,  Perceptive Insight among 190 companies, May 2021 (https://www.tughans.com/wp-content/uploads/2021/05/Manufacturing-NI-Report_2021.pdf)

[2] Skynews, The PM said there would be ‘no checks’ but there will be, Wednesday 20 May 2020, https://news.sky.com/story/johnsons-deal-for-northern-ireland-is-not-what-was-agreed-11991803

Boris Johnson affirmait en mai 2020 qu’i n’y aurait pas de tarifs sur les produits entrant en Irlande du Nord mais toutefois que des tarifs seraient imposables si les marchandises étaient destinées à la vente en Irlande ou plus largement à l’intérieur du marché unique ou s’il y avait un risque important qu’elles y terminent leur trajet. Dans un article de The Atlantic, intitulé The minister of chaos, Tom McTague affirme que Boris Johnson sait parfaitement ce qu’il fait,  ce qui laisse supposer que tout dans son comportement est pour ainsi dire calculé, voire cynique et qu’il suffit de choisir la bonne rhétorique pour rallier l’électorat. Tom McTeague, The Minister of Chaos, The Atlantic, 7 juin 2021. https://www.theatlantic.com/magazine/archive/2021/07/boris-johnson-minister-of-chaos/619010/

[3] HM Government , Explanatory note on UK proposals for an amended Protocol on Ireland/ Northern Ireland, (2) Regulatory compliance for goods, 7-11. assets.publishing.service.gov.uk

Maddy Thimont Jack & Jess Sargeant July 22 2021, Fixing the problems with the Northern Ireland protocol may have just got even harder.

[4] Boris Johnson falsely claiming not to have realized Brexit damage to Northern Ireland, senior tory says, Independent, 9 June 2121, https://www.independent.co.uk/news/uk/politics/johnson-brexit-northern-ireland-barwell-b1862391.html

[5] Dès la fin décembre 2020 des bouchons étaient apparus avec de longues files de camions et le port de Dublin était lourdement congestionné.

[6] En effet, un traité international peut prendre fin à la suite d’une manifestation de volonté de l’un des contractants. Il s’agit de la loi de la dénonciation. Pour avoir valeur juridique, la dénonciation doit se produire en vertu d’une disposition conventionnelle préexistante. https://www.google.com/search?q=rompre+un+trait%C3%A9&rlz=1C5CHFA_enFR857FR857&oq=rompre+un+trait%C3%A9&aqs=chrome..69i57.6521j0j7&sourceid=chrome&ie=UTF-8

[7] Financial Times, EU launches Brexit legal action against UK, https://www.ft.com/content/80670e39-1b23-4714-a945-c3b0e3dd9b2f

[8] Euractiv, « Bruxelles suspend la procédure d’infraction contre Londres sur le protocole irlandais », 29 juillet 20212. https://www.euractiv.fr/section/royaume-uni-en-europe/news/bruxelles-suspend-la-procedure-dinfraction-contre-londres-sur-le-protocole-irlandais/

[9] Northern Ireland Protocol : the way forward, HM government, assets.publishing.service.gov.uk.

[10] N’oublions pas que le Protocole a déjà été révisé par rapport à sa version initiale figurant dans l’Accord de retrait signé en 2018 par Theresa May.

[11] Ibid, Introduction by David Frost and Brandon Lewis, p.8.

[12] Ibid, Section five, Establishing this new balance, Trade in goods within the United Kingdom, 48

[13] Ibid, Sanitary and phytosanitary measures, 49-53.

[14] Op. cit. Northern Ireland Protocol : The way forward, 64.

[15] Op. cit., Northern Ireland Protocol : the way forward, 67. Les Britanniques souhaitent à la place de la Cour de Justice Européenne le recours à  un organe d’arbitrage international pour prendre en charge les problèmes, sans toutefois préciser sa nature et son mode de fonctionnement.

[16] Ibid, Section four, An alternative way forward : finding an agreed new balance, 36.

[17] On peut comprendre la position de l’UE dans la mesure où la mise en place d’un système de reconnaissance mutuelle produit par produit peut paraitre infiniment fastidieuse et tout aussi difficile à maintenir et garantir..

[18] L’été a également été marqué par la polémique autour de la proposition du gouvernement britannique de mettre en place une amnistie de facto pour tous les crimes commis pendant les Troubles. Cette mesure qui interdirait au gouvernement britannique de lancer des poursuites contre les terroristes paramilitaires tout comme les soldats britanniques postés en Irlande du Nord pendant les trois décennies du conflit a réussi à rassembler tous les partis nord-irlandais, unanimement hostiles aux intentions de Londres.

[19] Le Secrétaire général de la grande loge orange d’Irlande, Mervyn Gibson a déclaré à propos des drapeaux irlandais incendiés que même s’il le déplorait il comprenait que de tels choses puissent se produire dans le climat actuel.

[20] Freya McClements, “NI farmers and retailers doubt political will exists to fix protocol issues”, The Irish times, 15 juillet 2021.

[21] M.C.Considère-Charon, « La question du Protocole nord-irlandais est-elle en passe d’être résolue? Observatoire du Brexit, 5 juillet 2021, brexit.hypotheses.org

[22] Le député à Westminster pour Lagan Valley doit en effet renoncer aux fonctions qu’il remplit depuis près d’un quart de siècle, et se faire élire à Stormont où il espère trouver un siège qui lui permette d’être coopté en tant que membre de l’Assemblée locale.

[23] Michel Barnier, La Grande illusion, Gallimard, p.370.

[24] Voir l’article de Thibaud Harrois, « L’Integrated Review de 2021 : une stratégie tous azimuts au service d’une Global Britain à l’ambition vague », Observatoire du Brexit, 25 mai 2021, https://brexit.hypotheses.org/

Quis Separabit : l’unionisme en pleine crise existentielle dans l’ère post-Brexit

Par Marie-Claire Considère Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

Le regain de violence qui a frappé l’Irlande du Nord en avril 2021 a soulevé une série de questions sur les motivations et l’état d’esprit de la communauté unioniste à l’heure post-Brexit. Ses militants, qui se manifestent en général l’été à l’occasion des célébrations loyalistes[1] autour de la victoire du protestant Guillaume d’Orange sur son adversaire, le roi catholique Jacques II à la bataille de la Boyne le 10 juillet 1690, a voulu faire entendre son rejet du Protocole nord-irlandais, inclus dans l’Accord de retrait de décembre 2019[2] et destiné à réguler les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord.

Si la violence a souvent pu être attribuée aux paramilitaires républicains, l’unionisme s’est également militarisé dès le début du XXe siècle avec la création de la Force Volontaire d’Ulster (UVF) en 1913 et, plus tard, avec l’Association pour la Défense de l’Ulster (UDA) créée en 1971 qui chapeaute un certain nombre de groupes loyalistes comme la Force volontaire loyaliste et les Défenseurs de la main rouge[3]. Depuis les difficultés à mettre en œuvre le nouveau dispositif prévu par le Protocole annexé à l’accord de retrait, le malaise vécu par la communauté unioniste s’accentue et interroge l’avenir de la province. Cela s’est traduit par diverses initiatives visant à dénoncer l’impraticabilité du Protocole et à en réclamer le retrait. Début février 2021, le Parti unioniste démocrate, dirigé par Arlene Foster, publiait alors un plan en cinq points pour la suppression du Protocole[4] dont il dénonçait les dégâts causés aux échanges commerciaux ainsi que les menaces à l’encontre de l’union.

I. Le recours juridictionnel contre le Protocole

Les dispositions prévues par le Protocole, censées être mises en place au 1er janvier 2021, dans le but d’éviter le retour d’une frontière terrestre entre la province d’Ulster et la République d’Irlande, créent, comme nous l’envisagions dans une contribution précédente pour l’Observatoire[5], une frontière douanière de fait en mer d’Irlande. L’Irlande du Nord appartient désormais à deux zones douanières distinctes.

Après avoir demandé l’avis juridique d’experts en droit constitutionnel, le Parti unioniste démocrate, le Parti unioniste d’Ulster et la Voix traditionnelle unioniste, ont déposé le 21 février 2021 un recours auprès de la Haute Cour d’Irlande du Nord, appelée à statuer sur la légalité du Protocole qui, selon la dirigeante du DUP, n’est pas compatible avec l’Acte d’Union de 1801, ni avec l’Accord de Belfast, dit du Vendredi Saint, de 1998.

Les trois chefs des partis unionistes, Arlene Foster, pour le Parti unioniste démocrate, Steve Aiken, pour le Parti unioniste d’Ulster et Jim Allister, pour la Voix Traditionnelle unioniste, rejoints par l’un des principaux architectes de l’Accord de Belfast, David Trimble[6], ont été entendus par la cour le vendredi 14 mai.

1. Le moyen tiré de la rupture d’égalité entre citoyens britanniques

Après avoir rappelé que le Royaume-Uni disposait d’une constitution partiellement écrite et qu’une partie de la Constitution est constituée par l’Acte d’Union, l’ancien conseiller juridique auprès de l’exécutif nord-irlandais, John Larkin, conseil des requérants, a invoqué l’article 6 de l’Acte de 1801[7] qui interdit au Gouvernement de sa Majesté de conclure un accord avec une puissance étrangère, ou d’appliquer une loi interne ou toute autre disposition juridique qui ne place sur le même pied d’égalité les sujets de Sa Majesté de Grande-Bretagne et ceux d’Irlande du Nord vis-à-vis de cette puissance étrangère. Il dispose également que tous les biens échangés entre la Grande-Bretagne et l’Irlande le sont sans taxes ni droits de douane.

Le représentant des unionistes soutint ensuite que, contrairement à ce qui est souligné dans le Protocole[8], le libre accès à la Grande-Bretagne des marchandises en provenance d’Irlande du Nord n’est pas assuré et qu’il s’agit là d’un problème constitutionnel majeur. Les marchandises en provenance d’Irlande du Nord ne sont plus assimilables à celles qui viennent de Liverpool, d’Édimbourg, de Cardiff ou de Londres, car elles ne circulent plus librement au sein du marché interne britannique. Par conséquent, le Protocole est illégal en ne traitant pas également les sujets de Sa Majesté dans leur rapport à l’Union européenne.

John Larkin a ajouté que la situation dans laquelle le Protocole nord-irlandais plongeait l’Irlande du Nord (soumise à des taxes qu’elle n’avait pas votées) était comparable au statut juridique du régime de Vichy, tenu de se conformer aux instructions des occupants en matière de contrôle et d’inspection des échanges de marchandises. Le conseil des unionistes a aussi avancé le slogan politique de la Révolution américaine : « no taxation without representation ». (résumant l’un des principaux griefs des colons contre la mère patrie du fait qu’ils n’avaient pas de représentants à Westminster). Pour l’avocat, l’Irlande du Nord serait, ni plus ni moins, en partie annexée par l’Union européenne[9].

2. La question du consentement à un changement constitutionnel

Le 14 mai, John Larkin (QC) reprenait une déclaration assermentée (affidavit), formulée par l’ancien Premier ministre d’Irlande du Nord et Prix Nobel de la Paix, Lord Trimble. Le 5 février 2019, il s’était officiellement opposé à la création d’un statut distinct pour l’Irlande du Nord tel qu’il figurait dans l’accord de retrait négocié par Theresa May le 14 novembre 2018. Il avait alors menacé de déposer un recours en justice contre ledit traité pour violation de l’accord du Vendredi saint. Le recours aurait porté sur deux points. Le premier était que l’accord de retrait, qui incluait alors le dispositif du backstop ,changeait les compétences de l’administration dévolue et introduisait de nouvelles dispositions institutionnelles. Le second consistait à soutenir que le filet de sécurité menaçait de modifier la place de l’Irlande du Nord dans le Royaume-Uni sans avoir sollicité au préalable le consentement de ses citoyens.

Or, l’accord de Belfast de 1998 précise qu’il ne saurait y avoir de changement de la situation constitutionnelle de la province sans le consentement d’une majorité d’électeurs[10]. De même, dans l’article 18 du Protocole nord-irlandais révisé, inclus dans l’accord de retrait négocié par Boris Johnson le 22 octobre 2019 (« Consentement démocratique en Irlande du Nord »), il est rappelé que, conformément aux accords de paix, les institutions nord-irlandaises seront périodiquement appelées à renouveler leur approbation aux arrangements commerciaux fixés par les articles 5 à 10 du Protocole tant qu’ils seront en place[11]. À chacune de ces occasions, les Nord-Irlandais pourront soit voter sur le maintien de ces arrangements ou au contraire choisir de s’y soustraire et mettre ainsi un terme au Protocole.

Toutefois, le processus de décision n’est pas précisé dans l’accord de retrait, mais dans une déclaration unilatérale du Gouvernement de Sa Majesté[12] dans laquelle il est indiqué que le Parlement d’Irlande du Nord votera une motion en faveur du maintien du Protocole dont l’intitulé exact sera proposé par le Premier ministre nord-irlandais et le vice Premier ministre. Si une décision est prise sur la base d’une majorité simple, l’Assemblée pourra revoter quatre ans plus tard. Si elle s’appuie sur une majorité transcommunautaire, soit une majorité de membres dans les deux communautés ou 60% des membres de l’Assemblée et, au moins 40% dans chacun des deux camps, nationaliste et unioniste, alors l’Assemblée pourra attendre huit ans avant de renouveler son consentement[13]. Le premier vote de consentement est prévu en décembre 2024.

L’application du mécanisme du consentement, qui est d’une assez grande complexité, a suscité diverses contestations de la part des partis nord-irlandais. Le parti unioniste démocrate a dénoncé les modalités du vote qui, selon ses responsables, violent le principe de consentement tel qu’il est spécifié dans l’Accord du Vendredi saint où le vote d’une majorité simple suffit sans nécessairement le soutien des deux communautés.

Mais, le recours déposé par les unionistes se fondait également sur des incompatibilités jugées graves, entre le Protocole et l’Accord du Vendredi Saint[14] et comparables à celles qu’avaient dénoncées Lord Trimble. Non seulement le Protocole isolerait la province du reste du Royaume-Uni en créant une frontière effective entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, mais il maintiendrait également la province en alignement avec le marché unique pour les marchandises, ce qui représenterait une modification fondamentale du statut constitutionnel de l’Irlande du Nord sans qu’elle ait été consultée au préalable.

La mise en œuvre du Protocole, au mépris total du principe de consentement à toute modification constitutionnelle de la province, principe considéré comme le pilier central de l’Accord du Vendredi Saint et consacré par le droit européen, signifierait, aux yeux de l’avocat des requérants, un déni flagrant de démocratie. L’Irlande du Nord, ajoutait-il lors de sa plaidoirie, « ne fait plus pleinement partie du Royaume-Uni. Elle a été partiellement annexée par l’Union européenne ».

3. La violation du droit de l’Union européenne

John Larkin a enfin concentré ses arguments sur les violations supposées du droit de l’Union européenne dont dépend encore partiellement la province. Il invoquait l’article 10 du Traité sur l’Union européenne. En vertu de cette disposition, « Le fonctionnement de l’Union est fondé sur la démocratie représentative. Les citoyens sont directement représentés, au niveau de l’Union, au Parlement européen ». Pour l’avocat, les citoyens nord-irlandais en seraient totalement exclus alors même qu’une partie du droit de l’Union leur est applicable.

De plus, se fondant dans l’article 50[15], John Larkin observait que les traités de l’UE cessaient de s’appliquer à l’Etat concerné dès la mise en application de l’accord de retrait. Or, le fait que l’application des nouvelles dispositions concernant l’Irlande du Nord n’aient pas de limite temporelle quant à leur application entraînerait une incompatibilité avec l’économie générale du § 3 de l’article 50.

Il se référait également à l’article 3 du Protocole n°1 de la Convention européenne des droits de l’homme concernant les droits des citoyens à des élections libres[16] pour dénoncer le fait que les citoyens nord-irlandais étaient soumis à des lois sans avoir de rôle (direct ou par le biais de leur représentants) dans le processus législatif. En reprenant les arguments naguère avancés par Lord Trimble[17], John Larkin dénonce les conséquences juridiques et politiques du Protocole dans de multiples domaines tels que l’économie, l’environnement, l’agriculture, les droits des travailleurs, et une foule de réglementations allant des normes de construction à l’utilisation des herbicides, qui ne relèveraient plus du pouvoir législatif de Westminster, ni de celui de l’Assemblée de Stormont, mais de décisions prises par Bruxelles.

Pour d’autres acteurs de l’action juridictionnelles, c’est bien sur ce sujet que le Protocole pose un problème de droit ab initio : le gouvernement britannique aurait fait preuve d’une carence majeure en ne consultant pas les citoyens nord-irlandais sur un changement constitutionnel essentiel puisqu’il touche à la nature même de l’union avec la Grande-Bretagne[18].

En réponse au réquisitoire de John Larkin, Tony McGleenan, représentant le gouvernement britannique, a souligné, à la surprise générale, que l’article 6 de l’Acte d’Union ne s’appliquait plus, car le gouvernement britannique l’avait abrogé pour assurer la mise en œuvre du Protocole nord-irlandais. Cette nouvelle a causé la consternation chez les unionistes qui y ont vu la fin d’une union en place depuis plus de deux siècles. Par ailleurs, l’avocat du gouvernement a répondu aux unionistes que contester la légalité du Protocole revenait à mépriser la volonté du Parlement, exprimée sous la forme de législation primaire à l’occasion de la ratification de l’Accord et de sa transposition le 23 janvier 2020 en droit britannique (European Union Withdrawal Agreement Act). Les débats ont porté ensuite sur la manière par laquelle le Parlement pouvait abroger des lois de façon explicite ou implicite. L’examen du recours prenait fin le 18 mai et le jugement sera prochainement mis en délibéré. L’importance de cette action contentieuse s’inscrit dans une distanciation progressive entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne.

II. Une lente érosion des liens avec la Grande-Bretagne

Le Protocole nord-irlandais, qui est souvent perçu par les Unionistes comme un ultime coup porté à l’union, survient à la suite d’une lente érosion des liens qui unissent l’Irlande du Nord à la Grande-Bretagne. Avec l’accord de Hillsborough signé par la Première ministre Margaret Thatcher et son homologue irlandais Garret Fitzgerald en novembre 1985, la République d’Irlande obtenait un droit de regard sur les affaires internes de l’Irlande du Nord. C’était alors que l’idée d’un éventuel transfert de souveraineté de la province, si lointain soit-il, commençait à poindre. Malgré les assurances des autorités britanniques, nombre d’unionistes avaient pris conscience qu’ils n’étaient plus tout à fait les maîtres de leur destin et que l’Union était peut-être en sursis, comme l’avait laissé entendre un député du Parti unioniste d’Ulster. Harold McCusker s’était fermement opposé à l’accord de Hillsborough, qui, selon ses mots, plaçait l’Irlande du Nord « sur le rebord de la fenêtre de l’Union[19] ». Moins de dix ans plus tard, la Déclaration de Downing street en 1993, qui affirmait que la Grande-Bretagne n’avait « pas d’intérêt stratégique ou économique personnel en Irlande du Nord », fut perçue par les unionistes comme un renoncement au profit du nationalisme irlandais.

La devise de l’Association pour la défense de l’Ulster, Quis separabit (Qui nous séparera ?), qui figure en haut de cet article, prend sans doute aujourd’hui, pour les unionistes, qui ne sont plus dupes des promesses et des déclarations péremptoires du Premier ministre, une résonnance particulièrement forte. Leur sentiment d’insécurité constitutionnelle n’a jamais été aussi palpable et leur hostilité à l’égard du Protocole nord-irlandais est à la mesure de la terreur qu’ils éprouvent à l’idée d’être coupés de la Grande-Bretagne. Ils craignent de voir leur identité britannique se dissoudre dans la reconfiguration post-Brexit. La contraction programmée du territoire britannique qui, pour les Républicains, représente l’aboutissement du processus de décolonisation avec la disparition du « dernier bastion de l’Empire », revêt aux, yeux des unionistes, l’allure d’une tragédie, d’autant plus grave qu’ils se sont toujours faits les champions de la britannicité[20] en s’opposant ainsi au projet d’autonomie (Home rule) des gouvernements libéraux en Angleterre de la fin du XIXe siècle. Pendant la Seconde Guerre mondiale, Belfast, qui disposait alors d’un potentiel industriel fondé sur la métallurgie et les chantiers navals, fut l’une des grandes villes les plus bombardées par les forces allemandes en étant détruite à 52%. L’ancien Premier ministre Winston Churchill fit l’éloge du « loyal Ulster » qui réussit l’exploit de sauvegarder l’ouverture des passages maritimes entre la Grande-Bretagne et l’Amérique du Nord.

Cette communion paraît aujourd’hui lointaine, alors que, de surcroît, l’Irlande du Nord est en proie à des crises politiques récurrentes.

III. Le changement de leader nord-irlandais

1. Le bilan contesté d’Arlene Foster

Le hasard du calendrier a voulu que le 14 mai 2021, qui a marqué le début de l’examen du recours contre le Protocole, soit aussi celui de l’élection du nouveau dirigeant du Parti unioniste démocrate. C’était la première fois depuis cinquante ans qu’une bataille avait lieu pour la présidence du parti. Arlene Foster, très critiquée par la base militante du parti, a, en effet, décidé de mettre fin à son mandat de chef de parti à la date du 28 mai et à celui de Première ministre du gouvernement nord-irlandais à la fin du mois de juin.

Le parcours de cette dirigeante unioniste est singulier à bien des égards. Née en 1970 dans le comté rural du Fermanagh, après des études de droit à la Queen’s University de Belfast , elle rejoint l’aile dure des avocats unionistes dans les années 1990, qui s’opposent à l’Accord du Vendredi Saint pour sa promesse de libération obligatoire des terroristes nationalistes. Trois ans plus tard, elle quitte le parti unioniste d’Ulster pour le Parti unioniste démocrate fondé par Ian Paisley[21]. Élue le 17 décembre 2015 à la tête du DUP et Première ministre d’Irlande du Nord depuis le 11 janvier 2016, elle est la première femme à accéder à cette fonction et, aussi, la plus jeune. Anglicane et transfuge du Parti unioniste d’Ulster, elle doit composer avec un noyau dur de vieux caciques ultraconservateurs, émules de Ian Paisley et déterminés à ne pas lui faciliter la tâche.

L’appartenance religieuse préfigure, en effet, très souvent l’orientation politique en Irlande du Nord. Cette imbrication a largement déterminé l’évolution politique de la province, même au sein du camp unioniste. Tout comme il est issu de deux courants d’émigration massive au début du XVIIe siècle (l’un constitué par les habitants des Hautes Terres d’Écosse et l’autre par les colons du nord de l’Angleterre), le protestantisme nord-irlandais se répartit en deux branches confessionnelles, le presbytérianisme, majoritaire en Ulster, et l’anglicanisme. Les presbytériens adhèrent à une doctrine calviniste beaucoup plus intransigeante et sectaire que les anglicans dont ils disent que ce qui les sépare du catholicisme romain « a l’épaisseur d’une feuille de papier à cigarette ».

La crise au sein de l’exécutif nord-irlandais de janvier 2017, qui a opposé Arlene Foster à Martin McGuinness, vice-Premier ministre issu du Sinn Fein nationaliste, a débouché sur la démission du représentant nationaliste et la paralysie institutionnelle qui a duré trois ans. Outre un grave scandale politico-financier dit du Cash for Ash[22] qui éclata en novembre 2016 au sein de l’exécutif biconfessionnel, des désaccords profonds ont porté sur plusieurs dossiers comme le soutien financier à la langue gaélique, la question du mariage homosexuel, et le Brexit.

Dix mois seulement après le scrutin du 5 mai 2016, des élections anticipées au Parlement de Stormont ont été organisées le 2 mars 2017. Dans un contexte post-brexit très tendu, la campagne a vu les clivages entre les deux camps, et en leur sein même, se durcir quant aux perspectives d’avenir de la province[23]. Avec 28 élus sur 90, le Parti Démocratique Unioniste n’a pas obtenu la majorité absolue. Il fut talonné par le Sinn Fein qui remporta 27 sièges, une situation inédite dans l’histoire de la province. Personnellement mise en cause dans le scandale du Cash for Ash et très fragilisée par la déroute électorale de son parti en 2017 où le DUP perdit 10 sièges, Arlene Foster a subi de très fortes pressions au sein de son parti. Son abstention lors du vote à Stormont d’une motion appelant à interdire les thérapies de conversion pour homosexuels a mécontenté un bon nombre de ses congénères évangélistes du Parti Unioniste Démocrate, largement inféodé à l’Eglise presbytérienne libre et adeptes d’une ligne dure en matière de mœurs.

Elle s’est vu également reprocher une gestion malhabile et périlleuse du processus du Brexit. En choisissant le camp du leave malgré les enjeux économiques de la province et une opinion majoritairement favorable au maintien dans l’UE, elle perdait la confiance des éléments les plus modérés de son camp. Après la signature, le 26 juin 2017, du pacte de soutien  (Confidence and supply agreement) au gouvernement, son parti bénéficiait d’un large crédit politique, dû à son rôle vital pour le gouvernement britannique, mais elle s’était opposée à l’Accord négocié par Theresa May qui aurait été infiniment plus favorable aux unionistes que son avatar conclu un an plus tard sous le mandat de Johnson. Elle n’avait pas réussi à empêcher l’instauration d’une frontière douanière entre l’Irlande du Nord et l’île de Grande-Bretagne.

Parmi les rares personnalités qui lui rendirent hommage, le Premier ministre irlandais (Taoiseach), Micheal Martin, soulignait que « pour avoir vécu l’expérience de la souffrance que provoque la violence, Arlene Foster sait, plus que bien d’autres, combien il est difficile, mais aussi combien il est important de travailler ensemble pour la paix et la prospérité de tous ». Il faisait allusion aux événements tragiques qui ont marqué son enfance, lorsqu’en 1979 son père, policier au Royal Ulster Constabulary, reçut une balle dans la tête, victime d’une tentative d’assassinat de l’IRA, et elle-même, neuf ans plus tard échappa à une autre action terroriste  de l’IRA avec l’explosion du bus scolaire qui la  conduisait au lycée.

Le bilan d’Arlene Foster est maigre et son successeur pourrait connaître un sort similaire, tant les dossiers problématiques s’amoncellent sur le bureau du nouveau chef du parti nord-irlandais qui ne souhaite pas devenir Premier ministre.

2. Un nouveau chef de file unioniste confronté à de multiples défis

La bataille pour la succession d’Arlene Foster s’est jouée entre deux hommes[24] : Sir Jeffrey Donaldson, député à Westminster pour Lagan Valley, et Edwin Poots, l’actuel ministre de l’Agriculture du gouvernement de Stormont. Jeffrey Donaldson, perçu comme le plus modéré des deux, mettait l’accent sur le besoin d’un leadership positif et s’engageait à restaurer l’unité du parti avec la perspective d’un avenir partagé pour tous en Irlande du Nord. Edwin Poots, qui s’inscrit dans la ligne dure du fondamentalisme religieux et du conservatisme social de Paisley, tout en entendant poursuivre les actions juridiques contre les arrangements post-Brexit pour l’Irlande du Nord, l’emportait sur son rival de deux voix. Il remerciait aussitôt le Dieu tout-puissant de son élection après l’épreuve qu’il avait traversée[25] et évoquait la fierté qu’il éprouvait à vivre dans un endroit aussi merveilleux que l’Irlande du Nord. Il ajouta que, pendant ses cinquante ans d’histoire, le DUP avait été la voix authentique de l’unionisme et qu’il continuerait, une fois président, à porter haut et fort les couleurs de son camp.

Il y a lieu toutefois de s’interroger sur sa décision de ne pas assumer les fonctions de Premier ministre, jugeant que la direction du parti était une affaire plus essentielle que la gouvernance de la province aux côtés de la nationaliste Michelle O’Neill à qui tout l’oppose. La recherche d’un remplaçant a été infructueuse jusqu’à présent.

Les défis qui l’attendent sont multiples et redoutables. La lettre des élus du parti, qui réclamait la démission d’Arlene Foster, contenait un appel au retour des valeurs unionistes et chrétiennes du parti, susceptible d’inciter le nouveau dirigeant à se livrer à une croisade morale, décalée par rapport aux impératifs politiques et culturels.

Le Protocole, en l’état, n’est manifestement pas applicable, mais peut-on dire qu’il soit amendable ? Edwin Poots devra répondre au désarroi des unionistes soumis aux messages souvent contradictoires de Londres et apaiser la colère des loyalistes, sans mener une campagne radicale contre le Protocole qui pourrait provoquer une nouvelle crise institutionnelle puis une élection anticipée.

L’enjeu essentiel pour Edwin Poots sera de limiter le déclin d’un parti dû aux querelles intestines qui ont causé la démission d’Arlene Foster. Il lui faudra veiller à tout prix à ce que davantage d’électeurs unionistes, parmi le plus les plus modérés, ne se tournent pas vers le parti de l’Alliance. La prochaine élection de l’Assemblée de Stormont aura lieu en mai 2022. Le Sinn Fein est donné largement en tête avec 25% de suffrages, soit neuf points de plus que le DUP. Il y a lieu de croire que ces élections pourraient bien hisser Michelle O’Neill, la Vice Première ministre, au rang de chef du gouvernement. Elle sera certainement très attentive, tout comme son partenaire, le nouvel élu, à la publication des chiffres du dernier recensement qui, vraisemblablement, livreront un rééquilibrage démographique en faveur de la communauté catholique. Cependant, il serait imprudent d’en tirer des conclusions politiques hâtives. Le parti transcommunautaire de l’Alliance, qui se situerait au même niveau de suffrages que le DUP (16%), ne souhaite pas de referendum dans l’immédiat.

Conclusion

Les difficultés liées à la mise en place des échanges commerciaux post-Brexit tiennent, d’une part, à la proximité géographique des deux zones douanières et, d’autre part, à la volonté du Premier ministre britannique de diverger des règles européennes. En effet, la proximité entre le Royaume-Uni et le continent européen signifie inévitablement qu’il y ait des échanges intenses, car il est naturel que le commerce soit intense avec ses voisins. La divergence, en revanche, implique un décalage vis-à-vis des normes et des réglementations communautaires, qui implique des barrières commerciales. Cette problématique, qui fut au cœur des négociations des deux traités du Brexit, n’est toujours pas surmontée, cinq mois après l’entrée en vigueur du traité de commerce et de coopération.

L’intransigeance des Européens, tout comme celle des responsables britanniques, s’explique par le fait que les uns défendent âprement un acquis primordial (le marché unique), tandis que les autres veulent mettre en place un projet commercial pour attirer et (re)conquérir d’autres marchés en se distinguant de l’UE.

La question nord-irlandaise ressurgit dans toute son acuité car, pour intégrer la province dans son projet, Boris Johnson défie à la fois la géographie et l’histoire de l’Ulster, à peine sortie d’un conflit ethno-politico-religieux dévastateur. Il est manifeste que les unionistes traversent actuellement une crise identitaire en prenant conscience que leur attachement indéfectible à la Couronne, tout comme leur soutien au parti conservateur, n’est pas payé en retour. Ils se sentent pris en tenaille entre Londres et Dublin et comprennent que leur province puisse devenir une entrave, voire un boulet, dans la nouvelle stratégie commerciale de Boris Johnson.


[1] Le loyalisme peut être perçu comme la branche militante de l’unionisme. Farouches partisans du maintien de la province comme partie intégrante du Royaume-Uni et en opposition ferme et résolue à tout rapprochement politique avec la République d’Irlande, il s’accompagne d’une forme de nationalisme ethnique des Protestants d’Ulster qui peut s’intégrer dans la perspective plus large d’un nationalisme britannique.

[2] Il n’a pas été confirmé que ces violences, qui ont fait plus de cinquante victimes parmi la police, aient été orchestrées par un groupe organisé, même si elles se sont concentrées dans des quartiers où sévissent des bandes criminelles associées à des organisations paramilitaires loyalistes comme la Force des volontaires d’Ulster (UVF) et plus encore l’Association de défense de l’Ulster (UDA) mise en cause dans de nombreuses affaires criminelles

[3] La main rouge est très présente dans la culture gaélique et héraldique. Elle daterait de l’époque des comtes d’Ulster. Elle aurait été utilisée par les comtes d’O’Neill qui revendiquaient l’ancien Royaume d’Ulster.

[4] Voir M.C. Considère-Charon, « Regain de violence en Irlande du Nord : le Brexit en cause » Observatoire du Brexit, 19 avril 20, https://brexit.hypotheses.org/5139.

[5] Voir notre article :Regain de violence en Irlande du Nord : le Brexit en cause, Marie-Claire Considère-Charon, 19 avril 2021.

[6] Parmi les requérants on compte également l’ancien député européen du parti du Brexit, Ben Habib et la baronne Hoey de la Chambre des Lords.

[7] Act of Union (Ireland 1800, Article Sixth, Subjects of Great-Britain and Ireland on same footing from 1 Jan, 1801, https://www.legislation.gov.uk/aip/Geo3/40/38/data.pdf).

[8] Protocole sur l’Irlande du Nord, Préambule, ….[Observant qu’aucune disposition du présent protocole n’empêche le Royaume-Uni d’assurer le libre accès au marché pour les marchandises qui circulent de l’Irlande du Nord vers le reste du marché intérieur du Royaume-Uni]…..

[9] Il peut paraître surprenant que l’Acte d’Union, qui était tout sauf démocratique, soit invoqué pour dénoncer un déni de démocratie, alors que l’écrasante majorité des catholiques étaient privés de droits civiques à l’époque.

[10] Agreement between the Government of the United Kingdom of Great-Britain and Northern Ireland and the Government of Ireland, Article 1, (i), (ii), (iii), (iv),(v),

[11]  Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, article 18, 2 à 6, Consentement démocratique en Irlande du Nord, Commission Européenne, ec.europa.eu/info/relations-united-kingdom/eu-uk-withdrawal-agreement/protocol-ireland-and-northern-ireland_fr.

[12]  Declaration by Her Majesty’s Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland concerning the operation of the ‘Democratic consent in Northern Ireland’ provision of the Protocol on Ireland/Northern Ireland, Democratic Consent Process, 3 et 4. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/840232/Unilateral_Declaration_on_Consent.pdf.

[13]Si le consentement est suspendu à quelque moment que ce soit, le dispositif cessera de s’appliquer dans les deux ans qui suivront et le Comité conjoint fera alors des recommandations au Royaume-Uni et à l’Union Européenne sur la façon de protéger l’Accord du Vendredi saint. Ces dispositions ne figuraient pas dans l’Accord de retrait négocié par Theresa May qui proposait que l’Assemblée nord-irlandaise puisse voter sur la possibilité de diverger par rapport à la Grande-Bretagne sur des domaines couverts par le Protocole, Mais ces dispositions pouvaient être transcrites en droit britannique et non dans l’Accord de retrait lui-même Brexit deal : the Northern Ireland Protocol, Institute for Government, instituteforgovernment.org.uk

[14] Institute of government, Northern Ireland protocol : consent mechanism, lundi 1er mars 2021, instituteforgovernment.org.uk

[15] Art. 50, § 3 : « les traités cessent d’être applicables à l’État concerné à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification visée au paragraphe 2, sauf si le Conseil européen, en accord avec l’État membre concerné, décide à l’unanimité de proroger ce délai. »

[16] « Les Hautes Parties contractantes s’engagent à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif » Rappelons que le Royaume-Uni reste soumis à la Convention Européenne des Droits de l’Homme, destinée à protéger les droits de l’homme et les libertés fondamentales, qui n’est pas une texte émanant de l’Union Européenne mais un traité établi en 1950 par le Conseil de l’Europe.

[17]Larkin rendait hommage à Trimble en saluant les énormes sacrifices politiques et personnels qu’il avait dû faire pour aboutir à la signature de l’Accord du Vendredi saint et comprenait qu’il puisse se sentir trahi personnellement.  

[18] B. Habib, “In a new low, Boris Johnson is claiming the Act of Union no longer exists”, 20 mai 2021, newsletter.co.uk

[19] H. McCusker, « On the window ledge of the Union, Speeches in 1985 (Hansard) the API-UK Parliament, cité in Wesley Hutchinson, “Quis separabit, Comment l’unionisme nord-irlandais gère la menace d’un avenir post-colonial”, Hérodote 2006/1 n° 120.

[20] Les unionistes sont très fortement attachés aux symboles de la Britannicité, qu’il s’agisse de la famille royale, de l’hymne britannique ou du drapeau au point que l’expression de leur nationalisme soit souvent perçue comme une source d’embarras pour Londres.

[21] Le DUP a été fondé par le pasteur Ian Paisley connu pour son intransigeance religieuse et le refus de tout rapprochement avec les nationalistes. Celui qui a également fondé l’Eglise Presbytérienne libre avait été surnommé « Doctor No » car il s’opposait à toute forme d’évolution dans le domaine des mœurs comme en témoigne sa campagne contre la dépénalisation de l’homosexualité sous le slogan « Sauvons l’Ulster de la sodomie ». Elu député européen de 1979 à 2004, il s’était écrié en session plénière du Parlement européen en 1988 que le Pape était l’Antéchrist. Le DUP, toujours viscéralement lié à l’Eglise Presbytérienne libre, s’est démarqué du Parti unioniste modéré (UUP) par ses prises de positions radicales contre le Protocole et sa défense inconditionnelle du lien avec la Couronne.

[22] La Première ministre, Arlene Foster, était gravement gravement compromise dans un programme d’aides financières à la mise en place d’un système de chauffage à l’énergie renouvelable.  A l’usage des fermiers et des patrons de petites entreprises, ce programme avant été avait mis en place en 2012 alors qu’elle était ministre de l’Entreprise, du Commerce et du Développement. Dans la mesure où les aides étaient accordées ad libitum et sans contrôle d’envergure, le programme aurait donné lieu à de graves abus et il aurait pu coûter 400 millions de livres à l’Etat s’il s’était poursuivi jusqu’à 2036. Le terme de “Cash for Ash” en référence aux bénéficiaires implique que plus on brûle d’énergie plus on reçoit d’argent! 

[23] De nouvelles modalités avaient réduit le nombre de députés de 108 à 90 et  redécoupé le territoire en cinq circonscriptions au lieu de six. Une participation en hausse de 10% par rapport  à 2016 témoignait d’une forte mobilisation des électeurs.

[24] Les 17 mai, le Parti unioniste d’Ulster, qui fut celui d’un des anciens négociateurs des Accords de paix, l’ancien Premier ministre David Trimble, se choisissait un nouveau leader, après la démission de Steve Aiken. Doug Beattie, le nouvel élu, un ancien capitaine des Royal Irish Rangers, qui tenait à s’exprimer sur la question du Protocole, déclarait à la BBC que » le dispositif post-Brexit était là pour rester et qu’on ne pourrait pas le retirer par un vote ». Il déclarait par ailleurs qu’il préférait « une solution qui ne place pas de frontière dure en mer d’Irlande ni sur l’île d’Irlande ».

[25] Il avait été traité pour un cancer, diagnostiqué quatre mois auparavant. 

Indispensable, mais en partie décevant : recension de l’ouvrage de Michel Barnier, “La Grande Illusion”

Par Aurélien Antoine

C’est le 6 mai que Michel Barnier a choisi avec son éditeur Gallimard de publier un ouvrage qui relate quatre années et demie à la tête de la task force chargée de conduire au nom de l’Union européenne les négociations sur le Brexit. Hasard du calendrier (ou clin d’œil historique voilé), un 6 mai fut le jour où la reine Élisabeth II et François Mitterrand avaient inauguré le tunnel sous la Manche. En ce jour de 1994, jamais le Continent et la Grande-Bretagne n’avaient été aussi proches.

Le titre retenu par l’ancien ministre des Affaires étrangères français de Jacques Chirac, qui avait déjà eu, à l’époque, à battre le fer avec les Britanniques, donne le ton. Hommage direct au beau film de Jean Renoir et à l’auteur Norman Angell, La Grande Illusion, a pour objet de présenter les événements presque au jour le jour qui aboutirent à la conclusion de deux traités pour aménager la sortie du Royaume-Uni de l’UE. Le livre ne manque pas d’attraits. L’exposé des négociations est d’une réelle clarté, malgré l’aridité des dossiers en jeu. L’ouvrage restera pour le grand public une référence afin de mieux connaître l’ensemble des sujets qui ont suscité des blocages. Pour ceux qui s’intéressent à la façon dont une négociation internationale et européenne est menée, ce journal est une base précieuse qui pourra être utilement exploitée dans les formations universitaires.

Particulièrement sensible à la question nord-irlandaise, nous saluons les passages consacrés à la préservation du processus de paix dans lequel l’Union européenne a joué un rôle cardinal. La sincérité de Michel Barnier quant à sa volonté de valoriser cet acquis pacifique est indubitable. Il a engrangé un succès sur ce point, malgré les difficultés de mise en œuvre d’un protocole trop politisé par l’équipe de Boris Johnson. L’obstination du Savoyard à régler la facture financière, à s’inquiéter du sort des citoyens européens ou à écarter le maintien du passeport européen pour la City est impressionnante. Son aptitude à faire la pédagogie de la démarche européenne par une tournée inédite des capitales européennes est remarquable. Elle est à la hauteur de l’enjeu que fut le départ des Britanniques du club européen. Michel Barnier est tout entier consacré à sa tâche, quitte à devoir rejeter l’offre qui lui fut faite de devenir le chef de file du PPE lors des élections européennes de 2019.

Quelques chapitres viennent aussi confirmer la légèreté, voire la compétence relative du personnel politique britannique, qu’il s’agisse de David Davis, de Jeremy Corbyn, ou de Dominic Raab qui frise souvent le ridicule sous la plume de Michel Barnier. Avec Boris Johnson, David Frost est sans doute le plus malmené, en dépit des préventions diplomatiques de l’auteur qui n’oublie jamais de rappeler qu’il a toujours manifesté à l’égard de ses interlocuteurs le plus grand respect. Nul doute que Michel Barnier est un gentleman. Cette attitude s’apprécie particulièrement lorsqu’il évoque Theresa May et plusieurs membres de son équipe (notamment Olly Robins et Key Withers). Bien que la task force n’ait pas facilité sa tâche, l’ancienne Première ministre est reconnue pour sa ténacité et son courage. De même, Keir Starmer est salué pour sa bonne connaissance des dossiers, Michel Barnier voyant en lui un Premier ministre en puissance. Finalement, et sur un ton plutôt tranchant, le négociateur en chef souligne qu’il a « de l’admiration pour ces hauts fonctionnaires britanniques dignes, compétents, lucides. Je ne les envie pas d’avoir au-dessus d’eux une classe politique qui, pour une part, refuse tout simplement d’assumer aujourd’hui les conséquences directes des décisions et des positions qu’ils ont prises (…). »

Plusieurs anecdotes choisies par Michel Barnier sont éloquentes sur la psyché britannique. Les échanges qu’il rapporte lorsqu’il avait suivi, en tant que commissaire européen à la Politique régionale, l’ouverture des Jeux du Commonwealth à Manchester, sont édifiants sur le sentiment des Britanniques d’être à l’étroit au sein de l’UE. Les conclusions qu’il retire des mémoires d’Alain Prate sur le positionnement du Royaume-Uni au moment de la gestation des communautés européennes dans les années 1950 sont de nature à mieux appréhender le pragmatisme égoïste de nos voisins d’outre-Manche. Lors des négociations, cela se traduit par leurs tentatives systématiques de tirer la couverture vers eux, en particulier quand des dispositions fiscales ou le level playing field étaient en jeu. Jusqu’au dernier moment des négociations sur l’accord de retrait, Michel Barnier nous apprend que David Frost et Tim Barrow ont voulu obtenir un avantage fiscal majeur au profit de l’Irlande du Nord.

Les qualités indéniables de l’ouvrage ne sauraient, pourtant, occulter une forme d’insatisfaction une fois que nous parvenons aux ultimes pages de cette longue chronique. L’introduction laissait espérer un regard plus distancié sur les négociations, leurs issues et surtout, sur l’Union européenne. Michel Barnier annonce, en effet, dans les premiers feuillets de son opus, qu’il souhaite tirer parti de cette expérience inédite en en révélant les enseignements pour l’Europe et pour la France. Cet objectif initial ne peut être que salué. La démarche critique, cinq ans après le vote du 23 juin 2016, est quasiment absente des discours des leaders européens, accaparés par la gestion de la pandémie de Covid-19. Ils sont aussi prompts, pour détourner l’attention de leurs insuffisances, à utiliser la relation actuelle avec le gouvernement britannique pour valoriser l’unité des 27 ou la vigueur des institutions de l’UE. Malheureusement, le but de Michel Barnier n’est pas atteint. La résolution qui clôture l’ouvrage est bien plate et laisse sur sa faim le lecteur avide de propositions en vue d’une évolution indispensable de l’Union européenne.

Le constat d’une Europe trop néolibérale qui ne protège pas assez ses citoyens en raison d’un volontarisme contenu dans les domaines des politiques sociale et environnementale est certes fait dès les premières lignes du journal. Mais, comme souvent, au-delà de cette appréciation somme toute très générale qui appartient désormais plus au procédé rhétorique de circonstance qu’à l’expression d’une conviction profonde, c’est un bilan dithyrambique qui est fait de l’action de l’UE. Non pas qu’il ne faille pas reconnaître les succès de l’unité pacifique du continent européen auxquels les 27 sont parvenus, mais nous restons assez circonspect face à des discours ou des écrits qui tiennent une forme de double langage. C’est bien à une glorification du marché unique de plus en plus libéral depuis l’Acte unique de 1986 que l’on assiste. La Politique agricole commune, qui est loin de favoriser l’agriculture non productiviste et raisonnée, est vantée. La technocratie et les élites européennes ne sont pas remises en cause (sauf subrepticement, dans le paragraphe du 21 février 2021). Michel Barnier s’en tient à moquer le rejet caricatural dont elles font l’objet par les populistes. Plutôt qu’une analyse objective du fonctionnement de Bruxelles où tout n’est pas aussi rose qu’il donne à le voir dans son journal, l’ancien commissaire préfère proclamer sa flamme à Mario Draghi. Aucun dirigeant de l’Union n’est épinglé, même pas Victor Orban. Jamais il n’est fait mention des concessions européennes lors des négociations avec Boris Johnson (sur le backstop par exemple) ou des propres turpides fiscales de l’Union, pourtant opposée à un Royaume-Uni qui se verrait bien en “Singapour sur Tamise”. N’hésitant pas à digresser sur quelques sujets connexes, nous sommes surpris par l’absence de référence aux débats sur le budget européen fin 2020 qui ont montré à quel point l’Union peut tergiverser sur l’État de droit avec, pour l’heure, des effets pour le moins circonscrits de mécanismes de protection entrés en vigueur, mais dans l’attente d’une validation définitive par la Cour de Justice. Attaché aux sommets savoyards, Michel Barnier n’a pas, semble-t-il, tiré les leçons du sermon christique dont est issue la célèbre parabole : « Pourquoi vois-tu la paille qui est dans l’œil de ton frère, et n’aperçois-tu pas la poutre qui est dans ton œil ? »

Une deuxième déception affleure au fil de la lecture. Dans son avertissement, le négociateur en chef prétend vouloir comprendre les causes du vote du peuple britannique en faveur de la sortie de l’UE. Plus la lecture avance, moins cette intention ne se traduit concrètement. Bien évidemment, les motifs connus sont repris : nostalgie impériale, rejet de l’immigration, attaques simplistes à l’encontre de l’Union etc. Plusieurs occasions étaient données à Michel Barnier de chercher la logique profonde qui a nourri le Brexit qui, contrairement à ce qu’il suppute en citant le Roi Lear de Shakespeare en incipit de son texte, n’est pas le fruit de la folie, ni même de la déraison à l’aune de l’Histoire des relations anglo-européennes. L’invocation du discours de David Frost à l’Université Libre de Bruxelles, assez riche et éloquent, aurait pu donner lieu à une discussion plus fondamentale, car il recèle des remarques dignes d’intérêt au-delà des seuls aspects techniques relatifs aux négociations. De façon trop régulière, Michel Barnier se contente de reprendre ici ou là des phrases qui l’ont frappé par leur pertinence. Au bout de quatre années, il est manifeste qu’il n’est pas parvenu à comprendre complètement  la psyché britannique et les ressorts structurels (et culturels) du Brexit. Il ne suffit pas d’avoir de l’humour, de l’élégance, d’aimer l’English breakfast, d’avoir appris l’anglais en un temps record et de citer Churchill ou Shakespeare pour convaincre d’une maîtrise de la culture de son interlocuteur. Nous l’avons signalé dans plusieurs de nos écrits : il manque sans nul doute à nos dirigeants contemporains la capacité de prendre le temps de s’ouvrir à d’autres façons de penser et d’envisager les événements dans leur globalité historique ; en bref, prendre de la hauteur avec ceux dont c’est le métier. Nous assumons ici l’idée de « prêcher pour notre paroisse » : l’appui de quelques conseils de personnalités issues du monde universitaire, en particulier historiennes ou spécialistes de civilisation britannique, n’aurait pas été inutile. Alors que Michel Barnier évoque le mépris dont il a pu faire l’objet en tant qu’homme politique de la part de certains fonctionnaires bruxellois, l’exclusion inconsciente de toute référence à des travaux académiques sur les relations entre l’Europe et le Royaume-Uni est un signe des temps et de la formation des élites européennes de la fin du XXe siècle et du début du XXIe siècle. Cet oubli d’un responsable européen, même doté d’une grande expérience, est inquiétant, car il prouve qu’il évolue dans un cadre intellectuel peu apte à prendre véritablement de la distance. Par conséquent, quelques passages brillent par leur banalité, leur naïveté ou leur simplisme. En voici quelques illustrations.

L’ancien négociateur en chef ne fait pas l’économie de lieux communs. Il connaît ses classiques en n’omettant pas les références incontournables aux grands Européens que sont Simone Veil, de Gaulle, Adenauer, Helmut Khol, Mitterrand, ou Giscard d’Estaing. Quelques analyses paraissent aussi brèves que peu lucides. Michel Barnier considère ainsi que la victoire d’Emmanuel Macron, entre autres événements du printemps 2017, serait « un nouveau signe que les citoyens se reconnaissent davantage dans une vision positive et proeuropéenne que dans le discours des populistes (…). Et que, face (aux) bouleversements, nous sommes plus forts ensemble, à 27. » Tout n’est pas inexact dans ce passage, mais il fait fi des chiffres de la participation et de la place presque absente du Brexit dans les débats d’entre-deux-tours de l’élection présidentielle française de 2017. Quant à l’Union européenne et à l’engagement proeuropéen d’Emmanuel Macron, ils ne sont pas un motif central du vote en sa faveur ainsi qu’en témoignent les nombreuses enquêtes menées à l’époque par les instituts de sondage. Ce manque de perspicacité est encore plus prégnant lorsque le négociateur en chef s’aventure sur le terrain de la vie politique britannique. Par exemple, l’interprétation des résultats des élections de 2017 laisse songeur. Michel Barnier semble y voir un rejet du Brexit… alors que le demi-succès travailliste tient à la capacité de Jeremy Corbyn d’avoir fait en sorte de renationaliser le débat en évitant soigneusement de détailler ses plans à l’égard de l’UE.

Il y a également de quoi être stupéfait quand nous apprenons que Michel Barnier ne découvre l’histoire de l’article 50 du Traité sur l’Union européenne (qui prévoit la sortie d’un État membre) que le 20 décembre 2019, alors que tout cela est bien connu des spécialistes universitaires du sujet. C’est une belle illustration de ce que nous évoquions plus haut : un personnel politique et technocratique qui ne prépare plus les dossiers dans toutes ses dimensions, notamment académiques et abstraites. Si celles-ci ne se suffisent pas à elles-mêmes, elles nous semblent être une base indispensable à une négociation relative à un événement historique aussi important que le Brexit.

L’élargissement de l’UE est, quant à lui, perçu de façon quelque peu caricaturale, car il est exclusivement décrit comme un moment de réunification politique du continent européen. Tous ceux qui étudient ce thème sensible savent que, loin de réaliser une union politique ambitieuse, l’ouverture de l’Union en un temps record après la chute des régimes communistes a d’abord eu pour finalité l’extension du domaine du marché, conformément à la ligne défendue par le Royaume-Uni d’ailleurs. Le même étonnement nous saisit lorsque Michel Barnier évoque l’action environnementale de l’UE ou encore le rôle des parlements nationaux censés « participer activement au débat démocratique suscité par cette négociation » sur le Brexit. Faut-il rappeler, aussi bien sur l’accord de retrait que sur le traité de commerce et de coopération, que les représentations parlementaires des 27 n’ont jamais été formellement et substantiellement consultées ? Compréhensible pour le premier traité, cette mise à l’écart le fut beaucoup moins pour le TCC.

Au-delà de ces exemples ponctuels, l’analyse d’ensemble sur les négociations ne recèle guère de nouveautés. Plusieurs points sont désormais bien connus et peu discutés : motifs du vote en faveur de Leave, stratégie initiale du cherry-picking déployée par Theresa May, tentatives de divisions entre les 27 fomentées par les ambassadeurs britanniques, la nécessaire unité des 27, la question du règlement financier (avec un clin d’œil facile au trop connu “I want my money back” de Margaret Thatcher), l’imbroglio du backstop, l’influence de Dominic Cummings, les postures politiciennes et irréalistes de David Frost au début des négociations sur la relation future, l’impréparation des Britanniques afin d’établir les contrôles aux frontières, le coup de Trafalgar qu’a constitué le dépôt de l’Internal Market Bill en septembre 2020, les tensions sur la pêche, la mauvaise foi de Boris Johnson sur les domaines exclus des négociations (comme la sécurité et la défense)… En ce qui concerne la première phase du travail de Michel Barnier entre 2017 et 2019, nous retrouvons finalement par écrit l’essentiel du reportage d’Arte sur la task force, « The Clock Is Ticking ». À l’époque, le documentaire avait reçu un bel accueil, et ce, à juste titre comme Michel Barnier le concède. Le travail des négociateurs était mal connu et la vivacité de la réalisation rendait le déroulement des discussions assez captivant. Quatre ans après, le retour par le menu aux faits d’armes de la task force donne une légère impression de déguster un « plat réchauffé ». La seconde partie sur l’âpreté des échanges avec David Frost est plus technique. Michel Barnier insiste sur la préparation remarquable de son équipe où rien n’était improvisé. Implicitement et a contrario, celle de David Frost l’était sans doute moins. En réalité, il était particulièrement retors. Michel Barnier a certes tenu bon sur l’essentiel, mais il se garde bien de faire état des limites de l’accord du 24 décembre 2020 qui laisse aujourd’hui encore planer l’hypothèse d’une relation à la carte en l’UE et le Royaume-Uni pour de nombreux secteurs économiques. De même, la mise à l’écart de principe du rôle de la Cour de Justice ne fait l’objet d’aucune analyse.

Il était évidemment impossible à Michel Barnier (du moins dans un laps de temps aussi court après les négociations) de poser un regard critique sur ceux qui lui ont donné le mandat de défendre les intérêts de l’Union. La « fierté » européenne que l’auteur exprime en faveur de la réalisation unique d’un projet commun qui a empêché les conflits armés sur son sol depuis 1950 est compréhensible et légitime. Cependant, cette position n’empêchait pas un peu d’audace intellectuelle. D’autres formes de violences sévissent au sein de l’UE qui, tout en étant moins brutales que les affrontements militaires de siècles passés sur le continent, n’en sont pas moins dévastatrices. Les inégalités et la pauvreté grandissantes dans les sociétés occidentales, aujourd’hui nourries par cette même construction qui a su garantir la paix, sont, avec la crise environnementale, tout aussi délétères pour l’espèce humaine sur le long terme. Les bases politiques de l’UE doivent être réévaluées et profondément repensées. Nous serons bien en peine de retirer quoi que ce soit du livre de Michel Barnier sur ce terrain, malgré le propos liminaire qui le laissait croire.

La lecture de l’ouvrage de Michel Barnier provoque finalement un sentiment que Michel Barnier se plaît à reprocher aux Britanniques : « une part non négligeable d’idéologie, et de nostalgie pour un passé sublimé ». Car la promotion de l’Union européenne actuelle et des 27 revient à s’accrocher à un projet né à une époque révolue qui, de surcroît, a été en partie vidé de son ambition politique par rapport à des objectifs économiques devenus indépassables. L’Union entre des États est toujours souhaitable et ce serait une faute de jeter le bébé avec l’eau du bain. Mais au-delà de ce constat, nous espérions des propositions plus fondamentales de celui qui a été au cœur d’un événement historique dont il reconnaît lui-même qu’il est une leçon pour l’Europe. Peut-être aurait-il fallu attendre quelques années de plus pour que Michel Barnier écrive sur cette tâche unique avec plus de clairvoyance et d’esprit critique. Mais, conscient des échéances politiques à venir en France, il a préféré précipiter un retour d’expérience qui valorise ses qualités personnelles. L’ouvrage confine donc souvent à l’autopromotion, sans qu’aucun projet concret d’évolution de l’UE soit évoqué ou que des idées neuves soient formulées. Le style adopté, qui est évidemment celui d’un journal de bord, force le trait d’un Michel Barnier qui veut absolument paraître «  sympa », qualificatif qu’il assigne à la task force par une anaphore passablement pénible au début de la chronique. Les cartes postales de Savoie utilisées comme des intermèdes sont charmantes, mais elles dissimulent maladroitement la finalité de l’auteur de convaincre le lecteur qu’il est un homme de terroir, proche des gens ; en somme, une espèce de Chirac à la mode savoyarde qui se verrait bien connaître le même destin.

D’ailleurs, l’ancien ministre se place systématiquement au niveau de grands chefs d’État, comme quand il prononce un discours au Parlement irlandais ou qu’il participe à un hommage en l’honneur d’Helmut Kohl. Il n’a de cesse de rappeler toutes les fonctions qu’il a pu exercer. Il ne rate jamais une occasion de préciser qu’il fréquente tel ou tel membre le plus en vue du gratin européen ou qu’il connaît fort bien les huiles des institutions européennes. Il n’hésite pas, enfin, à minimiser sa mise à l’écart dans la dernière ligne droite des négociations relatives au TCC en faisant comprendre au lecteur que ce que la présidente de la Commission a décidé l’a presque été sous sa dictée. Sa capacité à taire les ultimes concessions de l’UE pour clore la seconde phase est une gageure. Contrairement à ce que Michel Barnier prétend, son livre ne permet pas de répondre à la question que l’un de ses conseillers lui posa en pleine négociation de l’accord de retrait : « est-ce que d’un point de vue philosophique quelque chose de positif découle du Brexit ? » Stature de chef d’État, philosophe… Décidément, Michel Barnier a de bien grandes ambitions. Il n’y a plus qu’à lui souhaiter, pour l’avenir, qu’elles ne le conduisent pas à une grande désillusion.


PS : Cette première partie de l’année 2021 voit la publication de plusieurs ouvrages grand public sur le Brexit. Nous avions souhaité chroniqué deux ouvrages qui ont fait l’objet d’une belle promotion. Le premier était l’oeuvre de Sylvie Bermann, ancienne ambassadrice française à Londres de 2014 à 2017. Pour ceux qui ont été réjouis du militantisme européen de Michel Barnier, ils ne seront pas dépaysés par le livre de Mme Bermann qui ne surprend guère. La doxa de l’élite européenne y est parfaitement assumée. Ce manque d’originalité teinté de manichéisme nous a conduit à faire l’économie d’une recension exhaustive d’un texte dont l’autrice, finalement, ne connaît le Royaume-Uni que par le prisme, certes instructif mais pour le moins limité, de la haute diplomatie internationale. La connaissance de nos voisins d’outre-Manche est incontestablement meilleure chez Tristan de Bourbon Parme auteur du second ouvrage consacré à Boris Johnson. Basé à Londres depuis de nombreuses années, le journaliste propose une approche pondérée du personnage de Boris Johnson, fidèle à sa complexité et à sa relation contrariée avec l’Europe. Son enquête a le mérite de pallier une carence en langue française dans la mesure où aucun ouvrage ne permet de mieux connaître l’actuel Premier ministre. Toutefois, le meilleur moyen d’appréhender cet homme politique aux nombreux paradoxes et excès est de lire des biographies anglaises plus approfondies (notamment celles de Tom Bower ou Andrew Gimson).