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Les élections du 6 mai 2021 en Écosse : une étape vers l’indépendance ?

Après l’Irlande du Nord (qui est toujours en crise avec la récente démission d’Arlene Foster), c’est à l’Écosse d’occuper le terrain médiatique. Le 6 mai se dérouleront les élections locales qui pourraient se solder par une victoire écrasante des indépendantistes. Si tel devait être le cas, la pression sur le gouvernement britannique serait considérable pour qu’un nouveau référendum sur l’indépendance soit organisé. Le changement de circonstances qu’a constitué le Brexit a relancé depuis près de cinq ans cette hypothèse, les Écossais s’étant majoritairement prononcés contre un choix d’abord anglais. La voie juridique étant écartée par Londres, seule la répétition de scrutins défavorables au parti conservateur au pouvoir, parti de l’union, permettrait de le contraindre politiquement à une nouvelle votation à court terme. De surcroît, l‘affaire de malversations dans laquelle le Premier ministre est empêtré depuis deux semaines et qui est fait l’objet d’une enquête par une commission du Parlement, devrait favoriser  les adversaires indépendantistes et travaillistes des tories. Alexandre Guigue revient sur les enjeux du scrutin du 6 mai et ses potentielles conséquences. Il présentera dans un second billet le résultat d’élections qui pourraient aboutir à une remise en cause majeure de l’unité du Royaume-Uni.

Quoi qu’il en soit, la question de la tenue d’une nouvelle consultation est distincte du résultat qui en découlerait. Un vote en faveur de l’indépendance est loin d’être acquis, au point que Boris Johnson, féru de paris politiques, pourrait finalement être avisé d’accepter d’organiser un second référendum qui, s’il se soldait par une victoire de l’union, aurait un double avantage : l’affaiblissement du nationalisme écossais et un triomphe électoral qui le renforcerait. Comme tous les paris risqués, il se jouerait à quitte ou double et n’a, pour l’instant, pas les faveurs de Boris Johnson plus que jamais en difficulté sur le plan politique après une relative accalmie due à sa bonne gestion de la distribution des vaccins contre la Covid-19.


Par Alexandre Guigue, maître de conférences HDR en droit public, Centre de recherche en droit Antoine Favre, Université Savoie Mont Blanc

Les élections législatives du 6 mai 2021 sont le premier scrutin organisé en Écosse après la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. Le parti national écossais (Scottish National Party, SNP) essaie d’en faire un référendum pour ou contre l’indépendance avec l’espoir de convaincre le gouvernement du Royaume-Uni d’accepter la tenue d’un nouveau scrutin. S’il est certain que le SNP va l’emporter, l’ampleur de sa victoire annoncée peut avoir son importance. En effet, rien n’oblige Boris Johnson à négocier avec Nicola Sturgeon, mais il lui sera difficile de rester indifférent si les indépendantistes obtiennent une majorité écrasante. Quelle que soit l’issue du scrutin, les options ne sont pas nombreuses pour le parti nationaliste. La démarche unilatérale paraît vouée à l’échec, mais elle pourrait être choisie par Nicola Sturgeon si le gouvernement britannique s’obstine à refuser la tenue d’un nouveau référendum après une nette victoire des indépendantistes.

L’impasse de la démarche unilatérale ?

En principe, c’est le Parlement qui décide de la tenue d’une nouvelle consultation puisque le §1(b) de la partie 1 de l’annexe 5 du Scotland Act de 1998 a fait de l’union entre les royaumes d’Écosse et d’Angleterre une compétence exclusive de Londres. Cependant, Westminster peut temporairement déléguer à Holyrood une compétence qui lui est normalement réservée par ordre royal pris sur avis du Conseil privé (section 30). C’est cette seconde option qui avait été privilégiée par l’ancien Premier ministre, David Cameron, pour l’organisation du référendum d’indépendance de 2014 (Edinburgh Agreement).Nicola Sturgeon, la Première ministre écossaise, souhaiterait que cette même procédure soit enclenchée en vue d’une seconde votation, ce qui est aujourd’hui clairement exclu par Boris Johnson. Il convient aussi d’ajouter que le recours à la section 30 implique l’approbation des deux parlements. On peut penser qu’il s’agit d’une simple formalité dès lors que les deux gouvernements sont d’accord pour initier le processus, mais un contexte tendu pourrait conduire à ce que Westminster soit moins conciliant qu’il y a sept ans. Dans de telles conditions, la voie politique paraît être la seule à même de faire progresser la cause de l’indépendance. Face à l’intransigeance de Londres, le gouvernement écossais pourrait être tenté d’entreprendre une démarche unilatérale.

– L’hypothèse d’un référendum décidé par le seul Parlement d’Holyrood.

La démarche unilatérale la plus simple pour le gouvernement de Nicola Sturgeon serait de s’appuyer sur le résultat des élections du 6 mai 2021 pour faire adopter une loi par le Parlement d’Holyrood ordonnant la tenue d’un nouveau référendum. Cette hypothèse est très peu crédible, car elle se heurterait inévitablement à la Cour suprême du Royaume-Uni tant l’illégalité de la démarche serait flagrante. Dans des affaires moins évidentes, les juges ont déjà plusieurs fois douché les espoirs des nationalistes. Ils l’ont fait en relativisant la portée de la convention Sewel, puis en garantissant un retour au gouvernement central, et non aux autorités dévolues, des pouvoirs transférés à l’Union européenne. Face à une décision unanime des juges de la Cour suprême, les nationalistes écossais auraient alors du mal à se complaire dans une situation de victime. C’est la raison pour laquelle une autre idée, plus subtile, a été avancée dans les rangs du SNP, et même reprise par Nicola Sturgeon en janvier 2021 : celle de la tenue d’une consultation non contraignante.

– L’hypothèse d’une consultation populaire non contraignante décidée par le  Parlement d’Holyrood.

En apparence, cette voie est beaucoup plus respectueuse du droit. En admettant d’office que la consultation serait sans aucune conséquence juridique, le Parlement d’Holyrood ne se mettrait pas hors la loi. En soi, il n’y aurait pas d’atteinte à la loi de dévolution de 1998 puisque, par elle-même, la consultation serait sans effet sur l’union des deux royaumes. Mais si la consultation est organisée unilatéralement, il y a des chances que l’affaire soit portée devant les juges. Si l’issue contentieuse paraît plus incertaine, il est fort plausible que la cour ne voit dans la démarche une manière de violer le Scotland Act de 1998. En effet, la consultation ne remettrait pas directement en cause l’union des royaumes, mais ce serait son objet final. D’ailleurs, une telle consultation ferait fortement écho à celle qui s’est tenue en 2014 en Catalogne, à l’initiative des indépendantistes. La Cour constitutionnelle de Madrid n’avait eu aucun mal à conclure à son inconstitutionnalité. À l’époque, la voie négociée suivie par Édimbourg et Londres avait même été saluée par comparaison avec celle choisie à Barcelone. Outre le fait qu’il se soit soldé par un échec, l’exemple catalan n’est sans doute pas un modèle à suivre, car le contexte politique est moins favorable aux nationalistes écossais. Le gouvernement catalan avait organisé la consultation parce que les sondages étaient largement favorables à l’indépendance. La situation est très différente à Édimbourg puisque les sondages sont toujours restés très serrés sur la question de l’indépendance de l’Écosse, même depuis le référendum de 2016 sur la sortie de l’Union européenne.

Un dernier argument, de common law cette fois, pourrait être invoqué à l’encontre de la démarche unilatérale. Le référendum écossais de 2014 avait été organisé à la suite de l’accord d’Édimbourg, signé le 15 octobre 2012 entre le gouvernement britannique et le gouvernement écossais. Pour les différents acteurs politiques, il s’agit d’un précédent dont il serait difficile de s’écarter et ce point de vue a longtemps été partagé à Londres et à Holyrood. Mais le dernier refus, exprimé par Boris Johnson en janvier 2020, a conduit à un changement de cap du SNP. Le 24 janvier 2021, Nicola Sturgeon, après avoir rappelé qu’elle entend privilégier la voie des urnes, a annoncé qu’un nouveau refus du gouvernement britannique après une nette victoire des indépendantistes le 6 mai 2021 l’obligerait à organiser unilatéralement un référendum consultatif. Pour le First minister, ce ne serait plus alors une question juridique, mais une question de démocratie.

L’argument de la victoire électorale aux élections du 6 mai

En position de force grâce à des succès électoraux répétés, Nicola Sturgeon demeure persuadée que ce sont des victoires électorales qui lui permettront d’arracher l’organisation d’un nouveau référendum. Mais pour avancer sur la voie d’une indépendance qu’elle juge inéluctable, elle a dû d’abord démontrer que le résultat du scrutin de 2014 était devenu obsolète. La levée de cet obstacle a été rendue possible par le résultat du référendum de 2016 sur la sortie de l’Union européenne. Désormais, pour le SNP, une nette victoire des indépendantistes lors du scrutin du 6 mai 2021 lierait politiquement Boris Johnson. À défaut, elle légitimerait l’action unilatérale.

– Le Brexit : un changement de circonstance depuis le premier référendum sur l’indépendance

Après le scrutin de 2014, l’idée que le résultat avait réglé la question « pour une génération » avait fait consensus. Cependant, le résultat du référendum de 2016 sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne a donné un argument très fort aux nationalistes écossais pour envisager qu’il puisse en être autrement. Nicola Sturgeon n’a d’ailleurs pas entendu longtemps pour le brandir. Dès le 24 juin 2016, elle a déclaré que le résultat du référendum  constituait « un changement matériel de circonstance » justifiant que son gouvernement adresse une nouvelle demande au gouvernement britannique. L’idée avancée est que les électeurs écossais ne pouvaient pas savoir, en 2014, qu’en choisissant de rester au sein du Royaume-Uni, ils seraient sortis de l’Union européenne contre leur gré quelques années plus tard. Autrement dit, s’ils avaient su, ils auraient peut-être choisi l’indépendance. Le résultat du référendum sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne est éloquent. Si 52,5 % des électeurs ont voté en faveur du Brexit, 62 % des Écossais ont voté pour le maintien. Même pour les conservateurs, l’argument du « changement de circonstance » est difficile à contrer, mais cela n’a pas changé leur opposition à la désunion. En 2017, Theresa May a rejeté la demande qui lui avait été transmise par le gouvernement écossais. Le SNP s’est alors concentré sur les échéances électorales pour redonner à son projet la légitimité qui lui avait permis de convaincre David Cameron en 2012. Forte d’une victoire écrasante dans les circonscriptions écossaises lors des élections législatives britanniques du 12 décembre 2019 (48 sièges obtenus par le SNP sur 59 à pourvoir), Nicola Sturgeon a renouvelé la demande. Le gouvernement de Boris Johnson, lui aussi conforté par le scrutin, l’a fermement rejetée le 14 janvier 2020. Qu’à cela ne tienne : le véritable objectif du SNP est un autre scrutin, celui des élections législatives écossaises du 6 mai 2021. La stratégie est simple pour Nicola Sturgeon : placer l’indépendance au cœur de la campagne pour qu’un succès franc ne puisse s’analyser autrement que comme un mandat renouvelé en vue de l’indépendance. L’idéal serait même la majorité absolue des sièges Holyrood. Le SNP se trouverait alors dans les mêmes conditions qu’en 2011, avant qu’Alex Salmond n’aille convaincre David Cameron d’accepter la tenue du premier référendum.

– L’objectif du SNP : obtenir la majorité absolue au Parlement d’Holyrood

À l’heure actuelle, le SNP ne dispose pas de la majorité absolue des sièges au Parlement écossais. Il faut dire que le scrutin du 5 mai 2016 avait été organisé peu de temps avant le référendum sur la sortie de l’Union européenne, à un moment où presque personne ne voyait le camp du Leave l’emporter. Lors des élections, le SNP avait obtenu 63 sièges sur les 129 à pourvoir, loin devant les conservateurs (31 sièges) et les travaillistes (24 sièges). Depuis, le Brexit est intervenu et les autorités dévolues ont été fermement tenues à l’écart tant de la décision que du rapatriement des pouvoirs transférés à l’Union européenne. Dans un tel contexte, le SNP n’a pas le droit à l’erreur, car un résultat en deçà du score de 2016 fragiliserait la cause indépendantiste. Si une défaite est totalement exclue (les sondages placent le SNP au-delà des 45 %, contre 25 % environ pour les partis conservateur et travailliste), un score décevant pourrait enterrer les espoirs de référendum. C’est évidemment l’issue que le parti de Boris Johnson espère, mais les sondages sont têtus. Surtout, la côte de Boris Johnson est si basse en Écosse qu’il a dû renoncer au déplacement de campagne qu’il avait initialement prévu pour soutenir les candidats écossais de son parti. Pour le SNP, l’objectif électoral n’est pas seulement d’améliorer le score de 2016, mais plutôt de se rapprocher de la performance de 2011. La logique est implacable, car c’est la majorité absolue obtenue en 2011 (69 sièges sur 129 et 45,4 % des voix) qui a permis au SNP d’être en position de force dans la négociation avec le Premier ministre David Cameron. Comme en 2011, les sondages de 2021 donnent de manière constante le SNP aux alentours de 45 %, voire au-delà. Mais il est impossible de raisonner à partir de pourcentages, car le mode de scrutin écossais repose sur un double vote : 73 sièges sont à pourvoir au scrutin majoritaire uninominal à un tour dans des circonscriptions et 56 à la représentation proportionnelle au sein des huit régions. La quasi-totalité des sièges remportés par le SNP l’est dans les circonscriptions. La clef du scrutin se situe dans la seconde partie du vote. En effet, une majorité écrasante des partis indépendantistes enverrait le même message à Londres qu’une majorité absolue obtenue par le SNP.

L’hypothèse d’une victoire écrasante des partis indépendantistes

Pour comprendre cette autre branche de l’alternative, il faut s’arrêter sur les difficultés rencontrées par le SNP depuis août 2018. C’est à ce moment que l’ancien leader emblématique Alex Salmond a quitté le parti en raison d’accusations d’infractions sexuelles. Après une mise en accusation formelle en janvier 2019, il a fini par être acquitté en mars 2020. Tout cela aurait pu ne pas affecter sa successeur Nicola Sturgeon, mais, au début de l’année 2021, Alex Salmond a ouvertement mis en cause le gouvernement écossais pour sa gestion de l’affaire. Face à la commission parlementaire chargée d’enquêter, il a accusé Nicola Sturgeon d’avoir violé le Code ministériel au cours de la procédure (notamment en mentant sur le moment où elle a eu connaissance de l’affaire et en n’organisant pas l’enregistrement de différentes réunions gouvernementales organisées sur la question). La tournure des événements aurait pu avoir une incidence forte sur l’opinion et peser sur les élections à venir. Le 22 mars 2021, une enquête indépendante a toutefois conclu à l’absence de violation du Code, ce qui a relancé le parti nationaliste à l’approche des élections. De con côté, Alex Salmond a créé un nouveau parti indépendantiste, le parti Alba (« Alba » veut dire « Écosse » en Gaelic écossais). Son objectif affiché est de contribuer à la constitution d’un bloc indépendantiste lors des élections. En effet, si le parti Alba n’est crédité que de 6 % des suffrages, son rôle dans le scrutin de liste, auquel s’ajoute celui du parti pro-indépendance Scottish Greens, pourrait permettre à un bloc indépendantiste de rafler jusqu’à 2/3 des sièges du Parlement (environ 85 sièges). Il s’agit d’une hypothèse plausible qu’il faut envisager avec prudence, car l’émergence de ce nouveau parti est très récente et la côte de popularité d’Alex Salmond est au plus bas. Quel que soit le score de son. parti, il y a de bonnes chances que le bloc indépendantiste décuple l’autorité des nationalistes dans la future assemblée, ajoutant à la pression que le scrutin ne manquera pas de faire peser sur Boris Johnson.

– L’accessoire : la défaite du parti conservateur contre le parti travailliste

Une autre circonstance qui pourrait être favorable à la cause indépendantiste serait une défaite du parti conservateur face au parti travailliste. Historiquement, le Labour fait de meilleurs scores que les tories en Écosse (en 2011, 37 sièges contre 15). Cependant, lors du scrutin de 2016, le parti conservateur est passé devant avec 31 sièges contre 24 (les deux partis obtenant 22 % des voix). En 2021, les deux partis traditionnels sont très proches sont donnés au coude-à-coude dans les sondages. Si le parti de Boris Johnson a pu sembler avoir un léger avantage, les travaillistes résistent bien grâce, notamment, à la popularité croissante de leur leader en Écosse, Anas Sarwar. Si le parti conservateur est distancé par le Labour, cela n’aura pas de conséquence directe sur la question de l’indépendance, mais, si elle s’ajoute à une victoire écrasante du SNP et à l’émergence d’un bloc indépendantiste plus fort que jamais, Boris Johnson sera politiquement dos au mur.

Une hypothèse peu évoquée : la dissolution du Parlement écossais en cas de refus du gouvernement britannique et la tenue d’élections en forme de référendum

Si les indépendantistes obtiennent le meilleur résultat possible lors des élections, c’est-à-dire 2/3 au moins des sièges à pourvoir, une nouvelle hypothèse pourrait se faire jour. En effet, la section 3 §1(a) du Scotland Act prévoit que le Parlement écossais peut décider de sa propre dissolution si 2/3 de ses membres le décident au cours d’un vote formel. En cas de refus de Boris Johnson d’accéder à la demande d’un nouveau référendum, les indépendantistes (SNP, Alba et Scottish Greens) pourraient décider d’une dissolution pour que soient organisées de nouvelles élections en forme de référendum pour ou contre l’indépendance. Une telle hypothèse permettrait à Nicola Sturgeon de poursuivre dans la voie des urnes en s’évitant une voie unilatérale potentiellement illégale. La pression qui résulterait d’un scrutin tout entier centré sur la question de l’indépendance pourrait devenir insoutenable pour le gouvernement britannique. Ironiquement, de telles élections législatives ressembleraient peu ou prou aux élections législatives britanniques du 12 décembre 2019 qui s’étaient transformées en quasi-référendum pour ou contre l’accord de Brexit obtenu par Boris Johnson.

Conclusion

Quel que soit le résultat du scrutin du 6 mai 2021, la question de l’indépendance va continuer à empoisonner à moyen terme les relations entre le gouvernement écossais et le gouvernement britannique. Il y a fort à parier que Boris Johnson fera tout ce qui est en son pouvoir pour ne pas être le Premier ministre qui permettrait la tenue d’un nouveau référendum et, peut-être, l’indépendance de l’Écosse. Si la pression populaire se fait trop forte et qu’il accepte la tenue d’une nouvelle consultation, rien n’indique que le résultat serait différent de 2014. Selon les sondages, la question divise toujours à peu près équitablement l’électorat écossais, si bien que la balance pourrait pencher d’un côté comme de l’autre. Dans un tel scrutin, une chose est certaine : Nicola Sturgeon et Boris Johnson joueraient tous les deux leur carrière politique.

Interview de Malachi O’Doherty : “La priorité du Brexit a d’abord été d’incarner l’indépendance et la souveraineté britannique plutôt que des arrangements commerciaux intelligents et pratiques ; puis le processus s’est avéré si fastidieux qu’il fallait en finir au plus vite.”

 Propos recueillis et traduits par Marie-Claire Considère-Charon

Nous poursuivons notre analyse de la situation en Irlande du Nord avec Marie-Claire Considère-Charon qui a, une nouvelle fois, interviewé Malachi O’Doherty. Ce dernier présente avec beaucoup de clairvoyance les ressentis de la population nord-irlandaise en évitant tout manichéisme. Malachi O’Doherty est journaliste et écrivain à Belfast. Il publiera dans les prochaines semaines l’ouvrage The Year of Chaos chez Atlantic Books. Ce livre retrace les 11 mois entre août 1971 et juillet 1972 marquée par l’opération Demetrius consistant à interner des suspects de l’IRA sans procès sur une liste établie par la police britannique ou RUC (Royal Ulster Constabulary) et l’opération Motorman visant à reprendre le contrôle des zones aux mains des Républicains, sans oublier bien sur le Bloody Sunday du 30 janvier 1972.

Add. : La Première ministre, Arlene Foster, a démissionné le 28 avril, prenant ainsi acte des profondes divisions entre les unionistes et précipitant un peu plus l’Irlande du Nord dans la crise.


Marie-Claire Considère-Charon : Le protocole nord-irlandais a été la cible d’attaques de la part des autorités britanniques et des unionistes nord-irlandais suite aux perturbations qui ont eu lieu aux postes frontière en termes de transport et de procédures douanières. Toutefois, comme le disait Teresa May, « Brexit veut dire Brexit » et de nombreuses inquiétudes et mises en garde se sont exprimées avant la fin de la période de transition. Comment expliquez-vous la prise de conscience tardive des autorités britanniques quant à la complexité du dispositif ?

Malachi O’Doherty : Je pense que cela vient uniquement du besoin de Boris Johnson de démarquer ses objectifs de ceux de Theresa May. Le seul programme qu’il avait à offrir et que personne d’autre que lui ne pouvait faire avancer était un Brexit dur. L’homme est bien souvent vu par les médias les plus sérieux ici comme un bonimenteur et un filou, aussi je doute fort qu’il se soit sérieusement inquiété des dégâts qu’il causerait. La priorité du Brexit a d’abord été d’incarner l’indépendance et la souveraineté britannique plutôt que des arrangements commerciaux intelligents et pratiques ; puis le processus s’est avéré si fastidieux qu’il fallait en finir au plus vite. À la fin, un accord de dernière minute a été expédié, sans laisser de temps pour en débattre et même l’opposition travailliste l’a voté pour s’en débarrasser.

MCC : Il semble que la plupart des entreprises en Irlande du Nord, et au Royaume-Uni dans son ensemble, n’étaient pas préparées aux contrôles qui surviendraient après le Brexit.  D’après le vice-président de la Commission européenne, Maros Sefcovic, les aménagements accordés à Michael Gove, le 7 décembre 2020, n’ont pas été mis en place. Ils comprenaient un programme destiné aux entreprises pré-approuvées, des certificats sanitaires simplifiés pour l’exportation de produits alimentaires, le remplacement des déclarations sommaires d’exportation par des données fournies aux compagnies de ferry et d’autres dérogations sur les échanges de médicaments, qui auraient pu limiter au maximum les perturbations. Pourquoi les autorités britanniques n’ont-elles pas pris en compte ces aménagements ?

MOD : Je n’ai pas la réponse. Peut-être les gardent-t-ils en réserve pour les faire valoir comme une grande avancée dans les négociations à une étape ultérieure. Actuellement, le gouvernement est sous la pression pour trouver des compromis et il se peut qu’il attende tout simplement de les annoncer au bon moment pour un effet maximal en termes de publicité. A dire vrai, je n’exclurais rien de la part de ce clown !

MCC : D’après un certain nombre d’observateurs, il y a eu des pénuries de produits alimentaires, ainsi que des étals vides dans les supermarchés comme Tesco et Sainsbury dans les villes d’Ulster. Certains exportateurs européens hésiteraient à continuer de commercer avec l’Irlande du Nord. Pouvez-vous le confirmer ?

MOD : Oui. Le Guardian rapporte que beaucoup de petites entreprises trouvent les nouvelles procédures dissuasives pour leurs échanges avec l’UE. Certains produits alimentaires ainsi que d’autres types de produits mettent beaucoup de temps à nous parvenir. Un journaliste local a dressé la liste de 300 produits que les supermarchés n’ont pas réussi à se procurer. Depuis le début de l’année je n’ai pas réussi à acheter du lait sans lactose dans le Tesco de mon quartier. Je n’ai pas la moindre idée pourquoi. Certaines commandes par Amazon sont plus lentes et certaines sociétés utilisant la plateforme ne veulent pas livrer en Irlande du Nord.

MCC : Diriez-vous que la situation a été dramatisée par les unionistes qui se sentent coupés de la Grande-Bretagne et poussés en direction d’une Irlande réunifiée ? Est-ce que tout cela ne tient pas à l’idée que l’identité unioniste serait menacée ?

MOD : ll y a des difficultés d’ordre pratique pour les sociétés, qui sont plus graves pour les unionistes, au sens que leur identité en tant que Britanniques leur semble compromise. Un élément à rajouter les concernant, c’est l’impression que les nationalistes ont marqué un point contre eux en persuadant les Britanniques et l’Union Européenne de ne pas imposer de frontière terrestre en Irlande. Dans une société divisée sur des lignes sectaires, cela est vécu comme une humiliation à laquelle il faut répondre.

MCC : Bruxelles, à l’évidence, sent qu’il faut imposer une discipline stricte à un partenaire qui a déjà pris des initiatives illégales et, par conséquent, à qui on ne doit pas faire confiance. Croyez-vous, toutefois, que l’intransigeance bureaucratique de l’Europe concernant les produits alimentaires, les animaux de compagnie ou les chiens guides soit justifiée ? Diriez-vous que l’Union européenne exagère les risques et devrait se montrer plus ouverte au compromis ?

MOD : Il y a le sentiment grandissant, même chez les remainers,que l’Union européenne a mal joué le jeu. La décision de déclencher l’article 16 du Protocole en est un exemple. Nous nous sommes adaptés à l’idée que la Grande-Bretagne n’accorde pas à l’Irlande du Nord la considération qui lui revient. Que l’Union européenne se montre aussi légère eu égard à notre situation, si peu de temps après avoir négocié le Protocole dans le but de nous aider, a causé un choc.

MCC : Dans un entretien, Tony Blair a expliqué qu’il y avait trois conditions au Brexit, maintenir ouverte la frontière irlandaise, protéger l’Accord du Vendredi saint et les institutions nord-irlandaises et, pour le Royaume-Uni, quitter le marché unique et l’union douanière, mais que tout cela ne pouvait être garanti qu’avec un traitement spécial pour l’Irlande du Nord. Les unionistes sont-ils conscients que si les contrôles n’ont pas lieu à la frontière en mer d’Irlande, la seule alternative est le retour de la frontière terrestre ?

MOD : L’argument unioniste consiste à dire « ce n’est pas notre problème, c’est le vôtre ». Ils déclarent : « c’est un droit que nous avons de quitter l’Union européenne. Si cela vous crée des difficultés, alors c’est à vous de les résoudre ». Peu d’unionistes, si tant est qu’il y en ait, diront franchement qu’ils veulent une frontière terrestre. Leur raisonnement, c’est tout simplement que ce que fait l’Union européenne, pour garantir le marché unique, n’est pas leur problème, c’est à l’UE de trouver les solutions. Pourtant la logique du Brexit c’était qu’il devrait y avoir une frontière. Le DUP le savait quand il a voté contre les compromis de Theresa May qui auraient maintenu l’ensemble du Royaume-Uni dans le marché unique. Dans le monde réel ce serait perçu comme une erreur énorme dont le DUP aurait à assumer la responsabilité.

MCC : Le Protocole révisé avec le frontstop est tout autant abhorré par les unionistes que l’était le backstop de l’Accord de Teresa  May. Il ne fait pas de doute, cependant, que le backstop aurait été un moindre mal pour les unionistes. Tony Blair a averti les leaders unionistes que la suppression du Protocole révisé n’était pas une solution et qu’il faudrait juste trouver un autre Protocole. Quelle autre option veulent les unionistes ?

MOD : La déduction logique est qu’ils veulent une frontière terrestre en Irlande. Un autre argument, qu’on entend de temps en temps, est que l’Irlande n’a qu’à suivre la Grande-Bretagne et quitter l’UE elle aussi. Croyez-moi, il n’y a guère de discussions solides sur ce que sont les alternatives. Il y a des divergences au sein de l’unionisme entre ceux qui veulent le retrait complet du Protocole et ceux qui veulent des ajustements pour le rendre plus applicable.

MCC : Lorsqu’il a opté pour la frontière en mer d’Irlande, Boris Johnson n’a pas semblé s’inquiéter du risque de se mettre à dos les unionistes. Puis, en y réfléchissant après coup, il a déposé le projet de loi sur le marché intérieur, dans le but de lever les barrières au commerce dans tout le Royaume-Uni, projet qu’il a ensuite retiré sous la pression de l’Europe et du Président américain fraîchement élu. Il n’a pas pris les mesures nécessaires pour faciliter la mise en place du Protocole, ce qui explique largement les perturbations qui ont eu lieu à la frontière en mer d’Irlande.Alors qu’il y a de multiples signes avant-coureurs d’un possible éclatement du Royaume dans le sillage du Brexit, Boris Johnson peut-il encore prétendre être un unioniste ?

MOD : Boris Johnson est aussi officiellement le ministre pour l’Union, titre qu’il a créé pour son propre compte afin de témoigner sa sympathie à l’égard des unionistes, mais en vertu duquel il n’a rien fait. Les unionistes doivent redouter que Johnson n’ait pas de véritables principes et qu’il puisse être capable d’abandonner l’Irlande du Nord, si cela sert ses propres desseins. Il est également capable de se faire passer pour un ardent unioniste, si cela lui sied, en d’autres circonstances. Mais son plus gros souci à présent est l’Écosse. Il en est venu à proposer des idées bizarres pour renforcer l’Union. Le mois dernier, le gouvernement a décrété que toutes les mairies du Royaume (à l’exception de l’Irlande du Nord) devraient hisser le drapeau britannique tous les jours plutôt que 18 fois par an pour des occasions spéciales. Il a aussi proposé que nous ayons un pont ou un tunnel entre l’Irlande du Nord et l’Ecosse.

MCC : Il y a eu des messages très hostiles et des graffiti dans les ports d’Irlande du Nord tels que « non à la frontière maritime » ou « on sacrifie l’Ulster », ainsi que des menaces à l’encontre du personnel douanier qui procède aux vérifications. Tout cela a entraîné la suspension des contrôles à Belfast et à Larne. D’après vous, ces menaces sont-elles à prendre au sérieux et pourrait-on assister à une reprise de l’activité loyaliste en Irlande du Nord ?

MOD : Je pense que ces petits actes de violence dans un tel contexte peuvent déboucher sur une escalade de violence. On ne peut pas exclure qu’un fanatique puisse attaquer un officier des douanes ou un responsable européen. Le danger serait alors que les mesures de sécurité requises pour renforcer la protection des personnels et poursuivre les suspects n’exacerbe encore davantage les tensions. Actuellement, l’avis de la police est qu’il n’y a pas de menace sérieuse. Dans le passé, lorsque les unionistes se sont insurgés contre les dispositions du gouvernement, ils ont organisé d’énormes protestation ou des grèves, comme après l’accord de Sunningdale en 1973 ou l’accord anglo-irlandais en 1985. Ce qui est en train de se passer  à présent n’a rien de comparable. Un facteur significatif, toutefois, est que les élections à l’assemblée locale ont lieu l’année prochaine et le parti modéré de l’Alliance progresse en force. Cela pourrait être une chance à la fois pour le Sinn Fein et le DUP de confronter leurs  vues sur les problèmes sectaires qui empêchent l’évolution vers une société plus amicale et moins clivée sur le plan confessionnel.

MCC : L’approche très peu conciliante de Lord Frost pendant les négociations commerciales a pu rendre les choses très difficiles. Comment les gens ici perçoivent ils la façon dont les négociations ont été menées ?

MOD : Les gens ici pensent que les négociations à grande échelle sont juste une vitrine. Ils sont très cyniques à l’égard de la politique et assument que les accords sont négociés en secret et simplement formalisés dans les négociations. Ils refusent de croire que des officiels restent vissés à leur table et continuent à se dire les mêmes choses encore et encore.

MCC : Lorsqu’on est enfin parvenu à un accord sur la relation commerciale, l’équipe britannique en charge des négociations a salué l’événement comme un triomphe pour la Grande-Bretagne, largement dû à l’habileté diplomatique et aux tactiques tenaces de Frost. Et pourtant ce dernier n’a pas compris, semble-t-il, que la tactique qui consiste à jouer la montre et à faire pression sur la task force pour parvenir à arracher des concessions de dernière minute ne marche pas toujours. Il a été nommé pour prendre en charge les relations post Brexit entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Pensez-vous que cet homme convient pour ce poste ?

MOD : Je ne sais pas. La grosse question est de savoir si Boris Johnson est capable d’une action politique qui soit créative et productive. Frost est son homme. La compétence de Frost est à la mesure de l’engagement de Johnson.

MCC : La décision de la Commission, le 29 janvier 2021, de déclencher l’article 16 du Protocole en mesure d’urgence, pour contrôler les exportations de vaccins, a été perçue comme une erreur de jugement, d’autant que Bruxelles avait auparavant sermonné le gouvernement britannique sur le respect du Protocole. Même si la Commission a fait marche arrière trois heures après, l’initiative a provoqué un tollé de part et d’autre de la mer d’Irlande. Le Taoiseach (Premier ministre irlandais) Michael Martin s’en est immédiatement ému lui aussi, au point de provoquer des critiques pour s’être rangé aux côtés du Royaume-Uni. Ne pensez-vous pas que la République d’Irlande se trouve dans une situation délicate, à devoir éviter de se fâcher avec son voisin le plus proche tout en entendant bien rester un Etat-membre loyal ?

MOD : Oui. La République a besoin de conserver de bonnes relations avec son voisin et elle le souhaite. Je doute, toutefois, qu’elle soit prête à compromettre son appartenance à l’UE, de quelle que manière que ce soit, pour faire plaisir au Royaume-Uni. Il y a eu un rebondissement intéressant avec la proposition d’Arlene Foster qui permettrait au Royaume-Uni de fournir les vaccins anti-covid directement à l’Irlande, où les vaccinations ont été lentes. Une partie de la logique serait que le confinement pourrait être levé plus vite en Irlande du Nord si le reste de l’Irlande était vaccinée aussi. Ce serait perçu comme un geste de bonne relation entre voisins, mais cela pourrait également faire apparaître d$l’Irlande comme un pays qui veut  « jouer solo », alors que l’UE peine à obtenir des vaccins.

MCC : Parmi les derniers rebondissements d’une querelle qui se durcit, figure la décision unilatérale de Downing street de prolonger jusqu’au 1er  octobre le délai de grâce, supposé prendre fin le 1er avril, pour l’introduction des contrôles sur les marchandises acheminées depuis la Grande-Bretagne en Irlande du Nord. Le Secrétaire d’État pour l’Irlande du Nord, Brandon Lewis, a annoncé que les exemptions sur les certificats sanitaires concerneraient les produits à base de viande animale et de poisson. En riposte à l’initiative britannique, la Commission européenne a annoncé des procédures contre le Royaume-Uni pour contraindre le gouvernement à appliquer le Protocole. Que pensez-vous de l’efficacité de telles actions juridiques ?

MOD : Je ne sais pas. En tout état de cause, les conséquences politiques sont plus immédiates et plus sérieuses. Elles signifient que les unionistes se voient assurés que la Grande-Bretagne affermit sa position en leur faveur et qu’aux yeux des brexiters, Johnson est bien leur homme. Regardez la prochaine élection à l’assemblée. J’ai le sentiment qu’après, s’il tient jusque-là, Johnson deviendra plus conciliant et se donnera moins de peine pour impressionner les unionistes.

MCC : Le point de vue du gouvernement britannique est qu’il y a eu un impact disproportionné de certains aspects du Protocole sur les citoyens nord-irlandais, ce qui explique pourquoi ils ont pris des dispositions techniques temporaires pour donner plus de temps aux sociétés et aux supermarchés à s’adapter aux exigences du protocole. Croyez-vous que les failles du protocole puissent être résolues et que les échanges en mer d’Irlande puissent devenir pleinement opérationnels ?

MOD : À l’évidence, quelques modifications devraient être faciles à mettre en place, comme par exemple concernant le fait que vous ne puissiez pas transporter un chien de Grande-Bretagne en Irlande bien qu’il n’y ait pas de rage dans aucun des deux pays. Beaucoup de choses dépendent de la capacité de l’unionisme à consentir des changements et dans quelle mesure ce qui les contrarie, c’est le fait qu’il y ait une frontière en mer d’Irlande où ce qui en constitue la particularité. J’ai l’intuition que l’unionisme va se fissurer sur ce point à plus ou moins court terme.

MCC : Arlene Foster semble avoir un problème de leadership alors qu’elle s’évertue à vouloir prendre la tête de la protestation contre le Protocole, tout en prenant ses distances par rapport à ses collègues au sein du parti. N’y a-t-il pas un clivage chez les unionistes, certains disant que le protocole révisé signifie qu’il n’y aura pas de frontière dure en Irlande et que les problèmes finiront par se résoudre, et d’autres, comme Forster, qui ne décolèrent pas contre l’Union européenne et entendent bien souligner que la tension n’a cessé de monter au cours des dernières semaines ?

MOD : Le DUP connaît des difficultés internes et certaines grandes figures du parti se montrent tout à fait déraisonnables. Je pense que Foster finira par s’aligner avec ceux qui sont prêts à accepter des changements, plutôt qu’une suppression pure et simple. Sammy Wilson est davantage un libéral. Ian Paisley pense que c’est une question de principe sectaire. Puisque l’unionisme se considère outragé par le Protocole, le nationalisme doit en payer le prix et il suggère de refuser d’entériner le projet de loi sur la langue irlandaise qui a fait l’objet d’un compromis l’an dernier. C’est la réponse la plus toxique. Mais il se peut aussi que le DUP pense pouvoir regagner les voix qu’il a perdues en renouant avec le vieux style de politique qui proclame que l’union est menacée et doit être défendue.

MCC : Le Brexit et son dernier épisode a creusé encore davantage le fossé politique entre les deux communautés d’Irlande du nord. Pensez-vous que les institutions nord-irlandaises survivront aux problèmes post Brexit ?

MOD : Je pense que la tendance la plus intéressante est le développement de la mouvance   non sectaire au centre de l’échiquier. Cela crée aussi des problèmes pour un Accord  (l’Accord du Vendredi Saint) destiné à faire coopérer deux communautés. Qu’est-ce qui se passe lorsqu’une troisième communauté a une chance d’accéder au pouvoir ? Actuellement, le Premier ministre et le Ministre adjoint doivent se désigner comme « unioniste » ou « nationaliste ». Comment l’Accord peut-il évoluer lorsqu’un parti obtient suffisamment de voix pour revendiquer l’une ou l’autre de ces fonctions, mais refuse de s’identifier comme nationaliste ou unioniste ? Cette perspective paraissait fantaisiste en 1998 mais elle ne l’est plus autant à présent. Ce qui paraît, dans l’immédiat, le plus plausible, c’est que le Sinn Fein prenne, pour la première fois, le poste de Premier ministre. Le DUP aura bien du mal à l’accepter. Il va combattre cette élection sur la nécessité d’empêcher que cela se produise et le Sinn Fein se battra en tablant sur l’espoir que cela arrive. Cette élection portera sur le sectarisme contre l’anti- sectarisme et peut déboucher sur un renversement de tendance pour la voie médiane. Ce serait très démoralisant. Qu’il s’agisse d’un regain de sectarisme de la politique ou l’alternative, qui consisterait en un élargissement de la voie médiane, des questions surgiront sur la viabilité future de l’Accord car, dans le premier cas, cela contribuerait à aggraver le problème que cet accord tentait de résoudre et, dans le second, il se révélerait inadapté à l’évolution des circonstances.

MCC : Alors que le gouvernement britannique espérait voir le Brexit renforcer sa suprématie dans les services financiers, la City a été détrônée par Amsterdam comme la plus grande plate-forme financière d’Europe, dès que  les changements des règles de la finance imposés dus au Brexit  sont entrés en vigueur. Avec le désaccord persistant sur le Protocole ne pensez-vous pas qu’il soit peu probable que l’Europe reconnaisse les règles britanniques sur les services financiers comme équivalentes aux leurs ?

MOD : Bien sûr.

MCC : Les implications politiques du centenaire de la partition seront très chargées dans le contexte post-brexit et celui du regain d’intérêt pour l’unité irlandaise. Pensez-vous que les unionistes puissent vouloir encore célébrer cet anniversaire ?

MOD : Les unionistes veulent absolument célébrer le centenaire, mais on a l’impression que le cœur n’y est pas. Ils ont voulu ériger une petite pierre commémorative qui représente une carte de l’Irlande du Nord dans l’enceinte de Stormont  et le Sinn Fein a mis son veto de façon assez mesquine, j’ai trouvé. Il y a un débat qui prend de l’ampleur sur la réunification de l’Irlande mais les unionistes n’y participent pas. L’émergence d’une troisième communauté qui ne veut pas de ce débat sera peut-être décisive Aucune majorité pour l’unité irlandaise, ou certes pour l’union, ne peut se réaliser sans eux.

MCC : L’Accord du Vendredi saint précise que le  secrétaire d’État à l’Irlande du Nord peut organiser un référendum sur la frontière « si à quelque moment que ce soit, il apparaît vraisemblable qu’une majorité de votants exprime le souhait que l’Irlande du Nord cesse d’ être partie intégrante du Royaume-Uni et soit rattachée à la République ». D’après une enquête d’opinion menée en janvier 2021, 51 % des Nord-irlandais soutenaient l’idée du référendum dans les cinq prochaines années. Pensez-vous que les problèmes causés par le Protocole ainsi que la complexité du statut hybride de l’Irlande du Nord puisse faire progresser la cause de l’unité irlandaise ?

MOD : Oui, mais il y a aussi la possibilité que les choses se calment et que la situation de l’Irlande du Nord s’avère avantageuse, avec la possibilité de commercer à l’intérieur du marché unique, mais aussi avec le reste du Royaume-Uni sans restriction. Le changement démographique a deux effets : d’une part, il fait basculer les unionistes dans la situation d’une  minorité, qui peut, en théorie, être évincée du Royaume par les urnes ; d’autre part, il a écarté le risque pour les catholiques d’être opprimés ou discriminés, si bien qu’ils peuvent se sentir moins enclins à voter pour une Irlande unie. Beaucoup de choses dépendront de la façon dont va évoluer le Brexit et de la santé de l’économie.

Regain de violence en Irlande du Nord : le Brexit en cause

Par Marie-Claire Considère-Charon, professeure honoraire de Civilisation britannique et irlandaise

Une fois de plus l’Irlande du Nord est au coeur de l’actualité du Brexit. Le regain de vives tensions dans la province irlandaise du Royaume-Uni a souvent été présenté par les médias qui s’y sont intéressés comme un effet direct du Brexit. Ainsi que nous l’avons souligné dans plusieurs commentaires “à chaud” sur les réseaux sociaux, la situation actuelle est le résultat d’une conjonction de facteurs multiples et structurels. À bien des égards, le Brexit est un prétexte pour raviver des plaies qui  n’ont jamais véritablement cicatrisé. L’Accord du Vendredi saint, aussi important soit-il, n’a toujours pas permis de trouver un équilibre et une stabilité institutionnelle satisfaisante.

Ceci étant précisé, il importait à l’Observatoire du Brexit d’expliquer de façon tout à fait précise l’impact non négligeable du Brexit dans le contexte qui vient d’être rappelé. La mise en oeuvre complexe du Protocole sur l’Irlande du Nord et la République d’Irlande a suscité de vives tensions, en particulier chez les unionistes. Marie-Claire Considère-Charon revient, dans une synthèse remarquable, sur les tenants et les aboutissants de la crise en Irlande du Nord en expliquant par le détail les problèmes posés par le Protocole. La spécialiste de civilisation irlandaise s’attarde aussi sur l’avenir de l’unionisme. Après avoir joué un rôle majeur dans la crise politique entre 2017 et 2019 et pourri les projets de Theresa May, le représentant le plus radical de l’unionisme, le DUP, a été parfaitement ignoré par Boris Johnson pour que les Britanniques parviennent enfin à un accord de retrait avec l’Union européenne en novembre 2019. L’avenir de l’unionisme et, par voie de conséquence, de l’Irlande du Nord est des plus incertains,  même si la réunification avec la république voisine est un horizon crédible sur le long terme comme en conclut Marie-Claire Considère-Charon.


 

Depuis la fin mars, l’Irlande du Nord a connu un regain de tension qui s’est traduit par une série d’émeutes dans les quartiers loyalistes de plusieurs villes de la province. Dès le lundi 29 mars, dans le quartier de Waterside à Derry/Londonderry, des jeunes, et parfois très jeunes émeutiers, armés de bouteilles, de briques, de barres de fer et de cocktails Molotov ont pris pour cible la police nord-irlandaise (PSNI). Ces violences urbaines se sont ensuite très vite propagées et amplifiées, les jours suivants, dans d’autres villes du comté d’Antrim comme Newtonabbey, Carrickfergus, Ballymena ainsi qu’à Belfast où des canons à eau ont dû être utilisés par la police anti-émeute pour disperser les manifestants.

La violence a franchi un stade de gravité dans la nuit du mercredi 31 mars lorsqu’une porte d’un des « murs de la paix », qui cloisonnent la ville de Belfast en quartiers loyalistes à majorité protestante et en quartiers nationalistes à majorité catholique, a été fracturée provoquant un affrontement entre des jeunes des deux communautés.

Il n’a pas été confirmé que ces violences, qui ont fait plus de cinquante victimes parmi la police, aient été orchestrées par un groupe organisé, même si elles se sont concentrées dans des quartiers où sévissent des bandes criminelles associées à des organisations paramilitaires loyalistes comme la Force des volontaires d’Ulster (UVF) et plus encore l’Association de défense de l’Ulster (UDA) mise en cause dans de nombreuses affaires criminelles.

Ces violences ont été condamnées unanimement par les gouvernements de Belfast, Londres, Dublin et Washington qui, par la voix de leurs responsables politiques, ont lancé des appels au calme. Si tous les partis nord-irlandais ont appelé à la cessation immédiate et totale des hostilités, diverses raisons de cette éruption de violence ont été évoquées. Concernant le secteur d’Antrim sud-est, il pourrait s’agir, selon certains analystes, d’une volonté d’en découdre avec la police après une offensive de la PSNI contre le trafic de drogue sur lequel l’UDA a la mainmise dans la région de Carrickfergus.  

Une autre raison pour les loyalistes de s’en prendre à la police tiendrait au fait qu’il n’y ait pas eu de poursuites à l’encontre des vingt-quatre nationalistes catholiques du Sinn Fein qui fin juin 2020, ont assisté, en dépit des restrictions sanitaires, aux obsèques de Bobby Storey, supposé avoir été le chef du renseignement de l’Armée républicaine irlandaise (IRA). La présence aux obsèques de deux responsables nationalistes du Sinn Fein ancienne branche politique de l’IRA, favorable à l’unification de l’Irlande, Michelle O’Neill[1] Première ministre adjointe et Mary Lou McDonald, cheffe de l’opposition en République d’Irlande, a été perçue comme une provocation. Les principaux partis unionistes ont appelé à la démission du chef du service de police d’Irlande du Nord (PSNI), Simon Byrne, en affirmant que les communautés avaient perdu toute confiance en son autorité. Arlene Foster, Première ministre du DUP a affirmé que l’adhésion de la population aux restrictions sanitaires était fortement compromise en raison de l’impunité dont bénéficiaient les dirigeantes nationalistes.

La colère des unionistes

Les violences du printemps 2021 ont surgi plusieurs mois avant la saison des marches orangistes de l’été[2] qui sont l’occasion d’affrontements intercommunautaires mais c’est dans un contexte de tensions politiques post-Brexit, liées aux difficultés à appliquer les dispositions du Protocole nord-irlandais à la frontière en mer d’Irlande, qu’elles ont éclaté. Outre les difficultés à organiser les échanges de part et d’autre de la mer d’Irlande, c’est bien, pour les unionistes viscéralement attachés à la Couronne britannique, la présence même d’une frontière entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord qui suscite leur colère.

Lors du Congrès du Parti unioniste démocrate, le 24 novembre 2018, Boris Johnson avait rejeté toute idée de frontière en mer d’Irlande. Une telle décision ne ferait selon lui « qu’abîmer le tissu de l’Union avec des contrôles réglementaires et même des contrôles douaniers entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, en plus de ces contrôles supplémentaires dont il était déjà question dans l’Accord de retrait ». Il avait ajouté : « À présent je dois vous dire qu’aucun gouvernement conservateur britannique ne pourrait ni ne devrait souscrire à un tel arrangement ». Une fois élu à la tête du parti conservateur le 23 juillet 2019, il avait réitéré la promesse qu’il n’y aurait pas de frontière en mer d’Irlande. Quelques mois plus tard, la volte-face opérée par le Premier ministre, le 17 octobre 2018, après sa rencontre avec le Premier ministre irlandais, a suscité l’indignation et la fureur chez les unionistes. Jim Allister, leader de la Voix Traditionnelle Unioniste (TUV)[3] et élu du Parlement de Stormont avait déclaré que l’étendue d’une telle trahison était choquante. Si le parti conservateur s’était massivement rallié à l’idée de la nouvelle frontière, les dix députés unionistes à Westminster avaient refusé de voter pour le nouvel Accord de retrait. On se souvient qu’Arlene Foster, la dirigeante du DUP avait déclaré qu’en optant pour une frontière, sans raison d’être selon elle, entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, le Premier ministre avait franchi une ligne rouge sang (« a blood-red line ») contraire aux intérêts des unionistes et à l’intégrité de l’Union du Royaume.  

Les unionistes du parti unioniste démocrate (DUP) qui, après l’élection de 2017, avaient signé un pacte de confiance et de soutien au gouvernement de Theresa May, ont manifestement le sentiment d’avoir été floués par les promesses non tenues de Boris Johnson et se sentent en quelque sorte abandonnés par Londres.

Ce revirement pouvait paraître d’autant plus choquant que Boris Johnson avait vigoureusement rejeté l’accord de retrait souscrit par Theresa May. Sous la pression des mêmes unionistes du DUP, opposés à toute mesure d’exception pour l’Irlande du Nord, l’ancienne Première ministre avait accepté que le backstop, initialement destiné à maintenir provisoirement l’Irlande du Nord dans un même territoire douanier avec l’UE, s’étende à tout le Royaume-Uni. Toutefois, après une période de concertation, les élus du DUP annonçaient qu’ils ne soutiendraient pas le projet de sortie comportant le backstop au motif qu’il n’y avait pas suffisamment de garanties contre le risque pour le RU de se retrouver piégé, en alignement permanent avec l’UE. S’ils s’étaient finalement opposés au backstop, qui, vraisemblablement, leur aurait été infiniment plus favorable, son substitut, désigné sous le nom de frontstop, avec la frontière dressée entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, est perçu comme une menace infiniment plus sévère pour leur avenir constitutionnel.

Les craintes et les protestations exprimées par les unionistes à l’égard du Protocole nord-irlandais portent sur plusieurs aspects économiques, politiques mais aussi identitaires. Alors que l’Irlande du Nord fait face à des problèmes de ravitaillement et de pénurie de marchandises en provenance des autres parties du Royaume, ils soulignent que, la Grande-Bretagne étant le plus gros partenaire commercial de l’Irlande du Nord, le Protocole porte atteinte aux liens commerciaux qui les unissent et menace l’avenir économique de la province.  Ils maintiennent que la barrière dressée par le Protocole compromet l’intégrité du Royaume et isole l’Irlande du Nord, tout en l’emprisonnant partiellement dans des structures européennes. Ils dénoncent également le fait que l’Irlande du Nord n’ait pas quitté l’Union européenne dans les mêmes termes que les trois autres nations. En outre, les dispositions qui figurent dans le Protocole nord-irlandais s’inscrivent, selon eux, dans la longue suite de concessions faites aux nationalistes, depuis les Accords de paix de 1998, et cette ultime concession est jugée la plus grave car elle les place, craignent-ils, dans l’antichambre d’une Irlande unifiée. Ils se sentent ainsi menacés dans leur identité britannique par une dynamique qui risque de les marginaliser à la fois vis-à-vis de la Grande-Bretagne et vis-à-vis d’une majorité de catholiques.

Suite aux violentes émeutes qui ont secoué la province, de vives craintes se sont exprimées sur une possible dérive sectaire. Si on note encore une forte hostilité entre les deux communautés et une stigmatisation de part et d’autre, la colère et la rancœur des unionistes sont actuellement essentiellement dirigées contre le gouvernement britannique qu’ils accusent de les avoir « lâchés ». Il semble improbable que les paramilitaires des deux camps en viennent à embraser la province au point de la replonger dans l’époque des Troubles. Toutefois, le regain de violence risque fort de déstabiliser le fragile équilibre institutionnel créé par les accords de paix de 1998. Si l’été 2021 s’annonce à haut risque, il convient toutefois de souligner que le camp unioniste est loin d’être homogène. Outre la ligne intransigeante incarnée par le DUP, qui réclame la suppression pure et simple du Protocole, d’autres courants au sein de l’unionisme reconnaissent qu’il a le mérite d’éviter une frontière terrestre et que, s’il était aménagé, il pourrait peut-être fonctionner. Si les deux partis le DUP et le Sinn Fein, situés aux deux extrémités du clivage unioniste et nationaliste, continuent à dominer l’échiquier politique,  ils ont enregistré une baisse de popularité alors que le Parti social-démocrate et travailliste (SDLP) qui s’inscrit dans le courant nationaliste modéré, et le parti interconfessionnel de l’Alliance ont opéré une percée remarquée aux élections législatives britanniques de 2019.

Le Secrétaire d’Etat pour l’Irlande du Nord, Brandon Lewis, qui s’adressait aux membres du Parti unioniste démocrate le 24 février a voulu temporiser en affirmant que les problèmes pourraient être résolus grâce à une application raisonnable du protocole. Il s’est déclaré convaincu que les questions soulevées par le DUP pouvaient trouver une réponse en adoptant une approche pragmatique avec l’UE. Il a ajouté cependant qu’il examinerait toutes les options y compris celle qui consisterait le cas échéant à activer l’article 16 et contourner le Protocole si nécessaire.

Des échanges lourdement réglementés

Annexé à l’accord de retrait, signé le 17 octobre 2019, par le gouvernement britannique, dirigé par Boris Johnson, et par les négociateurs de l’Union européenne, conduits par Michel Barnier, et validé par le Parlement le 20 décembre 2019, le Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord est un texte complexe et parfois touffu, précédé d’un long préambule, qui énonce les modalités indispensables à la prise en compte de la situation particulière de l’île d’Irlande, avec le triple objectif de maintenir les conditions nécessaires à la poursuite de la coopération nord-sud, d’éviter la mise en place d’une frontière physique sur l’île d’Irlande et enfin de préserver l’Accord du  Vendredi saint du 10 avril 1998  dans toutes ses dimensions.

Pour les raisons évoquées dans le Préambule, l’Irlande du Nord, tout en faisant partie du territoire douanier britannique, s’est vu accorder un traitement spécifique en conservant un ensemble limité de règles gouvernant le marché unique européen, notamment en matière sanitaire, douanière, fiscale et en ce qui concerne certaines aides de l’État. Elle continuera d’appliquer le Code des douanes européen pour les marchandises entrant sur son territoire à destination du marché unique. Dans l’optique de maintenir la fluidité des échanges, les contrôles n’auront pas lieu à la frontière entre les deux Irlande, mais dans les ports d’entrée nord-irlandais. Les autorités douanières locales seront responsables de la collecte des droits de douane sous l’égide d’un comité conjoint composé de fonctionnaires britanniques et de fonctionnaires européens.

Les contrôles douaniers et réglementaires sont détaillés dans toute leur complexité à l’article 5 du Protocole[4] intitulé « douanes, circulation des marchandises ». Si les échanges des marchandises en provenance de l’Irlande du Nord et à destination du Royaume-Uni sont peu affectés par le Protocole, en revanche, la totalité des contrôles, qu’ils soient douaniers, réglementaires, sanitaires et phyto sanitaires doivent s’appliquer dans le sens inverse, c’est-à-dire de Grande-Bretagne en Irlande du Nord. À cet égard, les formalités administratives relatives aux réglementations techniques, enregistrements, certifications et autorisations sont détaillées dans l’article 7 du Protocole[5]. Pour les unionistes qui revendiquent une identité britannique au même titre que les Anglais, Écossais ou Gallois, de telles entraves aux échanges au sein du Royaume sont inacceptables.

Les marchandises acheminées de Grande-Bretagne en Irlande du Nord doivent être traitées selon deux cas de figure. Celles qui seront exclusivement destinées au marché nord-irlandais seront taxées puis ensuite remboursées par le gouvernement britannique sur la preuve qu’elles ne sortent pas de la province (article 5, par.6 a). En revanche, celles qui auront vocation à être transformées et exportées vers l’Union européenne, notamment en passant par la République d’Irlande, devenue en quelque sorte la porte d’entrée de l’Union Européenne, seront soumises aux droits de douane ainsi qu’à la TVA de l’Union européenne.

A ces contraintes viennent s’ajouter les dispositions figurant dans l’Accord de commerce et de coopération[6] signé le 24 décembre 2020 avec l’Union Européenne. Cet accord de 1246 pages indique que les échanges entre le Royaume-Uni et l’Union européenne se feront sans tarifs ni quotas à condition que les produits concernés respectent les règles d’origine adéquates. Depuis le 31 décembre des prénotifications sont requises pour les denrées alimentaires d’origine animale (DAOA)[7] ainsi que pour les végétaux et produits végétaux réglementés à partir du 1er janvier 2022. Une gamme de contrôles sanitaires d’exportation en matière de santé animale doivent être mis en place avec l’introduction d’inspections physiques pour un certain nombre de marchandises arrivant par fret dans les nouvelles infrastructures portuaires[8].

Les dysfonctionnements du Protocole

Si le choix de mettre en place une frontière commerciale en mer d’Irlande s’est, semble t-il, imposé comme le seul moyen de délimiter deux territoires douaniers distincts, et la seule alternative à une frontière terrestre en Irlande, force est de constater que le Protocole nord-irlandais, censé être mis en œuvre à la fin de la période de transition, continue à poser de sérieuses difficultés au point d’être source incessante de contestation et de discorde. La cohabitation en Irlande du Nord de deux zones de libre-échange, celle du Royaume-Uni et celle du marché unique européen, dont l’Irlande bénéficie encore en matière d’agro-alimentaire, s’avère en effet compliquée et périlleuse.

Depuis son entrée en vigueur, au 1er janvier 202, les échanges commerciaux entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne ont été sévèrement perturbés, par suite des multiples contrôles mis en place sur les produits acheminés de la Grande-Bretagne en Irlande du Nord. Ces contrôles se sont très vite avérés longs, fastidieux, voire problématiques, qu’ils soient douaniers, sanitaires, phytosanitaires ou de conformité et ont provoqué d’énormes embouteillage dans les ports nord-irlandais, avec des centaines de camions temporairement immobilisés en attendant l’autorisation de pouvoir livrer leur cargaison. Les perturbations se sont traduites par des retards de livraison pouvant aller jusqu’à une semaine, des ruptures d’approvisionnement et des rayons vides dans les supermarchés. Les exportateurs britanniques se sont déclarés durement touchés par les nouvelles réglementations et le coût de leurs opérations soumises au régime d’échanges post-Brexit.

Il convient toutefois de rappeler que la Commission européenne avait accordé un délai de grâce de trois mois aux supermarchés et commerces de bouche pour faciliter leur adaptation aux nouvelles réglementations dans l’agro-alimentaire. Mais à la date du 1eravril les dispositions requises n’avaient toujours pas été prises. Comme le montre Aurélien Antoine il y a lieu de s’interroger sur les motivations qui poussent les responsables britanniques à ne pas vouloir se conformer aux exigences que requiert le Brexit, que ce soit pour gagner du temps, pour aggraver les difficultés à assurer le bon fonctionnement du système d’échanges et, d’un délai de grâce à l’autre, d’un incident à l’autre condamner le Protocole à disparaitre de lui-même.

Si les dysfonctionnements du Protocole ont pu être imputés à la lourdeur et la complexité des nouvelles démarches administratives, ils étaient largement prévisibles et l’impréparation des Britanniques aux aménagements, supposés avoir été planifiés pendant la période de transition[9], est aussi à mettre en cause. Leur inertie, qui peut sembler délibérée, traduit bien les réticences, maintes fois exprimées, à instaurer des contrôles au sein du marché intérieur britannique.

Un des premiers pourfendeurs du Protocole n’a t-il pas été le Premier ministre Boris Johnson lui-même qui, après avoir signé l’Accord de retrait le 17 octobre 2019, dont le Protocole est partie intégrante, et l’avoir soumis au Parlement pour approbation le 29 janvier 2020, a le mois suivant décrété qu’il n’y aurait pas de contrôles, ni douaniers ni réglementaires entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord ?

Puis il concédait qu’il y en aurait effectivement sur les marchandises en provenance de Grande-Bretagne et à destination de l’Irlande du Nord mais qu’il s’agirait de légers contrôles (light-touch) de type sanitaire et phyto sanitaire du Nord (SPS), concernant l’agroalimentaire, et qu’ils pourraient être effectués pendant le transport sur le ferry.

Six mois plus tard le 9 septembre 2020, alors que les négociations sur la future relation commerciale entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne étaient dans l’impasse, le gouvernement britannique déposait un projet de loi relatif au marché intérieur britannique (Internal market bill) dont certaines dispositions violaient explicitement le traité entré en vigueur le 1er février 2020. À l’issue d’une période très agitée, le 8 décembre 2020, le Président Michael Gove et le vice-Président Maros Sefcovic du comité mixte déclaraient s’être entendus pour rendre « pleinement opérationnel » le Protocole et, compte tenu des solutions apportées le Royaume-Uni décidait de retirer les clauses litigieuses 42, 45 et 47 du projet de loi sur le marché intérieur, mais la contestation ne tarderait pas à ressurgir et les embarras portuaires allaient très rapidement susciter la polémique.

Le 10 février 2021, la quasi-totalité des eurodéputés irlandais adressait une lettre à la Présidente de la Commission européenne où ils lui demandaient instamment davantage de souplesse dans l’application du Protocole et le prolongement des délais de grâce pour les produits à base de viande et en particulier les saucisses qui risquaient d’être entièrement exclues du marché nord-irlandais à partir du 1er juillet.

Les démêlés politico-juridiques

Le catalogue des incidents et démêlés politiques et juridiques, provoqués par les dysfonctionnements du Protocole, est déjà long et il risque fort de s’allonger encore. Les tensions se sont exacerbées entre Européens et Britanniques lorsque la Commission Européenne, le 29 janvier 2021, a annoncé son intention de déclencher l’article 16 visant à suspendre l’application de certaines dispositions du Protocole[10] dans un contexte de pénurie de doses de vaccin[11]. Cette décision avait été motivée par l’annonce du laboratoire Astrazeneca de ne pas pouvoir honorer son contrat de livraison de 80 millions d’unités de son vaccin d’ici la fin mars. L’annonce avait été très mal reçue dans un contexte de fébrilité quant à l’approvisionnement en vaccins en Europe et, à l’inverse, une campagne vaccinale bien orchestrée et des livraisons conformes aux délais au Royaume-Uni, ce qui pouvait laisser supposer un traitement prioritaire accordé aux Britanniques. Cette initiative, aussitôt abandonnée, n’a fait qu’attiser encore la fureur des unionistes à l’encontre de la Commission, accusée de vouloir prendre des mesures de rétorsion, sans consulter les parties concernées, et elle n’a fait que renforcer leur détermination à réclamer la mort du Protocole.

Le 2 février le DUP annonçait dans un communiqué que les inspections aux postes-frontière des ports de Belfast et de Larne étaient suspendues, suite aux menaces proférées à l’encontre du personnel douanier par des loyalistes déchaînés contre les blocages dus au Protocole. Dès le 3 février le Parti unioniste démocrate lançait un plan d’attaque en 5 points visant à enrayer le Protocole ; il consisterait en une vaste campagne de communication et de mobilisation, le boycott des institutions nord-sud (Conseil ministériel nord-sud) créées par l’Accord du Vendredi Saint, le rassemblement de tous les unionistes pour réclamer le retrait du Protocole, l’obtention d’un large soutien à leur démarche à Westminster, et enfin une pétition en ligne[12], appelant le gouvernement britannique à déclencher l’article 16[13] du  Protocole nord-irlandais, qui recueillerait plus de 100 000 signatures, le seuil nécessaire pour faire l’objet d’un débat à Westminster, prévu le 22 février.

À cette occasion, le Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Robin Walker, déclarait que le Protocole avait été convenu entre les négociateurs européens et britanniques pour répondre de façon pratique aux circonstances spéciales de l’Irlande du Nord après le Brexit et que les répercussions sur la vie quotidienne des personnes devraient être les plus limitées possible. Il fallait, selon lui, résoudre les questions épineuses comme l’importation de plantes depuis la Grande-Bretagne. Il avait ajouté toutefois que le gouvernement étudierait tous les outils possibles y compris l’Article 16 pour protéger les intérêts des nord-irlandais et la circulation effective des marchandises, services, personnes et capitaux à travers le Royaume-Uni. 

Le 12 février les dirigeants unionistes ont appelé le Premier ministre à déclencher l’article 16 du Protocole nord-irlandais.  Il s’agit d’un dispositif de dernier recours, assez courant dans les accords commerciaux, qui, en l’occurrence autorise, unilatéralement l’une ou l’autre partie, en cas de « graves difficultés économiques, sociétales ou environnementales » à demander la suspension de certains aspects de l’Accord et à rouvrir les négociations avec l’Union européenne pour convenir de de mesures de sauvegarde appropriées.

La veille du débat sur le Protocole, le 21 février 2021, le parti unioniste démocratique lançait une campagne sous le double aspect politique et juridique pour le retrait du Protocole de l’Accord de retrait. Il décidait de s’en remettre à la justice pour statuer sur sa légalité au regard de plusieurs textes fondamentaux, parmi lesquels l’Acte d’union de 1800 conclu avec la Grande-Bretagne et l’Accord du Vendredi Saint de 1998. La dirigeante du parti unioniste démocrate estimait que la création d’une frontière entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne était en violation de l’Acte d’union de 1800 qui avait fondé l’union entre l’Irlande et la Grande-Bretagne et instauré un commerce sans entrave dans tout le Royaume-Uni.

Selon Arlene Foster, le Protocole n’est pas non plus compatible avec l’Accord du Vendredi saint (l’aboutissement du processus de paix que son parti avait refusé de signer) qui spécifie que tout changement de statut pour l’Irlande du Nord ne peut se faire qu’avec le consentement de la population[14]. Pour la Première ministre le Protocole est le grand responsable du chaos qui s’est installé aux portes de la province et il doit être supprimé purement et simplement sans pour autant que soit entrevue une autre solution.Le recours auprès de la Haute Cour d’Irlande du Nord sera examiné en mai.

Le vendredi 26 février, le ministre unioniste de l’Agriculture, Gordon Lyons, demandait l’arrêt de la construction de nouveaux postes douaniers dans les ports, en réponse aux « difficultés pratiques » du Protocole. Cette décision fut jugée irresponsable par l’opposition et le camp nationaliste, qui rappellent que le Protocole doit être respecté dans son intégrité et qu’il s’agit d’une conséquence naturelle du Brexit.

Le 3 mars le gouvernement de Boris Johnson faisait part de sa décision selon laquelle  « le régime actuel de circulation temporaire de produits agroalimentaires vers l’Irlande du Nord serait maintenu jusqu’au 1er octobre » afin de permettre la poursuite des livraisons aux « supermarchés et à leurs fournisseurs, dans le cadre du plan opérationnel que le Royaume-Uni s’est engagé à respecter lors de la réunion du comité mixte Royaume-Uni-UE du 24 février. « Les exigences de certification seront ensuite introduites par étapes, parallèlement au déploiement du programme d’assistance numérique », a-t-il ajouté. Cette décision fait suite aux plaintes des entreprises de la province concernant les nouvelles exigences bureaucratiques onéreuses pour le commerce avec le reste du Royaume-Uni.

Maroš Šefčovič, le vice-président de la Commission européenne chargé des relations UE-Royaume-Uni après le Brexit, a déclaré que cette décision constituait « une violation des dispositions de fond pertinentes » de l’accord de Brexit sur l’Irlande du Nord. Le Royaume-Uni s’est vu accorder un mois pour soumettre ses observations suite à la lettre de mise en demeure. Dans l’absence de réponse, l’Union Européenne peut lancer le mécanisme de règlement des litiges qui, s’il n’aboutit pas, peut donner lieu à l’imposition de sanctions financières ou une suspension de l’Accord de retrait dans tous ses aspects hormis celui qui concerne les citoyens Européens.

Le 4 mars un groupe de représentants des paramilitaires loyalistes sous le nom de Conseil des Communautés Loyalistes (LCC) informait par lettre le Premier ministre qu’ils retiraient temporairement leur soutien à l’Accord du Vendredi saint en signe de protestation contre la frontière maritime qui les isolait de la Grande-Bretagne.

Brexit et unionisme : un rapport problématique

Le Brexit clair et net dont rêvaient les conservateurs anglais, n’a pas eu lieu. Les obstacles tiennent à la fois à l’histoire et la géographie des deux îles. Depuis la plantation d’Ulster l’histoire de l’Irlande s’est étroitement imbriquée dans celle de l’Angleterre et la question irlandaise n’a cessé d’embarrasser la politique britannique. Le choix de la partition, il y a un siècle, supposé régler en termes de rapport numérique, le problème de la cohabitation de deux communautés qui ne partagent ni la même histoire ni la même vision de l’avenir, a donné lieu à un conflit dévastateur, qui a profondément aggravé la fracture entre les deux communautés. Les Accords de paix de 1998, qui ont mis fin à trois décennies de violence intercommunautaire, sans régler définitivement la question irlandaise, ont instauré un modèle de partage de pouvoir, de type consociationnel, qui a survécu à beaucoup de chocs et de crises internes dans un contexte sociétal relativement apaisé. Mais les progrès en Angleterre d’un nationalisme de type défensif ont débouché sur la sortie du RU de l’UE et remis le statu quo en question. Le Brexit a ravivé les rancunes et fait resurgir de nouvelles menaces sur l’avenir de la province.

Aux yeux des unionistes, l’Irlande du Nord se retrouve prise en étau entre les intérêts contraires des Européens et ceux des responsables britanniques. Elle subit de plein fouet les effets pervers du Brexit, qui, loin de la renforcer, l’affaiblit par un afflux de contraintes administratives imposées par le Protocole nord-irlandais, au point de paralyser partiellement ses échanges avec la Grande-Bretagne. Il est manifeste qu’une grande partie des nouvelles contraintes sont dues à la volonté affichée du gouvernement britannique de donner la priorité à la divergence par rapport aux normes européennes plutôt qu’à une forme d’harmonisation plus ou moins étroite. A cela s’ajoute la méfiance que les Européens éprouvent à l’égard d’un partenaire imprévisible qu’ils ont tendance, non sans raison, à soupçonner du pire dans ses choix politiques et commerciaux.

Arlene Foster a appelé le Premier ministre à s’affirmer comme le Premier unioniste du Royaume, mais l’unionisme de Boris Johnson a prouvé ses limites et son épaisseur semble varier au gré de ses considérations politiciennes, sa priorité essentielle étant d’asseoir la popularité de son parti dans les bastions de l’ouest et du centre de l’Angleterre, arrachés au parti travailliste.

Le problème posé par la province, qui, par ailleurs, coûte très cher au Trésor britannique, a considérablement compliqué la stratégie souverainiste des autorités britanniques, axée sur le take back control. Le statut hybride, qui lui a été concédé, pour éviter une frontière commerciale sur le territoire irlandais, est un coup sévère porté à l’ambition du Premier ministre de réorganiser le marché intérieur au sein du Royaume où les échanges sont supposés se faire sans entraves.

Quelles perspectives pour l’Irlande du Nord ?

Dans le contexte de crise politique et de reprise de l’activité paramilitaire, temporairement plus calme depuis l’annonce du décès du Prince Philip, il s’avère urgent, dans l’intérêt de toutes les parties prenantes, d’assurer le bon fonctionnement du Protocole. On peut craindre en effet le risque d’effondrement du fragile édifice institutionnel de gouvernance, issu du premier volet de l’Accord du Vendredi Saint, qui souffre d’instabilité chronique et reste très vulnérable aux chocs, qu’ils soient endogènes ou exogènes.

Si, à en juger d’après les invectives, les menaces et les initiatives intempestives relayées par les media, la situation peut paraitre quasiment impossible à résoudre, il ne faut pas sous-estimer l’intensité au niveau diplomatique des ‘discussions techniques’ qui devraient permettre au comité spécialisé sur l’Irlande du Nord, qui siège sous l’autorité du comité mixte paritaire, de régler les litiges qui opposent Européens et Britanniques.

Plusieurs suggestions de mesures et d’aménagements ont été avancés, que pourraient prendre l’Union européenne comme l’allègement des contraintes sur certaines marchandises ou le prolongement  des délais de grâce.

Le parti nord-irlandais de l’Alliance a ainsi suggéré un accord spécifique sur l’agro-alimentaire, où les formalités sont onéreuses et les contrôles fastidieux, à ajouter à l’Accord de libre échange et de coopération. Il s’agirait d’un arrangement vétérinaire de reconnaissance mutuelle comme celui qui a été négocié entre la Suisse et l’Union Européenne et qui permet au commerce d’animaux vivants ou de produits à base de viande animale de franchir la frontière sans contrôles. Une autre solution recommandée par les membres du même parti consisterait en un alignement avec les règles européennes et une législation en ligne avec l’évolution des normes européennes. Mais de tels arrangements risquent fort de se heurter à la priorité que donne le Royaume-Uni à l’indépendance en matière de réglementation. Enfin la négociation d’un accord sur mesure pourrait avoir lieu pendant la période d’adaptation, qui permettrait aux supermarchés d’utiliser leurs ressources logistiques et leur propre système d’audit pour mettre en place un trusted trader scheme (système de clients accrédités) pour la circulation des marchandises. Il est vrai que le miracle technologique de la frontière intelligente, déjà proposé par Theresa May en mai et juillet 2018[15], et qui a toujours rencontré le scepticisme des Européens, peine à se matérialiser.

Parmi les solutions plus radicales, outre celle tout à fait improbable du retrait de l’État irlandais  du marché unique, la perspective du rattachement de l’Irlande du Nord à la République est à présent plus plausible qu’il y a cinq ans. Les catholiques seraient devenus majoritaires et le recours au referendum (border poll) est inscrit dans l’Accord du Vendredi Saint qui en prévoit les modalités si, à un moment donné, il parait vraisemblable qu’une majorité se dessine en faveur de la réunification. Dans cette hypothèse ce serait au Secrétaire d’Etat à l’Irlande du Nord de lancer la consultation. En se fondant sur les dispositions prévues dans l’Accord du Vendredi Saint, le Conseil Européen a reconnu que, conformément au droit international, le territoire intégral d’une Irlande unie pourrait être intégré à l’Union Européenne.

A l’heure actuelle le projet de l’unité irlandaise est porté par le Sinn Fein et sa responsable Michelle O’Neill, vice-Première ministre, entend le promouvoir en déclarant qu’il est la seule solution au chaos actuel. Mais la plupart des nationalistes ont compris le risque qu’il y avait à agir dans la précipitation, car la perspective d’une Irlande réunifiée soulève une foule de questions, de craintes et d’écueils et appelle à un long dialogue constructif entre toutes les parties prenantes.


[1] Michelle O’Neill a présenté des excuses ultérieurement pour ne pas avoir respecté les règles de distanciation physique.

[2] Ces défilés commémorent la victoire à la bataille de la Boyne du futur roi protestant Guillaume d’Orange sur le roi catholique Jacques II, le 12 juillet 1990.

[3] La Voix unioniste traditionnelle est un parti politique né en 200, issu de la scission au sein du Parti unioniste démocrate, à la suite de l’Accord de Saint Andrews d’octobre 2006. Alors que la quasi-totalité de l’exécutif du DUP votent en faveur de la restauration des institutions issues de la dévolution et d’un gouvernement de coalition formé par le DUP et Sinn Fein, l’eurodéputé Jim Allister, suivi de sept autres membres décident de démissionner en opposition à l’idée de partage du pouvoir avec le Sinn Fein et fonde la Voix traditionnelle unioniste.

[4] Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, article 5, Douanes, circulation des marchandises, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A12020W/TXT#d1e32-102-1.

[5] Ibid., article 7, Réglementations techniques, évaluations, enregistrements, certificats, approbations et autorisation.

[6] Accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et le Royaume-Uni, https://op.europa.eu/fr/web/general-publications/publications

[7] Ibid., Chapitre 2, Règles d’origine

[8] L’Accord commercial contient également des restrictions sur le mouvement des animaux de compagnie entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du nord mais ces restrictions ne seront pas mises en place avant l’été 2021. Les propriétaires de ces animaux devront désormais obtenir un certificat sanitaire international au plus tard dix jours avant leur voyage vers l’Union Européenne. Chaque animal devra être identifié par une puce électronique, posséder un certificat vétérinaire officiel et être vacciné contre la rage dès qu’il aura atteint 12 semaines.

[9] La période de transition de onze mois, en excluant tout prolongement selon le vœu du Premier ministre, était destinée à permettre aux Britanniques, de se préparer au nouveau régime des échanges entre les deux îles.

[10] Concernant le mouvement des médicaments de Grande-Bretagne en Irlande du Nord une période de grâce de 12 mois a été mise en place avec de nouveau processus réglementaires applicables en 2022.

[11] Voir l’article très éclairant d’Aurélien Antoine, Tensions en Irlande du Nord : le Protocole conclu entre le Royaume-Uni et l’Union européenne a-t-il déjà atteint ses limites?,Observatoire du Brexit, 3 mars 2021. https://brexit.hypotheses.org/category/actualites

[12] La pétition, mise en ligne le jeudi 4 février s’intitulait « Activez l’article 16- Nous voulons un commerce sans entraves entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord et appelait au

[13] L’article 16 intitulé Conseil de sécurité stipule que « Si l’application du présent protocole entraîne de graves difficultés économiques, sociétales ou environnementales qui sont susceptibles de perdurer, ou une réorientation des échanges, l’Union ou le Royaume-Uni peuvent prendre unilatéralement des mesures de sauvegarde appropriées ». Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique

[14] The Agreement, 2. Constitutional issues 1, (iii). https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/136652/agreement.pdf

[15] Il ‘agissait alors du « max fac »qui aurait consisté en des pré-enregistrements électroniques et l’attribution de numéros reliés aux plaques minéralogiques des véhicules de fret. Une solution du même type avait été élaborée à Chequers, lors d’un Conseil des ministres et avait été rejetée par l’UE comme impraticable et susceptible de mettre à mal le marché unique. L’Institut Jacques Delors avait parlé de la « fiction de la frontière sans friction ».

Éditorial : des relations post-Brexit envenimées par la crise de la Covid-19

Par Aurélien Antoine

Progressivement, le Royaume-Uni compte s’extirper de la torpeur liée à la mise en oeuvre difficile des accords du Brexit (de retrait, comprenant le désormais célèbre Protocole sur l’Irlande du Nord ; et de commerce et de coopération, entré provisoirement en vigueur le 1er janvier 2021). La publication le 16 mars d’une stratégie de défense, de sécurité, de développement et des relations internationales ouvre sans nul doute une page importante de l’ère post-Brexit. L’Observatoire reviendra dans les semaines à venir sur ce document important. Ces nouvelles perspectives qui étaient attendues pour donner de la matière au concept de “Global Britain” et à l’objectif d’ouverture vers la zone Indo-Pacifique, restent toutefois dépendantes d’une relation normalisée avec l’Union européenne. Or, si les frictions sont inévitables dans les premiers mois d’application d’un accord international qui modifie profondément les rapports juridiques entre les deux parties, les tensions politiques s’avèrent plus fortes que prévu. Au-delà du prolongement de celles qui avaient perclus les négociations du Brexit depuis quatre ans, le contexte de la crise sanitaire les a accentuées dans des proportions quelque peu inquiétantes.

La saga “politico-juridico-sanitaire” du vaccin AstraZneca qui a commencé à la fin janvier et que nous avons évoquée dans un précédent billet a incontestablement influencé le raidissement des positions de part et d’autre de la Manche dans l’application du Protocole relatif à l’Irlande du Nord. Du côté britannique, et malgré l’optimisme mensonger de la fin de l’année 2020, il ne fait plus aucun doute que ces infrastructures ne seront pas prêtes au terme de la période de grâce qui avait été convenue entre les deux parties et fixée initialement au 1er avril. L’impréparation de l’administration douanière rend cet horizon temporel utopique. En conséquence, la raison veut que ce délai soit prorogé. La question reste de savoir dans quelles conditions et selon quel calendrier. Faute d’avoir trouvé un terrain d’entente après la “mini-crise” du 29 janvier, le gouvernement britannique a annoncé un prolongement unilatéral de la période de grâce, au moins jusqu’en octobre prochain. Cette infraction au Protocole a entraîné l’engagement de deux procédures de nature diplomatique et juridique à l’encontre du Royaume-Uni par l’UE. En moins d’un mois, les deux parties auront violé le Protocole et auront pris des décisions qui sèment le doute quant à leur intention de coopérer efficacement en vue d’ériger rapidement les structures et les procédures douanières en mer d’Irlande.

Quels enseignements tirer de cette séquence qui, il faut l’espérer, devra trouver une résolution à brève échéance ?

D’un point de vue purement pragmatique, le souhait des Britanniques de reporter de six mois l’entrée en vigueur des contrôles prévus par les traités est légitime. L’UE devrait, à un moment ou à un autre, acter l’impossibilité matérielle de mettre en place avant le 1er avril ces dispositifs. Toutefois, cette réalité concrète ne saurait exonérer le gouvernement britannique de ses obligations internationales, d’autant qu’il restait quelques semaines avant la fin mars pour discuter l’extension d’une phase de transition qui ne dit pas son nom. La façon de procéder de l’équipe de Boris Johnson pourrait laisser penser qu’elle souhaite convaincre de l’inadaptation du Protocole. Une autre hypothèse consiste à y voir une tactique pernicieuse de ne pas soumettre l’Irlande du Nord aux règles de l’UE. Le gouvernement britannique s’est sans doute rendu compte que l’appartenance de l’Irlande du Nord à la zone de libre-échange de l’UE pourrait impliquer sur le long terme un alignement normatif de la zone de libre-échange britannique, ce qui serait la meilleure garantie contre toute friction dans les échanges. Or cette perspective ruinerait l’ambition de Londres de retrouver une pleine souveraineté.

Le gouvernement britannique doit également veiller à ne pas complétement hypothéquer ses chances d’obtenir des équivalences avantageuses pour ses services financiers en refusant d’engager des échanges sérieux avec la Commission sur la question irlandaise. C’est sans doute la raison pour laquelle le Royaume-Uni avait fait preuve, dès novembre 2020, de souplesse en attribuant pour sa part des équivalences au secteur financier européen. Autre signe d’une forme de bonne foi des Britanniques : le 11 mars, ils ont étendu le délai d’introduction des contrôles douaniers pour les importations venues de l’UE au 1er janvier 2022. Notons en dernier lieu que Whitehall a accepté que la ratification du traité de commerce et de coopération par le Parlement européen soit repoussée. Sur ce sujet d’ailleurs, l’institution a décidé de ne plus fixer de date, inquiète par la tournure que prend l’imbroglio nord-irlandais. La commission de l’Union européenne de la Chambre des Lords, qui n’a plus que quelques semaines d’existence devant elle, se dit préoccupée par cette décision qui refait naître le spectre d’un no-deal. Les lords ont donc adressé deux lettres à David Frost (membre de la vénérable assemblée et ministre du Cabinet en charge des relations post-Brexit) pour qu’il apporte des précisions sur un très grand nombre d’interrogations qui se concentrent sur les intentions véritables du gouvernement vis-à-vis du Protocole. Les réponses sont attendues pour le début du mois d’avril.

L’avenir dira si les Britanniques sont de bonne volonté ou s’ils tentent de remettre réellement en cause ce qu’ils ont signé en décembre. Nous connaissons toutefois leur méthode : beaucoup de menaces et de coups de semonce qui n’ont finalement pas empêché que deux traités soient conclus en quatre ans. Les inquiétudes de l’Administration américaine dirigée par un président qui n’a pas oublié ses racines irlandaises ont également de quoi faire réfléchir les Britanniques. Il n’en demeure pas moins que la répétition de ces passes d’armes laisse penser aux détracteurs du Brexit ou du Protocole que tout ce qui a été négocié jusque-là serait voué à l’échec. Les pro-UE commencent à attaquer frontalement l’accord du 24 décembre et soutiennent à nouveau la nécessité de s’aligner sur le “modèle” norvégien. Quant aux unionistes nord-irlandais, ils profitent des mésententes actuelles pour affirmer qu’ils avaient raison en rejetant le Protocole sur les deux Irlande.

L’Union européenne doit aussi assumer ses responsabilités pour que la crise trouve rapidement une issue. Elle ne saurait se contenter de répondre sèchement aux postures, même provocantes, du gouvernement de Boris Johnson. Bien que les recours juridiques initiés le 15 mars sont justifiés sur le fond, ils ne sont pas une solution aux problèmes, réels, auxquels doivent faire face les Britanniques. D’aucuns diront que tout cela est bien mérité, car ce sont eux qui ont voulu le Brexit. Cependant, l’intérêt supérieur de la paix entre les deux Irlande ne concerne pas que les Britanniques. Le raté du 29 janvier de la Commission tend à confirmer que Londres n’est pas la seule capitale à parfois oublier l’Irlande du Nord. Les nouvelles menaces de la présidente de la Commission ce samedi 20 mars sur les conditions d’exportation des vaccins AstraZeneca n’ont rien de rassurant (alors même que les Britanniques connaissent aussi des soucis d’acheminement, notamment de la part de Pfizer). De surcroît, les précédentes procédures engagées contre le Royaume-Uni (l’une en 2019 pour non-respect de l’obligation de nommer un commissaire britannique à la suite des reports du Brexit ; l’autre à la fin de l’année 2020 du fait du dépôt du projet de loi sur le marché intérieur britannique qui enfreignait déjà le Protocole) ont eu une utilité politique toute relative. En dernier lieu, le contexte n’est pas le même que lors des négociations des traités. L’Union est actuellement affaiblie par la gestion pour le moins chaotique de la distribution des vaccins contre la Covid-19 (et quand bien même la société AstraZeneca y contribue). Certains citoyens européens n’hésitent plus à prendre la plume pour critiquer vertement l’Union, comme en témoigne l’éditorial du 19 mars du correspondant en Espagne de The Guardian, quotidien pourtant pro-UE. Pire encore, le succès des Britanniques dans leur campagne vaccinale (à un point tel que même Le Monde, porteur d’une ligne éditoriale parfois proche du British bashing, salue les prouesses du NHS et des scientifiques anglais) a de quoi vexer les Européens. Ce serait faire preuve de mauvais esprit que de penser que l’intransigeance de l’UE dans le dossier du Brexit serait un effet collatéral de la pandémie ; ou de croire que Bruxelles se refuserait à tout adoucissement de sa position pour continuer de prouver (et faire en sorte) que la sortie de l’UE ne peut que mal se passer. Pour reprendre le mantra de Theresa May, “Brexit means Brexit” et le Royaume-Uni doit en payer le prix.

Les rapports entre le Royaume-Uni et l’UE depuis le 1er janvier 2020 ressemblent à s’y méprendre à ceux qui ont caractérisés les négociations des deux phases du Brexit : impréparation et provocation côté britannique ; rigorisme et orgueil côté européen.

 

 

Tensions en Irlande du Nord : une période d’ajustement périlleuse pour l’UE et le Royaume-Uni

Sans surprise pour qui suit le Brexit depuis ses débuts (et ainsi que Marie-Claire Considère Charon l’avait encore rappelé en octobre 2020 dans un billet pour l’Observatoire), l’Irlande du Nord entraîne de vives tensions dans la mise en oeuvre du traité de sortie d’une part, et du traité de commerce et de coopération, d’autre part. La cohabitation de deux zones de libre-échange en Irlande du Nord s’avère des plus complexes. La période d’ajustement qui s’est ouverte le 1er janvier 2020 devrait durer encore plusieurs mois. Elle pourrait avoir des impacts politiques notables, évidemment en Irlande du Nord où les groupes paramilitaires loyalistes viennent de retirer leur soutien à l’Accord du Vendredi saint, mais également en Écosse où des élections locales en Écosse se tiendront au printemps et dont les résultats devraient accentuer la fracture entre Londres et Édimbourg. Les premières conséquences économiques du Brexit pour l’ensemble du pays, négatives, contribueront sans doute à favoriser le vote en faveur des nationalistes écossais à la tête des institutions locales depuis 2007.

Dans le cadre du partenariat que l’Observatoire a noué avec le Club des juristes, vous retrouverez ci-dessous ici in extenso l’éclairage d’Aurélien Antoine (mis à jour des derniers événements du 3 mars) ainsi que le lien vers le billet d’Alexandre Guigue afin de comprendre les tenants et les aboutissants juridiques de la situation en Irlande du Nord et en Écosse. Nous complétons ces analyses substantielles par un renvoi à l’interview du directeur de l’Observatoire donnée au média L’Opinion qui synthétise sur un plan plus politique les tensions actuelles entre l’UE et le Royaume-Uni (article accessible après inscription).

Par ailleurs, grâce à notre collaboration avec le Mouvement européen (sections de l’Isère, de la Loire et du Rhône), nous  mettons en ligne la visioconférence donnée par Catherine Mathieu et Vincent Fromentin qui ont tous deux produit des réflexions sur les prévisions économiques relatives au Brexit (pour la première dans une récente publication à la revue Réalités industrielles ; et pour le second par un article récemment paru sur le site de l’Observatoire). Leurs analyses pourront être utilement comparées à un billet récent de l’organisation UK in a Changing Europe

La conférence est accessible via la page Facebook de l’Observatoire : https://www.facebook.com/observatoiredubrexit/

Vous y retrouverez également la vidéo de la conférence donnée par Aurélien Antoine sur son ouvrage “Le Brexit. Une histoire anglaise”, aux éditions Dalloz, ainsi que celle relative à la Culture et le Brexit.


Tensions en Irlande du Nord : le Protocole conclu entre le Royaume-Uni et l’Union européenne a-t-il déjà atteint ses limites ?

Par Aurélien Antoine

Le 29 janvier, sur fond de crise sanitaire, l’Union européenne a brièvement porté atteinte au Protocole sur l’Irlande du Nord et à l’Accord du Vendredi saint en souhaitant restreindre les échanges vers le Royaume-Uni dans son ensemble. Quant aux Britanniques, ils peinent à respecter leurs engagements afin d’assurer la fluidité du commerce des biens de première nécessité entre la zone de libre-échange de la Grande-Bretagne et celle de l’Irlande du Nord. Le 3 mars, face à l’incapacité de s’adapter rapidement aux changements de ce début d’année et sans doute en raison d’une minimisation du défi de la sortie de l’UE, le gouvernement britannique a décidé unilatéralement de prolonger la période de grâce, au mépris des consultations imposées par le protocole. Quelques semaines après l’entrée en vigueur du traité de commerce et de coopération, les deux parties le soumettent à rude épreuve.

Quelle fut la nature de l’erreur de l’Union européenne dans l’application du protocole relatif à l’Irlande du Nord ?

Souhaitant mieux garantir l’approvisionnement des 27 États membres en vaccins contre la Covid-19, la Commission a adopté le 29 janvier un règlement d’exécution (UE) n° 2021/111 qui subordonne l’exportation de certains produits à la présentation d’une autorisation, sauf dérogation spéciale. Dans sa version initiale, le Royaume-Uni était exclu du bénéfice d’une telle exception. Cette décision a été prise après que certains fabricants de vaccins, dont la société anglo-suédoise AstraZeneka, ont annoncé ne pas être en mesure de fournir à l’UE autant de doses que prévu. Il en a découlé de vifs débats sur l’interprétation du contrat conclu par la Commission au nom des 27 avec le géant pharmaceutique. Ce dernier a finalement accepté de livrer 9 millions de doses supplémentaires dans les prochaines semaines à la suite de fortes pressions de la Commission qui a entrepris deux actions inédites : la publication du contrat (bien que très largement caviardé) et l’adoption du règlement susvisé.

Dans sa première mouture, la décision du 29 janvier, en n’incluant pas le Royaume-Uni dans le régime d’exemption, nécessitait d’invoquer la clause de sauvegarde du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord adjoint au traité de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, entré en vigueur le 1er février 2020. En effet, selon le texte, l’Irlande du Nord appartient à l’union douanière britannique, mais aussi à celle de l’Union européenne afin d’éviter toute friction entre les deux Irlande. Exclure tout le Royaume-Uni des dérogations prévues par le règlement d’exécution revenait à en écarter également l’Irlande du Nord. La libre circulation des marchandises entre les deux Irlande n’était plus garantie, ce qui impliquait que l’Union européenne agisse sous l’empire de l’article 16, § 1 du Protocole. Il stipule que, en cas « de graves difficultés économiques, sociétales ou environnementales qui sont susceptibles de perdurer (…), l’Union ou le Royaume-Uni peuvent prendre unilatéralement des mesures de sauvegarde appropriées. » Ces mesures doivent être temporaires, nécessaires et proportionnées. L’annexe 7 indique toutefois que la partie actionnant le mécanisme doit procéder à une notification à l’autre partie ainsi qu’au comité mixte et doit fournir toutes les informations utiles. De plus, des consultations doivent être immédiatement engagées « en vue de trouver une solution mutuellement acceptable ».

Comme l’explique Michael Gove dans sa lettre adressée au vice-président Maroš Šefčovič, la Commission n’a pas respecté les conditions procédurales de l’annexe 7. Le chancelier du duché du Lancastre s’en est vivement ému, tout comme le Premier ministre de la République d’Irlande, à juste titre. Qualifiée de bévue par une grande partie de la presse, la décision de la Commission n’en a pas moins été pensée : il a fallu la rédiger et bien réfléchir à l’application de l’article 16, §1. Ce n’est donc pas qu’une maladresse, mais une faute consciente qui, si elle avait émané du gouvernement britannique, aurait sans doute provoqué beaucoup plus de cris d’orfraie. D’ailleurs, dans la version amendée du règlement d’exécution, la Commission n’a toujours pas jugé utile d’échanger avec le gouvernement britannique.

Que révèle cette passe d’armes des premiers temps de la relation qui se construit entre l’Union européenne et le Royaume-Uni ?

La situation actuelle emporte trois réflexions. Tout d’abord, l’attitude de l’institution de Bruxelles dénote une grande fébrilité dans la gestion de la distribution des vaccins et une volonté de camper sur sa position rigoriste à l’encontre de l’État sorti de l’UE qu’est le Royaume-Uni.

Ensuite, et bien que nous n’en soyons qu’aux premières semaines de l’application du traité de commerce et de coopération, le constat selon lequel cet accord de dernière minute n’était pas une assurance tout risque contre des frictions entre les deux partenaires se vérifie. Il n’est pas étonnant qu’elles se concentrent sur l’Irlande du Nord qui a longtemps posé problème dans les négociations, aussi bien lors de la première phase du Brexit consacrée à la conclusion d’un traité relatif au retrait que lors de la seconde dévolue aux conditions de la relation future. Le sujet du statut de la représentation européenne à Belfast continue de susciter le mécontentement du côté de l’UE. Les difficultés d’approvisionnement des supermarchés d’Irlande du Nord ont conduit Michael Gove à solliciter, par sa lettre du 2 février, une prolongation de la période d’adaptation initialement convenue pour l’agroalimentaire. Les contrôles douaniers prévus par le TCC pour ce secteur devraient s’appliquer pleinement à partir du 1er avril (1er juillet en ce qui concerne l’échange de viande surgelée). Le gouvernement britannique, soutenu par celui de la République d’Irlande, a demandé un report au 1er janvier 2023 au moins. Maroš Šefčovič a répondu que le traité était suffisamment flexible pour surmonter ces obstacles et que, en conséquence, aucune prolongation n’était nécessaire. Par une missive du 10 février, il a exprimé son inquiétude quant au fait que les contrôles aux frontières entre les deux zones de libre-échange auxquelles l’Irlande du Nord appartient soient tout à fait insatisfaisants. Pour le vice-président de la Commission, les carences de l’administration ne permettent pas, pour l’instant, de respecter les termes de l’entente conclue le 17 décembre 2020 entre les deux parties pour mettre pleinement en œuvre le protocole. Le vice-président souligne, de surcroît, que le Royaume-Uni ne s’est pas forcément conformé à ses engagements en publiant des lignes directrices à destination des entreprises qui disposent que le commerce de biens entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord non soumis aux procédures déclaratoires standardisées était exonéré de toute obligation d’information aux autorités douanières.

Les observations de la Commission pointent enfin l’impréparation britannique qui était prévisible en raison de la tardiveté de la conclusion du TCC et des contraintes liées à la crise sanitaire qui a redoublé de vigueur outre-Manche depuis le début de l’année. Sous l’angle politique, il faut relever une fois de plus que le Premier ministre britannique a fait preuve d’un optimisme trompeur le 24 décembre 2020 en annonçant que l’accord allait être profitable à l’ensemble des Britanniques. En revanche, l’UE avait raison, à l’époque, d’afficher sa prudence.

Quelles sont les suites à attendre de cette importante mésentente ?

Les dispositifs institutionnels prévus par les traités sont mobilisés. Le 11 février, les deux personnalités qui animent le conseil de partenariat de mise en œuvre du TCC et la commission spéciale chargée du suivi de l’application du protocole se sont rencontrées pour préparer une réunion du comité mixte paritaire chargé de prendre des décisions relatives au traité de sortie et à ses protocoles. Le comité s’est réuni le 24 février et la déclaration commune qui en est issue ne recèle pas d’avancées significatives. Les deux parties se contentent de réitérer leur volonté de trouver des solutions concrètes pour remédier aux frictions en Irlande du Nord qui portent atteinte à l’Accord du Vendredi saint et aux arrangements convenus le 17 décembre 2020.

Il est indispensable qu’une issue soit rapidement trouvée, alors que les négociations sur les services financiers arrivent à leur terme le 31 mars et que « la période de grâce » consentie aux exploitants de supermarchés britanniques et nord-irlandais dans l’application de procédures douanières strictes s’achèvera également le 31 mars. En outre, plus le protocole peine à être appliqué, plus les dissensions risquent de s’accentuer en Irlande du Nord. La nomination de David Frost à la place de Michael Gove, jugé trop conciliant, en tant que coprésident du conseil de partenariat et du comité mixte confirme que la date du 24 décembre 2020 ne marquait vraiment pas la fin des négociations relatives au Brexit. Cependant, en acceptant un report de la date butoir à la ratification du TCC par le Parlement européen (du 28 février au 30 avril), les Britanniques font preuve d’une certaine pondération, sans doute pour éviter de braquer l’UE et ne pas hypothéquer l’obtention d’équivalences avantageuses pour le secteur financier. Quant à l’UE, l’accord le 24 décembre dernier ne se matérialise pas par une plus grande mansuétude. Après quatre années d’âpres négociations, les Européens ont bien l’intention de continuer de prouver à leur partenaire que la sortie de l’UE aura des effets durablement négatifs. Toute nouvelle période de grâce ne sera donc consentie que si le Royaume-Uni applique strictement et rapidement les promesses de décembre 2020 ou s’il accepte un compromis bilatéral sur les règles vétérinaires et phytosanitaires. Le blocage s’est approfondi le 3 mars, la Commission annonçant vouloir recourir à toutes les voies légales qui lui sont offertes par les traités pour que le Royaume-Uni revienne sur sa décision de s’accorder unilatéralement une période de grâce (compréhensible en pratique mais violant directement le protocole). Le Parlement européen s’oriente quant à lui vers un report de la ratification. Les tensions de ce mois de février marquent le premier véritable « stress test » des accords de 2020 et de 2021, l’une et l’autre partie ayant déjà enfreint avec beaucoup de maladresses les termes de leur contrat de séparation.

Addendum : Le 15 mars, la Commission s’est engagée dans les deux voies juridiques offertes par le protocole pour contrer la décision unilatérale du gouvernement britannique d’étendre la période de grâce :

– saisir le comité mixte afin d’engager des discussions diplomatiques. Le but est parvenir à une solution avant de mettre en oeuvre éventuellement des mécanismes de règlement des différends ;
– engager un recours en manquement qui pourrait aboutir à la saisine de la CJUE. Pour ceux qui se demandent pourquoi la juridiction européenne pourrait être saisie, il convient de rappeler que l’Irlande du Nord fait partie d’une zone de libre-échange avec l’UE. En raison de cette appartenance, elle reste soumise à l’autorité de la Cour quant à l’interprétation des normes applicables aux échanges commerciaux.


Le risque de désunion du Royaume-Uni

Par Alexandre Guigue, maître de conférences HDR en droit public, Centre de recherche en droit Antoine Favre, Université Savoie Mont Blanc, et auteur en 2020 de l’ouvrage “Les finances publiques du Royaume-Uni” aux éditions Bruylant

Le référendum de 2016 sur le maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne a bouleversé les fragiles équilibres sur lesquels repose l’union entre l’Angleterre, l’Écosse, le pays de Galles et l’Irlande du Nord. Belfast et surtout Édimbourg pressent le gouvernement de Boris Johnson en vue de la tenue de référendums qui pourraient désunir le royaume. Pour l’heure, le droit constitutionnel britannique se dresse encore comme un rempart face aux nationalistes.

Retrouvez l’analyse complète ici : https://www.leclubdesjuristes.com/brexit/le-risque-de-desunion-du-royaume-uni/


À propos de l’Écosse et du SNP, la semaine du 1er mars fut éprouvante. L’affaire de harcèlement  qui touche la formation politique et Alex Salmond, l’ancien First minister de l’Écosse et mentor de l’actuelle cheffe de l’Exécutif, Nicola Sturgeon, a profondément divisé le parti qui voit son image fortement ternie. Après avoir été accusé, puis relaxé, de tentative de viol, d’agression sexuelle et de comportements  inappropriés, l’ancien leader charismatique des nationalistes a été de nouveau sur la sellette dans le cadre d’une enquête parlementaire diligentée par le Parlement de Holyrood. Cette enquête vise à faire la lumière sur la façon dont le SNP a géré le cas Salmond. Les auditions de ce dernier ont eu pour conséquences une mise en cause directe de Nicola Sturgeon qui aurait violé le code ministériel en rencontrant l’ancien First Minister à plusieurs reprises et aurait interféré dans l’enquête. Alex Salmond l’accuse d’avoir menti à la représentation nationale, entraînant des appels à la démission. Nicola Sturgeon a nié ces allégations. Cette crise, inédite depuis 1999 et la création des institutions dévolues, doit être suivie de près alors que les élections locales se tiendront en mai prochain.

Une prouesse diplomatique et juridique à éprouver avec le temps

Par Aurélien Antoine

Malgré des rebondissements multiples et un contexte particulièrement difficile lié à la Covid-19, Britanniques et Européens auront finalement réussi ce qu’il était presque impossible à réaliser : trouver un accord commercial et de coopération (TCC) en moins d’un an. Ce sont donc deux textes majeurs de droit international qui ont été conclus en moins de cinq ans (auquel il faut ajouter le terrain d’entente sur l’Irlande du Nord en application du Protocole annexé au traité de sortie, et deux accords, l’un sur le nucléaire et, l’autre relatif aux procédures d’échange et de protection d’informations classifiées). Cet achèvement est à mettre aussi bien au crédit de la task force européenne que de l’équipe conduite par David Frost.

Disons-le d’emblée, cette gageure diplomatique et juridique, tout à fait inédite dans l’histoire des deux États, ne parvient toutefois pas à satisfaire les grandes ambitions affichées dans la déclaration politique du 12 novembre 2019. Le traité règle principalement dans les détails les questions des échanges commerciaux de marchandises et sera, à ce titre, considéré comme un traité relevant de la seule compétence de l’Union européenne. Par conséquent, l’intervention des parlements nationaux ne sera pas nécessaire pour le ratifier. Le Parlement européen en discutera après l’application provisoire du texte jusqu’à la fin du mois de février 2021 qui a été convenue par les chefs d’États et de gouvernement des États membres. Il n’est pas exclu que la Cour de Justice soit saisie pour avis sur la conformité du texte au droit de l’UE (et notamment sur le point de savoir s’il s’agit d’un accord mixte ou commercial de deuxième génération), même si c’est peu probable (l’avis juridique du service juridique du Conseil confirme la compétence de l’Union).

Du côté britannique, nous savions que le droit constitutionnel national n’allait pas être un obstacle. En vertu de la convention Ponsonby largement codifiée par le Constitutional Reform and Governance Act de 2010, l’urgence peut, en effet, justifier que la ratification fasse l’objet d’une motion explicite de la Chambre des Communes. Si cette motion est débattue, aucun amendement au traité n’est possible. Pendant un temps, la section 32 du EU Withdrawal Agreement Act de 2020 a été évoquée pour éviter toute consultation du Parlement. C’est finalement une voie législative déjà utilisée qui a été choisie : l’adoption en urgence d’un projet de loi valant transposition et ratification de l’accord. Le texte sera donc examiné par les MPs, puis les lords le 30 décembre (avec, en cas d’amendement, un dernier examen par les Communes). Le seul enjeu était de savoir si les 80 parlementaires europhobes du European Research Group allaient soutenir le texte, mais il n’y a pas eu d’opposition. Keir Starmer a, pour sa part, expliqué que les travaillistes allaient voter en sa faveur pour ne pas endosser la responsabilité d’un no deal ; les nationalistes écossais ont voté contre, tout comme les unionistes irlandais.

Le contrôle démocratique parlementaire sera donc réduit à la portion congrue, ce qui est tout de même particulièrement discutable au regard des enjeux en cause. Nous aurons l’occasion de revenir sur les garde-fous institutionnels de la mise en oeuvre de l’accord dans de prochaines publications.

Sous un angle plus pratique, les entreprises devront rapidement s’adapter, même si les autorités publiques nationales ont fait en sorte de mettre à leur disposition des outils accessibles en ligne pour tenir compte du nouveau cadre juridique. Il y aura sans doute une période de flottement et les contraintes administratives qui vont naître entraîneront des surcoûts qui conduiront à évaluer avec plus de certitudes les effets économiques d’un Brexit qui évoluera selon un régime juridique sui generis.

Une fois ces éléments généraux exposés, nous proposons une première analyse de l’accord qui, bien sûr, ne saurait être complète. Il reviendra à chaque spécialiste de tel ou tel thème ou secteur économique couvert par le texte d’apporter son expertise. Les lecteurs trouveront à la fin de cet article les liens vers l’ensemble des documents publiés par l’Union européenne et le gouvernement britannique sur l’accord.

Tout d’abord, précisons que le traité de sortie entré en vigueur le 1er février 2020 ne sera pas remplacé par l’accord commercial une fois qu’il sera dûment ratifié. Par exemple, les règles relatives aux citoyens européens et britanniques convenues en 2019 restent applicables, de même que le protocole sur l’Irlande du Nord qui a permis l’adoption début décembre d’un accord spécifique au commerce entre les deux Irlande et la Grande-Bretagne. Il faut aussi rappeler que, au 1er janvier, les Britanniques seront toujours soumis à des règles de droit interne directement issues des normes européennes (la retained EU law selon l’expression du EU Withdrawal Act de 2018), le Royaume-Uni n’ayant pu y déroger durant la période de transition, sauf exception. La remise en cause du droit d’origine européenne sera progressive. L’étendue de la divergence entre les deux systèmes juridiques ne pourra donc être évaluée qu’après plusieurs années.

En ce qui concerne le texte publié le 26 décembre, il ne révélera ses potentialités que lorsqu’il sera éprouvé par la pratique. Par conséquent, les interrogations du type « y a-t-il un perdant ou un gagnant à la lecture du document paru le 24 décembre 2020 ? » n’ont guère de pertinence. Il est plus approprié d’analyser le document selon trois axes : les éclaircissements favorables à la sécurité juridique qu’il apporte aux sujets sensibles ; la portée parfois limitée qu’il recèle ; et ce qui a été exclu du futur partenariat.

  1. Les éclaircissements sur les sujets sensibles
  • Grâce au deal conclu le 24 décembre, il est acquis qu’aucun droit de douane, de barrières tarifaires ou de restrictions qualitatives ne sera restauré entre l’Union européenne et le Royaume-Uni. En revanche, les déclarations ayant pour objet de vérifier, par exemple, que les produits échangés respectent les règles d’origine ou remplissent des certificats de conformité aux exigences phytosanitaires sont prévues. De façon générale, le texte garantit des facilités d’échange pour l’ensemble des produits couverts par l’accord, facilités qui sont toutefois loin d’être aussi avantageuses que celles qui découlent de l’appartenance au marché unique.
  • Les conditions d’une concurrence équitable sont fixées (level playing field). Les standards environnementaux ou sociaux ne sauraient être remis en cause si cela revient à affecter le commerce entre les deux parties. Des clauses de non-régression sont stipulées en matière environnementale et de droit du travail. À ce propos, il faut souligner que des mesures plus ambitieuses en ces domaines, et qui pourraient se traduire par une forme de protectionnisme, sont aussi susceptibles d’être contestées par l’autre partie comme portant atteinte aux conditions de libre-échange convenues. 
  • Si le Royaume-Uni disposera de son propre régime des aides d’État (évitant ainsi de devoir mettre en place un mécanisme obligatoire de notification préalable par exemple), le traité fait en sorte que les deux systèmes convergent. Un cadre institutionnel précis de règlement des différends (distinct de celui qui est prévu pour le reste de l’accord), à la fois national et bilatéral, de nature juridique et diplomatique, devrait garantir le respect des standards énoncés dans le texte. En cas de violation, l’une ou l’autre partie pourra adopter des mesures de rétorsion (comme des droits de douane) ou de rééquilibrage (comme une compensation financière).
  • Pour assurer la bonne application du traité, un Conseil de partenariat paritaire est institué. 19 comités spécialisés sont créés afin de réguler au plus près les relations entre les deux parties pour les secteurs économiques ou thématiques couverts par l’accord. Les modalités de fonctionnement relèvent de la méthode intergouvernementale. Si un différend ne peut être surmonté dans le cadre des procédures diplomatiques prévues, le texte consacre le recours à l’arbitrage. À l’avenir, il est aussi envisagé que soit instauré un parlement du partenariat réunissant des parlementaires européens et britanniques.
  • Aucun rôle n’est dévolu à la Cour de Justice (sauf pour les programmes auxquels le Royaume-Uni continuera de participer et pour certaines règles applicables à l’Irlande du Nord). L’Union européenne n’avait guère d’autre choix que de céder sur ce point, car les Britanniques ont considéré, non sans raison, que la pérennisation de l’autorité de la Cour dans l’interprétation de certaines clauses de l’accord aurait incontestablement maintenu le Royaume-Uni dans l’orbite du droit de l’UE.
  • Des facilités sont globalement convenues pour la circulation des travailleurs devant séjourner brièvement au Royaume-Uni ou dans un État membre.
  • Le survol du ciel européen est assuré, mais des restrictions apparaissent, notamment lorsqu’une compagnie aérienne britannique prévoit une escale sur le sol d’un État membre vers un État tiers (par exemple pour un vol Londres-Amsterdam-Bangkok). La même logique de restriction de mouvement à partir d’un État membre s’impose pour les chauffeurs routiers.
  • La pêche, sujet ô combien politique, est soumise à un régime qui témoigne de concessions de la part des Britanniques. Une période de transition de cinq ans et demi doit permettre l’adoption de changements graduels pour l’accès à la zone économique exclusive (ZEE) britannique au bénéfice des pêcheurs européens. Des discussions annuelles interviendront afin de déterminer le niveau et les conditions d’exploitation réciproque des ZEE. Progressivement, les droits de prélèvement dans les eaux territoriales britanniques seront réduits (à hauteur de 25 % des ressources prélevées, en quantité comme en valeur).
  • La question de la reconnaissance des droits relatifs à la protection sociale était en partie réglée par l’accord de sortie. Un protocole en matière de coordination de la sécurité sociale est ajouté au traité de commerce et de coopération qui en fixe les grands principes à la rubrique 4. Pour en apprécier les aspects concrets, la page gouvernementale consacrée au Brexit en pratique est d’un secours utile (notamment pour les retraites).

À la lecture de ces exemples synthétiquement présentés, il est indéniable que le TCC est tout à fait original. Il va bien plus loin que certains accords avec des États tiers comme le Canada, mais l’association qui en découle est moins étroite qu’avec des États comme la Norvège. L’équilibre semble avoir été trouvé, sur le papier, entre la collaboration intergouvernementale approfondie et le recours à des mécanismes juridiques contraignants pour préserver l’intégrité de l’accord. L’application du TCC permettra de vérifier si ce modus vivendi maintiendra la bonne entente entre les deux parties qui partagent, faut-il le rappeler, une conception libérale (voire néo-libérale) de l’économie similaire.

Le texte rassure, mais il ne convainc pas sur tous les points, car des angles morts demeurent.

  1. Une portée limitée sur certains aspects parfois cruciaux

Très précis sur certaines questions (comme les aides d’État), le traité est en revanche peu loquace sur d’autres. Nous en donnerons trois illustrations.

  • Les dispositions relatives au level playing field abordent bien le sujet fiscal, mais elles s’avèrent finalement peu contraignantes (ce qui est assez logique au regard des compétences limitées de l’UE en matière de fiscalité directe).
  • Par ailleurs, malgré son volume impressionnant, le texte ne détermine pas toujours les modalités détaillées d’une coopération privilégiée et contraignante en matière de sécurité. Le substitut au système d’information Schengen II reste à trouver. Notons qu’un manquement grave au droit de la Convention européenne des droits de l’Homme (et à d’autres principes fondamentaux énoncés à l’article COMPROV.12) pourrait justifier la suspension unilatérale (voire de mettre fin à l’application) de toute ou partie du traité par l’une ou l’autre partie. La coopération en matière judiciaire est interrompue en cas de dénonciation de la Convention.
  • Le régime général des données personnelles n’est, pour l’instant, pas couvert par une « décision d’adéquation » ou un mécanisme similaire qui garantirait un niveau élevé de protection des données au Royaume-Uni. Il faudra attendre le résultat de discussions supplémentaires qui pourraient prendre plusieurs mois. Dans cette attente, il a été convenu que, jusqu’au 1er juillet 2021, toute communication de données personnelles vers le Royaume-Uni continuera de se faire dans le cadre actuel et ne sera pas considérée comme un transfert de données vers un pays tiers
  • De façon plus surprenante, le Royaume-Uni n’a pas été très ambitieux pour le secteur des services. À l’instar d’autres accords de libre-échange conclus par l’UE, les services financiers connaîtront des restrictions d’accès au marché européen dans l’attente de l’octroi d’une équivalence par l’UE qui sera, dans tous les cas, moins favorable que le passeport européen (rappelons que les services financiers ne faisaient pas partie du mandat des négociateurs ainsi que l’a rappelé Michel Barnier le 11 février 2020).
  • La reconnaissance des qualifications professionnelles ne sera plus automatique. Les professionnels britanniques devront respecter les règles imposées par chaque État membre. En revanche, les sociétés de services établies dans un État membre et, par voie de conséquence, soumises au droit de l’Union, pourront offrir leurs prestations pour l’ensemble du marché unique. Enfin, l’UE et le Royaume-Uni se sont engagés à adopter des accords sectoriels de reconnaissance mutuelle, à respecter le principe de non-discrimination, et à se conformer à la clause de la nation la plus favorisée.
  • Pour les professions juridiques, les deux parties ont convenu qu’elles permettraient aux avocats de proposer leurs services dès lors qu’ils couvrent le droit international et le droit de l’État dans lequel il leur a été explicitement octroyé le droit d’exercer en vertu d’une habilitation nationale. Le droit de l’UE est évidemment considéré comme une partie intégrante des systèmes juridiques des États membres. Par conséquent, à partir du 1er janvier, les avocats et les structures de droit britannique pourront continuer de dispenser des conseils en droits international et britannique au sein des États membres. Pour le reste, ils devront se conformer aux obligations d’enregistrement de l’État hôte.

Le temps restreint des négociations et les positions respectives des deux parties ont sans nul doute empêché d’approfondir ces diverses problématiques. Il faut donc espérer que les mois et les années à venir permettront d’apporter plus de certitudes, en particulier dans le champ de coopération pénale et des services. Une remarque identique s’impose pour ce qui a finalement été complètement exclu de l’accord.

  1. Les exclusions
  • Deux domaines importants ne sont malheureusement pas couverts par l’accord. Ainsi que l’a justement indiqué Michel Barnier dans ses observations générales sur le TCC, « dans le monde très incertain et instable dans lequel nous vivons, nous regrettons que le gouvernement britannique n’ait pas voulu négocier, en tout cas pas pour le moment, un accord sur la politique étrangère, la défense et le développement. »
  • Par ailleurs, le Royaume-Uni, tout en ayant accepté de continuer de participer à certains programmes européens par le biais d’une contribution à leur budget[1], a décidé de se retirer d’Erasmus. En tant qu’universitaire et vice-doyen chargé des Relations internationales dans mon établissement, il faut souhaiter que des partenariats particuliers viennent compenser cette perte pour les étudiants européens.

Conclusion

Le satisfecit qu’il faut légitimement attribuer aux négociateurs ne signifie pas pour autant que le feuilleton du Brexit soit achevé. Celui de l’adhésion du Royaume-Uni aux Communautés européennes dans les années 1970-1980 fut particulièrement long. Il en sera de même pour la sortie. La conclusion de l’accord commercial ne doit pas faire oublier que Britanniques et Européens ont eu une approche opposée des négociations et que ce passif pourrait se retrouver dans l’application concrète du traité commercial. De surcroît, ce texte – bien que très long et souvent précis – reste un cadre général qui forme la base d’une relation dont seule la pratique diplomatique et juridique permettra de révéler la réelle portée.

Sur un plan plus politique, l’avenir du Royaume-Uni reste toujours aussi incertain. Le terrain d’entente trouvé sur l’Irlande du Nord le 8 décembre dernier a confirmé que les rapports approfondis avec la République voisine pourraient faire progresser la cause de la réunification (tout en maintenant un lien réglementaire fort avec l’UE). Du côté écossais, Nicola Sturgeon a encore affirmé son souhait de voir sa nation obtenir l’indépendance et de rejoindre l’Union européenne.

Si Boris Johnson a crié victoire avec l’entrain outrancier qu’on lui connaît, c’est plutôt le soulagement qui s’impose. Il est fort peu probable que le Premier ministre en tire un avantage politique durable, d’autant que la pandémie continue de sévir. Il faut tout de même reconnaître à Boris Johnson que sa promesse du “Get Brexit done” a été satisfaite et que, malgré l’influence néfaste de quelques conseillers et ministres et des propos provocateurs finalement superficiels, il apparaît une fois de plus comme une personnalité plus complexe que le populiste écervelé que certains analystes se plaisent à décrire.

Il appartient désormais aux deux partenaires de faire vivre cet accord qui, il faut l’espérer, permettra enfin au Royaume-Uni de se satisfaire durablement de sa relation avec le continent.

[1] Il s’agit des cinq programmes d’ores et déjà ouverts aux États tiers : Horizon Europe (recherche et innovation), Programme de recherche Euratom, ITER, Copernicus, et accès à la surveillance par satellite.

Retrouvez nos deux interventions sur les conséquences potentielles de l’accord, tant juridiques que politiques dans les deux émissions suivantes :

“Cultures Monde”, sur France Culture, le 4 janvier 2021, avec Catherine Marshall, professeur d’histoire et civilisation britannique à l’université de Cergy-Pontoise.

“Décryptage”, sur Radio Notre-Dame, le 4 janvier 2021, avec Catherine Mathieu, chercheuse à l’OFCE

Documents officiels du JOUE du 31 décembre 2020 (dont l’accord en français) :

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=OJ:L:2020:444:TOC

Les documents mis en ligne par la Commission sont accessibles ici :

https://ec.europa.eu/info/european-union-and-united-kingdom-forging-new-partnership/future-partnership/draft-eu-uk-trade-and-cooperation-agreement_fr

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_2531 (en anglais)

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_20_2531 (en français)

Synthèse sur les règles d’origine : https://brexit.hypotheses.org/files/2020/12/Rules-of-origin-EU.pdf

Les documents mis en ligne par le Gouvernement britanniques sont accessibles ici :

Sur l’accord : https://www.gov.uk/government/publications/agreements-reached-between-the-united-kingdom-of-great-britain-and-northern-ireland-and-the-european-union

Aide à la transition : https://www.gov.uk/transition

Formalités douanières (Trade Preference Scheme – TPS et règles d’origine) : https://www.gov.uk/government/publications/uk-generalised-scheme-of-preferences-customs-co-operation-requirements/customs-co-operation-requirements-for-the-uk-generalised-scheme-of-preferences

Voir aussi sur les formalités douanières le site du British Retail Consortium : https://brc.org.uk/brexit/

Projet de loi de ratification et de transposition du projet d’accord : https://www.gov.uk/government/publications/eu-future-relationship-bill

Texte relatif à l’application du Protocle sur l’Irlande du Nord : en attente

Déclaration relative à Gibraltar : https://www.gov.uk/government/news/uk-gibraltar-spain-agreement-statement-from-the-foreign-secretary ; et document de travail intergouvernemental : https://issuu.com/prisarevistas/docs/wk-83-21_gibraltar_uk_esp_4_

La note de la Chambre des Communes : https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-9106/?mc_cid=ccce2d0711&mc_eid=2476d270f3

Discours du Premier ministre du 24 décembre : https://www.gov.uk/government/speeches/prime-ministers-statement-on-eu-negotiations-24-december-2020

Livre vert sur le futur droit de la commande publique : https://www.gov.uk/government/consultations/green-paper-transforming-public-procurement

Sur les autres accords en cours de négociation : https://www.gov.uk/government/collections/the-uks-trade-agreements

Site de l’Autorité indépendante de contrôle des droits des citoyens européens :

https://ima-citizensrights.org.uk

Et pour une analyse du rôle de cette autorité indépendante, le post de Byron Karemba sur le blog de la UKCLA : https://ukconstitutionallaw.org/2021/01/06/byron-karemba-institution-building-in-the-brexit-age-the-case-of-the-independent-monitoring-authority-on-citizens-rights/

L’accompagnement assuré en ligne par les douanes françaises :

https://www.douane.gouv.fr/dossier/le-brexit-cest-le-1er-janvier-2021-soyez-prets

Guide Brexit pour les voyageurs

Site du gouvernement français sur le Brexit traitant de questions diverses (pour les ressortissants et les entreprises) :

https://brexit.gouv.fr/sites/brexit/accueil.html

Liens vers quelques publications de chercheurs, d’organismes privés ou indépendants :

Vue d’ensemble de l’accord par l’Institute for Government (excellents tableaux récapitulatifs) : https://www.instituteforgovernment.org.uk/publication/future-relationship-trade-deal

Analyse de notre collègue Mark Elliott sur les faux-semblants constitutionnels de la souveraineté retrouvée : https://publiclawforeveryone.com/2020/12/31/the-uk-eu-brexit-agreements-and-sovereignty-having-ones-cake-and-eating-it/

Analyse d’ensemble de Steve Peers : http://eulawanalysis.blogspot.com/2020/12/analysis-2-of-brexit-deal-euuk-trade.html$

Analyse sur les modalités de règlement des différends (Steve Peers) : http://eulawanalysis.blogspot.com/2021/01/analysis-4-of-brexit-deal-dispute.html

Conséquences sur les douanes, côté britannique (UK in a Changing Europe) : https://ukandeu.ac.uk/what-brexit-means-for-britains-borders/

Conseils pratiques pour les rapports entre l’île d’Irlande, le Royaume-Uni et l’UE (Belfast Telegraph) : https://www.belfasttelegraph.co.uk/opinion/news-analysis/a-practical-guide-to-what-brexit-means-for-people-in-northern-ireland-39919409.html

Analyse relative aux évolutions relatives à l’Irlande du Nord (British Retail Consortium) : https://brc.org.uk/news/corporate-affairs/what-the-brexit-deal-means-for-northern-ireland/

Analyse rapide relative aux services financiers (UK in a Changing Europe) : https://ukandeu.ac.uk/the-brexit-deal-and-services

Analyse relative aux services de conseil juridique par la Law Society : https://www.lawsociety.org.uk/topics/brexit/legal-services-in-the-eu-uk-trade-and-cooperation-agreement-an-initial-analysis

Analyse relative à la reconnaissance des jugements en matière civile (dispute resolution) : http://www.disputeresolutiongermany.com/2020/12/judicial-cooperation-in-civil-matters-hard-brexit-after-all/

Analyse relative à l’accès aux soins par Tamara Hervey (blog EU Law Analysis) : http://eulawanalysis.blogspot.com/2020/12/analysis-1-of-brexit-deal-healthcare.html

Point d’actualité sur l’application du RGPD par la CNIL : https://www.cnil.fr/fr/brexit-le-rgpd-reste-applicable-au-royaume-uni-jusquau-1er-juillet-2021

Conséquences pour le monde maritime (Association Légisplaisance) : https://www.legisplaisance.fr/2020/02/14/brexit-consequences-pour-le-monde-maritime/

Analyse sur l’accord et les droits de l’Homme (EU Law Analysis, Steve Peers) : http://eulawanalysis.blogspot.com/2021/01/analysis-3-of-brexit-deal-human-rights.html

Analyse sur les conflits de lois (Oxford Business Law Blog, par Andrew Dickinson) : https://www.law.ox.ac.uk/business-law-blog/blog/2021/01/walking-solo-new-path-conflict-laws-england

Vers une solution médiane ?

par Aurélien Antoine

Alors que l’Europe s’attendait à ce que les discussions sur les relations futures avec le Royaume-Uni trouvent un épilogue le dimanche 13 décembre, Ursula von der Leyen et Boris Johnson ont finalement choisi de jouer encore les prolongations (qui vont finir par être plus longues que la durée de la partie des négociations officielles). Déjà, début décembre, la fin des négociations aurait dû être sifflée pour que les procédures de ratification puissent se dérouler sans risque de no-deal par accident. Désormais, il est acquis que, en cas d’accord, il faudra utiliser des voies spéciales pour que le succès des négociations se traduise rapidement en droit. Cette énième relance indique sans doute que les discussions pourront se poursuivre jusqu’au 31 décembre et au-delà. Nul ne peut pronostiquer ce qu’il va advenir dans les quinze derniers jours de l’année 2020, décidément très éprouvante. Même la reine Élisabeth II a été contrainte de reporter l’enregistrement de son adresse de Noël en raison des incertitudes politiques. Dans l’attente de la fumée blanche, il est utile de résumer les motifs du blocage actuel avant d’expliquer en quoi nous nous dirigeons vers une situation médiane entre un accord ambitieux et le chaos trop souvent prédit d’un no-deal.

I. Les motifs d’un blocage annoncé

  • Une approche des négociations diamétralement opposée. Dans nos articles du 30 janvier 2020, du 10 mars 2020, du 16 avril 2020, puis du 24 mai 2020 dans lequel nous analysions la première proposition britannique d’accord sur les relations futures, nous avions caractérisé précisément une philosophie diplomatique et sectorielle des Britanniques difficilement compatible avec la démarche juridique et globale de l’UE. À l’aune de ce constat, la sincérité de la déclaration politique adjointe au traité de sortie a toujours suscité notre circonspection.
  • La brièveté de la durée des négociations. Quels que soient la méthode retenue et les principes de chaque partie, il était utopique de croire qu’un traité complet régissant par le détail une relation au-delà du seul commerce aurait pu être conclu avant le 31 décembre. Même en cas d’accord, toutes les problématiques nées du Brexit, fort nombreuses, ne seront pas réglées. Pour s’en convaincre, rappelons que la finalisation des accords commerciaux de l’UE avec des États tiers ont toujours pris plusieurs années. Quand bien même le Royaume-Uni n’est pas un État tiers comme les autres, dix mois à peine pour embrasser tous les aspects de la relation future étaient insuffisants.
  • Le primat que Boris Johnson accorde à la dimension politique du Brexit et son pari audacieux de long terme pour le Royaume-Uni. Nos deux derniers articles à la revue Esprit (ici et ici) reviennent sur sa doctrine néo-réactionnaire qu’il a tenté (sans succès pour l’instant) de concilier avec le dogmatisme des hard brexiters qui l’ont fait roi (le European Research Group) ou qui l’ont conseillé (Dominic Cummings et consorts). Par ailleurs, à trop vouloir se débarrasser rapidement du Brexit (le nouveau mantra “Get Brexit done“), y compris par un no-deal simpliste, Boris Johnson s’expose  à l’avenir à des discussions qui traîneront en longueur, car il faudra bien, in fine, conclure des accords avec les États européens. Pour sa part, l’Union européenne a axé ses ambitions sur la préservation immédiate de son écosystème commercial et l’unité des 27 (quitte à faire prévaloir les intérêts de quelques États membres comme la France pour la pêche, alors qu’une concession sur ce sujet aurait permis une avancée des négociations).
  • La tactique du cherry-picking mal ordonnée de la part des Britanniques. Au-delà du fait que Boris Johnson souhaite que le pays retrouve sa complète souveraineté en matière commerciale tout en ayant un libre accès au marché unique, il n’a eu de cesse d’invoquer plusieurs exemples inenvisageables pour la relation future. La proposition de mai 2020 s’est inspirée tant du précédent canadien que des cas norvégien, suisse, ou turc. La relation australo-européenne a aussi été citée pour euphémiser le risque de no-deal. Rappelons enfin que cette fâcheuse inconstance était affichée dès le début de l’année 2020 : Michael Gove reconnaissait que des droits de douane pouvaient  être rétablis, alors que plusieurs déclarations du Premier ministre soutenaient le contraire. Difficile, dans ces conditions, d’y voir clair pour les négociateurs européens.
  • La crise de la Covid-19. Elle a révélé les insuffisances d’un gouvernement peu expérimenté et de personnalités à la compétence contestable pour appréhender la complexité du Brexit (Dominic Raab et Michael Gove au premier chef). La contamination de Boris Johnson l’a mis hors course pendant un mois, tandis que plusieurs membres de la task force ont, à leur tour, été touchés durant l’été et l’automne. Le procédé de la visioconférence n’est pas non plus le plus idéal pour mener des discussions diplomatiques.
  • Le refus de prolonger la période de transition. Au regard de la gravité de la crise sanitaire, tout citoyen britannique aurait compris la demande d’un report le 1er juin. Le rejet de cette option était dogmatique : il faut y voir encore l’emprise des hard brexiters conservateurs et de Dominic Cummings. Selon eux, une extension de la transition aurait signifié un affaiblissement du Royaume-Uni dans les négociations, annonçant un soft brexit. Boris Johnson n’a peut-être pas été complètement sensible à cet argument, mais il est certain qu’il correspondait à sa volonté d’en finir rapidement avec le Brexit qui empoisonne son agenda politique depuis le début de son mandat. Le no-deal est vu, à tort, comme un expédient.
  • Le dépôt du projet de loi sur le marché intérieur britannique. C’est sans doute une faute, voire une idiotie pure et simple, du gouvernement britannique. Toujours inspirée par Dominic Cummings, cette décision est également motivée par la tactique politicienne. Cependant, contrairement à d’autres initiatives, celle-ci est très mal pensée. Cette violation potentielle, mais frontale du droit par le gouvernement a considérablement raidi une position déjà peu souple de l’UE.
  • Une certaine raideur européenne. Bien que le gouvernement britannique soit très largement responsable de la situation actuelle, tout ne lui est pas imputable. Outre la violence de la pandémie qui a bouleversé l’agenda politique et diplomatique, l’UE et ses 27 États membres ne sont pas exempts de tout reproche de dogmatisme. Nous l’avions évoqué dans notre commentaire du projet de traité présenté le 18 mars par la task force. La question de la gouvernance et de la pêche restent, selon nous, des terrains qui justifiaient des concessions plus précoces. À quelques jours de la deadline du 31 décembre 2020, il semble que ce soit la pêche et les aides d’État qui demeurent les plus grosses pierres d’achoppement. La concession de Boris Johnson sur la clause de non-régression durant le week-end du 12-13 décembre pourrait débloquer la situation (la clause en question permettrait à l’UE de décider unilatéralement de mesures restrictives en cas de divergence réglementaire forte sur le level playing field). Quoi qu’il advienne, il s’avère que la dialectique deal/no-deal est en partie dépassée.

II. Deal or no-deal : une alternative trompeuse

Au 1er janvier, et en cas de no-deal, nous serons loin d’un vide juridique sidéral. Plusieurs textes pourront pallier partiellement l’absence d’accord au 31 décembre.

  • Tout d’abord, le traité de Brexit ne règle pas que la sortie et la phase de transition. Plusieurs dispositions ont vocation à s’appliquer bien au-delà. Elles ont d’ailleurs d’ores et déjà servi à l’adoption de mesures précises par les administrations britannique et des 27 (voir, par exemple le site du gouvernement britannique ou français). Tel est le cas, notamment, du statut des citoyens européens ou de la reconnaissance des qualifications professionnelles (art. 14, points 1, § 2 et § 3 ; art. 15, point 3 ; art. 29 du traité de sortie ; voir le site de la Law society britannique).
  • Ensuite, le droit interne britannique avec le EU (Withdrawal) Act de 2018 en particulier prévoit un statut pour le droit de l’UE maintenu dans l’ordre juridique national. Les divergences entre le Royaume-Uni et l’UE seront inévitables, mais elles seront progressives : au 1er janvier, le droit britannique sera fort ressemblant à celui de tout État membre de l’UE. 
  • Les règles de l’OMC, si elles signifient le rétablissement de droits de douane et de mesures restrictives, constituent un cadre minimum. Ajoutons que plusieurs accords commerciaux ont déjà été conclus par le Royaume-Uni et qu’un terrain d’entente a été trouvé avec l’UE pour la frontière irlandaise. En voici l’économie globale : une période de trois mois d’adaptation (grace-periode) est prévue pour que l’industrie agroalimentaire puisse continuer de s’approvisionner sans limitations, le temps de s’adapter aux nouvelles modalités de contrôle entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Les marchandises médicales bénéficieront d’une période de 12 mois d’adaptation. Un schéma commercial britannique assurera qu’aucun bien demeurant en Irlande du Nord ne se voit appliquer les taxes européennes ou des formalités administratives d’exportation. En dernier lieu, il n’y aura pas de mini-ambassade britannique en Irlande du Nord, mais des représentants officiels de l’UE seront autorisés à opérer des contrôles dans la région au terme de la période de transition.
  • Le droit international public comme le droit de l’UE recèlent des règles qui permettent de finaliser un accord jusqu’au dernier moment, notamment la mise en oeuvre provisoire de l’accord en vertu de la convention de Vienne de 1969. Le droit de l’UE prévoit aussi une telle solution qui répond néanmoins à des contraintes procédurales que Francesco Martucci résume ainsi : « En premier lieu, le Conseil adopte en principe à la majorité qualifiée la décision autorisant la signature de l’accord et en précisant, le cas échéant, l’application provisoire. En second lieu, les représentants des États membres adoptent par consensus selon un processus intergouvernemental l’acte régissant l’application provisoire desdits États » (Droit de l’Union européenne, Dalloz, 2e éd., 2019, p. 403 ; dans le cadre d’un projet d’accord commercial et de coopération sur le Brexit, c’est l’unanimité qui devrait être retenue). Il est enfin possible d’imaginer que, en cas d’accord qui ne pourrait pas être ratifié dans les temps, une phase transitionnelle de quelques semaines soit négociée, tandis qu’une période d’adaptation serait consentie aux secteurs économiques (sur l’exemple de ce qui vient d’être conclu pour l’Irlande du Nord).
  • La démarche diplomatique : si, malgré un no-deal, les deux parties s’accordent sur le statu quo dans le respect du principe de réciprocité, une transition de fait pourrait se dessiner. C’est ce sur quoi table la Commission européenne dans ses mesures d’urgence applicables en cas d’absence d’accord au 31 décembre 2020. Les administrations se sont, en outre, beaucoup préparées pour limiter les frictions, comme l’illustre le cas de la douane française.

Au regard de ces éléments, il n’est pas exclu que nous nous acheminions vers une situation juridique intermédiaire, entre no-deal et deal. Dans tous les cas, du fait du peu de temps qu’il reste jusqu’au 31 décembre et de ce que nous avons souligné plus haut, un traité aura d’abord pour but de rassurer les opérateurs économiques en formalisant les points de convergences, sans que tous les détails soient réglés (par exemple sur la pêche). Au jour où nous écrivons, trois options restent possibles : le no-deal avec la mise en oeuvre de mesures d’urgence sous condition de réciprocité ; un accord ratifié de façon expresse, avec des périodes d’adaptation pour certains secteurs économiques ; un accord de dernière minute avec un recours aux mesures d’application provisoire.

Qu’il y ait accord ou pas, il faudra attendre plusieurs années pour que l’on sache, finalement, quelle sera la véritable nature des liens tissés entre l’UE et le Royaume-Uni. Ainsi que nous le soutenions depuis plusieurs années, cette relation sera bien sui generis et n’aura pas vocation à suivre un quelconque “modèle” préexistant.

PS Nous recommandons la lecture du billet de Jacques Ziller sur le Blog Droit européen qui synthétise précisément le cadre juridique général en cas d’absence d’accord : https://blogdroiteuropeen.com/2020/12/14/brexit-avoir-ou-ne-pas-avoir-un-accord-par-jacques-ziller/

Poursuite ou reprise des négociations ? Un point d’étape pour comprendre les enjeux des prochaines semaines

Par Marie-Claire Considère-Charon

Les tergiversations de Boris Johnson durant le mois d’octobre ont longtemps empêché d’y voir clair quant à l’évolution des négociations relatives à la future relation ente le Royaume-Uni et l’UE. Marie-Claire Considère-Charon explique les derniers événements et les enjeux des dernières semaines de discussions qui seront intenses. Force est d’admettre que rien ne permet de dire si les deux partenaires parviendront à un accord dans un contexte toujours plus contraint par la pandémie de Covid-19.

La lecture de cet article sera utilement complétée par la lecture de contributions ou d’interviews données par le directeur de l’Observatoire du Brexit :


Négociations post-Brexit: va-t-on vers le dénouement ?

D’aucuns ont pu être surpris, voire déconcertés, par la décision des Britanniques, le mercredi 21 octobre, de revenir à la table des négociations dès le lendemain. Cette décision survenait en effet après un nouvel épisode de brouille entre Londres et Bruxelles, qui pouvait laisser supposer qu’une entente fût impossible et que le processus de négociation s’achèverait sur un échec. La date limite du 15 octobre, que Johnson avait fixée, pour être en mesure de conclure un accord avec les responsables européens, avait été dépassée[1]. Les conclusions du Conseil européen du 15 octobre, où l’annonce d’un accord aurait dû avoir lieu, allaient fortement indisposer les autorités britanniques. Tout en se prononçant pour la poursuite des pourparlers le Conseil invitait le Royaume-Uni à faire les pas nécessaires pour rendre possible un accord et rappelait, eu égard au projet de loi sur le marché intérieur, que l’Accord de Retrait y compris les Protocoles devait être appliqué dans son intégralité, et en temps voulu. Il était clairement formulé que c’était aux Britanniques de bouger sur leurs positions, ce qui avait provoqué la colère de Londres, qui aurait également pris ombrage de l’absence du mot « intensifs » associé aux pourparlers[2]. La riposte du Premier ministre ne tarderait pas.

Le 16 octobre, après avoir expliqué que les Britanniques ne demandaient rien de moins qu’un accord de type canadien, mais que les Européens voulaient continuer à contrôler leur législation ainsi que leurs zones de pêche, le Premier ministre appelait les Britanniques, dans une allocution retransmise à la télévision[3], à se préparer à une sortie sans accord sur la future relation commerciale à la fin de la période de transition. Le 19 octobre, à la suite d’un échange entre Michel Barnier et son homologue David Frost, un porte-parole du gouvernement britannique déclarait qu’il n’y aurait pas de base pour la reprise des discussions sans un changement d’approche fondamental des Européens qui soit conforme à la recherche d’un accord entre deux partenaires égaux et souverains. Michel Barnier qui était attendu à Londres le lundi 19 octobre s’était vu signifier par David Frost qu’il n’était pas le bienvenu, à moins qu’il y ait un changement de stratégie des Européens.

Comment expliquer le revirement des Britanniques ?

L’élément déclencheur semble avoir été l’engagement du négociateur en chef Michel Barnier à rechercher les compromis nécessaires de la part des deux parties. Devant le Parlement européen réuni en séance plénière[4] le mercredi 21 octobre, il affirmait avec force sa conviction qu’un accord était « à notre portée » et que les « Européens étaient résolus à intensifier les discussions sur tous les sujets et à le faire sur la base de textes juridiques…. dans un délai qui doit laisser suffisamment de temps à votre Parlement et au Conseil de s’exprimer ». Il se disait également disposé à rechercher les compromis nécessaires de la part des deux parties et évoquait « le respect de la souveraineté britannique qui est une préoccupation légitime du gouvernement de Boris Johnson ».

Alors que tout espoir d’aboutir à un accord semblait avoir été enterré, son discours aurait été perçu par Londres comme un signal suffisamment recevable pour la reprise des pourparlers.

Un échange téléphonique entre les deux principaux négociateurs fut suivi de l’annonce[5] que l’on entrerait dans une nouvelle étape avec l’intensification des discussions qui seraient sans relâche, y compris les week-ends, à partir du jeudi 22 octobre où l’équipe européenne était attendue à Londres.

Les deux équipes ne disposent que de trois semaines pour sceller un accord qui devra ensuite être soumis au processus de ratification parlementaire. Cette course contre la montre devrait permettre aux deux parties de rapprocher leurs points de vue sur une série de domaines où leurs positions paraissent encore bien éloignées.

La dialectique du deal ou du no deal

Le revirement des autorités britanniques, qui a fait suite à la fausse sortie de leur négociateur, a suscité de nombreux commentaires et conjectures dans les milieux politiques et diplomatiques ainsi que dans la presse britannique. Si le Guardian, sous la plume de Daniel Boffey[6], citait une source officielle française selon laquelle le Royaume-Uni n’aurait jamais eu l’intention de se retirer définitivement des négociations, mais avait eu, une fois de plus, recours au bluff, à l’inverse, Nick Tyrone, dans le Spectator[7], périodique ultra conservateur, expliquait que le no deal était tout à fait probable et même souhaitable pour la Grande-Bretagne ainsi que pour l’Union européenne de façon à régler le débat une fois pour toutes et à découvrir si le retrait de l’Union européenne s’avérerait un désastre ou non.

Étant donné que le Premier ministre n’a pas de ligne directrice clairement définie, mais semble considérer que toute négociation s’apparente essentiellement à un rapport de force, il est certes difficile, dans son discours, de distinguer ce qui relève de la posture politicienne de ce qui peut laisser croire à de réelles intentions à court terme.

Après avoir remporté haut la main les élections législatives de décembre 2019 grâce à l’appui d’un électorat qui a déserté le parti travailliste au profit de celui qui leur promettait un Brexit rapide et sans concessions, il lui importe de conserver ces anciens bastions du labour en leur démontrant qu’il est un négociateur coriace et déterminé.

Il est d’autre part entouré de brexiters inconditionnels et europhobes tels que son conseiller Dominic Cummings, son ministre des Affaires étrangères, Dominic Raab, ou encore le responsable des négociations, David Frost qui se déclarent prêts au no deal pour des raisons politiques et idéologiques et dont l’emprise exercée sur le Premier ministre est incontestable. L’idée d’une rupture totale avec l’Union européenne les séduit, car, selon eux, elle donnerait à la Grande-Bretagne l’entière liberté de disposer de son destin sans être contrainte de trouver un compromis avec ses partenaires européens.

Il est évident, toutefois, qu’un accord commercial bien ficelé, et présenté comme un succès éclatant par le Premier ministre permettrait une sortie honorable d’autant que les sondages laissent à penser que le « mur rouge[8] » serait en train de se reconstruire.

Il faut ajouter que, malgré les déclarations de Boris Johnson, un no deal serait dans un premier temps catastrophique pour l’économie britannique[9]. Le 18 octobre, un conglomérat d’organisations patronales et de décideurs des milieux industriels et financiers lançait un ultime appel à l’adresse des responsables politiques pour tenter de les persuader qu’il fallait absolument trouver un compromis sur les échanges commerciaux. Ils insistaient sur les perturbations et les effets désastreux que l’on pouvait redouter en cas de no deal, que ce soit dans le domaine de l’emploi et celui des investissements ou celui des transports avec le risque de chaos dans les ports, sans compter l’accumulation de formalités administratives subséquente à l’introduction de tarifs et quotas. Il semblerait que de nombreuses sociétés britanniques ne se soient pas préparées à de tels chamboulements. Le pays pourrait, de surcroît, être confronté à plusieurs pénuries notamment dans le secteur de l’alimentation et des médicaments.

La recherche d’un accord de libre-échange ambitieux

Le Royaume-Uni a toujours voulu un accord de libre-échange des plus performants (best-in-class) fondé sur une coopération amicale, sans alignement avec le droit européen, tout en conservant l’accès au marché unique « sans tarifs ni quotas ». Mais après la démission de Theresa May qui aurait accepté une forme de souveraineté réglementée, l’arrivée au pouvoir de Boris Johnson a signifié un changement d’approche, caractérisé par un durcissement du Brexit qui s’est éloigné du cadre de référence européen pour se rapprocher des règles de l’OMC. Le Premier ministre s’est dit résolu à ne négocier « aucun arrangement qui lui ferait perdre le contrôle de ses propres lois » et entend bien s’affranchir des normes et réglementations européennes pour pouvoir appliquer ses propres règles. Il n’a eu de cesse de revendiquer le fait que le Royaume-Uni était un État libre et indépendant tout en accusant ses partenaires européens de le traiter encore comme un État dépendant de la superstructure de l’Union. À cet égard, le discours de Michel Barnier a résonné favorablement avec sa double référence à la souveraineté britannique.

Les Européens souhaitent un partenariat étroit, « sans tarifs ni quotas ni dumping », mais aussi durable, car les choix faits aujourd’hui, comme l’affirme Nathalie Loiseau[10], ne seront pas forcément ceux d’une autre majorité demain au Royaume-Uni. Ils redoutent des distorsions de concurrence et le risque du dumping social, fiscal ou réglementaire. Si partenariat ambitieux il y a, il doit pouvoir assurer des conditions de concurrence équitables (level playing field) concernant les questions sociales, environnementales et fiscales ainsi que pour les aides publiques et la protection des consommateurs. Cela supposerait la mise en place de standards « élevés », modelés sur les standards européens que les Britanniques seraient tenus d’accepter.

Des lignes rouges de part et d’autre

Nous reprenons ici synthétiquement ce que l’Observatoire a déjà expliqué dans plusieurs articles.

Les négociations d’accords de libre-échange visent habituellement à identifier des convergences, alors que, dans le cas de la négociation post-Brexit, l’accord doit permettre de mettre en place des divergences, comme le souhaite Boris Johnson. Le Royaume-Uni et l’Union européenne ont par ailleurs leurs propres lignes rouges, c’est-à-dire tout ce que les deux parties veulent absolument éviter ou à l’inverse sauvegarder.

La stratégie britannique consiste à vouloir s’entendre avec les Européens sur un accord de base (bare bones agreement) qui tracerait les grandes lignes, puis de négocier des partenariats ad hoc, secteur par secteur, en privilégiant les dossiers les plus complexes comme la pêche, le sort des citoyens européens, et les droits de douane. Il leur importe également d’éviter toute implication d’un organe supranational comme la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE)  ou la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Quant à l’Union européenne, elle réclame par la voix de son négociateur en chef, Michel Barnier, un accord global qui intègre tous les domaines y compris les plus sensibles, et conditionne la conclusion d’un partenariat commercial à un accord sur la pêche[11], une des pierres d’achoppement les plus redoutables.

Selon le vœu de l’Union européenne, l’accord de partenariat global s’articulerait autour des trois composantes, un volet général, un volet commercial et un volet sur la sécurité avec la possibilité de conclure des accords complémentaires simultanément ou ultérieurement.

Quel modèle d’accord ?

Les Européens auraient souhaité pour le Royaume-Uni un accord identique à celui qui s’applique à la Norvège[12] qui est étroitement associée au bloc européen (avec lequel elle a conclu pas moins de 130 accords individuels). Après le rejet de l’Accord de Theresa May, un accord de type « Norvège plus » avait été brièvement envisagé, puis très vite écarté par les Britanniques comme étant trop contraignant, car la Norvège est restée dans le Marché unique et doit souscrire aux quatre libertés de circulation y compris le mouvement des personnes.

Le Royaume-Uni aimerait un accord semblable à celui qui a été signé par l’Union européenne avec le Canada (CETA) qui a un large accès au marché unique. Cette formule serait très avantageuse pour le Royaume-Uni et pourrait même aller plus loin que le CETA qui assure des échanges sans droits de douane pour les produits industriels, la majorité des produits issus de l’agriculture, à l’exception toutefois de la viande, mais un accès très limité aux services. Par ailleurs, le traité maintient des quotas sur certains produits. Un accord de type Canada suppose également l’établissement d’une liste exhaustive des produits soumis ou non aux tarifs et quotas avec en contrepartie des exigences moindres d’alignement sur les standards européens. Cette formule a été écartée par les Européens compte tenu des délais extrêmement limités imposés par Londres, ainsi qu’en raison du risque de dumping élevé, étant donné la proximité du Royaume-Uni avec le bloc européen[13] et l’imbrication de leurs économies.

Les Britanniques déplorent que les Européens leur offrent des conditions moins favorables que celles accordées au Canada par le CETA. À cela les Européens rétorquent que cet accord de libre-échange ne prévoit pas la levée des contrôles réglementaires sur les marchandises à l’entrée dans l’UE et que le Royaume-Uni ne saurait être traité comme le Canada à cause de sa proximité avec le continent. Ils soulignent à cet égard que le volume d’échanges très important entre le Royaume-Uni et le continent européen[14] n’a rien de comparable avec les échanges entre l’Europe et le Canada, ce qui les incite à être particulièrement vigilants pour assurer une concurrence équitable. Il est clair que les conditions exigées par les Européens incluent la non-régression par rapport aux standards européens, et que ces conditions doivent être ajustables avec le temps conformément à l’évolution de la législation européenne à laquelle le Royaume-Uni devra se conformer.

Il y a quelque temps le Royaume-Uni a commencé à évoquer une relation proche de celle que l’UE entretient avec l’Australie qui, en réalité, s’assimilerait largement à un « no deal », car n’y a pas d’accord de libre-échange entre l’Union européenne et l’Australie. Les deux partenaires opèrent en vertu des règles de l’OMC avec des tarifs qui peuvent être élevés sur les importations et les exportations et un degré très limité de coopération commerciale.

Dans la déclaration politique[15] qui fixe le cadre des relations futures entre l’Union européenne et le Royaume-Uni, il est indiqué que « le niveau d’ambition de notre futur accord de libre-échange sera proportionnel au niveau et à la qualité des règles du jeu économique entre nous ».

 

Les divergences qui opposent Européens et Britanniques

Des divergences assez considérables opposent Européens et Britanniques sur des questions jugées importantes, voire cruciales, comme les aides d’état, les conditions pour des échanges sur une base équitable, le mode de gouvernance et d’arbitrage d’éventuels litiges et les droits de la pêche.

Le concept du level playing field, emprunté au vocabulaire du sport, tout comme l’était le backstop, est sans doute une des questions les plus difficiles à résoudre, dont l’issue déterminera largement le cadre des futures relations commerciales. Le souci des Européens d’assurer la mise en place de règles du jeu équitables est primordial et répond au besoin d’assurer une concurrence non biaisée et de se prémunir contre toute démarche déloyale de la part de leur partenaire. La prudence s’impose aux yeux des négociateurs européens d’autant plus que l’accord commercial qui sortira des négociations fera jurisprudence en vertu de la clause « de la nation la plus favorisée ».

Compte tenu de la proximité géographique et de l’imbrication des économies, la future relation commerciale doit être fondée sur de solides engagements. Pour les Européens, cela suppose l’adoption de normes réglementaires, fiscales, environnementales et sanitaires ainsi que celles concernant le droit du travail, la sécurité alimentaire et la santé animale qui soient les plus proches possibles des normes européennes. Si le Royaume-Uni veut un accord de libre-échange sans tarifs ni quotas, il devra souscrire à des règles plus strictes que celles d’autres accords de libre-échange comme avec le Canada ou le Japon. Les autorités britanniques ont toutefois rejeté l’idée d’engagements juridiques contraignants jugés contraires au libre exercice de leur souveraineté. Un des arguments du Premier ministre a également été d’affirmer que le Royaume -Uni avait des standards plus élevés que ceux des États membres. Il a également ajouté que la Cour de justice européenne, chargée de contrôler le respect par les États membres des obligations qui leur incombent, en vertu du droit de l’Union, n’a engagé que 4 procédures à l’encontre du Royaume-Uni au cours des vingt dernières années, comparées à 29 à l’encontre de la France. Dans un geste de conciliation, l’Union européenne a réduit ses exigences en matière de standards, sans satisfaire pour autant les Britanniques.

Le mode de gouvernance

Concernant l’application des règles les positions divergent tout autant. Les Européens souhaitent mettre en place des garde-fous avec un mécanisme de règlement des différends ainsi que des sanctions au cas où l’une des parties ne respecterait pas ses engagements. Les Britanniques, quant à eux, jugent inacceptable d’instaurer des mécanismes de contrôle et invoquent une confiance mutuelle dans une relation d’égal à égal. La confiance est en effet une condition essentielle à la réussite des négociations, mais les outrances et les contradictions de Boris Johnson peuvent donner des raisons aux Européens de douter de sa bonne foi. On sait qu’en cas de litige, en particulier sur la mise en place des contrôles à la frontière en mer d’Irlande, un mécanisme de règlement des différends est prévu qui passe par la saisine d’un comité conjoint. À cet égard, le dépôt du projet de loi sur le marché intérieur qui, dans ses clauses 41 et 42 contrevient au dispositif prévu par l’article 5 du Protocole nord-irlandais constitue un précédent fâcheux qui n’invite guère les Européens à la confiance, bien au contraire.

Surtout, la place centrale éventuellement dévolue à la Cour de justice (qui pourrait imposer une interprétation de l’accord dès lors que le droit de l’Union européenne est en cause) est rejetée par les farouches partisans du Brexit, car elle est une atteinte de plus à la souveraineté. Le Royaume-Uni a évoqué récemment la création d’une autorité indépendante habilitée à préserver les échanges sur une base équitable sans, toutefois, donner plus de précisions.

Les aides d’état

Il peut paraître surprenant de voir un gouvernement conservateur accorder autant d’importance aux aides d’État. Le parti conservateur a toujours été plutôt hostile à l’intervention de l’État et on se souvient de Margaret Thatcher clamant qu’elle n’avait pas de temps à perdre avec les sociétés en difficulté qu’elle appelait des « canards boiteux » (lame ducks). Cela semble en effet aux antipodes du libéralisme dérégulé que les Européens soupçonnent Boris Johnson de vouloir mettre en place. Toutefois, l’ambition du Premier ministre étant de transformer son pays en champion des technologies innovantes et compétitives peut laisser supposer qu’il souhaite financer ses entreprises les plus en pointe pour réaliser son objectif.

Quelques progrès sont à signaler sur cette question. Le Royaume-Uni a commencé à travailler sur les règles à inclure dans l’accord commercial que les deux parties devraient respecter. Les Européens auraient assoupli leur position en acceptant d’accorder à leur futur partenaire un degré de divergence tout en s’assurant qu’il y ait moyen de sanctionner, ou à défaut de compenser un risque éventuel de distorsion.

Les droits de la pêche

S’il est un sujet sensible à la fois pour le Royaume-Uni et pour une dizaine d’États membres, c’est bien celui de la pêche, qui ne représente pourtant qu’une part très réduite du PIB britannique (0,1%), mais a un poids politique et symbolique important.

Jusqu’à présent les eaux territoriales britanniques, qui sont les plus vastes d’Europe et parmi les plus poissonneuses, ont été régies par le Politique commune de la Pêche, une politique européenne intégrée au même titre que la PAC.

Les Européens souhaiteraient conserver un « accès réciproque aux eaux territoriales des deux parties » avec le maintien des quotas actuels. Le Royaume-Uni, au nom de son futur statut d’« État côtier indépendant » à partir de janvier 2021, entend bien prendre le contrôle de ses eaux territoriales qui entourent les côtes de la Grande-Bretagne et incluent la Manche, la mer Celtique, la mer du Nord et la mer d’Irlande[16].

À partir du 1er janvier 2020 de nouvelles modalités d’accès pour les bateaux en provenance de l’Union européenne devraient, selon les Britanniques, dépendre d’un accord international qui serait renégocié chaque année en fonction des données les plus récentes sur les stocks de poissons. Dans son livre blanc sur la pêche[17] le Royaume-Uni, qui entend bien défendre les intérêts des pêcheurs britanniques, dont 92% en 2016 ont voté  pour le Brexit[18], prévoit à terme de décider unilatéralement de l’accès de ses eaux aux bateaux européens. Les quotas actuels seraient renégociés annuellement en fonction du lieu auquel la ressource est attachée ainsi que de l’espèce de poisson. Les TACs (taux autorisés de captures) des pêcheurs européens seraient échelonnés entre 2021 et 2024 pour permettre aux communautés côtières européennes de se préparer aux nouvelles dispositions.

Les Européens se sont longtemps opposés à toute forme d’échelonnement, mais semblent avoir récemment consenti à de nouvelles bases de discussions, à condition que des concessions soient également faites par les Britanniques. Les États membres dont les filières sont très menacées souhaitent défendre leurs droits historiques. Peu de temps après le vote du Brexit, l’Alliance européenne des Pêcheries a été lancée en mars 2017 à Bruxelles. Elle regroupe l’Allemagne, la Belgique, le Danemark, l’Espagne, la France, l’Irlande, les Pays-Bas, la Pologne et la Suède. Elle a appelé à ce que la pêche soit une priorité dans le cadre des négociations sur le Brexit.

Parmi ces États, la France est particulièrement concernée avec un quart du total de ses captures prélevé dans les eaux britanniques, et plusieurs ports français, comme Boulogne sur mer, sont très dépendants économiquement de leur accès aux eaux de la Manche[19] où leurs pêcheurs capturent la plus grosse quantité de morues. La France a conseillé à ses pécheurs de se préparer à des changements tandis que le Royaume-Uni se montre plus disposé à discuter sur les chiffres[20].

D’autres questions en suspens

On oublie souvent que les négociations portent également sur la sécurité. Le 19 octobre dernier, une altercation a eu lieu à la Chambre des Communes entre l’ancienne Première ministre et le ministre d’État au Bureau du Cabinet. Theresa May s’est insurgée contre l’idée formulée par Michael Gove que le Royaume-Uni pouvait coopérer en matière de sécurité de façon plus efficace une fois en dehors de l’Union que lorsqu’il en était encore un État membre. Theresa May n’a alors pas hésité à traiter ses propos d’inepties (utter rubbish), puis après avoir accusé le gouvernement de s’être résigné à la perspective d’un no deal, lui a demandé ce qu’il prévoyait en matière d’accès aux bases de données  sur la sécurité sans obtenir de véritable réponse.

Il reste également le problème des contrôles en mer d’Irlande.  Les Européens ont veillé à ce qu’il y ait un contrôle des autorités européennes sur la manière dont les inspections douanières seront faites. Mais le dispositif mis en place par le Protocole nord-irlandais a été en effet brutalement remis en cause par le projet de loi sur le marché intérieur dans son article 5 sur les douanes et la circulation des marchandises. Le Premier ministre s’est engagé en cas d’accord conclu avec les Européens à retirer son projet de loi.

Au vu des dernières discussions sur la future relation commerciale un nouveau désaccord a surgi à propos de la demande des Britanniques d’un passage privilégié aux portiques des aéroports européens pour les détenteurs de passeports britanniques afin de leur éviter de longues files d’attente avant l’embarquement. Il s’avère en effet que la perte de l’accès aux portiques automatiques prolongerait d’une heure les passages dans les aéroports européens, dans l’attente d’un nouveau système électronique qui permette la fluidité des départs et des arrivées des passagers. La Commission a motivé son refus en arguant du fait que cette dérogation porterait atteinte au droit de l’UE. Outre les citoyens européens, l’usage de ces portiques est réservé aux ressortissants des États de l’Espace économique européen ainsi qu’aux citoyens helvétiques.

Conclusion

Selon le ministre irlandais des Affaires étrangères, Simon Coveney, la signature d’un accord commercial entre le RU et l’UE, bien que très difficile, est faisable. L’objectif est bien d’éviter que les échanges tombent sous les règles de l’OMC. Un échec des négociations constituerait un choix potentiellement catastrophique pour l’économie britannique déjà fortement ébranlée par la pandémie ainsi qu’une défaite politique dont les conséquences se feraient sentir pendant de longues années. Le no deal serait une alternative très dommageable qui entraînerait de graves perturbations, le risque de chaos aux ports, beaucoup d’amertume et une dégradation sensible des relations anglo-européennes. L’Union européenne n’en sortirait pas indemne non plus.

Il est évident qu’un accord basique sans tarifs ni quotas sur les échanges entre le Royaume-Uni et l’Union européenne serait le plus bénéfique pour les deux parties. Mais il reste à en fixer le prix avec la résolution de la question du level playing field et celle du mode de gouvernance. L’Union européenne ne signera pas d’accord commercial qui puisse permettre au Royaume-Uni de déréguler son économie pour prendre l’avantage sur le marché unique tout en commerçant librement avec le continent.

Quelle que soit l’issue des négociations, tout ne sera pas réglé, loin de là.  Il faut s’attendre dans les prochaines années à de nouvelles tractations sur nombre de questions restées sans réponse.


[1] Le Premier ministre avait auparavant multiplié les échanges, les 10 et 11 octobre avec des responsables européens comme Ursula von der Leyen, Présidente de la Commission Européenne, ainsi qu’avec le Président Emmanuel Macron et la Chancelière allemande au cours desquels il affirmait que « parvenir à un accord dans les prochains jours serait bénéfique pour les deux parties ».

[2] Dans son rapport au Parlement européen sur l’état des négociations avec le Royaume-Uni, le Président du Conseil européen, Charles Michel ne ménageait pas ses critiques à l’égard des aspirations déraisonnables du Royaume-Uni, en particulier son souhait d’avoir accès au marché unique, « tout en ayant la possibilité de s’écarter de nos normes et de nos réglementations lorsque cela l’arrange ». Il ajoutait : « on ne peut pas avoir le beurre, l’argent du beurre et le sourire de la crémière ». consilium.europa.eu.

[3] Le Premier ministre annonçait que « les pourparlers étaient terminés- l’Union Européenne y mettant effectivement un terme en disant qu’ils ne voulaient pas changer leurs positions dans les négociations » sans toutefois annoncer l’intention du Royaume-Uni de se retirer.

[4] Discours de Michel Barnier en séance plénière du Parlement Européen, 21 octobre 2020, Bruxelles, ec.europa.eu.

[5] Statement on further UK-EU negotiations, Prime minister’s office, 10 Downing Street 21 October 2020, Gov. UK

[6] Daniel Boffey, « Brexit talks to resume after Michel Barnier speech breaks impasse », The Guardian, 21 octobre 2020.L’interlocuteur du journal ajoutait que si le Royaume-Uni avait vraiment eu l’intention de quitter la table des négociations, il l’aurait fait depuis longtemps. Le discours du Premier ministre qui consistait à dire ‘si vous ne me donnez pas ce que je veux je m’en irai et s’il y a un no deal cela m’est complètement égal n’était que pur chantage.

[7] Nick Tyrone, » Boris isn’t bluffing about a no-deal Brexit », The Spectator, 16 octobre 2020.

[8] Le ‘mur rouge’ fait référence aux bastions travaillistes du Nord de l’Angleterre, des Midlands, du Yorkshire et du Nord-est du Pays de Galles. Aux élections législatives du 12décembre 2019, c’est dans ces régions que le parti travailliste perdait 47 de ses sièges et 20% de ses soutiens au profit des Conservateurs. Le Premier ministre pouvait se targuer d’avoir gagné son pari qui consistait à défoncer ce fameux mur rouge à l’issue d’une campagne acharnée essentiellement axée autour du Brexit.

[9] La sortie du Royaume-Uni se soldera par une baisse de son PIB d’au moins 3,5% et sans doute deux fois plus en cas de no deal (voir le rapport de la LSE : .

[10] Entretien avec Nathalie Loiseau, « Il y a un avant et un après Brexit car les choix faits aujourd’hui ne seront pas forcément ceux d’une autre majorité demain au Royaume-Uni », La Croix, 31 janvier 2020.

[11] Le Royaume-Uni et l’Union Européenne s’étaient engagés à conclure et ratifier un accord sur la pêche au 1er juillet 2020, qui réglementerait l’accès des pêcheurs européens aux eaux britanniques et la gestion commune des stocks par le biais des quotas annuels. Mais cette question a largement contribué à bloquer les négociations.

[12] La Norvège fait partie de l’Espace économique européen (EEE) et de ce fait participe au marché unique dont elle doit accepter les règles et la législation sauf lois, celles liées à l’agriculture et la pêche.

[13] Dans son discours du 16 octobre Boris Johnson déclarait qu’étant donné  « qu’ils( les Européens) ont refusé de négocier sérieusement et que ce sommet parait exclure un accord du style du Canada, j’en ai concluque nous devrions nous préparer au 1er janvier avec des arrangements qui ressemblent davantage à ceux de l’Australie, fondé sur des principes simples  libre- échange mondial ». Boris Johnson : we need a fundamental change in the EU’s approach to trade talks, The Telegraph, 16 0ctober 2020. https://www.telegraph.co.uk/politics/2020/10/16/analysis-brexit-trade-talks-still-far/

[14] Le Royaume-Uni est déficitaire par rapport à ses voisins européens. Il importe 51% de ses produits de l’Union Européenne et lui en exporte 43% . Statistics on UK-EU trade, House of Commons library, 15 July, 2020. commonslibrary.parliament.uk

 [15]Déclaration politique fixant le cadre des relations futures entre l’Union Européenne et le Royaume-Uni, XIV, 79, Conditions équitables pour une concurrence ouverte et loyale, 12 novembre 2019. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:12019W/DCL&from=ES

[16] Keynote Address by Michel Barnier at the Institute of International and European Affairs, Institute of Internationa and European Affairs, Dublin, 2 septembre 2020.

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/statement_20_1553

[17] Fisheries white paper : sustainable fisheries for future generations,  Department for Environment, Food an Rural Affairs, 25 0ctober 2018. https://www.gov.uk/government/consultations/fisheries-white-paper-sustainable-fisheries-for-future-generations.

[18] La campagne référendaire avait été marquée par des offensives électoralistes auprès des pêcheurs britanniques, visait à le convaincre que les pêchers étrangers pillaient leurs eaux. Selon un rapport de l’Union Européenne publié en janvier 2020 les pêcheurs européens auraient entre 2010 et 2015 prélevé 760000 tonnes par an en moyenne  de poissons dans les eaux britanniques alors que les pêcheurs britannique n’en ont pêché que 90000 tonnes de poissons dans les eaux d’autres pays européens.

[19] Rapport d’information déposé par la Commission des Affaires Européennes sur la pêche européenne dans le contexte du brexit sur la pêche européenne, Assemblée Nationale, 11 juin 2020.

http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/due/l15b3081_rapport-information

[20] Daniel Boffey, « Britain offers EU fishing concession as part of Brexit sweetener », The Guardian, 30 septembre 2020.

Le point de vue d’un Nord-irlandais au seuil du terme des négociations sur les relations futures : Entretien avec Malachi O’Doherty, journaliste et écrivain à Belfast.

Propos recueillis par Marie-Claire Considère-Charon

Alors que se rapproche à grands pas l’échéance du 15 octobre fixée par Boris Johnson pour parvenir à un accord commercial avec l’Union Européenne, l’avenir de l’Irlande du Nord semble plus que jamais en suspens. Les dispositions inscrites dans le Protocole nord-irlandais, qui figure dans l’Accord de retrait signé avec l’Union Européenne le 17 octobre 2019, visaient à instaurer des règles d’échange des marchandises avec la Grande-Bretagne de part et d’autre de la mer d’Irlande. Elles ont été remises en cause par le projet de loi sur le marché intérieur que le Premier ministre a présenté aux Communes le 9 septembre 2020. Marie-Claire Considère-Charon a interviewé Malachi O’Doherty, journaliste et écrivain à Belfast, afin qu’il nous donne son éclairage sur les récents événements et l’état d’esprit des communautés en Irlande du Nord.

  • Marie-Claire Considère-Charon : On a beaucoup négligé la question de la frontière irlandaise pendant la campagne référendaire de 2016. Il semble que les Anglais se soient ralliés à l’idée du Brexit sans se soucier un seul instant de l’Irlande du Nord. Pensez-vous que la plupart d’entre eux ne se sont pas rendu compte de ce qui est en jeu en Irlande du Nord ?

Malachi O’Doherty : Oui, je pense que la plupart des Anglais ne pensent pas du tout à l’Irlande du Nord. Les nouvelles qui parvenaient d’ici pendant les Troubles étaient mornes et répétitives et on percevait même dans la voix des présentateurs de télévision comme un léger soupir quand ils disaient : « Passons à présent à l’Irlande du Nord ». Même quand la campagne pour le Brexit mettait l’accent sur la nécessité de reprendre le contrôle des frontières, il ne leur est pas venu à l’idée qu’ils ont une frontière terrestre avec l’Union Européenne et qu’elle est en Irlande. Et, dans certaines des discussions qui ont eu lieu ensuite dans les médias, on a semblé quelque peu surpris de constater que la République d’Irlande était un État souverain qui avait le droit de ne pas être d’accord avec les plans de l’Angleterre.

  • MCC : Après sa rencontre, le 10 octobre 2019, avec son homologue irlandais, Léon Varadkar, à Thornton Manor dans le nord-ouest de l’Angleterre, il a semblé y avoir une de prise de conscience, de la part de Boris Johnson : « quelque chose a changé » a déclaré Laura Kuessenberg de la BBC. A présent quelque chose a changé aussi. Diriez-vous que la décision de Johnson de revenir sur l’Accord de Retrait est une tactique pour faire pression ou la prise de conscience soudaine que les implications du Protocole irlandais vont à l’encontre de son idée du Brexit ?

MOD : La difficulté est de savoir si Johnson a un projet clair ou s’il agit de temps à autre selon ses impulsions. On ne croit plus guère, même dans la plupart des médias londoniens, qu’il soit capable d’avoir des plans intelligents qui répondraient à une stratégie. Et son comportement au Parlement, pendant les séances de questions au Premier ministre, montre qu’il n’a pas de ligne directrice claire et qu’il est mal préparé. Il avance que les changements apportés à l’Accord de Retrait sont nécessaires pour protéger l’Accord du Vendredi saint. La logique de cet argument est que cet accord dilue l’union entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni, mais que selon l’Accord du Vendredi saint, on ne peut mettre un terme à l’Union qu’avec le consentement de la majorité en Irlande du Nord.  Il en découle qu’il ne devrait pas y avoir non plus d’érosion de cet accord. Jusqu’à présent on s’est tellement focalisé sur l’argument qu’une frontière en Irlande porterait atteinte à l’Accord du Vendredi saint -et fait insulte  aux nationalistes, mais on peut pareillement soutenir qu’une frontière en mer d’Irlande fait insulte aux unionistes.

  • MCC : La question de la frontière irlandaise a été le problème le plus difficile à résoudre pour permettre le retrait du Royaume-Uni de l’UE. La solution trouvée en premier a été celle du backstop. Avec cette option il y aurait eu un Brexit moins dur qui aurait préservé une forme de statu quo et maintenu le Royaume-Uni dans une union douanière avec l’UE. Mais cette option, qui a été rejetée par les parlementaires conservateurs et unionistes, était  provisoire et il fallait trouver un autre arrangement. La seconde option choisie par Johnson conserve l’Irlande du Nord en alignement avec l’Union Européenne et introduit une frontière en mer d’Irlande ainsi qu’un double régime douanier qui s’avère très difficile à mettre en œuvre. Laquelle des deux options auriez-vous privilégiée ?

MOD : Personnellement j’ai le sentiment que nous imposer la nécessité de choisir l’une comme l’autre de ces options a été un acte d’hostilité de la part de l’Angleterre, mais je préfère encore une frontière en mer d’Irlande et que l’Irlande du Nord reste dans le marché unique. Il serait impossible de contrôler une frontière terrestre. Cela inviterait de plus à la contrebande et mettrait à mal la liberté de mouvement.

  • MCC : L’Accord du Vendredi saint a changé les relations entre l’Irlande du Nord et la République en rendant la frontière invisible et en suscitant une coopération transfrontalière très réussie. Diriez-vous que cette coopération est davantage menacée qu’il y a deux ans ?

MOD : Je pense qu’il y a quelques problèmes.  L’un d’eux est que les bonnes relations entre la Grande-Bretagne et l’Irlande se sont dégradées et qu’elles pourraient bien empirer si on ne trouve pas d’accord commercial acceptable. L’Accord du Vendredi saint est assis sur trois relations, celle entre le Nord et le Sud, celle entre les deux communautés au Nord et enfin celle entre la Grande-Bretagne et l’Irlande. Toutes ces relations sont à présent menacées. Quand il y a eu des crises au sein de l’exécutif de l’assemblée de Stormont, on a toujours réussi à trouver une solution en réunissant les gouvernements irlandais et britannique pour qu’ils trouvent ensemble un accord. Ce sera beaucoup plus difficile à réaliser si ces deux gouvernements s’affrontent sur la façon de mettre en place le Brexit.  

  • MCC : Comme on a pu le constater au cours des vingt dernières années, les institutions nord-irlandaises constituent un édifice complexe et fragile. Elles ont été rétablies en janvier 2020 après beaucoup de pressions. On voit mal comment elles peuvent fonctionner avec un problème aussi clivant que le Brexit qui a aggravé les tensions entre les deux camps adverses, les Unionistes et les  Nationalistes.  Quoiqu’il arrive, il y aura au bout du compte, des déceptions, des frustrations et de la colère. Pensez-vous que les institutions pourraient s’effondrer d’ici la fin d’année ?

MOD : Non je ne pense pas qu’un effondrement soit imminent et je ne pense pas non plus que la violence soit imminente. Je crains davantage une lente érosion des relations et une mauvaise gestion des nouveaux problèmes au fur et à mesure qu’ils surgiront.

  • MCC : Le projet de loi sur le marché intérieur a provoqué une réaction générale  de choc, de frustration et d’indignation en Europe. Certains à Bruxelles ont dit que « il avait détruit toute la confiance dans les négociations ». Pensez-vous que Johnson savait quelles en seraient les conséquences ?

MOD : Non. Je pense que Johnson n’est pas la hauteur de sa tâche. Peut-être est-il trop manipulé par les ultras brexiters qui ne veulent pas d’accord et qui ne se soucient pas de préserver l’union du Royaume-Uni. Je ne l’affirme pas avec certitude, mais c’est une possibilité.

  • MCC : La Commission a donné au gouvernement britannique jusqu’à la fin du mois pour revenir sur son projet. Des dizaines de députés conservateurs sont mécontents de ce projet de loi.  Pensez-vous que le Premier ministre accepte d’en retirer les dispositions contestées ou seulement de procéder à des changements mineurs ?

MOD : Il a dit qu’il fera voter le Parlement sur les changements apportés à l’Accord de retrait et qu’il tiendra  le projet en réserve pour le cas où il n’y aurait pas d’accord avec l’UE.  C’est un changement par rapport à la position qu’il a prise la semaine précédente où il a voulu faire voter ce projet immédiatement. Mais, à certains égards, cela trahit une incompétence encore plus grave, car il a perdu la confiance de l’Europe sans gagner quoi que ce soit.

  • MCC : Compte -tenu du degré d’hostilité et de défiance mutuelles (on a entendu Johnson aux Communes supposer que l’Union Européenne serait contente de voir le Royaume-Uni échouer et les représentants européens affirmer qu’avec une telle violation du droit international, on ne pouvait plus avoir confiance dans le Royaume-Uni) y a-t-il encore la moindre chance que les deux camps parviennent à un accord ?

MOD : La politique c’est la politique, l’art du possible. Les brexiters croient que l’Union veut et a besoin d’un accord et qu’elle finira par transiger. L’Union Européenne n’a pas encore quitté la table et vraisemblablement continue à croire en la possibilité d’un accord fiable avec Johnson.

  • MCC : Même si Michel Barnier et David Frost continuent à discuter de la future relation commerciale, pensez-vous que la task force se soit finalement rendu compte qu’il leur était impossible de trouver un accord avec le Royaume-Uni ? Si tel est le cas pourquoi maintiennent-ils leur calendrier ? Font-ils simplement semblant d’être ouverts et optimistes ?

MOD  : Il se peut qu’ils voient la possibilité d’ un accord et le souhaitent. Ou ils ont peut-être conclu que la partie était terminée, mais ne veulent pas prendre la responsabilité d’y mettre un terme. C’est une façon de procéder qu’on a vue avec le processus de paix : quand il ne semblait plus y avoir aucun espoir, on a tenu bon alors qu’on ne se faisait plus confiance parce que l’alternative est d’admettre qu’on n’a plus de perspectives ni d’idées. C’est très dur de déclarer la fin d’un processus.

  • MCC : Pensez-vous que l’idéologie du Brexit avec l’importance qu’elle donne à la liberté et à l’idée de reprendre le contrôle, ainsi qu’au rejet des règles et des contraintes venant de l’étranger, soit toujours aussi forte chez les Irlandais du Nord qui ont voté pour le Brexit ? Ne s’est-on pas rendu compte qu’un Brexit dur ou, pire encore, une absence d’accord serait très dommageable pour l’économie nord-irlandaise qui est tellement liée à l’économie de la République ?

MOD : Ici les gens en ont assez de tout cela et sont plus préoccupés par la Covid 19.  L’argument pour le maintien dans l’Union Européenne s’est effondré parce-que le Brexit a eu lieu. Le reste c’est du détail et c’est difficile pour la plupart des gens de les suivre.

  • MCC : On aurait pu penser que Johnson ne se souciait guère de l’Union des quatre nations et que ce qui l’intéressait c’était une Angleterre avec un parti nationaliste fort aux commandes. Sa décision de déplacer la frontière et de la mettre dans la mer d’Irlande, en dépit de l’opposition des Unionistes, semblait le confirmer. Comment expliquez-vous son intérêt soudain pour un gouvernement britannique qui remplace l’Union Européenne comme autorité qui fixe les règles? 

MOD : Son argument est que des conditions spéciales accordées à l’Irlande du Nord auraient des répercussions fâcheuses en Grande-Bretagne et c’est quelque chose qu’il n’avait pas compris quand il a signé l’Accord de Retrait. Il a dit que les règles qui l’inquiètent tout particulièrement sont celles qui portent sur les aides de l’État à l’industrie. Cela semble bizarre dans la mesure où les Conservateurs sont en général opposés à ce que l’État subventionne les entreprises privées. Il s’est mis à dos l’Écosse et le pays de Galles parce que son projet leur retire des pouvoirs. En fait cela n’a pas beaucoup de sens, à moins qu’il n’ait voulu impressionner l’UE en se faisant passer pour un négociateur coriace, en faisant le genre de choses que fait Trump, déchirer les accords. Il se peut aussi qu’il ait voulu faire échouer les négociations et que l’Union Européenne ait déjoué ses manœuvres en maintenant les pourparlers.

  • MCC : Le comité mixte dont la tâche est cruciale pour mettre en œuvre des contrôles aux frontières entre les deux îles, n’a enregistré aucun progrès notable. Il y a eu la semaine dernière une réunion d’urgence. Savez-vous ce qu’a donné cette rencontre ?

MOD : Non.

  • MCC : Si les contrôles à la frontière en mer d’Irlande ne sont pas mis en place, pensez-vous qu’il pourraient s’avérer nécessaires à la frontière terrestre irlandaise ?

Mod : Oui c’est ce que personne ne veut avouer tout haut. Mais si l’Irlande du Nord sort du marché unique alors il faut alors qu’il y ait une frontière et il reviendra alors aux Irlandais, malheureusement pour eux, de l’ériger. On peut laisser les choses évoluer progressivement au fur et à mesure que les normes du Royaume-Uni divergeront de celle du marché unique, mais s’il y a un accord commercial avec qui que ce soit, qui autorise des changements de normes alimentaires, il faudra alors qu’il y ait une frontière.

  • MCC : Beaucoup de gens s’inquiètent du retour de la violence paramilitaire à la frontière irlandaise de la part de dissidents républicains et plus récemment d’activistes loyalistes. Lequel de ces deux groupes est à votre avis le plus dangereux ?  Est-ce que les services de police nord-irlandais (le PSNI)  et la Garda Sochiana de la République se sont entendus sur des mesures pour faire face à ces menaces ?

MOD : La menace paramilitaire est faible. Le danger est que les dissidents républicains attaquent la frontière ou que les loyalistes tirent sur des fonctionnaires qui assurent le fonctionnement d’une frontière maritime. Mais on devrait pouvoir gérer ces menaces à court terme. Il est vrai cependant que cela puisse s’aggraver.

  • MCC : On n’entend pas beaucoup parler de l’opinion des Nord-irlandais sur la façon dont le processus du Brexit a évolué, si ce n’est pour l’appel passionné de la responsable du Parti Unioniste Démocrate (DUP), Arlene Foster, qui ne veut absolument pas d’un traitement spécifique pour l’Irlande du Nord. Elle n’est cependant pas représentative de la population nord-irlandaise puisque 56 % des gens ont voté pour le maintien dans l’Union Européenne. Pourquoi n’y a-t-il pas eu dans la province une voix plus crédible et plus légitime contre le Brexit ?

MOD : Un des problèmes est que le Sinn Fein refuse de siéger à Westminster et qu’il n’a joué aucun rôle dans les débats qui s’y sont déroulés, même lorsqu’il aurait pu faire basculer une étroite majorité. Depuis décembre il y a deux élus qui représentent le parti social-démocrate et travailliste et ils se font bien entendre de façon efficace. Et l’Assemblée nord-irlandaise était tombée avec le retrait du Sinn Fein si bien qu’il n’y avait là non plus aucun débat. Il y a eu beaucoup de discussions dans les médias ici, en Irlande du Nord, mais il y a eu très peu d’écho  dans les médias internationaux.

  • MCC : Le candidat démocrate à la présidence des États-Unis, Joe Biden, a déclaré récemment : « nous ne pouvons pas permettre que l’Accord du Vendredi saint fasse les frais du Brexit ». Nancy Pelosi, la présidente de la Chambre des représentants, a exprimé les mêmes inquiétudes et elle a averti qu’un accord de libre-échange entre  la Grande-Bretagne et les États-Unis était absolument exclu si le Royaume-Uni violait ses accords internationaux. Pensez-vous que leurs déclarations puissent avoir un impact sur le processus de négociations ?

MOD : Il aurait dû s’y attendre, mais je pense que Johnson a dû être très surpris.  Mais je pense aussi que la vision qu’ont les Américains de l’Accord du Vendredi saint est simpliste. C’est pour eux un traité de paix qui pourrait échouer et laisser place à la guerre. Je ne vois pas les choses de cette manière. C’est en fait une constitution pour une forme de gouvernement de dévolution en Irlande du Nord. Ces institutions ne vont pas immédiatement s’écrouler s’il y a une frontière terrestre. Mais le danger couve sous la cendre, c’est l’érosion des relations entre la Grande-Bretagne et l’Irlande et entre le Nord et le Sud et aussi entre les Nationalistes et les Unionistes quand ils prendront parti sur le plan politique, et cela se produira inévitablement, lorsqu’il y aura des dissensions entre la Grande-Bretagne et l’Irlande. De plus : regardez ce qui se passe en Écosse. L’Écosse a aussi voté pour rester dans l’Union Européenne mais à présent elle se retrouve coincée à cause des Anglais qui ont voulu le Brexit, ce qui renforce l’argument en faveur de l’indépendance de l’Écosse. Si l’Écosse quittait le Royaume-Uni, je pense que cela amplifierait en Irlande du Nord la demande de l’unité irlandaise. Si l’Angleterre est perçue comme un problème, comme un pays mal gouverné qui attend de nous qu’on soit dans leur union, mais ne nous traite pas comme un partenaire à parts égales, alors beaucoup de gens, qui n’y pensaient pas avant, commenceront à envisager une Irlande unie. Attendons aussi les résultats du recensement de la population de 2021 : ils confirmeront en toute probabilité que les catholiques sont à peu près aussi nombreux que les protestants et que (s’ils perdaient leur foi en l’Union du Royaume, le peu qu’ils en aient) ils auront aux élections assez de voix pour nous en sortir. Il faut alors se demander si cet intérêt accru pour une Irlande unie pourrait perturber les unionistes au point d’inciter les loyalistes à mener des attaques contre les catholiques ou contre Dublin.

Le projet de loi sur le marché intérieur : une atteinte au droit international qui ne fait pas honneur aux Britanniques

Il y a une semaine, le gouvernement britannique publiait un projet de loi relatif au marché intérieur britannique dont certaines dispositions violent explicitement le traité conclu en novembre 2019 et entré en vigueur le 1er février 2020. Sans attendre l’issue des deux derniers rounds de négociations, Boris Johnson a donc choisi la méthode brutale pour mettre au pied du mur l’UE. Il adopte une fois de plus les méthodes partagées par d’autres dirigeants populistes, sans nul doute inspiré par Dominic Cummings qui n’est pas réputé pour sa déférence à l’égard de la loi – lui qui a allégrement enfreint les règles de restriction de mouvement édictées par le gouvernement  qu’il conseille pour endiguer la propagation du Coronavirus. 

Selon l’aveu même du ministre chargé de l’Irlande du Nord devant la Chambre des Communes, il y a bien une remise en cause des engagements juridiques et politiques conclus il y a près d’un an, même s’il a atténué son propos en énonçant qu’elle était « spécifique et limitée ». Si, à l’échelle des nombreuses problématiques couvertes par la future relation entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, les articles du projet de loi qui contreviennent à l’accord de sortie sont effectivement peu nombreux, il n’en demeure pas moins qu’ils touchent un point crucial : le régime de la circulation des marchandises entre l’Irlande du Nord, la République d’Irlande et la Grande-Bretagne. Autrement dit, la mise en oeuvre du Protocole régissant les rapports entre les deux parties de l’île d’Irlande conclu l’année dernière avec le traité de sortie du Royaume-Uni de l’UE est clairement menacée. Il s’agissait pourtant du sujet qui a, pendant deux ans et demi, bloqué la conclusion de l’accord de sortie. Que Boris Johnson le remette en cause est évidemment choquant du point de vue du droit, mais il est aussi sous l’angle politique : c’est lui qui a fait céder l’UE sur le backstop au profit d’une solution qui tenait compte de ses exigences. À l’époque, il n’avait cessé de claironner son succès en présentant le nouvel arrangement comme la garantie du maintien de l’union dans le respect de l’accord du Vendredi saint. C’est aussi lui qui a signé le traité de sortie et les protocoles qui y sont attachés. C’est enfin lui qui a présenté une loi qui transpose ledit traité en droit interne. En agissant comme il le fait, Boris Johnson n’engage pas seulement sa crédibilité auprès de ses partenaires internationaux. Il se renie et, même si l’avenir du Brexit ne suscite plus vraiment l’intérêt de Britanniques violemment atteints par la pandémie de Covid-19, il ternit encore un peu plus une image déjà bien écornée. Boris Johnson perd, d’ailleurs, du terrain dans les enquêtes d’opinion nationales (tandis que les sondages en Écosse montre que le “oui” à l’indépendance regagne du terrain).

Pour résumer le contenu de ce projet de loi illégal et inique, rappelons qu’il donne une compétence générale aux autorités gouvernementales britanniques pour réglementer le marché nord-irlandais afin d’éviter toute friction au sein du marché intérieur du Royaume-Uni. Les ministres pourront contrevenir aux décisions prises en application du Protocole si elles portent atteinte à l’intégrité de ce marché. L’octroi de telles prérogatives est en contradiction complète avec plusieurs articles du Protocole qui prévoient que les modalités de la libre circulation des marchandises entre les deux zones de libre-échange seront déterminées sur la base de décisions communes aux deux partenaires et en fonction du futur accord sur les relations futures.

Dans l’analyse qui suit, nous revenons sur trois aspects qui permettent de faire un point précis sur ce texte, en espérant que les quelques frondeurs tory ou les lords parviendront à en atténuer la portée lors des différentes étapes de discussion du texte. Mais il n’est pas certain que cela suffise à rassurer l’Union européenne.

Les motifs à l’origine du projet de loi

La lecture du projet de loi relatif au marché intérieur britannique emporte une première appréciation : le gouvernement britannique agit brutalement, ce qui rappelle la manière dont il avait congédié le parlement il y a environ un an. Avec ce texte, qu’il y ait accord ou pas, les Britanniques souhaitent déterminer librement les modalités de la circulation des marchandises et des aides d’État en Irlande du Nord, deux aspects que le Protocole relatif à l’Irlande du Nord et l’Irlande (ci-après « le Protocole ») est censé régir sur la base d’une collaboration étroite entre les deux parties et des conditions de concurrence équitable (level playing field ou LPF). Pour Boris Johnson, ce projet de loi qui consacre l’unilatéralisme britannique sur des points spécifiques, mais essentiels dans le cadre des négociations met au pied du mur l’Union européenne : soit ses dirigeants revoient à la baisse les ambitions du LPF, soit ils devront se résoudre au no deal.

Le second motif qui est à l’origine du projet de loi serait d’assurer la sécurité juridique et l’intégrité du marché intérieur britannique en tirant toutes les conséquences d’un éventuel échec des négociations. En effet, en l’absence d’accord au 31 décembre 2020, le Protocole sur l’Irlande du Nord paraît difficilement applicable. Il faut rappeler que, en vertu du traité ratifié par les deux parties en janvier 2020, l’Irlande du Nord appartient à deux zones de libre-échange : celle du Royaume-Uni et celle de l’île d’Irlande, c’est-à-dire un marché commun qui emporte un alignement important sur le droit de l’Union européenne du régime de la circulation des marchandises entre les deux composantes de l’île (art. 5, 7 et 12 du Protocole). Un tel alignement paraît difficile à structurer sans accord commercial. À partir de ce constat (et de l’argument fallacieux selon lequel l’UE aurait menacé le Royaume-Uni de rendre plus difficiles les exportations de la Grande-Bretagne vers l’Irlande du Nord), le gouvernement britannique a sans doute pensé qu’il pouvait se permettre de prendre sans vergogne quelques libertés avec le droit international.

Cette approche recèle deux dangers majeurs. Politiquement, elle préjuge de l’issue des discussions et suggère qu’aucun accord ne sera conclu. C’est évidemment un très mauvais signal au moment peu propice de la fin des négociations. Juridiquement, la démarche britannique peut être considérée comme une violation des engagements pris de bonne foi il y a près d’un an et incorporé dans le droit national par la loi de transposition de 2020.

La portée des atteintes aux droits international et interne

Au préalable, il convient d’indiquer que le texte déposé le 9 septembre n’en est qu’au stade du projet, même s’il a été adopté en seconde lecture à la Chambre des Communes à une large majorité le lundi 14 septembre (et malgré l’absence de consensus parmi les juristes de l’Exécutif, certains d’entre eux ayant même démissionné). Il peut être bloqué temporairement par la Chambre des Lords plutôt hostile au gouvernement sur le sujet du Brexit (et dès lors que l’on considère que ce projet de loi n’était pas contenu dans le programme électoral des conservateurs, car dans le cas inverse, la convention Salisbury imposerait que les lords ne contrarient pas les plans de l’Exécutif). Des amendements peuvent aussi lui être adjoints. Bien que Boris Johnson dispose d’une majorité confortable à la Chambre des Communes, plusieurs membres du parti conservateur se sont émus de ce projet comme l’ancienne Première ministre, Theresa May et d’anciens leaders tory. Des évolutions sont donc possibles alors que Boris Johnson a déjà consenti aux frondeurs un renforcement du rôle du parlement dans le contrôle des pouvoirs ministériels, ce qui, toutefois, ne restaure pas une pleine légalité.

Les incompatibilités entre le traité entré en vigueur le 1er février 2020 sont contenues aux sections 40, 41, 42 et 43 de la partie 5 du projet de loi dédiée au Protocole. Les deux premières donnent une compétence générale aux autorités gouvernementales britanniques de réglementer le marché nord-irlandais afin d’éviter toute friction au sein du marché intérieur du Royaume-Uni. La troisième disposition permet même de contrevenir aux décisions prises en application du Protocole si elles portent atteinte à l’intégrité du marché britannique. L’ensemble des trois clauses est manifestement incompatible avec les articles du traité de sortie et du Protocole qui prévoient que les modalités de la libre circulation des marchandises entre les deux zones de libre-échange seront déterminées par un comité mixte paritaire (art. 12 du Protocole notamment).

La quatrième section concerne plus spécialement le droit des aides d’État qui, malgré sa technicité, est une dimension essentielle à la l’établissement d’une concurrence équitable entre les entreprises de l’UE et celles du Royaume-Uni. Selon l’article 10 du Protocole, le droit des aides d’État s’applique aux deux Irlande. Or les (1) et (2) de la section 43 disposent explicitement que le ministre pourra notamment faire échec à l’application des conséquences de la mise en œuvre de l’article 10.

En droit interne, en vertu de l’article 4 du traité de sortie transposé par la loi de 2020[1] qui garantit son effet direct et sa primauté, les juridictions nationales, saisies d’un recours de judicial review, pourraient a priori sanctionner un règlement pris en application de la section 43. Conscient de ce danger, le gouvernement a prévu, par l’introduction d’une section 45, que les dispositions précitées produiront leur effet, quelle que soit leur contradiction ou leur non-conformité avec le droit international ou d’autres pans du droit interne (y compris la jurisprudence). En écartant toute incompatibilité des actes de l’Exécutif avec le droit interne, la question se pose de savoir si l’exclusion de recours juridictionnels qui pourrait en résulter (« ouster clause ») est conforme au principe de rule of law et respectueuse du statut spécifique octroyé à l’accord en droit interne par la loi de 2020. Il y a fort à parier que la mise en œuvre combinée des sections 43, 43 et 45 feront naître d’importants contentieux sans qu’il soit possible, à ce stade, d’en prédire l’issue.

Notons, en dernier lieu, que le texte est particulièrement lacunaire sur la prise en compte des autorités dévolues et sur le respect de standards environnementaux et phytosanitaires.

Les réactions possibles de l’UE

Deux voies de droit sont envisageables. Les mécanismes d’arbitrage prévus dans la sixième partie du traité de sortie peuvent être actionnés (titre III « Règlement des différends »). Ils aboutiraient après un long processus incertain « au paiement au requérant d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte » (art. 178, 1). Par ailleurs, la saisine de la Cour de Justice a été évoquée par la Commission européenne dans la mesure où le Royaume-Uni demeure soumis aux obligations d’un État membre durant la période de transition (en particulier de coopération loyale et de bonne foi). Il est toutefois fort peu probable que de telles menaces procédurales fassent évoluer le gouvernement de Boris Johnson qui se considère en position de force en assumant un éventuel no deal.

[1] “1. Les dispositions du présent accord et les dispositions du droit de l’Union rendues applicables par le présent accord produisent, à l’égard du Royaume-Uni et sur son territoire, les mêmes effets juridiques que ceux qu’elles produisent au sein de l’Union et de ses États membres. En conséquence, les personnes physiques ou morales peuvent en particulier se prévaloir directement des dispositions contenues ou visées dans le présent accord qui remplissent les conditions de l’effet direct en vertu du droit de l’Union. 2. Le Royaume-Uni assure le respect du paragraphe 1, y compris en ce qui concerne la capacité dont doivent disposer ses autorités judiciaires et administratives d’écarter l’application de dispositions contradictoires ou incompatibles, au moyen du droit primaire national.”

Round crucial en vue de la conclusion d’un accord sur les relations futures et la question irlandaise

Dans quelques jours s’achèvera un cycle de négociations important puisque c’est à son issue que Boris Johnson devrait se prononcer sur l’éventuel prolongement de la période de transition. Cette option est toujours écartée et l’essentiel est finalement de savoir si un accord sur la relation future est envisageable avant le 31 décembre prochain.

Nos lecteurs retrouveront ci-dessous plusieurs documents leur permettant de prendre connaissance du programme des négociations de cette semaine ; de revoir les éléments de divergence et de convergence entre les deux parties ; et de connaître la position officielle du gouvernement britannique sur le sort de la frontière entre les deux Irlande.

Sur ce dernier sujet, le projet britannique prévoit bien des contrôles supplémentaires sur les marchandises agroalimentaires passant de la Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord. Toutefois, aucune infrastructure douanière nouvelle n’est jugée utile pour les assurer. Notons, en outre, que le gouvernement ne prévoit pas de contrôles spécifiques pour les biens originaires d’Irlande du Nord et dont la destination est la Grande-Bretagne (hors agroalimentaire). Il est aussi clairement prévu que les biens à destination du marché unique feront l’objet de contrôles (et inversement pour les biens originaire de l’UE). Ces contrôles sont annoncés comme étant les moins contraignants possible par le recours aux outils numériques. Ainsi que nous l’évoquions dans nos précédents billets, le gouvernement n’a pas d’autres choix, sur ce point, de faire référence au contenu du futur accord de libre-échange avec l’UE. La problématique nord-irlandaise n’a pourtant pas été une seule fois mentionnée dans l’échange de lettres entre David Frost et Michel Barnier. Quoi qu’il en soit, en cas de no deal, la promesse du gouvernement britannique de garantir un minimum de frictions entre le nord et le sud de l’île d’Irlande (et de continuer à se conformer à l’accord du Vendredi saint) ne paraît tenable que si un traité est conclu.

Enfin et surtout, un passage relatif aux marchandises agroalimentaires est intéressant puisqu’il vient partiellement contredire les positions de David Frost sur le refus des Britanniques de poursuivre tout alignement contraint de ses règles sur celles de l’UE. Ce propos n’est pas pertinent pour l’Irlande du Nord en vertu de l’accord de sortie. Le gouvernement rappelle ainsi que :

“Building on the existing practice established to maintain the Single Epidemiological Unit (SEU) on the island of Ireland, Northern Ireland would align with EU [Sanitary and Phytosanitary] rules, including those relating to the placing on the market of agri-food goods. Agri-food goods entering Northern Ireland from Great Britain would do so via a Border Inspection Post or Designated Point of Entry as required by EU law, building on the provisions that already exist to support the SEU. They would be subject to identity and documentary checks and physical examination by UK authorities as required by the relevant EU rules.”

La question se pose de savoir si le Royaume-Uni n’aurait pas intérêt, sur le long terme, à s’aligner sur ce régime pour l’ensemble de son espace douanier (Grande-Bretagne comprise).

Afin de satisfaire les exigences du protocole sur l’Irlande du Nord adjoint au traité de retrait du Royaume-Uni de l’UE, une “extension des infrastructures existantes” est prévue et des échanges constants dans le cadre de la commission mixte chargée du suivi de l’application de l’accord devront déterminer les modalités précises des contrôles.

Les ambiguïtés britanniques sont encore notables, notamment en matière d’aides d’État ou de taux de TVA, ainsi qu’en témoigne le document publié par le gouvernement :

“The Protocol sets out that EU state aid rules will apply in certain cases where this is relevant to trade between Northern Ireland and the EU. This does not mean that state aid rules will apply to Northern Ireland as they do today. State aid provisions apply only to trade ‘subject to the Protocol’. The Protocol is limited in scope to the movement of goods and wholesale electricity markets. Northern Ireland will therefore enjoy new flexibilities with respect to support for its service industries. The Government will provide further information on how these provisions should be operated by public authorities before the end of the transition period.”

“As regards VAT rates, Northern Ireland remains bound by EU rules, which provide a good deal of flexibility already. There is a specific provision in the Protocol which allows the Government to apply in Northern Ireland VAT exemptions and reductions, including zero rating, corresponding to those applicable in Ireland. This means Northern Ireland will benefit in the same way as the rest of the UK from the Government’s commitment in the Budget to scrap the 5% rate on sanitary products from 1 January next year.”

Un dernier passage suscite l’intérêt : celui du respect des droits humains conventionnellement garantis et reconnus par l’accord du Vendredi saint. Nous savons que Dominic Cummings et plusieurs membres du gouvernement, dont la nouvelle Attorney General, Suella Braverman, sont hostiles à la Convention européenne des droits de l’Homme. Pourtant, le projet pour l’Irlande du Nord dénote une toute autre attitude lorsque le rôle du Northern Ireland Human Rights Committee est évoqué :

“We have already brought in to force new powers to clarify the NIHRC’s ability to bring cases in its own name to challenge the compatibility of legislation with the European Convention on Human Rights. This development has been welcomed by NIHRC and serves to further demonstrate the UK Government’s commitment to ensuring the promotion and protection of human rights in Northern Ireland.”

L’analyse de la position britannique sur le cas de l’Irlande du Nord conduit, finalement, à relativiser les propos que tenait David Frost il y a quelques jours.

PS : quelques jours après la première publication de ce post d’actualité, nous apprenions que le gouvernement d’Irlande du Nord et les entreprises de l’île ont alerté Londres de la difficulté qu’ils auront  à préparer les nouvelles modalités des échanges au 1er janvier 2021. Stormont a souligné que Whitehall communiquait peu et ne s’était pas engagé dans un dialogue qui permettrait de construire efficacement cet avenir immédiat. De nombreuses questions ont été soumises par les institutions nord-irlandaises à Michael Gove, sans réponses satisfaisantes pour l’heure… Le 2 juin, l’assemblée nord-irlandaise a donc formellement soutenu l’idée d’une extension de la période de transition (ce que le gouvernement écossais partage, suivant en cela une première demande en mars de l’exécutif gallois). Ce vote n’a, cependant, qu’une portée limitée puisqu’elle ne lit pas le Cabinet britannique.

Keir Starmer, le nouveau visage de l’Opposition à la Chambre des Communes, par Marie-Claire Considère-Charon

Contrairement à ce que laissent penser les gros titres des médias depuis quatre mois, le monde ne s’est pas complètement arrêté de tourner avec la crise de la Covid-19 (puisque c’est ainsi que l’Académie française conseille de parler et d’écrire désormais). À part quelques brèves proches des dépêches AFP, l’arrivée de Keir Starmer à la tête du parti travailliste n’a pas suscité beaucoup de commentaires de côté-ci du Continent européen. Il a pourtant été l’un des opposants les plus pertinents face à Theresa May et à Boris Johnson sur le dossier du Brexit. Comme le révèle Marie-Claire Considère-Charon dans son article, le successeur de Jeremy Corbyn a la capacité de gêner un Boris Johnson affaibli. L’article qui suit permet de mieux connaître le nouveau leader travailliste et les défis qu’il doit surmonter qui dépassent ceux du Brexit.


Le 4 avril 2020 les quelque 600 000 votants portaient Keir Starmer à la tête du parti travailliste. La victoire confortable (56,2% des voix) qu’il remportait sur ses deux rivales, Rebecca Long-Bailey et Lisa Nandy, était obtenue au premier tour de scrutin.

Au cours de la campagne, K. Starmer avait tenu à apparaître comme le candidat de l’unité sans remettre en cause l’intégrité de l’héritage du leader précédent. Considéré comme favori dès le mois de janvier après l’annonce du départ de Jeremy Corbyn, il a réussi à rallier les principaux syndicats, des syndicats affiliés ainsi que le soutien de plus de 360 circonscriptions.

Rebecca Long-Bailey, qui incarnait la continuité de la ligne de Jeremy Corbyn[1], semblait pourtant avoir ses chances de gagner grâce au soutien de l’entourage de Corbyn, celui du Comité exécutif du parti (NEC) ainsi que des membres du groupe Momentum [2]. Lisa Nandy élue pour la circonscription du Grand Manchester était très critique vis-à-vis du bilan politique de Corbyn.

Si les électeurs semblent avoir opté pour un recentrage du parti et un nouveau style de leadership ainsi que de nouvelles orientations, Keir Starmer a pris soin de ne pas heurter de front les partisans de l’héritage de l’ancien chef du parti. Il a ainsi décrit la nationalisation de l’eau, de la poste et du rail comme des indicateurs de base de la direction qu’il souhaitait emprunter. Mais il a par ailleurs bien insisté sur la nécessité de faire de son parti une formation ouverte et tolérante (a broad church) dans le respect des divers courants qui le traversent.

Elu chef du second parti politique à la Chambre des Communes en termes d’élus, Keir Starmer devient automatiquement le chef de l’opposition[3]. Dans la tradition politique britannique fondée sur le modèle adversarial, le chef du gouvernement conduit la politique et le chef de la formation la plus importante ne figurant pas au gouvernement, critique les décisions prises et propose une alternative à la politique gouvernementale[4].

Il nous parait utile de revenir sur le parcours de celui qui incarne une alternative crédible à Boris Johnson. La carrière juridique de Keir Starmer est intéressante dans la mesure où elle fournit un éclairage sur sa personnalité et ses convictions. 

Un parcours apparemment irréprochable

Né en à Londres en 1962 d’un père ouvrier métallurgiste et d’une mère infirmière, Keir[5] Starmer, qui grandit pendant les années Thatcher, est le seul des cinq enfants du couple à avoir fait des études supérieures. Après avoir fréquenté le lycée de Reigate dans le Surrey, il poursuit ses études de droit à l’université de Leeds (Yorkshire) où il obtiendra brillamment en 1985 son LLB[6] l’équivalent d’une maîtrise en droit. C’est là qu’il rejoignit le club étudiant du labour. De lui son ancien camarade, John Erskine, dira que sa ligne politique était le non-alignement et le souci de n’écouter que sa conscience, ce qui s’apparentait à une forme de méthodisme politique[7].

À l’université, Keir Starmer, épris par-dessus tout de consensus, n’a jamais accepté de s’impliquer dans les batailles livrées contre Militant, l’organe trotskiste du parti travailliste, en affirmant qu’il n’avait pas d’ennemi à gauche. Après avoir obtenu son diplôme de 3e cycle en droit civil au collège St Edmund Hall d’Oxford, il entre au barreau en 1987 et débute comme avocat stagiaire au centre de formation de Middle Temple puis rejoint le cabinet d’avocats de Doughty street en 1990 où il deviendra plus tard adjoint à la direction. C’est là qu’il va entamer une carrière brillante d’avocat engagé en se consacrant à la défense des plus démunis[8].

À la fin du XXe siècle, il assiste à la disparition de l’industrie minière dont le déclin s’était accéléré à l’époque de Margaret Thatcher[9]. En 1992, il représente le syndicat national des mineurs aux côtés de Arthur Scargill lorsque le gouvernement conservateur de John Major annonce sa décision de fermer 31 des 70 puits de mine qui étaient restés ouverts au Royaume-Uni. Aux yeux du leader syndical, cette décision masquait un plan secret à court terme de fermeture de la totalité des puits[10]. Comme il le redoutait, le sort de l’industrie du charbon en Grande-Bretagne était scellé[11]. Avec ses confrères, Keir Starmer décida de reverser la somme totale de ses honoraires à la caisse de solidarité du Syndicat national des mineurs.

Keir Starmer devient très vite l’avocat spécialisé dans la défense des droits de l’homme qu’il entend inscrire comme priorité au cœur du système juridique. Il collabore avec Amnesty international et participe à des offensives juridiques contre la peine de mort aux Caraïbes et contre le géant de la restauration MacDonald.

Lorsque l’ancien Premier ministre Tony Blair[12] doit transposer les articles de la Convention Européenne des Droits de l’homme en droit interne, il fait appel à Keir Starmer et à ses confrères pour démêler toutes les implications de ce qui deviendrait le Human Rights Act du 9 novembre 1998. C’est à cette occasion que Starmer et ses camarades issus de la gauche « droit-de-l’hommiste » (jusqu’alors jugée assez marginale) sont en quelque sorte admis dans le sérail du labour.

Aux côtés de Conor Foley, avocat international au service des droits de l’homme et travailleur humanitaire, il publie un long rapport qui paraîtra dans la revue Social Policy and Administration[13]  pour le compte d’Amnesty International intitulé “Politique étrangère, Droits de l’homme et Royaume Uni” où il dresse une liste de recommandations qui seront largement reprises par le gouvernement travailliste de Tony Blair. En 2002 il est nommé Queen’s Counsel (QC) le statut le plus élevé dans la profession d’avocat.

Keir Starmer est un des rares responsables politiques anglais à bien connaître les problèmes de l’Irlande du Nord, en particulier ceux de la justice et de la police qui avaient été assujetties, dans le cadre de la lutte antiterroriste pendant les Troubles, à des lois et des procédures d’exception contraires aux droits fondamentaux. L’accord de paix de Belfast, dit Accord du Vendredi saint, du 10 avril 1998 donnait une place essentielle au respect des droits de l’homme qui devaient être le fondement de la justice pénale et des opérations de police[14]. Il s’avérait urgent en Ulster de construire le socle de l’État de droit. C’est pourquoi les signataires de l’Accord du Vendredi saint décidaient de lancer une vaste réforme de la justice pénale et de la police. Le 4 novembre 2001, suite aux conclusions de la commission indépendante sur le fonctionnement de la police ou rapport Patten, était créé le nouveau service de police d’Irlande du Nord (PSNI) qui remplaçait la force constabulaire royale d’Ulster[15](RUC). L’objectif était de rendre la nouvelle force de police représentative de la société en y intégrant à proportions égales catholiques et protestants.

De 2003 à 2008, Keir Starmer participe aux travaux de la Commission en charge du fonctionnement de la PSNI en Irlande du Nord. En sa capacité de juriste, il fait office de conseiller dans le domaine des droits de l’homme, son rôle étant de s’assurer que le nouveau service de police respectât les obligations conformément au Human Rights Act[16] de 1998.

En 2008 Keir Starmer quitte le barreau pour la magistrature. Il est nommé à l’un des postes les plus prestigieux du système pénal (Director of public prosecutions et Head of the Crown prosecutions), poste qu’il occupera jusqu’au 1er novembre 2013 lorsqu’il décide de démissionner pour se tourner vers la politique.

En 2013 il est nommé Chevalier Commandeur de l’Ordre du Bain[17] par la Reine Elizabeth II  pour services rendus dans le domaine du droit et de la justice pénale. Ce titre de chevalerie l’autorise à se faire appeler “Sir”, mais il a toujours refusé qu’on utilise ce prédicat.

Une nouvelle voie

En 2015 Keir Starmer est élu député pour la circonscription de Holborn et Saint Pancras à Londres. Il succède à Frank Dobson. Il rejoint rapidement l’équipe dirigeante du parti travailliste où ses compétences juridiques sont très estimées. Le 14 septembre 2015 il devient Secrétaire d’Etat à l’immigration du Cabinet fantôme. Les tensions avec Jeremy Corbyn, tout comme avec son le ministre des Finances du cabinet fantôme John Mc Donnell, ne vont pas tarder à apparaître. Le 27 juin 2016, K. Starmer se joint à la fronde anti-Corbyn et quitte son poste de secrétaire d’État à l’Immigration. L’hostilité croissante à la ligne politique du chef du parti pousse alors un bon nombre d’élus travaillistes à réclamer sa démission et à déposer une motion de censure qui emportera l’adhésion de 172 députés contre 40. Malgré ce désaveu, Jeremy Corbyn refuse de démissionner et conteste la légitimité constitutionnelle du scrutin.

Dès sa réélection à la tête du part, le 6 octobre 2016, le dirigeant confie à Keir Starmer le rôle de Secrétaire en charge du Brexit, décision qui fut loin de faire l’unanimité. Avant que ne soit activé, le 29 mars 2017, l’article 50 qui mettra en place le processus de sortie du Royaume-Uni, Keir Starmer va prouver son expertise en formulant pas moins de 171 questions aux différents ministres en charge du Brexit. En novembre 2018, par le recours à une ancienne procédure parlementaire dite humble address, il parvient à obtenir la publication des avis juridiques fournis au gouvernement de Theresa May sur la question du backstop[18]

À son poste, Starmer n’aura pas les coudées franches et ses rapports avec Jeremy Corbyn ont été manifestement difficiles, tant les deux hommes divergent sur le fonds et sur la méthode.

Keir Starmer n’était pas favorable à la renationalisation de tous les services publics et à la quasi-suppression des écoles privées qui figuraient dans le programme électoral du parti travailliste.

Au lendemain des élections européennes désastreuses pour le parti travailliste, Jeremy Corbyn consent à opter pour l’idée d’un second referendum sans toutefois donner sa préférence personnelle quant à l’issue du scrutin. Ardent partisan du maintien dans l’Union Européenne, Keir Starmer n’est pas parvenu à le convaincre de clarifier sa position et constatera plus tard que cette ambiguïté fut en partie responsable de la débâcle du parti aux élections législatives du 12 décembre 2019.

Keir Starmer sera également le témoin de la montée au sein du parti d’un courant antisémite qui implique de nombreux élus. Au cours de l’année 2019, un grand nombre de plaintes sont déposées contre des dizaines de députés du Labour, mais la direction du parti tente de minimiser le problème et tarde à y apporter une réponse. Sept élus parmi lesquels Luciana Berger et Chuka Ulmunna décident quitter le parti en dénonçant l’antisémitisme devenu institutionnel ainsi que la mauvaise gestion du Brexit. Tous déplorent une évolution condamnable du parti, qui, selon eux, était pris en otage par l’extrême gauche. Le 18 février 2019, ils décident de fonder un nouveau groupe au Parlement, The Independent Group for Change.

De grands défis

Quel rôle le nouveau chef de l’opposition peut-il jouer à la Chambre des Communes et à la tête de son parti ?

Starmer a toujours rejeté l’étiquette de blairiste tout autant que celle de corbyniste, à la fois par esprit d’indépendance et par aspiration au consensus. Selon Conor Gearty, professeur de droit à la London School of Economics, il a toujours refusé d’être catalogué et pour cette raison n’a jamais pleinement adhéré à un des nombreux groupes associés au parti.

Une fois élu chef de l’opposition, il lui incombe la lourde tâche de relever le parti, considérablement affaibli par une défaite électorale cuisante en décembre 2019[19], miné par les dissensions internes[20], et souffrant d’une image négative, sévèrement entachée par le poison de l’antisémitisme. Keir Starmer est résolu à rassembler et à dépasser les divisions d’une formation qui s’est fracturée sur de lignes idéologiques entre les partisans d’une ligne radicale, emmenés par Jeremy Corbyn sous l’égide du mouvement Momentum, et les plus modérés dont il fait partie.

Certains se demandent qui du juriste ou du politique l’emportera. Pour Angela Smith, la cheffe de file des travaillistes à la Chambre des Lords, Keir Starmer n’est pas le personnage politique machiavélique que l’on pourrait supposer, mais il comprend la dimension politique des choses. Si on peut lui reprocher son manque d’expérience, comparée à celles de tous ses prédécesseurs, Keir Starmer a acquis, à l’extérieur de la sphère politique, une expérience inestimable sur laquelle il peut s’appuyer aux Communes. Que ce soit sur la réouverture des écoles ou les relations avec les chefs de gouvernement des autres composantes du Royaume, il lui est aisé de pointer le manque de cohérence des décisions du gouvernement. Les échanges entre les deux responsables au cours des deux séances de questions au Premier ministre dans leur version hybride, moitié virtuelle, moitié réelle, ont déjà montré à quel point les faiblesses et les insuffisances de la gestion de la crise par le Premier ministre, privé de ses soutiens au premier rang, pouvaient être exposées au grand jour. La décision de revenir aux séances traditionnelles, malgré les risques d’une Chambre bondée et surchauffée, révèle à quel point il semble urgent à la majorité de voler au secours de son chef.

Dans les circonstances exceptionnelles de la crise sanitaire, où il doit assumer son rôle de chef de l’opposition, le nouveau leader doit trouver la juste mesure de sa démarche critique vis-à-vis de l’exécutif. Il s’est d’emblée engagé à collaborer de manière constructive dans l’intérêt national tout en soulignant les failles de la politique gouvernementale.

Sur le front du Brexit, il arrive certes bien trop tard pour pouvoir changer la dynamique en place. Même si la question va encore continuer à agiter les esprits jusqu’à la fin de l’année 2020, la sortie du Royaume-Uni a bien été actée au 31 janvier 2020. La marge de manœuvre de Boris Johnson, qui dispose d’une majorité de 80 sièges, peut paraître considérable. Le terme de “dictature élective” n’a jamais été aussi approprié pour désigner l’ascendant du Premier ministre.

Keir Starmer saura toutefois, en tant que juriste avisé, examiner dans les moindres détails l’accord commercial qui sortira éventuellement des négociations post-Brexit. Il pointera, sans nul doute, les détails litigieux, et les risques potentiels auxquels Boris Johnson a souscrit.

Mais s’il est une tâche infiniment plus ardue et délicate qui attend le chef de l’opposition, c’est bien celle de reconquérir un électorat qui a clairement pris ses distances avec le Labour.  Keir Starmer s’est vu reprocher de ne pas avoir pris suffisamment position contre la dérive sectaire au sein de son parti, même s’il a présenté ses excuses à la communauté juive[21] et s’est engagé à extirper le poison qui a gravement terni l’image du parti[22].

Populaire auprès des centristes du parti, Keir Starmer devra composer avec la base militante et les jeunes générations qui se sont radicalisées dans le sillage de Jeremy Corbyn. Il a quatre ans pour le faire, car, hormis une crise au sein du parti conservateur ou des élections anticipées, il faudra attendre 2024 pour de nouvelles élections.

Conclusion

L’élection de Keir Starmer peut être perçue comme un signe positif pour la démocratie britannique et pour tous ceux qui souhaitent une société plus ouverte et plus tolérante. Celui que l’on désigne comme « le maître du détail » pourra déployer ses talents d’argumentateur aux Communes et démonter méthodiquement et habilement les arguments du gouvernement de Boris Johnson. Tout semble opposer les deux hommes. Le Premier ministre sait habilement séduire son public en ayant recours à tous les outils et les tactiques de la communication politique comme les slogans accrocheurs, les formules à l’emporte-pièce, les raccourcis simplistes, les traits d’humour, l’ironie, et le sarcasme. Malgré toutes ses qualités, Keir Starmer ne sait pas susciter l’enthousiasme qui soulève les foules. Sa voix monocorde, son air concentré et sa tenue toujours impeccable[23] ont pu faire dire à certains qu’il était ennuyeux tout autant qu’il était compétent[24]. D’autres craignent que, par son souci constant du consensus, il ne tarde à prendre les décisions qui s’imposent pour refonder le parti.

L’objectif du nouveau dirigeant est de s’employer à ramener les travaillistes au pouvoir en proposant une alternative crédible à la nation. Il lui faudra reconstruire le fameux mur rouge des régions du centre et du nord de l’Angleterre que Boris Johnson avait réussi à défoncer. Il peut compter sur un nouveau cabinet fantôme plus jeune et plus resserré autour du leader qui a également intégré des personnalités ayant fait leurs preuves telles que Rachel Reeves, Yvette Cooper ou encore Ed Miliband, ancien chef du Labour qui n’avait pas su gérer la succession de Tony Blair et de Gordon Brown. La gestion de la crise sanitaire a déjà écorné la popularité de Boris Johnson qui reste néanmoins soutenu par une bonne partie de la population. Dans une situation politique aussi mouvante, il est difficile de prévoir l’évolution de l’opinion publique dans le contexte d’une crise économique qui s’approfondit et de la forte incertitude qui pèse sur future relation commerciale avec l’UE[25].

[1] Jeremy Corbyn continuait à revendiquer avec fierté le programme de changement radical qu’il avait défendu et soulignait que son parti, malgré la défaite, l’avait emporté sur le débat. Son entourage attribue la défaite du labour à deux causes, le rôle prépondérant du Brexit dans la campagne, qui aurait occulté les autres questions ainsi que l’hostilité des médias à l’égard du parti et de son leader.

[2] Le message que l’on peut lire sur le site de Momentum est qu’il s’agit d’un mouvement vibrant à l’appel du peuple qui a pour objectif de transformer le labour, les communautés et la Grande-Bretagne pour l’intérêt du grand nombre et non pour celui de quelques-uns.

[3] Son titre complet est celui de leader de l’opposition la plus loyale de Sa Majesté (most loyal leader of Her Majesty’s opposition).

[4] C’est en 1937 que la loi votée sur les ministres de la Couronne accordait un statut officiel au chef de l’opposition qui reçoit un salaire à ce titre en plus de son salaire de Membre du Parlement. Aujourd’hui ce salaire annuel s’élèverait à 73 617£.

[5] Le prénom de Keir lui a été donné en hommage à l’Écossais Keir Hardie qui fut en 1892 le premier élu travailliste à la Chambre des Communes, après avoir travaillé à la mine dès l’âge de onze ans.

[6] L’acronyme LLB signifie Latin Legum Baccalaureus

[7] Le méthodisme est une branche du protestantisme qui s’est développée au XVIIIe siècle au sein de l’Église anglicane. Ses adeptes se réclament de l’enseignement de John Wesley qui insistait sur l’étude méthodique de la Bible et l’aspiration à la sainteté grâce à une morale irréprochable et la pratique de la charité.

[8] Il fournit alors une aide juridique aux manifestants arrêtés par la police après les émeutes à Trafalgar Square contre la Poll tax, un impôt locatif calculé en fonction du nombre de personnes par foyer, que Margaret Thatcher tenta d’imposer en Écosse puis en Angleterre. Jugé très inégalitaire, car il frappait les individus et non les foyers, sans tenir compte des revenus ni du capital, cet impôt déclencha de grands mouvements de protestation en mars 1990 et provoqua la chute de Margaret Thatcher.

[9] En Angleterre la grève des mineurs de 1984 à 1985, sous le mandat de Margaret Thatcher, représente un épisode dramatique de l’histoire de l’industrie du charbon. Elle fut déclenchée par le syndicat national des mineurs (NUM) dirigé par Arthur Scargill après la décision de fermer 20 puits jugés déficitaires.

[10] Arthur Scargill, Presidential address, 28/06/1993, http://num.org.uk/wp-content/uploads/2015/11/1993-Presidents-Address-28-06-1993-Arthur-Scargill.pdf

[11] C’est dans ces anciens bastions travaillistes des Midlands que Boris Johnson allait puiser les soutiens indispensables à la victoire des conservateurs en décembre 2019.

[12] Lorsqu’on demande à Keir Starmer s’il se place dans la mouvance de Tony Blair, il ne manque pas de rappeler qu’il a voté contre l’engagement du Royaume-Uni dans la guerre d’Irak. La motion en faveur d’une action militaire fut votée le 18 mars 2003 par 412 voix contre 149. Keir Starmer figurait parmi les 83 députés travaillistes à voter contre le gouvernement.

[13] Conor Foley & Keir Starmer, Foreign policy, Human Rights and the United Kingdom, Social Policy and Administration, Volume 32, Issue 5, 17 décembre 2002.

[14] Christian Mailhes,”La réforme de la justice pénale en Irlande du Nord : des modèles venus d’ailleurs”,

Études irlandaises, année 2004.  

[15] La force constabulaire royale d’Ulster (RUC), très majoritairement composée de protestants, n’était absolument pars représentative de la société nord-irlandaise et continuait, aux yeux de la minorité catholique, d’incarner l’oppression protestante. Elle était également accusée de grande partialité dans sa façon d’exercer ses fonctions.

[16] Le Human Rights Act de 1998 et le Criminal justice and court services Act de 2000 allaient profondément transformer les méthodes utilisées dans les enquêtes policières.

[17] L’Ordre du Bain (Order of the Bath), fondé par Georges 1er en 1725, est le troisième ordre de chevalerie britannique. Cet ancien ordre militaire doit son appellation à une tradition médiévale où le bain était utilisé comme mode de purification pour les nouveaux chevaliers.

[18] Voir l’article de l’auteur dans l’Observatoire du Brexit, « Retour sur la question nord-irlandaise », L’Observatoire du Brexit, 9 mai 2019.

[19] Le parti travailliste ressortait des élections de 2019 profondément amoindri avec seulement 202 élus, le plus faible nombre depuis 1935.Voir l’article d’Aurélien Antoine dans l’Observatoire du Brexit : Le bilan des élections du 12 décembre et les perspectives à court terme, 24 décembre 2019.

[20] Les divisions se sont accusées sur la question du Brexit qui a révélé les divergences entre les partisans du remain et ceux qui pour des raisons diverses souhaitaient le Brexit, ainsi que sur la gestion de l’antisémitisme.

[21] La famille paternelle de sa femme, Victoria Alexander, est juive et ses enfants ont été élevés dans la tradition juive.

[22] Avant les élections de 2019, la communauté juive avait traditionnellement soutenu le parti travailliste. L’appel du grand Rabbin à ne pas voter travailliste a sans doute dissuadé de nombreux électeurs de cette communauté, par ailleurs déroutés par une suite de déclarations pro-palestiniennes et anti-israéliennes du leader travailliste.

YouGov : How Britain voted in the 2019 general election, 17 décembre 2019.

https://yougov.co.uk/topics/politics/articles-reports/2019/12/17/how-britain-voted-2019-general-election

[23] Il aurait inspiré le personnage de Mark Darcy, incarné par Colin Firth un avocat compassé et plutôt inhibé dans le Journal de Bridget Jones.

[24] Un article du Financial Times daté du  23 février 2020 avait pour titre ” l’ennuyeux Starmer cherche à panser le plaies du parti travailliste”.

[25] Voir l’ article d’Aurélien Antoine, dans l’Observatoire du Brexit, Un échange de lettres au vitriol, le no deal plus que jamais possible ?

Un échange de lettres au vitriol : le no-deal plus que jamais possible ?

Le moins que l’on puisse dire, c’est que la crise du Coronavirus n’aura pas assoupli les positions britanniques et européennes sur la relation future. Les négociations sont plus que jamais dans l’impasse.

Après la publication d’un projet d’accord de l’UE le 18 mars dernier, l’attente était forte chez les experts pour connaître les propositions de David Frost. Nous n’avons pas été déçu et peu surpris. L’incompatibilité des conceptions des deux camps semble avoir atteint son paroxysme pour les motifs que l’Observatoire avait identifiés au début de l’année. Les concessions de l’Union sur la politique de la pêche n’auront pas permis d’éviter un clash annoncé qui se résume à un échange de lettres survenu les 19 et 20 mai.

La lettre du négociateur en chef britannique accompagne le projet d’accord et les annexes soumis par le Royaume-Uni à l’Union européenne. Nous en proposons un survol qui confirme que les Britanniques ne comptent pas céder du terrain sur des questions clefs, ce qui était prévisible. Nous verrons ensuite que la missive de David Frost se révèle finalement véhémente et peu conforme au flegme qui caractérise la diplomatie britannique en temps normal. La réaction de Michel Barnier se devait d’être ferme.

I. Un projet britannique sur les relations futures attendu et sans surprise

Contrairement à ce qui s’est déroulé lors de la première phase du Brexit, les deux parties ne travaillent pas sur un canevas commun, mais apportent leur contribution respective.

La somme des documents présentée par le gouvernement de Boris Johnson est légèrement plus importante que le projet de traité global des Européens. Le corps principal du texte, sans annexes, est long de 292 pages. Les annexes sont réunies dans un document de 114 pages. S’ensuivent une dizaine d’accords comprenant entre 20 et 25 feuillets ayant pour objet de régler des problématiques spécifiques : coopération pénale et civile, le retour de résidents sur le sol britannique ne disposant pas de titre de séjour, le régime des mineurs isolés de demandeurs d’asile, l’organisation du transport aérien, la sécurité dans le domaine de l’aviation civile, la coopération en matière de nucléaire civil et d’énergie, le régime de la pêche, et la coordination des régimes de sécurité sociale. Nos lecteurs peuvent accéder à l’ensemble de ce corpus à la fin de ce billet.

Les orientations britanniques mériteraient une analyse détaillée par des spécialistes de chaque sujet. Nous nous contenterons d’insister sur les propositions qui confirment que la conclusion d’un accord est un horizon assez lointain.

Le premier élément qui frappe à la lecture du projet d’accord est l’absence de la référence au level playing field qui apparaissait pourtant comme la pierre angulaire de la déclaration politique de l’automne 2019. Michel Barnier, dans sa lettre en réponse à David Frost, a parfaitement raison de souligner que, sur ce point, l’Union européenne a toujours été très claire. Nous ajouterions : “contrairement au Royaume-Uni”. En effet, dès la conclusion de la déclaration politique par Boris Johnson, nous avions perçu une volonté de minimiser la portée et les ambitions de la déclaration politique. La non-référence au level playing field dans le projet britannique n’a donc rien d’étonnant, même si elle a de quoi exaspérer l’Union européenne et outrer tout diplomate qui croit au respect de la parole donnée.

Le deuxième aspect frappant est bien sûr le primat de l’intergouvernementalité (voir l’article 1.4 et la mention systématique du procédé de la consultation en cas de conflit par exemple ; l’article 5.6 sur la coopération en matière de barrières techniques au commerce) et la stricte séparation juridique du futur traité du droit de l’Union européenne. Il en résulte le rejet de toute application de ce dernier dans l’interprétation du texte. Selon l’article 1.9, “cet accord devra être interprété en conformité avec les règles coutumières du droit international public, incluant la Convention de Vienne sur le droit des traités ». Implicitement, cela signifie que la Cour de Justice n’aura aucun rôle dans l’interprétation du traité, du moins à l’égard du Royaume-Uni. Le lecteur du projet britannique remarque d’ailleurs qu’aucune référence n’est faite à la juridiction de l’Union européenne.

En troisième lieu, le texte soumis par David Frost contient des dispositions finalement assez précises sur de nombreux points, y compris les contraintes phytosanitaires. S’inspirant de précédents accords que l’Union a conclus avec des États tiers, le Royaume-Uni présente un canevas détaillé qui se veut une alternative aux exigences drastiques résultant de l’approche du LPF promue par la task force. Concrètement, les Britanniques souhaiteraient que soit retenu un mécanisme d’équivalence des réglementations pour les impératifs phytosanitaires alors que l’UE soutient le maintien d’une harmonisation grâce au principe de non-régression (voir notre billet sur le projet d’accord de la task force).  Les diplomates britanniques ont incontestablement beaucoup travaillé en ayant des idées fort claires à l’esprit. Le contraste est assez saisissant avec les tergiversations et les insuffisances de l’équipe de Theresa May à l’occasion des discussions du traité de retrait.

Quatrième point : le corpus isole, comme nous l’avons indiqué, certains secteurs de l’accord global selon une approche qui n’est pas celle de l’UE (c’est-à-dire choisir d’intégrer l’ensemble des politiques sectorielles dans le traité). Tel est le cas de la pêche. Alors que les Européens développent nombre d’aspects en lien avec le LPF, les Britanniques insistent sur les modalités de discussion de l’accès aux zones de pêche prévues dans un cadre annuel. Le Royaume-Uni s’inspire clairement du partenariat de l’UE avec la Norvège.

Enfin, une analyse rapide et comparée des projets britanniques et européens permet d’identifier les principales difficultés qui, une fois encore, n’étonneront pas ceux qui suivent le dossier depuis plusieurs mois :

  • toute idée d’alignement, d’harmonisation ou de gel de réglementation est exclue ;
  • pour la circulation des marchandises, le but recherché est d’éviter tout droit de douane et de limiter fortement les mesures restrictives, tant qualitatives que quantitatives ;
  • les Britanniques cherchent à obtenir un accord qui garantirait un minimum de frictions en matière de services financiers et d’investissement ;
  • pour de nombreux domaines, l’accord de David Frost s’inspire de ce que l’UE a déjà construit avec des États tiers, en particulier pour la pêche, l’aviation civile, et la sécurité nucléaire ;
  • les documents publiés n’abordent pas en détail le régime de la commande publique, des aides d’État ou des monopoles nationaux.

Ce tour d’horizon suffit à comprendre l’écart qui sépare concrètement l’approche britannique de celle de l’UE. David Frost en a rajouté dans sa lettre de présentation en jouant les victimes d’une task force intransigeante alors que le Royaume-Uni se contenterait de soutenir un projet fort classique et similaire à ce que l’UE a coutume de conclure avec des États tiers.

II. La cohérence de mauvaise foi de David Frost

Le négociateur en chef britannique est à l’image du gouvernement de Boris Johnson : il ne s’encombre pas de politesses, adopte volontiers une posture caricaturale et manie sans vergogne les contrevérités. Nous passerons rapidement sur l’absence de tact que forme l’envoi d’une lettre par mail à Michel Barnier auquel il est ensuite demandé d’assurer la diffusion aux 27 États membres. Le chef de la task force ne manque pas de répondre à ce procédé pour le moins cavalier en des termes fermes : “je ne crois pas, cependant, qu’un échange de lettres relatif au contenu des négociations est nécessairement le meilleur moyen de discuter de problématiques substantielles. Ce ne saurait être un substitut à une implication sérieuse et des discussions détaillées et, en particulier, je n’ai guère apprécié le ton que vous avez adopté afin de porter atteinte à la confiance mutuelle et l’attitude constructive qui est essentielle entre nous.”

Sur le fond justement, David Frost rappelle une vérité que nous avions identifiée dans notre post du 16 avril dernier : l’UE parvient, par le LPF, à maintenir dans son orbite normative le Royaume-Uni. Or de cela il n’est pas question. D’où la diatribe de David Frost qui considère que la conception européenne du LPF va trop loin : « l’UE demande maintenant au Royaume-Uni de se conformer à des prescriptions qui vont bien au-delà. Votre texte recèle des propositions nouvelles et déséquilibrées qui pourraient conduire notre pays à s’aligner sur le droit de l’UE et ses standards, et prescriraient l’émergence d’institutions nécessaires à la mise en oeuvre de ces dispositions.” Pour illustrer son propos, David Frost s’appuie sur le droit des aides d’État. L’exemple est bien trouvé. C’est le même que nous avions mobilisé pour expliquer comment le Royaume-Uni, s’il acceptait le texte de la task force, serait forcément contraint de maintenir des pans entiers de la législation communautaire en la matière. Et la conséquence immédiate serait bien de tenir compte, voire de se conformer, aux interprétations du droit des aides d’État (mais aussi des normes environnementales, sociales et fiscales) par la Cour de Justice. David Frost rappelle alors avec force que le Royaume-Uni ne signera jamais un texte qui entraînerait de telles conséquences, c’est-à-dire la soumission à des institutions d’un système supranational auquel il n’adhère plus.

David Frost achève sa charge en soulignant que les arguments de l’intégration forte des économies britannique et européenne et de leur proximité géographique ne sont pas de nature à justifier l’approche du LPF par la task force (et encore moins d’accepter la juridiction de la Cour de Justice). Citant les cas de la Suisse et de la Norvège, le négociateur oublie sans doute que ces États sont loin d’être États tiers comme les autres vis-à-vis de l’UE (que l’on songe seulement à l’Espace Shengen auquel la Suisse appartient ou de la Norvège qui est membre de l’Espace économique européen). Ce passage de la missive de David Frost est une preuve magistrale de la mauvaise fois britannique, mais surtout de sa stratégie assumée de cherry-picking. En effet, David Frost s’appuie sur de multiples exemples de relations que l’UE a nouées juridiquement avec des États tiers, mais en en retenant que des points précis, c’est-à-dire en se gardant bien d’en rappeler l’économie générale. Une illustration : le responsable britannique brandit systématiquement le cas norvégien pour soutenir son plan pour la pêche. Mais a-t-il seulement pensé que l’UE a peut-être conclu tel accord avec la Norvège justement parce qu’elle appartient à l’EEE ? La mauvaise foi de David Frost se déploie sur deux autres plans : soutenir qu’une relation étroite serait possible sans un minimum d’alignement réglementaire et faire croire que le Royaume-Uni serait, économiquement et diplomatiquement, dans une position similaire à celle des États-Unis et du Canada.

Le négociateur accuse finalement la task force d’avoir fait des propositions moins avantageuses qu’à d’autres États tiers, tout en l’obligeant à se soumettre à des règles plus contraignantes. David Frost assume en l’espèce une position plus cohérente qui consiste en somme à affirmer que, si l’UE ne transige pas sur le LPF pour éviter les droits de douane, alors le gouvernement britannique sera prêt à s’engager dans une relation moins ambitieuse. La solution serait de se satisfaire d’un accord similaire à ce que l’UE a déjà signé avec d’autres États tiers comme le Canada.

La lettre se conclut par un énième propos fielleux qui indique que “à ce stade des négociations, ce qui est offert n’est pas un accord de libre-échange juste entre deux partenaires économiques étroitement liés, mais un accord de piètre qualité doublé d’un contrôle inédit de l’UE sur nos lois et nos institutions”.

Pour notre part, nous continuons d’être surpris par l’éviction du sujet de l’Irlande du Nord. La présentation de David Frost paraît peu compatible avec le régime juridique qui devra être applicable au commerce entre les deux Irlande. Nous sommes tout autant étonnés du peu de cas qui est fait de l’urgence de la situation et de l’absence de contextualisation par rapport à la crise sanitaire. La réponse de Michel Barnier ne pouvait être que cinglante.

III. La réponse cinglante de Michel Barnier

Lorsque nous avons publié la lettre de Michel Barnier sur LinkedIn, nous avions indiqué qu’elle se passait de commentaire. De mémoire, il ne nous semble pas que le Brexit ait donné lieu, jusqu’ici, à un échange aussi vif entre deux négociateurs. Nous avons déjà vu à quel point le chef de la task force avait été excédé par les modalités et le ton adoptés par David Frost.

Michel Barnier contredit ensuite quelques assertions de David Frost et remet en place ce dernier qui a souvent péché par omission comme quand il se garde de prendre en compte les contextes qui ont présidé à la conclusion des accords de libre-échange avec les États tiers. Michel Barnier rappelle d’ailleurs que les exemples de David Frost pour soutenir une coopération civile et judiciaire étroite sont mal trouvés, puisqu’il s’agit d’États inclus dans l’espace Schengen. Le négociateur français ajoute que chaque traité commercial est spécifique (et même si, lors de la première phase, l’UE s’est refusée à établir une relation sui generis avec le Royaume-Uni). La lettre se poursuit sans surprise autour de l’idée selon laquelle un accès facilité au marché européen imposait le respect d’obligations précises. La formule retenue par Michel Barnier est pour le moins claire : “nous n’acceptons plus le cherry picking qui résultait de nos précédents accords. Dans ces négociations, l’UE regarde vers le futur, non vers le passé”. Là encore, il est satisfaisant de constater la lucidité de l’UE sur la nature de la participation du Royaume-Uni à l’Union lorsqu’il en était membre…

Michel Barnier est moins convaincant lorsqu’il estime que le Royaume-Uni ne sera plus lié par le droit de l’UE et ses standards après la transition. Si c’est relativement vrai, c’est aussi en partie faux puisque le projet de traité de l’UE arrange certains mécanismes juridiques qui ne laisseront guère d’autre choix aux autorités britanniques que de se conformer à de nombreux standards et aux interprétations de la Cour de Justice.

Michel Barnier ne développe pas plus son argumentaire en faisant l’économie d’une critique point par point de la lettre de David Frost. Le chef de la task force a sans doute jugé qu’elle ne méritait pas beaucoup plus d’égards. Nous le comprenons.

Conclusion

L’échange de lettres est passé relativement inaperçu dans les médias britanniques et européens, toujours concentrés sur l’épidémie de Covid-19. À ce propos, il faut remarquer que ni David Frost ni Michel Barnier ne l’évoquent. Les prochaines échéances, notamment celle du 1er juin que Boris Johnson avait retenue pour une éventuelle demande d’extension de la période de transition, ne sont pas non plus abordées.

Finalement, la lettre de David Frost est la manifestation d’une forme de fébrilité à un moment où le gouvernement britannique est acculé par les défis qu’il doit relever. Outre la gestion d’un Brexit qui a déjà coûté cher à l’économie britannique, la pandémie du Covid-19 a mis au jour la faiblesse d’un système de santé que les atermoiements de l’exécutif ont accentuée. Sur de nombreux dossiers, l’équipe de Boris Johnson s’est révélée inconstante. Le recul sur la sur-taxation de l’accès au NHS pour les travailleurs étrangers de ce même système de santé ou les modalités de la “quatorzaine” des voyageurs français souhaitant rentrer au Royaume-Uni en sont les dernières illustrations. La mise en cause du conseiller spécial de Boris Johnson, Dominic Cummings, qui a enfreint les règles de confinement, a vulnérabilisé encore un peu plus Downing Street. Le non-respect du droit et le manque de flegme sur le dossier du Brexit ont de quoi inquiéter quant à la capacité du gouvernement britannique à gérer simultanément deux enjeux historiquement inédits.

Un dernier élément est susceptible d’affaiblir indirectement le Royaume-Uni. Le rapprochement entre l’Allemagne et la France du fait de l’élaboration d’un plan de soutien budgétaire à l’économie européenne (qualifié de “relance”) afin de surmonter la crise du Coronavirus est un signe enfin tangible du renforcement de la solidarité européenne. Cet événement pourrait reléguer la conclusion d’un accord avec les Britanniques au rang d’objectif secondaire. Quoi qu’il en soit, la perte de sang-froid de David Frost et l’inconstance du gouvernement dans la gestion de la crise actuelle posent la question de savoir si une volte-face relative à une extension de la période de transition est susceptible d’intervenir. Nous n’y croyons pas vraiment, mais dans le marasme de ces dernières semaines toutes les hypothèses restent ouvertes, y compris celle d’un no deal.

Documents publiés par le gouvernement britannique sur la relation future :

Projet d’accord global

Annexes

Coopération civile et pénale

Réadmission des résidents sans autorisation

Transfert des enfants non accompagnés de demandeurs d’asile

Transport aérien
 
 
 
 
 
 
PS : Toute contribution de collègues qui souhaiteraient faire une analyse comparée des projets britanniques et européens sur tel ou tel pan sectoriel de la relation future est la bienvenue sur le site de l’Observatoire.
 
 
Aurélien Antoine

L’application concrète de l’accord de sortie en Irlande du Nord ou la confirmation de difficultés annoncées, par M.-C. Considère-Charon

Tous les observateurs aiguisés du Brexit savent que les difficultés qui y sont liés sont symbolisées et concrétisées en Irlande du Nord. L’une des lignes éditoriales de l’Observatoire du Brexit a toujours été d’insister sur cet aspect, et ce, dès le début des négociations de l’accord de sortie en 2017. Grâce à l’analyse limpide de Marie-Claire Considère-Charon, le scepticisme que nous avions pu formuler sur la mise en oeuvre de l’arrangement d’octobre 2019 arraché par Boris Johnson se confirme, malgré des réflexions riches pour proposer des solutions.

 

Lors du référendum du 23 juin 2016, 56% des Nord-Irlandais, à l’inverse des Britanniques[1] pris dans leur ensemble, avaient exprimé le souhait de rester dans l’Union Européenne. Au nom de la souveraineté de la province en matière de révision constitutionnelle, un recours[2] fut déposé auprès de la Haute Cour de justice d’Irlande du Nord et rejeté le 28 octobre 2016. Les requérants estimaient que la décision du Brexit devait être soumise à l’approbation du Parlement Nord-irlandais de Stormont tout comme à celle du Parlement écossais de Holyrood. Suite à un appel auprès de la Cour Suprême du Royaume-Uni[3], la décision de la Haute Cour était confirmée.

Le 22 octobre 2019, soit près de trois ans et demi après le referendum, Boris Johnson signait un accord de retrait, le deuxième du genre, avec les Européens.

En vertu des termes du nouvel accord, la totalité du Royaume-Uni sort de l’union douanière européenne à l’issue d’une période de transition allant jusqu’à fin décembre 2020. Le nouveau Protocole sur l’Irlande du Nord déplace la frontière en mer d’Irlande et introduit un double régime pour la province nord-irlandaise. L’Irlande du Nord continuera à faire partie du territoire douanier du Royaume-Uni tout en s’alignant « sur un ensemble limité de règles relatives au marché unique (règles sanitaires, règles relatives aux aides d’État et TVA)[4] ». Comme le prouvent les événements récents, ce double statut n’est pas sans ambiguïté et s’est déjà révélé une source de tensions et de controverses.

Le nouveau protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord

La frontière en mer d’Irlande, que le Parti Unioniste Démocrate (DUP), allié aux Conservateurs sous le mandat de Theresa May, avait violemment rejeté, a fini par s’imposer. Elle suppose des contrôles douaniers et réglementaires entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord ainsi qu’entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, qui devront se faire aux ports et aux aéroports. Les dispositions sont détaillées dans l’article 5 du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, intitulé “Douanes, circulation des marchandises”[5].

Dans l’optique de maintenir la fluidité des échanges entre le nord et le sud de l’île, l’Irlande du Nord, hors de l’Union Européenne, ne se verra imposer aucun droit de douane sur ses échanges avec la République d’Irlande, État membre de l’Union. Pour protéger l’intégrité du marché unique, et éviter le risque de voir s’installer un trafic de contrebande entre le nord et le sud de l’Irlande, les taux européens de la TVA continueront à s’appliquer en Irlande du Nord.

Dans le cadre de l’arrangement proposé, des contrôles douaniers, dont l’application nous a d’emblée paru problématique, seront mis en place pour les marchandises acheminées de la Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord. Ces marchandises seront traitées selon deux cas de figure. Celles qui seront destinées exclusivement au marché nord-irlandais seront taxées, puis ensuite remboursées par le gouvernement britannique sur la preuve qu’elles ne sortent pas de la province (article 5, par.6 a). En revanche, celles qui auront vocation à être transformées et exportées vers l’Union européenne[6], notamment en passant par la République d’Irlande, seront soumises aux droits de douane ainsi qu’à la TVA de l’Union Européenne.

A cet égard, le tri des marchandises sera effectué sous l’autorité d’un comité mixte en fonction de critères précisés à l’article 5 paragraphe 2 b : la destination finale et l’utilisation de la marchandise, la nature et la valeur de la marchandise, la nature de la circulation et le risque d’une introduction ultérieure non déclarée dans l’Union. Réciproquement, les exportateurs nord-irlandais devront déclarer les marchandises destinées au reste du Royaume-Uni. Un comité spécialisé instauré par l’article 165 de l’accord de retrait veillera à la mise en œuvre et à l’application du protocole et pourra conseiller le comité mixte sur le fonctionnement du dit protocole.

En outre, l’article 12, paragraphe 2 du Protocole stipule que des représentants de l’Union Européenne seront autorisés à participer aux activités des autorités britanniques relatives à la mise en place et à l’application des dispositions prévues par le Protocole dans l’article 5 et que le Royaume-Uni fournira, sur demande, toutes les informations relatives à de telles activités[7].

Des contrôles laborieux et fastidieux

On conçoit la complexité du processus à mettre en place. Il se traduira inévitablement par des contrôles douaniers qui risquent fort d’être longs et fastidieux avec beaucoup de formulaires à remplir dans les ports écossais et gallois concernés par le transit de fret par ferry d’une rive à l’autre de la mer d’Irlande ou par le chenal du Nord.

Le ministre écossais en charge du Brexit, Michael Russell, s’est déclaré convaincu que la suppression du backstop irlandais et son remplacement par une frontière douanière en mer d’Irlande auraient un impact très négatif sur les activités des ports écossais de Stranraer et de Cairnryan[8]. Il faut s’attendre, selon lui, à des retards et des perturbations par suite du tri des marchandises et de toutes les démarches administratives à effectuer. Le nombre de poids lourds qui utiliseraient le port écossais de Cairnryan, situé à l’endroit du passage le plus étroit entre les deux îles, pourrait considérablement augmenter, selon lui, afin d’éviter les contrôles supplémentaires de la ligne de Holyhead à Dublin et l’entrée dans l’Union Européenne. Des centaines de camions seraient temporairement immobilisés en attendant l’autorisation d’acheminer les marchandises en Irlande du Nord. C’est pourquoi il a été envisagé de convertir le port de Stranraer, qui risque, selon le ministre nationaliste écossais, d’être l’un des plus engorgés d’Europe, en une immense zone de stationnement pour résoudre les problèmes de retard à la frontière. 

La ligne la plus fréquentée actuellement est celle de Dublin-Holyhead, qu’empruntent quelque 400 000 camions semi-remorques par an, ainsi que 500 000 voitures particulières, faisant de Holyhead, au Pays de Galles, le deuxième port de transbordeurs routiers le plus emprunté du Royaume-Uni. Plus d’un tiers de ce trafic de camions emprunte la route dite « UK Landbridge » entre l’Irlande et l’Europe continentale, traversant également la Manche et la mer du Nord par tunnel et ferry. Les inquiétudes des Gallois sont vives quant à l’avenir des échanges entre l’Irlande et le Pays de Galles. Dès aout 2017, la commission des Affaires extérieures de l’Assemblée nationale du Pays de Galles produisait un rapport sur le sujet[9].

Le Royaume-Uni reste un partenaire commercial essentiel pour l’Irlande. En 2017 22% des importations irlandaises venaient du Royaume-Uni[10]. En revanche, le volume des exportations de l’Irlande vers le Royaume-Uni n’était plus que de 11%, loin derrière l’Europe continentale (37%) et les États-Unis (27%).

Le port de Holyhead a déjà anticipé les perturbations prévisibles lorsque les nouvelles dispositions entreront en vigueur. Mais selon Ian Davies, directeur des routes de la mer d’Irlande du Sud pour Stena Line et exploitant du port[11], les choses devraient s’améliorer très vite. Il ajoute toutefois, dans un entretien à la Radio North Wales, que le plus problématique sera la paperasserie requise. Actuellement, une carte de navigation suffit pour franchir l’accès au port d’embarquement, à moins d’être soumis à un contrôle supplémentaire. Après le 31 décembre 2020, les transporteurs devront avoir rempli les formalités douanières pour être autorisés à entrer dans le port. Sans ces documents, ils seront dirigés vers des zones de délestage et devront remplir des formulaires sur place, dans des installations prévues à cet usage. Le 27 février, Michael Gove reconnaissait qu’il faudrait embaucher pas moins de 50 000 employés des douanes pour effectuer le travail administratif requis dans le cadre d’un accord commercial comme celui qui a été signé entre le Canada et l’Union Européenne. Il y a une certaine ironie à constater que ce nombre est supérieur à celui de tous les fonctionnaires européens qui travaillent à Bruxelles et qui ont incarné l’image de l’Europe bureaucratique tant décriée par les Brexiteurs.

L’affaire du bureau européen de Belfast

Suite à un échange de lettres entre Simon McDonald, Secrétaire permanent du Foreign Office et Helga Schmid, Secrétaire Général du Service d’action externe de l’Union Européenne, le 11 février 2019, le Royaume-Uni informait l’Union Européenne qu’il acceptait le maintien d’un bureau à Belfast[12] après le Brexit. Cette décision répondait au souhait de l’Union Européenne de conserver une présence à Belfast conformément au protocole nord-irlandais de l’Accord de retrait négocié par Theresa May[13] du 14 novembre 2018 qui incluait alors le backstop nord-irlandais[14]. Le but des Européens était, du moins pendant la phase initiale de l’application du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, de se prévaloir des droits garantis[15] par l’article 2 (Droits des personnes) et l’article 14 paragraphe 2 (Mise en œuvre, application , surveillance et contrôle de l’application), pour s’assurer que les contrôles soient bien effectués selon les règles et de manière continue. Pour le faire de façon efficace, un bureau à Belfast composé d’experts techniques s’avérait indispensable

Un an plus tard, le 12 février 2020, Helga Schmid réitérait sa demande auprès de Simon McDonald en déclarant que l’Union Européenne souhaitait maintenir sa présence à Belfast afin de permettre à des techniciens de l’Union de veiller à l’application du protocole irlandais dans sa nouvelle version. Elle invoquait, à cet égard, l’article 12 du protocole révisé qui prévoit la présence d’agents officiels de l’UE pour superviser les contrôles douaniers et réglementaires effectués par les Britanniques qui devraient s’appliquer aux échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord à compter du 1er janvier 2021.

Helga Schmidt observait que des capacités et des compétences très spécifiques étaient requises sur le terrain « distinctes des compétences ordinaires de toute autre délégation de l’Union Européenne » et espérait que le bureau serait opérationnel d’ici juin afin d’aider les sociétés à se préparer au processus réglementaire auquel elles devraient se soumettre.

Mais la réponse de Simon McDonald fut cette fois un refus catégorique. Helga Schmid eut beau insister, dans une lettre adressée à la Secrétaire d’État et trésorier payeur général Penny Mordaunt, sur les dispositions énoncées par l’article 12 du nouveau Protocole qui dotaient l’Union Européenne de droits qu’elle entendait bien exercer, la position des Britanniques était inébranlable. Penny Mordaunt objectait, à son tour, que le Royaume-Uni ne pouvait accepter la présence permanente de l’Union Européenne à Belfast. La raison avancée était qu’une telle présence serait source de tension en termes politiques et communautaires. Michael Gove, ministre d’État, intervenait également pour affirmer qu’il n’y avait nul besoin d’une “mini ambassade” à Belfast, à quoi le député du Sinn Fein pour Belfast nord, John Finucane, rétorquait que la formule d’une “mini ambassade” utilisée par le ministre était très provocatrice et mal venue à un moment crucial des négociations post-Brexit.

La raison invoquée par Penny Mordaunt était une allusion au clivage intercommunautaire en Irlande du Nord qui oppose nationalistes et unionistes et qui s’est ravivé depuis la campagne référendaire de 2016. Dans le camp opposé au Brexit, les partis nationalistes, le Sinn Fein et le Parti social-démocrate et travailliste (SDLP), ainsi que le parti de l’Alliance, et les Verts avaient adressé une demande conjointe à Boris Johnson en avril 2020 pour réclamer la réouverture du bureau de la Commission européenne fermé depuis la sortie du Royaume-Uni le 31 janvier 2020. À l’inverse, les partis unionistes nord-irlandais, le Parti Unioniste démocrate (DUP) et le Parti Unioniste d’Ulster (UUP) approuvaient le refus des Britanniques. Dans un bref communiqué le leader du Parti unioniste d’Ulster, Steve Aiken, déclarait que « l’idée de représentation permanente de l’Union Européenne, dotée de pouvoirs extra-juridictionnels comme ceux dont elle disposait dans les Balkans, était tout simplement inacceptable au Royaume-Uni et il était inconcevable qu’un pays sorti de l’Union Européenne puisse l’accepter sur son territoire souverain ». Il ajoutait que, selon lui, « l’Union Européenne essayait de se servir de l’Irlande du Nord comme monnaie d’échange »[16].

Un contexte de défiance

Cette affaire mérite l’attention des observateurs, car elle jette à nouveau le doute sur les intentions réelles des Britanniques quant à l’application des dispositions prévues par le protocole sur l’Irlande du Nord. Elle illustre le climat de défiance qui persiste entre les négociateurs et pourrait gâcher toute perspective de rapprochement sur la future relation commerciale. Les responsables Britanniques seraient-ils prêts à s’affranchir des obligations souscrites dans l’Accord de retrait article 12, qu’ils ont signé le 12 novembre 2019 ? ou affichent-ils des postures tactiques à l’adresse de leur électorat ?

Le Premier ministre Boris Johnson a répété à plusieurs reprises qu’il n’y aurait pas de contrôles entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord[17], et qu’il n’y aurait donc aucune procédure à mettre en place. Il a même, contre toute évidence, indiqué que les contrôles ne faisaient pas partie de l’accord de retrait, et a déclaré que toute déclaration à l’exportation devait lui être transmise et qu’il ordonnerait aussitôt qu’elle soit jetée à la poubelle ! A la question s’il maintenait ses propos à cet égard, un porte-parole du gouvernement déclarait : « Le Premier ministre a répondu à cette question de nombreuses fois à la Chambre et a toujours insisté qu’il n’y aurait pas de contrôles douaniers ni réglementaires ». Ce déni, pour le moins surprenant, a amené ses interlocuteurs à se demander s’il avait lu et compris l’Accord ou s’il mentait délibérément. Comme pour ajouter à la confusion, les propos du chef de gouvernement ont été démentis par Michael Gove, ministre d’État, qui, après avoir affirmé à la Chambre des Communes qu’il n’y aurait pas de frontière en mer d’Irlande, admettait le 11 février 2020, que des contrôles sur les marchandises auraient bien lieu à partir du 1er janvier 2021, avant l’entrée en Grande-Bretagne des marchandises en provenance de l’Union Européenne. Le 5 mai, à l’occasion d’une séance de questions il tenait les mêmes propos à la Chambre des Lords devant les membres de la commission des affaires européennes et déclarait qu’il y aurait bien des contrôles sur les marchandises en provenance de Grande-Bretagne et à destination de l’Irlande du Nord mais qu’il s’agirait de légers contrôles (“light-touch checks”)[18] de type sanitaire et phytosanitaire (SPS) concernant l’agroalimentaire et la viande qui pourraient être effectués pendant le transport sur le ferry. Il est primordial pour les Européens que ces contrôles soient assurés afin de protéger le marché unique contre tout risque de concurrence déloyale et de non-respect des réglementations européennes.

Pour ce qui est des marchandises qui seraient transportées d’Irlande du Nord vers la Grande-Bretagne, Michael Gove revenait sur l’article 6 de l’accord de retrait (Protection du marché intérieur de Royaume-Uni), qui garantit un accès libre aux marchandises qui circulent de l’Irlande du Nord vers d’autres parties du Royaume-Uni. Tous les transporteurs devront toutefois remplir une déclaration d’exportation avant leur départ et se conformer aux formalités européennes pour l’exportation.

Cette question est d’autant plus grave que si les Britanniques persistaient dans leur refus, les contrôles à la frontière entre les deux Irlande pourraient devenir inévitables, au risque de provoquer immanquablement des tensions pouvant déboucher sur une reprise du conflit.

Dans l’éventualité où aucun accord sur la future relation commerciale ne puisse émerger des négociations, le protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, en tant que partie intégrante de l’Accord de retrait, devrait toutefois s’appliquer au titre de traité international. Cette assurance a été réaffirmée par Michel Barnier lors d’un communiqué de presse le 24 avril 2020 où il a rappelé l’engagement de rendre opérationnelles le 31 décembre 2020 les dispositions  inscrites dans l’accord de retrait garantissant les droits des 4,5 millions de citoyens expatriés ainsi que la paix et la stabilité en Irlande et en Irlande du Nord[19].

Alors que le spectre du « no deal » a ressurgi, quelques signes plus positifs sont apparus en avril 2020. A l’issue d’entretiens constructifs, les ministres des transports, anglais, irlandais et français publiaient une déclaration conjointe qui reconnaissait que le bien-être collectif dépendait de façon cruciale des transporteurs de fret et qu’il importait de préserver les liens économiques et sociaux qu’ils assuraient entre leurs nations. Dans le contexte de la crise du Covd-19[20] qui représentait une menace pour le transport des marchandises, il était impératif de se mobiliser pour préserver la circulation des frets en renforçant leur soutien aux routes maritimes qui relient le Royaume-Uni à l’Irlande et à la France. Cela devait amener les responsables politiques à renforcer leur partenariat et à partager les meilleures pratiques.

Des négociations au point mort

Boris Johnson n’a eu de cesse de réclamer un accord de libre-échange avec ses « amis et partenaires européens qui ne soit pas fondé sur un alignement politique, quel qu’il soit ». Si le Premier ministre a été souvent soupçonné de vouloir créer un Singapour sur Tamise qui deviendrait un paradis fiscal aux portes de l’Europe, cette éventualité ne nous parait guère crédible dans la mesure où le Royaume-Uni ne se résume pas à Londres où se concentrent les services financiers comme dans la ville État de Singapour. La majorité des Britanniques sont mécontents de voir la capitale capter les richesses et de voir les inégalités se creuser dans le reste de l’Angleterre. Le vote du Brexit est tout à fait révélateur du malaise qui frappe les populations du nord et du centre de l’Angleterre durement frappés par la désindustrialisation et où les habitants se sentent délaissés sans aucune perspective d’avenir. L’engagement de Boris Johnson à opérer un rééquilibrage des régions et ses promesses d’investissements importants dans le nord et le centre de l’Angleterre est destiné à s’assurer la loyauté de son nouvel électorat.

La crise sanitaire a considérablement ralenti le processus de négociations d’autant que les négociateurs en chef, Michel Barnier et David Frost, ont dû se condamner à l’isolement après avoir contracté le virus. Les négociations par écran interposé ne semblent pas favoriser les rapprochements mais le problème va au-delà des contraintes sanitaires imposées par les autorités. L’équipe de négociateurs qui entourent Johnson est composée de farouches eurosceptiques qui ne dissimulent pas leur aversion pour tout ce qui peut s’assimiler à la bureaucratie européenne.

 Il n’y a encore eu aucune avancée dans les négociations tant les positions sont divergentes. Le Premier ministre a ajouté à la difficulté en inscrivant dans le projet de loi sur le retrait de l’Union Européenne que tout prolongement de la période de transition était exclu. Les négociateurs européens ont accusé le gouvernement britannique de manquer de sincérité en prétendant qu’un accord de libre-échange serait faisable en si peu de temps. L’entêtement à ne pas vouloir prolonger la période de transition peut s’expliquer de diverses façons. Le Premier ministre entend trouver un accord de base et laisser de nombreux domaines se traiter au cas par cas en espérant ainsi avoir plus de poids dans les négociations.  Il est sans doute également convaincu qu’il ne faut pas ralentir l’élan national vers le Brexit et qu’il peut, une fois encore, miser sur la menace du “no deal”, pour parvenir à arracher des concessions aux Européens. Interrogé sur le sujet à la séance de questions devant la Commission des Affaires européennes de la Chambre des Lords, Michael Gove soulignait qu’il n’y avait nul besoin de prolonger la période de transition et déclarait ensuite que chaque année de prolongation couterait un montant net de 10 milliards de livres supplémentaires au Trésor britannique.

Si aucun accord n’est trouvé la relation commerciale entre le Royaume Uni et l’Union Européenne sera fondée sur les termes de l’Organisation mondiale du commerce. Devant une telle éventualité nombre de sociétés, de diplomates et d’économistes s’accordent à dire que les conséquences seraient désastreuses des deux côtés de la Manche et de la mer d’Irlande avec des perturbations graves dans les échanges commerciaux, des hausses de prix, des pertes d’emploi suivies d’un choc économique. Comment comprendre qu’on puisse ajouter autant d’incertitude à une crise sanitaire dont on imagine encore mal toutes les répercussions ?

Conclusion

Le troisième round des négociations débutait le lundi 11 mai 2020. Pour le négociateur en chef de l’Union Européenne, Michel Barnier, il était urgent de progresser de façon tangible dans tous les domaines et tout particulièrement sur la question des règles de concurrence loyale[21] (“level playing field”), les aides d’État, la coopération en matière de police et de sécurité, le protocole sur l’Irlande du Nord et la pêche. Il n’est pas question pour les Européens d’accepter un accord de libre-échange sans tarifs douaniers ni quotas qui ne soit assorti d’aucunes garanties juridiques quant au respect de règles de concurrence.

Mais les Britanniques font la sourde oreille à propos des questions jugées vitales que posent les Européens. Tout se passe comme s’ils voulaient imposer leur agenda en ne négociant que les dossiers qu’il jugent essentiels à leurs intérêts, les échanges commerciaux, les services, les transports ou encore la coopération nucléaire. Le négociateur en chef de la Task Force a également souligné qu’il représentait les intérêts de tous les États membres de l’Union dans les négociations sur la future relation commerciale. Si elles débouchent sur un accord, cet accord devra être ratifié par le Conseil Européen et le Parlement Européen. 

À Bruxelles l’exaspération est à son comble devant l’inertie des Britanniques qui n’ont pas encore clarifié leurs positions sur un grand nombre de dossiers et ne semblent prendre aucune disposition en vue de l’application du protocole sur l’Irlande du Nord. Alors que le grand sommet européen de juin se rapproche, les appels à l’extension de la période de transition se multiplient. Lorsque le mois de juin touchera à sa fin il ne sera plus possible de reporter la fin de la période de transition mais, malgré l’urgence, l’impasse diplomatique se prolonge sans qu’il n’y ait aucune perspective de déblocage.

[1] Rappelons que les Britanniques, toutes régions confondues, se sont exprimés à 51,8% en faveur du Brexit.

[2] Parmi les parties représentées dans le dossier figurait Raymond McCord, un militant des droits des victimes des   Troubles.

[3] En revanche, la Cour suprême britannique a imposé au gouvernement de Theresa May d’obtenir l’aval du Parlement de Westminster pour entamer la procédure de divorce avec l’Union européenne (Miller1).

[4] Le choix du Premier ministre, dans le souci d’éviter une frontière terrestre dite « dure » avec la République d’Irlande est en réalité proche de la proposition initiale de l’Union Européenne. Le backstop nord irlandais aurait traité la province d’Ulster de façon différentielle du reste du Royaume-Uni en la maintenant en union douanière avec l’Union Européenne.

[5]https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=OJ:L:2020:029:FULL&from=FR

[6] Les droits de douane concernant une marchandise introduite en Irlande du Nord par transport direct et ne provenant pas de l’Union ou d’une autre partie du Royaume-Uni sont les droits applicables au Royaume-Uni, ….à moins que cette marchandise ne risque d’être introduite dans l’Union, en tant que telle ou comme partie d’une autre marchandise à la suite d’un traitement. Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, Article 5, paragraphe 1 Douanes, circulation des marchandises, Journal officiel de l’Union Européenne.

[7]les représentants de l’Union ont le droit d’être présents  lors de toute activité menée par les autorités du Royaume-Uni en lien avec la mise en œuvre et l’application des dispositions du droit de l’Union rendues applicables par le présent Protocole, ainsi que des activités en lien avec la mise en œuvre et l’application de l’article 5, et le Royaume-Uni fournit, sur demande, toute information pertinente à cet égard. ” (Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, article 12, par.2.idem). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=OJ:L:2020:029:FULL&from=FR

[8] “Stranraer and Cairnryan face trade congestion”, the Sunday Times, 27 octobre 2019   thetimes.co.uk/article/stranraer-and-cairnryan-face-trade-congestion-0gggjb0g7

[9] External Affairs and Additional Legislation Committee, Inquiry into the implications of Brexit for Welsh ports, August 2017. https://senedd.wales/laid%20documents/cr-ld11158/cr-ld11158-e.pdf

[10] WITS (World Integrated Trade Solutions), Ireland exports, imports and trade balance by Country. https://wits.worldbank.org/CountryProfile/en/Country/IRL/Year/2017/TradeFlow/EXPIMP/Partner/by-country

[11] Journal de la marine marchande, novembre 2019, “Brexit, le défi de la frontière mer d’Irlande”.

http://www.journalmarinemarchande.eu/mensuel/5103/politique/le-defi-de-la-frontiere-mer-dirlande

[12] Il était également question de conserver des bureaux à Edinburg, Cardiff et Londres.

[13]https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/759019/25_November_Agreement_on_the_withdrawal_of_the_United_Kingdom_of_Great_Britain_and_Northern_Ireland_from_the_European_Union_and_the_European_Atomic_Energy_Community.pdf

[14] L’Union Européenne devait également continuer à financer le programme Peace IV qui viendrait à son terme en mars 2020. Le processus de paix en Irlande du Nord a bénéficié de l’aide financière de l’Union depuis 1989 au titre de la politique régionale de l’Union et des contributions de l’Union au Fonds international pour l’Irlande (FII). Le dernier programme Peace IV , doté de 270 millions d’euros, a couvert la période de 2014 à 2020. Il était destiné à la réalisation de projets au profit des enfants et des jeunes gens de la province.

[15] L’article 4 du premier protocole figurant dans l’Accord de Theresa May se retrouve inchangé dans l’article 4 du protocole révisé. Il en est de même pour l’article 14 par. 2 qui devient l’article 12 paragraphe 2 du protocole révisé.

[16] “EU bid to keep office in Belfast is criticised by pro-Brexit parties”, Belfast Telegraph, 3 mai 2020

[17] Brexit : No checks on goods from NI to UK says PM, John Campbell, BBC news, 15 novembre 2019.

[18] House of Lords, Select Committee on the European Union, Uncorrected oral evidence: Progress of UK-EU future relationship negotiations, 5 mai 2020, https://committees.parliament.uk/oralevidence/344/html/

[19] Press statement by Michel Barnier following the second round of future relationship negotiations with the United Kingdom, Commission Européenne, 24 avril 2020. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/statement_20_739

[20] Freight transport in the context of COVID-19: joint statement by the United Kingdom, France and Ireland. Government UK, https://www.gov.uk/government/news/freight-transport-in-the-context-of-covid-19-joint-statement-by-the-united-kingdom-france-and-ireland

[21] Le dossier du level playing field ainsi que celui des aides d’État ont été analysés avec précision par Aurélien Antoine dan l’article intitulé “Le projet d’accord sur les relations futures : constance sur la méthode, incompatibilités majeures avec les lignes directrices britanniques”.

Les premières orientations pour les négociations sur les relations futures

La Commission a publié ses recommandations de la future décision du Conseil donnant mandat à la task force afin de conduire les négociations de l’accord sur les relations futures. L’annexe qui est jointe est particulièrement complète. Il n’y a guère de surprises dans le contenu des deux textes. Les grandes lignes de la déclaration politique sont intégralement reprises, de même que le principe cardinal selon lequel “les relations futures avec le Royaume-Uni devront reposer sur un équilibre entre droits et obligations et assurer des conditions de concurrence équitables”. Les documents de la Commission sont accessibles ici, ainsi que le discours de Michel Barnier du 2 février . L’ensemble va désormais être examiné par les États membres qui rendront leurs observations pour le 25 février.

Recommandation

Annexe

Discours de Michel Barnier

Du côté britannique, le Gouvernement a un peu plus dévoilé ses intentions qui recèlent toujours un certain nombre de contradictions. Pour le Premier ministre, “la question pour l’année 2020 est de savoir si le Royaume-Uni et l’UE peuvent convenir d’un accord commercial approfondi dans la droite ligne du traité que l’Union a conclu avec le Canada (type CETA), ou si la relation sera simplement fondée sur l’accord conclu en octobre, intégrant le Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord.” On ne comprend pas bien cette phrase, dans la mesure où le sort de l’Irlande du Nord conduit à un alignement réglementaire qui va bien au-delà d’un accord type CETA. Boris Johnson reprend aussi à son compte la déclaration politique sur les relations futures, mais en opérant quelques distinctions. Il vise d’abord la conclusion d’un accord commercial couvrant tous les aspects des échanges de marchandises, la pêche, la circulation des travailleurs temporaires au Royaume-Uni, la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles, les services financiers, l’aviation, le nucléaire civil et la sécurité. En ce qui concerne la pêche, le Gouvernement britannique soutiendra un alignement du Royaume-Uni sur le système applicable à la Norvège, à l’Islande ou aux îles Féroé, c’est-à-dire des négociations annuelles sur les quotas et les modalités de coopération.

Pour le reste, il déclare que “la coopération future (…) ne nécessite pas d’être arrangée dans le cadre d’un traité international et encore moins au travers d’institutions partagées. Le Royaume-Uni développera des politiques distinctes et indépendantes dans les domaines comme le système de contrôle d’immigration à points, le droit de la concurrence et des aides, l’environnement, la politique sociale, la commande publique et la protection des données, avec la volonté de maintenir des standards de haut niveau.”

Il ajoute que le Royaume-Uni compte négocier pour l’ensemble de ses territoires, y compris les dépendances de la Couronne et les territoires ultra-marins, ce qui inclut Gibraltar. Pour sa part, l’Union a pourtant précisé qu’elle excluait Gibraltar de la future négociation globale, la situation du Rocher devant relever de discussions distinctes (selon la recommandation de voir les déclarations annexées au procès-verbal de la réunion du Conseil européen du 25 novembre 2018: “Après que le Royaume-Uni aura quitté l’Union, Gibraltar ne sera pas inclus dans le champ d’application territorial des accords qui seront conclus entre l’Union et le Royaume-Uni. Cependant, cela ne fait pas obstacle à la possibilité d’avoir des accords séparés entre l’Union et le Royaume-Uni en ce qui concerne Gibraltar. Sans préjudice des compétences de l’Union et dans le plein respect de l’intégrité territoriale de ses États membres, telle qu’elle est garantie par l’article 4, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne, ces accords séparés nécessiteront un accord préalable du Royaume d’Espagne”).

La déclaration du Premier ministre précise certains éléments qui peuvent paraître en contradiction avec la recherche d’un accord du type CTA. En effet, il souhaite qu’il n’y ait pas de droits de douane ou de restrictions quantitatives aux échanges. Or, pour l’UE, ceci n’est envisageable que s’il existe un degré de coopération élevé sur des champs que Boris Johnson souhaite aborder en dehors de l’accord commercial global.

Nous n’en sommes qu’au début officieux des négociations. Il convient donc de ne pas surévaluer les propositions du Premier ministre qui souhaite arriver en position de force. Il n’en demeure pas moins que la question des modalités d’un alignement réglementaire nourrira vraisemblablement les tensions lors des discussions.

 

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