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Le Royaume-Uni et la guerre du Golfe de 2026 : entre prudence diplomatique, fidélité atlantiste et contraintes capacitaires

Par Thibaud Harrois, Maître de conférences en civilisation britannique, Université Sorbonne Nouvelle

Le conflit ouvert par les frappes israélo-américaines contre l’Iran a rapidement changé de nature. D’abord pensée comme une intervention limitée aux trois belligérants, elle s’est transformée en affrontement plus large, marqué par l’extension du conflit au trafic maritime et aux infrastructures énergétiques. Le blocage du détroit d’Ormuz, en particulier, a fait prendre au conflit une nouvelle échelle. Ainsi, dans une déclaration du 20 mars 2026, le gouvernement britannique rappelait que l’Iran visait des navires commerciaux non armés, des infrastructures civiles, notamment pétrolières et gazières, et bloquait le détroit d’Ormuz, tout en précisant que le Royaume-Uni travaillait avec ses partenaires à un plan crédible de protection de la navigation dans la zone. Ainsi, pour le gouvernement, la crise est traitée non pas seulement comme une guerre au Moyen-Orient, mais comme une crise de l’ordre maritime international.

La réponse britannique doit donc être lue à plusieurs niveaux. Elle vise à maintenir une capacité d’initiative diplomatique avec les Européens, à protéger les ressortissants et les intérêts du Royaume-Uni et de ses alliés dans la région, à maintenir la relation avec les États-Unis, sans toutefois participer ni soutenir les frappes offensives, et à préparer, si nécessaire, une opération de sécurisation maritime dans le Golfe. En ce sens, la position britannique tente de concilier des impératifs difficilement compatibles : ne pas répéter l’Irak, ne pas fragiliser la « relation spéciale » et ne pas paraître impuissant face à une menace directe sur la liberté de navigation.

Une réponse diplomatique portée par l’E3

Le premier aspect remarquable de la réaction britannique est la place accordée à la diplomatie, plus précisément à la coordination avec l’Allemagne et la France. Le format E3, né de la gestion du dossier nucléaire au début des années 2000, a de nouveau tenté de jouer un rôle diplomatique lors de la crise de 2026. Le 28 février 2026, les dirigeants allemands, britanniques et français ont publié une déclaration conjointe condamnant les attaques iraniennes contre les pays de la région, appelant l’Iran à renoncer aux frappes indiscriminées et demandant une reprise des négociations. Le 1er mars, une nouvelle déclaration des dirigeants de l’E3 insistait sur le caractère disproportionné des attaques iraniennes et sur les menaces qu’elles faisaient peser sur les alliés des trois pays, leurs ressortissants civils et leurs personnels militaires dans la région.

Le recours au format E3 est particulièrement pertinent pour le Royaume-Uni. En effet, depuis le Brexit, la politique étrangère britannique ne peut plus s’appuyer sur les instruments de coopération au sein de l’UE, puisqu’elle ne participe plus aux mécanismes décisionnels de l’Union. En revanche, le Royaume-Uni continue d’entretenir avec l’Allemagne et la France un dialogue étroit sur les questions stratégiques et de défense, comme en témoigne la signature de l’Accord de Trinity House sur la défense et le Traité de Kensington avec l’Allemagne, et la modernisation des Accords de Lancaster House avec la France en juillet 2025. Le dossier iranien constitue, de ce point de vue, une occasion pour le Royaume-Uni de s’inscrire dans la continuité et de rappeler qu’en matière de sécurité européenne, la sortie de l’UE n’a pas mis fin à toute logique de concertation.

Par ailleurs, pour le Royaume-Uni, l’intérêt du format E3 réside dans son caractère souple. Il ne s’agit pas d’un cadre institutionnel contraignant, mais d’un mécanisme diplomatique restreint et réactif. De plus, dans une crise où le Royaume-Uni cherche à éviter un face-à-face exclusif avec les Etats-Unis, ce format offre un espace de coordination utile. Il permet au gouvernement britannique de s’inscrire dans une dynamique collective européenne, sans se lier à une éventuelle position commune de l’UE, qui serait plus difficile à produire et potentiellement moins cohérente.

Néanmoins, l’effort diplomatique britannique ne s’est pas limité à ce noyau restreint. Le 19 mars 2026, le Royaume-Uni a cosigné une déclaration avec l’Allemagne, la France, l’Italie, les Pays-Bas, le Japon, le Canada, et d’autres partenaires, condamnant les attaques contre la navigation commerciale dans le détroit d’Ormuz et appelant au maintien de la liberté de navigation. Outre la volonté de formuler une position commune, cette déclaration confirme que les signataires se rejoignent non sur un éventuel soutien aux frappes contre l’Iran, mais sur la défense d’un principe : la sécurité des routes maritimes internationales.

Protéger les intérêts britanniques sans participer aux frappes

Un deuxième aspect de la réponse britannique concerne la protection des intérêts nationaux. C’est sur cet aspect que la politique du gouvernement Starmer apparaît la plus claire. Le 16 mars 2026, le Premier ministre affirmait que la priorité du Royaume-Uni était de protéger ses ressortissants dans la région, de défendre ses alliés lorsque cela était nécessaire, mais de ne pas être entraîné dans une guerre plus large. Cette formule résume bien la position britannique : engagement défensif, refus de l’escalade, défense des alliés régionaux, mais sans co-belligérance. Le communiqué du 20 mars confirmait cette ligne : le Royaume-Uni ne se présente pas comme l’un des acteurs d’une guerre choisie, mais comme fidèle aux engagements pris envers ses alliés, dans le respect du droit international.

La protection des intérêts britanniques recouvre plusieurs aspects :

  • la sécurité des ressortissants présents dans la région, ce qui suppose des capacités d’évacuation et de gestion de crise
  • la protection des navires liés au Royaume-Uni ou des flux commerciaux essentiels à son économie
  • les effets économiques du conflit.

La hausse potentielle des prix de l’énergie, par exemple, a très vite été identifiée par le gouvernement comme un enjeu de politique intérieure. Le 23 mars, Keir Starmer a ainsi réuni le comité COBR pour examiner les conséquences du conflit sur les prix de l’énergie et anticiper les mesures de soutien aux ménages susceptibles d’être nécessaires.

En effet, l’un des enjeux présentés par cette crise pour le gouvernement britannique est la nécessité d’articuler les enjeux de sécurité extérieure et les vulnérabilités intérieures. Les crises du Golfe ne sont jamais, pour le Royaume-Uni, des crises éloignées, puisqu’elles affectent directement son économie, ouverte et dépendante des échanges, mais aussi les choix effectués par un gouvernement qui se veut attentif aux répercussions sociales d’un choc énergétique.

Par ailleurs, la prudence quant au soutien apporté aux frappes contre l’Iran est présentée par Keir Starmer comme une volonté de ne pas commettre « les erreurs de l’Irak ». L’expérience de l’alignement sur les Etats-Unis, les controverses sur la légalité et les justifications de la guerre, le coût humain et politique de l’engagement ont durablement transformé les conditions d’acceptabilité d’une participation britannique à une nouvelle guerre au Moyen-Orient. La retenue de 2026 a pour arrière-plan l’opposition personnelle de Keir Starmer au choix de Tony Blair en 2003. Mais la volonté de ne pas s’engager dans un nouveau conflit long et coûteux, tant financièrement et humainement, a aussi été partagée, dans le passé, par les Conservateurs, comme en témoignent les conditions de l’intervention en Libye en 2011, et surtout leur refus d’intervenir en Syrie suite à l’opposition de la Chambre des communes en 2013. Ainsi, la retenue de 2026 n’est pas seulement conjoncturelle, mais le reflet d’une histoire stratégique et politique.

Résister aux pressions américaines sans rompre la « relation spéciale »

La difficulté pour le Royaume-Uni tient au fait que cette retenue doit être conciliée avec le maintien de la « relation spéciale », expression encore employée aujourd’hui, surtout du côté britannique, pour décrire le lien transatlantique, l’un des piliers de sa politique étrangère. Or, le Royaume-Uni ne souhaite ni suivre mécaniquement les Etats-Unis, ni prendre ses distances de façon trop franche.

Ainsi, dans un premier temps, le Royaume-Uni avait refusé aux États-Unis l’utilisation de ses bases militaires pour des frappes contre l’Iran, il en a finalement admis l’utilisation pour les besoins de la légitime défense collective, tout en réaffirmant que le Royaume-Uni n’entrerait pas directement dans la guerre contre l’Iran.

Cette crise met ainsi en lumière une évolution de l’atlantisme britannique. Bien que celui-ci ne disparaisse pas, il semble se reconfigurer. En effet, jusqu’au tournant des années 2010, la valeur politique de la relation spéciale résidait en partie dans la disponibilité militaire britannique. Mais le Royaume-Uni cherche désormais à préserver son utilité stratégique sans toutefois sacrifier sa capacité de décision propre. La fidélité atlantique ne s’exprime donc plus nécessairement par la participation aux frappes, même si elle continue de passer par un soutien défensif, la mise à disposition de facilités, le partage du renseignement, ou la contribution à une coalition de sécurisation maritime.

Cette reconfiguration peut également être constatée dans les débats diplomatiques plus larges sur la réponse internationale au blocage du détroit d’Ormuz. Deux approches concurrentes ont fait l’objet de discussion au Conseil de sécurité : l’une, soutenue par les États-Unis, Bahreïn, et plusieurs États du Golfe, autorise l’usage de « tous les moyens nécessaires » pour protéger la navigation ; l’autre, portée notamment par la France, privilégie une approche plus strictement défensive et diplomatique. Bien que le Royaume-Uni n’apparaisse pas comme le principal promoteur de l’un ou l’autre texte, sa position publique l’inscrit davantage dans la seconde logique, entre expression d’une certaine fermeté, mais sans volonté de provoquer d’escalade militaire.

Cette position expose le gouvernement britannique à de fortes critiques. Donald Trump a ainsi exprimé son ire contre le Premier ministre, y compris dans la presse britannique, regrettant à quel point Keir Starmer était inférieur à Winston Churchill, et exprimant sa grande déception en des termes infantilisants pour le Premier ministre. Le refus de participer aux frappes donnerait ainsi l’image d’un Royaume-Uni hésitant, moins fiable qu’autrefois, voire incapable d’assumer pleinement les responsabilités de la relation spéciale. Inversement, pour d’autres, y compris au sein de la Chambre des communes, le Royaume-Uni demeure trop dépendant des Etats-Unis.

En tout état de cause, si la relation avec les Etats-Unis demeure exceptionnelle par la densité des liens militaires, nucléaires, de renseignement et diplomatiques, elle n’est politiquement tenable au Royaume-Uni que si elle peut être présentée comme compatible avec une définition autonome de l’intérêt national, comme tente de le faire Starmer dans la crise actuelle.

Le retour du fait maritime et les limites de la Royal Navy

Si la réponse diplomatique britannique apparaît relativement cohérente, la crise révèle en revanche de façon plus nette les limites capacitaires du Royaume-Uni. C’est que l’on a pu constater en particulier dans le domaine naval, au cœur de la réponse à la crise. Le blocage du détroit d’Ormuz pose en effet la question de la capacité du Royaume-Uni à contribuer rapidement et de manière crédible à la sécurisation d’un passage maritime stratégique, alors même qu’il est engagé sur d’autres théâtres.

Dès le début de la guerre, le Royaume-Uni a étudié la possibilité de déploiements supplémentaires dans le Golfe après le retrait de son dernier chasseur de mines, le HMS Middleton (même si des systèmes autonomes de lutte contre les mines demeurent déployés dans la région). Toutefois, la réponse britannique à la crise a été caractérisée par sa discrétion, surtout si on la compare à la réponse française et au déploiement du groupe aéronaval autour du porte-avions Charles de Gaulle. Le symbole le plus frappant de la tension capacitaire qui affecte le Royaume-Uni est le cas du HMS Dragon. Ce destroyer de type 45, l’un des six navires de défense antiaérienne de haut niveau dont dispose la Royal Navy, a été envoyé en Méditerranée orientale suite aux frappes qui ont visé la base de l’armée de l’air britannique à Chypre. Cependant, six jours se sont écoulés entre la décision d’appareiller et le moment où le HMS Dragon a finalement quitté Portsmouth. Ce délai est dû à la façon dont se sont déroulées les opérations de maintenance sur le destroyer. En effet, les opérateurs privés responsables de ces opérations ont réduit leurs heures de travail, notamment pour réduire les coûts, ce qui affecte la disponibilité des navires. Par ailleurs, alors que le HMS Dragon devait prendre la tête d’une mission de l’OTAN dans l’Atlantique Nord, le Royaume-Uni n’a pas été en mesure de déployer un autre destroyer pour cette mission, le seul autre destroyer disponible devant accompagner le prochain déploiement du porte-avions HMS Prince of Wales. Ainsi, le commandement de la mission de l’OTAN a dû être assuré par les marins britanniques à bord de la frégate allemande Sachsen.

Cette situation met en lumière l’état des forces navales britanniques après des années de coupes budgétaires. Pendant la guerre froide, la Royal Navy disposait de forces de surface bien plus conséquentes. Or, les 12 destroyers de type 42 n’ont finalement été remplacés que par 6 destroyers de type 45. Ce choix s’explique par les « dividendes de la paix » après la fin de la Guerre froide, mais aussi par la priorité accordée aux opérations de contre-insurrection en Afghanistan et en Irak. Certes, la décision de construire deux porte-avions a suscité un regain d’investissement dans les forces navales, mais les commandes de nouvelles frégates ont été longtemps retardées et l’érosion des capacités s’est poursuivie. Actuellement, treize frégates sont en construction ou en projet, mais les frégates de type 23, qui ont plus de 30 ans de service actif, se dégradent rapidement et seront probablement retirées avant que leurs remplaçantes ne soient opérationnelles. Ce « trou capacitaire » en frégates va exercer une pression importante sur la flotte d’escorte jusqu’à la fin des années 2020.

Ces problèmes ne sont pas méconnus du gouvernement travailliste. En effet, la Revue stratégique de défense de 2025 formulait 62 recommandations précises visant à rendre les forces armées plus létales, mieux intégrées et plus aptes à être engagées opérationnellement. Le gouvernement a approuvé l’ensemble de ces recommandations et s’est engagé à les mettre en œuvre. Or, le Defence Investment Plan, censé traduire ces orientations en mesures concrètes, n’a toujours pas été publié, notamment à cause du manque de moyens budgétaires : il manquerait ainsi 28 milliards de livres pour financer les recommandations de la Revue stratégique de défense de 2025.

Ainsi, alors que le gouvernement Starmer a entériné une stratégie ambitieuse pour la défense britannique et s’est engagé à la mettre en œuvre rapidement, aucun résultat tangible n’est visible, près de deux ans après son arrivée au pouvoir. Comme l’a souligné le président de la commission de la Défense de la Chambre des communes, le gouvernement semble « avancer à petits pas plutôt que de prendre la mesure de l’urgence du moment ». Or, compte tenu du temps nécessaire à la mise en œuvre des programmes de construction ou de modernisation, il est désormais impératif de prendre les engagements attendus à la fois par les forces armées, l’industrie de défense et les alliés du Royaume-Uni.

Conclusion

La guerre du Golfe de 2026 met en lumière les tensions structurelles de la politique étrangère et de défense du Royaume-Uni. Confronté à une crise majeure, le pays cherche à concilier des impératifs contradictoires : maintenir sa crédibilité auprès des États-Unis sans s’engager dans une nouvelle guerre, affirmer une autonomie stratégique tout en s’inscrivant dans des cadres de coopération en Europe, et défendre ses intérêts malgré des capacités militaires contraintes. Si la réponse britannique apparaît globalement cohérente sur le plan diplomatique, notamment grâce au recours au format E3 et à une approche prudente de l’escalade, elle révèle en revanche les limites matérielles d’une puissance qui peine à financer ses ambitions.

Ainsi, la crise d’Ormuz agit comme un révélateur plus large : celui d’un Royaume-Uni en transition, qui chercher à redéfinir les modalités de son influence dans un environnement stratégique plus instable. La prudence héritée des guerres passées, la dépendance persistante à l’égard de ses alliés et la nécessité de réinvestir dans ses capacités de défense soulignent le moment charnière auquel se trouve le pays. La façon dont le gouvernement parviendra à surmonter ces contradictions, notamment en opérant les choix nécessaires au maintien d’une puissance militaire crédible, déterminera non seulement le rôle du pays dans les crises futures, mais aussi la crédibilité de son statut sur la scène internationale.

So What ? n°43

À la une ce mois-ci, pour le premier éditorial de l’année, une actualité internationale chargée. Alors que l’on célébrera dans quelques mois les dix ans du vote de sortie de l’UE, on assiste à un rapprochement manifeste du Royaume-Uni avec ses voisins européens. Parallèlement, sa « relation spéciale » avec les États-Unis paraît s’étioler. La droite parlementaire connaît elle aussi une recomposition tout à fait spectaculaire, tandis que les partis indépendantistes sont donnés favoris aux prochaines élections au Pays de Galles et en Écosse. L’année 2026 annonce ainsi de profondes reconfigurations.

So What ? n°43

So What ? n° 42

Par Lucien Carrier, docteur en droit, postdoctorant de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de ce numéro 42 de la lettre d’information de l’Observatoire, dernier de l’année 2025, ces dernières semaines apparaissent comme un moment charnière pour le Royaume-Uni : recomposition diplomatique sur fond de désengagement américain, fébrilité politique au sein d’un Labour fragilisé, et profondes tensions autour d’un renouveau juridique exceptionnel par son potentiel. Le panorama qui suit revient sur ces dynamiques croisées et annonce des changements déterminants pour la nouvelle année.

 

SO WHAT 42

Le deuxième budget du gouvernement Starmer : un cap maintenu dans un contexte incertain

Par Alexandre Guigue, Professeur de droit public, Directeur du Centre de recherche en droit Antoine Favre de l’Université Savoie Mont-Blanc et Membre de la Chaire Droit et politique comparés – Université Jean-Monnet Saint-Étienne

Le 26 novembre 2025, à 12 h 30 GMT, Rachel Reeves a présenté aux parlementaires le deuxième budget du gouvernement travailliste dirigé par Keir Starmer. Elle l’a décrit comme « un budget pour des impôts justes, des services publics solides et une économie stable » (a Budget for fair taxes, strong public services, and a stable economy). L’exercice confine au jeu d’équilibriste, puisque le gouvernement entend montrer qu’il respecte les règles qu’il s’est fixées pour la trajectoire budgétaire du pays tout en investissant dans les services publics avec des hausses d’impôts ciblées. Les marges de manœuvre de la Chancelière de l’Échiquier sont limitées dans un contexte de ralentissement de la productivité et d’un environnement macroéconomique marqué par une inflation supérieure aux prévisions.

Alors que le budget doit rester secret jusqu’au prononcé du discours, l’OBR (Office for Budget Responsibility) a accidentellement publié son analyse budgétaire 40 minutes avant la prise de parole de Rachel Reeves (1). Il a alors révélé les augmentations fiscales prévues et provoqué une réaction immédiate des marchés financiers. Il faut dire que le gouvernement travailliste a maintenu le cap en matière fiscale (2) tout en annonçant une augmentation de dépenses publiques (3). Les objectifs budgétaires fixés en 2024 sont inchangés (4), mais le contexte économique est un peu moins favorable que prévu (5).

1. La publication anticipée par erreur du rapport économique et budgétaire par l’OBR.

En 2024, l’annonce du budget s’était accompagnée d’une polémique : la découverte, selon les travaillistes, d’un « trou noir » financier laissé par les conservateurs. En 2025, un autre incident inattendu a secoué l’exécutif : la publication par erreur par l’Office for Budget Responsibility de plusieurs documents d’analyse du « budget », en particulier son rapport économique et budgétaire, 40 minutes exactement avant la prise de parole de Rachel Reeves devant les MPs à la Chambre des Communes. Traditionnellement, cette publication intervient à la fin du discours de la Chancelière, au moment même où elle se rassoit. Dans un contexte de rumeurs persistantes sur des hausses possibles de la fiscalité, la fuite a accentué une atmosphère pesante. L’incident tombe vraiment mal pour l’Institution budgétaire indépendante britannique, qui avait été vivement critiquée quelques semaines auparavant par le Congrès du syndicat Umbrella Group. Créé par les conservateurs en réaction aux dérapages budgétaires de Gordon Brown, l’OBR[1] a été présenté comme un « chien de garde » férocement attaché aux politiques économiques d’austérité mettant en danger tout virage politique à gauche. La cause de l’ire de nombreuses figures travaillistes, Rachel Reeves comprise, est la publication par l’OBR de prévisions dégradées en matière de productivité. De nombreux travaillistes accusent l’institution de les avoir révélées à un moment inopportun et qu’elle aurait très bien pu le faire dès 2023, alors que les conservateurs étaient encore au pouvoir et qu’ils multipliaient les avantages fiscaux dans la perspective des élections[2].

Immédiatement après le discours de la Chancelière, le président de l’OBR s’est expliqué sur la fuite en faisant état d’un problème technique et a annoncé l’ouverture d’une enquête interne par l’organe de contrôle de l’OBR (oversight board, composé des trois membres de l’OBR et de deux membres non exécutifs). Interrogé sur une possible démission, Richard Hughes, qui est le deuxième président de l’OBR après Robert Chote (deux mandats entre 2010 et 2020), a répondu qu’il s’en remettrait aux résultats de l’enquête. Le gouvernement travailliste, pour sa part, maintient sa confiance dans l’institution budgétaire indépendante et son président.

2. Les annonces fiscales[3].

La fiscalité des personnes physiques.

Le gel des seuils de l’impôt sur le revenu et des cotisations sociales (National Insurance Contributions, NICs).

Les seuils des barèmes de l’impôt sur le revenu et des cotisations sociales sur les salaires qui sont gelés depuis 2022 doivent le rester jusqu’au 1er avril 2028. La Chancelière a décidé de prolonger ce gel pour trois années budgétaires supplémentaires, soit jusqu’au 1er avril 2031. Ce choix est notable par comparaison au débat qu’a suscité en France l’impossibilité pour la loi de finances spéciale de prévoir l’indexation sur l’inflation des tranches de l’impôt sur le revenu[4]. Au Royaume-Uni, les hausses fiscales mécaniques induites par le gel sont politiquement mieux acceptées. Le gel actuel avait, en effet, été décidé par le gouvernement conservateur de Rishi Sunak lors du budget de mars 2021, et ce jusqu’à l’année budgétaire 2025-2026 incluse. En novembre 2022, Jeremy Hunt avait étendu le gel pour deux années supplémentaires, c’est-à-dire jusqu’au 1er avril 2028. Le gouvernement travailliste ne fait que prolonger la décision des conservateurs sur ce point, mais il rompt avec sa promesse de campagne de ne pas augmenter les cotisations sociales[5].

La première tranche de l’impôt sur le revenu britannique démarre à 12 570 livres sterling avec un taux à 20 %. La dernière tranche débute à 50 270 livres sterling pour un taux de 40 %. La conséquence du gel est de faire entrer des personnes dans l’imposition et d’augmenter celle des personnes déjà imposables. L’impôt porte sur chaque personne physique et le fait d’avoir des enfants ou pas n’a pas d’incidence sur l’imposition[6].

Tranches de l’impôt sur le revenu (Angleterre, pays de Galles et Irlande du Nord)[7] :

TranchesRevenu imposableTaux (%)
Franchise d’impôt0 à 12 570 £0
1re tranche12 571 £ à 50 270 £20
2e tranche50 271 £ à 125 140 £40
Tranche additionnelle> à 125 140 £45

Depuis le 1er avril 2022, les seuils des cotisations sociales (National Insurance Contributions, NICs) sont alignés sur ceux de l’impôt sur le revenu avec un taux principal à 8 % et un taux supérieur à 2 %. La prolongation du gel rompt avec la promesse des travaillistes de ne pas augmenter les cotisations sociales.

Tranches des cotisations sociales sur salaires ((National Insurance Contributions, NICs) :

TranchesSalaire hebdomadaireSalaire mensuelTaux (%)
Franchise d’impôt125 à 242 £542 à 1048 £0
1re tranche242,01 à 967 £1048,01 à 4189 £8
2e tranche> à 967 £> à 4189 £2

L’OBR prévoit que le prolongement des gels générera des revenus fiscaux supplémentaires de 23 milliards de livres sterling sur les trois années budgétaires de 2028 à 2031[8]. C’est la mesure fiscale la plus importante du nouveau budget, mais elle porte sur le futur et n’a pas d’incidence sur l’année budgétaire 2026-2027 qui commence le 1er avril 2026.

La fixation d’un plafond d’exonération de cotisations sociales sur les contributions de retraite

Les salariés britanniques peuvent obtenir de leur employeur la transformation d’une partie de leur salaire en une autre forme d’avantage (l’attribution d’une voiture de fonction, par exemple). Le salaire est, ainsi, diminué tout comme l’impôt sur le revenu correspondant ainsi que les cotisations sociales. Il en va de même des cotisations patronales (employer NICs). Il est possible aussi d’utiliser un tel dispositif pour transformer une partie de salaire en contributions retraite. Celles-ci restent exonérées d’impôt sur le revenu. En revanche, à compter du 1er avril 2020, elles ne seront exonérées de cotisations sociales (NICs) qu’à concurrence d’un plafond de 2000 livres sterling.

L’OBR prévoit que le dispositif rapportera 4,7 milliards de livres sterling la première année (2029-2030) et 2,6 milliards l’année suivante (2030-2031)[9].

La hausse de l’imposition des dividendes

Les dividendes sont assujettis à l’impôt sur le revenu en fonction de la tranche d’imposition du contribuable considéré. Dans les deux principales tranches, les contribuables paient respectivement 8,75 % et 33,75 % d’impôt sur les dividendes. La Chancelière a décidé une augmentation de 2 % à compter du 1er avril 2026, soit respectivement 10,75 % et 35,75 %. Il s’agit de la seule hausse de la fiscalité des personnes physiques applicables de la prochaine année budgétaire.

L’OBR évalue à 1,2 milliard de livres sterling par an les produits attendus de cette hausse à compter de l’année 2027-2028[10].

La hausse de l’imposition des revenus du patrimoine et de l’épargne

Les revenus du patrimoine et de l’épargne sont imposés comme des revenus classiques, c’est-à-dire selon le barème de l’impôt sur le revenu. Mais, contrairement aux salaires, ils ne sont pas assujettis aux cotisations sociales. Rachel Reeves affirme que cette situation est inégalitaire, puisqu’il est défavorable aux contribuables qui vivent de leur seul salaire (It’s not fair that the tax system treats different types of income so differently). En conséquence, elle a annoncé une hausse de deux points de l’impôt sur ces revenus, ce qui augmente les taux de chaque tranche du barème de l’impôt sur le revenu de 2 %. À partir du 1er avril 2027, pour les revenus du patrimoine et de l’épargne, les taux de l’income tax seront de 22 %, 42 % et 47 %.

L’OBR évalue le gain à 1 milliard de livres sterling par an à compter de l’année 2028-2029[11].

La fiscalité des automobiles

Les taxes sur les carburants n’ont pas été indexées sur l’inflation depuis 16 ans et bénéficient d’une réduction de 5 pence par litre depuis 2022. Rachel Reeves a annoncé le prolongement de la réduction, mais propose un plan progressif pour mettre un terme à la réduction à partir du 1er septembre 2026 et un retour à l’indexation à compter du 1er mars 2027. L’OBR évalue la dépense fiscale à 2,4 milliards de livres sterling en 2026-2027[12].

La Chancelière a mis en avant la baisse prévisible des revenus provenant des taxes sur les carburants en raison du développement des voitures électriques. Si celles-ci échappent aux critiques qui sont faites aux véhicules recourant aux énergies fossiles, elles contribuent, cependant, comme les autres, à engorger les voies de circulation et à les abîmer. Le gouvernement prévoit, ainsi, la création d’une nouvelle taxe sur les voitures électriques à compter du 1er avril 2028, mais il a décidé d’ouvrir une consultation sur la question[13]. La hausse programmée pourrait rapporter 1,1 milliard de livres sterling en 2028-2029, avant d’augmenter sensiblement à mesure que le parc de véhicules électriques croît[14].

La fiscalité locale

La council tax est le principal impôt local britannique. Elle porte sur la propriété foncière et repose sur des tranches de valeur immobilière selon une valeur marchande de référence très ancienne : 1991 pour l’Angleterre et l’Écosse, 2003 pour le pays de Galles. Les taux de la council tax sont fixés par les conseils locaux et constituent un levier important de leur autonomie financière. Comme il s’agit d’une fiscalité dévolue à l’Écosse et au pays de Galles (l’Irlande du Nord a un autre système appelé domestic rates qui tient compte de la valeur estimée des biens, sans tranches de valeur immobilière), les modifications décidées par le gouvernement britannique portent sur la seule Angleterre. Rachel Reeves a annoncé la création d’une surtaxe sur la council tax pour les propriétés dont la valeur excède 2 millions de livres sterling (prix de 2026).

L’autre impôt qui bénéficie aux autorités locales est les business rates (taxe professionnelle assise sur la valeur locative des biens occupés). La Chancelière a annoncé quelques nouveautés. La première est une baisse du coefficient applicable aux propriétés utilisées pour le commerce de détail, l’hôtellerie et les loisirs dont la valeur est inférieure à 500 000 livres sterling. La seconde est une hausse du coefficient applicable aux propriétés dont la valeur est supérieure à ce seuil. Les modifications doivent entrer en vigueur le 1er avril 2026, au moment de l’entrée en vigueur de la réévaluation des valeurs locatives. L’OBR évalue le coût de la mesure à 1,2 milliard de livres sterling entre 2026 et 2028 avant un rééquilibrage du système[15]. Le gouvernement entend, ainsi, financer la baisse des business rates pour les petites propriétés par la hausse qu’il applique aux plus grandes.

La fiscalité des jeux d’argent

Dans son discours, Rachel Reeves a réservé une place particulière pour les jeux d’argent, qui représentent une source de revenus non négligeable pour le gouvernement. En raison de la multitude de prélèvements dus par les opérateurs du secteur au Royaume-Uni, le gouvernement a suggéré la création d’une taxe unique portant sur les paris et les jeux en ligne, mais l’a soumise à une consultation organisée entre avril et juin 2025. À l’issue de la consultation, le gouvernement s’est ravisé au motif des différences que présentent les paris et les jeux en ligne et a choisi la voie d’augmentations ciblées. Le nouveau « budget » prévoit ainsi une augmentation de 21 % à 40 % des droits sur les jeux en ligne (à partir d’avril 2026) et un nouveau taux à 25 % pour les droits portant sur les jeux d’argent (à partir d’avril 2027). En revanche, les droits sur le « bingo » sont abrogés à compter de 2026. L’OBR prévoit que les nouvelles mesures rapporteront 1,1 milliard de livres sterling à compter de l’année 2029-2030[16].

Plusieurs autres mesures ont été annoncées, avec un effet budgétaire moindre. Nous soulignons les plus marquantes :

  • À l’instar du gel des seuils des cotisations sociales pour les salariés, le gel est aussi prolongé côté employeur jusqu’à avril 2031, avec une estimation de recettes supplémentaires allant de 0,29 milliard à 0,93 milliard de livres sterling par an entre les années 2028-2029 et 2030-2031.
  • À partir d’août 2028 (début de l’année académique), les établissements d’enseignement supérieur devront s’acquitter d’un nouveau prélèvement pour chaque étudiant international (925 livres sterling par étudiant et par année d’étude) au-delà de 220 inscrits. L’objectif est de financer des étudiants britanniques défavorisés, mais la mesure fait craindre des augmentations de frais d’inscription et est susceptible de nuire à l’attractivité des établissements d’enseignement supérieur.
  • Parmi les mesures environnementales, le gouvernement a décidé d’augmenter le taux le plus élevé de la taxe sur le transport aérien par des jets privés et aussi d’augmenter le seuil de valeur de 40 000 à 50 000 livres sterling au-delà duquel le propriétaire d’un véhicule à zéro émission doit s’acquitter du supplément pour véhicules onéreux.
  • Le gouvernement a décidé de baisser le plafond du compte épargne « Cash ISA » à partir d’avril 2027 de 20 000 à 12 000 livres sterling, sauf pour les épargnants de plus de 65 ans.

3. Les annonces en matière de dépenses et l’augmentation de l’emprunt.

Les dépenses sociales augmentent, mais restent maîtrisées. En revanche, le gouvernement a décidé d’augmenter son recours à l’emprunt dans les deux ans qui viennent avant de le baisser pour les deux dernières années de la législature.

L’augmentation des dépenses, principalement sociales

Lors de son spending review de juin 2025, le gouvernement travailliste avait annoncé des augmentations modérées du niveau de dépenses publiques (de 517,5 milliards de livres sterling en 2025-2026 à 583,9 milliards de livres sterling en 2028-2029 s’agissant des dépenses de fonctionnement, et de 131,3 milliards à 151,9 milliards de livres sterling pour les dépenses d’investissement), principalement en matière de santé, d’éducation et de défense[17]. Pour l’OBR, les augmentations de dépenses publiques annoncées en novembre 2025, principalement en matière sociale, devraient représenter 32 milliards de livres sterling de plus par an à partir de l’année 2029-2030 par rapport à ce qui avait été annoncé au printemps 2025. Si elles devraient être compensées par une augmentation concomitante des recettes publiques, les réductions de faible ampleur envisagées par le gouvernement à partir de 2028 semblent trop optimistes[18]. L’avis est partagé par l’Institute for fiscal studies[19].

Une première mesure qui était attendue est la suppression du plafond fixé à deux enfants pour bénéficier du universal credit. Ce dispositif permet aux familles de bénéficier d’une allocation pouvant aller jusqu’à 3500 livres sterling par enfant et par an. La limite qui concernait les enfants nés après le 6 avril 2017 est supprimée à compter d’avril 2026 en Grande-Bretagne, le gouvernement ayant promis de verser des fonds à l’Irlande du Nord pour faire de même. Le coût pour les finances publiques est évalué à 2,4 milliards de livres sterling en 2026-2027, puis 3,2 milliards de livres sterling en 2030-2031[20].

Plusieurs mesures ont été annoncées en direction du coût de l’énergie. Le gouvernement entend prendre à sa charge 75 % du coût du Renewables Obligation, qui est un dispositif visant à soutenir les projets portant sur l’électricité renouvelable. Si le Energy Company Obligation n’est pas renouvelé et doit prendre fin le 31 mars 2026, le dispositif de rabais de 150 livres sterling sur les factures d’énergie des logements d’habitation sera étendu pour un coût estimé à 450 millions de livres sterling par an sur les cinq ans à venir.

Au rang des mesures sociales, le gouvernement annonce le gel pendant un an des tarifs réglementés du transport ferroviaire pendant en Angleterre (coût de la mesure : 145 millions de livres sterling en 2026-2027). Une autre annonce notable est l’augmentation du salaire minimum de 4,1 % pour les salariés de plus de 21 ans (12,71 livres sterling par heure). Le taux horaire est également augmenté pour les 18-20 ans et les 16-17 ans et apprentis.

Rachel Reeves a annoncé un financement supplémentaire de 1,15 milliard de livres sterling en direction de sa politique de l’emploi et de la formation (le Youth Guarantee en Angleterre et le remplacement du prélèvement pour l’apprentissage par un prélèvement pour la croissance et les compétences – growth and skills). En revanche, le seuil qui déclenche l’obligation de remboursement des prêts étudiants du Plan 2 sera gelé pour trois ans à partir du 6 avril 2027, avec pour conséquence un début de remboursement anticipé par rapport à ce qui était prévu.

Comme en 2024, le gouvernement soutient le système de protection sociale (le NHS). Le gouvernement annonce la construction de 250 nouveaux centres de santé de proximité en Angleterre et le gel du tarif de l’ordonnance médicale à 9,9 livres sterling (pour un coût d’environ 15 millions de livres sterling par an).

La hausse du recours à l’emprunt

En dépit de l’augmentation sensible de la fiscalité, le gouvernement va être obligé de compenser ses dépenses publiques, en particulier la hausse des dépenses sociales, par un recours accru à l’emprunt. Cette décision est assumée par la Chancelière pour les deux prochaines années de la législature : 2026-2027 et 2027-2028. En effet, la hausse des dépenses publiques a un caractère plus immédiat que les augmentations de fiscalité prévues, obligeant le gouvernement à emprunter plus. Rachel Reeves table sur une baisse de l’emprunt à partir de 2028-2029 (de 4,5 % du PIB en 2025-2026 à 1,9 % du PIB en 2030-2031), c’est-à-dire lorsque le surcroît de recettes fiscales se fera fortement sentir. Pour l’Institute for fiscal studies, l’emprunt n’atteindra un niveau inférieur à ce que Rachel Reeves avait initialement prévu qu’à compter de l’année 2029-2030[21]. Il faut dire que cette année-là, les décisions fiscales devraient rapporter 26 milliards de livres sterling contre 11 milliards seulement de dépenses publiques supplémentaires. Comme l’observe le think tank, il est permis de douter de cette promesse de la Chancelière dès lors qu’elle porte sur la dernière année de la législature.

Les conséquences des choix du gouvernement sur la dette publique sont assez logiques. Celle-ci s’est établie à 93,6 % du PIB à la fin de l’année budgétaire 2024-2025. Elle devrait atteindre 97 % du PIB à la fin de l’année 2028-2029 avant de redescendre à 96,1 % du PIB à la fin de l’année 2030-2031, si tout va bien.

4. Le contrôle du respect des règles budgétaires fixées par le gouvernement.

Lors de son premier budget de 2024, le nouveau gouvernement travailliste a annoncé deux nouvelles règles budgétaires, en remplacement de celles du gouvernement conservateur. La première vise un budget courant excédentaire en 2029-2030 (règle de stabilité). La seconde est une baisse des obligations financières nettes du secteur public (Public sector net financial liabilities, PSNFL) en 2029-2030 par rapport à 2028-2029 par rapport au PIB (règle d’investissement). Le gouvernement appelle le PSNFL la « dette financière nette » du pays.

Pour l’OBR, les chances pour que le gouvernement atteigne le premier objectif sont de 59 %, avec une prévision de marge (headroom) de 0,6 % du PIB, soit 22 milliards de livres sterling[22]. Cette marge est importante en ce qu’elle offre un peu de souplesse budgétaire au gouvernement d’ici l’année 2029-2030. Le deuxième objectif devrait aussi être atteint avec une marge de 0,7 % du PIB, soit 24 milliards de livres sterling. Les chances de réalisation de cet objectif sont estimées à 52 % par l’OBR[23].

Alors que l’OBR publie deux rapports annuels sur les prévisions économiques et budgétaires et qu’il évalue en même temps les chances du gouvernement d’atteindre ses objectifs, le gouvernement travailliste a confirmé son intention de modifier son mandat pour qu’il n’évalue la performance budgétaire du gouvernement qu’une seule fois par an, au moment du budget d’automne. L’objectif est d’éviter la multiplication d’annonces pouvant avoir un fort effet sur la politique budgétaire du gouvernement, comme ce fut le cas peu de temps avant le budget de novembre 2025 s’agissant de la baisse de productivité.

5. Les prévisions macroéconomiques et budgétaires de l’OBR.

L’OBR prévoit une croissance de 1,4 % à 1,5 % entre 2025 et 2030, à des niveaux inférieurs à ses prévisions du mois de mars 2025, en raison d’une productivité plus faible qu’espérée (prévision abaissée de 1,3 % à 1,0 %). À l’inverse, l’inflation devrait s’établir à un niveau plus élevé que les niveaux prévus au mois de mars 2025. Elle devrait atteindre 3,5 % en 2025 (contre 3,3 % prévu) et 2,5 % en 2026 (contre 2,1 % prévu). Le niveau pour le reste de la période est stable, à 2 %.

En conclusion, le gouvernement travailliste poursuit la politique budgétaire et fiscale commencée en 2024 dans un contexte qui lui laisse peu de marge de manœuvre. Alors qu’il avait souhaité que la trajectoire budgétaire soit désormais assainie au cours des trois premières années de la législature, le recours accru à l’emprunt et un certain optimisme sur le niveau des dépenses publiques sur la fin de la période fait naître quelques inquiétudes. Celles-ci sont accentuées par le fort niveau de l’inflation et des perspectives de croissance assez timides. Dans cette situation, le rôle de l’OBR demeure des plus précieux. Il faut espérer que la mésaventure survenue juste avant le début du discours ne secoue pas trop l’institution. Elle doit conserver la confiance tant des conservateurs que des travaillistes qui s’agacent parfois de son contrôle rigoureux.


[1] Voir A. Guigue, Les finances publiques du Royaume-Uni, Bruxelles, Bruylant, coll. Finances publiques, 1ère éd., 2020, pp. 90-93 ; R. Chote, « Le Bureau pour la responsabilité budgétaire, le Brexit et les finances publiques » (The OBR, Brexit and the public finances), trad. A. Guigue, révision par M.-C. Aureille-Attanasio, RFFP, n° 151, 2020, p. 107 et s. ; et A. Guigue, « La discipline budgétaire au Royaume-Uni : une alternative au modèle européen », Politeia, n° 35, 2019, pp. 217-226.

[2] R. Partington, UK budget watchdog in danger of strangling economic growth, says TUC boss, The Guardian, 16 nov. 2025. https://www.theguardian.com/business/2025/nov/16/uk-budget-watchdog-in-danger-of-strangling-economic-growth-says-tuc-boss (consulté le 30 novembre 2025)

[3] L’analyse qui suit s’inspire de celle des experts de la House of Commons Library (M. Keep, D. Harari, F. Masala, L. Booth, P. Brien, Autumn Budget 2025: A Summary, House of Commons Library, n° 10405, 26 nov. 2025), complétée par le travail de l’OBR (Economic and Fiscal Outlook, November 2025, novembre 2025) et des informations publiées par le gouvernement (gov.uk).

[4] Le Conseil d’État a confirmé ce point de vue. Avis relatif à l’interprétation de l’article 45 de la LOLF, pris pour l’application du quatrième alinéa de l’article 47 de la Constitution, 10 déc. 2024, §9. https://www.conseil-etat.fr/avis-consultatifs/derniers-avis-rendus/au-gouvernement/avis-relatif-a-l-interpretation-de-l-article-45-de-la-lolf-pris-pour-l-application-du-quatrieme-alinea-de-l-article-47-de-la-constitution (consulté le 29 novembre 2025).

[5] Institute for Fiscal Studies, Autumn Budget 2025: initial response, 26 Novembre 2025. https://ifs.org.uk/articles/autumn-budget-2025-initial-response (consulté le 30 novembre 2025)

[6] Il existe, toutefois, une allocation forfaitaire hebdomadaire par enfant. https://www.gov.uk/child-benefit (consulté le 29 novembre 2025).

[7] Gov.uk, Income Tax rates and bands, https://www.gov.uk/income-tax-rates (consulté le 29 novembre 2025). Le barème est différent en Ecosse, le Parlement d’Edimbourg ayant bénéficié d’une dévolution de pouvoirs fiscaux en la matière depuis le 1er janvier 1999.

[8] OBR, Economic and Fiscal Outlook, November 2025, novembre 2025, tableau 3.3., p. 70.

[9] OBR, Economic and Fiscal Outlook, November 2025, novembre 2025, § 3.31.

[10] Ibid., § 3.33.

[11] Ibid., § 3.45.

[12] Ibid.

[13] HM Treasury, Consultation on the Introduction of Electric Vehicle Excise Duty (eVED), 26 November 2025 (consulté le 30 novembre 2025). Le questionnaire comporte 16 questions très ouvertes sur la manière pour le gouvernement de procéder, que ce soit en termes de politiques publiques ou des modalités de perception.

[14] OBR, Economic and Fiscal Outlook, November 2025, novembre 2025, § 3.33.

[15] Ibid. § 3.45.

[16] Ibid. § 3.39.

[17] P. Brien, Spending Review 2025 : A summary, House of Commons Library, n° 10280, 12 juin 2025, 25 p.

[18] Ibid. § 5.23.

[19] Institute for Fiscal Studies, Autumn Budget 2025: initial response, 26 Novembre 2025. https://ifs.org.uk/articles/autumn-budget-2025-initial-response (consulté le 30 novembre 2025)

[20] HM Treasury, Budget 2025, 26 November 2025. Tableau 4.1. Budget 2025 Policy Decisions. https://www.gov.uk/government/publications/supporting-documents-for-budget-2025 (consulté le 30 novembre 2025)

[21] Institute for Fiscal Studies, Autumn Budget 2025: initial response, 26 Novembre 2025. https://ifs.org.uk/articles/autumn-budget-2025-initial-response (consulté le 30 novembre 2025)

[22] OBR, Economic and Fiscal Outlook, November 2025, novembre 2025, § 7.6 et 7.8.

[23] Ibid., § 7.6.

So What ? n° 41

Par Lucien Carrier, docteur en droit, postdoctorant de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire de novembre 2025, le Royaume-Uni offre une actualité politique et juridique contrastée, avec de fortes ambitions diplomatiques (parfois contradictoires), des tensions budgétaires, des promesses reniées  et même un prince déchu. Le panorama qui suit revient sur les principaux événements des dernières semaines et en éclaire les enjeux essentiels

SO-WHAT-41

Billet d’humeur : L’obsession abusive pour l’immigration au Royaume-Uni

Par Aurélien Antoine

Il y a bientôt dix ans, la majorité des électeurs du Royaume-Uni décidait de sortir de l’Union européenne après une campagne dans laquelle l’immigration occupait une place notable. Depuis 2019, si la pression migratoire venue des États de l’UE a bien diminué, elle a globalement cru pour atteindre des niveaux historiques depuis le début de la décennie (avec un pic durant l’année 2024 à 1,2 million de personnes arrivant au Royaume-Uni). En parallèle, le phénomène des embarcations de fortune traversant la Manche pour rejoindre les côtes anglaises a explosé avec, à la clef, de véritables tragédies humaines. Près de 200 000 migrants ont emprunté cette voie périlleuse entre 2018 et octobre 2025. L’année 2025, bien qu’elle ne conduira pas à battre le triste record de 2024, devrait en tutoyer les sommets. La lecture de ces chiffres semble donner raison à Nigel Farage et son parti, Reform UK, qui évoquent une déferlante menaçant l’ordre public et la nation tout entière. Ils capitalisent à nouveau sur le rejet de l’autre venu de l’étranger pour devancer assez largement les autres partis dans les intentions de vote.

Au Royaume-Uni, l’appréciation de l’immigration est cependant biaisée. L’obsession politique et médiatique pour ce sujet, certes rentable auprès d’électeurs avides de trouver des responsables expiatoires à leur sentiment décliniste, ne reflète pas complètement la réalité, et ce, à deux égards.

Les chiffres du Parlement britannique, de l’Office national des statistiques et de l’Observatoire des migrations de l’Université d’Oxford indiquent, en premier lieu, que la forte hausse du début de la décennie est d’abord due à l’appel d’air créé par les dispositifs d’accueil des Ukrainiens et des habitants de Hong Kong. En outre, la part des demandeurs d’asile dans le nombre total d’immigrants par an (qui est la plus stigmatisée par les formations d’extrême droite) est limitée. 108000 personnes ont sollicité l’asile en 2024. Bien qu’en progression, elles ne représentent que 13 % de l’immigration outre-Manche en 2024. À cette donnée doit être ajoutée, en dernier lieu, celle des arrivées par small boats qui devrait avoisiner les 50000 en 2025, soit environ 5 % d’une immigration avant tout motivée par l’emploi et les études, bien avant le regroupement familial.

À ces éléments objectifs se greffent ceux d’une opinion publique britannique moins obsédée par l’immigration que le landernau politique et médiatique le laisse penser. Certes, plusieurs analyses suggèrent que les Britanniques ont fait de l’immigration leur principal souci. Il y a encore quelques années, les sondages à l’échelle nationale réalisés par YouGov montraient que, fin 2020, seuls les 18 % des personnes interrogées considéraient que l’immigration était le défi le plus important que devait surmonter le Royaume-Uni. Cinq ans plus tard, ce chiffre passe à 54 %. Cette augmentation tient à ce que Best for Britain caractérise dans un récent rapport comme une « panique » savamment entretenue par Reform UK. Elle est avant tout l’œuvre de médias ou de réseaux sociaux qui ont un intérêt à exploiter des faits divers dramatiques. En août 2024, les émeutes d’extrême droite qui ont succédé au meurtre de trois adolescentes sont nées de fausses rumeurs sur les réseaux sociaux. Un peu plus d’un an plus tard, Londres connaissait la plus grande manifestation nationaliste et xénophobe de son histoire en réunissant environ 110000 personnes. L’une des figures qui appelèrent à cette réunion massive était un militant néo-fasciste, Tommy Robinson. Le succès de son action faisait suite à la condamnation d’un migrant pour avoir agressé sexuellement une jeune fille de 14 ans à Epping. Que ce soit en 2024 ou en 2025, des faits en réalité isolés et parfois manipulés au regard du nombre de personnes concernées sont montés en épingles sur des plateformes comme X, dont le dirigeant, Elon Musk, soutient Tony Robinson après avoir, un temps, envisagé de financer les campagnes de Reform UK.

Malgré ces événements, l’enquête de Best for Britain révèle que, si l’immigration caracole en tête des inquiétudes des citoyens britanniques, elle ne l’est qu’au niveau national. Lorsque la question du principal sujet de préoccupation est posée à l’échelle locale, l’immigration n’arrive qu’en sixième place, après l’état du système de santé, le coût de la vie, la délinquance, le logement et l’économie. L’une des conclusions à tirer de ce contraste tient à ce que, au quotidien, l’immigration est secondaire. Dès lors, si la problématique ne saurait être ignorée, elle occupe un espace disproportionné dans le débat politique britannique par rapport à d’autres thématiques aussi essentielles que la pauvreté, la santé publique ou le réchauffement climatique dont il a été révélé récemment qu’il pourrait causer dès 2070 la mort de 30 000 personnes par an outre-Manche.

Il faut enfin souligner que l’augmentation de quelques chiffres relatifs aux mouvements migratoires au Royaume-Uni ne procède évidemment pas, pour l’essentiel, des contraintes posées par le droit. La Convention de Genève sur le statut des réfugiés et la Convention européenne des droits de l’Homme et des libertés fondamentales sont parfois jugées à tort responsables d’un accès trop aisé à l’asile. À l’inverse, le droit ne saurait apporter de solution miracle. L’accord franco-britannique sur le retour des migrants (disponible ici) entré en vigueur durant l’été 2025 n’a presque aucun impact sur les flux des demandeurs d’asile. Deux variables sont, en réalité, plus déterminantes. La première est que la progression constatée est due à un contexte de conflits internationaux sur lequel les dirigeants politiques britanniques n’exercent que peu d’influence. La seconde est une conséquence du Brexit. Impliquant la sortie du système de prise en charge des demandeurs d’asile, le Royaume-Uni, qui est rarement leur point d’entrée, n’a plus la possibilité de les renvoyer vers le pays par lequel ils ont accédé au continent. La politisation démesurée de la question migratoire dissimule la fatalité de la situation géopolitique et des mauvais choix. Elle évite surtout d’apporter des solutions courageuses et de long terme à ce qui est à l’origine des fractures de la société britannique.

La proscription de Palestine Action : entre lutte antiterroriste et restriction de la dissidence politique

 

Par Lucien Carrier, chercheur post-doctoral rattaché à la Chaire Droit Public et Politique Comparés de l’Université Jean Monnet.

 Le terme de « proscription » devrait sonner au juriste français comme quelque chose d’un peu antique. Après tout, cette expression évoque en premier lieu Rome – Cicéron, le grand orateur, n’a-t-il pas connu sa fin comme proscrit[1], lui qui s’est d’ailleurs évertué préalablement à démontrer l’injustice d’un tel système[2] ? C’est le dictateur Sylla qui s’est auparavant rendu célèbre[3] en dressant une liste de ses ennemis politiques, dont la simple édiction condamnait lesdits noms au ban : tous leurs biens étaient forfaits, leur existence politique et citoyenne, caduque[4]. En droit, les proscrits sont condamnés à une mort sociale, qui en pratique s’accompagne d’une mort tout à fait réelle.

On peut donc s’étonner de lire dans les grands médias britanniques que le groupe de soutien à la cause palestinienne, Palestine Action, est proscrit à partir du 5 juillet 2025. Il s’agit en réalité d’une conséquence de l’héritage juridique de la gestion des Troubles en Irlande du Nord : un mécanisme juridique permettant au gouvernement de pénaliser l’appartenance et, plus généralement, le soutien, à une organisation impliquée dans des activités dites terroristes[5]. La proscription correspond ainsi à un régime juridique d’exception permettant de contrer des manifestations du phénomène terroriste de « faible intensité »[6] (communications, associations, diffusion…). Le plus proche équivalent fonctionnel, en France, correspondrait à l’interdiction ou à la dissolution administratives[7], puisque dans un cas comme dans l’autre, il s’agit d’une décision exécutive d’interdire un groupement pour des questions de sécurité intérieure. Toutefois, le régime de la proscription britannique va au-delà de la dissolution française, car les simples marques de sympathie sont elles aussi pénalisées[8]. On assiste ainsi à des scènes étonnantes, par exemple l’arrestation et la détention de militants pacifiques, assis dans la ville de Londres, pour cause d’un simple vêtement sur lequel est écrit « Palestine Action ». Le juriste français pourra alors s’étonner de la pertinence du recours à un régime juridique antiterroriste pour le cas de l’organisation Palestine Action.

En effet, la proscription du groupe Palestine Action (PA) soulève un doute quant à la proportionnalité d’une telle mesure au regard d’autres libertés garanties par le common law ou la Convention Européenne des Droits de l’Homme – notamment la liberté d’expression, de pensée ou de manifester. Car les actions de PA ne correspondent guère à ce que le sens commun considère spontanément comme du terrorisme, ne serait-ce que du fait de l’absence de terreur ou de coercition. À tel point qu’on en viendrait à se demander si le recours à ce régime n’a pas vocation à contourner les limites habituelles échues à la police et au gouvernement.

 Il convient dès lors, d’abord, d’expliquer en général les subtilités du régime juridique de la proscription (I), puis d’en détailler l’application particulière au groupe PA (II). On pourra alors, enfin, discuter de manière critique du lien éventuel entre proscription terroriste et encadrement de la dissidence politique dans une société démocratique (III).

 

I.              Proscrire : un outil juridique dans la lutte contre le terrorisme

 

D’après Joanna Dawson, le « régime de la proscription a existé au Royaume-Uni sous une forme ou une autre depuis 1887 »[9]. Nathan Rasiah ajoute quant à lui que « depuis sa résurgence à la suite des attentats de Birmingham en 1974, ce régime est resté un élément constant de l’arsenal antiterroriste du gouvernement britannique »[10]. Selon ce dernier, la proscription se définit simplement comme « le processus par lequel des organisations que le gouvernement estime impliquées dans le terrorisme sont criminalisées »[11]. Le Terrorism (Temporary Provisions) Act 1989[12] ainsi que le Northern Ireland (Emergency Provisions) Act 1996 sont ainsi exclusivement concernés par les Troubles Nord-Irlandais[13].

Le régime actuel est pour autant essentiellement dérivé du Terrorism Act 2000 (TA 2000), qui entre en vigueur en 2001, et qui pose les jalons de la lutte antiterroriste pour le Royaume-Uni entier, sans distinction particulière entre les nations[14]. Le régime de la proscription est encadré par les articles 3 à 13 du TA 2000. L’article 3 confère au ministre de l’Intérieur (Home Secretary) le pouvoir discrétionnaire de placer (ou de retirer) une association ou un groupe dans la liste des associations ou groupes proscrits (annexe 2), seulement dans certains cas limitativement énumérés (participation à des actes terroristes, promotion du terrorisme[15] etc.). Le Terrorism Act 2006, en son article 21, élargit les causes justifiant la proscription, l’étendant notamment à « la glorification des actes terroristes ». Bien que les cas de figure soient explicitement limités, l’impératif qu’une association soit ainsi « impliquée dans le terrorisme » reste dépendent de la définition même du terrorisme que pose l’article 1 TA 2000[16], que d’aucuns ont pu qualifier de vague [17].

Lorsque la ou le ministre exerce son pouvoir discrétionnaire, en estimant que les exigences prévues par la loi sont satisfaites, sa décision d’inscrire un groupe ou une association dans la liste des proscrits doit ensuite être entérinée par un vote conjoint des deux chambres du Parlement[18] (affirmative resolution). Les parlementaires n’ont pas le pouvoir d’amender le texte – ils ne peuvent, après débat, que l’approuver ou le rejeter.

Une fois la proscription actée, c’est tout un ensemble de comportements qui est immédiatement pénalisé : les manifestations d’appartenance[19] bien sûr, mais aussi le soutien[20], le financement[21] et, le plus topique en l’espèce, le port d’emblèmes ou d’un uniforme[22]. Sur ce dernier point, la caractérisation de cette infraction a pu, à un moment, sembler anachronique au regard de l’évolution du terrorisme international, qui ne porte plus nécessairement de couleurs distinctes. En tous les cas, la peine encourue va jusqu’à 14 ans d’emprisonnement et une amende illimitée[23]. Ajoutons enfin que la décision de proscrire peut faire l’objet d’une procédure spéciale de révision[24] à partir d’une pétition adressée au ministre de l’Intérieur. Celle-ci doit être motivée. La ou le ministre dispose ensuite d’un délai de 90 jours pour accepter ou refuser la déproscription. En cas de réponse négative, le requérant peut saisir la Proscribed Organisations Appeal Commission (POAC) sous 30 jours, et contester encore la décision sur un point de droit devant la Cour d’Appel[25].

En somme, la proscription opère comme un instrument de pré-criminalisation, permettant à l’État britannique d’agir en amont et d’arrêter la prolifération d’idées associées à une nébuleuse terroriste. En érigeant en infraction l’appartenance, le soutien ou même la simple manifestation de sympathie envers un groupe jugé « concerné par le terrorisme », elle étend le champ du droit pénal au-delà de l’acte pour atteindre la sphère des comportements symboliques et associatifs[26] – autant de pratiques para-terroristes que le régime cherche à neutraliser avant qu’elles ne se traduisent en menace concrète pour la sécurité nationale. Or c’est précisément cet éloignement, cette logique préemptive, qui risque de heurter l’exercice de libertés garanties dans une société démocratique. C’est là tout l’enjeu de la proscription du groupe Palestine Action.

 

II.           La proscription de Palestine Action à l’épreuve du judicial review.

 

Palestine Action est un réseau de protestation engagé au soutien de la Palestine, fondé en 2020 par Huda Ammori et Richard Barnard. Ils se sont rendus célèbres par une série d’actions qui flirtent entre la désobéissance civile et une forme relativement pacifique de vandalisme : ils ont, par exemple, remplacé le contenu d’extincteurs par du faux sang, procédé à des graffitis multiples dans des lieux particuliers, bloqué des tuyaux extérieurs etc. Pour ne prendre que deux exemples, des activistes de PA ont ainsi couvert les locaux de la BBC de peinture rouge en février 2025 (en cassant quelques vitres) et ont, en mars de la même année, peint « Gaza is not for sale » sur la pelouse d’un club de golf appartenant à Donald Trump. Toutefois, c’est par une action choc du 20 juin 2025 que le groupe s’attire l’ire du gouvernement britannique. Ce jour, des militants s’immiscent dans une base militaire de l’armée de l’air et dégradent deux avions, encore une fois à coup de jets de peinture.

L’affaire enfle au point que la ministre de l’Intérieur d’alors, Yvette Cooper, décide de proscrire PA en application de l’article 3 du TA 2000[27]. Comme nous l’avons souligné en introduction, l’ordre décrété par la ministre est par la suite approuvé les 2 et 3 juillet par un vote quasi unanime des deux chambres du Parlement (385 pour contre 26 contre dans la Chambre des Communes). Pour ces nuisances, PA côtoie alors, dès le 5 juillet et en tant que groupes terroristes proscrits, Al-Qa’ida, Islamic Army of Eden, Al Shabaab ou encore Isis. Notons que la même décision de proscription inclut deux autres groupes, néonazis et partisans violents de la suprématie blanche (les Maniacs Murder Cult et le Russian Imperial Movement). On ne peut guère s’empêcher de relever un décalage certain entre PA et ces deux mouvements.

 L’affaire n’en reste toutefois pas là. Huda Ammori, au nom de PA, saisit le juge et la Haute Cour dès le 4 juillet, c’est-à-dire avant même que la proscription soit définitive, dans l’optique d’obtenir en référé une injonction provisoire. L’affaire est entendue par M. le juge Chamberlain, qui rend sa décision le même jour[28]. Durant l’audition, la requérante souligne que le but de PA est justement « de prévenir de graves violations du droit international commises par Israël à l’encontre du peuple palestinien »[29]. Elle ajoute que « [l]’objectif des terroristes est de tuer et de blesser ; c’est précisément le contraire de ce que défend Palestine Action »[30]. Plus concrètement, elle relève que la proscription de PA, groupe qu’elle a co-fondé, ferait d’elle la co-fondatrice d’une organisation terroriste, ce qu’elle déplore, tout en soulignant les risques importants qu’une telle qualification ferait peser sur sa personne et celle des militants[31].

Nous reviendrons dans la section suivante sur certains arguments juridiques des deux parties. Notons d’ores et déjà que le juge Chamberlain rejette la suspension en référé de l’ordre de proscription, estimant qu’aucun motif ne justifie une telle mesure. Il considère que la ministre de l’Intérieur a exercé un pouvoir légalement conféré par le Parlement dans le cadre du TA 2000[32]. Plus précisément, le juge retient que les actions de Palestine Action à la base de la RAF Brize Norton, destinées à dénoncer le soutien militaire britannique à Israël, visaient à infléchir la politique gouvernementale ; elles satisfont dès lors le critère d’intention politique requis par les articles 1 et 3 du TA 2000 pour établir l’implication terroriste.

Parallèlement, Mme Ammori a déposé une demande de permission[33] d’exercer un recours en judicial review contre la décision de proscription, à laquelle le juge Chamberlain a fait droit le 30 juillet 2025[34]. Bien que Mme Ammori et son conseil aient soumis 8 griefs à l’attention de la Haute Cour, le juge Chamberlain rejette la quasi-totalité de ces moyens, si ce n’est deux : celui de la proportionnalité au regard des articles 10 et 11 de la Convention EDH[35]  et celui, procédural, d’une absence de consultation préalable à la décision de proscrire[36]

Cette décision, si elle ne remet pas en cause la validité formelle de l’acte, marque néanmoins un tournant dans le contentieux de la lutte antiterroriste au Royaume-Uni. En admettant la recevabilité immédiate d’une procédure en judicial review, avant même que le recours devant un tribunal spécialisé soit épuisé, le juge Chamberlain rompt avec la jurisprudence antérieure[37] qui privilégiait d’abord le mécanisme de déproscription prévu aux articles 4 et suivants du TA 2000. Il reconnaît ainsi que la Haute Cour demeure compétente pour apprécier la légalité d’une proscription initiale, notamment lorsque celle-ci soulève des enjeux immédiats de libertés publiques.

Surtout, en retenant les moyens fondés sur la proportionnalité (art. 10-11 CEDH) et sur la régularité procédurale (devoir de consultation), la Haute Cour ouvre la voie à un examen substantiel de la conformité du dispositif de proscription aux standards du Human Rights Act 1998. Le contrôle du juge ne se limiterait ainsi plus à la vérification de la compétence[38] ou du but légal[39]: il s’étendrait désormais à la mise en balance entre la sécurité nationale et la protection de la liberté d’expression politique[40].

 

III.        Du maintien de l’ordre à la criminalisation de la dissidence ?

 

Nous conclurons ici brièvement en discutant le premier grief soulevé par la requérante dans R (Ammori), écarté assez sommairement par le juge Chamberlain. Il reposait sur l’idée que la proscription de PA excédait les pouvoirs conférés à la ministre par le TA 2000. En d’autres termes, il s’agissait d’un grief d’ultra vires, reformulé lors de l’audience du 30 juillet en improper purpose : la requérante soutenait que la ministre aurait usé d’un instrument antiterroriste pour réprimer une forme de dissidence politique, visant non pas la sécurité publique, mais la défense d’un ordre idéologique. Ceci, selon Fatima Ahdash and Safaa Jaber, s’inscrit dans l’histoire d’un effacement durable de la dimension politique des actions au soutien de la Palestine en Occident[41].

Le juge Chamberlain rejette ce moyen. Selon lui, le texte du TA 2000 est clair : il englobe toute action causant un dommage grave à des biens dans l’intention d’influencer le gouvernement, qu’elle s’accompagne ou non de violence physique. S’il en résulte une assimilation contestable entre désobéissance civile et activité terroriste, cela relève, précise-t-il, « du choix du  législateur » et non d’un excès de pouvoir ministériel. L’argument d’un détournement de finalité est donc déclaré non arguable : la ministre n’aurait fait qu’appliquer la lettre du texte.

Cette lecture littérale interroge par sa déférence extrême envers le pouvoir exécutif et le Parlement, dans un domaine pourtant manifestement très politique. Ce point n’a pas échappé à Conor Crummey, qui juge que la conclusion de M. Chamberlain est loin d’aller de soi. Il rappelle à juste titre que la Cour suprême n’a pas hésité, quand la justice le demandait, à simplement ignorer des instructions claires du Parlement, par exemple dans l’affaire Privacy International[42]. Alors que le Parlement avait soustrait, par voie législative, certains contentieux de la juridiction du juge ordinaire, la Cour suprême a décidé de considérer que ce n’est pas là ce que le Parlement avait pu vouloir, et ce quand bien même il eût manifesté très clairement son intention. Ainsi si l’on salue l’admission d’un moyen fondé sur la proportionnalité, le rejet préalable d’un grief sur l’illégalité est discutable. Ce déplacement du contrôle, d’un examen de compétence vers un examen exclusif d’équilibre des intérêts, affaiblit la portée du principe de légalité. Il traduit, plus largement, la réticence persistante des juridictions britanniques à requalifier en abus de pouvoir ce qui se présente comme une mise en œuvre « technique » d’une législation de sécurité nationale.

Comme le souligne Nour Hadar, il n’est pas anodin qu’on qualifie de terroristes des actions qui, au mieux, constituent une simple gêne pour le gouvernement : qu’est-ce donc qu’un terrorisme sans terreur, nous demande-t-elle ? Ce qui mène à une interrogation beaucoup plus profonde – est-on légitime à interdire, en tant que société, ce que l’on tient personnellement pour un extrémisme[43] ? Alors que l’encadrement de la liberté d’expression et du droit de manifester est fortement régulé au Royaume-Uni[44], il apparait clairement que le recours à l’arsenal antiterroriste[45], indépendamment de ses effets directement juridiques, a aussi pour conséquence de diriger « l’aversion du public »[46]vers certaines causes plutôt que d’autres[47].

En définitive, l’affaire Ammori illustre moins un excès ponctuel de la puissance publique[48] qu’un déplacement structurel du droit britannique vers une gouvernance sécuritaire[49] de la dissidence[50]. En refusant d’interroger la finalité politique de la proscription, le juge entérine un glissement où la légalité formelle se substitue au pluralisme démocratique – symptôme d’un antiterrorisme devenu, plus qu’un instrument de sûreté, un langage de gouvernement. Reste à voir ce qu’en dira la Haute Cour lorsqu’elle tranchera finalement sur le fond.

Je remercie le Pr. Aurélien Antoine pour ses remarques sur une version antérieure. Toute erreur restante est mienne entièrement.

[1] Appien, Bellum Civile, IV, 7–51, in Histoire romaine. Tome IV : Les Guerres civiles. Livres I–IV, éd. Paul Goukowsky, Paris, Les Belles Lettres, Collection Budé, 1997.

[2] Cicéron, Philippiques, XIII, 14–16 ; XIV, 10.

[3] Plutarque, Les Vies des hommes illustres. Tome V : Sylla – Lysandre – Cimon, trad. R. Flacelière, Paris, Les Belles Lettres, Collection Budé, 1975.

[4] François Hinard, Les proscriptions de la Rome républicaine, Rome, École française de Rome, 1985.

[5] Didier Bigo and Emmanuel-Pierre Guittet, « Northern Ireland as Metaphor: Exception, Suspicion and Radicalization in the “War on Terror” », Security Dialogue, vol. 42, n° 6 (2011), p. 483-498.

[6] House of Commons Home Affairs Committee, Roots of Violent Radicalisation, HC 1446 (London: TSO, 2012), Ev w14, 20.

[7] Code de la sécurité intérieure, art. L. 212-1.

[8] Terrorism Act 2000, UK Public General Acts 2000 c. 11.

[9] Joanna Dawson, Proscribed Terrorist Organisations, London, House of Commons Library, Briefing Paper CBP-9310, 2023, p. 13.

[10] Nathan Rasiah, « Reviewing Proscription under the Terrorism Act 2000 », Judicial Review, vol. 13, n° 4, 2008, p. 187.

[11] Ibid.

[12] Voir aussi Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1974.

[13] Laura K. Donohue, Counter-Terrorist Law and Emergency Powers in the United Kingdom, 1922–2000, Dublin, Irish Academic Press, 2000 ; Andrew Lynch, « Northern Ireland and the Rule of Law: The Impact of Emergency Powers », Public Law, 1999, p. 234-257.

[14] Voir Clive Walker, Terrorism and the Law, Oxford, Oxford University Press, 2011. Pour une opinion contraire, Cian Murphy, « Terrorism and the Law », State Crime, vol. 1, n° 2, 2012, p. 159-177.

[15] Article 3(5) TA 2000 : « an organisation is concerned in terrorism if it—

(a)commits or participates in acts of terrorism,

(b)prepares for terrorism,

(c)promotes or encourages terrorism, or

(d)is otherwise concerned in terrorism. ».

[16] « In this Act ‘terrorism’ means the use or threat of action : (a) designed to influence the government or an international governmental organisation or to intimidate the public or a section of the public, and
(b) made for the purpose of advancing a political, religious, racial or ideological cause. ».

[17] Lord Carlile of Berriew, The Definition of Terrorism: A Report by the Independent Reviewer of Terrorism Legislation, London, Home Office, 2007.

[18] Article 3(4) TA 2000.

[19] Article 11 TA 2000.

[20] Article 12 TA 2000.

[21] Article 15 TA 2000.

[22] Article 13 TA 2000.

[23] Article 11(1)-(5), 12(1), 13(1) TA 2000.

[24] Article 4-6 TA 2000.

[25] Article 5 et 6 TA 2000.

[26] Pwr and others v Director of Public Prosecutions [2020] EWHC 798 et Pwr v Director of Public Prosecutions [2022] UKSC 2. En l’espèce, trois manifestants ont été condamnés pour avoir brandi le drapeau du PKK, organisation proscrite, lors d’une manifestation à Londres en 2018. La Cour suprême a décidé que l’infraction était cractérisée [35]-[58] de manière objective, c’est-à-dire en l’absence de toute intention de la part des prévenus (strict liability).

[27] Selon elle « Since its inception in 2020, Palestine Action has orchestrated a nationwide campaign of direct criminal action against businesses and institutions, including key national infrastructure and defence firms that provide services and supplies to support Ukraine, the North Atlantic Treaty Organisation (NATO), “Five Eyes” allies and the UK defence enterprise. Its activity has increased in frequency and severity since the start of 2024 and its methods have become more aggressive, with its members demonstrating a willingness to use violence. ».

[28] [2025] EWHC 1708 (Admin).

[29] Ibid, [1].

[30] Ibid, [8].

[31] Ibid, [9]–[12]. Voir par exemple R v Choudary [2016] EWCA Crim 61 pour des poursuites à l’encontre de ceux qui expriment leur soutien à une organisation proscrite.

[32] Ibid [62]–[79].

[33] Voir R v Inland Revenue Commissioners, ex p National Federation of Self-Employed and Small Businesses Ltd [1982] AC 617 (HL), p. 642-649. Un requérant doit faire la démonstration du caractère suffisamment sérieux de son affaire pour obtenir la permission de poursuivre dans la procédure de judicial review.

[34] R (Ammori) v Secretary of State for the Home Department [2025] EWHC 2013 (Admin).

[35] Ibid, [70].

[36] Ibid, [95]–[96].

[37] R (Kurdistan Workers’ Party and Others) v Secretary of State for the Home Department [2002] EWHC 644

[38] Anisminic Ltd v Foreign Compensation Commission [1969] 2 AC 147 (HL).

[39] Padfield v Minister of Agriculture, Fisheries and Food [1968] AC 997 (HL).

[40] Voir de manière générale R (Daly) v Secretary of State for the Home Department [2001] UKHL 26, [2001] 2 AC 532 ; pour une discussion poussée, voir Aileen Kavanagh, « Proportionality and Parliamentary Debates: Exploring Some Forbidden Territory », Oxford Journal of Legal Studies, vol. 34, n°3 (2014), p. 443-479.

[41] FatimaAhdash et Safaa Jaber, « Counterterrorism and the Question of Palestine: contemporary delegitimisation, historical erasure and the redundancy of international humanitarian law », London Review of International Law, vol. 0, n°0 (2025), p. 5. Voir aussi Brendan Ciarán Browne, Elian Weizman & Jennifer Matchain, « Unpacking the crackdown on Palestine solidarity activism in the UK in a post-7 October reality »,  Third World QuarterlyThird World Quarterly, 2025.

[42] R (Privacy International) v Investigatory Powers Tribunal and others [2019] UKSC 22, [2020] AC 491

[43] John Jupp, « From Spiral to Stasis? United Kingdom Counter-Terrorism Legislation and Extreme Right-Wing Terrorism », Studies in Conflict & Terrorism, vol. 48, n° 7, 2025, p. 763-783. Voir aussi Lucia Zedner, « Countering Terrorism or Criminalizing Curiosity? The Troubled History of UK Responses to Right-Wing and Other Extremism », Common Law World Review, vol. 50, n° 1, 2021, p. 57-75.

[44] Oxford Pro Bono Publico, The Law on Policing Peaceful Protests, Oxford, University of Oxford, septembre 2020, https://www.law.ox.ac.uk/sites/default/files/migrated/opbp_report_on_the_law_on_policing_peaceful_protests_0.pdf ; voir aussi William Downs, « Police powers: Protests », Research Briefing, House of Commons Library (2024), disponible ici : https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/sn05013/ ; Jamie Grace, « A balance of rights and protections in public order policing: A case study on Rotherham », European Journal of Current Legal Issues, vol. 24, n°1 (2018) [en ligne].

[45] Sofia Marques da Silva et Cian C. Murphy, « Proscription of Organisations in UK Counter-Terrorism Law », in Iain Cameron (dir.), EU Sanctions: Law and Policy Issues Concerning Restrictive Measures, Cambridge, Intersentia, 2013, p. 199-222.

[46] Lord Jellicoe, Review of the Operation of the Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1976, Cmd 8803, London, HMSO, 1983.

[47] Paddy Hillyard, Suspect Community: People’s Experience of the Prevention of Terrorism Acts in Britain, London, Pluto Press, 1993.

[48] Voir Helen Fenwick et Gavin Phillispson, « UK counter-terror law post-9/11: initial acceptance of extraordinary measures and the partial return to human rights norms », in Victor V. Ramraj et al. (dir.), Global anti-terrorism law and policy, Cambridge, Cambridge University Press, 2012, p. 481-513.

[49] Voir aussi Alan Greene, « Bringing Facts to a Vibes Fight: Kayfabe and Debates on the UK and the ECHR », UK Constitutional Law Blog, 9 octobre 2025, https://ukconstitutionallaw.org/2025/10/09/alan-greene-bringing-facts-to-a-vibes-fight-kayfabe-and-debates-on-the-uk-and-the-echr/. Sur l’extension des moyens sécuritaires, voir Neil Parpworth, « Suspicionless Stop and Search: You’re Joking, not Another one! », The Journal of Criminal Law, vol. 89, n°1 (2024), p. 3-15.

[50] Milo Comerford et Henry Tuck, « Proscribing Palestine Action: A Blunt Tool for a Complex Challenge », Institute for Strategic Dialogue (ISD) – Digital Dispatches, 10 juillet 2025, https://www.isdglobal.org/digital_dispatches/proscribing-palestine-action-a-blunt-tool-for-a-complex-challenge/.

So What ? n° 40

Par Lucien Carrier, docteur en droit, postdoctorant de la Chaire de Droit public et politique comparés

Retour de la lettre d’information de l’Observatoire, So What ? La plume est reprise par Lucien Carrier, nouveau postdoctorant de la Chaire de Droit public et politique comparés. Une éditorial particulièrement riche, à l’image de l’actualité britannique depuis la fin de l’été et ce début d’automne.

Lucien Carrier est docteur en droit public, diplômé de l’Université de Bordeaux et de McGill University. Ses travaux, situés au croisement du droit comparé, de la théorie constitutionnelle et de l’anthropologie du droit, interrogent la manière dont les traditions juridiques façonnent la pensée de l’État, de la souveraineté et du territoire. Sa thèse, Nommer le Royaume-Uni, explore la classification des formes politiques à travers les regards croisés des traditions britannique, française et canadienne. Il enseigne le droit public et le droit comparé en français et en anglais.

 

SO-WHAT-40

Au-delà des slogans politiques : la situation inextricable du Royaume-Uni post-Brexit dans sa recherche de maîtrise de l’immigration

Par Amélie Cracco, Docteure en Droit et Administratrice

Le 12 mai dernier, le gouvernement britannique de Keir Starmer a rendu public son projet en matière d’immigration. L’intitulé retenu, Restoring control over the immigration system, n’est pas sans rappeler le slogan Take back control que les partisans du Leave ont martelé tout au long de la campagne menée dans la perspective du référendum sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne. Dans quelle mesure faut-il voir dans cette continuité l’échec d’une promesse du Brexit grâce auquel les flux migratoires seraient mieux maîtrisés ?

Le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, le 1er février 2020, marque le quasi-aboutissement[1] de la procédure engagée à la suite du référendum. L’organisation de ce dernier avait été décidée dans une conjoncture marquée simultanément par deux faits :

  • d’une part, l’augmentation des mouvements en provenance des États membres à la suite des trois derniers élargissements de l’Union européenne[2] ;
  • d’autre part, l’arrivée massive de demandeurs d’asile en provenance principalement de l’Afghanistan et de la Syrie, qui a affecté les États membres à des degrés divers et donné lieu à un traitement défini au niveau de l’Union[3].

Cette concomitance a entraîné une augmentation notable du nombre des personnes installées au Royaume-Uni sans en avoir la nationalité. Elle a été exploitée par les Brexiters pour instaurer un amalgame entre l’appartenance à l’Union européenne et la dérégulation de l’immigration.

Ces deux faits bien connus ne relevaient pourtant pas du même phénomène :

  • les bénéficiaires de la libre circulation des personnes, c’est-à-dire les citoyens de l’Union européenne et les membres de leur famille[4], possédaient un statut ambigu. Ressortissants d’un État membre, les premiers disposaient d’une citoyenneté de superposition[5] qui constituait un élément d’identité avec les ressortissants britanniques. Elle leur conférait des droits notables garantis par l’article 20 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne[6]. Les seconds voyaient leur statut dérivé de celui des premiers[7]. Il convient de rattacher à cette catégorie la situation des ressortissants des États associés à l’Union européenne (Suisse[8], Islande, Liechtenstein et Norvège[9]), dont les droits en matière d’entrée et de séjour étaient relativement similaires, bien que non fondés sur la citoyenneté de l’Union européenne ;
  • les ressortissants de pays tiers à l’Union européenne qui, seuls, entrent dans le cadre de l’immigration à proprement parler.

L’injonction de la reprise de contrôle permet d’exprimer l’objectif qui s’est dégagé de la politique d’immigration déterminée par les conservateurs et mise en œuvre par les gouvernements Cameron, dont le solde migratoire est l’indicateur de prédilection. Il fait d’ailleurs l’objet du premier chapitre du livre blanc précité, dont l’intitulé est clair : « le solde migratoire doit baisser »[10]. Défini comme la différence entre le nombre des personnes qui s’installent au Royaume-Uni et le nombre de celles qui le quittent pour s’installer dans un autre pays, il n’établit pas de distinction entre les bénéficiaires de la libre circulation des personnes (dont il faut admettre qu’ils constituent une catégorie d’étrangers) et les ressortissants de pays tiers. Mais cette confusion est incontestablement plus ancienne : malgré l’institution de la citoyenneté de l’Union européenne, les mouvements en provenance des États membres n’ont, au Royaume-Uni, jamais été conçus autrement que comme une immigration, comme le montre l’intitulé retenu pour les Immigration EEA regulations qui transposent la directive 2004/38/CE dans le droit britannique.

La volonté de concrétiser l’ambition de maîtriser l’immigration a été comprise comme le facteur déterminant du vote en faveur du retrait de l’Union européenne. Inséparable de l’adhésion à cette dernière, la libre circulation des personnes a été présentée comme une contrainte qui s’opposait à toute tentative de régulation sur les mouvements en provenance des États membres. Les possibilités d’adaptation inspirées par les mesures transitoires (mécanisme de sauvegarde, autorisations de travail) et auxquelles le nouvel arrangement pour le Royaume-Uni au sein de l’Union européenne[11] semblait ouvrir la voie se sont avérées inadaptées à la recherche d’indépendance nationale. Le large recours du Royaume-Uni aux modalités de différenciation qui lui ont permis de rester à l’écart de la politique européenne d’asile et d’immigration n’a pas plus été souligné que les bénéfices qu’il a cependant retirés de la coopération en matière de lutte contre l’immigration irrégulière.

Malgré l’immensité du chantier législatif rendu nécessaire par le retrait, la constance du mot d’ordre s’agissant d’une politique publique qui a eu le caractère déterminé que l’on sait tranche avec l’instabilité législative qu’elle connaît. Elle pose la question de savoir comment l’interpréter. Le Royaume-Uni ayant désormais recouvré sans conteste l’ensemble des prérogatives lui permettant de déterminer seul sa politique d’asile et d’immigration, comment expliquer que l’objectif fixé par les conservateurs auquel se sont ralliés les travaillistes n’ait pas été atteint ?

Pour le savoir, il convient d’envisager la manière dont le traitement réservé aux anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes (I.) a affecté les voies d’immigration régulières (II.), modifié le traitement de l’asile (III.) et amoindri les moyens lui permettant de lutter contre l’immigration irrégulière (IV.).

I.     L’alignement du traitement des anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes sur le droit commun : un principe soumis à des exceptions

Le retrait de l’Union européenne a permis au Royaume-Uni de ne plus appliquer les dispositions relatives à la libre circulation des personnes à ses anciens bénéficiaires, c’est-à-dire aux citoyens de l’Union européenne et aux membres de leur famille, et d’aligner leur traitement sur le droit commun auquel se trouvaient soumis les ressortissants de pays tiers (A.). Ce principe est néanmoins soumis à des exceptions (B.).

A.    Le principe de l’alignement sur le régime de droit commun

Le choix politique d’aligner le traitement des anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes sur le droit commun appliqué aux ressortissants des pays tiers emporte deux conséquences : il entraîne un changement du système procédural auquel est conditionné le bénéfice des droits (1.) et l’application de conditions substantielles plus dures que les dispositions libérales du droit de l’Union européenne (2.).

1.     Un système constitutif

Le Brexit procède d’une conception traditionnelle de la maîtrise de l’immigration dont la procédure de délivrance de titre de séjour constitue le moyen d’action privilégié. Il offre d’abord au Royaume-Uni la possibilité du substituer au système déclaratif sur lequel reposait la libre circulation des personnes un système constitutif qui recourt à l’autorisation administrative aux fins d’admettre au séjour les citoyens de l’Union européenne et les membres de leur famille.

La libre circulation des personnes opérait de manière déclarative en conférant directement les droits prévus par les textes à ses bénéficiaires, pourvu qu’ils satisfassent aux conditions, c’est-à-dire qu’elle ne mettait, en principe, à leur charge aucune formalité. La preuve de la régularité de la situation au regard du droit au séjour pouvait être apportée par tout moyen et, même dans l’hypothèse où certaines formalités devaient être accomplies[12], la sanction ne pouvait en aucun cas consister en la privation des droits.

Par opposition, le système constitutif désormais appliqué aux citoyens de l’Union européenne et aux membres de leur famille les oblige à solliciter un titre de séjour et subordonne le bénéfice de leurs droits à la délivrance d’une autorisation administrative qui constitue l’unique moyen d’apporter la preuve de la régularité de la situation au regard du droit au séjour. Ce changement n’est pas sans comporter certains inconvénients. Ils tiennent notamment aux délais entraînés par l’examen des demandes et par l’obligation de s’acquitter de certains frais qui peuvent atteindre un niveau particulièrement élevé au Royaume-Uni.

Système déclaratif / constitutif

 

Système

Déclaratif

Constitutif

Manière dont les droits sont conférés

Directement par le texte pourvu que les conditions soient satisfaites

Par l’intermédiaire de l’autorisation délivrée par les autorités compétentes (centralisées ou décentralisées) après vérification que les conditions sont satisfaites

Obligation mise à la charge des bénéficiaires

Aucune

Demande de titre de séjour

Sanction de l’absence de formalité / démarche

Aucune (non obligatoire)

Absence de droit au séjour

Circonstances à l’occasion de laquelle la preuve de la situation doit être fournie

Lorsque la situation doit être établie pour bénéficier du régime le plus favorable. Ex : contrôle de la situation au regard du droit au séjour, demande de protection sociale

A l’occasion de la demande de titre de séjour

Modalités de preuve

Tout moyen (le document ne fait que favoriser l’administration de la preuve)

Titre de séjour exclusivement

 

2.     Le durcissement des conditions substantielles applicables aux anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes

Le Brexit donne ensuite lieu à l’application aux anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes de conditions plus strictes que celles du droit de l’Union européenne.

Pour rappeler très succinctement le cadre applicable à la libre circulation des personnes, les citoyens de l’Union européenne disposent d’un droit à l’entrée et d’un droit inconditionnel au séjour pour les trois mois qui suivent l’entrée[13]. Ils sont, ensuite, soumis à la condition d’exercer une activité salariée ou, à défaut, de disposer de ressources suffisantes pour ne pas devenir une charge pour le système d’assurance sociale de l’État membre d’accueil et d’une assurance maladie complète[14]. Au terme d’un délai qui est le plus souvent de cinq ans, ils accèdent à la résidence permanente[15]. Le droit des membres de leur famille est en outre dérivé du leur[16], bien qu’il puisse devenir autonome[17]. Ces dispositions interprétées de manière extensive par la Cour de justice ne valent, toutefois, que sous réserve de l’absence de menace pour l’ordre public, la sécurité publique et la santé publique[18].

Le droit commun applique en revanche des conditions très variables selon la motivation dont procède la décision d’immigrer et selon que la présence des catégories auxquelles appartiennent les demandeurs est considérée comme désirable[19]. Tenu à l’écart des efforts accomplis sous l’égide de l’Union européenne aux fins d’attirer certaines catégories de travailleurs ressortissants de pays tiers sur le territoire des États membres, notamment les plus qualifiées, et/ou à leur reconnaître certains droits, le système d’immigration britannique présente deux singularités notables.

Premièrement, il recourt en matière d’immigration professionnelle et étudiante à un système dit « à points », bien qu’il ne le soit que partiellement et qu’il comporte des singularités qui le détachent des modèles déployés par d’autres pays anglo-saxons[20]. Ce mode opératoire mis en avant lors du retrait[21] est censé permettre la sélection par les autorités publiques des profils dont la contribution escomptée au rayonnement ou à l’économie britannique est la plus significative[22].

Deuxièmement, il applique des conditions particulièrement restrictives en matière d’immigration familiale. Le Human rights act 1998 intègre la convention précitée au droit des étrangers britannique de sorte qu’ « il est illégal pour une autorité publique d’agir d’une manière incompatible avec un droit de la Convention »[23] et que toute personne qui se prétend victime d’une telle violation doit avoir la possibilité de former un recours contentieux[24]. Sa portée demeure néanmoins relativement limitée. L’Immigration act 2014 insère dans le Nationality, Asylum and Immigration act 2002 une partie 5A qui mentionne les considérations légales d’intérêt public que les juridictions doivent prendre en compte lorsqu’elles examinent des recours qui font état d’une violation de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’Homme. Elle prévoit notamment que l’intérêt général qui s’attache aux considérations liées au maintien d’un contrôle effectif sur l’immigration, à la capacité du demandeur à s’exprimer en langue anglaise, et à son autonomie financière, est présumé. Il est précisé qu’une faible attention doit être portée à la vie privée et familiale établie pendant que la personne se trouvait au Royaume-Uni en situation irrégulière ou à un moment où la situation au regard du droit au séjour était irrégulière ou précaire. Une exception est envisageable : que la personne entretienne une relation réelle et durable avec un enfant dont il n’est pas raisonnable d’attendre qu’il quitte le Royaume-Uni. De surcroît, les juridictions doivent interpréter la législation de manière à la rendre compatible avec la Convention. À défaut, elles doivent prendre une décision d’incompatibilité (sans pouvoir d’annulation, toutefois).

L’application du droit commun aux anciens bénéficiaires de la libre circulation engendre une régression des droits qui concerne l’ensemble des catégories de personne et une redistribution des perspectives de mobilité qui affecte plus particulièrement les individus dont la présence est regardée comme la moins valorisante. Cela vaut notamment pour les travailleurs peu qualifiés qui ne peuvent désormais prétendre qu’à un droit au séjour temporaire dans le cadre de contrats saisonniers.

B.    Les exceptions

Le principe de l’alignement sur le droit commun souffre diverses exceptions dont témoignent le maintien d’une forme atténuée de coordination de sécurité sociale et la conservation, sous certaines conditions, de droits politiques. Seules sont développées celles qui ont trait directement aux conditions de l’entrée et du séjour. La mobilité au titre des services (tableau : Mobilité au titre des services), telle qu’elle est convenue par l’Accord de commerce et de coopération n’est cependant pas abordée dans la mesure où elle ne relève pas à proprement parler de l’immigration. Ces exceptions portent principalement sur le régime transitoire de l’Accord de retrait (1.), sur l’exemption de visa pour les citoyens de l’Union européenne qui n’en sont pas bénéficiaires (2.) et sur le maintien de la Common Travel Area au profit des ressortissants irlandais (3.).

1.     Le régime transitoire de l’Accord de retrait

L’adoption de mesures transitoires s’est imposée du fait de la nécessité de protéger les droits des millions de personnes qui avaient légitimement construit leur vie dans le cadre de la libre circulation des personnes et que la décision britannique d’y porter un terme menaçait directement. Le temps pris pour la conclusion de l’Accord de retrait adopté le 17 octobre 2019, dont la deuxième partie est consacrée aux droits des citoyens, tend à dissimuler le relatif consensus dont a fait l’objet cet objectif partagé de part et d’autre de la Manche. Il convient de prendre également en compte des accords similaires conclus avec les États associés à l’Union européenne[25].

        a.     L’Accord de retrait

La mise en œuvre de l’Accord de retrait posait des difficultés particulières du fait que le Royaume-Uni n’appartenait plus à l’Union européenne. Elles ont nécessité de faire en sorte que les dispositions puissent exercer un effet similaire à celles du droit de l’Union européenne dans le droit britannique[26]. L’Accord distingue la situation des résidents de celle des travailleurs frontaliers et s’efforce de conserver, pour ceux dont la situation avait été créée avant le 1er janvier 2021[27], l’essentiel des droits dont ils jouissaient sous l’empire de la libre circulation. L’essentiel seulement, car des différences notables sont observées. Elles résident dans la faculté offerte aux États membres de recourir à un système constitutif qui oblige à l’accomplissement de certaines démarches pouvant être perçues comme une perte des droits. S’agissant des ressortissants britanniques, le lien exclusif instauré avec l’État d’accueil ou le travail interdisait un mouvement ultérieur vers un autre État membre.

       b. La mise en œuvre britannique

La transposition britannique de l’Accord de retrait a donné lieu à l’élaboration de deux dispositifs, l’EU Settlement Scheme[28] et, à titre plus marginal du fait du moindre nombre de travailleurs frontaliers, l’EU Frontier Worker Scheme[29] (qui ne sera pas traité ici). Principalement organisé par les immigration rules, l’EU Settlement Scheme repose sur un système constitutif. Il comprend deux statuts : celui de résident permanent (« settled status ») et un statut préalable à l’obtention de ce dernier, le « pre-settled status ». Le schéma était initialement conçu de telle sorte que le passage du second au premier statut nécessitait de renouveler les formalités. Ce dualisme a rendu indispensables divers ajustements[30] qui doivent beaucoup à l’Independent Monitoring Authority[31]. À ces statuts se trouvent par ailleurs associés des droits différents en matière d’égalité de traitement[32], ce qui soulève la question de savoir dans quelle mesure l’EU Settlement Scheme transpose effectivement l’Accord de retrait (tableau récapitulatif, EUSS :Deux statuts).

Ce dispositif, entièrement dématérialisé, y compris pour ce qui est de la preuve de la situation au regard du droit au séjour[33], a permis à plus de 6 millions de personnes (citoyens de l’Union européenne, ressortissants de l’Islande, du Liechtenstein, de la Norvège et de la Suisse et ressortissants de pays tiers) de conserver un droit au séjour au Royaume-Uni, que ce soit dans le cadre du statut de résident permanent ou du statut préalable à ce dernier.

2.     L’exemption de visa pour les citoyens de l’Union européenne, non-bénéficiaires de l’Accord de retrait, illustration privilégiée du maintien d’un traitement préférentiel

Pour les citoyens de l’Union européenne et les membres de leur famille qui ne sont pas bénéficiaires de l’Accord de retrait, l’intensité des liens avec le Royaume-Uni est telle que, malgré la remise en cause constante des conditions de l’appartenance à l’Union européenne lors de l’adhésion, l’alignement sur le droit commun ne pouvait qu’être incomplet. L’exemption de visa de court séjour, qui apparaît comme contradictoire avec la volonté de maîtriser l’immigration, est l’aspect qui l’illustre le mieux. Les citoyens de l’Union européenne peuvent, en effet, entrer et résider au Royaume-Uni pour une durée pouvant atteindre six mois. Si l’Accord de commerce et de coopération reconnaît l’intention partagée des parties d’exempter les ressortissants concernés de visa pour les courts séjours[34], il ne comporte toutefois pas d’engagement – les dispositions relevant du niveau unilatéral, et interdit à Londres d’opérer une discrimination en raison de la nationalité. Le déploiement des frontières intelligentes et de l’Electronic Travel Authorisation fait que cette exemption n’exonère plus les citoyens de l’Union européenne de toute formalité, puisque, depuis avril 2025, ils doivent se soumettre à une procédure de demande d’autorisation administrative, moins contraignante toutefois que la demande de visa.

3.     La réaffirmation de la Common Travel Area et sa formalisation

Une autre exception notable concerne la Common Travel Area qui unit le Royaume-Uni à l’Irlande. Cet arrangement administratif, qui remonte à l’indépendance de la République d’Irlande, se résout à l’impossibilité de sécuriser la frontière terrestre entre les deux pays en mettant en place une forme de libre circulation fondée sur la nationalité et donne progressivement lieu à une coopération en matière de lutte contre l’immigration irrégulière. Le retrait du Royaume-Uni aboutit à ce qu’elle soit traversée par une frontière extérieure de l’Union européenne, mais la crainte d’un regain de tension après des décennies d’un conflit sanglant explique le choix fait de la rendre aussi peu perceptible que possible.

Dans la mesure où « la République d’Irlande n’est un pays étranger pour aucune des lois en vigueur au Royaume-Uni, dans ses colonies, dans ses protectorats et dans les territoires placés sous sa souveraineté », les ressortissants irlandais bénéficient par ailleurs de « droits et privilèges » antérieurs à l’adhésion du Royaume-Uni et de l’Irlande aux Communautés européennes. Ils leur confèrent un statut qui pouvait légitimement apparaître comme plus favorable que celui de citoyen de l’Union européenne sous l’empire de la libre circulation. Cette dernière, en s’y superposant, les a cependant dotés d’un cadre leur permettant de faire valoir leurs droits dont la disparition nécessite une démarche de formalisation. Elle est opérée par le recours privilégié à une série de memoranda of understanding qui réaffirment la Common Travel Area. Ils ne confèrent néanmoins qu’un faible niveau de garantie aux ressortissants concernés[35]. Le nombre d’Irlandais qui résident au Royaume-Uni est estimé entre 300 000 et 350 000. Seuls 18 327 d’entre eux avaient formulé une demande au titre de l’EU Settlement Scheme (à la date du 31 mars 2025).

Pour reprendre la terminologie de la comptabilité, à laquelle emprunte l’expression de « solde migratoire », l’alignement sur le droit commun, qui vise à maîtriser ce qui constitue dorénavant une immigration en provenance des États membres, doit permettre d’agir sur les « flux » à venir, mais est dépourvu d’effets sur les « stocks » qui se sont constitués et qui demeurent importants. Pour autant, le nombre des citoyens de l’Union européenne qui se sont installés au Royaume-Uni accuse, depuis son retrait de l’Union européenne, une baisse sensible. Pour la période comprise entre le 1er juillet et le 30 juin, le nombre des citoyens de l’Union européenne à s’installer au Royaume-Uni en 2015-2016 était d’environ 260 000. Ils ne sont plus que 116 000 en 2024-2025 en prenant également en compte les ressortissants des États associés précités. Pour ce phénomène, la part qui revient au changement de cadre juridique et à la possibilité offerte désormais de prononcer des refus d’autorisation administrative peut difficilement être évaluée. La situation reste marquée par l’effet dissuasif exercé par le traitement des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille, et par le tarissement des mouvements en provenance des nouveaux États membres.

II.     Une recherche laborieuse de maîtrise de l’immigration

La décision d’aligner le traitement des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille sur le droit commun a donné lieu à des adaptations de ce dernier. Elles sont allées dans le sens d’une libéralisation (A.), avant que de nouvelles restrictions ne soient apportées (B.).

A.    Un premier mouvement de libéralisation concomitant à l’alignement sur le droit commun

Le paradoxe du Brexit est que le durcissement du traitement réservé aux anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes s’est dans un premier temps accompagné d’un mouvement de libéralisation du système d’immigration professionnelle et étudiante (mais pas du rapprochement familial).

Ce mouvement, qui visait à pallier les carences du marché du travail britannique, constatées ou simplement anticipées, a principalement affecté la voie dédiée aux travailleurs qualifiés. Les conditions ont été sensiblement assouplies. Le niveau des postes pouvant être pourvus de cette manière a été baissé de l’équivalent d’un premier cycle universitaire à celui du baccalauréat et le niveau de salaire annuel de 35 800£ à 25 600£. Par ailleurs, l’examen de la situation sur le marché de l’emploi et le quota ont été supprimés[36], de même que la durée de séjour maximale et la période de carence. Il s’est également manifesté par des modifications conjoncturelles qui ont concerné certaines catégories, comme les travailleurs du secteur de la santé et des soins pour lesquels la pandémie de Covid-19 a mis en évidence de fortes tensions. Ils ont pu être recrutés dans le cadre de la voie précitée s’agissant d’un métier en tension, quand bien même le niveau requis ne correspondait pas à celui habituellement admis pour cette voie. Un niveau salarial inférieur leur a été appliqué[37].

Concernant les étudiants, les conditions substantielles n’ont pas été sensiblement modifiées, mais la voie qui a permis aux jeunes diplômés de l’enseignement supérieur britannique de rejoindre le marché du travail pour une période de deux ans de 2008 à 2012 a été restaurée[38].

Ces modifications ont entraîné deux conséquences :

  • une nouvelle distribution des pays dont proviennent les personnes qui s’installent sur le territoire britannique sans en avoir la nationalité. La part des citoyens de l’Union européenne, dont les ressortissants britanniques ne font désormais plus partie[39], décline, tandis que celle des ressortissants des pays tiers, majoritairement originaires des anciennes colonies (Inde, Nigéria et Pakistan) et de la Chine, progresse. Elle peut désormais être estimée à 85% de l’immigration à destination du Royaume-Uni, alors qu’elle était légèrement inférieure à 50% lors du référendum ;
  • une envolée de l’immigration. Cette dernière atteint un record historique en juin 2023 avec un solde migratoire de 906 000 pour les douze mois qui précèdent. Le slogan des « tens of thousands », brandi par les conservateurs à une époque où l’objectif de maintenir le solde migratoire annuel à un niveau strictement inférieur à 100 000 pouvait encore apparaître comme atteignable, a révélé toute sa vacuité. Cette explosion est principalement le fait de travailleurs qualifiés, d’étudiants et de personnes à charge. Il ne peut pas être mis à l’actif des seules atteintes portées aux libertés à Hong Kong ou au conflit en Ukraine. Avec l’abandon de la référence à un plafond exprimé de manière chiffrée qui rendrait l’écart avec la réalité trop criant, ce constat entraîne un durcissement des conditions. Il est opéré par une succession de réformes qui peinent à convaincre de l’existence d’une stratégie structurelle.
B.    Un mouvement de restriction amorcé à l’automne 2023

Engagé à l’automne 2023, le second mouvement de restriction  de l’immigration post-Brexit a semblé s’amplifier récemment avec la publication du livre blanc précité. S’engageant dans la voie tracée par les conservateurs, le gouvernement travailliste y détaille les mesures supplémentaires qu’il entend prendre pour prémunir le Royaume-Uni de devenir une « île d’étrangers les uns aux autres »[40], ce qui n’est pas sans rappeler Enoch Powell et ses « rivières de sang »[41]. À défaut de pouvoir détailler l’évolution constatée, il est possible d’en dégager les principaux aspects du dispositif en distinguant les motivations à l’origine du mouvement migratoire (professionnelle, étudiante et familiale : 1. à 3.) et en envisageant les modalités de l’accès à la résidence permanente (4.).

1.     L’immigration professionnelle

La voie dédiée aux travailleurs qualifiés, qui est la principale voie d’immigration pour les étrangers qui aspirent à entrer et séjourner au Royaume-Uni afin d’y exercer une activité professionnelle, fait l’objet de plusieurs réformes à contre-courant de la libéralisation concomitante à l’alignement du traitement des anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes sur le droit commun :

  • le niveau de qualification requis pour le poste est progressivement augmenté et rétabli au niveau de la Licence[42], de même que le niveau de salaire (y compris pour les travailleurs du secteur de la santé pour lesquels un niveau spécifique a été déterminé) : de 26 200 à 38 700 £ depuis le 4 avril 2024, puis 41 700 £ depuis le 22 juillet dernier[43] ;
  • le traitement des tensions sur le marché du travail est adapté en conséquence. La liste des métiers en tension[44] cède la place à deux listes : celle des salaires de l’immigration,[45] qui comprend un nombre de métiers sensiblement réduit, et celle des carences temporaires[46]. Chacune d’elles correspond respectivement à un niveau de qualification plus ou moins élevé. La seconde vise à compenser l’augmentation du niveau requis pour l’accès à la voie généraliste en soulignant le caractère temporaire de l’immigration en accordant des droits réduits, de la possibilité de venir, ou de faire venir des personnes à charge, n’est notamment pas offerte. Elle doit en tout état de cause être supprimée le 31 décembre 2026[47]. Des exceptions ne pourront être décidées que sur préconisation du Migration Advisory Committee[48], pourvu que le secteur concerné puisse apporter la preuve des efforts déployés aux fins de privilégier la main-d’œuvre résidente au niveau national.
  • une augmentation de 32% des frais mis à la charge des employeurs est envisagée[49]. Elle vise à financer l’effort de formation à accomplir pour mettre la main-d’œuvre résidente en mesure d’être recrutée sur les différents métiers en tension.

S’agissant plus particulièrement des travailleurs du secteur de la santé, les employeurs qui souhaitent les recruter doivent désormais être enregistrés auprès d’une commission chargée de veiller à la qualité des soins. Il est mis fin, comme pour les étudiants (sauf exception)[50], à la possibilité qui leur était laissée de venir ou de faire venir les personnes à charge[51]. La voie va être prochainement fermée, rendant impossible leur recrutement[52].

S’agissant des catégories dont l’installation au Royaume-Uni est tenue pour la plus désirable en ce qu’elle serait la plus profitable à l’économie ou plus largement au rayonnement britannique (visas Global Talent et High Potential), le gouvernement entend favoriser son immigration au Royaume-Uni de diverses manières[53].

Pour ce qui est de la voie dédiée aux jeunes diplômés de l’enseignement supérieur, le gouvernement entend porter la durée du séjour des titulaires du visa dédié aux jeunes diplômés en leur permettant de travailler au Royaume-Uni à 18 mois plutôt qu’à 24[54].

Au-delà de ces changements catégoriels, il convient de noter le déploiement progressif des visas dématérialisés sur le modèle de ce qui a été développé pour les bénéficiaires de l’EU Settlement Scheme. Ce changement, qui vise à lutter contre le travail clandestin, rencontre l’hostilité traditionnelle à laquelle se sont heurtés les projets visant à faciliter l’identification des personnes menés antérieurement.

2.     L’immigration étudiante

Le gouvernement étudie en outre la possibilité de soumettre les universités britanniques à une taxe sur les revenus provenant des frais d’inscription acquittés par les étudiants internationaux. Cette option doit notamment permettre de compenser les insuffisances des financements publics dans le secteur de l’enseignement supérieur tout en fixant des conditions plus rigoureuses pour conserver l’autorisation d’accueillir des usagers étrangers.

3.     L’immigration familiale

L’immigration familiale n’échappe pas à l’augmentation des seuils financiers. Après une première hausse de 18 600£ à an à 29 000£ par an opérée en avril 2024[55], le gouvernement a fait part de son intention de poursuivre dans cette voie[56].

Il a également fait part de son intention de réduire encore l’influence de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales sur le droit britannique. À cet effet, il prévoit d’encadrer la manière dont son article 8, qui garantit le droit à la vie privée et familiale, trouverait à s’appliquer pour chacune des différentes voies d’immigration et en particulier le recours aux « circonstances exceptionnelles »[57].

4.     L’accès à la résidence permanente

Un durcissement des conditions de l’accès à la résidence permanente est enfin envisagé. Il passerait par l’allongement de 5 à 10 ans de la période de séjour régulier préalable à l’obtention de l’autorisation de séjour pour une durée illimitée.

Parmi les mesures envisagées par le gouvernement dans son programme politique, il reste à voir quelles sont celles qui pourront être adoptées. Les immigration rules constituant l’une des principales sources du droit de l’immigration britannique, il est possible de penser qu’elles le seront d’autant plus facilement que le caractère extrêmement restreint du contrôle parlementaire exercé dans le cadre de la procédure négative le rend particulièrement malléable aux velléités de l’exécutif, sauf pour celles d’entre elles qui ne peuvent être apportées par cette voie[58]. Il expose les citoyens de l’Union européenne et les membres de leur famille à une instabilité accrue. Elle montre, sans contestation possible, que la sortie de l’Union européenne n’a pas permis au Royaume-Uni d’atteindre l’objectif qu’il poursuivait.

III.     La recherche d’un nouveau cadre juridique pour l’asile

Le Royaume-Uni s’est également efforcé d’adapter sa politique en matière d’asile. Alors qu’il était membre de l’Union européenne, il n’avait pas confirmé sa participation aux directives procédurales lors de la deuxième phase du régime commun d’asile. En revanche, il avait pris pleinement part au système dit « Dublin », qui regroupe notamment le règlement (UE) n° 604/2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride et le règlement (UE) n° 603/2013 relatif à la création d’Eurodac pour la comparaison des empreintes digitales. Par rapport à celle de ses prédécesseurs conservateurs (A.), la politique menée par le gouvernement Starmer marque une évolution (B.)

A.    La politique conservatrice : l’instauration d’un système d’asile à plusieurs niveaux et la pénalisation de l’entrée irrégulière

Le Nationality and Borders Act 2022 distingue les demandeurs d’asile selon qu’ils sont entrés régulièrement ou non sur le territoire britannique et qu’ils ont ou non traversé un pays sûr : ceux d’entre eux dont l’entrée est régulière et qui n’ont pas traversé de pays sûr dans lequel ils auraient pu demander l’asile sont susceptibles de voir des droits plus étendus que les seconds. Le primat accordé aux modalités de l’entrée davantage qu’aux raisons qui motivent la demande pose la question de sa compatibilité avec la Convention de Genève de 1951. En ouvrant la voie à la mise en œuvre du projet d’externalisation du traitement de la demande d’asile au Rwanda, la loi pénalise en outre l’entrée irrégulière.

La politique des gouvernements conservateurs fut impuissante à endiguer l’augmentation de la demande d’asile. Elle a atteint un niveau inédit au cours de la période comprise entre le 1er juillet 2024 et le 30 juin 2025, durant laquelle environ 110 000 d’entre elles ont été enregistrées[59]. Ce phénomène est allé de pair avec l’augmentation des tentatives de franchissement irrégulier par voie de small boats. Des stocks de demandes ont explosé, en dépit d’un indéniable effort du gouvernement Starmer visant à leur résorption. Ces derniers ont donné lieu à l’application de délais importants pour le traitement des dossiers qui compromettent la possibilité de prononcer et de mettre en œuvre une décision d’éloignement en cas de rejet.

B.    La politique travailliste : la réduction des délais de traitement et la maîtrise du regroupement familial

Après l’échec ou l’abandon des projets conservateurs, un mouvement de protestation contre l’accueil des demandeurs d’asile dans des hôtels a éclaté à la suite d’une décision de la High Court qui interdisait temporairement l’hébergement des demandeurs d’asile au Bell Hotel à Epping[60]. Pour le contenir, le Secretary of State for the Home Department a présenté de nouvelles mesures. La solution privilégiée consiste désormais à réduire le délai de traitement des demandes en modifiant les voies de recours de deuxième niveau[61]. Il s’agit de substituer à la juridiction compétente une commission qui sera dotée des pouvoirs que lui conférera la loi. Elle sera notamment en mesure de prioriser l’examen des recours, en particulier ceux qui sont formés par les demandeurs hébergés dans les hôtels aux frais du gouvernement et les auteurs de troubles à l’ordre public.

Après une suspension provisoire du regroupement familial décidée en septembre dernier[62], le Premier ministre a fait part de sa volonté de pérenniser la mesure[63].

Il convient enfin de souligner les efforts accomplis en matière de lutte contre les réseaux de passeurs. Le gouvernement Starmer a notamment mis en place le Border Security Command qui mobilise les moyens policiers pour œuvrer à leur démantèlement.

IV.     La fin de la coopération européenne et l’amoindrissement des moyens en matière de lutte contre l’immigration irrégulière

Le retrait de l’Union européenne a amoindri les moyens à sa disposition pour lutter contre l’immigration irrégulière (A.) et a amené le Royaume-Uni à se tourner vers le niveau bilatéral pour développer une coopération indispensable à cet effet (B.).

A.    L’exclusion du Royaume-Uni de la coopération européenne

Le Royaume-Uni n’a pu obtenir de l’Union européenne que la possibilité de recourir aux modalités de différenciation dans le cadre de la politique d’asile et d’immigration européenne. Le protocole n° 19 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne l’exemptait de sa participation à l’Acquis de Schengen (protocole dit d’ « opt out »), mais lui reconnaissait la faculté de participer à certaines initiatives qui visaient à la sanction de l’aide à l’entrée et au séjour irrégulier[64], ce qui lui avait notamment permis d’accéder au système d’information Schengen. De ce statut, il a parfois résulté une situation d’exclusion involontaire. Elle concernait par exemple les modalités de participation à Frontex qui n’ont pu être que résiduelles[65]. Il était également acté la non-participation à l’Espace de liberté, de sécurité et de justice, tout en conservant une faculté de participation admise par le protocole n° 21 du traité précité (protocole dit d’« opt in »).

Cette volonté de conserver le contrôle de ses frontières n’a pas exclu l’intérêt que le Royaume-Uni a pu exprimer concernant la lutte contre l’immigration irrégulière. S’il ne s’est joint ni à la politique relative aux visas, ni à la directive dite « retour » qui instaure certaines normes et procédures communes s’agissant de l’éloignement des ressortissants de pays tiers en situation irrégulière au regard du droit au séjour, il s’est engagé dans certaines initiatives (en particulier la reconnaissance mutuelle des décisions d’éloignement prononcées à l’encontre des ressortissants de pays tiers), la conclusion d’accords de réadmission ou encore la coopération opérationnelle telle qu’elle se manifestait à travers l’organisation de vols groupés ou le réseau des officiers de liaison en matière d’immigration dans le cadre de Frontex.

Bien qu’il s’avère relativement neutre pour les frontières britanniques (hormis la frontière irlandaise) et notamment pour les accords bilatéraux relatifs à sa gestion[66], le Brexit a pour effet d’exclure le Royaume-Uni de ces différents dispositifs. Un accord avec l’Agence européenne des gardes-frontières et des garde-côtes (Frontex) a été conclu le 23 février 2024. Il s’agit d’un accord technique et opérationnel qui s’efforce de lutter contre l’immigration irrégulière dans ses différentes dimensions.  

Tableau sur la Participation politique d’asile et d’immigration européenne

B.    Le projet pilote d’accord de réadmission avec la France 

Le Brexit et ses conséquences ont impliqué la recherche de nouveaux partenariats. L’arrivée au pouvoir du gouvernement travailliste a marqué l’abandon du projet d’examen des demandes d’asile mené avec le Rwanda[67]. La perte de l’accès aux bases de données opérationnelles de l’Union européenne a eu pour conséquence de placer le Royaume-Uni dans une situation de dépendance accrue vis-à-vis de la coopération bilatérale. Ce phénomène a pour effet de rendre plus difficile l’identification des personnes dont l’entrée et le séjour représentent une menace pour l’ordre public et de ralentir les procédures de réadmission avec le risque de compromettre leur aboutissement[68]. Les négociations menées dans la perspective du retrait n’avaient pas permis au Royaume-Uni d’emporter l’adhésion de l’Union européenne quant à sa proposition d’accord de réadmission[69], malgré un intérêt qui était sans doute partagé.

Le Royaume-Uni a néanmoins conclu avec la France un accord de réadmission signé à Londres et à Paris les 29 et 30 juillet 2025[70]. Présenté comme un projet pilote pour la période comprise entre le 6 août 2025 et le 11 juin 2026, cet accord, qui pourrait préfigurer un accord plus large auquel se joindraient d’autres États membres, doit permettre de dissuader les traversées de la Manche qui se sont multipliées depuis quelques années[71]. Il a recueilli, malgré l’hostilité initialement rencontrée, l’accord de l’Union européenne. La France s’est engagée à mettre en œuvre ses stipulations[72].

L’accord convient que les personnes qui ont regagné le Royaume-Uni par ce moyen seront réadmises en France. En contre-partie, [73]« un canal d’entrée [sera fourni], sur la base d’une demande volontaire, pour un ressortissant d’un pays tiers »[74] qui se trouve sur le territoire français au moment où il formule la demande d’entrée[75] sur le fondement du « un pour un ».

L’atteinte de l’objectif déterminé apparaît toutefois subordonnée à l’ampleur que ces réadmissions pourront prendre. Certains médias citant des sources gouvernementales se sont fait l’écho de 50 réadmissions par semaine, sans préciser si cela correspond au point de vue du seul Royaume-Uni. Si tel est le cas, cela signifierait un nombre supérieur à celui des transferts Dublin lorsque le Royaume-Uni était membre de l’Union européenne. Il reste ainsi à voir dans quelle mesure il peut être atteint.

La stabilité que connaissent les slogans politiques de part et d’autre du Brexit tranche ainsi avec l’instabilité du droit de l’immigration, qui s’est considérablement accrue ces dernières années. Le choix d’aligner le traitement des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille sur le droit commun s’avérait inévitable dans la situation politique qui s’est dégagée du référendum. Force est néanmoins de constater que ce ne sont pas les multiples exceptions qui ne pouvaient manquer d’assortir ce principe qui expliquent que le retrait de l’Union européenne ait mené à l’échec dans la recherche toujours insatisfaite de maîtrise de l’immigration. En dépit des facteurs conjoncturels et en particulier de la pandémie de COVID 19, la démarche de prospective s’est avérée insuffisamment poussée et les conséquences de la libéralisation initialement opérée n’ont sans doute pas été anticipées avec la précision requise s’agissant d’un pari qui consistait à maîtriser l’immigration en mettant fin à un régime de libre circulation pour assouplir le système dans son ensemble.

Le mouvement de restriction amorcé par les conservateurs et poursuivi par les travaillistes laisse apparaître des divergences dans la manière d’appréhender les solutions à apporter. À la stratégie de la dissuasion fondée sur le renvoi dont le Rwanda constitue le symbole, le gouvernement de Keir Starmer substitue, en effet, une approche pragmatique qui mobilise tout à la fois l’adaptation de l’organisation policière[76], la formation de la main-d’œuvre locale, et la recherche d’une coopération avec les partenaires européens. Il reste à voir dans quelle mesure les changements apportés ou simplement envisagés à ce stade permettront d’atteindre les résultats escomptés. La question qui se pose est notamment celle de savoir si la formation permettra d’attirer la main-d’œuvre locale sur les emplois actuellement pourvus par l’immigration. Plus largement, il conviendra d’apprécier si ces mesures participent, ou non, à la régulation efficace des flux d’immigration irrégulière.


[1] « Quasi-aboutissement » du fait de la prolongation de la période de transition jusqu’au 31 décembre 2020.

[2] Les trois derniers élargissements de l’Union européenne sont intervenus en :

  • 2004 : Chypre, République tchèque, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Malte, Pologne, Slovaquie, Slovénie ;
  • 2007 : Bulgarie et Roumanie ;
  • 2013 : Croatie.

[3] TFUE, article 79.

[4] L’expression est considérée au sens de l’article 2 § 2 de la directive 2004/38/CE. Elle s’applique :

  • au conjoint ;
  • au partenaire avec lequel le citoyen de l’Union a contracté un partenariat enregistré, sur la base de la législation d’un État membre, si, conformément à la législation de l’État membre d’accueil, les partenariats enregistrés sont équivalents au mariage, et dans le respect des conditions prévues par la législation pertinente de l’État membre d’accueil ;
  • aux descendants directs qui sont âgés de moins de vingt-et-un ans ou qui sont à charge, et aux descendants directs du conjoint ou du partenaire ;
  • aux ascendants directs à charge et à ceux du conjoint ou du partenaire.

Pour les membres de la famille qui ne relèvent pas de ces cas de figure, les Etats membres sont simplement tenus de favoriser leur entrée et leur séjour conformément à leur législation nationale (directive 2004/38/CE, article 3 § 2).

[5] TFUE, article 20.

[6] TFUE, article 20 : ces droits permettent aux citoyens de l’Union européenne de :

  • circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres ;
  • voter et de se présenter aux élections du Parlement européen et aux élections municipales ;
  • bénéficier de la protection diplomatique et consulaire d’un autre Etat membre dans un pays tiers où l’Etat membre dont ils sont ressortissants n’est pas représenté ;
  • déposer une pétition au Parlement européen et recourir au médiateur européen ;
  • s’adresser aux institutions et aux organes consultatifs de l’Union dans l’une des langues des traités et recevoir une réponse dans la même langue

[7] Directive 2004/38/CE, article 7, § 1 d) et § 2.

[8] Accord du 21 juin 1999 entre la Suisse d’une part et la Communauté européenne sur la libre circulation des personnes.

[9] Accord du 2 mai 1992 sur l’Espace économique européen.

[10] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 7 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025, cf. « Chapter 1 : Net migration must come down ».

[11] Un nouvel arrangement pour le Royaume-Uni dans l’Union européenne, extrait des conclusions du Conseil européen des 18 et 19 février 2016, 2016/C 69 I/01, 2. b).

[12] Ces cas correspondent aux membres de la famille des citoyens de l’Union européenne qui avaient la nationalité d’un pays tiers et à l’enregistrement obligatoire des citoyens de l’Union européenne ans les Etats membres qui ont fait le choix de mettre en œuvre cette faculté.

[13] Directive 2004/38/CE, article 6.

[14] Ibid., article 7 § 1 a) à c).

[15] Ibid., article 16.

[16]Ibid., article 7 § 1 d) et § 2.

[17] Ibid., article 18.

[18] Ibid., article 27.

[19] Iris Goldner Lang, « Intra-EU mobility of EU citizens and third-country nationals : where EU free movement

and migration policies intersect or disconnect ? », 1er août 2018, in Philippe de Bruycker et Evangelia Tsourdi (eds.), Research handbook on EU migration and asylum law, Edward Elgar, Chentenham, 2022, accessible via le lien https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3545929 consulté le 16 octobre 2022.

[20] Migration Observatory at the university of Oxford, « The Australian points-based system : What it is and what its impact would be on the Uk », 22 juillet 2019, accessible via le lien https://migrationobservatory.ox.ac.uk/resources/reports/the- australian-points-based-system-what-is-it-and-what-would-its-impact-be-in-the-uk/ consulté le 15 décembre 2022.

[21] Uk government, « The Uk’s points -based system », Policy paper, 19 février 2020 : « Nous remplacerons la libre circulation par le système à points […] pour répondre aux besoins des travailleurs les plus hautement qualifiés, des travailleurs qualifiés, des étudiants et d’une série d’autres voies d’immigration professionnelle spécialisées, y compris les voies dédiées aux dirigeants et aux créateurs d’entreprises innovantes » (traduction de l’auteur), accessible via le lien https://www.gov.uk/government/publications/the-uks-points-based-immigration-system-policy- statement/the-uks-points-based-immigration-system-policy-statement consulté le 30 janvier 2023.

[22] Ibid.

[23] Human rights act 1998, section 6(1).

[24] Ibid., section 7.

[25] Il s’agit de :

  • l’Accord entre la Confédération suisse et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif aux droits des citoyens à la suite du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne et de la fin de l’applicabilité de l’accord sur la libre circulation des personnes conclu le 25 février 2019 ;
  • l’Accord relatif aux arrangements entre l’Islande, la Principauté de Liechtenstein, le Royaume de Norvège et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord à la suite du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, de l’Accord EEE et d’autres accords applicables entre le Royaume-Uni et les États de l’EEE-AELE en vertu de l’adhésion du Royaume-Uni à l’Union européenne conclu le 28 janvier 2020.

[26] Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique désormais noté « Accord de retrait », article 4 § 1.

[27] Accord de retrait, article 10 § 1.

[28] Immigration rules, Appendix EU et Appendix EU (family permit).

[29] The citizens’ rights (frontier workers) (EU exit) regulations 2020.

[30] Il faut notamment citer la prolongation automatique de la durée de séjour autorisée de 2, puis 5 ans pour les personnes relevant du statut préalable, la conversion automatique du statut préalable vers le statut de résident permanent et l’assouplissement de l’exigence relative à la continuité de la résidence.

Voir l’article :

The 3 Million, « Summary of changes to the EU Settlement Scheme since 2018 », accessible via le lien https://the3million.org.uk/euss-changes-since-2018, consulté le 20 août 2025.

[31] L’Independent monitoring authority (ou « autorité de suivi indépendante » en français) fait l’objet de l’article 159 de l’Accord de retrait. Elle est chargée de contrôler la mise en œuvre et l’application de sa deuxième partie consacrée aux droits des citoyens au Royaume-Uni. Elle dispose de pouvoirs équivalents à ceux que les traités confient à la Commission européenne.

[32] Voir Fratila and another v Secretary of State for Work and Pensions, [2021] UKSC 53 en lien avec CJUE, 15 juillet 2021, CG, affaire C-709/20.

[33] Kuba Jablonowski, « Brexit, digital status and transactional status », Uk in a changing Europe, 9 mars 2023. L’intervention est accessible via le lien https://www.youtube.com/watch?v=7QElG4nJ2EQ consulté le 12 avril 2023.

[34] Accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part, article 492 « Visas pour les séjours de courte durée », § 1.

[35] Memorandum of understanding entre le gouvernement d’Irlande et le gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord concernant la Common travel area et les droits et privilèges réciproques associés, 8 mai 2019.

Voir notamment :

  • le memorandum of understanding entre le gouvernement d’Irlande et le gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord concernant les mesures relatives aux soins de santé au sein de la Common Travel Area signé le 18 décembre 2020 ;
  • la convention sur la sécurité sociale entre le gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et le gouvernement d’Irlande signée à Dublin le 1er février 2019.

[36] Statement of changes to the immigration rules HC 813, 22 octobre 2020. Voir Appendix Skilled worker.

[37] Statement of changes to the immigration rules HC 1019, 24 janvier 2022.

[38] Statement of changes to the immigration rules HC 813, 19 février 2024.

[39] CJUE, 9 juin 2022, EP contre Préfet du Gers, affaire C-673/20 et CJUE, 18 avril 2024, EP contre Préfet du Gers, affaire C-715-22.

[40] Rajeev Syal, « UK risks becoming ‘island of strangers’ without more immigration curbs, Starmer says », The Guardian, 12 mai 2025, accessible via le lien consulté le 19 août 2025. Il convient de préciser qu’en anglais, le mot « étrangers » au sens de « strangers » ne renvoie pas à la nationalité, mais au caractère inconnu. Le Premier ministre s’est depuis distancié de ses propos.

[41] Dans le discours qu’il prononcé à Birmingham en 1968, le député conservateur a prédit les « rivières de sang » auxquelles ne manquerait pas de donner lieu l’immigration des citoyens du Commonwealth si elle n’est pas maîtrisée.

[42] Statement of changes to the immigration rules HC 997, 1er juillet 2025.

[43] Ibid.

[44] Traduit « shortage occupation list ».

[45] Traduit « immigration salary list ». Statement of changes to the immigration rules HC 590, 14 mars 2024.

[46] Traduit « temporary shortage list ». Statement of changes to the immigration rules HC 997, 1er juillet 2025.

[47] Statement of changes to the immigration rules HC 997, 1er juillet 2025.

[48] Le Migration Advisory Committee est un organisme indépendant censé conseiller le gouvernement britannique sur sa politique d’immigration.

[49] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 27 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[50] Statement of changes to the immigration rules HC 556, 19 février 2024.

[51] Ibid.

[52] Statement of changes to the immigration rules HC 997, 1er juillet 2025.

[53] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 28 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[54] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 74 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[55] Statement of changes to the immigration rules HC 590, 14 mars 2024. Voir Appendix FM.

[56] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 28 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[57] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 43 et suivantes, accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[58] Cela vaut notamment pour les mesures qui ont trait à la fiscalité.

[59] Le système Dublin, qui pose le principe selon lequel l’Etat responsable de l’examen de la demande d’asile est le premier dans lequel le demandeur a été enregistré, plaçait le Royaume-Uni dans une situation relativement favorable puisque les demandeurs atteignaient son territoire après avoir été le plus souvent identifiés dans d’autres Etats membres responsables de l’examen de leur demande.

[60] [2025] EWHC 2183 (KB). Cette décision a été infirmée en appel : [CA-2025-002117] et [CA-2025-002118]. Des développements sont attendus au cours de l’automne.

[61] Recours sur les décisions de confirmation du rejet de la demande d’asile.

[62] Statement of changes to the immigration rules HC 1298, 4 septembre 2025.

[63] Gov.Uk, « Uk to reduce asylum offer to reduce the pull factor for small boats crossings », communiqué de presse, 1er octobre 2025, accessible via le lien https://www.gov.uk/government/news/uk-to-reform-asylum-offer-to-reduce-the-pull-factor-for-small-boat-crossings consulté le 6 octobre 2025.

[64] Convention d’application de l’accord de Schengen, articles 26 et 27.

[65] Le Conseil a refusé que le Royaume-Uni participe à l’Agence européenne des garde-côtes et garde-frontières plus connue sous le nom de « Frontex » au motif qu’il ne s’est pas associé aux autres États membres concernant l’application des dispositions de l’acquis de Schengen relatives à la suppression des contrôles aux frontières extérieures dont elle constitue un développement. Il a été suivi sur ce point par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE, 18 décembre 2007, Royaume-Uni c/ Conseil, affaire C-77/05). Le règlement (UE) n° 2007/2004 portant création d’une agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne organise néanmoins certaines modalités de participation à son profit. Il peut d’abord se faire représenter au conseil d’administration de l’agence sans toutefois prendre part au vote (article 23 § 4). Par ailleurs, Frontex doit favoriser la coopération opérationnelle avec lui, notamment pour ce qui est des opérations de retour conjointes (article 12), et son conseil d’administration statuant à la majorité absolue peut l’autoriser au cas par cas à intervenir dans certaines opérations (article 20 § 5). Le Royaume-Uni s’est saisi de cette opportunité et a contribué à la mise à la disposition de moyens à destination de l’agence.

[66] Voir notamment :

  • le Protocole de Sangatte du 25 novembre 1991 et protocole additionnel du 29 mai 2000 ;
  • les accords du Touquet du 4 février 2003 ;
  • le traité de Sandhurst du 18 janvier 2018.

[67] Uk and Rwanda migration and economic development partnership.

[68] Le nombre de transferts sortants Dublin depuis le Royaume-Uni du temps de l’appartenance à l’Union européenne ne doit toutefois pas être surestimé. Selon les données qui restent accessibles à partir d’Eurostat, il était de 519 en 2015, 355 en 2016, 314 en 2017, 209 en 2018, 263 en 2019.

[69] Draft working text for an agreement between the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the European Union on the readmission of persons residing without authorization, accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/5ec3b8d3d3bf7f5d43765d51/DRAFT_Agreement_on_the_readmission_of_people_residing_without_authorisation.pdf, consulté le 20 août 2025. Ce document pour lequel il n’est pas possible d’apporter davantage de précisions bibliographiques a été élaboré par la partie britannique dans le cadre des négociations avec la Task Force de l’Union européenne.

[70] Accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la prévention des traversées périlleuses signé à Londres le 29 juillet 2025 et à Paris le 30 juillet 2025.

[71] Frontex, « Frontières extérieures de l’UE : franchissements irréguliers en baisse de 18 % au cours des 7 premiers mois de 2025 », accessible via le lien https://www.frontex.europa.eu/media-centre/news/news-release/eu-external-borders-irregular-crossings-down-18-in-the-first-7-months-of-2025-ArNz2R?etrans=fr, consulté le 20 août 2025. Ce communiqué de presse fait état de 41 756 franchissements irréguliers en 2025 7M, soit +26% par rapport à la même période de référence l’année précédente.

[72] Accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la prévention des traversées périlleuses signé à Londres le 29 juillet 2025 et à Paris le 30 juillet 2025, article 12 § 1.

[73] Ibid., article 4.

[74] Ibid, article 12 § 1 a).

[75] Ibid., article 12 § 1 b).

[76] A travers le Border security command.

Les défis de Keir Starmer et de l’importance de signer des accords post-Brexit

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite en Civilisation britannique

La lune de miel de Keir Starmer s’est avérée de courte durée. Dès son arrivée au 10 Downing street, il a été confronté à des problèmes de politique intérieure auxquels il a répondu avec maladresse et parfois un manque de discernement.

Si la plupart des défis que le Premier ministre s’est montré disposé à relever sont antérieurs au 1er juillet 2024 (date de sa victoire électorale), la guerre commerciale déclenchée par Trump a constitué un nouveau défi aussi sérieux qu’imprévisible. Le bouleversement géopolitique conflictuel provoqué par le Président américain, s’est avéré générateur d’incertitudes quant à l’avenir politico-économique du Royaume-Uni.

La stratégie du Premier ministre dans le domaine des relations internationales a suscité doutes et interrogations, quant à sa cohérence et sa faisabilité. Il a, à plusieurs reprises, déclaré ne pas vouloir établir de priorité entre la revitalisation de la relation spéciale avec les États-Unis et la « réinitialisation » des liens avec l’Union européenne.

Dans son discours au Guildhall le 2 décembre 2024, il a déclaré : « Je tiens à être clair dès le départ. Dans le contexte des temps dangereux que nous vivons, l’idée que nous devons choisir entre nos alliés, est une erreur (…). Je réfute absolument cette idée. Attlee n’a pas choisi entre les alliés. Churchill n’a pas choisi non plus. L’intérêt national exige que nous travaillions avec les deux. »

Toutefois, contrairement à ce qui a pu être anticipé après l’élection de Donald Trump pour un second mandat, c’est manifestement vers les États-Unis, le second partenaire commercial du Royaume-Uni après l’Union européenne, que s’est tourné, en premier lieu, le Premier ministre, motivé par l’ardent désir de conclure un accord de libre-échange.

L’accord avec les États-Unis

Un accord qui a fait longtemps débat

L’idée de cet accord n’était pas neuve et avait été évoquée à plusieurs reprises, de part et d’autre de l’Atlantique. À son arrivée au gouvernement, Theresa May, a clamé haut et fort  : « Brexit veut dire Brexit, et nous en ferons un succès ». Ce succès, dans l’esprit de May, dépendrait largement de la signature d’un vaste accord de libre-échange avec les États-Unis, qui viendrait, selon elle, compenser avantageusement la perte des bénéfices commerciaux associés au marché unique.

Le président américain Barack Obama, qui n’approuvait pas le Brexit, avait émis des doutes quant à la réalisation du projet, en déclarant que le Royaume-Uni se retrouverait « en queue de peloton ». Mais son successeur, Donald Trump, qui jugeait que le départ du Royaume-Uni de l’Union européenne était une très bonne nouvelle, n’a pas tardé à se déclarer très favorable à la conclusion d’un accord commercial « rapide et substantiel » puis  « massif » avec le Royaume-Uni, après le Brexit.

En août 2019, le Premier ministre britannique, Boris Johnson, un des principaux architectes du Brexit, exprimait son enthousiasme pour une telle perspective. Mais le vaste accord de libre-échange avec les États-Unis, dont il rêvait, tout comme l’avait imaginé Theresa May, ne s’est pas matérialisé. Il a buté sur un certain nombre d’obstacles, sous les mandats des conservateurs, parmi lesquels les conditions de la rupture avec l’Union européenne et particulièrement le backstop de Theresa May, qui aurait maintenu le Royaume-Uni aligné avec l’UE dans l’attente d’une meilleure solution.

Le Président Biden, quant à lui, n’a manifesté aucun véritable intérêt pour l’ouverture des marchés américains aux produits britanniques. Les démocrates au Congrès se sont montrés tout aussi réticents. Rishi Sunak s’est, de son coté, fait l’écho des craintes exprimées dans l’opinion publique britannique, vis-à-vis du risque de voir les marchés britanniques inondés de poulet chloré ou de bœuf nourri aux hormones. 

Ce n’est que cinq ans après la sortie effective du Royaume-Uni, le retour des travaillistes et celui de Trump à la Maison blanche que, le 8 mai 2025, jour du 80e anniversaire de la l’armistice de la Seconde Guerre mondiale, était annoncée la signature d’un accord commercial entre les deux États. Il y a lieu de s’interroger sur les circonstances qui ont pu favoriser une entente entre les deux dirigeants, à même de déboucher sur un accord commercial, qui semblait naguère relever de l’improbable, voire de l’impossible, tant les divergences étaient grandes entre les deux parties.

Une conjoncture très particulière

La volonté de Starmer de ne pas choisir entre les deux priorités, le rapprochement avec l’Union européenne et la signature d’un accord commercial avec les États-Unis, est souvent apparue comme un manque de cohérence. En revanche, la prudence que le Premier ministre a témoignée en décidant, à l’inverse des responsables européens, de ne pas riposter à l’offensive tarifaire de Donald Trump, s’est avérée judicieuse.

Les mesures du Président américain visent à augmenter les droits de douane afin de stimuler l’industrie manufacturière américaine et corriger des balances commerciales déficitaires, notamment avec la Chine et l’UE. Le 3 avril 2025, au lendemain de l’annonce du Président Trump d’une augmentation à 25% des droits de douane sur les importations d’automobiles britanniques, Starmer déclarait à un groupe de chefs d’entreprise : « Le président des États-Unis a agi pour son pays, et c’est son mandat. Aujourd’hui, j’agirai dans l’intérêt du Royaume-Uni avec le mien ». Il reconnaissait toutefois que les décisions prises par les États-Unis auraient un impact économique, tant au niveau national qu’au niveau mondial. Keir Starmer promettait que toutes les décisions seraient « uniquement guidées par notre intérêt national, les intérêts de notre économie, les intérêts des sociétés autour de cette table, et avec le souci de mettre de l’argent dans les proches des travailleurs ». Son secrétaire d’État aux Affaires et au Commerce, Jonathan Reynolds, assurait également sur Skynews : « Nous prendrons toutes les dispositions qu’il faut pour protéger le peuple et l’économie britanniques ».

Résolu à négocier un accord avec les États-Unis – tantôt qualifié de « notre plus proche allié » tantôt de « notre allié indispensable » -, qui puisse limiter l’impact des droits de douane sur l’industrie britannique, le Premier ministre, a redoublé d’attentions et de civilités à l’égard du Président américain, et l’offensive de charme qu’il a déployée, au nom des intérêts britanniques, a, semble t-il, fait mouche.

Il s’est employé à convaincre Trump que la Royaume-Uni méritait un traitement préférentiel, non seulement au nom de la relation spéciale qui unit les deux pays, mais également à l’aide d’arguments commerciaux. Il a fait valoir, d’emblée, que le Royaume-Uni n’enregistrait pas d’excédent commercial avec les États-Unis et que, de ce fait, il était naturel que le président revoie à la baisse les droits de douane à l’encontre des produits britanniques. En 2024, les États-Unis ont exporté pour 80 milliards de dollars de machines, d’avions, de gaz naturel, de pétrole brut et d’autres produits vers le Royaume-Uni, tandis que celle-ci a acheté pour 68 milliards de dollars de voitures, de produits pharmaceutiques et d’autres biens.

Les efforts de Starmer pour infléchir la position des États-Unis vis-à-vis du Royaume-Unie, ont commencé dès le 26 février, date de la visite du Premier ministre à la Maison blanche. Quelques heures avant l’arrivée de Zelenskyy à Washington, Starmer, qui connait la fascination du Président américain pour la famille royale, avait réussi à l’amadouer en lui remettant l’invitation du roi Charles III à une deuxième visite d’État au Royaume-Uni, ce qui est inédit. Le président a accepté avec empressement l’invitation, en déclarant que le Roi Charles était « un homme magnifique, un homme merveilleux ».

Mais la démarche entreprise par le Premier ministre britannique et son équipe ne tardait pas à s’avérer très délicate. Confrontés à la fois à des partenaires commerciaux conventionnels et un Président impulsif et inconstant, les Britanniques semblaient avoir peu de chances d’obtenir une avancée sur le dossier.

Dans ses initiatives, Keir Starmer a pu compter sur une équipe solide de responsables clés au gouvernement et de conseillers compétents et avisés, qui l’ont aidé à définir sa stratégie et à nouer de bonnes relations avec l’entourage du Président. Il a bénéficié du pragmatisme de Jonathan Reynolds, et sur l’entregent de l’ancien commissaire européen au Commerce, Peter Mandelson, nouvellement nommé ambassadeur du Royaume-Uni aux Étas-Unis.

En outre, il est certain que l’Irlandais Morgan Mc Sweeney, ancien directeur de campagne du parti travailliste et nommé chef de cabinet après la démission de Sue Gray, a joué un rôle déterminant dans la méthode de Starmer. Son mantra « win the next hour » (qui implique qu’au lieu de se projeter dans un avenir incertain, il importe de se convaincre qu’un combat se gagne heure après heure), a sans doute inspiré l’action du Premier ministre.

C’est sans conteste dans une situation d’urgence économique que les deux États partenaires ont rapproché leurs vues. Les enjeux industriels britanniques ont pesé lourd dans la négociation. Alors que l’économie britannique traverse de sérieuses difficultés, les droits de douane américains, décrétés le 2 avril, « jour de la libération », menaçaient d’aggraver la situation économique du pays. Il était essentiel pour le Royaume-Uni d’obtenir une réduction des droits de douane sur les voitures, ou l’acier et l’aluminium, de façon à épargner des suppressions d’emplois qui paraissaient immédiates dans les secteurs concernés.

Jonathan Reynolds, a déclaré à la BBC que sans cet accord le Royaume-Uni était à la veille de perdre des milliers d’emplois chez les constructeurs automobiles soumis aux droits de douane américains. Jaguar Land Rover, l’un des plus grands constructeurs automobiles britanniques, avait en effet suspendu ses livraisons aux États-Unis. L’État britannique a, par ailleurs pris le contrôle de British Steel, en difficulté depuis des années, en vertu d’une loi en urgence adoptée le 12 avril 2025. La situation était enfin devenue critique aux États-Unis, qui n’ont pas tardé à subir le contrecoup des mesures tarifaires punitives, déclenchées de façon intempestive. C’est au moment où commençait à se faire sentir leur effet boomerang, et que les porte-conteneurs commençaient à arriver à moitié vides dans les ports américains, qu’a pu se conclure l’accord commercial entre les deux pays.

Les victoires de Keir Starmer

Le Président Donald Trump et le Premier ministre britannique se sont mutuellement félicités d’avoir pu conclure un accord commercial qui, selon Starmer, était « un accord historique » et « un incroyable tremplin pour l’avenir » et aux yeux du Président Trump « transformerait le système commercial mondial ».

Le tour de force de Starmer a été de faire revenir Trump sur son engagement à de ne pas accorder d’exonérations ou de rabais aux droits de douane sectoriels, ce qui a permis au Royaume-Uni d’enregistrer un certain nombre de gains à l’exportation. Les États-Unis ont accepté de réduire leurs droits de douane de 25 % à 10 % pour 100 000 voitures britanniques exportées chaque année. De même, les moteurs Rolls-Royce et les pièces d’avion exportés aux Etats-Unis seraient exonérés de droits de douane. Ces mesures sont indiscutablement très favorables aux constructeurs de voitures de luxe tels que Jaguar Land Rover et Rolls Royce. Les deux pays renforceront leurs chaines d’approvisionnement, notamment dans le secteur de la sidérurgie.

Les États-Unis ont également consenti à créer de nouveaux quotas pour l’acier et l’aluminium britanniques sans droits de douane, et d’être plus cléments envers le Royaume-Uni lorsqu’ils imposeront à l’avenir des droits de douane pour des raisons de sécurité nationale sur les produits pharmaceutiques et d’autres produits.

Les annonces ont procuré un grand soulagement du côté des industries britanniques pénalisées par les nouveaux droits décrétés un mois auparavant. Comme l’a souligné le Premier ministre, « cet accord historique est bénéfique pour les entreprises et les travailleurs britanniques, car il protège des milliers d’emplois dans des secteurs clés tels que la construction automobile et la sidérurgie ».

Un autre point à mettre à l’actif de Starmer, c’est qu’il n’a pas cédé à la pression américaine sur une modification de la réglementation alimentaire. Il s’agit d’une condition préalable à toute forme d’assouplissement des échanges de denrées alimentaires et de végétaux entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Quant à la taxe sur les services numériques de 2% imposée aux multinationales, n’ayant pas leur siège au Royaume-Uni et qui porte sur les revenus des moteurs de recherche, des services de médias sociaux et des places de marché en ligne, elle reste inchangée. Introduite en avril 2020, elle ne rapporte que 800 millions de livres, mais revêt une forte charge symbolique dans la lutte contre l’évasion fiscale et l’emprise croissante de l’oligarchie technologique américaine. Le Royaume-Uni, en revanche, s’est engagé à réduire certains droits de douane sur une quantité fixe de bœuf et d’éthanol et à négocier de nouvelles réductions tarifaires et une coopération numérique.

Il ne fait aucun doute que cet accord commercial, obtenu une semaine après l’Accord de libre-échange signé avec l’Inde, apporte au Premier ministre une victoire politique au moment où son taux de popularité plafonne à 23% seulement. Le Royaume-Uni est le premier État européen à conclure un accord commercial avec les États-Unis, ce qui lui assure une plus grande sécurité sur le marché et d’un point de vue géopolitique. Cet accord valide la stratégie consistant à renforcer la relation spéciale avec les États-Unis. La nouvelle a été d’autant mieux appréciée que les chances de Keir Starmer de réaliser son objectif semblaient initialement très minces

Cette victoire, qui illustre le volontarisme politique à l’international du Premier ministre, pourra-t-elle lui permettre de redonner des couleurs à une image ternie en interne par un certain nombre de maladresses et d’erreurs stratégiques ?

Le rebond de popularité est loin d’être acquis au moment où 53% des Britanniques jugent négativement le bilan des travaillistes, après seulement neuf mois d’exercice du pouvoir. Les élections locales du 2 mai 2025 et la défaite du candidat travailliste au profit de Sarah Pochin lors de l’élection partielle de Runform et Helsby ont montré avec force que les Britanniques  se laissent encore largement séduire par les sirènes du populisme, incarné par le leader de Reform UK, Nigel Farage.

Il importe également de souligner que cet accord a aussi son importance pour le Président américain. Il conforte le rôle qu’il entend endosser sur la scène internationale, celui d’un négociateur de « deals » et lui a permis d’initier une sortie de l’isolement commercial dans lequel il s’était lui-même enfermé. En accordant au Royaume-Uni un statut privilégié dans le domaine des relations commerciales avec les Etats-Unis, il permet également au Président de bien marquer la dissociation du Royaume-Uni du bloc européen. Il donne ainsi du grain à moudre aux partisans du Brexit qui ne manquent pas de souligner que le Brexit permet au Royaume-Uni de négocier avec les Etats-Unis en son propre nom. Le 8 mai, sur la chaine GB News Boris Johnson affichait son immense satisfaction en affirmant avec force que l’accord entre les Etats-Unis et le Royaume-Uni n’aurait pas été possible sans le Brexit.   Salué avec enthousiasme de part et d’autre de l’atlantique cet accord n’a toutefois pas fait l’unanimité.

Un accord à portée limitée qui suscite des réserves

La promesse d’un accord de libre-échange avec les États-Unis avait été brandie comme une perspective très alléchante. On avait même évoqué un gain de 40 milliards de livres sterling. Mais, d’après un certain nombre d’analystes, l’accord ne semble pas modifier de façon sensible les termes du commerce entre les deux pays, tels qu’ils étaient avant le retour de Trump.

Contrairement à ce qu’a déclaré Donald Trump, il ne s’agit pas d’un accord commercial « complet et global ». Dans le cas de l’industrie automobile, Jaguar, Land Rover, et les autres constructeurs devront désormais s’acquitter d’un droit de douane de « seulement » 10 % au lieu de 25 %, mais uniquement sur les 100 000 premières voitures, ce qui correspond à peu près aux chiffres des exportations courantes et ne signifie donc aucune expansion du secteur à l’exportation. Hormis la liste de concessions sectorielles avantageuses, l’accord ne couvre que 30% des exportations britanniques vers les États-Unis et soumet la plupart des échanges commerciaux à des droits de douane au taux de 10%, soit un taux bien plus élevé qu’au moment où Trump est entré en fonction. Cet accord de 5 pages ressemble davantage à une ébauche, tant de nombreux détails restent à régler par les deux gouvernements dans les mois à venir. La question de l’industrie pharmaceutique, qui représente la première importation vers les États-Unis, n’a pas été prise en compte.

L’accord est censé être suivi d’un accord de libre-échange complet au cours de l’année prochaine. Le Royaume-Uni tentera sans doute de négocier de meilleures conditions dans les échanges, mais ce qui a été convenu le 8 mai n’offre aucune garantie en ce sens, d’autant que la négociation « trumpienne » s’assimile davantage à une transaction, susceptible d’être modifiée à tout moment, compte-tenu de l’inconstance du Président Donald Trump. Des difficultés peuvent surgir et rendre le processus problématique, voire houleux, et le Président américain peut éventuellement revenir sur ses concessions, si les négociations ne se poursuivent pas comme il l’entend.

La démarche britannique signifie aussi que le Royaume-Uni s’est désolidarisé du bloc européen. En acceptant d’être soumis au tarif de base de 10%, il normalise en quelque sorte une mesure régressive et pénalisante. Le gouvernement britannique a également déclaré qu’il ouvrirait de nouveaux quotas sur le bœuf et l’éthanol spécifiquement pour les États-Unis.

Un certain nombre d’experts ont observé qu’en négociant un accord bilatéral avec les États-Unis, le Royaume-Uni ne respectait pas la clause de la nation la plus favorisée  qui figure en général dans les accords de commerce international, et permet à chaque pays de se voir appliquer une égalité de traitement par ses partenaires commerciaux. Cette clause entend lutter contre toute forme de discrimination parmi les États membres de l’OMC. L’ accord bilatéral entre le Royaume-Uni et les États-Unis crée un précédent qui risque de contribuer à l’effondrement du système commercial mondial fondé sur des règles communes. La très grande majorité des pays acceptent désormais de se positionner dans une négociation bilatérale avec les Etats-Unis pour tenter d’être relativement épargnés par le courroux de Donald Trump dont la démarche présente des risques à l’encontre de la stabilité diplomatique mondiale.

La relance des relations avec l’Union européenne

Si la question des relations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne n’a pas figuré en tête de l’agenda de Keir Starmer, il n’en demeure pas moins qu’elle a fait l’objet d’une longue série d’échanges et de réunions en amont de l’accord conclu le 19 mai. Le Premier ministre a, à cet égard, multiplié les rencontres avec la Présidente de la Commission européenne et avec ses homologues français, allemand, polonais et belge – le point d’orgue étant le sommet à Kiev des dirigeants européens qui soutiennent l’Ukraine, le 9 mai 2025.

Les répercussions du Brexit sur les échanges avec l’UE

L’économie du Royaume-Uni post-Brexit, qui se place au sixième rang mondial m en termes de PIB global, peine toujours à se redresser. Les investissements des entreprises britanniques ont dépassé difficilement les niveaux de 2016. L’ouverture commerciale (la part du PIB britannique provenant du commerce) a été nettement inférieure à la moyenne du G7 et, d’après le Bureau pour la responsabilité budgétaire, la réduction de l’intensité des échanges commerciaux, due aux répercussions du Brexit, a provoqué un déficit de 4% du PIB par rapport à ce qu’il aurait pu être. Selon un rapport de la Chambre des Communes publié le 22 avril 2025, les exportations britanniques vers l’UE ont chuté d’environ 15 % depuis le Brexit (pour ces statistiques, v. ici et ici).

 En 2024, les exportations vers l’UE ont été inférieures de 2,7 milliards de livres à celles à destination de pays hors Union. Cette baisse est attribuée aux formalités administratives supplémentaires qui s’appliquent désormais aux échanges avec l’Union européenne. Elles touchent plus particulièrement les petites entreprises qui ont plus de mal à faire face aux contraintes liées à l’exportation vers l’UE, et à supporter de nouveaux coûts de mise en conformité.

La situation économique du Royaume-Uni appelait une réduction des contrôles sur les produits agroalimentaires, un objectif que le parti travailliste avait inclus dans son programme de 2024. La facilitation des échanges nécessitait également une harmonisation des normes pour alléger les contrôles SPS, sanitaires et phytosanitaires – une condition qui allait à l’encontre du principe de divergence revendiqué par les Brexiters – afin d’éviter que les produits ne soient soumis à une double certification.

Un souhait mutuel de coopération renforcée

Aux yeux de la Chancelière de l’Échiquier, Rachel Reeves, une coopération plus étroite entre le Royaume-Uni et l’Union européenne était vitale pour stimuler la croissance du Royaume-Uni. Le 9 décembre 2024, à l’occasion de sa première réunion avec l’Eurogroupe qui rassemble les ministres de finances de l’Eurozone, Rachel Reeves a souligné les intérêts communs entre la Grande-Bretagne et l’Union européenne.  Elle a fait part de son souci de rétablir la confiance entre les deux parties et de tirer un trait sur les années de heurts et d’affrontements associées aux négociations du Brexit. « Nous voulons tirer un trait sur ces relations et tourner la page pour entrer dans une ère de coopération. »

À la veille du  sommet du 19 mai les enjeux étaient très élevés autant pour le Royaume-Uni que pour l’Union européenne. Le gouvernement britannique s’était engagé à renégocier l’accord de commerce et coopération conclu par Boris Johnson, afin de rétablir une coopération qui favorise la sécurité, la sûreté et la prospérité comme lui recommandait la commission parlementaire des entreprises et du commerce dans son cinquième rapport de session 2024-2025. Le rapport reprenait les termes de la déclaration conjointe du Premier ministre britannique et de la Présidente de la Commission européenne à l’issue de leur réunion du 2 octobre 2024, où les deux dirigeants décrivaient un « contexte stratégique modifié » pour l’Europe, ainsi que « des défis mondiaux plus vastes, parmi lesquels les vents contraires économiques, la concurrence géopolitique, les migrations irrégulières, le changement climatique et les prix de l’énergie », qui posent «  des défis fondamentaux aux valeurs partagées du Royaume-Uni et de l’Union européenne et constituent le moteur stratégique d’une coopération plus forte ».

Un accord qui ouvre une nouvelle phase

À la suite des deux accords précédents avec l’Inde et avec les États-Unis, l’accord signé le 19 mai avec l’UE à Lancaster House a été salué comme un triplé par le Premier ministre britannique. Il ouvre incontestablement une nouvelle phase dans les relations avec l’Union européenne et représente une première étape vers une coopération renforcée. Il apporte des réponses concrètes sur des dossiers critiques et sensibles comme celui des échanges de marchandises, celui de la pêche, celui de la mobilité des jeunes, et enfin celui de la défense en Europe et ouvre des portes vers de nouvelles mesures allant plus loin. Il accorde également des accès à des systèmes et des données qui s’étaient fermés ave le Brexit. À l’occasion d’une conférence de presse, le Premier ministre, aux côtés de la Présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, et du Président du Conseil européen Antonio Costa, a pris soin de souligner que l’accord donnait au Royaume-Uni un accès sans précédent au marché européen, et qu’il représentait une solution sensée et pratique qui permettait d’en finir avec les vieux débats stériles du Brexit.

Les échange de marchandises

Les deux parties sont convenues de supprimer les contrôles et la certification en matière de santé et de sécurité publique, et de mettre en place une simplification des règles et contrôles sanitaires et phytosanitaires (SPS) au bénéfice des exportateurs et des consommateurs, comme le réclamait le gouvernement britannique.  Sont concernés les produits de l’agroalimentaire, notamment les produits frais, la viande, les légumes, et également le bois d’œuvre, la laine et le cuir. Cela constituera un grand progrès pour l’Irlande du Nord et la République d’Irlande, en réduisant les contrôles sur les aliments frais allant de la Grande-Bretagne à la République d’Irlande, et permettra ainsi aux vendeurs de bœuf et de fromage irlandais d’exporter à nouveau vers le Royaume-Uni sans certification vétérinaire.

En revanche il n’y a pas eu de changement quant à la double réglementation des médicaments pour les personnes, des médicaments vétérinaires ou des produits chimiques, tels que la peinture ou les produits d’entretien ménager. La Chambre de commerce et d’industrie nord-irlandaise avait, par la voix de son directeur,  Stuart Anderson, appelé le gouvernement britannique à conclure un accord suffisamment ambitieux pour réduire de manière substantielle la bureaucratie pour tous les opérateurs de la chaîne d’approvisionnement agroalimentaire. L’accord aura pour effet de réduire sensiblement l’impact de la frontière en mer d’Irlande et de faciliter l’acheminement de produits alimentaires de Grande-Bretagne en Irlande du Nord  en supprimant de nombreux contrôles physiques des marchandises. C’est un grand soulagement pour les petites sociétés nord-irlandaises confrontées à des  difficultés constantes pour s’approvisionner en Grande-Bretagne, au moment où  l’Accord de Windsorqui régit les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, suscite de plus en plus de critiques chez les unionistes qui ne sont plus que 26% à s’en satisfaire, d’après un sondage réalisé par la Queen’s University de Belfast.

Les échanges de jeunes britanniques et de jeunes européens.

Les Européens demandaient la mise en œuvre d’un programme de mobilité des jeunes afin de faciliter les échanges culturels et les projets pilotes. Il s’agissait d’une question difficile à résoudre dans la mesure où les jeunes européens étaient beaucoup plus nombreux à fréquenter les universités britanniques que l’inverse, ce qui représentait un coût pour les universités britanniques, aux prises avec des difficultés financières. Le gouvernement travailliste n’y est pas favorable pour ces raisons. D’après le communiqué, les conditions financières devraient donner lieu à un juste équilibre entre les contributions du Royaume-Uni et les avantages qu’il en retirerait. L’accord sur le sujet baptisé « Expérience jeunesse » n’est en réalité qu’un engagement à progresser dans la direction d’une plus grande ouverture aux jeunes européens et du rétablissement du programme Erasmus+. La question demeure donc en suspens.

La question très sensible de la pêche

L’accord sur la pêche entre la Grande Bretagne et l’UE devait expirer en 2026. Les Européens demandaient que soient reconduits les droits de pêche actuels de l’UE dans les eaux territoriales britanniques ainsi que les quotas de pêche pendant un certain nombre d’années. L’UE et le Royaume-Uni ont convenu de reconduire l’accord de pêche existant pour 12 années supplémentaires, jusqu’en 2038, afin de permettre aux pêcheurs de l’UE d’accéder aux eaux britanniques. L’accord signifie également que le poisson pêché dans les eaux britanniques peut désormais être transformé et vendu dans l’UE sans contrôles vétérinaires, ce qui élimine les coûts énormes engendrés par le Brexit. Ces concessions ont été obtenues en échange des dispositions visant à faciliter l’entrée des denrées alimentaires sur le marché européen. Elles ont également ouvert la voie vers la conclusion d’un pacte de défense et de sécurité prometteur.

Le pacte de défense et de sécurité

Les turbulences géopolitiques déclenchées par l’administration Trump, ainsi que la poursuite de la guerre en Ukraine, ont donné un nouvel élan à la coopération en matière de défense et de sécurité entre le Royaume-Uni et l’UE, qui figurait parmi les enjeux vitaux. Pour les Européens, il s’agissait de sceller un nouveau partenariat stratégique tandis que le souhait des Britanniques est de participer au programme de défense européen. Le partenariat en matière de sécurité et de défense ouvre la voie vers l’accès éventuel du Royaume-Uniau au fonds européen de financement des Etats de 150 milliards d’euros, un programme d’achat d’équipements de défense de l’UE.

L’avantage pour les entreprises britanniques serait d’obtenir le droit de participer aux marchés publics européens dans le domaine de la défense, ainsi qu’aux initiatives en matière de Recherche et de Développement (R&D). Les Européens exigeraient une contribution financière du RU au fonds de défense de l’UE, mais toute participation financière au budget européen serait accueillie par l’opposition comme une atteinte à l’indépendance et la souveraineté du RU. D’après le nouveau pacte de défense et de sécurité, le partenariat entre le Royaume-Uni et l’Union européenne sera renforcé sur les grands sujets comme l’OTAN, et le soutien à l’Ukraine, dans l’esprit de réduire la dépendance militaire vis à vis des États -Unis. Il assurera une coopération entre Londres et les Etats européens pour des exercices militaires communs ainsi que des opérations en matière de cybersécurité.

Dans le domaine de la police, le Royaume-Uni pourra à nouveau avoir accès à à l’ADN et aux casiers judiciaires, ainsi qu’aux empreintes digitales, aux immatriculations de véhicules et aux biens volés. Le président du Conseil européen, António Costa, a déclaré que ce pacte démontrait que l’UE et le Royaume-Uni étaient « les gardiens de la stabilité mondiale » et qu’il « renforcerait la contribution de l’Europe à l’OTAN » dans un contexte d’incertitude quant à l’engagement des États-Unis envers l’alliance.

Il reste encore une série de questions en suspens telles que celle de l’immigration où les deux parties se sont engagées à approfondir leur coopération grâce à l’échange mutuel d’informations, celle de la réglementation des médicaments et aussi celle des musiciens et artistes en tournée, mais promesse a été faite de s’acheminer très rapidement vers des accords plus détaillés. Les autres domaines dans lesquels une coopération plus approfondie est prévue comprennent la mobilité militaire, l’espace et la cybersécurité. Il est convenu à cet égard que les ministres britanniques assistent plus régulièrement aux conseils des ministres de l’UE.

$Les réactions hostiles aux nouvelles dispositions n’ont pas tardé à se manifester. La Présidente de la fédération des pêcheurs écossais a déclaré que l’accord était bien pire que celui qu’avait signé l’ancien Premier ministre Boris Johnson. La dirigeante du parti conservateur Kemi Badenoch a décrété qu’il était très inquiétant tandis que les mots de capitulation et de trahison ont été prononcés par le leader de Reform UK, Nigel Farage.

Conclusion

Depuis le 2 avril 2025, on assiste à bouleversement total du statu quo dans les relations internationales, qui correspond à un changement de lecture géopolitique majeur de la part des Etats-Unis. La doctrie de Donald Trump en matière d’accords commerciaux n’est pas conforme à l’ordre international élaboré au lendemain de la Seconde Guerre mondiale et est vivement critiquée. Seul l’avenir dira si l’accord que le Royaume-Uni a conclu avec « son plus proche allié » peut se renforcer ou non.

Le Premier ministre britannique a surpris par sa capacité à gérer des situations de crise à l’international au cours des derniers mois, et son travail sans relâche a, dans une certaine mesure, atteint son but. Soucieux de préserver autant que possible son économie menacée par les droits de douane imposés par le Président américain, il a plaidé la cause de son pays et a partiellement réussi à se faire entendre en obtenant des rabais sectoriels.

Il a également compris l’urgence de resserrer les liens avec l’Union européenne pour des raisons commerciales, économiques et sécuritaires, conformément aux engagements pris pendant la campagne électorale. Il s’est légitimement félicité d’un accord gagnant-gagnant qui marque le retour de la Grande-Bretagne sur la scène mondiale. L’accord signé avec l’Union européenne signifie la poursuite de la normalisation des relations gravement abimées par le Brexit et le passage à une phase d’apaisement et de coopération entre des « partenaires naturels », selon les propres termes de la Présidente de la Commission européenne. Il convient toutefois de souligner qu’il s’agit d’un accord politique qui sert principalement à engager de futures discussions plus approfondies.

Sur le Sommet du 19 mai 2025, voir aussi « Sommet Royaume-Uni / Union européenne : une avancée à nuancer », par Aurélien Antoine pour le Club des Juristes.

Les élections locales du 1er mai 2025 annoncent-elles la disparition du parti conservateur ?

Par Aurélien Antoine

Passés relativement inaperçus en dehors des frontières britanniques, les scrutins locaux et l’élection partielle aux Communes du 1er mai 2025 sont riches d’enseignements.

Pour mémoire, les élections locales de 2024 avaient à la fois annoncé la débâcle des conservateurs au scrutin général du mois de juillet suivant, la situation précaire du parti travailliste malgré l’obtention de nombreux sièges de conseillers, et la montée en puissance de Reform UK. Un an plus tard, des conclusions similaires s’imposent : les conservateurs poursuivent leur déliquescence, le Labour n’inspire pas confiance et connaît un reflux. Quant à Reform UK, ilrécolte une victoire inédite dans l’histoire politique du pays.

Ce constat nécessite d’être éclairé par la présentation exhaustive des résultats avant d’en tirer des leçons qui, sans être surexploitées, s’inscrivent dans un mouvement de fond qui pourrait effacer encore un peu plus la droite modérée du paysage politique britannique.

I. Présentation des résultats

Les élections du 1er mai concernaient 1600 sièges de conseillers pour 23 autorités locales anglaises. Six élections de maire se sont également tenues. Une élection législative partielle s’est enfin déroulée dans la circonscription de Runcorn et Helsby.

  1. Conseils locaux

Sur les 1600 sièges renouvelés, le parti de Nigel Farage, Reform UK, réalise une performance majeure. Avec 648 élus en plus (pour un total de 677), il devance toutes les autres formations politiques. Le gain en pourcentage du nombre de voix est assez vertigineux si on procède à une projection à l’échelle nationale : la formation d’extrême droite concentre 30 % des suffrages. Les libéraux-démocrates réalisent également un score honorable en décrochant 370 sièges (146 élus supplémentaires), mais stagnent en proportion du vote par rapport aux élections de 2024.

Tous les autres partis cède du terrain, soit en sièges, soit en pourcentage des suffrages projetés nationalement. Le parti travailliste au pouvoir et sans résultat probant depuis moins d’un an dans un contexte de crise économique et internationale n’espérait pas tirer profit de cet épisode électoral. Il perd près de 200 sièges et ne mobilise que 20 % de l’électorat en projection nationale. Les Verts, bien qu’enregistrant un gain de 41 sièges, reculent de 2 points en projection de proportion de voix. Ce sont toutefois les conservateurs qui subissent une déconvenue mémorable qui succède aux résultats historiquement catastrophiques de 2024, aussi bien localement en avril, que nationalement en juillet. En abandonnant 635 sièges (une perte de 674 élus depuis 2021) et ne représentant que 15 % de l’électorat en projection nationale, la formation dirigée par Kemi Badenoch se retrouve dans une situation préoccupante.

En nombre de conseils locaux d’Angleterre, le parti travailliste en domine toujours une large majorité (107 contre 108 en 2024). Les tories n’en disposent plus que de 33 alors qu’ils en avaient 140 en 2021. Les libéraux-démocrates continuent une progression initiée en 2018. Ils ne détenaient aucune assemblée locale en 2017 et en contrôlent maintenant 40 (trois de plus en 2025). Reform UK a concrétisé son succès en s’arrogeant la maîtrise de 10 conseils. Pour 10 autorités locales, aucun parti ne jouit d’une majorité.

Le recul des conservateurs est particulièrement net dans le Kent au sud et le Staffordshire dans le centre. Les travaillistes essuient des défaites cuisantes dans les comtés de Durham et Doncaster ou du Lancashire au nord de l’Angleterre.

La projection de ces élections à l’échelle nationale par la BBC montre que Nigel Farage a, non seulement confirmé ce que les sondages indiquaient depuis plusieurs mois, mais en a même dépassé les prédictions les plus optimistes.

  • Élection des maires

Pour les territoires qui étaient appelés à désigner un maire, les travaillistes connaissent une déconvenue en perdant l’autorité conjointe de Cambridge and Peterbrough au profit du parti conservateur. Le Labour conserve toutefois trois postes de maire, ce qui est satisfaisant au regard du contexte.Pour les deux nouvelles autorités conjointes (Greater Lincolnshire et Hull and East Yorkshire), Reform UK l’emporte. Le profil des deux maires élus est intéressant. Pour le Greater Lincolnshire, c’est Andrea Jenkins qui a triomphé de ses adversaires. Elle était députée du parti conservateur de 2015 à 2024 et avait assumé des fonctions gouvernementales de second rang sous Liz Truss. La personnalité du vainqueur du scrutin dans le Yorkshire est diamétralement opposée à celle d’Andrea Jenkins. Luke Campbell, champion de boxe lors des Jeux olympiques de Londres en 2012, est un novice en politique. Il se présentait pour la première fois à une élection.

  • Élection partielle au Parlement

L’événement dramatique de la journée du 1er mai fut l’issue de l’élection partielle de Runcorn and Helsby. Le contexte de ce scrutin n’était pas favorable au parti travailliste qui tenait la circonscription. Hormis l’impopularité actuelle du Labour, la candidate Karen Shore devait faire oublier la démission de son prédécesseur (Mike Amesbury) qui s’était rendu coupable de coups et blessures. Après une demande de recomptage épique sollicitée par le Labour, la candidate de Reform UK, Sarah Pochin, l’a emporté de six voix, un écart minimal dans l’histoire électorale du Royaume-Uni. Le parti travailliste a perdu une circonscription qu’il détenait depuis plus de 50 ans.

Reform UK retrouve donc le nombre de MPs qu’il avait obtenu lors des élections générales du 4 juillet 2024 (5 ; Rupert Lowe avait fait défection en mars 2025 après avoir proféré des menaces à l’encontre de Zia Yusuf, l’un des caciques de Reform UK).

II. Prudence dans l’analyse

Comme nous le soulignions dans nos analyses des élections locales précédentes, il faut conserver une relative prudence quant aux conclusions à tirer des résultats.

En premier lieu, le scrutin reste local, concentré sur l’Angleterre, portant sur des territoires plutôt à droite, et moins mobilisateur que les élections nationales. Peu de conseils étaient concernés par rapport à d’autres échéances électorales locales. Les projections nationales de la BBC, aussi intéressantes soient-elles, doivent donc être appréciées avec distance.

En deuxième lieu, et en ce qui concerne le parti travailliste, l’issue de la journée du 1er mai ne faisait guère de doute alors que, au niveau national, il ne parvient toujours pas à emporter la conviction des électeurs. Il convient de rappeler ici que le Labour, malgré sa victoire aux élections générales de 2024, avait connu un recul en nombre de voix exprimées en sa faveur par rapport aux législatives de 2019, année de défaite. Les deux mauvaises surprises sont finalement la perte de la circonscription de Runcorn and Helsby et un recul net dans le nord de l’Angleterre.

En troisième lieu, ce type de scrutin, tout comme les élections européennes en leur temps, est favorable aux tiers partis. Le score des libéraux-démocrates et des Verts, au-delà de Reform UK, le prouve. Le plus inédit est que, pour la première fois depuis la grande réforme de 1972 par le Local Government Act, ni les travaillistes ni les conservateurs ne figurent dans les deux premiers partis ayant enregistré les plus forts gains en sièges.

En quatrième lieu, la compilation des sondages nationaux réalisée par le site Politico confirme le coude-à-coude entre les formations travaillistes, conservatrices et d’extrême droite (respectivement 24 %, 20 % et 27 %). Aucune conclusion claire en faveur de Reform UK ne peut être tirée pour le prochain scrutin législatif. À cela s’ajoute le fait, non négligeable, que Nigel Farage est peu apprécié, même s’il l’est plus que Keir Starmer. La forte personnalisation des élections générales pourrait donc le desservir, de même que la proximité longtemps assumée vis-à-vis de l’administration américaine qui fait l’objet d’un profond rejet par les Britanniques. Pour conclure sur la personne de Nigel Farage, il faut souligner qu’elle est à la fois l’atout de Reform UK et son handicap. Charismatique et dotée d’un certain sens politique, elle empêche l’émergence de successeurs. L’assimilation presque complète d’un parti à un individu limite sa durabilité et son efficacité – le leader ne pouvant pas se démultiplier pour mener campagne. L’histoire du UKIP, celle du Brexit party, les débuts tumultueux de Reform UK et l’exclusion récente de Rupert Lowe sont autant de signes que les mouvements de Nigel Farage sont entièrement dépendants de ses décisions parfois peu avisées, voire de ses caprices.

En cinquième lieu, ce n’est pas la première fois que l’une des formations politiques dirigée par Nigel Farage réalise une performance électorale de haut niveau. En dehors du référendum sur le Brexit, il avait déjà atteint un score honorable en 2015 et 2016 aux élections locales et avait caracolé en tête aux élections européennes en 2019 et en 2014 (avec une deuxième place en 2009). En pourcentage des voix, les 30 % avaient étaient dépassé en 2019. Ces victoires ne se sont pas traduites par un équivalent lors des élections générales qui suivirent, que ce soit en 2015, en 2017 ou en 2019.

Cependant, les scores de Reform UK pour ces élections locales sont inédits et succèdent à des résultats tout aussi historiques le 1er juillet 2024 au Parlement. S’il faut demeurer prudent dans l’interprétation des chiffres de ce printemps, il n’est pas exagéré d’affirmer que la droite modérée s’éclipse dangereusement outre-Manche.

III. Poursuite de l’effacement de la droite modérée

Les préventions prises et les éléments de relativisation du succès de Reform UK ne sauraient conduire à nier l’évidence : le parti dirigé par Nigel Farage monte en puissance dans un scrutin qui lui a été longtemps défavorable. Ce constat inspire plusieurs réflexions.

En s’ancrant localement après avoir franchi un premier plafond de verre avec cinq MPs en 2024, Reform UK dispose d’une base structurante qui lui manquait. S’il y a encore du chemin à faire pour que la formation d’extrême droite soit réellement professionnalisée, comme les grandes formations politiques du pays, les progrès sont indéniables. La défection d’élus et de militants conservateurs vers Reform UK est de nature à accélérer cette évolution, en particulier par des ambitions électorales qui dépassent l’Angleterre. L’émergence de Reform UK en Écosse en est un signe au détriment des tories, mais aussi, et surtout, des travaillistes qui sont, par ailleurs, de plus en plus contestés au pays de Galles. L’état des rapports de force dans ces deux nations devra être scruté avec attention, notamment lors des élections de 2026 aux Parlements écossais et gallois.

Les sursauts électoraux de Reform UK se sont systématiquement, ou presque, traduits par une réaction politique des autres partis pour en contrecarrer les effets. En 2014-2015, la menace UKIP fut l’un des facteurs déterminants de la tactique de David Cameron de soumettre l’adhésion à l’UE à un référendum avec le résultat que l’on sait. En 2016 et en 2024, le maintien du UKIP à des niveaux non négligeables à l’occasion de plusieurs scrutins a eu pour conséquence une radicalisation du parti tory. En 2024, les bons scores de Reform UK ont accentué la défaite du parti conservateur au bénéfice du Labour, emportant la désignation d’une leader tory très à droite (Kemi Badenoch) et une déperdition d’élus et de militants. Finalement, depuis 2014, le parti conservateur est devenu électoralement dépendant de l’extrême droite. Contraint à une véritable course à l’échalote avec le UKIP, puis avec Reform UK, il subit le même sort que les partis de droite modérée en Europe : la radicalisation d’une partie de ses cadres et de l’essentiel de son programme. Cette tactique, si elle a pendant un temps permis de gagner les élections, finit par jouer contre le parti lui-même. Sur le long terme, il n’y a pas de génie politique copieur des idées d’une autre formation politique. L’original l’emportera toujours. Tel fut le cas du Rassemblement national en France par rapport aux Républicains.

L’avenir du parti conservateur est plus qu’incertain. L’hypothèse de son éclipse au profit de Reform UK devient plus sérieuse, non seulement au regard des exemples étrangers, mais surtout en raison du fait que la vie politique britannique s’est structurée en partie depuis plus de dix ans autour des thématiques de l’extrême droite (Brexit et immigration, notamment). Le fait que le mouvement de Nigel Farage enregistre des victoires électorales conséquentes devient une constante dangereuse pour la démocratie libérale britannique. Il n’est pas encore possible de parler de succès structurel de Reform UK en seulement quelques mois et à l’aune des seuls résultats d’un scrutin local, mais sa progression fulgurante et durable dans les sondages le fait basculer dans une autre dimension.

Pour les conservateurs, il est sans doute temps de réfléchir à un projet innovant capable de se démarquer de l’héritage thatchérien et de la démagogie d’extrême droite. C’est un vaste chantier qui, nous semble-t-il, nécessite une ou un dirigeant d’envergure, ce que n’est pas Kemi Badenoch. Cependant, une autre option pourrait triompher : l’alliance plus ou moins assumée entre le parti tory et Reform UK (qui a pu être implicite lors des élections générales de 2015 et 2019, quand les conservateurs ont repris des idées de Nigel Farage).

Du côté du Labour, les sondages sont inquiétants, mais les marges de manœuvre et les perspectives pourraient s’avérer moins catastrophiques que pour les tories. Il apparaît que les électeurs a priori favorables au parti de gauche ne se sont pas mobilisés pour ces élections locales qui ont d’abord concernées des territoires conservateurs. Le sort de Keir Starmer lors des futures élections dépendra largement de ses résultats économiques et de sa capacité à soutenir les régions les plus défavorisées du nord de l’Angleterre. Il faut alors espérer que les réformes lancées aient un effet et que l’adoption à venir de l’Employment Rights Bill (qui vise à améliorer les droits des salariés)permettra aux travaillistes d’engranger des gains de popularité du côté des classes moyennes. Sous un angle plus politique, le parti travailliste jouit d’un avantage par rapport aux tories : l’absence d’extrême gauche susceptible de lui nuire. En outre, la bonne santé électorale des libéraux-démocrates (et des Verts dans une moindre mesure) pourrait contribuer, en cas de Parlement sans majorité lors des élections générales prévues au plus tard en 2029), à la constitution de coalitions modérées.

L’éclatement de la vie politique britannique (souhaité par une bonne part des électeurs) se poursuit donc en parallèle d’un tripartisme autour, soit des libéraux-démocrates, des nationalistes écossais, ou, demain, des démagogues d’extrême droite. Mais il se pourrait que les prochains scrutins, à l’image de celui de 2025, provoquent un rééquilibrage des rapports de force entre les travaillistes, les conservateurs, Reform UK, le SNP et libéraux-démocrates. À s’en tenir aux élections du 1er mai 2025 et aux sondages depuis l’automne 2024, l’hypothèse la plus probable ces derniers mois serait, à terme, le retour d’un Parlement sans majorité. À l’échelon local, ce phénomène est déjà bien amorcé, tandis que le nombre de conseillers indépendants augmente et que les conseils sans majorité sont désormais une constante. Reform UK n’est pas encore aux portes du pouvoir, mais il vampirise le parti conservateur et s’arroge des pans entiers du mur rouge du nord de l’Angleterre que les travaillistes avaient reconquis il y a moins d’un an. Si la survie du plus vieux parti britannique est en cause, le Labour porte de son côté l’éventuelle responsabilité de futurs triomphes de l’extrême droite si sa politique au gouvernement ne tient pas plus compte des citoyens les plus exposés à la crise. Après l’illusion du Levelling-up conservateur, ils ne pardonneront pas à l’autre grand parti britannique de les avoir trompés.

So What ? n° 37

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire de mars et avril 2025, l’impact de l’actualité internationale sur les rapports Royaume-Uni/Union européenne, la préparation des élections locales de début mai et un retour sur la dernière décision d’ampleur de la Cour suprême du Royaume-Uni.

So What n° 37

So What ? n° 36

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire de février 2025, l’actualité internationale (et ses impacts sur la cession de l’Archipel des Chagos), le renouveau des relations entre le Royaume-Uni et ses partenaires européens et une actualité législative tout en continuité avec le précédent gouvernement conservateur.

So What n° 36

So What ? n° 35

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la première lettre d’information de l’Observatoire du Brexit de 2025, la main tendue de l’Union européenne au Royaume-Uni, la poursuite des réformes sociales et institutionnelles voulues par le gouvernement travailliste et le lancement de nouveaux projets d’infrastructure.

So What n° 35

So What ? n° 34

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la dernière lettre d’information de l’Observatoire du Brexit de 2024, une rétrospective politico-juridique de l’année passée et un aperçu des défis qui se profilent avec 2025 : poursuite du processus d’autonomisation du droit britannique post-Brexit, transformations politiques et achèvement des réformes entamées par le gouvernement travailliste.

So What n° 34