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Tensions en Irlande du Nord : une période d’ajustement périlleuse pour l’UE et le Royaume-Uni

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Sans surprise pour qui suit le Brexit depuis ses débuts (et ainsi que Marie-Claire Considère Charon l’avait encore rappelé en octobre 2020 dans un billet pour l’Observatoire), l’Irlande du Nord entraîne de vives tensions dans la mise en oeuvre du traité de sortie d’une part, et du traité de commerce et de coopération, d’autre part. La cohabitation de deux zones de libre-échange en Irlande du Nord s’avère des plus complexes. La période d’ajustement qui s’est ouverte le 1er janvier 2020 devrait durer encore plusieurs mois. Elle pourrait avoir des impacts politiques notables, évidemment en Irlande du Nord où les groupes paramilitaires loyalistes viennent de retirer leur soutien à l’Accord du Vendredi saint, mais également en Écosse où des élections locales en Écosse se tiendront au printemps et dont les résultats devraient accentuer la fracture entre Londres et Édimbourg. Les premières conséquences économiques du Brexit pour l’ensemble du pays, négatives, contribueront sans doute à favoriser le vote en faveur des nationalistes écossais à la tête des institutions locales depuis 2007.

Dans le cadre du partenariat que l’Observatoire a noué avec le Club des juristes, vous retrouverez ci-dessous ici in extenso l’éclairage d’Aurélien Antoine (mis à jour des derniers événements du 3 mars) ainsi que le lien vers le billet d’Alexandre Guigue afin de comprendre les tenants et les aboutissants juridiques de la situation en Irlande du Nord et en Écosse. Nous complétons ces analyses substantielles par un renvoi à l’interview du directeur de l’Observatoire donnée au média L’Opinion qui synthétise sur un plan plus politique les tensions actuelles entre l’UE et le Royaume-Uni (article accessible après inscription).

Par ailleurs, grâce à notre collaboration avec le Mouvement européen (sections de l’Isère, de la Loire et du Rhône), nous  mettons en ligne la visioconférence donnée par Catherine Mathieu et Vincent Fromentin qui ont tous deux produit des réflexions sur les prévisions économiques relatives au Brexit (pour la première dans une récente publication à la revue Réalités industrielles ; et pour le second par un article récemment paru sur le site de l’Observatoire). Leurs analyses pourront être utilement comparées à un billet récent de l’organisation UK in a Changing Europe. 

La conférence est accessible via la page Facebook de l’Observatoire : https://www.facebook.com/observatoiredubrexit/

Vous y retrouverez également la vidéo de la conférence donnée par Aurélien Antoine sur son ouvrage “Le Brexit. Une histoire anglaise”, aux éditions Dalloz, ainsi que celle relative à la Culture et le Brexit.

Tensions en Irlande du Nord : le Protocole conclu entre le Royaume-Uni et l’Union européenne a-t-il déjà atteint ses limites ?

Par Aurélien Antoine

Le 29 janvier, sur fond de crise sanitaire, l’Union européenne a brièvement porté atteinte au Protocole sur l’Irlande du Nord et à l’Accord du Vendredi saint en souhaitant restreindre les échanges vers le Royaume-Uni dans son ensemble. Quant aux Britanniques, ils peinent à respecter leurs engagements afin d’assurer la fluidité du commerce des biens de première nécessité entre la zone de libre-échange de la Grande-Bretagne et celle de l’Irlande du Nord. Le 3 mars, face à l’incapacité de s’adapter rapidement aux changements de ce début d’année et sans doute en raison d’une minimisation du défi de la sortie de l’UE, le gouvernement britannique a décidé unilatéralement de prolonger la période de grâce, au mépris des consultations imposées par le protocole. Quelques semaines après l’entrée en vigueur du traité de commerce et de coopération, les deux parties le soumettent à rude épreuve.

Quelle fut la nature de l’erreur de l’Union européenne dans l’application du protocole relatif à l’Irlande du Nord ?

Souhaitant mieux garantir l’approvisionnement des 27 États membres en vaccins contre la Covid-19, la Commission a adopté le 29 janvier un règlement d’exécution (UE) n° 2021/111 qui subordonne l’exportation de certains produits à la présentation d’une autorisation, sauf dérogation spéciale. Dans sa version initiale, le Royaume-Uni était exclu du bénéfice d’une telle exception. Cette décision a été prise après que certains fabricants de vaccins, dont la société anglo-suédoise AstraZeneka, ont annoncé ne pas être en mesure de fournir à l’UE autant de doses que prévu. Il en a découlé de vifs débats sur l’interprétation du contrat conclu par la Commission au nom des 27 avec le géant pharmaceutique. Ce dernier a finalement accepté de livrer 9 millions de doses supplémentaires dans les prochaines semaines à la suite de fortes pressions de la Commission qui a entrepris deux actions inédites : la publication du contrat (bien que très largement caviardé) et l’adoption du règlement susvisé.

Dans sa première mouture, la décision du 29 janvier, en n’incluant pas le Royaume-Uni dans le régime d’exemption, nécessitait d’invoquer la clause de sauvegarde du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord adjoint au traité de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, entré en vigueur le 1er février 2020. En effet, selon le texte, l’Irlande du Nord appartient à l’union douanière britannique, mais aussi à celle de l’Union européenne afin d’éviter toute friction entre les deux Irlande. Exclure tout le Royaume-Uni des dérogations prévues par le règlement d’exécution revenait à en écarter également l’Irlande du Nord. La libre circulation des marchandises entre les deux Irlande n’était plus garantie, ce qui impliquait que l’Union européenne agisse sous l’empire de l’article 16, § 1 du Protocole. Il stipule que, en cas « de graves difficultés économiques, sociétales ou environnementales qui sont susceptibles de perdurer (…), l’Union ou le Royaume-Uni peuvent prendre unilatéralement des mesures de sauvegarde appropriées. » Ces mesures doivent être temporaires, nécessaires et proportionnées. L’annexe 7 indique toutefois que la partie actionnant le mécanisme doit procéder à une notification à l’autre partie ainsi qu’au comité mixte et doit fournir toutes les informations utiles. De plus, des consultations doivent être immédiatement engagées « en vue de trouver une solution mutuellement acceptable ».

Comme l’explique Michael Gove dans sa lettre adressée au vice-président Maroš Šefčovič, la Commission n’a pas respecté les conditions procédurales de l’annexe 7. Le chancelier du duché du Lancastre s’en est vivement ému, tout comme le Premier ministre de la République d’Irlande, à juste titre. Qualifiée de bévue par une grande partie de la presse, la décision de la Commission n’en a pas moins été pensée : il a fallu la rédiger et bien réfléchir à l’application de l’article 16, §1. Ce n’est donc pas qu’une maladresse, mais une faute consciente qui, si elle avait émané du gouvernement britannique, aurait sans doute provoqué beaucoup plus de cris d’orfraie. D’ailleurs, dans la version amendée du règlement d’exécution, la Commission n’a toujours pas jugé utile d’échanger avec le gouvernement britannique.

Que révèle cette passe d’armes des premiers temps de la relation qui se construit entre l’Union européenne et le Royaume-Uni ?

La situation actuelle emporte trois réflexions. Tout d’abord, l’attitude de l’institution de Bruxelles dénote une grande fébrilité dans la gestion de la distribution des vaccins et une volonté de camper sur sa position rigoriste à l’encontre de l’État sorti de l’UE qu’est le Royaume-Uni.

Ensuite, et bien que nous n’en soyons qu’aux premières semaines de l’application du traité de commerce et de coopération, le constat selon lequel cet accord de dernière minute n’était pas une assurance tout risque contre des frictions entre les deux partenaires se vérifie. Il n’est pas étonnant qu’elles se concentrent sur l’Irlande du Nord qui a longtemps posé problème dans les négociations, aussi bien lors de la première phase du Brexit consacrée à la conclusion d’un traité relatif au retrait que lors de la seconde dévolue aux conditions de la relation future. Le sujet du statut de la représentation européenne à Belfast continue de susciter le mécontentement du côté de l’UE. Les difficultés d’approvisionnement des supermarchés d’Irlande du Nord ont conduit Michael Gove à solliciter, par sa lettre du 2 février, une prolongation de la période d’adaptation initialement convenue pour l’agroalimentaire. Les contrôles douaniers prévus par le TCC pour ce secteur devraient s’appliquer pleinement à partir du 1er avril (1er juillet en ce qui concerne l’échange de viande surgelée). Le gouvernement britannique, soutenu par celui de la République d’Irlande, a demandé un report au 1er janvier 2023 au moins. Maroš Šefčovič a répondu que le traité était suffisamment flexible pour surmonter ces obstacles et que, en conséquence, aucune prolongation n’était nécessaire. Par une missive du 10 février, il a exprimé son inquiétude quant au fait que les contrôles aux frontières entre les deux zones de libre-échange auxquelles l’Irlande du Nord appartient soient tout à fait insatisfaisants. Pour le vice-président de la Commission, les carences de l’administration ne permettent pas, pour l’instant, de respecter les termes de l’entente conclue le 17 décembre 2020 entre les deux parties pour mettre pleinement en œuvre le protocole. Le vice-président souligne, de surcroît, que le Royaume-Uni ne s’est pas forcément conformé à ses engagements en publiant des lignes directrices à destination des entreprises qui disposent que le commerce de biens entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord non soumis aux procédures déclaratoires standardisées était exonéré de toute obligation d’information aux autorités douanières.

Les observations de la Commission pointent enfin l’impréparation britannique qui était prévisible en raison de la tardiveté de la conclusion du TCC et des contraintes liées à la crise sanitaire qui a redoublé de vigueur outre-Manche depuis le début de l’année. Sous l’angle politique, il faut relever une fois de plus que le Premier ministre britannique a fait preuve d’un optimisme trompeur le 24 décembre 2020 en annonçant que l’accord allait être profitable à l’ensemble des Britanniques. En revanche, l’UE avait raison, à l’époque, d’afficher sa prudence.

Quelles sont les suites à attendre de cette importante mésentente ?

Les dispositifs institutionnels prévus par les traités sont mobilisés. Le 11 février, les deux personnalités qui animent le conseil de partenariat de mise en œuvre du TCC et la commission spéciale chargée du suivi de l’application du protocole se sont rencontrées pour préparer une réunion du comité mixte paritaire chargé de prendre des décisions relatives au traité de sortie et à ses protocoles. Le comité s’est réuni le 24 février et la déclaration commune qui en est issue ne recèle pas d’avancées significatives. Les deux parties se contentent de réitérer leur volonté de trouver des solutions concrètes pour remédier aux frictions en Irlande du Nord qui portent atteinte à l’Accord du Vendredi saint et aux arrangements convenus le 17 décembre 2020.

Il est indispensable qu’une issue soit rapidement trouvée, alors que les négociations sur les services financiers arrivent à leur terme le 31 mars et que « la période de grâce » consentie aux exploitants de supermarchés britanniques et nord-irlandais dans l’application de procédures douanières strictes s’achèvera également le 31 mars. En outre, plus le protocole peine à être appliqué, plus les dissensions risquent de s’accentuer en Irlande du Nord. La nomination de David Frost à la place de Michael Gove, jugé trop conciliant, en tant que coprésident du conseil de partenariat et du comité mixte confirme que la date du 24 décembre 2020 ne marquait vraiment pas la fin des négociations relatives au Brexit. Cependant, en acceptant un report de la date butoir à la ratification du TCC par le Parlement européen (du 28 février au 30 avril), les Britanniques font preuve d’une certaine pondération, sans doute pour éviter de braquer l’UE et ne pas hypothéquer l’obtention d’équivalences avantageuses pour le secteur financier. Quant à l’UE, l’accord le 24 décembre dernier ne se matérialise pas par une plus grande mansuétude. Après quatre années d’âpres négociations, les Européens ont bien l’intention de continuer de prouver à leur partenaire que la sortie de l’UE aura des effets durablement négatifs. Toute nouvelle période de grâce ne sera donc consentie que si le Royaume-Uni applique strictement et rapidement les promesses de décembre 2020 ou s’il accepte un compromis bilatéral sur les règles vétérinaires et phytosanitaires. Le blocage s’est approfondi le 3 mars, la Commission annonçant vouloir recourir à toutes les voies légales qui lui sont offertes par les traités pour que le Royaume-Uni revienne sur sa décision de s’accorder unilatéralement une période de grâce (compréhensible en pratique mais violant directement le protocole). Le Parlement européen s’oriente quant à lui vers un report de la ratification. Les tensions de ce mois de février marquent le premier véritable « stress test » des accords de 2020 et de 2021, l’une et l’autre partie ayant déjà enfreint avec beaucoup de maladresses les termes de leur contrat de séparation.

Addendum : Le 15 mars, la Commission s’est engagée dans les deux voies juridiques offertes par le protocole pour contrer la décision unilatérale du gouvernement britannique d’étendre la période de grâce :

– saisir le comité mixte afin d’engager des discussions diplomatiques. Le but est parvenir à une solution avant de mettre en oeuvre éventuellement des mécanismes de règlement des différends ;
– engager un recours en manquement qui pourrait aboutir à la saisine de la CJUE. Pour ceux qui se demandent pourquoi la juridiction européenne pourrait être saisie, il convient de rappeler que l’Irlande du Nord fait partie d’une zone de libre-échange avec l’UE. En raison de cette appartenance, elle reste soumise à l’autorité de la Cour quant à l’interprétation des normes applicables aux échanges commerciaux.

Le risque de désunion du Royaume-Uni

Par Alexandre Guigue, maître de conférences HDR en droit public, Centre de recherche en droit Antoine Favre, Université Savoie Mont Blanc, et auteur en 2020 de l’ouvrage “Les finances publiques du Royaume-Uni” aux éditions Bruylant

Le référendum de 2016 sur le maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne a bouleversé les fragiles équilibres sur lesquels repose l’union entre l’Angleterre, l’Écosse, le pays de Galles et l’Irlande du Nord. Belfast et surtout Édimbourg pressent le gouvernement de Boris Johnson en vue de la tenue de référendums qui pourraient désunir le royaume. Pour l’heure, le droit constitutionnel britannique se dresse encore comme un rempart face aux nationalistes.

Retrouvez l’analyse complète ici : https://www.leclubdesjuristes.com/brexit/le-risque-de-desunion-du-royaume-uni/

À propos de l’Écosse et du SNP, la semaine du 1er mars fut éprouvante. L’affaire de harcèlement  qui touche la formation politique et Alex Salmond, l’ancien First minister de l’Écosse et mentor de l’actuelle cheffe de l’Exécutif, Nicola Sturgeon, a profondément divisé le parti qui voit son image fortement ternie. Après avoir été accusé, puis relaxé, de tentative de viol, d’agression sexuelle et de comportements  inappropriés, l’ancien leader charismatique des nationalistes a été de nouveau sur la sellette dans le cadre d’une enquête parlementaire diligentée par le Parlement de Holyrood. Cette enquête vise à faire la lumière sur la façon dont le SNP a géré le cas Salmond. Les auditions de ce dernier ont eu pour conséquences une mise en cause directe de Nicola Sturgeon qui aurait violé le code ministériel en rencontrant l’ancien First Minister à plusieurs reprises et aurait interféré dans l’enquête. Alex Salmond l’accuse d’avoir menti à la représentation nationale, entraînant des appels à la démission. Nicola Sturgeon a nié ces allégations. Cette crise, inédite depuis 1999 et la création des institutions dévolues, doit être suivie de près alors que les élections locales se tiendront en mai prochain.

L’application concrète de l’accord de sortie en Irlande du Nord ou la confirmation de difficultés annoncées, par M.-C. Considère-Charon

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Tous les observateurs aiguisés du Brexit savent que les difficultés qui y sont liés sont symbolisées et concrétisées en Irlande du Nord. L’une des lignes éditoriales de l’Observatoire du Brexit a toujours été d’insister sur cet aspect, et ce, dès le début des négociations de l’accord de sortie en 2017. Grâce à l’analyse limpide de Marie-Claire Considère-Charon, le scepticisme que nous avions pu formuler sur la mise en oeuvre de l’arrangement d’octobre 2019 arraché par Boris Johnson se confirme, malgré des réflexions riches pour proposer des solutions.

 

Lors du référendum du 23 juin 2016, 56% des Nord-Irlandais, à l’inverse des Britanniques[1] pris dans leur ensemble, avaient exprimé le souhait de rester dans l’Union Européenne. Au nom de la souveraineté de la province en matière de révision constitutionnelle, un recours[2] fut déposé auprès de la Haute Cour de justice d’Irlande du Nord et rejeté le 28 octobre 2016. Les requérants estimaient que la décision du Brexit devait être soumise à l’approbation du Parlement Nord-irlandais de Stormont tout comme à celle du Parlement écossais de Holyrood. Suite à un appel auprès de la Cour Suprême du Royaume-Uni[3], la décision de la Haute Cour était confirmée.

Le 22 octobre 2019, soit près de trois ans et demi après le referendum, Boris Johnson signait un accord de retrait, le deuxième du genre, avec les Européens.

En vertu des termes du nouvel accord, la totalité du Royaume-Uni sort de l’union douanière européenne à l’issue d’une période de transition allant jusqu’à fin décembre 2020. Le nouveau Protocole sur l’Irlande du Nord déplace la frontière en mer d’Irlande et introduit un double régime pour la province nord-irlandaise. L’Irlande du Nord continuera à faire partie du territoire douanier du Royaume-Uni tout en s’alignant « sur un ensemble limité de règles relatives au marché unique (règles sanitaires, règles relatives aux aides d’État et TVA)[4] ». Comme le prouvent les événements récents, ce double statut n’est pas sans ambiguïté et s’est déjà révélé une source de tensions et de controverses.

Le nouveau protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord

La frontière en mer d’Irlande, que le Parti Unioniste Démocrate (DUP), allié aux Conservateurs sous le mandat de Theresa May, avait violemment rejeté, a fini par s’imposer. Elle suppose des contrôles douaniers et réglementaires entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord ainsi qu’entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, qui devront se faire aux ports et aux aéroports. Les dispositions sont détaillées dans l’article 5 du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, intitulé “Douanes, circulation des marchandises”[5].

Dans l’optique de maintenir la fluidité des échanges entre le nord et le sud de l’île, l’Irlande du Nord, hors de l’Union Européenne, ne se verra imposer aucun droit de douane sur ses échanges avec la République d’Irlande, État membre de l’Union. Pour protéger l’intégrité du marché unique, et éviter le risque de voir s’installer un trafic de contrebande entre le nord et le sud de l’Irlande, les taux européens de la TVA continueront à s’appliquer en Irlande du Nord.

Dans le cadre de l’arrangement proposé, des contrôles douaniers, dont l’application nous a d’emblée paru problématique, seront mis en place pour les marchandises acheminées de la Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord. Ces marchandises seront traitées selon deux cas de figure. Celles qui seront destinées exclusivement au marché nord-irlandais seront taxées, puis ensuite remboursées par le gouvernement britannique sur la preuve qu’elles ne sortent pas de la province (article 5, par.6 a). En revanche, celles qui auront vocation à être transformées et exportées vers l’Union européenne[6], notamment en passant par la République d’Irlande, seront soumises aux droits de douane ainsi qu’à la TVA de l’Union Européenne.

A cet égard, le tri des marchandises sera effectué sous l’autorité d’un comité mixte en fonction de critères précisés à l’article 5 paragraphe 2 b : la destination finale et l’utilisation de la marchandise, la nature et la valeur de la marchandise, la nature de la circulation et le risque d’une introduction ultérieure non déclarée dans l’Union. Réciproquement, les exportateurs nord-irlandais devront déclarer les marchandises destinées au reste du Royaume-Uni. Un comité spécialisé instauré par l’article 165 de l’accord de retrait veillera à la mise en œuvre et à l’application du protocole et pourra conseiller le comité mixte sur le fonctionnement du dit protocole.

En outre, l’article 12, paragraphe 2 du Protocole stipule que des représentants de l’Union Européenne seront autorisés à participer aux activités des autorités britanniques relatives à la mise en place et à l’application des dispositions prévues par le Protocole dans l’article 5 et que le Royaume-Uni fournira, sur demande, toutes les informations relatives à de telles activités[7].

Des contrôles laborieux et fastidieux

On conçoit la complexité du processus à mettre en place. Il se traduira inévitablement par des contrôles douaniers qui risquent fort d’être longs et fastidieux avec beaucoup de formulaires à remplir dans les ports écossais et gallois concernés par le transit de fret par ferry d’une rive à l’autre de la mer d’Irlande ou par le chenal du Nord.

Le ministre écossais en charge du Brexit, Michael Russell, s’est déclaré convaincu que la suppression du backstop irlandais et son remplacement par une frontière douanière en mer d’Irlande auraient un impact très négatif sur les activités des ports écossais de Stranraer et de Cairnryan[8]. Il faut s’attendre, selon lui, à des retards et des perturbations par suite du tri des marchandises et de toutes les démarches administratives à effectuer. Le nombre de poids lourds qui utiliseraient le port écossais de Cairnryan, situé à l’endroit du passage le plus étroit entre les deux îles, pourrait considérablement augmenter, selon lui, afin d’éviter les contrôles supplémentaires de la ligne de Holyhead à Dublin et l’entrée dans l’Union Européenne. Des centaines de camions seraient temporairement immobilisés en attendant l’autorisation d’acheminer les marchandises en Irlande du Nord. C’est pourquoi il a été envisagé de convertir le port de Stranraer, qui risque, selon le ministre nationaliste écossais, d’être l’un des plus engorgés d’Europe, en une immense zone de stationnement pour résoudre les problèmes de retard à la frontière. 

La ligne la plus fréquentée actuellement est celle de Dublin-Holyhead, qu’empruntent quelque 400 000 camions semi-remorques par an, ainsi que 500 000 voitures particulières, faisant de Holyhead, au Pays de Galles, le deuxième port de transbordeurs routiers le plus emprunté du Royaume-Uni. Plus d’un tiers de ce trafic de camions emprunte la route dite « UK Landbridge » entre l’Irlande et l’Europe continentale, traversant également la Manche et la mer du Nord par tunnel et ferry. Les inquiétudes des Gallois sont vives quant à l’avenir des échanges entre l’Irlande et le Pays de Galles. Dès aout 2017, la commission des Affaires extérieures de l’Assemblée nationale du Pays de Galles produisait un rapport sur le sujet[9].

Le Royaume-Uni reste un partenaire commercial essentiel pour l’Irlande. En 2017 22% des importations irlandaises venaient du Royaume-Uni[10]. En revanche, le volume des exportations de l’Irlande vers le Royaume-Uni n’était plus que de 11%, loin derrière l’Europe continentale (37%) et les États-Unis (27%).

Le port de Holyhead a déjà anticipé les perturbations prévisibles lorsque les nouvelles dispositions entreront en vigueur. Mais selon Ian Davies, directeur des routes de la mer d’Irlande du Sud pour Stena Line et exploitant du port[11], les choses devraient s’améliorer très vite. Il ajoute toutefois, dans un entretien à la Radio North Wales, que le plus problématique sera la paperasserie requise. Actuellement, une carte de navigation suffit pour franchir l’accès au port d’embarquement, à moins d’être soumis à un contrôle supplémentaire. Après le 31 décembre 2020, les transporteurs devront avoir rempli les formalités douanières pour être autorisés à entrer dans le port. Sans ces documents, ils seront dirigés vers des zones de délestage et devront remplir des formulaires sur place, dans des installations prévues à cet usage. Le 27 février, Michael Gove reconnaissait qu’il faudrait embaucher pas moins de 50 000 employés des douanes pour effectuer le travail administratif requis dans le cadre d’un accord commercial comme celui qui a été signé entre le Canada et l’Union Européenne. Il y a une certaine ironie à constater que ce nombre est supérieur à celui de tous les fonctionnaires européens qui travaillent à Bruxelles et qui ont incarné l’image de l’Europe bureaucratique tant décriée par les Brexiteurs.

L’affaire du bureau européen de Belfast

Suite à un échange de lettres entre Simon McDonald, Secrétaire permanent du Foreign Office et Helga Schmid, Secrétaire Général du Service d’action externe de l’Union Européenne, le 11 février 2019, le Royaume-Uni informait l’Union Européenne qu’il acceptait le maintien d’un bureau à Belfast[12] après le Brexit. Cette décision répondait au souhait de l’Union Européenne de conserver une présence à Belfast conformément au protocole nord-irlandais de l’Accord de retrait négocié par Theresa May[13] du 14 novembre 2018 qui incluait alors le backstop nord-irlandais[14]. Le but des Européens était, du moins pendant la phase initiale de l’application du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, de se prévaloir des droits garantis[15] par l’article 2 (Droits des personnes) et l’article 14 paragraphe 2 (Mise en œuvre, application , surveillance et contrôle de l’application), pour s’assurer que les contrôles soient bien effectués selon les règles et de manière continue. Pour le faire de façon efficace, un bureau à Belfast composé d’experts techniques s’avérait indispensable

Un an plus tard, le 12 février 2020, Helga Schmid réitérait sa demande auprès de Simon McDonald en déclarant que l’Union Européenne souhaitait maintenir sa présence à Belfast afin de permettre à des techniciens de l’Union de veiller à l’application du protocole irlandais dans sa nouvelle version. Elle invoquait, à cet égard, l’article 12 du protocole révisé qui prévoit la présence d’agents officiels de l’UE pour superviser les contrôles douaniers et réglementaires effectués par les Britanniques qui devraient s’appliquer aux échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord à compter du 1er janvier 2021.

Helga Schmidt observait que des capacités et des compétences très spécifiques étaient requises sur le terrain « distinctes des compétences ordinaires de toute autre délégation de l’Union Européenne » et espérait que le bureau serait opérationnel d’ici juin afin d’aider les sociétés à se préparer au processus réglementaire auquel elles devraient se soumettre.

Mais la réponse de Simon McDonald fut cette fois un refus catégorique. Helga Schmid eut beau insister, dans une lettre adressée à la Secrétaire d’État et trésorier payeur général Penny Mordaunt, sur les dispositions énoncées par l’article 12 du nouveau Protocole qui dotaient l’Union Européenne de droits qu’elle entendait bien exercer, la position des Britanniques était inébranlable. Penny Mordaunt objectait, à son tour, que le Royaume-Uni ne pouvait accepter la présence permanente de l’Union Européenne à Belfast. La raison avancée était qu’une telle présence serait source de tension en termes politiques et communautaires. Michael Gove, ministre d’État, intervenait également pour affirmer qu’il n’y avait nul besoin d’une “mini ambassade” à Belfast, à quoi le député du Sinn Fein pour Belfast nord, John Finucane, rétorquait que la formule d’une “mini ambassade” utilisée par le ministre était très provocatrice et mal venue à un moment crucial des négociations post-Brexit.

La raison invoquée par Penny Mordaunt était une allusion au clivage intercommunautaire en Irlande du Nord qui oppose nationalistes et unionistes et qui s’est ravivé depuis la campagne référendaire de 2016. Dans le camp opposé au Brexit, les partis nationalistes, le Sinn Fein et le Parti social-démocrate et travailliste (SDLP), ainsi que le parti de l’Alliance, et les Verts avaient adressé une demande conjointe à Boris Johnson en avril 2020 pour réclamer la réouverture du bureau de la Commission européenne fermé depuis la sortie du Royaume-Uni le 31 janvier 2020. À l’inverse, les partis unionistes nord-irlandais, le Parti Unioniste démocrate (DUP) et le Parti Unioniste d’Ulster (UUP) approuvaient le refus des Britanniques. Dans un bref communiqué le leader du Parti unioniste d’Ulster, Steve Aiken, déclarait que « l’idée de représentation permanente de l’Union Européenne, dotée de pouvoirs extra-juridictionnels comme ceux dont elle disposait dans les Balkans, était tout simplement inacceptable au Royaume-Uni et il était inconcevable qu’un pays sorti de l’Union Européenne puisse l’accepter sur son territoire souverain ». Il ajoutait que, selon lui, « l’Union Européenne essayait de se servir de l’Irlande du Nord comme monnaie d’échange »[16].

Un contexte de défiance

Cette affaire mérite l’attention des observateurs, car elle jette à nouveau le doute sur les intentions réelles des Britanniques quant à l’application des dispositions prévues par le protocole sur l’Irlande du Nord. Elle illustre le climat de défiance qui persiste entre les négociateurs et pourrait gâcher toute perspective de rapprochement sur la future relation commerciale. Les responsables Britanniques seraient-ils prêts à s’affranchir des obligations souscrites dans l’Accord de retrait article 12, qu’ils ont signé le 12 novembre 2019 ? ou affichent-ils des postures tactiques à l’adresse de leur électorat ?

Le Premier ministre Boris Johnson a répété à plusieurs reprises qu’il n’y aurait pas de contrôles entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord[17], et qu’il n’y aurait donc aucune procédure à mettre en place. Il a même, contre toute évidence, indiqué que les contrôles ne faisaient pas partie de l’accord de retrait, et a déclaré que toute déclaration à l’exportation devait lui être transmise et qu’il ordonnerait aussitôt qu’elle soit jetée à la poubelle ! A la question s’il maintenait ses propos à cet égard, un porte-parole du gouvernement déclarait : « Le Premier ministre a répondu à cette question de nombreuses fois à la Chambre et a toujours insisté qu’il n’y aurait pas de contrôles douaniers ni réglementaires ». Ce déni, pour le moins surprenant, a amené ses interlocuteurs à se demander s’il avait lu et compris l’Accord ou s’il mentait délibérément. Comme pour ajouter à la confusion, les propos du chef de gouvernement ont été démentis par Michael Gove, ministre d’État, qui, après avoir affirmé à la Chambre des Communes qu’il n’y aurait pas de frontière en mer d’Irlande, admettait le 11 février 2020, que des contrôles sur les marchandises auraient bien lieu à partir du 1er janvier 2021, avant l’entrée en Grande-Bretagne des marchandises en provenance de l’Union Européenne. Le 5 mai, à l’occasion d’une séance de questions il tenait les mêmes propos à la Chambre des Lords devant les membres de la commission des affaires européennes et déclarait qu’il y aurait bien des contrôles sur les marchandises en provenance de Grande-Bretagne et à destination de l’Irlande du Nord mais qu’il s’agirait de légers contrôles (“light-touch checks”)[18] de type sanitaire et phytosanitaire (SPS) concernant l’agroalimentaire et la viande qui pourraient être effectués pendant le transport sur le ferry. Il est primordial pour les Européens que ces contrôles soient assurés afin de protéger le marché unique contre tout risque de concurrence déloyale et de non-respect des réglementations européennes.

Pour ce qui est des marchandises qui seraient transportées d’Irlande du Nord vers la Grande-Bretagne, Michael Gove revenait sur l’article 6 de l’accord de retrait (Protection du marché intérieur de Royaume-Uni), qui garantit un accès libre aux marchandises qui circulent de l’Irlande du Nord vers d’autres parties du Royaume-Uni. Tous les transporteurs devront toutefois remplir une déclaration d’exportation avant leur départ et se conformer aux formalités européennes pour l’exportation.

Cette question est d’autant plus grave que si les Britanniques persistaient dans leur refus, les contrôles à la frontière entre les deux Irlande pourraient devenir inévitables, au risque de provoquer immanquablement des tensions pouvant déboucher sur une reprise du conflit.

Dans l’éventualité où aucun accord sur la future relation commerciale ne puisse émerger des négociations, le protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, en tant que partie intégrante de l’Accord de retrait, devrait toutefois s’appliquer au titre de traité international. Cette assurance a été réaffirmée par Michel Barnier lors d’un communiqué de presse le 24 avril 2020 où il a rappelé l’engagement de rendre opérationnelles le 31 décembre 2020 les dispositions  inscrites dans l’accord de retrait garantissant les droits des 4,5 millions de citoyens expatriés ainsi que la paix et la stabilité en Irlande et en Irlande du Nord[19].

Alors que le spectre du « no deal » a ressurgi, quelques signes plus positifs sont apparus en avril 2020. A l’issue d’entretiens constructifs, les ministres des transports, anglais, irlandais et français publiaient une déclaration conjointe qui reconnaissait que le bien-être collectif dépendait de façon cruciale des transporteurs de fret et qu’il importait de préserver les liens économiques et sociaux qu’ils assuraient entre leurs nations. Dans le contexte de la crise du Covd-19[20] qui représentait une menace pour le transport des marchandises, il était impératif de se mobiliser pour préserver la circulation des frets en renforçant leur soutien aux routes maritimes qui relient le Royaume-Uni à l’Irlande et à la France. Cela devait amener les responsables politiques à renforcer leur partenariat et à partager les meilleures pratiques.

Des négociations au point mort

Boris Johnson n’a eu de cesse de réclamer un accord de libre-échange avec ses « amis et partenaires européens qui ne soit pas fondé sur un alignement politique, quel qu’il soit ». Si le Premier ministre a été souvent soupçonné de vouloir créer un Singapour sur Tamise qui deviendrait un paradis fiscal aux portes de l’Europe, cette éventualité ne nous parait guère crédible dans la mesure où le Royaume-Uni ne se résume pas à Londres où se concentrent les services financiers comme dans la ville État de Singapour. La majorité des Britanniques sont mécontents de voir la capitale capter les richesses et de voir les inégalités se creuser dans le reste de l’Angleterre. Le vote du Brexit est tout à fait révélateur du malaise qui frappe les populations du nord et du centre de l’Angleterre durement frappés par la désindustrialisation et où les habitants se sentent délaissés sans aucune perspective d’avenir. L’engagement de Boris Johnson à opérer un rééquilibrage des régions et ses promesses d’investissements importants dans le nord et le centre de l’Angleterre est destiné à s’assurer la loyauté de son nouvel électorat.

La crise sanitaire a considérablement ralenti le processus de négociations d’autant que les négociateurs en chef, Michel Barnier et David Frost, ont dû se condamner à l’isolement après avoir contracté le virus. Les négociations par écran interposé ne semblent pas favoriser les rapprochements mais le problème va au-delà des contraintes sanitaires imposées par les autorités. L’équipe de négociateurs qui entourent Johnson est composée de farouches eurosceptiques qui ne dissimulent pas leur aversion pour tout ce qui peut s’assimiler à la bureaucratie européenne.

 Il n’y a encore eu aucune avancée dans les négociations tant les positions sont divergentes. Le Premier ministre a ajouté à la difficulté en inscrivant dans le projet de loi sur le retrait de l’Union Européenne que tout prolongement de la période de transition était exclu. Les négociateurs européens ont accusé le gouvernement britannique de manquer de sincérité en prétendant qu’un accord de libre-échange serait faisable en si peu de temps. L’entêtement à ne pas vouloir prolonger la période de transition peut s’expliquer de diverses façons. Le Premier ministre entend trouver un accord de base et laisser de nombreux domaines se traiter au cas par cas en espérant ainsi avoir plus de poids dans les négociations.  Il est sans doute également convaincu qu’il ne faut pas ralentir l’élan national vers le Brexit et qu’il peut, une fois encore, miser sur la menace du “no deal”, pour parvenir à arracher des concessions aux Européens. Interrogé sur le sujet à la séance de questions devant la Commission des Affaires européennes de la Chambre des Lords, Michael Gove soulignait qu’il n’y avait nul besoin de prolonger la période de transition et déclarait ensuite que chaque année de prolongation couterait un montant net de 10 milliards de livres supplémentaires au Trésor britannique.

Si aucun accord n’est trouvé la relation commerciale entre le Royaume Uni et l’Union Européenne sera fondée sur les termes de l’Organisation mondiale du commerce. Devant une telle éventualité nombre de sociétés, de diplomates et d’économistes s’accordent à dire que les conséquences seraient désastreuses des deux côtés de la Manche et de la mer d’Irlande avec des perturbations graves dans les échanges commerciaux, des hausses de prix, des pertes d’emploi suivies d’un choc économique. Comment comprendre qu’on puisse ajouter autant d’incertitude à une crise sanitaire dont on imagine encore mal toutes les répercussions ?

Conclusion

Le troisième round des négociations débutait le lundi 11 mai 2020. Pour le négociateur en chef de l’Union Européenne, Michel Barnier, il était urgent de progresser de façon tangible dans tous les domaines et tout particulièrement sur la question des règles de concurrence loyale[21] (“level playing field”), les aides d’État, la coopération en matière de police et de sécurité, le protocole sur l’Irlande du Nord et la pêche. Il n’est pas question pour les Européens d’accepter un accord de libre-échange sans tarifs douaniers ni quotas qui ne soit assorti d’aucunes garanties juridiques quant au respect de règles de concurrence.

Mais les Britanniques font la sourde oreille à propos des questions jugées vitales que posent les Européens. Tout se passe comme s’ils voulaient imposer leur agenda en ne négociant que les dossiers qu’il jugent essentiels à leurs intérêts, les échanges commerciaux, les services, les transports ou encore la coopération nucléaire. Le négociateur en chef de la Task Force a également souligné qu’il représentait les intérêts de tous les États membres de l’Union dans les négociations sur la future relation commerciale. Si elles débouchent sur un accord, cet accord devra être ratifié par le Conseil Européen et le Parlement Européen. 

À Bruxelles l’exaspération est à son comble devant l’inertie des Britanniques qui n’ont pas encore clarifié leurs positions sur un grand nombre de dossiers et ne semblent prendre aucune disposition en vue de l’application du protocole sur l’Irlande du Nord. Alors que le grand sommet européen de juin se rapproche, les appels à l’extension de la période de transition se multiplient. Lorsque le mois de juin touchera à sa fin il ne sera plus possible de reporter la fin de la période de transition mais, malgré l’urgence, l’impasse diplomatique se prolonge sans qu’il n’y ait aucune perspective de déblocage.

[1] Rappelons que les Britanniques, toutes régions confondues, se sont exprimés à 51,8% en faveur du Brexit.

[2] Parmi les parties représentées dans le dossier figurait Raymond McCord, un militant des droits des victimes des   Troubles.

[3] En revanche, la Cour suprême britannique a imposé au gouvernement de Theresa May d’obtenir l’aval du Parlement de Westminster pour entamer la procédure de divorce avec l’Union européenne (Miller1).

[4] Le choix du Premier ministre, dans le souci d’éviter une frontière terrestre dite « dure » avec la République d’Irlande est en réalité proche de la proposition initiale de l’Union Européenne. Le backstop nord irlandais aurait traité la province d’Ulster de façon différentielle du reste du Royaume-Uni en la maintenant en union douanière avec l’Union Européenne.

[5]https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=OJ:L:2020:029:FULL&from=FR

[6] Les droits de douane concernant une marchandise introduite en Irlande du Nord par transport direct et ne provenant pas de l’Union ou d’une autre partie du Royaume-Uni sont les droits applicables au Royaume-Uni, ….à moins que cette marchandise ne risque d’être introduite dans l’Union, en tant que telle ou comme partie d’une autre marchandise à la suite d’un traitement. Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, Article 5, paragraphe 1 Douanes, circulation des marchandises, Journal officiel de l’Union Européenne.

[7] “les représentants de l’Union ont le droit d’être présents  lors de toute activité menée par les autorités du Royaume-Uni en lien avec la mise en œuvre et l’application des dispositions du droit de l’Union rendues applicables par le présent Protocole, ainsi que des activités en lien avec la mise en œuvre et l’application de l’article 5, et le Royaume-Uni fournit, sur demande, toute information pertinente à cet égard. ” (Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, article 12, par.2.idem). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=OJ:L:2020:029:FULL&from=FR

[8] “Stranraer and Cairnryan face trade congestion”, the Sunday Times, 27 octobre 2019   thetimes.co.uk/article/stranraer-and-cairnryan-face-trade-congestion-0gggjb0g7

[9] External Affairs and Additional Legislation Committee, Inquiry into the implications of Brexit for Welsh ports, August 2017. https://senedd.wales/laid%20documents/cr-ld11158/cr-ld11158-e.pdf

[10] WITS (World Integrated Trade Solutions), Ireland exports, imports and trade balance by Country. https://wits.worldbank.org/CountryProfile/en/Country/IRL/Year/2017/TradeFlow/EXPIMP/Partner/by-country

[11] Journal de la marine marchande, novembre 2019, “Brexit, le défi de la frontière mer d’Irlande”.

http://www.journalmarinemarchande.eu/mensuel/5103/politique/le-defi-de-la-frontiere-mer-dirlande

[12] Il était également question de conserver des bureaux à Edinburg, Cardiff et Londres.

[13]https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/759019/25_November_Agreement_on_the_withdrawal_of_the_United_Kingdom_of_Great_Britain_and_Northern_Ireland_from_the_European_Union_and_the_European_Atomic_Energy_Community.pdf

[14] L’Union Européenne devait également continuer à financer le programme Peace IV qui viendrait à son terme en mars 2020. Le processus de paix en Irlande du Nord a bénéficié de l’aide financière de l’Union depuis 1989 au titre de la politique régionale de l’Union et des contributions de l’Union au Fonds international pour l’Irlande (FII). Le dernier programme Peace IV , doté de 270 millions d’euros, a couvert la période de 2014 à 2020. Il était destiné à la réalisation de projets au profit des enfants et des jeunes gens de la province.

[15] L’article 4 du premier protocole figurant dans l’Accord de Theresa May se retrouve inchangé dans l’article 4 du protocole révisé. Il en est de même pour l’article 14 par. 2 qui devient l’article 12 paragraphe 2 du protocole révisé.

[16] “EU bid to keep office in Belfast is criticised by pro-Brexit parties”, Belfast Telegraph, 3 mai 2020

[17] Brexit : No checks on goods from NI to UK says PM, John Campbell, BBC news, 15 novembre 2019.

[18] House of Lords, Select Committee on the European Union, Uncorrected oral evidence: Progress of UK-EU future relationship negotiations, 5 mai 2020, https://committees.parliament.uk/oralevidence/344/html/

[19] Press statement by Michel Barnier following the second round of future relationship negotiations with the United Kingdom, Commission Européenne, 24 avril 2020. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/statement_20_739

[20] Freight transport in the context of COVID-19: joint statement by the United Kingdom, France and Ireland. Government UK, https://www.gov.uk/government/news/freight-transport-in-the-context-of-covid-19-joint-statement-by-the-united-kingdom-france-and-ireland

[21] Le dossier du level playing field ainsi que celui des aides d’État ont été analysés avec précision par Aurélien Antoine dan l’article intitulé “Le projet d’accord sur les relations futures : constance sur la méthode, incompatibilités majeures avec les lignes directrices britanniques”.