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Les futures relations commerciales du Royaume-Uni : où en sommes-nous ?

Les rounds de négociations se poursuivent péniblement entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, tandis que les diplomates britanniques accentuent leurs efforts pour satisfaire les ambitions de la Global Britain à laquelle Boris Johnson est tant attaché. Les discussions se sont engagées avec plusieurs États de l’Asie et du Pacifique à cette fin.

1. État des lieux des négociations UE/Royaume-Uni

Le 29 juin a marqué la reprise des négociations physiques entre David Frost et Michel Barnier après deux semaines de suspension, mais surtout par le dépassement de la date fixée par l’accord de sortie pour une demande d’extension de la période de transition. Il est donc acquis en droit que les deux parties sont contraintes de trouver un accord avant la fin de l’année pour éviter un no deal sur la relation future. Le dernier point d’étape du chef de la task force ne suscitait guère l’optimisme. Le travail a repris sur les aspects sectoriels les plus sensibles (pêche, level playing field et coopération pénale). Ce nouveau round s’est encore achevé sur le constat désormais récurrent que de sérieuses divergences demeurent. Michel Barnier l’a une fois de plus expliqué dans sa conférence de presse du 2 juillet et au Sénat français.

Toujours en Europe, mais en parallèle des échanges avec l’UE, signalons que le chancelier de l’Échiquier, Rishi Sunak, a annoncé le début de négociations avec la Suisse en vue de la conclusion d’un accord sur les services financiers. Ce nouveau front s’ajoute à ceux qui avaient été ouverts ou réglés avec la Confédération helvétique (notamment sur les droits des citoyens en 2019) et d’autres potentiels partenaires, notamment dans le Pacifique.

2. Quelle ambition pacifique du Royaume-Uni ?

Le projet de Global Britain passe de plus en plus par le souhait du gouvernement de participer activement au partenariat transpacifique qui lie déjà plusieurs États des zones asiatique, australienne, canadienne et, dans une moindre mesure, sud-américaine. Dans la foulée du discours de Greenwich prononcé par Boris Johnson, un document de travail publié par le département du commerce international en date le 17 juin affirme la volonté de faire du Royaume-Uni un champion du libre-échange en investissant fortement l’aire géographique de l’Asie-Pacifique. Alors que les relations avec la Chine sont pour le moins tendues et que la perspective d’une collaboration étroite avec l’Inde ne se dessine pas vraiment, la lecture des quelques pages de synthèse de la position britannique par rapport au partenariat transpacifique n’est pas non plus porteur de certitudes. Il ne s’agit finalement que d’une succession de platitudes sur tout l’intérêt qu’aurait le Royaume-Uni à adhérer au club dans le respect de ses intérêts nationaux et dès lors que les accords préalables de libre-échange avec les États qui en sont déjà membres auront été conclus. Cet état des lieux révèle que l’entreprise sera longue et semée d’embûches, car il faudra trouver en amont un terrain d’entente avec le Japon, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, le Canada, le Mexique, le Chili, le Pérou, le Vietnam, la Malaisie, Singapour, et Brunei. C’est dans cette optique que Dominic Raab, le ministre des Affaires étrangères, s’était rendu à Tokyo avant la crise de la Covid-19. Il avait pu discuter d’un accord de libre-échange britannico-japonais avec son homologue Toshimitsu Motegi.

3. Un accord avec le Japon ?

En février dernier, le chef de la diplomatie britannique affirmait que l’objectif était de parvenir à un accord ambitieux, bénéfique pour les deux parties, et exigeant sur le plan qualitatif. Les bonnes intentions affichées demeurent floues : rien de véritablement concret n’a émergé des échanges entre les deux futurs partenaires. La raison en est simple : à l’instar de nombreuses autres chancelleries en pourparlers avec Londres, le gouvernement japonais ne compte pas s’engager tant qu’un traité ne sera pas conclu entre le Royaume-Uni et l’UE. Pour le Japon, cet impératif est d’autant plus fort que, en 2018, un accord de libre-échange a été conclu avec l’UE dans lequel le Royaume-Uni était inclus . Il ne fait guère de doute que, si le Japon souhaite qu’un traité commercial d’envergure soit finalisé avec le Royaume-Uni avant la fin de la phase de transition, il ne devra pas être moins ambitieux que celui conclu avec l’UE il y a deux ans. Or il suffit de lire les pages de la Commission européenne sur ledit accord pour constater qu’il est parfois assez strict sur la volonté des Japonais de protéger leurs règles qualitatives (même si certains sujets environnementaux préoccupants n’ont pas été mis sur la table par l’UE). La conclusion d’un partenariat entre Britanniques et Japonais est dès lors utopique. Il est fort probable que, dans un premier temps, les deux États se contentent d’un accord minimum avant d’approfondir leurs relations commerciales au fil du temps (soit en dupliquant le traité UE/Japon, soit en se concentrant sur les aspects les plus importants comme le commerce des marchandises). Il convient aussi de noter que le déplacement de Dominic Raab dans la capitale japonaise au début de l’année fut le premier hors de l’UE depuis le 31 janvier pour un membre du gouvernement. Pourtant, Boris JOhnson affichait plutôt privilégier en tout premier lieu un accord avec les États-Unis.

4. Qu’en est-il des discussions avec les États-Unis ?

Si, selon la doctrine de la Global Britain, Boris Johnson n’a jamais caché son ambition de développer des rapports commerciaux inédits avec l’Asie, c’est bien un accord commercial avec les États-Unis qui était poursuivi de prime abord. Force est d’admettre que Whitehall a été très optimiste. À l’heure où nous écrivons, nous ne disposons que d’un document du gouvernement britannique que nous avions évoqué dans un précédent billet. Depuis, les choses n’ont guère avancé. Plusieurs facteurs l’expliquent. Tout d’abord, les exécutifs, de part et d’autre de l’Atlantique, sont accaparés par la crise du coronavirus qui a sérieusement entamé leur popularité. Ensuite, le président des États-Unis et le Premier ministre britannique ne sont pas soumis au même calendrier électoral. Donald Trump a désormais commencé sa campagne en vue des élections de novembre 2020. Dans ce contexte, il est très peu probable que le président américain puisse conclure un nouvel accord commercial. Disons-le clairement : malgré leur sympathie pour Boris Johnson, Donald Trump et son administration n’ont ni l’intérêt ni le temps de conclure un traité de libre-échange. Enfin, tout comme les autres partenaires éventuels du Royaume-Uni, les États-Unis sont convaincus qu’il faut attendre le résultat des négociations avec l’UE avant d’envisager sérieusement un accord. La prudence qui domine aux États-Unis comme ailleurs bride les ambitions britanniques. Seuls les échanges avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande semblent avoir été plus fructueux.

5. Vers un accord de libre-échange rapide avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande ?

Les seules publications du département du commerce international britannique qui apportent des propositions crédibles et concrètes sont celles qui concernent l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Pour l’une et l’autre, un mémorandum de 180 pages environ a été produit. Chacun pour sa part détaille les points à discuter avec des finalités précises. Les gouvernements australiens et néo-zélandais ont tous deux montré leur bonne volonté afin qu’un accord soit rapidement signé. Les négociations ont ainsi débuté avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande les 17 et 29 juin. La conclusion d’accords de libre-échange à moyen terme est fort probable, mais, hormis le fait qu’il dépendra aussi de la relation avec l’UE (qui a engagé des négociations avec l’Australie), leur impact sur l’économie britannique sera faible selon les prévisions des économistes.

Conclusion

Quatre ans après le référendum du 23 juin 2016 et cinq mois après que le Royaume-Uni est devenu un État tiers pour l’Union européenne, le Brexit continue de susciter l’inquiétude par l’impossibilité totale de prédire ce qu’il va advenir de la relation future entre les deux divorcés. Malgré un volontarisme politique affiché de la part du gouvernement conduit par Boris Johnson, la conclusion d’accords bilatéraux avec les partenaires qui ne font pas partie de l’UE n’est pas pour demain. Outre les contraintes liées au coronavirus qui poursuit ses ravages sur la planète, l’état des lieux des diverses tractations confirme que nombreuses sont les chancelleries qui attendent de voir ce qui résultera des négociations RU/UE. Les exemples japonais et australien tendent à démontrer que, dès lors que l’UE a des accords préexistants ou en cours de discussion avec de potentiels partenaires des Britanniques, la prudence domine. La survenance d’un no deal RU/UE n’a, en tout cas, certainement pas la préférence de ces États.

Finalement, la fermeté apparente des Britanniques dissimule mal leur incapacité à transformer l’essai après le départ de l’UE assuré le 31 janvier dernier. Dans le cadre d’échanges encore plus techniques que lors de la première phase, l’équipe de David Frost, bien que préparée, est tributaire d’un gouvernement et d’éminences grises toujours plus dogmatiques et incompétentes face à une situation interne préoccupante qu’ils peinent à maîtriser.

Aurélien Antoine

PS : le 9 juillet, une communication de la Commission en appelle aux administrations des États membres pour se préparer aux changements inévitables qu’engendrera le départ effectif du Royaume-Uni au 1er janvier 2021, y compris dans le cadre d’un accord entre les deux parties. Derrière ce texte riche d’enseignements pratiques, l’Union acte implicitement une rupture réelle avec les Britanniques et se prépare malgré tout à un éventuel no deal.

Round crucial en vue de la conclusion d’un accord sur les relations futures et la question irlandaise

Dans quelques jours s’achèvera un cycle de négociations important puisque c’est à son issue que Boris Johnson devrait se prononcer sur l’éventuel prolongement de la période de transition. Cette option est toujours écartée et l’essentiel est finalement de savoir si un accord sur la relation future est envisageable avant le 31 décembre prochain.

Nos lecteurs retrouveront ci-dessous plusieurs documents leur permettant de prendre connaissance du programme des négociations de cette semaine ; de revoir les éléments de divergence et de convergence entre les deux parties ; et de connaître la position officielle du gouvernement britannique sur le sort de la frontière entre les deux Irlande.

Sur ce dernier sujet, le projet britannique prévoit bien des contrôles supplémentaires sur les marchandises agroalimentaires passant de la Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord. Toutefois, aucune infrastructure douanière nouvelle n’est jugée utile pour les assurer. Notons, en outre, que le gouvernement ne prévoit pas de contrôles spécifiques pour les biens originaires d’Irlande du Nord et dont la destination est la Grande-Bretagne (hors agroalimentaire). Il est aussi clairement prévu que les biens à destination du marché unique feront l’objet de contrôles (et inversement pour les biens originaire de l’UE). Ces contrôles sont annoncés comme étant les moins contraignants possible par le recours aux outils numériques. Ainsi que nous l’évoquions dans nos précédents billets, le gouvernement n’a pas d’autres choix, sur ce point, de faire référence au contenu du futur accord de libre-échange avec l’UE. La problématique nord-irlandaise n’a pourtant pas été une seule fois mentionnée dans l’échange de lettres entre David Frost et Michel Barnier. Quoi qu’il en soit, en cas de no deal, la promesse du gouvernement britannique de garantir un minimum de frictions entre le nord et le sud de l’île d’Irlande (et de continuer à se conformer à l’accord du Vendredi saint) ne paraît tenable que si un traité est conclu.

Enfin et surtout, un passage relatif aux marchandises agroalimentaires est intéressant puisqu’il vient partiellement contredire les positions de David Frost sur le refus des Britanniques de poursuivre tout alignement contraint de ses règles sur celles de l’UE. Ce propos n’est pas pertinent pour l’Irlande du Nord en vertu de l’accord de sortie. Le gouvernement rappelle ainsi que :

« Building on the existing practice established to maintain the Single Epidemiological Unit (SEU) on the island of Ireland, Northern Ireland would align with EU [Sanitary and Phytosanitary] rules, including those relating to the placing on the market of agri-food goods. Agri-food goods entering Northern Ireland from Great Britain would do so via a Border Inspection Post or Designated Point of Entry as required by EU law, building on the provisions that already exist to support the SEU. They would be subject to identity and documentary checks and physical examination by UK authorities as required by the relevant EU rules. »

La question se pose de savoir si le Royaume-Uni n’aurait pas intérêt, sur le long terme, à s’aligner sur ce régime pour l’ensemble de son espace douanier (Grande-Bretagne comprise).

Afin de satisfaire les exigences du protocole sur l’Irlande du Nord adjoint au traité de retrait du Royaume-Uni de l’UE, une « extension des infrastructures existantes » est prévue et des échanges constants dans le cadre de la commission mixte chargée du suivi de l’application de l’accord devront déterminer les modalités précises des contrôles.

Les ambiguïtés britanniques sont encore notables, notamment en matière d’aides d’État ou de taux de TVA, ainsi qu’en témoigne le document publié par le gouvernement :

« The Protocol sets out that EU state aid rules will apply in certain cases where this is relevant to trade between Northern Ireland and the EU. This does not mean that state aid rules will apply to Northern Ireland as they do today. State aid provisions apply only to trade ‘subject to the Protocol’. The Protocol is limited in scope to the movement of goods and wholesale electricity markets. Northern Ireland will therefore enjoy new flexibilities with respect to support for its service industries. The Government will provide further information on how these provisions should be operated by public authorities before the end of the transition period. »

« As regards VAT rates, Northern Ireland remains bound by EU rules, which provide a good deal of flexibility already. There is a specific provision in the Protocol which allows the Government to apply in Northern Ireland VAT exemptions and reductions, including zero rating, corresponding to those applicable in Ireland. This means Northern Ireland will benefit in the same way as the rest of the UK from the Government’s commitment in the Budget to scrap the 5% rate on sanitary products from 1 January next year. »

Un dernier passage suscite l’intérêt : celui du respect des droits humains conventionnellement garantis et reconnus par l’accord du Vendredi saint. Nous savons que Dominic Cummings et plusieurs membres du gouvernement, dont la nouvelle Attorney General, Suella Braverman, sont hostiles à la Convention européenne des droits de l’Homme. Pourtant, le projet pour l’Irlande du Nord dénote une toute autre attitude lorsque le rôle du Northern Ireland Human Rights Committee est évoqué :

« We have already brought in to force new powers to clarify the NIHRC’s ability to bring cases in its own name to challenge the compatibility of legislation with the European Convention on Human Rights. This development has been welcomed by NIHRC and serves to further demonstrate the UK Government’s commitment to ensuring the promotion and protection of human rights in Northern Ireland. »

L’analyse de la position britannique sur le cas de l’Irlande du Nord conduit, finalement, à relativiser les propos que tenait David Frost il y a quelques jours.

PS : quelques jours après la première publication de ce post d’actualité, nous apprenions que le gouvernement d’Irlande du Nord et les entreprises de l’île ont alerté Londres de la difficulté qu’ils auront  à préparer les nouvelles modalités des échanges au 1er janvier 2021. Stormont a souligné que Whitehall communiquait peu et ne s’était pas engagé dans un dialogue qui permettrait de construire efficacement cet avenir immédiat. De nombreuses questions ont été soumises par les institutions nord-irlandaises à Michael Gove, sans réponses satisfaisantes pour l’heure… Le 2 juin, l’assemblée nord-irlandaise a donc formellement soutenu l’idée d’une extension de la période de transition (ce que le gouvernement écossais partage, suivant en cela une première demande en mars de l’exécutif gallois). Ce vote n’a, cependant, qu’une portée limitée puisqu’elle ne lit pas le Cabinet britannique.

Un échange de lettres au vitriol : le no-deal plus que jamais possible ?

Le moins que l’on puisse dire, c’est que la crise du Coronavirus n’aura pas assoupli les positions britanniques et européennes sur la relation future. Les négociations sont plus que jamais dans l’impasse.

Après la publication d’un projet d’accord de l’UE le 18 mars dernier, l’attente était forte chez les experts pour connaître les propositions de David Frost. Nous n’avons pas été déçu et peu surpris. L’incompatibilité des conceptions des deux camps semble avoir atteint son paroxysme pour les motifs que l’Observatoire avait identifiés au début de l’année. Les concessions de l’Union sur la politique de la pêche n’auront pas permis d’éviter un clash annoncé qui se résume à un échange de lettres survenu les 19 et 20 mai.

La lettre du négociateur en chef britannique accompagne le projet d’accord et les annexes soumis par le Royaume-Uni à l’Union européenne. Nous en proposons un survol qui confirme que les Britanniques ne comptent pas céder du terrain sur des questions clefs, ce qui était prévisible. Nous verrons ensuite que la missive de David Frost se révèle finalement véhémente et peu conforme au flegme qui caractérise la diplomatie britannique en temps normal. La réaction de Michel Barnier se devait d’être ferme.

I. Un projet britannique sur les relations futures attendu et sans surprise

Contrairement à ce qui s’est déroulé lors de la première phase du Brexit, les deux parties ne travaillent pas sur un canevas commun, mais apportent leur contribution respective.

La somme des documents présentée par le gouvernement de Boris Johnson est légèrement plus importante que le projet de traité global des Européens. Le corps principal du texte, sans annexes, est long de 292 pages. Les annexes sont réunies dans un document de 114 pages. S’ensuivent une dizaine d’accords comprenant entre 20 et 25 feuillets ayant pour objet de régler des problématiques spécifiques : coopération pénale et civile, le retour de résidents sur le sol britannique ne disposant pas de titre de séjour, le régime des mineurs isolés de demandeurs d’asile, l’organisation du transport aérien, la sécurité dans le domaine de l’aviation civile, la coopération en matière de nucléaire civil et d’énergie, le régime de la pêche, et la coordination des régimes de sécurité sociale. Nos lecteurs peuvent accéder à l’ensemble de ce corpus à la fin de ce billet.

Les orientations britanniques mériteraient une analyse détaillée par des spécialistes de chaque sujet. Nous nous contenterons d’insister sur les propositions qui confirment que la conclusion d’un accord est un horizon assez lointain.

Le premier élément qui frappe à la lecture du projet d’accord est l’absence de la référence au level playing field qui apparaissait pourtant comme la pierre angulaire de la déclaration politique de l’automne 2019. Michel Barnier, dans sa lettre en réponse à David Frost, a parfaitement raison de souligner que, sur ce point, l’Union européenne a toujours été très claire. Nous ajouterions : « contrairement au Royaume-Uni ». En effet, dès la conclusion de la déclaration politique par Boris Johnson, nous avions perçu une volonté de minimiser la portée et les ambitions de la déclaration politique. La non-référence au level playing field dans le projet britannique n’a donc rien d’étonnant, même si elle a de quoi exaspérer l’Union européenne et outrer tout diplomate qui croit au respect de la parole donnée.

Le deuxième aspect frappant est bien sûr le primat de l’intergouvernementalité (voir l’article 1.4 et la mention systématique du procédé de la consultation en cas de conflit par exemple ; l’article 5.6 sur la coopération en matière de barrières techniques au commerce) et la stricte séparation juridique du futur traité du droit de l’Union européenne. Il en résulte le rejet de toute application de ce dernier dans l’interprétation du texte. Selon l’article 1.9, « cet accord devra être interprété en conformité avec les règles coutumières du droit international public, incluant la Convention de Vienne sur le droit des traités ». Implicitement, cela signifie que la Cour de Justice n’aura aucun rôle dans l’interprétation du traité, du moins à l’égard du Royaume-Uni. Le lecteur du projet britannique remarque d’ailleurs qu’aucune référence n’est faite à la juridiction de l’Union européenne.

En troisième lieu, le texte soumis par David Frost contient des dispositions finalement assez précises sur de nombreux points, y compris les contraintes phytosanitaires. S’inspirant de précédents accords que l’Union a conclus avec des États tiers, le Royaume-Uni présente un canevas détaillé qui se veut une alternative aux exigences drastiques résultant de l’approche du LPF promue par la task force. Concrètement, les Britanniques souhaiteraient que soit retenu un mécanisme d’équivalence des réglementations pour les impératifs phytosanitaires alors que l’UE soutient le maintien d’une harmonisation grâce au principe de non-régression (voir notre billet sur le projet d’accord de la task force).  Les diplomates britanniques ont incontestablement beaucoup travaillé en ayant des idées fort claires à l’esprit. Le contraste est assez saisissant avec les tergiversations et les insuffisances de l’équipe de Theresa May à l’occasion des discussions du traité de retrait.

Quatrième point : le corpus isole, comme nous l’avons indiqué, certains secteurs de l’accord global selon une approche qui n’est pas celle de l’UE (c’est-à-dire choisir d’intégrer l’ensemble des politiques sectorielles dans le traité). Tel est le cas de la pêche. Alors que les Européens développent nombre d’aspects en lien avec le LPF, les Britanniques insistent sur les modalités de discussion de l’accès aux zones de pêche prévues dans un cadre annuel. Le Royaume-Uni s’inspire clairement du partenariat de l’UE avec la Norvège.

Enfin, une analyse rapide et comparée des projets britanniques et européens permet d’identifier les principales difficultés qui, une fois encore, n’étonneront pas ceux qui suivent le dossier depuis plusieurs mois :

  • toute idée d’alignement, d’harmonisation ou de gel de réglementation est exclue ;
  • pour la circulation des marchandises, le but recherché est d’éviter tout droit de douane et de limiter fortement les mesures restrictives, tant qualitatives que quantitatives ;
  • les Britanniques cherchent à obtenir un accord qui garantirait un minimum de frictions en matière de services financiers et d’investissement ;
  • pour de nombreux domaines, l’accord de David Frost s’inspire de ce que l’UE a déjà construit avec des États tiers, en particulier pour la pêche, l’aviation civile, et la sécurité nucléaire ;
  • les documents publiés n’abordent pas en détail le régime de la commande publique, des aides d’État ou des monopoles nationaux.

Ce tour d’horizon suffit à comprendre l’écart qui sépare concrètement l’approche britannique de celle de l’UE. David Frost en a rajouté dans sa lettre de présentation en jouant les victimes d’une task force intransigeante alors que le Royaume-Uni se contenterait de soutenir un projet fort classique et similaire à ce que l’UE a coutume de conclure avec des États tiers.

II. La cohérence de mauvaise foi de David Frost

Le négociateur en chef britannique est à l’image du gouvernement de Boris Johnson : il ne s’encombre pas de politesses, adopte volontiers une posture caricaturale et manie sans vergogne les contrevérités. Nous passerons rapidement sur l’absence de tact que forme l’envoi d’une lettre par mail à Michel Barnier auquel il est ensuite demandé d’assurer la diffusion aux 27 États membres. Le chef de la task force ne manque pas de répondre à ce procédé pour le moins cavalier en des termes fermes : « je ne crois pas, cependant, qu’un échange de lettres relatif au contenu des négociations est nécessairement le meilleur moyen de discuter de problématiques substantielles. Ce ne saurait être un substitut à une implication sérieuse et des discussions détaillées et, en particulier, je n’ai guère apprécié le ton que vous avez adopté afin de porter atteinte à la confiance mutuelle et l’attitude constructive qui est essentielle entre nous. »

Sur le fond justement, David Frost rappelle une vérité que nous avions identifiée dans notre post du 16 avril dernier : l’UE parvient, par le LPF, à maintenir dans son orbite normative le Royaume-Uni. Or de cela il n’est pas question. D’où la diatribe de David Frost qui considère que la conception européenne du LPF va trop loin : « l’UE demande maintenant au Royaume-Uni de se conformer à des prescriptions qui vont bien au-delà. Votre texte recèle des propositions nouvelles et déséquilibrées qui pourraient conduire notre pays à s’aligner sur le droit de l’UE et ses standards, et prescriraient l’émergence d’institutions nécessaires à la mise en oeuvre de ces dispositions. » Pour illustrer son propos, David Frost s’appuie sur le droit des aides d’État. L’exemple est bien trouvé. C’est le même que nous avions mobilisé pour expliquer comment le Royaume-Uni, s’il acceptait le texte de la task force, serait forcément contraint de maintenir des pans entiers de la législation communautaire en la matière. Et la conséquence immédiate serait bien de tenir compte, voire de se conformer, aux interprétations du droit des aides d’État (mais aussi des normes environnementales, sociales et fiscales) par la Cour de Justice. David Frost rappelle alors avec force que le Royaume-Uni ne signera jamais un texte qui entraînerait de telles conséquences, c’est-à-dire la soumission à des institutions d’un système supranational auquel il n’adhère plus.

David Frost achève sa charge en soulignant que les arguments de l’intégration forte des économies britannique et européenne et de leur proximité géographique ne sont pas de nature à justifier l’approche du LPF par la task force (et encore moins d’accepter la juridiction de la Cour de Justice). Citant les cas de la Suisse et de la Norvège, le négociateur oublie sans doute que ces États sont loin d’être États tiers comme les autres vis-à-vis de l’UE (que l’on songe seulement à l’Espace Shengen auquel la Suisse appartient ou de la Norvège qui est membre de l’Espace économique européen). Ce passage de la missive de David Frost est une preuve magistrale de la mauvaise fois britannique, mais surtout de sa stratégie assumée de cherry-picking. En effet, David Frost s’appuie sur de multiples exemples de relations que l’UE a nouées juridiquement avec des États tiers, mais en en retenant que des points précis, c’est-à-dire en se gardant bien d’en rappeler l’économie générale. Une illustration : le responsable britannique brandit systématiquement le cas norvégien pour soutenir son plan pour la pêche. Mais a-t-il seulement pensé que l’UE a peut-être conclu tel accord avec la Norvège justement parce qu’elle appartient à l’EEE ? La mauvaise foi de David Frost se déploie sur deux autres plans : soutenir qu’une relation étroite serait possible sans un minimum d’alignement réglementaire et faire croire que le Royaume-Uni serait, économiquement et diplomatiquement, dans une position similaire à celle des États-Unis et du Canada.

Le négociateur accuse finalement la task force d’avoir fait des propositions moins avantageuses qu’à d’autres États tiers, tout en l’obligeant à se soumettre à des règles plus contraignantes. David Frost assume en l’espèce une position plus cohérente qui consiste en somme à affirmer que, si l’UE ne transige pas sur le LPF pour éviter les droits de douane, alors le gouvernement britannique sera prêt à s’engager dans une relation moins ambitieuse. La solution serait de se satisfaire d’un accord similaire à ce que l’UE a déjà signé avec d’autres États tiers comme le Canada.

La lettre se conclut par un énième propos fielleux qui indique que « à ce stade des négociations, ce qui est offert n’est pas un accord de libre-échange juste entre deux partenaires économiques étroitement liés, mais un accord de piètre qualité doublé d’un contrôle inédit de l’UE sur nos lois et nos institutions ».

Pour notre part, nous continuons d’être surpris par l’éviction du sujet de l’Irlande du Nord. La présentation de David Frost paraît peu compatible avec le régime juridique qui devra être applicable au commerce entre les deux Irlande. Nous sommes tout autant étonnés du peu de cas qui est fait de l’urgence de la situation et de l’absence de contextualisation par rapport à la crise sanitaire. La réponse de Michel Barnier ne pouvait être que cinglante.

III. La réponse cinglante de Michel Barnier

Lorsque nous avons publié la lettre de Michel Barnier sur LinkedIn, nous avions indiqué qu’elle se passait de commentaire. De mémoire, il ne nous semble pas que le Brexit ait donné lieu, jusqu’ici, à un échange aussi vif entre deux négociateurs. Nous avons déjà vu à quel point le chef de la task force avait été excédé par les modalités et le ton adoptés par David Frost.

Michel Barnier contredit ensuite quelques assertions de David Frost et remet en place ce dernier qui a souvent péché par omission comme quand il se garde de prendre en compte les contextes qui ont présidé à la conclusion des accords de libre-échange avec les États tiers. Michel Barnier rappelle d’ailleurs que les exemples de David Frost pour soutenir une coopération civile et judiciaire étroite sont mal trouvés, puisqu’il s’agit d’États inclus dans l’espace Schengen. Le négociateur français ajoute que chaque traité commercial est spécifique (et même si, lors de la première phase, l’UE s’est refusée à établir une relation sui generis avec le Royaume-Uni). La lettre se poursuit sans surprise autour de l’idée selon laquelle un accès facilité au marché européen imposait le respect d’obligations précises. La formule retenue par Michel Barnier est pour le moins claire : « nous n’acceptons plus le cherry picking qui résultait de nos précédents accords. Dans ces négociations, l’UE regarde vers le futur, non vers le passé ». Là encore, il est satisfaisant de constater la lucidité de l’UE sur la nature de la participation du Royaume-Uni à l’Union lorsqu’il en était membre…

Michel Barnier est moins convaincant lorsqu’il estime que le Royaume-Uni ne sera plus lié par le droit de l’UE et ses standards après la transition. Si c’est relativement vrai, c’est aussi en partie faux puisque le projet de traité de l’UE arrange certains mécanismes juridiques qui ne laisseront guère d’autre choix aux autorités britanniques que de se conformer à de nombreux standards et aux interprétations de la Cour de Justice.

Michel Barnier ne développe pas plus son argumentaire en faisant l’économie d’une critique point par point de la lettre de David Frost. Le chef de la task force a sans doute jugé qu’elle ne méritait pas beaucoup plus d’égards. Nous le comprenons.

Conclusion

L’échange de lettres est passé relativement inaperçu dans les médias britanniques et européens, toujours concentrés sur l’épidémie de Covid-19. À ce propos, il faut remarquer que ni David Frost ni Michel Barnier ne l’évoquent. Les prochaines échéances, notamment celle du 1er juin que Boris Johnson avait retenue pour une éventuelle demande d’extension de la période de transition, ne sont pas non plus abordées.

Finalement, la lettre de David Frost est la manifestation d’une forme de fébrilité à un moment où le gouvernement britannique est acculé par les défis qu’il doit relever. Outre la gestion d’un Brexit qui a déjà coûté cher à l’économie britannique, la pandémie du Covid-19 a mis au jour la faiblesse d’un système de santé que les atermoiements de l’exécutif ont accentuée. Sur de nombreux dossiers, l’équipe de Boris Johnson s’est révélée inconstante. Le recul sur la sur-taxation de l’accès au NHS pour les travailleurs étrangers de ce même système de santé ou les modalités de la « quatorzaine » des voyageurs français souhaitant rentrer au Royaume-Uni en sont les dernières illustrations. La mise en cause du conseiller spécial de Boris Johnson, Dominic Cummings, qui a enfreint les règles de confinement, a vulnérabilisé encore un peu plus Downing Street. Le non-respect du droit et le manque de flegme sur le dossier du Brexit ont de quoi inquiéter quant à la capacité du gouvernement britannique à gérer simultanément deux enjeux historiquement inédits.

Un dernier élément est susceptible d’affaiblir indirectement le Royaume-Uni. Le rapprochement entre l’Allemagne et la France du fait de l’élaboration d’un plan de soutien budgétaire à l’économie européenne (qualifié de « relance ») afin de surmonter la crise du Coronavirus est un signe enfin tangible du renforcement de la solidarité européenne. Cet événement pourrait reléguer la conclusion d’un accord avec les Britanniques au rang d’objectif secondaire. Quoi qu’il en soit, la perte de sang-froid de David Frost et l’inconstance du gouvernement dans la gestion de la crise actuelle posent la question de savoir si une volte-face relative à une extension de la période de transition est susceptible d’intervenir. Nous n’y croyons pas vraiment, mais dans le marasme de ces dernières semaines toutes les hypothèses restent ouvertes, y compris celle d’un no deal.

Documents publiés par le gouvernement britannique sur la relation future :

Projet d’accord global

Annexes

Coopération civile et pénale

Réadmission des résidents sans autorisation

Transfert des enfants non accompagnés de demandeurs d’asile

Transport aérien
 
 
 
 
 
 
PS : Toute contribution de collègues qui souhaiteraient faire une analyse comparée des projets britanniques et européens sur tel ou tel pan sectoriel de la relation future est la bienvenue sur le site de l’Observatoire.
 
 
Aurélien Antoine

L’application concrète de l’accord de sortie en Irlande du Nord ou la confirmation de difficultés annoncées, par M.-C. Considère-Charon

Tous les observateurs aiguisés du Brexit savent que les difficultés qui y sont liés sont symbolisées et concrétisées en Irlande du Nord. L’une des lignes éditoriales de l’Observatoire du Brexit a toujours été d’insister sur cet aspect, et ce, dès le début des négociations de l’accord de sortie en 2017. Grâce à l’analyse limpide de Marie-Claire Considère-Charon, le scepticisme que nous avions pu formuler sur la mise en oeuvre de l’arrangement d’octobre 2019 arraché par Boris Johnson se confirme, malgré des réflexions riches pour proposer des solutions.

 

Lors du référendum du 23 juin 2016, 56% des Nord-Irlandais, à l’inverse des Britanniques[1] pris dans leur ensemble, avaient exprimé le souhait de rester dans l’Union Européenne. Au nom de la souveraineté de la province en matière de révision constitutionnelle, un recours[2] fut déposé auprès de la Haute Cour de justice d’Irlande du Nord et rejeté le 28 octobre 2016. Les requérants estimaient que la décision du Brexit devait être soumise à l’approbation du Parlement Nord-irlandais de Stormont tout comme à celle du Parlement écossais de Holyrood. Suite à un appel auprès de la Cour Suprême du Royaume-Uni[3], la décision de la Haute Cour était confirmée.

Le 22 octobre 2019, soit près de trois ans et demi après le referendum, Boris Johnson signait un accord de retrait, le deuxième du genre, avec les Européens.

En vertu des termes du nouvel accord, la totalité du Royaume-Uni sort de l’union douanière européenne à l’issue d’une période de transition allant jusqu’à fin décembre 2020. Le nouveau Protocole sur l’Irlande du Nord déplace la frontière en mer d’Irlande et introduit un double régime pour la province nord-irlandaise. L’Irlande du Nord continuera à faire partie du territoire douanier du Royaume-Uni tout en s’alignant « sur un ensemble limité de règles relatives au marché unique (règles sanitaires, règles relatives aux aides d’État et TVA)[4] ». Comme le prouvent les événements récents, ce double statut n’est pas sans ambiguïté et s’est déjà révélé une source de tensions et de controverses.

Le nouveau protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord

La frontière en mer d’Irlande, que le Parti Unioniste Démocrate (DUP), allié aux Conservateurs sous le mandat de Theresa May, avait violemment rejeté, a fini par s’imposer. Elle suppose des contrôles douaniers et réglementaires entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord ainsi qu’entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, qui devront se faire aux ports et aux aéroports. Les dispositions sont détaillées dans l’article 5 du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, intitulé « Douanes, circulation des marchandises »[5].

Dans l’optique de maintenir la fluidité des échanges entre le nord et le sud de l’île, l’Irlande du Nord, hors de l’Union Européenne, ne se verra imposer aucun droit de douane sur ses échanges avec la République d’Irlande, État membre de l’Union. Pour protéger l’intégrité du marché unique, et éviter le risque de voir s’installer un trafic de contrebande entre le nord et le sud de l’Irlande, les taux européens de la TVA continueront à s’appliquer en Irlande du Nord.

Dans le cadre de l’arrangement proposé, des contrôles douaniers, dont l’application nous a d’emblée paru problématique, seront mis en place pour les marchandises acheminées de la Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord. Ces marchandises seront traitées selon deux cas de figure. Celles qui seront destinées exclusivement au marché nord-irlandais seront taxées, puis ensuite remboursées par le gouvernement britannique sur la preuve qu’elles ne sortent pas de la province (article 5, par.6 a). En revanche, celles qui auront vocation à être transformées et exportées vers l’Union européenne[6], notamment en passant par la République d’Irlande, seront soumises aux droits de douane ainsi qu’à la TVA de l’Union Européenne.

A cet égard, le tri des marchandises sera effectué sous l’autorité d’un comité mixte en fonction de critères précisés à l’article 5 paragraphe 2 b : la destination finale et l’utilisation de la marchandise, la nature et la valeur de la marchandise, la nature de la circulation et le risque d’une introduction ultérieure non déclarée dans l’Union. Réciproquement, les exportateurs nord-irlandais devront déclarer les marchandises destinées au reste du Royaume-Uni. Un comité spécialisé instauré par l’article 165 de l’accord de retrait veillera à la mise en œuvre et à l’application du protocole et pourra conseiller le comité mixte sur le fonctionnement du dit protocole.

En outre, l’article 12, paragraphe 2 du Protocole stipule que des représentants de l’Union Européenne seront autorisés à participer aux activités des autorités britanniques relatives à la mise en place et à l’application des dispositions prévues par le Protocole dans l’article 5 et que le Royaume-Uni fournira, sur demande, toutes les informations relatives à de telles activités[7].

Des contrôles laborieux et fastidieux

On conçoit la complexité du processus à mettre en place. Il se traduira inévitablement par des contrôles douaniers qui risquent fort d’être longs et fastidieux avec beaucoup de formulaires à remplir dans les ports écossais et gallois concernés par le transit de fret par ferry d’une rive à l’autre de la mer d’Irlande ou par le chenal du Nord.

Le ministre écossais en charge du Brexit, Michael Russell, s’est déclaré convaincu que la suppression du backstop irlandais et son remplacement par une frontière douanière en mer d’Irlande auraient un impact très négatif sur les activités des ports écossais de Stranraer et de Cairnryan[8]. Il faut s’attendre, selon lui, à des retards et des perturbations par suite du tri des marchandises et de toutes les démarches administratives à effectuer. Le nombre de poids lourds qui utiliseraient le port écossais de Cairnryan, situé à l’endroit du passage le plus étroit entre les deux îles, pourrait considérablement augmenter, selon lui, afin d’éviter les contrôles supplémentaires de la ligne de Holyhead à Dublin et l’entrée dans l’Union Européenne. Des centaines de camions seraient temporairement immobilisés en attendant l’autorisation d’acheminer les marchandises en Irlande du Nord. C’est pourquoi il a été envisagé de convertir le port de Stranraer, qui risque, selon le ministre nationaliste écossais, d’être l’un des plus engorgés d’Europe, en une immense zone de stationnement pour résoudre les problèmes de retard à la frontière. 

La ligne la plus fréquentée actuellement est celle de Dublin-Holyhead, qu’empruntent quelque 400 000 camions semi-remorques par an, ainsi que 500 000 voitures particulières, faisant de Holyhead, au Pays de Galles, le deuxième port de transbordeurs routiers le plus emprunté du Royaume-Uni. Plus d’un tiers de ce trafic de camions emprunte la route dite « UK Landbridge » entre l’Irlande et l’Europe continentale, traversant également la Manche et la mer du Nord par tunnel et ferry. Les inquiétudes des Gallois sont vives quant à l’avenir des échanges entre l’Irlande et le Pays de Galles. Dès aout 2017, la commission des Affaires extérieures de l’Assemblée nationale du Pays de Galles produisait un rapport sur le sujet[9].

Le Royaume-Uni reste un partenaire commercial essentiel pour l’Irlande. En 2017 22% des importations irlandaises venaient du Royaume-Uni[10]. En revanche, le volume des exportations de l’Irlande vers le Royaume-Uni n’était plus que de 11%, loin derrière l’Europe continentale (37%) et les États-Unis (27%).

Le port de Holyhead a déjà anticipé les perturbations prévisibles lorsque les nouvelles dispositions entreront en vigueur. Mais selon Ian Davies, directeur des routes de la mer d’Irlande du Sud pour Stena Line et exploitant du port[11], les choses devraient s’améliorer très vite. Il ajoute toutefois, dans un entretien à la Radio North Wales, que le plus problématique sera la paperasserie requise. Actuellement, une carte de navigation suffit pour franchir l’accès au port d’embarquement, à moins d’être soumis à un contrôle supplémentaire. Après le 31 décembre 2020, les transporteurs devront avoir rempli les formalités douanières pour être autorisés à entrer dans le port. Sans ces documents, ils seront dirigés vers des zones de délestage et devront remplir des formulaires sur place, dans des installations prévues à cet usage. Le 27 février, Michael Gove reconnaissait qu’il faudrait embaucher pas moins de 50 000 employés des douanes pour effectuer le travail administratif requis dans le cadre d’un accord commercial comme celui qui a été signé entre le Canada et l’Union Européenne. Il y a une certaine ironie à constater que ce nombre est supérieur à celui de tous les fonctionnaires européens qui travaillent à Bruxelles et qui ont incarné l’image de l’Europe bureaucratique tant décriée par les Brexiteurs.

L’affaire du bureau européen de Belfast

Suite à un échange de lettres entre Simon McDonald, Secrétaire permanent du Foreign Office et Helga Schmid, Secrétaire Général du Service d’action externe de l’Union Européenne, le 11 février 2019, le Royaume-Uni informait l’Union Européenne qu’il acceptait le maintien d’un bureau à Belfast[12] après le Brexit. Cette décision répondait au souhait de l’Union Européenne de conserver une présence à Belfast conformément au protocole nord-irlandais de l’Accord de retrait négocié par Theresa May[13] du 14 novembre 2018 qui incluait alors le backstop nord-irlandais[14]. Le but des Européens était, du moins pendant la phase initiale de l’application du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, de se prévaloir des droits garantis[15] par l’article 2 (Droits des personnes) et l’article 14 paragraphe 2 (Mise en œuvre, application , surveillance et contrôle de l’application), pour s’assurer que les contrôles soient bien effectués selon les règles et de manière continue. Pour le faire de façon efficace, un bureau à Belfast composé d’experts techniques s’avérait indispensable

Un an plus tard, le 12 février 2020, Helga Schmid réitérait sa demande auprès de Simon McDonald en déclarant que l’Union Européenne souhaitait maintenir sa présence à Belfast afin de permettre à des techniciens de l’Union de veiller à l’application du protocole irlandais dans sa nouvelle version. Elle invoquait, à cet égard, l’article 12 du protocole révisé qui prévoit la présence d’agents officiels de l’UE pour superviser les contrôles douaniers et réglementaires effectués par les Britanniques qui devraient s’appliquer aux échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord à compter du 1er janvier 2021.

Helga Schmidt observait que des capacités et des compétences très spécifiques étaient requises sur le terrain « distinctes des compétences ordinaires de toute autre délégation de l’Union Européenne » et espérait que le bureau serait opérationnel d’ici juin afin d’aider les sociétés à se préparer au processus réglementaire auquel elles devraient se soumettre.

Mais la réponse de Simon McDonald fut cette fois un refus catégorique. Helga Schmid eut beau insister, dans une lettre adressée à la Secrétaire d’État et trésorier payeur général Penny Mordaunt, sur les dispositions énoncées par l’article 12 du nouveau Protocole qui dotaient l’Union Européenne de droits qu’elle entendait bien exercer, la position des Britanniques était inébranlable. Penny Mordaunt objectait, à son tour, que le Royaume-Uni ne pouvait accepter la présence permanente de l’Union Européenne à Belfast. La raison avancée était qu’une telle présence serait source de tension en termes politiques et communautaires. Michael Gove, ministre d’État, intervenait également pour affirmer qu’il n’y avait nul besoin d’une « mini ambassade » à Belfast, à quoi le député du Sinn Fein pour Belfast nord, John Finucane, rétorquait que la formule d’une « mini ambassade » utilisée par le ministre était très provocatrice et mal venue à un moment crucial des négociations post-Brexit.

La raison invoquée par Penny Mordaunt était une allusion au clivage intercommunautaire en Irlande du Nord qui oppose nationalistes et unionistes et qui s’est ravivé depuis la campagne référendaire de 2016. Dans le camp opposé au Brexit, les partis nationalistes, le Sinn Fein et le Parti social-démocrate et travailliste (SDLP), ainsi que le parti de l’Alliance, et les Verts avaient adressé une demande conjointe à Boris Johnson en avril 2020 pour réclamer la réouverture du bureau de la Commission européenne fermé depuis la sortie du Royaume-Uni le 31 janvier 2020. À l’inverse, les partis unionistes nord-irlandais, le Parti Unioniste démocrate (DUP) et le Parti Unioniste d’Ulster (UUP) approuvaient le refus des Britanniques. Dans un bref communiqué le leader du Parti unioniste d’Ulster, Steve Aiken, déclarait que « l’idée de représentation permanente de l’Union Européenne, dotée de pouvoirs extra-juridictionnels comme ceux dont elle disposait dans les Balkans, était tout simplement inacceptable au Royaume-Uni et il était inconcevable qu’un pays sorti de l’Union Européenne puisse l’accepter sur son territoire souverain ». Il ajoutait que, selon lui, « l’Union Européenne essayait de se servir de l’Irlande du Nord comme monnaie d’échange »[16].

Un contexte de défiance

Cette affaire mérite l’attention des observateurs, car elle jette à nouveau le doute sur les intentions réelles des Britanniques quant à l’application des dispositions prévues par le protocole sur l’Irlande du Nord. Elle illustre le climat de défiance qui persiste entre les négociateurs et pourrait gâcher toute perspective de rapprochement sur la future relation commerciale. Les responsables Britanniques seraient-ils prêts à s’affranchir des obligations souscrites dans l’Accord de retrait article 12, qu’ils ont signé le 12 novembre 2019 ? ou affichent-ils des postures tactiques à l’adresse de leur électorat ?

Le Premier ministre Boris Johnson a répété à plusieurs reprises qu’il n’y aurait pas de contrôles entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord[17], et qu’il n’y aurait donc aucune procédure à mettre en place. Il a même, contre toute évidence, indiqué que les contrôles ne faisaient pas partie de l’accord de retrait, et a déclaré que toute déclaration à l’exportation devait lui être transmise et qu’il ordonnerait aussitôt qu’elle soit jetée à la poubelle ! A la question s’il maintenait ses propos à cet égard, un porte-parole du gouvernement déclarait : « Le Premier ministre a répondu à cette question de nombreuses fois à la Chambre et a toujours insisté qu’il n’y aurait pas de contrôles douaniers ni réglementaires ». Ce déni, pour le moins surprenant, a amené ses interlocuteurs à se demander s’il avait lu et compris l’Accord ou s’il mentait délibérément. Comme pour ajouter à la confusion, les propos du chef de gouvernement ont été démentis par Michael Gove, ministre d’État, qui, après avoir affirmé à la Chambre des Communes qu’il n’y aurait pas de frontière en mer d’Irlande, admettait le 11 février 2020, que des contrôles sur les marchandises auraient bien lieu à partir du 1er janvier 2021, avant l’entrée en Grande-Bretagne des marchandises en provenance de l’Union Européenne. Le 5 mai, à l’occasion d’une séance de questions il tenait les mêmes propos à la Chambre des Lords devant les membres de la commission des affaires européennes et déclarait qu’il y aurait bien des contrôles sur les marchandises en provenance de Grande-Bretagne et à destination de l’Irlande du Nord mais qu’il s’agirait de légers contrôles (« light-touch checks »)[18] de type sanitaire et phytosanitaire (SPS) concernant l’agroalimentaire et la viande qui pourraient être effectués pendant le transport sur le ferry. Il est primordial pour les Européens que ces contrôles soient assurés afin de protéger le marché unique contre tout risque de concurrence déloyale et de non-respect des réglementations européennes.

Pour ce qui est des marchandises qui seraient transportées d’Irlande du Nord vers la Grande-Bretagne, Michael Gove revenait sur l’article 6 de l’accord de retrait (Protection du marché intérieur de Royaume-Uni), qui garantit un accès libre aux marchandises qui circulent de l’Irlande du Nord vers d’autres parties du Royaume-Uni. Tous les transporteurs devront toutefois remplir une déclaration d’exportation avant leur départ et se conformer aux formalités européennes pour l’exportation.

Cette question est d’autant plus grave que si les Britanniques persistaient dans leur refus, les contrôles à la frontière entre les deux Irlande pourraient devenir inévitables, au risque de provoquer immanquablement des tensions pouvant déboucher sur une reprise du conflit.

Dans l’éventualité où aucun accord sur la future relation commerciale ne puisse émerger des négociations, le protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, en tant que partie intégrante de l’Accord de retrait, devrait toutefois s’appliquer au titre de traité international. Cette assurance a été réaffirmée par Michel Barnier lors d’un communiqué de presse le 24 avril 2020 où il a rappelé l’engagement de rendre opérationnelles le 31 décembre 2020 les dispositions  inscrites dans l’accord de retrait garantissant les droits des 4,5 millions de citoyens expatriés ainsi que la paix et la stabilité en Irlande et en Irlande du Nord[19].

Alors que le spectre du « no deal » a ressurgi, quelques signes plus positifs sont apparus en avril 2020. A l’issue d’entretiens constructifs, les ministres des transports, anglais, irlandais et français publiaient une déclaration conjointe qui reconnaissait que le bien-être collectif dépendait de façon cruciale des transporteurs de fret et qu’il importait de préserver les liens économiques et sociaux qu’ils assuraient entre leurs nations. Dans le contexte de la crise du Covd-19[20] qui représentait une menace pour le transport des marchandises, il était impératif de se mobiliser pour préserver la circulation des frets en renforçant leur soutien aux routes maritimes qui relient le Royaume-Uni à l’Irlande et à la France. Cela devait amener les responsables politiques à renforcer leur partenariat et à partager les meilleures pratiques.

Des négociations au point mort

Boris Johnson n’a eu de cesse de réclamer un accord de libre-échange avec ses « amis et partenaires européens qui ne soit pas fondé sur un alignement politique, quel qu’il soit ». Si le Premier ministre a été souvent soupçonné de vouloir créer un Singapour sur Tamise qui deviendrait un paradis fiscal aux portes de l’Europe, cette éventualité ne nous parait guère crédible dans la mesure où le Royaume-Uni ne se résume pas à Londres où se concentrent les services financiers comme dans la ville État de Singapour. La majorité des Britanniques sont mécontents de voir la capitale capter les richesses et de voir les inégalités se creuser dans le reste de l’Angleterre. Le vote du Brexit est tout à fait révélateur du malaise qui frappe les populations du nord et du centre de l’Angleterre durement frappés par la désindustrialisation et où les habitants se sentent délaissés sans aucune perspective d’avenir. L’engagement de Boris Johnson à opérer un rééquilibrage des régions et ses promesses d’investissements importants dans le nord et le centre de l’Angleterre est destiné à s’assurer la loyauté de son nouvel électorat.

La crise sanitaire a considérablement ralenti le processus de négociations d’autant que les négociateurs en chef, Michel Barnier et David Frost, ont dû se condamner à l’isolement après avoir contracté le virus. Les négociations par écran interposé ne semblent pas favoriser les rapprochements mais le problème va au-delà des contraintes sanitaires imposées par les autorités. L’équipe de négociateurs qui entourent Johnson est composée de farouches eurosceptiques qui ne dissimulent pas leur aversion pour tout ce qui peut s’assimiler à la bureaucratie européenne.

 Il n’y a encore eu aucune avancée dans les négociations tant les positions sont divergentes. Le Premier ministre a ajouté à la difficulté en inscrivant dans le projet de loi sur le retrait de l’Union Européenne que tout prolongement de la période de transition était exclu. Les négociateurs européens ont accusé le gouvernement britannique de manquer de sincérité en prétendant qu’un accord de libre-échange serait faisable en si peu de temps. L’entêtement à ne pas vouloir prolonger la période de transition peut s’expliquer de diverses façons. Le Premier ministre entend trouver un accord de base et laisser de nombreux domaines se traiter au cas par cas en espérant ainsi avoir plus de poids dans les négociations.  Il est sans doute également convaincu qu’il ne faut pas ralentir l’élan national vers le Brexit et qu’il peut, une fois encore, miser sur la menace du « no deal », pour parvenir à arracher des concessions aux Européens. Interrogé sur le sujet à la séance de questions devant la Commission des Affaires européennes de la Chambre des Lords, Michael Gove soulignait qu’il n’y avait nul besoin de prolonger la période de transition et déclarait ensuite que chaque année de prolongation couterait un montant net de 10 milliards de livres supplémentaires au Trésor britannique.

Si aucun accord n’est trouvé la relation commerciale entre le Royaume Uni et l’Union Européenne sera fondée sur les termes de l’Organisation mondiale du commerce. Devant une telle éventualité nombre de sociétés, de diplomates et d’économistes s’accordent à dire que les conséquences seraient désastreuses des deux côtés de la Manche et de la mer d’Irlande avec des perturbations graves dans les échanges commerciaux, des hausses de prix, des pertes d’emploi suivies d’un choc économique. Comment comprendre qu’on puisse ajouter autant d’incertitude à une crise sanitaire dont on imagine encore mal toutes les répercussions ?

Conclusion

Le troisième round des négociations débutait le lundi 11 mai 2020. Pour le négociateur en chef de l’Union Européenne, Michel Barnier, il était urgent de progresser de façon tangible dans tous les domaines et tout particulièrement sur la question des règles de concurrence loyale[21] (« level playing field »), les aides d’État, la coopération en matière de police et de sécurité, le protocole sur l’Irlande du Nord et la pêche. Il n’est pas question pour les Européens d’accepter un accord de libre-échange sans tarifs douaniers ni quotas qui ne soit assorti d’aucunes garanties juridiques quant au respect de règles de concurrence.

Mais les Britanniques font la sourde oreille à propos des questions jugées vitales que posent les Européens. Tout se passe comme s’ils voulaient imposer leur agenda en ne négociant que les dossiers qu’il jugent essentiels à leurs intérêts, les échanges commerciaux, les services, les transports ou encore la coopération nucléaire. Le négociateur en chef de la Task Force a également souligné qu’il représentait les intérêts de tous les États membres de l’Union dans les négociations sur la future relation commerciale. Si elles débouchent sur un accord, cet accord devra être ratifié par le Conseil Européen et le Parlement Européen. 

À Bruxelles l’exaspération est à son comble devant l’inertie des Britanniques qui n’ont pas encore clarifié leurs positions sur un grand nombre de dossiers et ne semblent prendre aucune disposition en vue de l’application du protocole sur l’Irlande du Nord. Alors que le grand sommet européen de juin se rapproche, les appels à l’extension de la période de transition se multiplient. Lorsque le mois de juin touchera à sa fin il ne sera plus possible de reporter la fin de la période de transition mais, malgré l’urgence, l’impasse diplomatique se prolonge sans qu’il n’y ait aucune perspective de déblocage.

[1] Rappelons que les Britanniques, toutes régions confondues, se sont exprimés à 51,8% en faveur du Brexit.

[2] Parmi les parties représentées dans le dossier figurait Raymond McCord, un militant des droits des victimes des   Troubles.

[3] En revanche, la Cour suprême britannique a imposé au gouvernement de Theresa May d’obtenir l’aval du Parlement de Westminster pour entamer la procédure de divorce avec l’Union européenne (Miller1).

[4] Le choix du Premier ministre, dans le souci d’éviter une frontière terrestre dite « dure » avec la République d’Irlande est en réalité proche de la proposition initiale de l’Union Européenne. Le backstop nord irlandais aurait traité la province d’Ulster de façon différentielle du reste du Royaume-Uni en la maintenant en union douanière avec l’Union Européenne.

[5]https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=OJ:L:2020:029:FULL&from=FR

[6] Les droits de douane concernant une marchandise introduite en Irlande du Nord par transport direct et ne provenant pas de l’Union ou d’une autre partie du Royaume-Uni sont les droits applicables au Royaume-Uni, ….à moins que cette marchandise ne risque d’être introduite dans l’Union, en tant que telle ou comme partie d’une autre marchandise à la suite d’un traitement. Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, Article 5, paragraphe 1 Douanes, circulation des marchandises, Journal officiel de l’Union Européenne.

[7] « les représentants de l’Union ont le droit d’être présents  lors de toute activité menée par les autorités du Royaume-Uni en lien avec la mise en œuvre et l’application des dispositions du droit de l’Union rendues applicables par le présent Protocole, ainsi que des activités en lien avec la mise en œuvre et l’application de l’article 5, et le Royaume-Uni fournit, sur demande, toute information pertinente à cet égard.  » (Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, article 12, par.2.idem). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=OJ:L:2020:029:FULL&from=FR

[8] « Stranraer and Cairnryan face trade congestion », the Sunday Times, 27 octobre 2019   thetimes.co.uk/article/stranraer-and-cairnryan-face-trade-congestion-0gggjb0g7

[9] External Affairs and Additional Legislation Committee, Inquiry into the implications of Brexit for Welsh ports, August 2017. https://senedd.wales/laid%20documents/cr-ld11158/cr-ld11158-e.pdf

[10] WITS (World Integrated Trade Solutions), Ireland exports, imports and trade balance by Country. https://wits.worldbank.org/CountryProfile/en/Country/IRL/Year/2017/TradeFlow/EXPIMP/Partner/by-country

[11] Journal de la marine marchande, novembre 2019, « Brexit, le défi de la frontière mer d’Irlande ».

http://www.journalmarinemarchande.eu/mensuel/5103/politique/le-defi-de-la-frontiere-mer-dirlande

[12] Il était également question de conserver des bureaux à Edinburg, Cardiff et Londres.

[13]https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/759019/25_November_Agreement_on_the_withdrawal_of_the_United_Kingdom_of_Great_Britain_and_Northern_Ireland_from_the_European_Union_and_the_European_Atomic_Energy_Community.pdf

[14] L’Union Européenne devait également continuer à financer le programme Peace IV qui viendrait à son terme en mars 2020. Le processus de paix en Irlande du Nord a bénéficié de l’aide financière de l’Union depuis 1989 au titre de la politique régionale de l’Union et des contributions de l’Union au Fonds international pour l’Irlande (FII). Le dernier programme Peace IV , doté de 270 millions d’euros, a couvert la période de 2014 à 2020. Il était destiné à la réalisation de projets au profit des enfants et des jeunes gens de la province.

[15] L’article 4 du premier protocole figurant dans l’Accord de Theresa May se retrouve inchangé dans l’article 4 du protocole révisé. Il en est de même pour l’article 14 par. 2 qui devient l’article 12 paragraphe 2 du protocole révisé.

[16] « EU bid to keep office in Belfast is criticised by pro-Brexit parties », Belfast Telegraph, 3 mai 2020

[17] Brexit : No checks on goods from NI to UK says PM, John Campbell, BBC news, 15 novembre 2019.

[18] House of Lords, Select Committee on the European Union, Uncorrected oral evidence: Progress of UK-EU future relationship negotiations, 5 mai 2020, https://committees.parliament.uk/oralevidence/344/html/

[19] Press statement by Michel Barnier following the second round of future relationship negotiations with the United Kingdom, Commission Européenne, 24 avril 2020. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/statement_20_739

[20] Freight transport in the context of COVID-19: joint statement by the United Kingdom, France and Ireland. Government UK, https://www.gov.uk/government/news/freight-transport-in-the-context-of-covid-19-joint-statement-by-the-united-kingdom-france-and-ireland

[21] Le dossier du level playing field ainsi que celui des aides d’État ont été analysés avec précision par Aurélien Antoine dan l’article intitulé « Le projet d’accord sur les relations futures : constance sur la méthode, incompatibilités majeures avec les lignes directrices britanniques ».

Le projet d’accord sur les relations futures : constance sur la méthode, incompatibilités majeures avec les lignes directrices britanniques

Pour l’Union européenne, la seconde phase des négociations qui s’est ouverte avec la nouvelle année suit la même trajectoire que la première. Après avoir souligné les imprécisions et les incohérences des orientations britanniques, la task force (toujours dirigée par Michel Barnier) a une fois de plus dégainé la première en publiant le 18 mars un premier projet de traité sur les relations futures. Nous en présenterons la structure et les principaux apports, ce qui permettra d’identifier les aspects les moins conformes aux lignes directrices fixées par Boris Johnson et son négociateur en chef, David Frost.

  1. La structure du projet

L’accord élaboré par les négociateurs européens est un texte de 450 pages environ. À titre de comparaison, le traité de sortie en fait 600 et l’accord de libre-échange conclu avec le Canada (le célèbre CETA) contient près de 1600 pages.

La première partie est consacrée aux dispositions communes à tous les secteurs abordés dans la proposition. C’est évidemment la plus importante (avec le cadre institutionnel déterminé par la partie 5) car elle formalise l’approche retenue par l’UE pour la future relation avec le Royaume-Uni.

Le reste du document est logiquement structuré en fonction des règles générales applicables à :

  • L’économie et le commerce (partie 2 qui prend près de la moitié des 450 pages).
  • Le partenariat en matière de sécurité.
  • La participation aux programmes européens et les conditions budgétaires afférentes.
  • Le cadre institutionnel.
  • Les dispositions finales.

Il convient de ne pas négliger les annexes pour qui souhaite avoir plus de détails quant à l’application concrète de certains aspects de l’accord. Par exemple, les conditions de l’accès aux eaux territoriales de chacune des parties ne peuvent être matériellement comprises qu’à la lecture des annexes qui sont consacrées au tonnage des engins de pêches, aux lignes de démarcation des zones de pêches, aux types de pêche, etc.

  1. La philosophie générale du projet

Sur le fond, la task force soumet aux Britanniques une proposition guidée par le « level playing field » qui recèle les conditions d’un partenariat juste et équitable entre les deux parties. Ce LPF se déploie principalement dans la partie relative à la relation économique et commerciale. Sans surprise au regard des déclarations préalables aux négociations de Michel Barnier et de la lettre de mission du Conseil européen, l’établissement de rapports étroits et avantageux pour le Royaume-Uni n’est envisageable qui si le Royaume-Uni respecte une forme de convergence normative avec l’UE.

Le projet de traité est, dès lors, un moyen de maintenir le Royaume-Uni dans l’orbite de l’UE. À l’article LPFS (pour Level playing field and sustainability) 1.1 de la deuxième partie, nous lisons que « les parties reconnaissent que l’établissement du LPF nécessaire au commerce et aux investissements entre l’Union et le Royaume-Uni doit être réalisé dans le cadre d’un environnement de concurrence ouverte et non faussée propice au développement durable. » Or ce LPFS doit se décliner normativement et institutionnellement. Tout le projet reprend bien des pans des conceptions communautaires en matière de règles économiques et commerciales : conceptions de la politique de la concurrence, monopoles, traitement des aides d’État, accès à la commande publique, et mesures d’effet équivalent. S’y ajoute l’énumération d’objectifs communs visant à éviter la concurrence sociale et environnementale entre les deux partenaires.

Concrètement, le LPFS doit permettre à chaque partie de tenir informer l’autre de ses évolutions normatives. La communication constante a pour but de vérifier que les modalités d’application de l’accord sont respectées dans le temps. En cas de doute ou de mésentente, le projet prévoit la création d’un conseil de partenariat chargé d’assurer l’entrée en vigueur, l’application et l’interprétation des dispositions du traité. Ce conseil sera épaulé par des commissions spécialisées (pour l’instant au nombre de 15) dont l’une est dédiée au suivi du LPFS.

Le projet s’appuie finalement sur la proclamation de principes généraux qui guideront le travail d’un conseil et de commissions mixtes paritaires. Notons que les orientations générales retenues pour l’instant par l’Union, y compris pour chaque secteur de coopération abordé par le projet, font régulièrement référence au droit international (règles de l’OMC et conventions internationales sur le climat par exemple). En parallèle, le Royaume-Uni sera contraint de maintenir un alignement sur les standards européens dans bien des domaines.

Afin d’illustrer la méthode retenue, nous proposons trois illustrations : le droit de la concurrence, les aides d’État et la protection sociale.

Les articles LPFS 2.10 et suivants du projet lancent les bases d’un droit de la concurrence commun afin de lutter contre les pratiques anticoncurrentielles. Les stipulations identifient des objectifs et des prohibitions classiques en droit de la concurrence (ententes, pratiques abusives, abus de position dominante). S’y ajoute la régulation des concentrations.

En matière d’aides d’État, l’article LPFS 2.1 stipule que « pour ce qui est des mesures britanniques qui auront un impact sur les échanges entre l’Union et le Royaume-Uni, ce dernier devra donner effet aux actes et aux dispositions listés dans l’annexe LPFS-X de l’accord. Cependant, dans ce cas, les références à la Commission européenne devront être remplacées par la mention de l’autorité nationale compétente. » L’annexe n’est pas encore complétée, mais il est probable que des textes de droit de l’Union européenne y figureront, ce qui conduirait le Royaume-Uni à devoir maintenir quelques pans de la législation d’origine communautaire dans son ordre juridique.

Pour la protection sociale, il est indiqué que « chaque partie ne saurait adopter ou maintenir des mesures qui affaibliraient ou réduiraient le niveau de protection sociale et de ses salariés, prévu par sa législation (…) et en dessous du niveau de standards communs applicables au sein de l’Union et du Royaume-Uni au terme de la période de transition ». La formation passablement alambiquée de cet article LPFS 2.27 conduit clairement à ce que le Royaume-Uni maintienne les standards européens dans son droit interne en vertu de ce que le projet qualifie de principe de « non régression ». En effet, la période de transition ne sera pas suffisante pour remettre en cause fondamentalement les pans de la législation britannique dans le domaine du droit du travail et de la protection sociale issus du droit de l’Union européenne. La même méthode est retenue pour le droit de l’environnement (art. LPFS 2.30).

Notons que, pour certains secteurs, il est envisagé de recourir à des négociations périodiques entre les deux parties. Tel est le cas en matière de pêche pour laquelle les quotas et les conditions d’accès aux eaux territoriales des deux parties seront négociés chaque année (art. Fish 10 et 11, et annexes Fish 3 et 11).

Au-delà du LPFS, l’accord reconnaît dès son article 4 (1) que les parties « devront continuer à maintenir les valeurs et les principes communs de démocratie, de règne du droit, et de respect des droits humains qui innervent leurs politiques nationales et internationales. À cette fin, les parties réaffirment leur attachement à la Déclaration universelle des Droits de l’Homme et des traités internationaux relatifs aux droits humains auxquels ils adhèrent, tout comme elles s’engagent à respecter la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et de libertés fondamentales et les protocoles 1, 6 et 13 qui y sont attachés ».

Enfin, dès lors que l’accord mettra en cause l’interprétation du droit de l’Union européenne, la compétence de la Cour de Justice est reconnue (art. Comprov. 14). Il est subséquemment prévu que le tribunal arbitral créé par le traité afin de trancher les litiges relatifs à son application devra renvoyer à la Cour de Justice toute question qui poserait une difficulté d’interprétation du droit de l’Union (art. Inst. 16). En matière d’aides d’État, les juridictions nationales du Royaume-Uni devront renvoyer à la Cour de Justice dès qu’un problème d’interprétation du droit de l’Union est en cause (art. LPFS 2.6).

La synthèse et les illustrations que nous proposons sont, à bien des égards, très ambitieuses par rapport à ce que soutient le Royaume-Uni qui ne peut adhérer à un tel texte.

  1. L’incompatibilité du projet avec les lignes rouges fixées par le gouvernement britannique

Ayant échoué à mettre les jalons d’un soft Brexit à l’occasion de la première phase, l’Union européenne tente de l’imposer par le LPFS et le cadre institutionnel. Il ne fait guère de doute que, si le projet publié le 18 mars était accepté par les Britanniques, il aurait pour effet de maintenir l’harmonisation des législations entre le Royaume-Uni et l’UE en de nombreux domaines. L’Union campe sur ses positions et s’engage dans un bras de fer avec les diplomates britanniques qui préfèrent un accord plus général, moins contraignant et valorisant la méthode intergouvernementale plutôt que la méthode communautaire qui s’appuie sur l’acquis juridico-institutionnel de l’Union. De cet accord doit découlera ensuite un ensemble de traités sectoriels.

Ainsi que nous l’avons montré, le LPFS détermine des objectifs qui, potentiellement, peuvent être approuvés par les Britanniques. En revanche, il n’en sera pas de même en ce qui concerne le gel de la législation au terme de la période de transition puisque cela conduira à la préservation de la retained EU law couverte par le LPFS dans l’ordre juridique britannique. Quant au maintien de l’autorité de la Cour de Justice pour interpréter des clauses qui mettraient en cause le droit de l’Union européenne, elle n’a rien d’étonnant pour un spécialiste de droit de l’UE. En revanche, elle est exclue si l’on se place de l’autre côté de la Manche. Quant à la préservation d’un renvoi préjudiciel obligatoire en matière d’aides d’État, elle paraît utopique. Il est fort peu probable que Boris Johnson accepte que les juridictions nationales soient soumises à l’autorité de la Cour.

Les dispositions communes peuvent aussi braquer Downing Street. L’article 4 (1) que nous avons retranscrit impose aux Britanniques de continuer d’adhérer à des conventions internationales. Outre le fait que la stipulation inclut la Convention européenne des droits de l’Homme à l’égard de laquelle certains conservateurs (dont Dominic Cummings et la nouvelle Attorney General) entretiennent une réelle hostilité, cela revient, une fois de plus, à limiter la souveraineté du Royaume-Uni. La proposition de la task force heurte ici de front la logique poursuivie par l’actuel gouvernement de Boris Johnson.

Seul point sur lequel la task force semble avoir cédé : celui de la pêche. Il s’agit d’une concession importante qui retient ce que Boris Johnson souhaiterait sans doute généraliser : un arrangement sectoriel qui laisse une place importante aux discussions intergouvernementale dans l’élaboration de la relation future.

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La task force feint d’ignorer les desiderata des Britanniques. En tirant la première, elle pense être en position de force et mettre au pied du mur le gouvernement britannique qui n’a toujours pas réagi à ce texte à l’heure où nous écrivons. Le problème est que Boris Johnson n’a pas peur du no deal. Il est convaincu que, si la méthode globale et diplomatique ne parvient pas à s’imposer dans le futur accord, il l’obtiendra au fil de l’eau en cas de no deal au 31 décembre 2020.

Le rapport de force s’est installé depuis longtemps et la publication du projet le 18 mars dernier ne change finalement pas grand-chose. La crise sanitaire qui frappe l’Europe et le Royaume-Uni avec une particulière violence pourrait modifier l’avenir des négociations sur la relation future. Deux rounds de discussion ont été annulés, ce qui remet sérieusement en cause le refus de toute extension de la période de transition au-delà du 31 décembre 2020. Rappelons qu’elle doit être sollicitée en amont, au plus tard le 1er juillet. La pandémie a aussi révélé à quel point les Britanniques sont isolés en ne pouvant plus compter sur la solidarité européenne des 27 qui, si elle est loin d’être satisfaisante en l’espèce, n’est pas totalement absente.

Directement touché par le Covid-19, Boris Johnson reverra peut-être l’ordre de ses priorités politiques pour envisager plus sereinement l’avenir de la relation avec l’Union européenne en acceptant une prorogation de la transition. Les gouvernements dévolus et l’opposition travailliste désormais conduite par Keir Starmer la demandent. Nul ne lui en fera le reproche, à l’exception des hard brexiters qui refusent une prolongation qui entraînerait la poursuite de la participation britannique au budget européen (ce que Boris Johnson exclut également). Juridiquement, un report nécessiterait la modification de la loi de transposition de l’accord de retrait, mais ce n’est pas insurmontable. Du côté de l’UE, il serait bon de réfléchir à un assouplissement de certaines stipulations du projet d’accord. Le rigorisme dont elle avait fait preuve face à Theresa May n’avait pas été très productif puisqu’il n’avait pas empêché un recul indéniable sur le backstop nord-irlandais. La route est encore longue avant d’atteindre un retrait ordonné.

Le début des négociations sur la relation future : l’affirmation d’une doctrine politique et d’une stratégie de négociation par les Britanniques

Après plusieurs semaines de silence (dues à l’accalmie sur le front du Brexit avant le début des négociations relatives à la relation future et à la finalisation de notre ouvrage sur la première phase du Brexit), nous produisons un billet détaillé sur les événements qui se sont déroulés au mois de février en nous focalisant sur la position britannique.


C’est donc la semaine du 2 mars qu’a débuté la première phase de négociations en vue de la conclusion d’un accord sur la relation future entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. D’aucuns affirmeront que le feuilleton que nous avons connu pendant plus de deux ans est en passe de se renouveler durant les mois à venir. La dialectique du deal ou du no deal est revenue en force. En effet, Boris Johnson a soutenu qu’il était prêt à assumer l’absence d’accord si, au mois de juin, aucune une issue acceptable n’est envisageable pour les Britanniques. La proximité de la position du Premier ministre avec celle de Theresa May au début des négociations du traité de sortie est ainsi patente : pas d’accord plutôt qu’un mauvais accord.

Ces similitudes évoquées, il faut prendre des distances avec l’idée d’une réitération d’événements passés. Trois facteurs en convainquent. Tout d’abord, le Royaume-Uni est désormais un État tiers, quand bien même le régime de transition convenu dans le traité de retrait jusqu’au 31 décembre 2020 atténue ce statut du point de vue de l’application des règles de l’UE. Dans un tel contexte, le Royaume-Uni ne saurait être considéré comme un État soumis et dépendant de la superstructure de l’Union européenne. Cette dernière négocie désormais d’égal à égal avec le Royaume-Uni, comme elle le ferait ou l’a déjà fait avec d’autres États (Canada, Japon, ou Corée par exemple). Ensuite, l’objet des négociations est distinct de celui de la période 2017-2019. Il s’agit de discuter de sujets plus techniques, et ce, de façon détaillée à partir de l’accord de retrait préexistant qui demeure assez précis et d’une déclaration politique d’une portée juridique nulle. Enfin, le camp britannique dirigé par Boris Johnson est beaucoup plus fort que ne le fut celui conduit par Theresa May. C’est d’abord sur ce dernier élément que nous allons revenir longuement avant de synthétiser les lignes directrices du gouvernement britannique et de les confronter à celles de l’Union européenne.

  1. Le cap fixé par Boris Johnson lors de son discours de Greenwich du 2 février

Avant le 31 janvier 2020, la position de Boris Johnson sur les relations futures était quelque peu floue, fondée sur des assertions parfois inexactes et contradictoires avec les objectifs de l’Union européenne. Avec son discours du 2 février, le Premier ministre se veut plus précis, mais s’ils ne lèvent pas tous les doutes. Son intervention est remarquable au sens premier et objectif du terme, c’est-à-dire digne d’intérêt. Il est regrettable qu’elle n’ait pas suscité une attention soutenue des experts, car elle apparaît comme un véritable manifeste de la pensée politique de Boris Johnson.

Le Premier ministre (dont nous avons souligné qu’il était doté d’une culture classique indéniable, au-delà de certaines attitudes et de convictions qui ont de quoi exaspérer tout observateur) a débuté son allocution par une référence plutôt élégante aux lieux dans lesquels il s’exprimait. Le Old Royal Naval College de Greenwich abrite un vaste salon peint par James Thornill. L’œuvre est surnommée la « chapelle Sixtine britannique » en raison de sa grande beauté. Reprenant les métaphores picturales du peintre baroque anglais, Boris Johnson a déployé un argumentaire qui renvoyait expressément à la vocation historique du Royaume-Uni qui se veut distincte de celle de l’Union européenne. Le Premier ministre s’est résolument placé sous l’empire de Guillaume III et de Marie qui sont situés au centre de la peinture murale du Painted Hall. L’accession du couple sur le trône d’Angleterre a ouvert, selon l’orateur, une période de « stabilité, de certitudes et d’optimisme » doublée d’une « explosion du commerce globalisé, propulsé par une nouvelle technologie navale ». Nul doute que, dans l’esprit de Boris Johnson, le Brexit doit être assimilé à une nouvelle « Glorieuse Révolution » qui ouvrirait des espoirs similaires à ceux de 1688-1689. L’analyse du Premier ministre est quelque peu angélique, mais elle s’inscrit dans le droit fil d’une tradition historique que les whigs du XIXe siècle n’auraient pas reniée. Difficile, en outre, de reprocher au chef du gouvernement un peu de lyrisme et une référence à un roman national dans une période de profondes divisions. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle il se refuse désormais à parler du Brexit en expliquant qu’il « ne fera aucune mention du terme objet de toutes les controverses, si ce n’est de dire qu’il commence par un B ».

À cet optimisme historique a succédé une analyse inquiète de l’évolution contemporaine du commerce international vers plus de protectionnisme. Pour la dénoncer, Boris Johnson a évoqué les penseurs britanniques que sont Adam Smith et David Ricardo. Le propos était ici passablement caricatural, le premier étant résumé (comme toujours) à la « main invisible » et le second à l’avantage comparatif que nombre d’économistes ont pourtant largement décrié. Le Premier ministre a poursuivi dans la même veine en mentionnant Cobden qui faisait du libre-échange « la diplomatie de Dieu » dans la mesure où il s’agit « du seul moyen crédible d’unifier le peuple dans des liens de paix, car plus les marchandises circulent librement entre les frontières, moins les armées les franchiront ». Cette logique au cœur de la politique britannique depuis des siècles n’est pas si éloignée de celle qui a fondé l’Union européenne. Quoi qu’il en soit, Boris Johnson souhaite (en « toute humilité » selon lui) que le Royaume-Uni se fasse le héraut du libéralisme « dans un moment où l’humanité a besoin d’un gouvernement qui, quelque part, affirme sa volonté de soutenir la liberté des échanges ».

Il est frappant de constater à quel point l’argumentaire du Premier ministre fait une fois de plus appel à une vision en partie mythique du rôle international du Royaume-Uni à l’époque de l’Empire. Si ce dernier a soutenu le libre-échange, c’est souvent à son seul profit. S’il a poursuivi l’équilibre des puissances et la paix sur le continent, c’est pour assurer la préservation de sa domination sur les échanges internationaux. Sous un angle plus contemporain, l’analyse n’est pas sans paradoxe. Promouvoir le libre-échange tout en quittant une construction qui l’a approfondi comme nulle part ailleurs sur le globe peut paraître étonnant. Enfin, pour conclure sur ce passage, Boris Johnson semble ignorer qu’une partie de la population britannique s’est prononcée en faveur du Brexit justement en réaction à une libéralisation des échanges qui, par son manque de régulation, est loin d’avoir été bénéfique pour tous. Mais, une fois de plus, Boris Johnson est un homme politique, pas un historien soucieux de mettre en valeur les subtilités de l’Histoire de son pays. Nous passerons également sur le fait que la crise liée au Coronavirus pourrait sérieusement réfréner les ambitions du Premier ministre.

La suite du discours visait assez logiquement à valoriser ce qu’était le Royaume-Uni avant l’adhésion aux Communautés européennes. Par une formule très physique, le Premier ministre soutient que « nous [les Britanniques] devons échauffer nos nerfs, nos muscles et nos instincts qui n’ont plus été sollicités depuis un demi-siècle ». Il est inutile de souligner l’exagération que recèle cette phrase. Mieux vaut se concentrer sur ce qu’elle implique de tangible et de plus réaliste : le retour à une politique commerciale diversifiée qui ne fait plus de l’UE son cœur. Boris Johnson a insisté sur le levier du Commonwealth dans une version renouvelée de la théorie churchillienne des trois cercles. Il s’agirait d’en faire un forum pour développer de nouvelles zones de libre-échange, en particulier en vue d’investir l’Asie-Pacifique qui est désormais l’une des zones de croissance économique la plus importante au monde. Les potentialités avec la Nouvelle-Zélande et l’Australie ne sauraient être éludées, tout comme avec l’Inde. Boris Johnson assume donc clairement un retour au statut antérieur à 1972, tout en envisageant des partenariats inédits : « nous engagerons des relations commerciales avec le Japon et les autres nations de l’ASEAN, mais aussi avec nos vieux amis et partenaires que sont l’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Canada dont nous nous sommes délibérément détournés depuis le début des années 1970 ».

La diversification proposée ne met pas à l’écart les États-Unis, mais il est intéressant de constater que Boris Johnson ne développe pas autant qu’on aurait pu le penser des modalités plus précises de cette collaboration. Il est plutôt fait mention de lignes rouges à ne pas dépasser sur lesquelles nous reviendrons en conclusion.

Ce n’est donc qu’après avoir abordé les deux premiers cercles que Boris Johnson s’est concerté sur la future relation avec l’Union européenne. Alors qu’il est souvent accusé de vouloir favoriser l’émergence d’un « Singapour sur Tamise » et de détricoter les normes sanitaires, sociales et environnementales d’origine européenne, le Premier ministre s’est permis de faire la leçon à l’Union européenne. Force est d’admettre que la démonstration est assez bien argumentée. Elle doit être mise en miroir avec une forme d’interventionnisme que Boris Johnson a soutenu depuis la campagne électorale de décembre 2019 et les limites à un futur partenariat avec les États-Unis. Nous donnons la traduction de ce passage du discours qui est assez édifiant :

« L’UE a attendu jusqu’à l’année dernière avant d’introduire deux semaines de congé paternité ; nous, au Royaume-Uni, le garantissons depuis près de 20 ans. (…) L’UE prévoit que le congé maternité soit rémunéré pour au moins deux semaines. Le Royaume-Uni offre jusqu’à une année, avec 39 semaines payées et une option de conversion du congé en un congé parental partagé. (…)  En ce qui concerne le défi environnemental majeur de notre temps, peut-être le plus important que l’espèce humaine doive affronter, le Royaume-Uni a été la première économie au monde – longtemps la seule au sein de l’UE – à imposer une obligation juridique de neutralité carbone à l’échéance de 2050. »

Ces quelques assertions sont l’occasion, pour Boris Johnson, d’insister sur sa volonté de maintenir des standards élevés sur les matières évoquées, dont certains sont bien supérieurs à ceux exigés par l’Union européenne. À cet égard, il n’est pas inutile de mentionner le lobbying intense que plusieurs associations de protection de l’environnement mène afin que le gouvernement adopte des mesures plus soucieuses de l’environnement, notamment en matière de pêche. En revanche, il est exclu qu’un traité vienne dicter aux Britanniques quels seront les standards environnementaux, sanitaires et sociaux. Dans le même esprit, le Premier ministre souligne qu’il n’a jamais été question d’être un concurrent déloyal avec l’Union européenne dans le marché. Loin de ses sorties de routes provocatrices dont il est coutumier, Boris Johnson fait un bilan chiffré et comparé des recours en manquement dont le Royaume-Uni a fait l’objet et des montants dépensés en aides d’État afin de démontrer que son pays a été un bien meilleur élève que la France ou l’Allemagne.

Le Premier ministre conclut en rappelant avec force que « le Royaume-Uni n’est pas une puissance européenne instituée par des traités ou le droit, mais par les faits irrévocables de l’Histoire, de la géographie, de la langue, de la culture, de l’instinct et du sentiment d’appartenance ». Ces aspects de « vouloir vivre ensemble » sont clairement valorisés au terme du discours : « c’est le moment pour nous de repenser à notre passé et de passer à la vitesse supérieure, afin de capturer à nouveau l’esprit de nos ancêtres navigateurs qui sont immortalisés ici au-dessus de nous, et qui ont apporté tant de richesses, mais aussi bien plus que cela (…) ».

Pour résumer, Boris Johnson a révélé une doctrine politique très traditionnelle d’un point de vue anglais, fondée sur trois piliers : la réaction (au sens de réactionnaire, voir notre post sur l’Empire 2.0 et l’anglosphère), l’actualisation de la théorie des trois cercles de Churchill, et une relation diplomatique classique avec l’UE pour assurer la promotion de standards partagés, en dehors de tout cadre institutionnel et juridique strict.

Ces trois orientations d’une réelle cohérence conservatrice anglaise se retrouvent dans les lignes directrices fort détaillées qui ont été publiées par le gouvernement britannique.

  1. Les lignes directrices du gouvernement britannique

Long de 36 pages, le document est bien plus explicite et clair que ce qu’avait produit l’équipe de Theresa May à l’occasion de la négociation sur le traité de sortie.

Le Royaume-Uni souhaite que « les deux parties respectent leur autonomie juridique et le droit de gérer leurs ressources comme il leur convient », ce qui signifie que les Britanniques ne concluront pas un accord qui aurait pour but d’aligner la réglementation sur celle de l’Union européenne. Le ouvernement rejette toute autorité d’une quelconque institution européenne, en particulier la Cour de justice ou de tout organe supranational.

Le futur accord est conçu par les autorités britanniques comme la base d’autres traités sectoriels qui couvriront principalement la pêche, la coopération judiciaire en matière pénale, le transport, et l’énergie (autant de secteurs pour lesquels le rapport consacre un passage spécifique dans la partie 2). Pour chacun de ces domaines, la gouvernance sera ad hoc et sans aucun rôle dévolu à la Cour de Justice. En matière de coopération pénale, le gouvernement confirme l’attachement aux droits de l’Homme et au principe du rule of law. Néanmoins, en vertu de l’autonomie de leur système juridique respectif, l’accord ne doit pas indiquer les modalités précises auxquelles les autorités britanniques ou les États membres de l’UE devront se soumettre pour protéger les droits de l’Homme. Downing Street a ainsi rappelé que le Royaume-Uni respecterait bien la Convention européenne des droits de l’Homme, mais que cette obligation ne nécessitait pas d’être intégrée dans l’accord international.

Ces pistes générales conduisent le gouvernement britannique à vouloir privilégier un accord commercial proche de ceux qui ont été conclus avec le Canada et le Japon (dont vous pouvez retrouver l’économie ici pour le Canada et ici pour le Japon). Il est aussi fait référence aux arrangements déjà convenus avec l’Australie, ou encore avec la Nouvelle-Zélande en matière sanitaire.

En dernier lieu, la participation partielle à plusieurs programmes européens est retenue, sur le fondement d’une contribution financière juste et appropriée : Horizon Europe, le Euratom Research and Training, Copernicus et Erasmus +. L’accès au service de surveillance spatiale européen et au Service complémentaire européen de navigation par satellites géostationnaires.

Finalement, la stratégie britannique est claire : à partir d’un accord général, décliner des partenariats spécifiques pour les secteurs sensibles en s’appuyant sur des gouvernances sui generis, indépendantes des institutions de l’UE. Le but est d’éviter toute immixtion d’une institution intégratrice (du type de la CJCE) dans une relation qui se veut exclusivement intergouvernementale. L’Union européenne s’oppose à une telle perspective.

  1. La réaction de l’Union européenne

Les Européens s’attendent à des négociations difficiles. Le même constat avait été fait au début des discussions sur l’accord de retrait. Cependant, le motif en est distinct. En 2017, c’est l’impréparation britannique qui avait suscité de l’inquiétude au sein de la task force. Aujourd’hui, c’est la détermination claire et nette de l’équipe de négociateurs venus d’outre-Manche qui laisse présager de rudes échanges.

La ligne de conduite de l’UE est limpide : aucun traitement préférentiel ne pourra être consenti au Royaume-Uni s’il ne s’aligne pas sur les standards européens, et ce, en le reconnaissant explicitement dans le futur traité. Concrètement, cela implique que le niveau des droits de douane découlera du degré de maintien des standards européens. Comme le Royaume-Uni espère obtenir les droits de douane bas (voire nuls) et éviter au maximum les restrictions d’effet équivalent, il ne semble pas avoir d’autre choix que de céder à l’exigence européenne. Sur ce point, deux conceptions de la relation future s’opposent : l’une très formelle et juridique (UE) ; l’autre plus souple, fondée sur une confiance réciproque des partenaires relevant de la coopération diplomatique (RU). Pour l’Union, il s’agit de préserver à la fois l’intégrité du marché intérieur et, plus subrepticement, de conserver le Royaume-Uni dans son orbite commerciale. Or la position britannique est justement d’éviter que le pays soit, in fine, satellisé par l’Union européenne via l’harmonisation réglementaire. C’est sans doute ce qui explique que le texte du gouvernement britannique ne mentionne pas le level playing field, alors même qu’il est contenu dans la déclaration politique censée orienter les relations futures. Il faut rapprocher cette prise de distance avec celle de Michael Gove exprimée début février. Il soutenait que la restauration  de contrôles aux frontières serait sans doute incontournable afin que le Royaume-Uni retrouve la plus grande autonomie normative possible.

Le 5 mars, lors de sa conférence de presse rendant compte de la première semaine de négociations, Michel Barnier a logiquement affirmé que « pour être tout à fait franc, il y a beaucoup de divergences, et des divergences très sérieuses », au-delà de la pierre d’achoppement du level playinf field. Trois autres points critiques ont été identifiés : la portée de l’accord qui, pour les Européens, doit être global et non pas accompagné d’une myriade de traités sectoriels ; la politique de la pêche ; et la coopération pénale et ses modalités qui impliquent une référence au système de la Convention européenne des droits de l’Homme.

Sur ces différents aspects, il n’est pas acquis que les 27 soient en situation d’imposer leurs vues, en particulier pour la pêche. Certes, le marché halieutique britannique est fortement dépendant du marché européen (à hauteur de 70 % des exportations). Mais les voisins de l’UE se verraient priver d’un accès majeur à des ressources abondantes si aucun accord n’était conclu sur le sujet. De façon plus générale, Stéphane Madaule a expliqué dans les colonnes du Monde, que le Royaume-Uni, dont le volume des échanges commerciaux est réalisé pour moitié avec les 27, pourra « diversifier ses importations », car « rien ne l’empêche d’acheter ailleurs, tout en continuant d’amplifier le mouvement déjà engagé depuis plus de dix ans de croissance de ses exportations vers le reste du monde. » L’économiste ajoute que « dans cette négociation, en cas de non-accord, l’Union européenne est donc bien plus exposée que le Royaume-Uni à une contraction drastique des flux bilatéraux que risquerait d’engendrer l’instauration de barrières douanières. »

Quant à l’exigence européenne d’une référence à la Convention européenne des droits de l’Homme dans le futur traité, elle peut également être mise à mal. A priori, les Britanniques n’ont pas tort d’affirmer qu’une telle mention n’est pas utile. Rappelons, à cet égard, que le Human Rights Act de 1998 garantit le respect du droit européen des droits de l’Homme au Royaume-Uni. Toutefois, il faudrait être naïf pour ne pas voir dans la réserve britannique une manifestation supplémentaire de la volonté de rompre avec l’autre grand système juridique supranational du continent européen. Les intentions du gouvernement de Boris Johnson, qui ne sont pas encore tout à fait claires sur ce point, devront être explicitées.

Il en va de même pour une dernière problématique qui n’est même pas analysée dans les lignes directrices de Downing Street : les conditions de mise en œuvre du protocole sur l’Irlande du Nord. Cet oubli pourrait confirmer des rumeurs, dont plusieurs médias se sont fait les échos, à savoir que Boris Johnson aurait demandé à son équipe de négociateurs de tenter de contourner le protocole. Une telle stratégie paraît hasardeuse, car elle serait synonyme d’une violation d’un traité international et susceptible d’entamer sérieusement la confiance des partenaires européens.

Conclusion

Maintenant volontairement certaines ambiguïtés, le projet britannique tente de concilier l’objectif d’une relation commerciale étroite avec l’Union tout en s’assurant que cela ne se traduise pas par l’apparition de nouvelles chaînes juridiques et institutionnelles qui annihileraient les ambitions d’une plus grande internationalisation de son commerce. La centaine de fonctionnaires dépêchée à Bruxelles sous la férule du très expérimenté David Frost illustre le sérieux avec lequel le gouvernement britannique aborde cette seconde phase du Brexit. Rien à voir, par conséquent, avec la désinvolture de David Davis venu les mains vides ouvrir les négociations sur l’accord de retrait avec Michel Barnier en 2017.

L’analyse de la doctrine de Downing Street convainc également que le futur partenariat avec les États-Unis ne sera pas si simple à trouver. Éludé dans la majorité des comptes rendus des dernières semaines sur le Brexit, le document gouvernemental fixant les conditions d’un accord commercial transatlantique reprend les lignes rouges tracées par Boris Johnson : il est hors de question d’intégrer le NHS aux discussions et les standards environnementaux et sanitaires devront être préservés. L’invasion des étals des supermarchés britanniques par du poulet au chlore américain n’est pas du tout d’actualité. Les 184 pages du texte témoignent, là encore, d’une stratégie précise et d’ores et déjà bien avancée du Foreign Office.

L’approche des négociations par Boris Johnson s’avère peut-être plus subtile que prévu, même si elle contourne les sujets qui fâchent et ne parvient pas à surmonter certaines contradictions. Il est encore impossible de dire ce qui sera finalement conclu, mais la première semaine d’échanges a démontré que le Royaume-Uni, qui a déjà fait céder l’Union européenne sur le backstop il y a quelques mois, n’est vraisemblablement pas dans la position de faiblesse qui fut dépeinte à l’envi par nombre de commentateurs.

Les premières orientations pour les négociations sur les relations futures

La Commission a publié ses recommandations de la future décision du Conseil donnant mandat à la task force afin de conduire les négociations de l’accord sur les relations futures. L’annexe qui est jointe est particulièrement complète. Il n’y a guère de surprises dans le contenu des deux textes. Les grandes lignes de la déclaration politique sont intégralement reprises, de même que le principe cardinal selon lequel « les relations futures avec le Royaume-Uni devront reposer sur un équilibre entre droits et obligations et assurer des conditions de concurrence équitables ». Les documents de la Commission sont accessibles ici, ainsi que le discours de Michel Barnier du 2 février . L’ensemble va désormais être examiné par les États membres qui rendront leurs observations pour le 25 février.

Recommandation

Annexe

Discours de Michel Barnier

Du côté britannique, le Gouvernement a un peu plus dévoilé ses intentions qui recèlent toujours un certain nombre de contradictions. Pour le Premier ministre, « la question pour l’année 2020 est de savoir si le Royaume-Uni et l’UE peuvent convenir d’un accord commercial approfondi dans la droite ligne du traité que l’Union a conclu avec le Canada (type CETA), ou si la relation sera simplement fondée sur l’accord conclu en octobre, intégrant le Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord. » On ne comprend pas bien cette phrase, dans la mesure où le sort de l’Irlande du Nord conduit à un alignement réglementaire qui va bien au-delà d’un accord type CETA. Boris Johnson reprend aussi à son compte la déclaration politique sur les relations futures, mais en opérant quelques distinctions. Il vise d’abord la conclusion d’un accord commercial couvrant tous les aspects des échanges de marchandises, la pêche, la circulation des travailleurs temporaires au Royaume-Uni, la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles, les services financiers, l’aviation, le nucléaire civil et la sécurité. En ce qui concerne la pêche, le Gouvernement britannique soutiendra un alignement du Royaume-Uni sur le système applicable à la Norvège, à l’Islande ou aux îles Féroé, c’est-à-dire des négociations annuelles sur les quotas et les modalités de coopération.

Pour le reste, il déclare que « la coopération future (…) ne nécessite pas d’être arrangée dans le cadre d’un traité international et encore moins au travers d’institutions partagées. Le Royaume-Uni développera des politiques distinctes et indépendantes dans les domaines comme le système de contrôle d’immigration à points, le droit de la concurrence et des aides, l’environnement, la politique sociale, la commande publique et la protection des données, avec la volonté de maintenir des standards de haut niveau. »

Il ajoute que le Royaume-Uni compte négocier pour l’ensemble de ses territoires, y compris les dépendances de la Couronne et les territoires ultra-marins, ce qui inclut Gibraltar. Pour sa part, l’Union a pourtant précisé qu’elle excluait Gibraltar de la future négociation globale, la situation du Rocher devant relever de discussions distinctes (selon la recommandation de voir les déclarations annexées au procès-verbal de la réunion du Conseil européen du 25 novembre 2018: « Après que le Royaume-Uni aura quitté l’Union, Gibraltar ne sera pas inclus dans le champ d’application territorial des accords qui seront conclus entre l’Union et le Royaume-Uni. Cependant, cela ne fait pas obstacle à la possibilité d’avoir des accords séparés entre l’Union et le Royaume-Uni en ce qui concerne Gibraltar. Sans préjudice des compétences de l’Union et dans le plein respect de l’intégrité territoriale de ses États membres, telle qu’elle est garantie par l’article 4, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne, ces accords séparés nécessiteront un accord préalable du Royaume d’Espagne »).

La déclaration du Premier ministre précise certains éléments qui peuvent paraître en contradiction avec la recherche d’un accord du type CTA. En effet, il souhaite qu’il n’y ait pas de droits de douane ou de restrictions quantitatives aux échanges. Or, pour l’UE, ceci n’est envisageable que s’il existe un degré de coopération élevé sur des champs que Boris Johnson souhaite aborder en dehors de l’accord commercial global.

Nous n’en sommes qu’au début officieux des négociations. Il convient donc de ne pas surévaluer les propositions du Premier ministre qui souhaite arriver en position de force. Il n’en demeure pas moins que la question des modalités d’un alignement réglementaire nourrira vraisemblablement les tensions lors des discussions.

 

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Retour sur la question nord-irlandaise : un article de la Professeure Marie-Claire Considère-Charon

Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite de l’Université de Franche-Comté et auteure de l’ouvrage « Irlande. Une singulière intégration européenne » aux éditions Economica, revient sur le backstop et son histoire dans un article d’une grande pédagogie. Il n’est pas inutile de revenir sur ce sujet qui demeure la problématique majeure du Brexit, sous-estimée par les Anglais et, dans une certaine mesure, par les Européens lors de la campagne électorale de 2016 et au début des négociations. À la lecture de cet article très complet, nous constatons que les deux parties sont restées arc-boutées sur leurs positions, rejetant souvent rapidement les solutions proposées (union douanière, arrangements technologiques, par exemple). Les alternatives au backstop n’ont donc guère prospéré pour l’heure et il paraît désormais difficile de l’éviter, sauf à soutenir une sortie sans accord ou à assurer un maintien du Royaume-Uni dans une union douanière (voire au sein de l’UE).

Nous profitons de la publication de ce billet pour indiquer qu’il est désormais presque acquis que les Britanniques participeront aux élections européennes. Notons que les élections locales ont été particulièrement défavorables aux deux grands partis (conservateur et travailliste). Les citoyens ont vraisemblablement sanctionné l’indétermination qui anime leurs dirigeants actuels. Les négociations entre Theresa May et Jeremy Corbyn sont d’ailleurs toujours au point mort. La prochaine date clef, après celle des résultats des élections, sera le 2 juillet, jour de la première réunion du nouveau Parlement.

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Les projets d’accord et de la déclaration politique disponibles. Les enjeux des prochains jours

Nos lecteurs trouverons ci-dessous les deux documents qui résultent des négociations entre Européens et Britanniques.

Le Cabinet a donné son aval à Mme May pour que le processus d’adoption soit poursuivi (lire la déclaration de la Première ministre). Il n’y a pas eu d’unanimité au sein du Cabinet. Selon les médias britanniques, plusieurs membres ont exprimé ouvertement leur hostilité au projet : Liam Fox, James Hunt, Esther McVey, Gavin Williamson, Penny Mordaunt, Sajid Javid, la Baroness Evans, et Chris Grayling au moins. Les positions de Michael Gove, l’un des leaders de la campagne du leave, et de Dominic Raab, le secrétaire d’État chargé du Brexit après le départ de David Davis, ne sont pas clairement connues. Les unionistes irlandais ne semblent pas favorables aux textes élaborés par les négociateurs, mais ils n’ont pas (encore ?) explicitement rompu avec l’Exécutif. Quant au chef du Gouvernement de la République d’Irlande, il a publiquement annoncé son soutien à l’accord obtenu. Jeremy Corbyn est en cours de discussion avec Mme May, mais les troupes travaillistes seront sans doute majoritairement critiques à l’encontre du projet, tout comme les indépendantistes écossais (SNP). Michel Barnier s’est enfin félicité de ce pas décisif.

Il n’en demeure pas moins, ainsi que nous l’écrivions un peu plus tôt et comme l’a affirmé la Première ministre, que les jours à venir seront déterminants, difficiles et incertains. L’absence de consensus au sein du Cabinet rend la position de Mme May particulièrement précaire. La défiance pourrait venir d’un positionnement radical du DUP contre la possibilité d’un partenariat approfondi entre l’Irlande du Nord et l’Union européenne incluse dans le projet. Toutefois, le point le plus clivant demeure le maintien du Royaume-Uni dans une Union douanière dont il ne pourrait sortir que si l’Union a la garantie qu’aucune frontière ne sera rétablie entre les deux Irlande. Le Royaume-Uni n’est donc pas libre de son destin du fait de l’incapacité de Mme May à avoir convaincu qu’une alternative crédible aux propositions européennes était envisageable pour l’île d’Irlande. Il est certain que le projet d’accord ne résout pas véritablement la question et qu’il en résulte un soft Brexit au moins temporaire.

Le projet sera présenté à la Chambre des Communes ce jeudi. Un vote de défiance n’est pas à exclure, dans la mesure où Jacob Rees-Moog, le leader des parlementaires favorables au hard Brexit, l’a évoqué. Nous tenons à préciser ici qu’il ne s’agit pas du fameux « meaningful vote«  qui ne surviendra qu’après la signature du traité de retrait, mais bien d’un éventuel vote de défiance qui pourrait succéder à l’intervention de la Première ministre. Si Mme May franchit les obstacles immédiats, alors un sommet européen exceptionnel pourrait se tenir le 25 novembre afin que les parties signent l’accord.

Un accord, vraiment ?

Le mardi 13 novembre 2018 pourrait rester dans l’histoire comme le jour où l’Union européenne et le Royaume-Uni sont parvenus à un accord sur le Brexit. Voici ce que nous en savons avant que le Cabinet britannique se réunisse pour le valider ou non.

Le texte de l’accord ferait entre 400 et 600 pages et serait accompagné d’une déclaration politique d’une quinzaine de pages sur la future relation. Le projet reprendrait les grands axes de l’accord de décembre 2017. Un dispositif sur la frontière irlandaise serait précisé afin d’éviter son rétablissement. Les deux parties semblent avoir fait des concessions pour parvenir à s’entendre. Michel Barnier aurait accepté qu’un régime douanier unique soit applicable à l’ensemble du Royaume-Uni. Les Britanniques ont dû consentir à l’obligation de se conformer aux règles européennes pour les marchandises et le commerce (normes environnementales, taxes, aides d’État, concurrence, marché du travail, règles sanitaires…). En l’absence d’autre solution viable, cet arrangement prévaudra pour éviter le rétablissement d’une frontière « dure » entre les deux Irlande. Notons que le projet n’exclurait pas un partenariat plus approfondi entre l’UE et l’Irlande du Nord afin d’assurer les relations les plus apaisées possible avec la partie sud de l’île.

La question qui demeure est la suivante : s’agit-il que d’une première tentative ou du réel terme des négociations ?

Pour considérer que la seconde branche de l’alternative posée soit crédible, plusieurs conditions doivent être réunies :

  • l’accord du Cabinet, c’est-à-dire des membres les plus importants du Gouvernement britannique. Or ils sont fortement divisés et le projet pourrait provoquer des démissions en masse ;
  • au-delà de l’accord de ses ministres, Mme May doit obtenir un consensus, voire l’unanimité de leur soutien. En effet, les potentiels frondeurs (hard brexiteers et remainers du parti conservateur) auront des difficultés à s’opposer frontalement à la Première ministre si les membres de l’Exécutif proches de leurs idées décident, finalement, de la suivre. Cette éventualité n’est pas à écarter, car la mise en minorité du gouvernement aurait des conséquences délétères pour les tories : l’assurance d’un no deal, le risque d’élections anticipées et une campagne indécise qui pourraient les conduire à perdre la Chambre des Communes ;
  • neutraliser le DUP. L’appui du parti unioniste est exclu si le contenu de l’accord (que nous ne connaissons que partiellement à l’heure où nous écrivons) distingue radicalement le régime juridique applicable à l’Irlande du Nord du reste du Royaume-Uni. Selon les bruits qui courent, une union douanière serait actée avec l’Union. Ce fameux « backstop » pourrait s’avérer temporaire, le temps qu’une solution pérenne soit trouvée pour l’Irlande du Nord. L’accord n’en est donc pas vraiment un sur ce point, car il va sans doute renvoyer la résolution définitive des problèmes les plus épineux à plus tard. Se confirme le scénario que nous soutenions depuis de nombreuses semaines, à savoir qu’un deal assez formel sur les questions difficiles aurait le mérite de rassurer au moins temporairement les milieux économiques et financiers. La solution qui semble émerger pourrait ici conduire à neutraliser le DUP. Même en cas de régime partiellement distinct appliqué à l’Irlande du Nord, ses députéspourraient se contenter de s’abstenir. Les unionistes, ne l’oublions pas, ont rarement bénéficié d’une position aussi enviable à Westminster. Susciter l’hostilité de Mme May ou remettre frontalement en cause la plateforme politique avec les conservateurs serait de nature à les affaiblir ;
  • obtenir une majorité au Parlement. Pour que l’accord soit validé par les Chambres, Mme May doit réunir 320 MPs derrière elle (sa majorité compte 328 députés). Les hard Brexiteers, selon plusieurs analystes, pourraient être 40 au maximum à voter contre le deal. Ils pourraient être beaucoup plus nombreux si un hard Brexit était considéré plus favorablement que l’accord actuel par une majorité des membres du parti conservateur. Il est peu probable que ce soit le cas, mais il ne faut pas totalement écarter cette éventualité. Si le DUP vote contre, il faudra retrancher encore 10 voix. Quant aux travaillistes, ils ont politiquement intérêt à mettre en difficulté leurs adversaires tories pour provoquer des élections anticipées d’autant que le projetne remplira certainement pas toutes les exigences fixées par le Labour il y a quelques mois pour qu’il y consente. L’opposition systématique pourrait, cependant, être contre-productive à terme si elle aboutit à un no deal dont les travaillistes seraient complices.Si une défaite de Mme May est donc loin d’être exclue, elle peut aussi gagner. Outre les motifs évoqués plus haut liés à une solidarité gouvernementale sans faille qui aurait des effets vertueux au Parlement et la position difficile du DUP, plusieurs travaillistes pourraient se contenter de s’abstenir, voire de voter favorablement à l’accord. Le maintien d’une union douanière comme cela est envisagé pourrait emporter la conviction de nombreux parlementaires ou au moins la neutralisation d’un vote hostile.

Finalement, si la solidarité gouvernementale joue à plein, Mme May pourrait sortir vainqueur de la bataille du Brexit. Si le Cabinet se délite, ses jours seront comptés et l’accord obtenu le 13 novembre n’en sera plus un.

Le faux compromis de Chequers et ses conséquences

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La prudence nous avait commandés, dans l’équipe de l’Observatoire du Brexit, de limiter les publications ces derniers jours. La raison en était simple : nous étions assez convaincus qu’un drame se tramait au sein de l’Exécutif britannique. Cela faisait plusieurs semaines que David Davis tergiversait quant à son avenir. Boris Johnson multipliait les coups d’éclat depuis des mois. Toutefois, c’est l’urgence de proposer une feuille de route un tant soit peu crédible à la task force européenne qui a accéléré les événements vers un nouvel épisode de la crise politique qui saisit le Royaume-Uni depuis le 23 juin 2016. Incapable de trancher entre les différents courants qui traversent le parti conservateur, Mme May s’est ingéniée depuis deux ans à construire un discours imprécis et volontairement contradictoire pour préserver l’unité de ses troupes. Mais chacun sait que gouverner, c’est choisir. Les coups de semonce et les défaites subies au Parlement à l’occasion des débats relatifs à la loi de retrait de l’Union européenne auront été un avertissement majeur. Le remaniement du gouvernement en est la suite logique, et ce, pour la septième fois en deux ans. Pour comprendre cette nouvelle étape d’une crise politique dont il est impossible de prévoir l’issue, il convient de rappeler que tout part d’une réunion ministérielle à Chequers. Le compromis prétendument obtenu à cette occasion n’était que de façade, les démissions se multipliant depuis lors, y compris au sein du parti. Ralentissant l’adoption d’un livre blanc qui sera lu avec attention par les négociateurs de Bruxelles et débattu par Westminster, les événements actuels pourraient hypothéquer l’avenir de Mme May et les discussions avec l’Union.

  1. Le « compromis » de Chequers

Depuis 1917, Chequers est le lieu de villégiature du Premier ministre sis à quelques encablures de Londres. Cette bâtisse typiquement anglaise n’a sans doute jamais aussi bien porté son nom que lors de cette journée du 6 juillet, deux ans presque jour pour jour après la nomination de Theresa May au poste de Premier ministre. « Chequers » pourrait descendre, selon les versions, du nom Exchequer qui désigne un échiquier sur lequel les comptes du royaume étaient prétendument établis. Mais, loin de l’austérité des finances publiques, c’est bien à une véritable partie d’échecs à laquelle nous avons assisté ces dernières heures. Mme May a réuni dans la résidence la douzaine de ministres composant le « Cabinet de guerre » (« War Cabinet ») constitué il y a quelques mois afin de traiter du Brexit plus efficacement. Partagé hard Brexiters, soft Brexiters et personnalités hostiles à la sortie de l’Union européenne, ce groupe n’a jamais permis de construire une ligne de force crédible dans les négociations avec la task force dirigée par Michel Barnier. Après de multiples discours, les premières concessions faites à Bruxelles et aux parlementaires majoritairement favorables au soft Brexit, le bruit courrait que Mme May ne pouvait que soutenir une sortie limitée de son pays de l’Union européenne. L’accord révélé à la suite de la réunion du 6 juillet recèle encore une tentative de synthèse entre les factions opposées au sein du parti conservateur, mais il s’oriente plus nettement en faveur d’un soft Brexit. Voici synthétiquement son contenu :

– la conclusion avec l’Union européenne d’un règlement commun (« common rulebook ») portant sur le commerce des biens incluant les produits agricoles. Il s’agit donc de maintenir un alignement du droit britannique sur le droit européen dans le champ du commerce des marchandises dans le but de préserver la libre circulation. Le Parlement de Westminster aurait, toutefois, un droit de regard sur ce corps de règles. Il pourrait l’amender ou le remettre en cause (mais, dans ce cas, l’UE bloquerait l’accès au marché intérieur). Notons que le compromis de Chequers précise que le Brexit ne doit pas entraîner une évolution réglementaire qui conduirait à diminuer les standards environnementaux, de droit du travail et de protection des consommateurs acquis sur le fondement du droit de l’Union européenne. Plusieurs observateurs ont souligné que ce point empêcherait tout accord de libre-échange avec les États-Unis en matière de biens de consommation dans la mesure où leurs propres standards sont parfois incompatibles avec les exigences européennes. Il n’en demeure pas moins que le common rulebook ne doit pas remettre en cause la libre conclusion de traités commerciaux par le Royaume-Uni avec des États tiers.

– aucun accord global n’est, en revanche, envisagé pour les services. Il faudra donc passer par des discussions distinctes pour chaque secteur (finance, assurance, conseil juridique par exemple) qui devront garantir un maximum de flexibilité et tendre vers une régulation commune. Cette exclusion n’est pas anodine, puisque les services représentent l’essentiel de la contribution à la production intérieure brute du Royaume-Uni. Finalement, la proposition de Mme May vise surtout à apporter une réponse (partielle, nous le verrons) au risque du rétablissement d’une frontière physique entre les deux Irlande. Les services ne sont effectivement pas concernés par les contrôles concrets aux frontières par leur nature même. En maintenant la circulation des marchandises, le Royaume-Uni apporte une première solution à l’obstacle irlandais.

– Mme May a précisé ce qu’elle souhaitait dans le nouvel accord douanier avec l’UE afin d’éviter toute friction frontalière au sein des îles britanniques. Il s’agirait d’établir un système mixte de perception des droits de douane : le Royaume-Uni appliquerait ses tarifs et sa propre politique commerciale pour les biens circulant au sein du Royaume-Uni et appliquerait des règles équivalentes à celles de l’Union européenne pour les marchandises importées des États membres. Si les taxes européennes sont plus élevées que celles prélevées par le Royaume-Uni pour les biens destinés aux États membres, elles seraient collectées par les Britanniques puis rétrocédées à l’UE. Ce système est qualifiée de « zone douanière conjointe » (« combined customs territory »).

– pour éviter toute frontière dure avec la République d’Irlande, Mme May a également accepté qu’un cadre spécifique doive faciliter la libre circulation des travailleurs et des étudiants européens. La liberté de mouvement au sens du droit de l’Union européenne est, pour l’instant, exclue.

– il restait à savoir comment ce schéma pouvait être encadré institutionnellement. Le plan de Mme May prévoit un cadre commun d’interprétation des accords UE/RU par leurs juridictions respectives. Les juridictions britanniques devront, à ce titre, continuer d’appliquer la jurisprudence européenne pour les domaines qui relèvent du règlement commun. Des commissions mixtes ou un mécanisme d’arbitrage indépendant chargé de la résolution de litiges éventuels pourront soumettre une question préjudicielle à la Cour de Justice afin de se conformer à l’interprétation du droit de l’Union.

En quoi tout cela forme-t-il un « compromis » ? Par rapport aux positions d’il y a deux ans ou un an et demi, il est indéniable que Mme May a évolué. Le fléau de la balance semble désormais pencher du côté d’un Brexit limité. Le Gouvernement recule pour partie sur la libre circulation des marchandises et des personnes (travailleurs et étudiants pour l’instant), concession qui s’ajoute à celles déjà consenties sur le solde de tout compte, le traitement des citoyens européens et les exigences de conformité au droit de l’UE pendant la phase de transition. Cependant, Mme May s’ingénie à donner encore des gages aux tories les plus hostiles à un retrait qui n’en serait pas vraiment un. La réaffirmation du rôle du Parlement vis-à-vis du règlement commun, la limitation de l’intervention de la Cour de Justice, la persistance à vouloir une autonomie complète en matière d’accords commerciaux avec des États tiers, et l’exclusion du secteur des services du « rulebook » sont les manifestations de la volonté de ménager la frange la plus à droite du parti conservateur. Pourtant, les événements qui ont suivi la publication du prétendu « compromis » démontrent que Mme May n’a, une fois de plus, satisfait personne.

  1. Les démissions (en cours ?) et l’avenir de Mme May

À peine 48 h après les déclarations triomphantes de la Première ministre qui prétendait avoir fait taire les voix discordantes et rétabli la solidarité gouvernementale et partisane sur le Brexit, David Davis, le secrétaire d’État chargé du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, puis Boris Johnson, chargé des Affaires étrangères, ont démissionné. Ces départs du Cabinet étaient attendus bien avant le simulacre d’unité succédant à la réunion de Chequers. S’il s’agit d’une manifestation de plus de la crise politique que le Royaume-Uni vit depuis le 23 juin 2016, elle devrait être surmontée dès lors que plusieurs conditions sont réunies. La première est la confirmation du soutien du parti. Mme May jouit, à cet égard, de deux atouts. Primo, pour qu’elle soit écartée, une motion de défiance à son encontre doit être déposée par 48 députés de la Commission 1922, nom donné au groupe parlementaire tory comprenant les backbenchers, c’est-à-dire les MPs qui ne font pas partie du Gouvernement. Discutée, elle doit être ensuite adoptée par la majorité des membres. Or les hard brexiteers sont minoritaires au sein de la Commission 1922. De plus, en octobre 2017, nombre de membres du groupe avaient sollicité un remaniement majeur du Gouvernement afin que Theresa May éclaircisse sa position. Les événements de début juillet semblent aller en ce sens. Secundo, les tories ne disposent pas d’alternative à Mme May. Provoquer sa démission serait sans nul doute suivi d’un vote de défiance au Parlement qui entraînerait des élections anticipées potentiellement favorables aux travaillistes. C’est sans doute la raison pour laquelle David Davis a bien insisté lors de son départ que, s’il ne se sentait pas en capacité de défendre le contenu du futur livre blanc, il continuerait de soutenir la Première ministre.

La seconde condition est l’acquiescement du Livre blanc par Westminster qui reprendra le compromis de Chequers. Sur ce point, il n’est pas acquis que Mme May obtienne le soutien des Communes. Néanmoins, le texte soumis à l’examen des MPs est un geste vers un soft Brexit qui pourrait recueillir quelques voix travaillistes. En outre, le peu de temps qu’il reste au Gouvernement britannique pour négocier l’accord de retrait joue en faveur de l’Exécutif. Cet état de fait empêche également toute tentative de défiance votée par les Communes qui provoquerait sans doute des élections anticipées qui ne pourraient se dérouler qu’en septembre alors que la conclusion d’un traité est prévue pour la fin du mois d’octobre. Pousser le Gouvernement à la démission serait donc la meilleure façon de sauter dans le précipice d’un Brexit sans accord le 20 mars 2019.

Les démissions de David Davis et de Boris Johnson ont conduit à une modification sensible de l’équilibre entre hard et soft Brexiters. Bien que le portefeuille de Davis Davis échoit une fois de plus à un eurosceptique, le départ du ministre des Affaires étrangères a favorisé l’arrivée de modérés au sein de l’équipe de Mme May. Jeremy Hunt, l’ancien ministre de la Santé depuis 2012, a été nommé à la place de Boris Johnson. En faveur du remain, il demeure néanmoins critique à l’égard du rôle de la Commission européenne. Quant à Dominic Raab qui succède à David Davis, c’est un défenseur d’un Brexit dur. Il n’en demeure pas moins que les quatre portefeuilles ministériels les plus importants (Premier ministre, chancelier de l’Échiquier, ministre des Affaires étrangères et ministre de l’Intérieur) sont dévolus à d’anciens militants du maintien du Royaume-Uni au sein de l’Union européenne.

Finalement, la direction du soft Brexit pressentie dans les dernières semaines de l’année 2017 semble être prise par le Gouvernement britannique, mais sans qu’elle ne soit complètement assumée (les préparations en cas de no deal au sein de l’administration se poursuivent d’ailleurs). Les négociateurs européens ont, de surcroît, tout loisir de considérer que le pseudo-compromis de Chequers n’est toujours pas compatible avec leur vision du Brexit.

  1. L’avenir des négociations

Plusieurs points évoqués plus haut sont susceptibles de heurter la task force dirigée par Michel Barnier. En premier lieu, la distinction entre les régimes juridiques applicables aux marchandises et pour les services pourraient ne pas convenir aux Européens qui souhaitent préserver au maximum l’unité du marché commun. Cependant, rien n’empêche un traitement spécifique des secteurs économiques comme d’autres accords commerciaux conclus par l’UE avec des États tiers le prévoient déjà. En deuxième lieu, l’arrangement de la zone douanière conjointe lié au maintien d’une politique extérieure autonome peut paraître difficile à mettre en œuvre concrètement. En troisième lieu, le rôle de la Cour de Justice tel qu’il est compris par le Gouvernement britannique pourrait ne pas satisfaire Bruxelles. En quatrième et dernier lieu, la libre circulation des travailleurs et des étudiants rend divisible la libre circulation des personnes par une catégorisation qui, là encore, peut enfreindre l’unité des libertés fondamentales des traités. Michel Barnier a confirmé, lors d’un discours à New York, que 80 % de l’accord devant être finalisé en octobre étaient réglés. Soufflant une brise d’optimisme sur les négociations en cours, son propos vise implicitement à encourager Mme May dans la voie qu’elle a commencé à tracer. La sortie peu amène de Donald Trump à l’encontre de la Première ministre britannique depuis les démissions de David Davis et Boris Johnson rappelle que le Royaume-Uni obtiendra peu de son partenaire historique et que parvenir à un traité de retrait avec l’UE est plus que jamais incontournable.

Premier bilan après l’adoption du European Union (Withdrawal) Bill par le Parlement

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Le mercredi 20 juin, les deux chambres du Parlement britannique se sont mises d’accord sur la version finale du projet de loi de retrait de l’Union européenne après environ 300 h de débats et près d’un an après le dépôt du texte par le Gouvernement.

À l’issue d’un ping-pong entre les deux chambres qui aura duré quelques jours, les conservateurs frondeurs ont fini par céder à l’issue d’une ultime concession de Mme May qui aura divisé leur groupe. Il n’est plus question d’un vote significatif (« meaningful vote ») de la Chambre des Communes qui aurait lié le Gouvernement quant aux directions à suivre dans les négociations avec l’UE en cas d’absence d’accord ou de son rejet par le Parlement. Autrement dit, les Communes ne disposeront pas du pouvoir d’empêcher le Brexit si les négociations échouent. Dominic Grieve, à la tête des rebelles tories, a voté contre son propre amendement qui introduisait le vote significatif. Finalement, ce sont 319 MPs contre 303 qui se sont rangés du côté de Mme May.

Quels sont les premiers brefs enseignements qu’il faut retirer de ces longs mois de débat ?

1/ La résistance du Parlement

À l’issue de l’intervention de la Cour suprême en janvier 2017, nous faisions partie de ceux qui avaient regretté que le Parlement ne se soit pas saisi de l’opportunité que lui offrait le jugement Miller pour contraindre le Gouvernement à ne pas franchir certaines lignes rouges lors de la notification du retrait du Royaume-Uni au Conseil européen par Mme May. Si l’adoption de la loi d’autorisation de la notification fut une formalité, celle du EU (W) Bill s’est apparentée à un chemin de croix pour l’Exécutif. Alors que Mme May espérait secrètement que la procédure serait bouclée au terme de l’année 2017 dans ses grandes lignes, les débats auront été beaucoup plus longs que prévu. Le premier coup de semonce fut tiré par Dominic Grieve en décembre 2017 afin que le Parlement ait son mot à dire sur l’issue des négociations. Les discussions à la Chambre des Lords qui furent particulièrement longues auront conduit à l’adoption de 15 amendements substantiels. La fin du mois de mai et les trois premières semaines de juin auront été nécessaires à l’élaboration d’un compromis dont la robustesse reste à éprouver.

2/ La valeur du parlementarisme britannique

À l’instar des grandes heures de l’histoire constitutionnelle britannique, un événement majeur aura permis au Parlement d’affirmer son autorité. L’Exécutif a été contraint de céder à de nombreuses reprises et ce n’est vraisemblablement pas encore fini. Les débats ont été de grande qualité, ce que les productions des commissions parlementaires révèlent par leur rcihesse. Dans d’autres démocraties, les mécanismes de rationalisation auraient sans doute été utilisés pour mettre rapidement un terme aux discussions. Si ces armes existent en droit constitutionnel britannique avec les Parliament Acts de 1911 et de 1949, les conditions temporelles qui encadrent leur recours ne convenaient pas à l’urgence de la situation, imposant ainsi aux deux parties de composer. La souplesse de la Constitution aura garanti, une fois de plus, à pondérer les excès de l’Exécutif et, pour reprendre Montesquieu, que « par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir ».

3/ Un compromis qui laisse des questions en suspens

S’il faut reconnaître la qualité de la bataille parlementaire, le compromis auquel sont parvenus les MPs laisse un goût d’inachevé. Tout d’abord, le ralliement de la dernière heure de Dominic Grieve contre son propre amendement en a surpris plus d’un. Certains de ses comparses ont pu même considérer qu’il avait porté atteinte à son intégrité. Il est vrai que la concession du Gouvernement pour écarter le meaningful vote semble plus formelle que substantielle. En effet, David Davis, le secrétaire d’État chargé du Brexit, est parvenu à ses fins par une déclaration ministérielle dans laquelle il explique qu’il appartiendra au Speaker de décider si la motion déposée par le Gouvernement devra être adoptée en termes neutres ou si elle devra être amendée au cas où aucun accord avec l’Union européenne ne serait obtenu avant le 21 janvier 2019. Les travaillistes se sont empressés de souligner que cette procédure n’avait aucune signification. Sans aller jusque-là, la concession confère au Speaker une prérogative considérable. Sur le fond, la solution de David Davis permet de laisser la porte entre-ouverte aux MPs pour qu’ils aient leur mot à dire en cas de no deal.

Ensuite, le rejet de l’amendement de Dominic Grieve, par une très courte majorité de 16 voix, laisse présager des confrontations tout aussi houleuses concernant la nature de la relation commerciale future avec l’UE. Rappelons que le texte qui vient d’être adopté par le Parlement ne traite pas de cette question et que tout reste encore à faire en la matière.

Enfin, le temps pris à l’adoption du EU (W) Bill nourrit quelques inquiétudes quant à la capacité du Royaume-Uni à être prêt pour le Brexit le 29 mars 2019. Si la période de transition est acquise, elle devra sans doute être mise à contribution pour régler tout ce qui ne l’aura pas été depuis le 23 juin 2016. Or, au regard des débats de ces dernières semaines pour un seul texte, il est difficile de croire que les 18 mois consentis par l’Union en guise de phase de transition seront suffisants. Un prolongement de cette période, déjà évoqué, est plus que jamais d’actualité.

4/ Mme May, maître en résilience ; le Labour dans le flou ; Dominic Grieve, une révélation

Si nous sommes très critiques à l’égard de la politique de Mme May par son manque de vision, force est d’admettre sa grande capacité à jouer des dissensions pour se maintenir au pouvoir. Est-ce une mauvaise chose ? Au regard de la piètre qualité de ceux qui pourraient prétendre au poste de Premier ministre, la réponse ne peut être que négative. Boris Johnson, Michael Gove ou encore Jacob Rees-Mogg sont bien moins rassurants que Mme May et leur projet dépassé d’un retour au Royaume-Uni conquérant de la fin du XIXe siècle et du début du XXe laisse songeur. Du côté des travaillistes, Jeremy Corbyn brille par son indécision et son manque de leadership. Les espoirs nés à la suite des élections de juin 2017 se sont rapidement effondrés. Quant aux chefs des autres partis, ils ne peuvent prétendre au poste et ont du mal à faire entendre leur voix. Une personnalité ressortira néanmoins grandie du débat : Dominic Grieve. Il pourrait s’avérer d’un secours utile en cas d’échec des négociations qui aboutiraient vraisemblablement à la démission de Mme May. En montrant qu’il est capable de négocier tout en préservant l’autorité du Parlement, l’ancien attorney general prend date.

5/ En savons-nous plus sur la nature du Brexit ?

Brexit dur ou Brexit doux ? L’adoption du EU (W) Bill ne permet pas de trancher la question dont la pertinence demeure toujours discutable sur le fond. L’Union européenne n’a pas varié d’un iota : le seul vrai Brexit ne peut être que dur dans la mesure où le rejet de la libre circulation des personnes par le Royaume-Uni implique celui de toutes les autres. Au fil des semaines, la solution norvégienne s’est encore imposée dans les débats – l’un des derniers amendements voté par la Chambre haute ayant maintenu le Royaume-Uni dans l’Espace Économique Européen (clause par la suite supprimée par les Communes). De même, les lords s’étaient prononcés pour le statu quo en ce qui concerne les relations entre les deux Irlande, et ce, tant qu’aucun arrangement viable n’aurait été trouvé. La déclaration commune du 19 juin de Michel Barnier et David Davis ne traduit aucun réel progrès sur ces sujets.

Conclusion :

Une fois de plus, les questions les plus sensibles n’ont pas été réglées. En revanche, la fronde parlementaire s’est structurée autour d’une petite vingtaine de conservateurs, de la majorité des travaillistes et des partis minoritaires libéraux-démocrates et écossais. Les hard Brexiteers sont toujours plus dans le flou et ne parviennent pas imposer leurs vues. Le sommet européen de la fin juin ne permettra pas de lever le voile de l’incertitude. Il faudra donc attendre le travail de fond sur la future relation commerciale entre les Britanniques et les Européens pour savoir ce que sera in fine le Brexit. Ce n’est guère étonnant pour une nation qui s’est largement construite sur le commerce.

Point d’actualité sur la reprise des négociations et des débats à la Chambre des Lords

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Si l’actualité outre-Manche est accaparée par la naissance du dernier Royal Baby, les travaux sur le Brexit ont repris avec une réelle intensité, tant au Parlement britannique qu’entre les négociateurs à l’échelle de l’Union européenne.

  1. Au Parlement britannique

L’événement majeur de la rentrée parlementaire d’avril à la Chambre des Lords (qui est toujours en cours d’examen du EU (Withdrawal) Bill à l’étape du report stage) fut l’adoption de deux amendements contre le Gouvernement. Le premier, soutenu par 348 lords (dont 24 conservateurs) contre 225, propose le maintien du Royaume-Uni dans l’Union douanière. C’est une défaite assez humiliante pour l’Exécutif dans la mesure où la majorité atteinte est la plus importante de l’histoire contemporaine de la vénérable institution. Présentée par Lord Kerr qui fut l’un des rédacteurs de l’article 50 du TUE, cette modification s’oppose frontalement à la position du Gouvernement qui a eu l’occasion de rappeler, après le vote, son hostilité à une telle éventualité. Sur ce sujet, Mme May doit en outre faire face à une pression croissante aux Communes, puisque dix présidents de commissions parlementaires (dont trois conservateurs) ont sollicité un vote sur le maintien ou non du Royaume-Uni dans l’Union douanière. D’autres députés conservateurs prévoient de proposer des amendements dans le même sens lors du retour du EU(W) Bill à la chambre basse. Bien que l’issue du scrutin sur la résolution ne liera pas le Gouvernement, il s’agirait d’un sérieux avertissement à son encontre. Last but not least, l’équipe ministérielle demeure divisée sur la question.

Le second amendement majeur adopté par les Lords concerne la Charte des droits fondamentaux. 316 pairs ont soutenu la proposition de Lord Pannick visant à faire en sorte que le texte soit maintenu en droit interne malgré le Brexit, à l’exception du Préambule et du Chapitre V relatif à la citoyenneté de l’Union. Dominic Grieve, le MP conservateur qui a, à ce jour, infligé la plus cinglante défaite au Gouvernement depuis le début des discussions sur le EU (W) Bill, a déclaré qu’il défendra l’amendement lorsque le texte sera de nouveau examiné par les Communes.

Plus techniques, mais non moins essentiels au regard du respect du principe de rule of law, les deux autres amendements votés par les pairs du Royaume visent, d’une part, à supprimer de la loi les dispositions octroyant aux ministres le pouvoir de déterminer par voie réglementaire les dispositions du droit de l’Union européenne maintenues en droit interne (« retained EU law« ) qui peuvent être contestées devant les tribunaux ; et d’autre part à introduire la possibilité de contester devant les juridictions les réglementations qui déterminent les « retained EW laws » s’il s’avère qu’elles ne sont pas conformes aux principes généraux du droit de l’Union.

D’autres défaites gouvernementales sont attendues, notamment sur les problématiques liées au rôle des institutions dévolues dont nous savons qu’il est abordé de façon très superficielle par le projet de loi. La Chambre des Lords devrait achever l’examen du texte le 8 mai. Le contexte politique est à haut risque pour la majorité conservatrice qui doit affronter, outre les rébellions sur le Brexit, les élections locales le 3 mai.

  1. À l’échelle de l’Union européenne

Les négociations portent actuellement sur l’Irlande du Nord. La presse britannique a révélé que le Gouvernement avait présenté deux options pour éviter la restauration d’une frontière physique entre les deux Irlande, sans pour autant soutenir le maintien d’une union douanière. La première solution suggérée par Mme May serait une coopération douanière qui consisterait à percevoir les tarifs douaniers à l’importation de l’UE au nom de Bruxelles. Boris Johnson, David Davis et Liam Fox y sont peu favorables dans la mesure où cette proposition pourrait conduire de facto à ce que le Royaume-Uni ne puisse être totalement libre dans ses relations commerciales avec des États tiers. La seconde solution est purement technique. Elle viserait à mettre en place une frontière virtuelle par un contrôle informatisé et vidéo des échanges entre les deux Irlande. Hormis le fait que ce choix imposera des évolutions techniques lourdes, il est critiqué par de nombreux experts. Quoi qu’il en soit, les négociateurs européens ont, pour l’heure, rejeté les suggestions britanniques. Michel Barnier a insisté sur la nécessité d’obtenir des avancées et plus de clarté de la part du Royaume-Uni. Quant au Premier ministre de la République d’Irlande, il n’a pas caché son inquiétude sur l’avenir de l’île, avançant même l’hypothèse qu’il pourrait ne pas y avoir d’accord si Londres n’apportait pas une réponse sérieuse à la question de la frontière irlandaise. Quelques jours plus tôt, Tony Blair puis Hillary Clinton (qui avait accompagné son mari lors d’une visite qui avait relancé les processus de paix en 1995) ont témoigné de leur inquiétude quant aux menaces que le Brexit fait peser sur la paix en Irlande du Nord.

Au titre des actualités bibliographiques, nous renvoyons au rapport du National Audit Office sur le solde de tout compte que devra régler le Royaume-Uni à l’Union européenne. Selon l’institut, la facture pourrait être bien plus élevée que les 35 à 39 milliards de Livres avancées par Mme May en décembre à la suite de « l’accord » conclu avec les négociateurs européens.

Toujours au titre des aspects financiers, le think tank Global Future s’est penché sur la facture économique du Brexit selon les différents scenarii évoqués jusqu’à aujourd’hui. Sans surprise, le maintien dans l’union douanière conduirait à un moindre coût (16 milliards de Livres), tandis que l’absence d’accord à l’automne 2018 aurait un impact négatif de 81 milliards sur le budget national.

One year on and one year away : l’éditorial de Patrick Birkinshaw

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Il y a un an, le Gouvernement britannique notifiait au Conseil européen le retrait de son pays de l’Union européenne en application de l’article 50 du TUE . Dans un an, le Brexit sera partiellement mis en œuvre par l’ouverture d’une période de transition acquise au terme d’âpres négociations et qui s’achèvera le 31 décembre 2020. Aujourd’hui, Mme May, toujours pleine d’optimisme bien que reconnaissant que le pays ne retirera pas de dividendes du Brexit, croit afficher l’unité du royaume en « fêtant » ces événements par une tournée inédite de 24 h au chevet des quatre nations du Royaume.

Patrick Birkinshaw, par son éditorial, revient sur les deux défis qui s’annoncent en évoquant les obstacles à surmonter dans l’application concrète de la période de transition d’une part, et à l’occasion de la suite des discussions parlementaires relatives au projet de loi de retrait de l’UE, d’autre part. Voici un bon moyen de prendre conscience de l’importance du chemin qu’il reste à parcourir pour éviter que, dans un an, le Brexit ne se solde par un échec cinglant.

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Synthèse des lignes directrices des futures relations UK/UE adoptées le 23 mars par le Conseil européen

À la suite de l’accord partiel sur la période de transition survenu le 19 mars, le Conseil européen réunissant les chefs d’État et de Gouvernement de l’Union européenne a déterminé les lignes directrices pour la suite des négociations. En voici la synthèse.

Le Conseil européen oppose en premier lieu une fin de non-recevoir aux propositions de Mme May de début mars qui pourraient conduire à retenir ou à exclure ce que souhaitent les Britanniques sans accepter les contraintes inhérentes au Marché intérieur (§ 7) :

« A non-member of the Union, that does not live up to the same obligations as a member, cannot have the same rights and enjoy the same benefits as a member.
The European Council recalls that the four freedoms are indivisible and that there can be no “cherry picking” through participation in the Single Market based on a sector-by-
sector approach, which would undermine the integrity and proper functioning of the Single Market. The European Council further reiterates that the Union will preserve its autonomy as regard s its decision – making, which excludes participation of the United Kingdom as a third-country in the Union Institutions and participation in the decision-making of the Union bodies, offices and agencies. The role of the Court of Justice of the European Union will also be fully respected.« 
L’option d’un Accord de libre-échange proche de celui qui a été conclu avec le Canada semble avoir la préférence du Conseil européen désormais, dans la droite ligne de ce que Michel Barnier a soutenu après la conférence de presse de Mme May de début mars (toujours au § 7 il est précisé : « As regards the core of the economic relationship, the European Council confirms its readiness to initiate work towards a balanced, ambitious and wide-ranging free trade agreement (FTA) insofar as there are sufficient guarantees for a level playing field.« )
Les axes principaux du futur accord commercial seraient les suivants :
– éviter les droits de douane et les restrictions quantitatives (§ 8 (i): « trade in goods, with the aim of covering all sectors and seeking to maintain zero tariffs and no quantitative restrictions with appropriate accompanying rules of origin. » ;
– assurer un accès réciproque aux zones de pêches et à leurs ressources. Cette disposition n’est pas sans poser des difficultés au regard des réactions hostiles au Royaume-Uni contre le maintien pendant la transition du libre accès aux zones de pêche britanniques au bénéfice des pêcheurs des États membres de l’UE ;
– développer une coopération douanière (§ 8 (ii)) ;
– éviter les obstacles techniques au commerce et aligner les mesures sanitaires et phytosanitaires (§ 8 (iii) ;
– s’engager dans une coopération réglementaire volontariste (§ 8 (iv)) ;
– le commerce des services doit être garanti dans le respect des règles du pays hôte et en prenant en considération que le Royaume-Uni est un État tiers (§ 8 (v)). Ceci suggère que les services financiers britanniques, s’ils pourront faire l’objet d’un traitement particulier lors des négociations à venir, ne devraient pas bénéficier d’un régime aussi favorable que l’aurait souhaité Mme May ;
– assurer l’accès aux marchés publics et à l’investissement. Garantir les droits de propriété intellectuelle, notamment les appellations d’origine protégée (§ 8 (vi)) ;
Le § 9 inclut un objectif lié à la préservation de l’environnement et l’objectif de limiter le réchauffement climatique.
Les lignes directrices se veulent aussi précises sur la circulation des personnes, notamment les travailleurs ou les étudiants, entre le Royaume-Uni et l’Union européenne : l’esprit du texte est d’éviter un maximum les restrictions tout en tenant compte de la future non-application du principe de libre circulation (§§ 10 et 11).
Le § 12 indique que le Conseil européen souhaite la plus grande convergence réglementaire en matière de droit de la concurrence et des aides d’État, dans les domaines social, fiscal et environnemental pour éviter les distorsions de concurrence entre les entreprises britanniques et européennes (« This will require a combination of substantive rules aligned with EU and international standards, adequate mechanisms to ensure effective implementation domestically, enforcement and dispute settlement mechanisms in the agreement as well as Union autonomous remedies, that are all commensurate with the depth and breadth of the EU-UK economic connectedness. »).

Le § 13 réaffirme l’attachement de l’Union à une coopération forte en matière de police, de coopération judiciaire, de défense et dans la gestion des affaires étrangères. Il est suggéré la mise en place d’un mécanisme du type « Security of Information Agreement » pour assurer l’échange de données entre le Royaume-Uni et l’UE. Dans ce cadre, la question de la protection des données doit être aussi abordée en assurant une véritable harmonisation normative (§ 14).

En dernier lieu, le Conseil européen rappelle son attachement à l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union européenne et de la compétence de la Cour de Justice (§ 15).
Soulignons que rien n’est dit sur la situation nord-irlandaise qui fera l’objet d’une attention particulière lors du Conseil européen de juin. Quant à Gibraltar, l’Espagne a obtenu que le Conseil européen en fasse explicitement mention afin d’obliger le Royaume-Uni à parvenir à un accord spécifique sur ce dossier (§ 1).
Le Conseil européen laisse enfin la porte ouverte à un accord de libre-échange ambitieux si le Royaume-Uni faisait bouger ses lignes rouges en faveur d’un maintien dans une union douanière.
Le texte intégral est disponible ici.