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La maladie chronique du Brexit : retour sur les tensions dans les secteurs de la pêche et du transport routier

par Aurélien Antoine

Avec la très relative accalmie des tensions entre les Européens et les Britanniques sur la question de l’application du protocole nord-irlandais et de la libre circulation de certaines denrées périssables, le Brexit a moins occupé la une des journaux continentaux durant l’été. Même le négociateur en chef de la task force, Michel Barnier, semble avoir fait du Brexit de l’histoire ancienne en n’étant plus tellement attaché aux principes qu’il avait constamment promus pendant quatre ans afin de faire échec au cherry picking britannique. Laissant cois nombre d’observateurs, il a en effet considéré que l’Union européenne et l’Europe des droits de l’Homme devaient être plus respectueuses de la souveraineté des États.

De l’autre côté de la Manche, le Brexit faisait bien moins le « buzz » dans les médias et les réseaux sociaux. Progressivement, l’application de l’accord de commerce et de coopération, parce qu’il n’emporte pas une crise majeure similaire à celle des années 2016-2019, a souvent relégué le Brexit aux analyses des pages intérieures des quotidiens.

Ce constat n’empêche pas que les conséquences de la sortie du Royaumme-Uni de l’UE reviennent avec force sur le devant de la scène de façon périodique. Les oppositions sur l’attribution des autorisations de pêche britanniques aux marins français et le problème de main-d’œuvre dans le secteur du transport routier en sont la preuve. Le Royaume-Uni actuel souffrirait d’une espèce de maladie chronique – le Brexit – dont les crises se révèlent épisodiques, confirmant une fois de plus que le choix fait en 2016 serait une erreur.

La réflexion se doit toutefois de rappeler des aspects parfois omis dans des comptes-rendus qui contribuent à effacer la grande complexité du Brexit et de ses conséquences. Les tensions sur la pêche et la crise de l’acheminement des carburants en donnent de bonnes illustrations.

1. Le retour du conflit sur les licences de pêche

Le 28 septembre, la ministre française chargée de la mer a explicitement regretté le choix du gouvernement dirigé par Boris Johnson de distribuer qu’un nombre restreint d’autorisations de pêche pour l’accès aux eaux territoriales britanniques. Le précieux sésame n’a été octroyé qu’à douze flottes de pêche alors que Paris a prétendu qu’elle en avait sollicité 87. Selon Annick Girardin, « c’est un nouveau refus des Britanniques de mettre en application les conditions de l’accord du Brexit malgré tout le travail entrepris ensemble », notamment avec le terrain d’entente trouvé sur le front des quotas de pêche en juin dernier.

Il est indéniable que le fait que Londres limite à environ 15 % les réponses positives définitives aux demandes françaises constitue un signe de mauvaise volonté qui s’ajoute à la précarité de la situation des pêcheurs dans les eaux des îles de Jersey et Guenersey[1], dans un contexte où la France et le Royaume-Uni entretiennent des relations pour le moins électriques. Priti Patel, la ministre de l’Intérieur du gouvernement dirigé par Boris Johnson, avait annoncé de mesures toujours plus restrictives face à l’immigration illégale entre les deux pays, accusant au passage les autorités françaises de faire preuve de laxisme. À l’occasion du contentieux portant sur les sous-marins australiens, le président de la République Emmanuel Macron et le ministre des Affaires étrangères, Jean-Yves Le Drian, ont tout fait pour insister sur le rôle accessoire des Britanniques : le premier en ne rappelant pas l’ambassadeur français à Londres et le second en qualifiant le Royaume-Uni de « cinquième roue du carrosse » dans l’AUKUS. Boris Johnson a marqué son agacement face aux Français par médias interposés en leur demandant de se ressaisir et de le laisser tranquille, lui qui, pourtant n’hésite pas à jouer la fibre francophobe de ses compatriotes avec une certaine hypocrisie dans la mesure où il a toujours souligné son attachement à un pays dont il parle la langue.

À chaque crise sur la pêche, la France menace donc le Royaume-Uni de mesures de rétorsion. Outre le sujet migratoire, ceux de la fourniture d’énergie et de l’accueil des étudiants britanniques sont mis sur la table pour faire pression sur le gouvernement dirigé par Boris Johnson. Ce remake des tensions du printemps 2021 se traduit aussi par un appel de l’Exécutif français à un soutien fort de l’UE. Pourtant, Bruxelles s’en tient à l’expression de regrets pour un dossier qui n’est pas la priorité des autres États membres et dont l’importance économique est relative magré sa sensibilité pour l’Europe du Nord. Juridiquement, la position très ferme de la France qui insiste sur la violation de l’accord de commerce et de coopération ne saurait masquer les ambiguïtés du texte au sujet de la pêche.

Deux dispositions de l’ACC sont en l’espèce pertinentes et force est d’admettre qu’elles ne permettent pas de lier la partie octroyant les autorisations à de critères prédéterminés, complètement objectifs et précis. L’annexe FISH.4 du Protocole sur l’accès aux eaux, joint à l’ACC stipule en son article 1er qu’« une période d’adaptation est instituée » et « s’étend du 1 janvier 2021 au 30 juin 2026 ». Cette phase transitoire s’applique aux navires remplissant une condition simple a priori, définie à l’article 2, § 1 qui précise que l’on entend par “navire remplissant les conditions” un navire d’une partie qui a pêché dans la zone mentionnée dans la phrase précédente pendant au moins quatre ans entre 2012 et 2016, ou son remplacement direct ». La clarté du texte n’est qu’apparente. Rien n’est dit sur la durée et la nature de la pêche dans les eaux concernées. La lecture de la documentation du gouvernement britannique confirme que l’appréciation de l’activité d’un navire se fait sur le fondement des preuves de l’accès aux zones d’exploitation apportées par le demandeur (par la Commission au nom des États membres en ce qui concerne l’UE). Lesdites demandes sont examinées par une autorité administrative (United Kingdom Single Issuing Authority). Le principal moyen permettant l’évaluation de l’activité est un système officiel de suivi dont les navires doivent être équipés (Vessel Monitoring System, VMS). Si tel n’est pas le cas, l’administration s’en remet à tout mécanisme d’identification automatique ou de traçage homologué afin de déterminer les zones dans lesquelles le bateau s’est rendu. En outre, l’UKSIA prend en compte diverses informations commerciales relatant l’effectivité de la pêche (livres de pêche, ventes réalisées, etc.).

Ce bref aperçu des preuves exigées par l’administration britannique démontre qu’elle dispose d’une marge de manœuvre pour octroyer ou non une licence, ce que l’on retrouve plus explicitement à l’article FISH.10 de l’ACC qui concerne l’accès aux eaux du Bailliage de Guernesey, du Bailliage de Jersey et de l’île de Man. En vertu de la stipulation « chaque Partie autorise les navires de l’autre Partie à pêcher dans ses eaux en fonction de l’ampleur et de la nature réelles de l’activité de pêche »[2], ampleur et réalité qui sont évaluées finalement assez librement par l’État. Néanmoins, les Britanniques comme les Européens doivent agir en toute bonne foi en retenant des modalités objectives et point trop restrictives dans la délivrance des licences.

La France n’a donc pas complètement raison lorsqu’elle avance une violation flagrante de l’ACC que le gouvernement du Royaume-Uni prétend justement respecter à la lettre. Ce point explique pourquoi Paris n’obtient pas une mobilisation forte de ses partenaires de l’UE. En revanche, les autorités britanniques font sans doute preuve d’une mauvaise foi qui empoisonne un peu plus des relations diplomatiques marquées du sceau de la défiance. Dès lors, les affrontements dans le dossier de la pêche ne trouveront d’issue que sur le terrain politique. Ajoutons que le jeu de ping-pong diplomatique entre les deux partenaires sur tel ou tel dossier (et dont la tonalité est parfois puérile) finit souvent par trouver une résolution ainsi que l’illustre la coopération en matière de défense.

2. Les enseignements de la pénurie de main-d’œuvre dans le secteur du transport routier

En étant contraint de recourir à l’armée pour acheminer les carburants aux stations-service, le gouvernement britannique s’en est remis à une solution d’urgence qui témoigne une fois de plus de son impréparation dans l’appréhension des conséquences du Brexit. Dans le secteur du transport routier, la forte dépendance des États d’Europe de l’Ouest à l’égard de leurs voisins de l’Est aurait dû conduire le gouvernement de Boris Johnson à anticiper un risque de pénurie de main-d’œuvre pourtant inévitable.

Depuis l’entrée en vigueur de l’ACC, la libre circulation des personnes entre l’Union européenne et le Royaume-Uni est soumise à de nouvelles restrictions, en particulier pour l’obtention de visas de travail. Les formalités administratives et les conditions plus drastiques d’accès à un titre de séjour ont eu un impact considérable dans les secteurs recourant à une main-d’œuvre dite « peu qualifiée » comme celle employée dans le transport routier[3]. Ce phénomène a été amplifié par l’Immigration Act de 2020 qui vise explicitement à attirer des travailleurs à haut potentiel ou ayant un niveau élevé de diplôme. Aveuglé par une politique migratoire populiste soutenue par Priti Patel, l’Exécutif a fait fi des analyses des spécialistes de l’économie britannique qui connaît, comme bon nombre de sociétés occidentales, une insuffisance de main-d’œuvre dans les activités pénibles. Or le nouveau régime de la résidence de longue durée outre-Manche est fondé sur un système à points qui défavorise une immigration indispensable au fonctionnement de l’économie. La crise britannique nous rappelle que l’instrumentalisation de l’immigration (voire « l’hystérisation » de cette problématique porteuse électoralement) conduit à oublier qu’elle est nécessaire et demeure un signe de bonne santé économique. Elle est aussi une marque d’ouverture sociétale et d’humanisme quand elle est bien gérée, c’est-à-dire lorsque les autorités publiques ne se limitent pas à une conception purement matérialiste de l’immigration qui ne serait qu’une variable d’ajustement pour satisfaire les besoins de main-d’œuvre de tel ou tel secteur.

Ce constat ne saurait conduire à juger les nouvelles règles migratoires comme l’unique responsable de la situation actuelle. La covid-19 a poussé certains travailleurs à rentrer dans leur pays d’origine, tandis que les apprentis chauffeurs routiers n’ont pas toujours eu la possibilité de passer leur permis « poids lourd ». Plusieurs États de l’UE sont d’ailleurs soumis aux mêmes tensions sur leur marché du travail.

Sur un autre terrain, le manque de chauffeurs routiers n’est pas qu’une leçon pour un gouvernement britannique qui, jour après jour, montre son incurie, voire son amateurisme dans la gestion du Brexit. La crise en cause est aussi riche d’enseignements pour l’UE qui promeut un libre circulation des travailleurs en Europe sans que soit pris en compte ses conséquences du point de vue de la concurrence sociale entre les États membres.

Malgré une réforme en 2018 tentant de limiter le dumping social entre les États membres, les progrès en la matière ont été imparfaits puisque seuls les salaires des travailleurs détachés furent concernés et non les cotisations sociales[4]. Quoi qu’il en soit du droit commun actuel, le secteur routier est resté exclu du dispositif[5].

Le Royaume-Uni a largement profité de ce déséquilibre inhérent à la législation de l’UE. Déjà au début des années 2000, le pays a dû faire face à l’insuffisance de bras dans plusieurs secteurs d’activité dont l’agriculture. Alors Premier ministre, Tony Blair avait fait en sorte d’attirer la main-d’œuvre d’Europe de l’Est en s’appuyant sur les règles communautaires. Un afflux massif d’immigrés en a résulté sans que des dispositifs d’accompagnement (politiques, sociaux et économiques, en particulier dans les régions les plus pauvres de l’Angleterre) n’aient été envisagés. À l’époque des débats sur le Brexit, l’ancien locataire du 10 Downing Street avait lui-même reconnu qu’il avait fait une erreur en se limitant à une vision purement économique de l’immigration à bas coût, empêchant par là même l’augmentation des salaires dans les secteurs concernés. Une part des citoyens britanniques victimes du dumping social a, malheureusement, a nourri une vive hostilité à l’égard d’immigrés sous-payés. Nous savons que c’est l’une des raisons majeures du vote en faveur du Brexit. Si ce sentiment xénophobe est odieux, les motifs qui l’ont nourri méritent d’être discutés. Les carences de l’Europe sociale en font partie, quand bien même l’UE a aidé plusieurs régions britanniques frappées par les crises industrielles à se relever et que le volet social de la construction communautaire existe (via le Charte sociale européenne notamment). Le statut particulier que l’UE et ses États membres (qui y ont aussi trouvé leur intérêt) ont consenti au Royaume-Uni sur le chapitre social lui a permis de poursuivre une politique de flexibilité du marché du travail, synonyme d’emploi précaire et de rémunération faible.

Le Brexit n’a pour l’heure pas conduit à une évolution générale favorable aux droits des salariés au Royaume-Uni, mais la pénurie de travailleurs dans le secteur routier a immédiatement obligé le gouvernement à proposer une revalorisation des traitements des chauffeurs, ce que plusieurs entrepreneurs avaient déjà fait comme l’a montré un reportage du Monde il y a quelques semaines. Si l’on devait se faire l’avocat du diable de l’UE, nous nous interrogerions sur le point de savoir si une telle option aurait été mise sur la table si les règles européennes avaient continué de prévaloir outre-Manche. Voilà, une fois de plus, révélés tous les paradoxes du Brexit. Il affaiblit l’économie du Royaume-Uni et rend incontestablement plus difficile la vie de ses citoyens, mais elle impose aussi de se poser de bonnes questions sur les insuffisances de l’UE, en l’espèce la rémunération des travailleurs peu qualifiés et le nivellement par le bas des exigences sociales.


[1] Comme le rappelle le quotidien Le Monde avec l’AFP de « nombreuses licences provisoires » ont éxpiré le 30 septembre. « Dans un geste d’apaisement, le gouvernement de Jersey (…) a annoncé, vendredi, qu’il octroierait des autorisations à des bateaux de l’UE. Il renouvellera également des licences provisoires qui expirent dans quarante-huit heures, jusqu’au 31 janvier 2022, pour ceux qui peinent à rassembler les justificatifs demandés (…). De son côté, Guernesey renouvelle de mois en mois les licences provisoires. Au total, Paris attend encore des réponses pour 169 demandes d’autorisations définitives à Jersey, et 168 à Guernesey. »

[2] L’article se poursuit ainsi « dont il peut être démontré qu’elle a été exercée au cours de la période débutant le 1er  février 2017 et se terminant le 31 janvier 2020 par des navires éligibles de l’autre Partie dans ses eaux et selon les dispositions du traité existantes au 31 janvier 2020. »

[3] Les postes qualifiés dans plusieurs branches sont aussi touchés, comme dans l’agroalimentaire, phénomène qui touche l’ensemble des États européens.

[4] Directive 96/71/CE du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services, modifiée par la Directive (UE) 2018/957 du 28 juin 2018

[5] Directive (UE) 2020/1057 du 15 juillet 2020 établissant des règles spécifiques en ce qui concerne la directive 96/71/CE et la directive 2014/67/UE pour le détachement de conducteurs dans le secteur du transport routier et modifiant la directive 2006/22/CE quant aux exigences en matière de contrôle et le règlement (UE) 1024/2012.

Éditorial : Le Brexit, 5 ans après, un anniversaire sans tambour ni trompette

Par Aurélien Antoine

Ce 23 juin 2021, cinq années ont passé depuis que les Britanniques (ou plutôt les Anglais et les Gallois) ont choisi de sortir de l’Union européenne. Un rapide examen des unes de la presse européenne (aussi bien dans ses formats papier que numériques) démontre que l’événement historique ne tient plus une place de choix dans l’actualité. Parmi les quotidiens nationaux français, seul le journal La Croix a choisi d’en faire sa une et Les Échos une analyse véritablement détaillée. L’Opinion y consacre son éditorial. Le Monde lui préfère les élections régionales, reléguant l’événement en information secondaire. Libération se concentre sur les droits des citoyens à la marge d’une édition consacrée principalement à la politique nationale. Le Figaro ne fait que l’évoquer dans la 28e page de son édition du jour anniversaire. Chez nos voisins d’outre-Manche, le Guardian se contente de quelques articles dans les pages intérieures. The Scotsman n’en fait par le coeur de l’actualité du 23 juin.

L’ensemble des analystes s’accordent pour considérer que le Brexit n’est pas un succès. Bien souvent, les propos n’ont rien de vraiment original, tant les difficultés liées au Brexit étaient prévisibles : réduction des échanges entre le Royaume-Uni et l’UE, augmentation des lourdeurs administratives et des formalités douanières, complexité de la mise en oeuvre du protocole nord-irlandais, raidissement des relations entre l’Angleterre et l’Écosse, nouvelles contraintes pesant sur les citoyens européens et britanniques, tensions dans le secteur de la pêche, volonté de l’Union de ne pas faire cadeaux à la City, etc.

Plusieurs médias relayent, par ailleurs, les résultats de sondages qui montrent que la population britannique reste partagée sur le Brexit. Comme le révèle Les Échos, 80 % des Britanniques voteraient à l’identique si un nouveau référendum était organisé sur le sujet.

L’ensemble des informations diffusées par les médias européens est souvent enrichissant. Toutefois, un aspect est peu, voire jamais évoqué : celui des enseignements que l’Union européenne aurait tiré du Brexit. Il est naturel que les réflexions portent d’abord sur l’État qui a décidé de sortir, en particulier lorsque les personnalités politiques qui ont soutenu ce projet ont avancé que ce serait un triomphe et que, finalement, les ambitions affichées sont loin d’avoir été atteintes. Cette approche ne saurait être suffisante pour révéler les tenants et les aboutissants du Brexit, d’autant qu’au lendemain du référendum du 23 juin, une partie non négligeable des éditorialistes avait souligné que la sortie du Royaume-Uni de l’UE était aussi un échec pour l’UE. Michel Barnier n’a eu de cesse de le rappeler, y compris dans son récent ouvrage, La Grande Illusion. Mais, à l’instar de ce que l’ancien négociateur en chef de la task force produit dans son opus, les questionnements sur l’Union européenne après le 23 juin restent rhétoriques et n’ont pas encore amené une réflexion en profondeur sur son évolution politique et ses modalités de fonctionnement qui devraient aujourd’hui dominer l’agenda européen.

Il a souvent été affirmé que l’UE progressait sous l’effet des crises. Si le Brexit en fut une pour le Royaume-Uni, il n’est pas évident que, cinq ans après, tel soit la conviction des dirigeants de l’UE et des États membres en ce qui les concerne. De façon générale, les négociations du Brexit ont entraîné des propos très positifs et laudatifs à l’égard de l’UE avec trois arguments dont il est difficile de nier la pertinence : unité des États membres, travail remarquable de la task force et de son chef, et rigueur juridique face à la légèreté parfois affichée par les négociateurs britanniques. Sur le fond, l’Union européenne a su faire preuve d’inventivité afin de préserver son marché grâce aux conditions d’une concurrence équitable (level playing field), standard qui pourrait être mobilisé à l’avenir dans les relations commerciales avec les États tiers. En outre, et malgré les concessions faites à Boris Johnson à l’automne 2019, le frontstop irlandais qui s’est substitué au filet de sécurité (backstop) pour préserver l’accord du Vendredi saint a bien évité le rétablissement d’une frontière entre le nord et le sud de l’île, même s’il suscite encore bien des problèmes et n’a pas empêché que des tensions inquiétantes émergent à nouveau en Irlande du Nord. Il faut également saluer le positionnement strict de l’UE sur l’octroi d’équivalences dans la finance qui, contrairement à ce que certains dirigeants de la City ont pu penser de façon quelque peu arrogante en raison de leur leadership dans ce secteur économique, ne saurait être considéré comme un dû.

Au terme de ces cinq années, si le Brexit est une mauvaise nouvelle pour l’Union européenne, sa gestion serait un succès à tel point qu’il n’a entraîné aucune tension entre les États membres. Dans ces circonstances, il ne serait  pas pertinent d’évoquer une quelconque crise susceptible de la faire évoluer. C’est regrettable, et ce, pour trois raisons. Tout d’abord, le fait que la qualité des négociations ait finalement pris le pas sur ce que dit de l’UE le Brexit (souvent présenté comme un problème exclusivement britannique), révèle que le bon fonctionnement technocratique de la gouvernance de l’UE suffit à éclipser la faiblesse d’un projet politique qui peine à relever les défis sociétaux contemporains.

Ensuite, la bonne gestion du Brexit par l’Union dans un premier temps ne doit pas occulter la prudence qui doit être de mise afin d’apprécier les apports des deux traités du Brexit sur les moyen et long termes. Les deux textes montrent déjà leurs limites. Conformément à ce que nous avions écrit il y a plusieurs mois, le traité de commerce et de coopération n’est qu’une base qui a d’abord eu pour finalité de rassurer les milieux économiques. Bien des aspects doivent encore être précisés et éclaircis. La logique gagnant/perdant qui a eu tendance à s’imposer dans les semaines qui ont suivi l’entrée en vigueur provisoire du TCC (avant qu’elle ne devienne définitive le 1er mai)  n’est d’aucune pertinence. Les médias ne sont pas toujours d’une grande lucidité sur ce sujet. C’est ainsi que les conséquences du retrait du Royaume-Uni sur le budget européen ont été peu évoquées depuis le 1er janvier, tout comme celles portant sur la défense, la sécurité et, plus largement, sur le soft power européen. Les économistes conviennent également qu’il est ardu d’affirmer que le Brexit a été une catastrophe économique. La crise de la Covid-19 est pour beaucoup dans l’impossibilité statistique devant laquelle les chercheurs se trouvent actuellement pour évaluer avec certitude l’étendue des effets du Brexit, même s’ils sont, pour l’heure, indubitablement négatifs. 

Enfin, la rigueur européenne sur certains dossiers (Irlande du Nord, pêche, etc.) n’est pas toujours de bon aloi. Il est évidemment dans l’intérêt de l’Union de faire en sorte que le Brexit soit durablement un problème afin d’en faire un exemple à ne pas suivre pour d’autres États membres qui auraient des velléités de départ. Pourtant, à trop jouer le rigorisme juridique contre la souplesse politique, l’Union européenne prête le flanc à la critique. L’engagement de procédures contre le Royaume-Uni pour le non-respect des traités organisant le Brexit est certes justifié en droit. Cependant, outre le fait que l’effet concret de ses actions doit être relativisé du fait de leur longueur, le refus catégorique d’accepter des délais supplémentaires au Royaume-Uni pour qu’il s’adapte à de nouvelles règles, notamment en vue d’assurer la viabilité du protocole sur l’Irlande du Nord, sont discutables. Le gouvernement britannique est fautif par son impréparation, parfois son incompétence et sa volonté d’assouplir des règles auxquelles il a souscrit il y a quelques mois, tout en excluant l’extension d’une période transitoire. Il n’en demeure pas moins qu’un terrain d’entente doit être trouvé, ce qui n’est possible qu’en vertu de concessions réciproques. C’est d’ailleurs ce qui s’est régulièrement passé dans les négociations des traités de retrait, puis de commerce et de coopération. Le rapport de force doit donc progressivement laisser la place à plus de bonne foi et de bonne volonté de part et d’autre, sans considérer que les blocages seraient systématiquement imputables aux Britanniques. Le tropisme punitif de l’UE à l’égard du Royaume-Uni peut d’ailleurs surprendre, tant elle peut parfois faire preuve de souplesse sur d’autres sujets, notamment le respect de l’État de droit. En outre, la rigueur et l’unité dont elle est créditée dans le cadre du Brexit ne sont pas, loin s’en faut, généralisées. La gestion de la crise sanitaire et des stocks de vaccins au début de l’année l’a montré. Au-delà de ces circonstances, l’UE n’est toujours pas convaincante dans les champs sociaux et environnementaux. Les idées économiques orthodoxes continuent de dominer sa doctrine et celle des États membres. Or le Brexit est aussi le produit du rejet, par les classes populaires, d’une évolution de l’UE qui ne leur est plus guère favorable.

En somme, tout comme le projet de Global Britain ou le mantra “Take back control” qui découleraient du Brexit sont des faux-semblants du côté britannique, l’appel au sursaut politique de l’Union européenne après les résultats inattendus du 23 juin 2016 n’a pas été entendu. Cette ambition légitime a cédé la place à la facilité d’une critique systématique du choix des Britanniques. Le Brexit serait-il alors l’histoire d’une occasion manquée pour l’Union européenne ?


Pour poursuivre les réflexions, nous renvoyons à deux éditoriaux qui reviennent sur cet “anniversaire”, de qualité et accessibles en ligne :

 
Dans le Guardian : lien cassé

 

Par ailleurs, nous attirons l’attention de nos lecteurs sur la défaite conservatrice lors de l’élection partielle Chesham et Amersham. Bastion du parti tory, le candidat du Lib-dem a pourtant remporté cette circonscription. Alors que les conservateurs sont parvenus à faire tomber le mur rouge du nord de l’Angleterre sur fond d’un Brexit que les électeurs de cette région soutenaient, la récente défaite électorale suscite l’inquiétude du côté des tories. Ce serait le signe avant-coureur d’un sud de l’Angleterre, à l’électorat plutôt riche, diplômé et europhile, qui prendrait ses distances avec les conservateurs. Le mur bleu se fissurerait-il à son tour ?

Dans la droite ligne de ce qui précède, le week-end passé a aussi été marqué par la défection de l’ancien Speaker, John Bercow, du parti conservateur au profit d’un rapprochement vers les travaillistes. Ceux qui connaissent bien le personnage ne seront pas étonnés. Outre le fait qu’il s’est frontalement opposé au gouvernement actuel à l’occasion des débats sur l’accord de retrait, John Bercow souligne dans une interview à The Observer son attachement à l’égalité, la justice sociale et l’internationalisme que son ancien parti ne promouvrait plus. Ses détracteurs y voient l’influence de sa compagne, proche du Labour, et une vengeance après que le Premier ministre a refusé de demander à la reine de le faire Lord (en rupture avec les conventions qui veulent que tout ancien Speaker termine sa carrière politique à la chambre haute du Parlement britannique). Nul ne sait, pour l’heure, quelles sont les ambitions de John Bercow et quelle place les travaillistes voudront bien lui faire.

 

Indispensable, mais en partie décevant : recension de l’ouvrage de Michel Barnier, “La Grande Illusion”

Par Aurélien Antoine

C’est le 6 mai que Michel Barnier a choisi avec son éditeur Gallimard de publier un ouvrage qui relate quatre années et demie à la tête de la task force chargée de conduire au nom de l’Union européenne les négociations sur le Brexit. Hasard du calendrier (ou clin d’œil historique voilé), un 6 mai fut le jour où la reine Élisabeth II et François Mitterrand avaient inauguré le tunnel sous la Manche. En ce jour de 1994, jamais le Continent et la Grande-Bretagne n’avaient été aussi proches.

Le titre retenu par l’ancien ministre des Affaires étrangères français de Jacques Chirac, qui avait déjà eu, à l’époque, à battre le fer avec les Britanniques, donne le ton. Hommage direct au beau film de Jean Renoir et à l’auteur Norman Angell, La Grande Illusion a pour objet, de présenter les événements presque au jour le jour qui aboutirent à la conclusion de deux traités pour aménager la sortie du Royaume-Uni de l’UE. Le livre ne manque pas d’attraits. L’exposé des négociations est d’une réelle clarté, malgré l’aridité des dossiers en jeu. L’ouvrage restera pour le grand public une référence afin de mieux connaître l’ensemble des sujets qui ont suscité des blocages. Pour ceux qui s’intéressent à la façon dont une négociation internationale et européenne est menée, ce journal est une base précieuse qui pourra être utilement exploitée dans les formations universitaires.

Particulièrement sensible à la question nord-irlandaise, nous saluons les passages consacrés à la préservation du processus de paix dans lequel l’Union européenne a joué un rôle cardinal. La sincérité de Michel Barnier quant à sa volonté de valoriser cet acquis pacifique est indubitable. Il a engrangé un succès sur ce point, malgré les difficultés de mise en œuvre d’un protocole trop politisé par l’équipe de Boris Johnson. L’obstination du Savoyard à régler la facture financière, à s’inquiéter du sort des citoyens européens ou à écarter le maintien du passeport européen pour la City est impressionnante. Son aptitude à faire la pédagogie de la démarche européenne par une tournée inédite des capitales européennes est remarquable. Elle est à la hauteur de l’enjeu que fut le départ des Britanniques du club européen. Michel Barnier est tout entier consacré à sa tâche, quitte à devoir rejeter l’offre qui lui fut faite de devenir le chef de file du PPE lors des élections européennes de 2019.

Quelques chapitres viennent aussi confirmer la légèreté, voire la compétence relative du personnel politique britannique, qu’il s’agisse de David Davis, de Jeremy Corbyn, ou de Dominic Raab qui frise souvent le ridicule sous la plume de Michel Barnier. Avec Boris Johnson, David Frost est sans doute le plus malmené, en dépit des préventions diplomatiques de l’auteur qui n’oublie jamais de rappeler qu’il a toujours manifesté à l’égard de ses interlocuteurs le plus grand respect. Nul doute que Michel Barnier est un gentleman. Cette attitude s’apprécie particulièrement lorsqu’il évoque Theresa May et plusieurs membres de son équipe (notamment Olly Robins et Key Withers). Bien que la task force n’ait pas facilité sa tâche, l’ancienne Première ministre est reconnue pour sa ténacité et son courage. De même, Keir Starmer est salué pour sa bonne connaissance des dossiers, Michel Barnier voyant en lui un Premier ministre en puissance. Finalement, et sur un ton plutôt tranchant, le négociateur en chef souligne qu’il a « de l’admiration pour ces hauts fonctionnaires britanniques dignes, compétents, lucides. Je ne les envie pas d’avoir au-dessus d’eux une classe politique qui, pour une part, refuse tout simplement d’assumer aujourd’hui les conséquences directes des décisions et des positions qu’ils ont prises (…). »

Plusieurs anecdotes choisies par Michel Barnier sont éloquentes sur la psyché britannique. Les échanges qu’il rapporte lorsqu’il avait suivi, en tant que commissaire européen à la Politique régionale, l’ouverture des Jeux du Commonwealth à Manchester, sont édifiants sur le sentiment des Britanniques d’être à l’étroit au sein de l’UE. Les conclusions qu’il retire des mémoires d’Alain Prate sur le positionnement du Royaume-Uni au moment de la gestation des communautés européennes dans les années 1950 sont de nature à mieux appréhender le pragmatisme égoïste de nos voisins d’outre-Manche. Lors des négociations, cela se traduit par leurs tentatives systématiques de tirer la couverture vers eux, en particulier quand des dispositions fiscales ou le level playing field étaient en jeu. Jusqu’au dernier moment des négociations sur l’accord de retrait, Michel Barnier nous apprend que David Frost et Tim Barrow ont voulu obtenir un avantage fiscal majeur au profit de l’Irlande du Nord.

Les qualités indéniables de l’ouvrage ne sauraient, pourtant, occulter une forme d’insatisfaction une fois que nous parvenons aux ultimes pages de cette longue chronique. L’introduction laissait espérer un regard plus distancié sur les négociations, leurs issues et surtout, sur l’Union européenne. Michel Barnier annonce, en effet, dans les premiers feuillets de son opus, qu’il souhaite tirer parti de cette expérience inédite en en révélant les enseignements pour l’Europe et pour la France. Cet objectif initial ne peut être que salué. La démarche critique, cinq ans après le vote du 23 juin 2016, est quasiment absente des discours des leaders européens, accaparés par la gestion de la pandémie de Covid-19. Ils sont aussi prompts, pour détourner l’attention de leurs insuffisances, à utiliser la relation actuelle avec le gouvernement britannique pour valoriser l’unité des 27 ou la vigueur des institutions de l’UE. Malheureusement, le but de Michel Barnier n’est pas atteint. La résolution qui clôture l’ouvrage est bien plate et laisse sur sa faim le lecteur avide de propositions en vue d’une évolution indispensable de l’Union européenne.

Le constat d’une Europe trop néolibérale qui ne protège pas assez ses citoyens en raison d’un volontarisme contenu dans les domaines des politiques sociale et environnementale est certes fait dès les premières lignes du journal. Mais, comme souvent, au-delà de cette appréciation somme toute très générale qui appartient désormais plus au procédé rhétorique de circonstance qu’à l’expression d’une conviction profonde, c’est un bilan dithyrambique qui est fait de l’action de l’UE. Non pas qu’il ne faille pas reconnaître les succès de l’unité pacifique du continent européen auxquels les 27 sont parvenus, mais nous restons assez circonspect face à des discours ou des écrits qui tiennent une forme de double langage. C’est bien à une glorification du marché unique de plus en plus libéral depuis l’Acte unique de 1986 que l’on assiste. La Politique agricole commune, qui est loin de favoriser l’agriculture non productiviste et raisonnée, est vantée. La technocratie et les élites européennes ne sont pas remises en cause (sauf subrepticement, dans le paragraphe du 21 février 2021). Michel Barnier s’en tient à moquer le rejet caricatural dont elles font l’objet par les populistes. Plutôt qu’une analyse objective du fonctionnement de Bruxelles où tout n’est pas aussi rose qu’il donne à le voir dans son journal, l’ancien commissaire préfère proclamer sa flamme à Mario Draghi. Aucun dirigeant de l’Union n’est épinglé, même pas Victor Orban. Jamais il n’est fait mention des concessions européennes lors des négociations avec Boris Johnson (sur le backstop par exemple) ou des propres turpides fiscales de l’Union, pourtant opposée à un Royaume-Uni qui se verrait bien en “Singapour sur Tamise”. N’hésitant pas à digresser sur quelques sujets connexes, nous sommes surpris par l’absence de référence aux débats sur le budget européen fin 2020 qui ont montré à quel point l’Union peut tergiverser sur l’État de droit avec, pour l’heure, des effets pour le moins circonscrits de mécanismes de protection entrés en vigueur, mais dans l’attente d’une validation définitive par la Cour de Justice. Attaché aux sommets savoyards, Michel Barnier n’a pas, semble-t-il, tiré les leçons du sermon christique dont est issue la célèbre parabole : « Pourquoi vois-tu la paille qui est dans l’œil de ton frère, et n’aperçois-tu pas la poutre qui est dans ton œil ? »

Une deuxième déception affleure au fil de la lecture. Dans son avertissement, le négociateur en chef prétend vouloir comprendre les causes du vote du peuple britannique en faveur de la sortie de l’UE. Plus la lecture avance, moins cette intention ne se traduit concrètement. Bien évidemment, les motifs connus sont repris : nostalgie impériale, rejet de l’immigration, attaques simplistes à l’encontre de l’Union etc. Plusieurs occasions étaient données à Michel Barnier de chercher la logique profonde qui a nourri le Brexit qui, contrairement à ce qu’il suppute en citant le Roi Lear de Shakespeare en incipit de son texte, n’est pas le fruit de la folie, ni même de la déraison à l’aune de l’Histoire des relations anglo-européennes. L’invocation du discours de David Frost à l’Université Libre de Bruxelles, assez riche et éloquent, aurait pu donner lieu à une discussion plus fondamentale, car il recèle des remarques dignes d’intérêt au-delà des seuls aspects techniques relatifs aux négociations. De façon trop régulière, Michel Barnier se contente de reprendre ici ou là des phrases qui l’ont frappé par leur pertinence. Au bout de quatre années, il est manifeste qu’il n’est pas parvenu à comprendre complètement  la psyché britannique et les ressorts structurels (et culturels) du Brexit. Il ne suffit pas d’avoir de l’humour, de l’élégance, d’aimer l’English breakfast, d’avoir appris l’anglais en un temps record et de citer Churchill ou Shakespeare pour convaincre d’une maîtrise de la culture de son interlocuteur. Nous l’avons signalé dans plusieurs de nos écrits : il manque sans nul doute à nos dirigeants contemporains la capacité de prendre le temps de s’ouvrir à d’autres façons de penser et d’envisager les événements dans leur globalité historique ; en bref, prendre de la hauteur avec ceux dont c’est le métier. Nous assumons ici l’idée de « prêcher pour notre paroisse » : l’appui de quelques conseils de personnalités issues du monde universitaire, en particulier historiennes ou spécialistes de civilisation britannique, n’aurait pas été inutile. Alors que Michel Barnier évoque le mépris dont il a pu faire l’objet en tant qu’homme politique de la part de certains fonctionnaires bruxellois, l’exclusion inconsciente de toute référence à des travaux académiques sur les relations entre l’Europe et le Royaume-Uni est un signe des temps et de la formation des élites européennes de la fin du XXe siècle et du début du XXIe siècle. Cet oubli d’un responsable européen, même doté d’une grande expérience, est inquiétant, car il prouve qu’il évolue dans un cadre intellectuel peu apte à prendre véritablement de la distance. Par conséquent, quelques passages brillent par leur banalité, leur naïveté ou leur simplisme. En voici quelques illustrations.

L’ancien négociateur en chef ne fait pas l’économie de lieux communs. Il connaît ses classiques en n’omettant pas les références incontournables aux grands Européens que sont Simone Veil, de Gaulle, Adenauer, Helmut Khol, Mitterrand, ou Giscard d’Estaing. Quelques analyses paraissent aussi brèves que peu lucides. Michel Barnier considère ainsi que la victoire d’Emmanuel Macron, entre autres événements du printemps 2017, serait « un nouveau signe que les citoyens se reconnaissent davantage dans une vision positive et proeuropéenne que dans le discours des populistes (…). Et que, face (aux) bouleversements, nous sommes plus forts ensemble, à 27. » Tout n’est pas inexact dans ce passage, mais il fait fi des chiffres de la participation et de la place presque absente du Brexit dans les débats d’entre-deux-tours de l’élection présidentielle française de 2017. Quant à l’Union européenne et à l’engagement proeuropéen d’Emmanuel Macron, ils ne sont pas un motif central du vote en sa faveur ainsi qu’en témoignent les nombreuses enquêtes menées à l’époque par les instituts de sondage. Ce manque de perspicacité est encore plus prégnant lorsque le négociateur en chef s’aventure sur le terrain de la vie politique britannique. Par exemple, l’interprétation des résultats des élections de 2017 laisse songeur. Michel Barnier semble y voir un rejet du Brexit… alors que le demi-succès travailliste tient à la capacité de Jeremy Corbyn d’avoir fait en sorte de renationaliser le débat en évitant soigneusement de détailler ses plans à l’égard de l’UE.

Il y a également de quoi être stupéfait quand nous apprenons que Michel Barnier ne découvre l’histoire de l’article 50 du Traité sur l’Union européenne (qui prévoit la sortie d’un État membre) que le 20 décembre 2019, alors que tout cela est bien connu des spécialistes universitaires du sujet. C’est une belle illustration de ce que nous évoquions plus haut : un personnel politique et technocratique qui ne prépare plus les dossiers dans toutes ses dimensions, notamment académiques et abstraites. Si celles-ci ne se suffisent pas à elles-mêmes, elles nous semblent être une base indispensable à une négociation relative à un événement historique aussi important que le Brexit.

L’élargissement de l’UE est, quant à lui, perçu de façon quelque peu caricaturale, car il est exclusivement décrit comme un moment de réunification politique du continent européen. Tous ceux qui étudient ce thème sensible savent que, loin de réaliser une union politique ambitieuse, l’ouverture de l’Union en un temps record après la chute des régimes communistes a d’abord eu pour finalité l’extension du domaine du marché, conformément à la ligne défendue par le Royaume-Uni d’ailleurs. Le même étonnement nous saisit lorsque Michel Barnier évoque l’action environnementale de l’UE ou encore le rôle des parlements nationaux censés « participer activement au débat démocratique suscité par cette négociation » sur le Brexit. Faut-il rappeler, aussi bien sur l’accord de retrait que sur le traité de commerce et de coopération, que les représentations parlementaires des 27 n’ont jamais été formellement et substantiellement consultées ? Compréhensible pour le premier traité, cette mise à l’écart le fut beaucoup moins pour le TCC.

Au-delà de ces exemples ponctuels, l’analyse d’ensemble sur les négociations ne recèle guère de nouveautés. Plusieurs points sont désormais bien connus et peu discutés : motifs du vote en faveur de Leave, stratégie initiale du cherry-picking déployée par Theresa May, tentatives de divisions entre les 27 fomentées par les ambassadeurs britanniques, la nécessaire unité des 27, la question du règlement financier (avec un clin d’œil facile au trop connu “I want my money back” de Margaret Thatcher), l’imbroglio du backstop, l’influence de Dominic Cummings, les postures politiciennes et irréalistes de David Frost au début des négociations sur la relation future, l’impréparation des Britanniques afin d’établir les contrôles aux frontières, le coup de Trafalgar qu’a constitué le dépôt de l’Internal Market Bill en septembre 2020, les tensions sur la pêche, la mauvaise foi de Boris Johnson sur les domaines exclus des négociations (comme la sécurité et la défense)… En ce qui concerne la première phase du travail de Michel Barnier entre 2017 et 2019, nous retrouvons finalement par écrit l’essentiel du reportage d’Arte sur la task force, « The Clock Is Ticking ». À l’époque, le documentaire avait reçu un bel accueil, et ce, à juste titre comme Michel Barnier le concède. Le travail des négociateurs était mal connu et la vivacité de la réalisation rendait le déroulement des discussions assez captivant. Quatre ans après, le retour par le menu aux faits d’armes de la task force donne une légère impression de déguster un « plat réchauffé ». La seconde partie sur l’âpreté des échanges avec David Frost est plus technique. Michel Barnier insiste sur la préparation remarquable de son équipe où rien n’était improvisé. Implicitement et a contrario, celle de David Frost l’était sans doute moins. En réalité, il était particulièrement retors. Michel Barnier a certes tenu bon sur l’essentiel, mais il se garde bien de faire état des limites de l’accord du 24 décembre 2020 qui laisse aujourd’hui encore planer l’hypothèse d’une relation à la carte en l’UE et le Royaume-Uni pour de nombreux secteurs économiques. De même, la mise à l’écart de principe du rôle de la Cour de Justice ne fait l’objet d’aucune analyse.

Il était évidemment impossible à Michel Barnier (du moins dans un laps de temps aussi court après les négociations) de poser un regard critique sur ceux qui lui ont donné le mandat de défendre les intérêts de l’Union. La « fierté » européenne que l’auteur exprime en faveur de la réalisation unique d’un projet commun qui a empêché les conflits armés sur son sol depuis 1950 est compréhensible et légitime. Cependant, cette position n’empêchait pas un peu d’audace intellectuelle. D’autres formes de violences sévissent au sein de l’UE qui, tout en étant moins brutales que les affrontements militaires de siècles passés sur le continent, n’en sont pas moins dévastatrices. Les inégalités et la pauvreté grandissantes dans les sociétés occidentales, aujourd’hui nourries par cette même construction qui a su garantir la paix, sont, avec la crise environnementale, tout aussi délétères pour l’espèce humaine sur le long terme. Les bases politiques de l’UE doivent être réévaluées et profondément repensées. Nous serons bien en peine de retirer quoi que ce soit du livre de Michel Barnier sur ce terrain, malgré le propos liminaire qui le laissait croire.

La lecture de l’ouvrage de Michel Barnier provoque finalement un sentiment que Michel Barnier se plaît à reprocher aux Britanniques : « une part non négligeable d’idéologie, et de nostalgie pour un passé sublimé ». Car la promotion de l’Union européenne actuelle et des 27 revient à s’accrocher à un projet né à une époque révolue qui, de surcroît, a été en partie vidé de son ambition politique par rapport à des objectifs économiques devenus indépassables. L’Union entre des États est toujours souhaitable et ce serait une faute de jeter le bébé avec l’eau du bain. Mais au-delà de ce constat, nous espérions des propositions plus fondamentales de celui qui a été au cœur d’un événement historique dont il reconnaît lui-même qu’il est une leçon pour l’Europe. Peut-être aurait-il fallu attendre quelques années de plus pour que Michel Barnier écrive sur cette tâche unique avec plus de clairvoyance et d’esprit critique. Mais, conscient des échéances politiques à venir en France, il a préféré précipiter un retour d’expérience qui valorise ses qualités personnelles. L’ouvrage confine donc souvent à l’autopromotion, sans qu’aucun projet concret d’évolution de l’UE soit évoqué ou que des idées neuves soient formulées. Le style adopté, qui est évidemment celui d’un journal de bord, force le trait d’un Michel Barnier qui veut absolument paraître «  sympa », qualificatif qu’il assigne à la task force par une anaphore passablement pénible au début de la chronique. Les cartes postales de Savoie utilisées comme des intermèdes sont charmantes, mais elles dissimulent maladroitement la finalité de l’auteur de convaincre le lecteur qu’il est un homme de terroir, proche des gens ; en somme, une espèce de Chirac à la mode savoyarde qui se verrait bien connaître le même destin.

D’ailleurs, l’ancien ministre se place systématiquement au niveau de grands chefs d’État, comme quand il prononce un discours au Parlement irlandais ou qu’il participe à un hommage en l’honneur d’Helmut Kohl. Il n’a de cesse de rappeler toutes les fonctions qu’il a pu exercer. Il ne rate jamais une occasion de préciser qu’il fréquente tel ou tel membre le plus en vue du gratin européen ou qu’il connaît fort bien les huiles des institutions européennes. Il n’hésite pas, enfin, à minimiser sa mise à l’écart dans la dernière ligne droite des négociations relatives au TCC en faisant comprendre au lecteur que ce que la présidente de la Commission a décidé l’a presque été sous sa dictée. Sa capacité à taire les ultimes concessions de l’UE pour clore la seconde phase est une gageure. Contrairement à ce que Michel Barnier prétend, son livre ne permet pas de répondre à la question que l’un de ses conseillers lui posa en pleine négociation de l’accord de retrait : « est-ce que d’un point de vue philosophique quelque chose de positif découle du Brexit ? » Stature de chef d’État, philosophe… Décidément, Michel Barnier a de bien grandes ambitions. Il n’y a plus qu’à lui souhaiter, pour l’avenir, qu’elles ne le conduisent pas à une grande désillusion.


PS : Cette première partie de l’année 2021 voit la publication de plusieurs ouvrages grand public sur le Brexit. Nous avions souhaité chroniqué deux ouvrages qui ont fait l’objet d’une belle promotion. Le premier était l’oeuvre de Sylvie Bermann, ancienne ambassadrice française à Londres de 2014 à 2017. Pour ceux qui ont été réjouis du militantisme européen de Michel Barnier, ils ne seront pas dépaysés par le livre de Mme Bermann qui ne surprend guère. La doxa de l’élite européenne y est parfaitement assumée. Ce manque d’originalité teinté de manichéisme nous a conduit à faire l’économie d’une recension exhaustive d’un texte dont l’autrice, finalement, ne connaît le Royaume-Uni que par le prisme, certes instructif mais pour le moins limité, de la haute diplomatie internationale. La connaissance de nos voisins d’outre-Manche est incontestablement meilleure chez Tristan de Bourbon Parme auteur du second ouvrage consacré à Boris Johnson. Basé à Londres depuis de nombreuses années, le journaliste propose une approche pondérée du personnage de Boris Johnson, fidèle à sa complexité et à sa relation contrariée avec l’Europe. Son enquête a le mérite de pallier une carence en langue française dans la mesure où aucun ouvrage ne permet de mieux connaître l’actuel Premier ministre. Toutefois, le meilleur moyen d’appréhender cet homme politique aux nombreux paradoxes et excès est de lire des biographies anglaises plus approfondies (notamment celles de Tom Bower ou Andrew Gimson).

Poursuite ou reprise des négociations ? Un point d’étape pour comprendre les enjeux des prochaines semaines

Par Marie-Claire Considère-Charon

Les tergiversations de Boris Johnson durant le mois d’octobre ont longtemps empêché d’y voir clair quant à l’évolution des négociations relatives à la future relation ente le Royaume-Uni et l’UE. Marie-Claire Considère-Charon explique les derniers événements et les enjeux des dernières semaines de discussions qui seront intenses. Force est d’admettre que rien ne permet de dire si les deux partenaires parviendront à un accord dans un contexte toujours plus contraint par la pandémie de Covid-19.

La lecture de cet article sera utilement complétée par la lecture de contributions ou d’interviews données par le directeur de l’Observatoire du Brexit :


Négociations post-Brexit: va-t-on vers le dénouement ?

D’aucuns ont pu être surpris, voire déconcertés, par la décision des Britanniques, le mercredi 21 octobre, de revenir à la table des négociations dès le lendemain. Cette décision survenait en effet après un nouvel épisode de brouille entre Londres et Bruxelles, qui pouvait laisser supposer qu’une entente fût impossible et que le processus de négociation s’achèverait sur un échec. La date limite du 15 octobre, que Johnson avait fixée, pour être en mesure de conclure un accord avec les responsables européens, avait été dépassée[1]. Les conclusions du Conseil européen du 15 octobre, où l’annonce d’un accord aurait dû avoir lieu, allaient fortement indisposer les autorités britanniques. Tout en se prononçant pour la poursuite des pourparlers le Conseil invitait le Royaume-Uni à faire les pas nécessaires pour rendre possible un accord et rappelait, eu égard au projet de loi sur le marché intérieur, que l’Accord de Retrait y compris les Protocoles devait être appliqué dans son intégralité, et en temps voulu. Il était clairement formulé que c’était aux Britanniques de bouger sur leurs positions, ce qui avait provoqué la colère de Londres, qui aurait également pris ombrage de l’absence du mot « intensifs » associé aux pourparlers[2]. La riposte du Premier ministre ne tarderait pas.

Le 16 octobre, après avoir expliqué que les Britanniques ne demandaient rien de moins qu’un accord de type canadien, mais que les Européens voulaient continuer à contrôler leur législation ainsi que leurs zones de pêche, le Premier ministre appelait les Britanniques, dans une allocution retransmise à la télévision[3], à se préparer à une sortie sans accord sur la future relation commerciale à la fin de la période de transition. Le 19 octobre, à la suite d’un échange entre Michel Barnier et son homologue David Frost, un porte-parole du gouvernement britannique déclarait qu’il n’y aurait pas de base pour la reprise des discussions sans un changement d’approche fondamental des Européens qui soit conforme à la recherche d’un accord entre deux partenaires égaux et souverains. Michel Barnier qui était attendu à Londres le lundi 19 octobre s’était vu signifier par David Frost qu’il n’était pas le bienvenu, à moins qu’il y ait un changement de stratégie des Européens.

Comment expliquer le revirement des Britanniques ?

L’élément déclencheur semble avoir été l’engagement du négociateur en chef Michel Barnier à rechercher les compromis nécessaires de la part des deux parties. Devant le Parlement européen réuni en séance plénière[4] le mercredi 21 octobre, il affirmait avec force sa conviction qu’un accord était « à notre portée » et que les « Européens étaient résolus à intensifier les discussions sur tous les sujets et à le faire sur la base de textes juridiques…. dans un délai qui doit laisser suffisamment de temps à votre Parlement et au Conseil de s’exprimer ». Il se disait également disposé à rechercher les compromis nécessaires de la part des deux parties et évoquait « le respect de la souveraineté britannique qui est une préoccupation légitime du gouvernement de Boris Johnson ».

Alors que tout espoir d’aboutir à un accord semblait avoir été enterré, son discours aurait été perçu par Londres comme un signal suffisamment recevable pour la reprise des pourparlers.

Un échange téléphonique entre les deux principaux négociateurs fut suivi de l’annonce[5] que l’on entrerait dans une nouvelle étape avec l’intensification des discussions qui seraient sans relâche, y compris les week-ends, à partir du jeudi 22 octobre où l’équipe européenne était attendue à Londres.

Les deux équipes ne disposent que de trois semaines pour sceller un accord qui devra ensuite être soumis au processus de ratification parlementaire. Cette course contre la montre devrait permettre aux deux parties de rapprocher leurs points de vue sur une série de domaines où leurs positions paraissent encore bien éloignées.

La dialectique du deal ou du no deal

Le revirement des autorités britanniques, qui a fait suite à la fausse sortie de leur négociateur, a suscité de nombreux commentaires et conjectures dans les milieux politiques et diplomatiques ainsi que dans la presse britannique. Si le Guardian, sous la plume de Daniel Boffey[6], citait une source officielle française selon laquelle le Royaume-Uni n’aurait jamais eu l’intention de se retirer définitivement des négociations, mais avait eu, une fois de plus, recours au bluff, à l’inverse, Nick Tyrone, dans le Spectator[7], périodique ultra conservateur, expliquait que le no deal était tout à fait probable et même souhaitable pour la Grande-Bretagne ainsi que pour l’Union européenne de façon à régler le débat une fois pour toutes et à découvrir si le retrait de l’Union européenne s’avérerait un désastre ou non.

Étant donné que le Premier ministre n’a pas de ligne directrice clairement définie, mais semble considérer que toute négociation s’apparente essentiellement à un rapport de force, il est certes difficile, dans son discours, de distinguer ce qui relève de la posture politicienne de ce qui peut laisser croire à de réelles intentions à court terme.

Après avoir remporté haut la main les élections législatives de décembre 2019 grâce à l’appui d’un électorat qui a déserté le parti travailliste au profit de celui qui leur promettait un Brexit rapide et sans concessions, il lui importe de conserver ces anciens bastions du labour en leur démontrant qu’il est un négociateur coriace et déterminé.

Il est d’autre part entouré de brexiters inconditionnels et europhobes tels que son conseiller Dominic Cummings, son ministre des Affaires étrangères, Dominic Raab, ou encore le responsable des négociations, David Frost qui se déclarent prêts au no deal pour des raisons politiques et idéologiques et dont l’emprise exercée sur le Premier ministre est incontestable. L’idée d’une rupture totale avec l’Union européenne les séduit, car, selon eux, elle donnerait à la Grande-Bretagne l’entière liberté de disposer de son destin sans être contrainte de trouver un compromis avec ses partenaires européens.

Il est évident, toutefois, qu’un accord commercial bien ficelé, et présenté comme un succès éclatant par le Premier ministre permettrait une sortie honorable d’autant que les sondages laissent à penser que le « mur rouge[8] » serait en train de se reconstruire.

Il faut ajouter que, malgré les déclarations de Boris Johnson, un no deal serait dans un premier temps catastrophique pour l’économie britannique[9]. Le 18 octobre, un conglomérat d’organisations patronales et de décideurs des milieux industriels et financiers lançait un ultime appel à l’adresse des responsables politiques pour tenter de les persuader qu’il fallait absolument trouver un compromis sur les échanges commerciaux. Ils insistaient sur les perturbations et les effets désastreux que l’on pouvait redouter en cas de no deal, que ce soit dans le domaine de l’emploi et celui des investissements ou celui des transports avec le risque de chaos dans les ports, sans compter l’accumulation de formalités administratives subséquente à l’introduction de tarifs et quotas. Il semblerait que de nombreuses sociétés britanniques ne se soient pas préparées à de tels chamboulements. Le pays pourrait, de surcroît, être confronté à plusieurs pénuries notamment dans le secteur de l’alimentation et des médicaments.

La recherche d’un accord de libre-échange ambitieux

Le Royaume-Uni a toujours voulu un accord de libre-échange des plus performants (best-in-class) fondé sur une coopération amicale, sans alignement avec le droit européen, tout en conservant l’accès au marché unique « sans tarifs ni quotas ». Mais après la démission de Theresa May qui aurait accepté une forme de souveraineté réglementée, l’arrivée au pouvoir de Boris Johnson a signifié un changement d’approche, caractérisé par un durcissement du Brexit qui s’est éloigné du cadre de référence européen pour se rapprocher des règles de l’OMC. Le Premier ministre s’est dit résolu à ne négocier « aucun arrangement qui lui ferait perdre le contrôle de ses propres lois » et entend bien s’affranchir des normes et réglementations européennes pour pouvoir appliquer ses propres règles. Il n’a eu de cesse de revendiquer le fait que le Royaume-Uni était un État libre et indépendant tout en accusant ses partenaires européens de le traiter encore comme un État dépendant de la superstructure de l’Union. À cet égard, le discours de Michel Barnier a résonné favorablement avec sa double référence à la souveraineté britannique.

Les Européens souhaitent un partenariat étroit, « sans tarifs ni quotas ni dumping », mais aussi durable, car les choix faits aujourd’hui, comme l’affirme Nathalie Loiseau[10], ne seront pas forcément ceux d’une autre majorité demain au Royaume-Uni. Ils redoutent des distorsions de concurrence et le risque du dumping social, fiscal ou réglementaire. Si partenariat ambitieux il y a, il doit pouvoir assurer des conditions de concurrence équitables (level playing field) concernant les questions sociales, environnementales et fiscales ainsi que pour les aides publiques et la protection des consommateurs. Cela supposerait la mise en place de standards « élevés », modelés sur les standards européens que les Britanniques seraient tenus d’accepter.

Des lignes rouges de part et d’autre

Nous reprenons ici synthétiquement ce que l’Observatoire a déjà expliqué dans plusieurs articles.

Les négociations d’accords de libre-échange visent habituellement à identifier des convergences, alors que, dans le cas de la négociation post-Brexit, l’accord doit permettre de mettre en place des divergences, comme le souhaite Boris Johnson. Le Royaume-Uni et l’Union européenne ont par ailleurs leurs propres lignes rouges, c’est-à-dire tout ce que les deux parties veulent absolument éviter ou à l’inverse sauvegarder.

La stratégie britannique consiste à vouloir s’entendre avec les Européens sur un accord de base (bare bones agreement) qui tracerait les grandes lignes, puis de négocier des partenariats ad hoc, secteur par secteur, en privilégiant les dossiers les plus complexes comme la pêche, le sort des citoyens européens, et les droits de douane. Il leur importe également d’éviter toute implication d’un organe supranational comme la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE)  ou la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Quant à l’Union européenne, elle réclame par la voix de son négociateur en chef, Michel Barnier, un accord global qui intègre tous les domaines y compris les plus sensibles, et conditionne la conclusion d’un partenariat commercial à un accord sur la pêche[11], une des pierres d’achoppement les plus redoutables.

Selon le vœu de l’Union européenne, l’accord de partenariat global s’articulerait autour des trois composantes, un volet général, un volet commercial et un volet sur la sécurité avec la possibilité de conclure des accords complémentaires simultanément ou ultérieurement.

Quel modèle d’accord ?

Les Européens auraient souhaité pour le Royaume-Uni un accord identique à celui qui s’applique à la Norvège[12] qui est étroitement associée au bloc européen (avec lequel elle a conclu pas moins de 130 accords individuels). Après le rejet de l’Accord de Theresa May, un accord de type « Norvège plus » avait été brièvement envisagé, puis très vite écarté par les Britanniques comme étant trop contraignant, car la Norvège est restée dans le Marché unique et doit souscrire aux quatre libertés de circulation y compris le mouvement des personnes.

Le Royaume-Uni aimerait un accord semblable à celui qui a été signé par l’Union européenne avec le Canada (CETA) qui a un large accès au marché unique. Cette formule serait très avantageuse pour le Royaume-Uni et pourrait même aller plus loin que le CETA qui assure des échanges sans droits de douane pour les produits industriels, la majorité des produits issus de l’agriculture, à l’exception toutefois de la viande, mais un accès très limité aux services. Par ailleurs, le traité maintient des quotas sur certains produits. Un accord de type Canada suppose également l’établissement d’une liste exhaustive des produits soumis ou non aux tarifs et quotas avec en contrepartie des exigences moindres d’alignement sur les standards européens. Cette formule a été écartée par les Européens compte tenu des délais extrêmement limités imposés par Londres, ainsi qu’en raison du risque de dumping élevé, étant donné la proximité du Royaume-Uni avec le bloc européen[13] et l’imbrication de leurs économies.

Les Britanniques déplorent que les Européens leur offrent des conditions moins favorables que celles accordées au Canada par le CETA. À cela les Européens rétorquent que cet accord de libre-échange ne prévoit pas la levée des contrôles réglementaires sur les marchandises à l’entrée dans l’UE et que le Royaume-Uni ne saurait être traité comme le Canada à cause de sa proximité avec le continent. Ils soulignent à cet égard que le volume d’échanges très important entre le Royaume-Uni et le continent européen[14] n’a rien de comparable avec les échanges entre l’Europe et le Canada, ce qui les incite à être particulièrement vigilants pour assurer une concurrence équitable. Il est clair que les conditions exigées par les Européens incluent la non-régression par rapport aux standards européens, et que ces conditions doivent être ajustables avec le temps conformément à l’évolution de la législation européenne à laquelle le Royaume-Uni devra se conformer.

Il y a quelque temps le Royaume-Uni a commencé à évoquer une relation proche de celle que l’UE entretient avec l’Australie qui, en réalité, s’assimilerait largement à un « no deal », car n’y a pas d’accord de libre-échange entre l’Union européenne et l’Australie. Les deux partenaires opèrent en vertu des règles de l’OMC avec des tarifs qui peuvent être élevés sur les importations et les exportations et un degré très limité de coopération commerciale.

Dans la déclaration politique[15] qui fixe le cadre des relations futures entre l’Union européenne et le Royaume-Uni, il est indiqué que « le niveau d’ambition de notre futur accord de libre-échange sera proportionnel au niveau et à la qualité des règles du jeu économique entre nous ».

 

Les divergences qui opposent Européens et Britanniques

Des divergences assez considérables opposent Européens et Britanniques sur des questions jugées importantes, voire cruciales, comme les aides d’état, les conditions pour des échanges sur une base équitable, le mode de gouvernance et d’arbitrage d’éventuels litiges et les droits de la pêche.

Le concept du level playing field, emprunté au vocabulaire du sport, tout comme l’était le backstop, est sans doute une des questions les plus difficiles à résoudre, dont l’issue déterminera largement le cadre des futures relations commerciales. Le souci des Européens d’assurer la mise en place de règles du jeu équitables est primordial et répond au besoin d’assurer une concurrence non biaisée et de se prémunir contre toute démarche déloyale de la part de leur partenaire. La prudence s’impose aux yeux des négociateurs européens d’autant plus que l’accord commercial qui sortira des négociations fera jurisprudence en vertu de la clause « de la nation la plus favorisée ».

Compte tenu de la proximité géographique et de l’imbrication des économies, la future relation commerciale doit être fondée sur de solides engagements. Pour les Européens, cela suppose l’adoption de normes réglementaires, fiscales, environnementales et sanitaires ainsi que celles concernant le droit du travail, la sécurité alimentaire et la santé animale qui soient les plus proches possibles des normes européennes. Si le Royaume-Uni veut un accord de libre-échange sans tarifs ni quotas, il devra souscrire à des règles plus strictes que celles d’autres accords de libre-échange comme avec le Canada ou le Japon. Les autorités britanniques ont toutefois rejeté l’idée d’engagements juridiques contraignants jugés contraires au libre exercice de leur souveraineté. Un des arguments du Premier ministre a également été d’affirmer que le Royaume -Uni avait des standards plus élevés que ceux des États membres. Il a également ajouté que la Cour de justice européenne, chargée de contrôler le respect par les États membres des obligations qui leur incombent, en vertu du droit de l’Union, n’a engagé que 4 procédures à l’encontre du Royaume-Uni au cours des vingt dernières années, comparées à 29 à l’encontre de la France. Dans un geste de conciliation, l’Union européenne a réduit ses exigences en matière de standards, sans satisfaire pour autant les Britanniques.

Le mode de gouvernance

Concernant l’application des règles les positions divergent tout autant. Les Européens souhaitent mettre en place des garde-fous avec un mécanisme de règlement des différends ainsi que des sanctions au cas où l’une des parties ne respecterait pas ses engagements. Les Britanniques, quant à eux, jugent inacceptable d’instaurer des mécanismes de contrôle et invoquent une confiance mutuelle dans une relation d’égal à égal. La confiance est en effet une condition essentielle à la réussite des négociations, mais les outrances et les contradictions de Boris Johnson peuvent donner des raisons aux Européens de douter de sa bonne foi. On sait qu’en cas de litige, en particulier sur la mise en place des contrôles à la frontière en mer d’Irlande, un mécanisme de règlement des différends est prévu qui passe par la saisine d’un comité conjoint. À cet égard, le dépôt du projet de loi sur le marché intérieur qui, dans ses clauses 41 et 42 contrevient au dispositif prévu par l’article 5 du Protocole nord-irlandais constitue un précédent fâcheux qui n’invite guère les Européens à la confiance, bien au contraire.

Surtout, la place centrale éventuellement dévolue à la Cour de justice (qui pourrait imposer une interprétation de l’accord dès lors que le droit de l’Union européenne est en cause) est rejetée par les farouches partisans du Brexit, car elle est une atteinte de plus à la souveraineté. Le Royaume-Uni a évoqué récemment la création d’une autorité indépendante habilitée à préserver les échanges sur une base équitable sans, toutefois, donner plus de précisions.

Les aides d’état

Il peut paraître surprenant de voir un gouvernement conservateur accorder autant d’importance aux aides d’État. Le parti conservateur a toujours été plutôt hostile à l’intervention de l’État et on se souvient de Margaret Thatcher clamant qu’elle n’avait pas de temps à perdre avec les sociétés en difficulté qu’elle appelait des « canards boiteux » (lame ducks). Cela semble en effet aux antipodes du libéralisme dérégulé que les Européens soupçonnent Boris Johnson de vouloir mettre en place. Toutefois, l’ambition du Premier ministre étant de transformer son pays en champion des technologies innovantes et compétitives peut laisser supposer qu’il souhaite financer ses entreprises les plus en pointe pour réaliser son objectif.

Quelques progrès sont à signaler sur cette question. Le Royaume-Uni a commencé à travailler sur les règles à inclure dans l’accord commercial que les deux parties devraient respecter. Les Européens auraient assoupli leur position en acceptant d’accorder à leur futur partenaire un degré de divergence tout en s’assurant qu’il y ait moyen de sanctionner, ou à défaut de compenser un risque éventuel de distorsion.

Les droits de la pêche

S’il est un sujet sensible à la fois pour le Royaume-Uni et pour une dizaine d’États membres, c’est bien celui de la pêche, qui ne représente pourtant qu’une part très réduite du PIB britannique (0,1%), mais a un poids politique et symbolique important.

Jusqu’à présent les eaux territoriales britanniques, qui sont les plus vastes d’Europe et parmi les plus poissonneuses, ont été régies par le Politique commune de la Pêche, une politique européenne intégrée au même titre que la PAC.

Les Européens souhaiteraient conserver un « accès réciproque aux eaux territoriales des deux parties » avec le maintien des quotas actuels. Le Royaume-Uni, au nom de son futur statut d’« État côtier indépendant » à partir de janvier 2021, entend bien prendre le contrôle de ses eaux territoriales qui entourent les côtes de la Grande-Bretagne et incluent la Manche, la mer Celtique, la mer du Nord et la mer d’Irlande[16].

À partir du 1er janvier 2020 de nouvelles modalités d’accès pour les bateaux en provenance de l’Union européenne devraient, selon les Britanniques, dépendre d’un accord international qui serait renégocié chaque année en fonction des données les plus récentes sur les stocks de poissons. Dans son livre blanc sur la pêche[17] le Royaume-Uni, qui entend bien défendre les intérêts des pêcheurs britanniques, dont 92% en 2016 ont voté  pour le Brexit[18], prévoit à terme de décider unilatéralement de l’accès de ses eaux aux bateaux européens. Les quotas actuels seraient renégociés annuellement en fonction du lieu auquel la ressource est attachée ainsi que de l’espèce de poisson. Les TACs (taux autorisés de captures) des pêcheurs européens seraient échelonnés entre 2021 et 2024 pour permettre aux communautés côtières européennes de se préparer aux nouvelles dispositions.

Les Européens se sont longtemps opposés à toute forme d’échelonnement, mais semblent avoir récemment consenti à de nouvelles bases de discussions, à condition que des concessions soient également faites par les Britanniques. Les États membres dont les filières sont très menacées souhaitent défendre leurs droits historiques. Peu de temps après le vote du Brexit, l’Alliance européenne des Pêcheries a été lancée en mars 2017 à Bruxelles. Elle regroupe l’Allemagne, la Belgique, le Danemark, l’Espagne, la France, l’Irlande, les Pays-Bas, la Pologne et la Suède. Elle a appelé à ce que la pêche soit une priorité dans le cadre des négociations sur le Brexit.

Parmi ces États, la France est particulièrement concernée avec un quart du total de ses captures prélevé dans les eaux britanniques, et plusieurs ports français, comme Boulogne sur mer, sont très dépendants économiquement de leur accès aux eaux de la Manche[19] où leurs pêcheurs capturent la plus grosse quantité de morues. La France a conseillé à ses pécheurs de se préparer à des changements tandis que le Royaume-Uni se montre plus disposé à discuter sur les chiffres[20].

D’autres questions en suspens

On oublie souvent que les négociations portent également sur la sécurité. Le 19 octobre dernier, une altercation a eu lieu à la Chambre des Communes entre l’ancienne Première ministre et le ministre d’État au Bureau du Cabinet. Theresa May s’est insurgée contre l’idée formulée par Michael Gove que le Royaume-Uni pouvait coopérer en matière de sécurité de façon plus efficace une fois en dehors de l’Union que lorsqu’il en était encore un État membre. Theresa May n’a alors pas hésité à traiter ses propos d’inepties (utter rubbish), puis après avoir accusé le gouvernement de s’être résigné à la perspective d’un no deal, lui a demandé ce qu’il prévoyait en matière d’accès aux bases de données  sur la sécurité sans obtenir de véritable réponse.

Il reste également le problème des contrôles en mer d’Irlande.  Les Européens ont veillé à ce qu’il y ait un contrôle des autorités européennes sur la manière dont les inspections douanières seront faites. Mais le dispositif mis en place par le Protocole nord-irlandais a été en effet brutalement remis en cause par le projet de loi sur le marché intérieur dans son article 5 sur les douanes et la circulation des marchandises. Le Premier ministre s’est engagé en cas d’accord conclu avec les Européens à retirer son projet de loi.

Au vu des dernières discussions sur la future relation commerciale un nouveau désaccord a surgi à propos de la demande des Britanniques d’un passage privilégié aux portiques des aéroports européens pour les détenteurs de passeports britanniques afin de leur éviter de longues files d’attente avant l’embarquement. Il s’avère en effet que la perte de l’accès aux portiques automatiques prolongerait d’une heure les passages dans les aéroports européens, dans l’attente d’un nouveau système électronique qui permette la fluidité des départs et des arrivées des passagers. La Commission a motivé son refus en arguant du fait que cette dérogation porterait atteinte au droit de l’UE. Outre les citoyens européens, l’usage de ces portiques est réservé aux ressortissants des États de l’Espace économique européen ainsi qu’aux citoyens helvétiques.

Conclusion

Selon le ministre irlandais des Affaires étrangères, Simon Coveney, la signature d’un accord commercial entre le RU et l’UE, bien que très difficile, est faisable. L’objectif est bien d’éviter que les échanges tombent sous les règles de l’OMC. Un échec des négociations constituerait un choix potentiellement catastrophique pour l’économie britannique déjà fortement ébranlée par la pandémie ainsi qu’une défaite politique dont les conséquences se feraient sentir pendant de longues années. Le no deal serait une alternative très dommageable qui entraînerait de graves perturbations, le risque de chaos aux ports, beaucoup d’amertume et une dégradation sensible des relations anglo-européennes. L’Union européenne n’en sortirait pas indemne non plus.

Il est évident qu’un accord basique sans tarifs ni quotas sur les échanges entre le Royaume-Uni et l’Union européenne serait le plus bénéfique pour les deux parties. Mais il reste à en fixer le prix avec la résolution de la question du level playing field et celle du mode de gouvernance. L’Union européenne ne signera pas d’accord commercial qui puisse permettre au Royaume-Uni de déréguler son économie pour prendre l’avantage sur le marché unique tout en commerçant librement avec le continent.

Quelle que soit l’issue des négociations, tout ne sera pas réglé, loin de là.  Il faut s’attendre dans les prochaines années à de nouvelles tractations sur nombre de questions restées sans réponse.


[1] Le Premier ministre avait auparavant multiplié les échanges, les 10 et 11 octobre avec des responsables européens comme Ursula von der Leyen, Présidente de la Commission Européenne, ainsi qu’avec le Président Emmanuel Macron et la Chancelière allemande au cours desquels il affirmait que « parvenir à un accord dans les prochains jours serait bénéfique pour les deux parties ».

[2] Dans son rapport au Parlement européen sur l’état des négociations avec le Royaume-Uni, le Président du Conseil européen, Charles Michel ne ménageait pas ses critiques à l’égard des aspirations déraisonnables du Royaume-Uni, en particulier son souhait d’avoir accès au marché unique, « tout en ayant la possibilité de s’écarter de nos normes et de nos réglementations lorsque cela l’arrange ». Il ajoutait : « on ne peut pas avoir le beurre, l’argent du beurre et le sourire de la crémière ». consilium.europa.eu.

[3] Le Premier ministre annonçait que « les pourparlers étaient terminés- l’Union Européenne y mettant effectivement un terme en disant qu’ils ne voulaient pas changer leurs positions dans les négociations » sans toutefois annoncer l’intention du Royaume-Uni de se retirer.

[4] Discours de Michel Barnier en séance plénière du Parlement Européen, 21 octobre 2020, Bruxelles, ec.europa.eu.

[5] Statement on further UK-EU negotiations, Prime minister’s office, 10 Downing Street 21 October 2020, Gov. UK

[6] Daniel Boffey, « Brexit talks to resume after Michel Barnier speech breaks impasse », The Guardian, 21 octobre 2020.L’interlocuteur du journal ajoutait que si le Royaume-Uni avait vraiment eu l’intention de quitter la table des négociations, il l’aurait fait depuis longtemps. Le discours du Premier ministre qui consistait à dire ‘si vous ne me donnez pas ce que je veux je m’en irai et s’il y a un no deal cela m’est complètement égal n’était que pur chantage.

[7] Nick Tyrone, » Boris isn’t bluffing about a no-deal Brexit », The Spectator, 16 octobre 2020.

[8] Le ‘mur rouge’ fait référence aux bastions travaillistes du Nord de l’Angleterre, des Midlands, du Yorkshire et du Nord-est du Pays de Galles. Aux élections législatives du 12décembre 2019, c’est dans ces régions que le parti travailliste perdait 47 de ses sièges et 20% de ses soutiens au profit des Conservateurs. Le Premier ministre pouvait se targuer d’avoir gagné son pari qui consistait à défoncer ce fameux mur rouge à l’issue d’une campagne acharnée essentiellement axée autour du Brexit.

[9] La sortie du Royaume-Uni se soldera par une baisse de son PIB d’au moins 3,5% et sans doute deux fois plus en cas de no deal (voir le rapport de la LSE : .

[10] Entretien avec Nathalie Loiseau, « Il y a un avant et un après Brexit car les choix faits aujourd’hui ne seront pas forcément ceux d’une autre majorité demain au Royaume-Uni », La Croix, 31 janvier 2020.

[11] Le Royaume-Uni et l’Union Européenne s’étaient engagés à conclure et ratifier un accord sur la pêche au 1er juillet 2020, qui réglementerait l’accès des pêcheurs européens aux eaux britanniques et la gestion commune des stocks par le biais des quotas annuels. Mais cette question a largement contribué à bloquer les négociations.

[12] La Norvège fait partie de l’Espace économique européen (EEE) et de ce fait participe au marché unique dont elle doit accepter les règles et la législation sauf lois, celles liées à l’agriculture et la pêche.

[13] Dans son discours du 16 octobre Boris Johnson déclarait qu’étant donné  « qu’ils( les Européens) ont refusé de négocier sérieusement et que ce sommet parait exclure un accord du style du Canada, j’en ai concluque nous devrions nous préparer au 1er janvier avec des arrangements qui ressemblent davantage à ceux de l’Australie, fondé sur des principes simples  libre- échange mondial ». Boris Johnson : we need a fundamental change in the EU’s approach to trade talks, The Telegraph, 16 0ctober 2020. https://www.telegraph.co.uk/politics/2020/10/16/analysis-brexit-trade-talks-still-far/

[14] Le Royaume-Uni est déficitaire par rapport à ses voisins européens. Il importe 51% de ses produits de l’Union Européenne et lui en exporte 43% . Statistics on UK-EU trade, House of Commons library, 15 July, 2020. commonslibrary.parliament.uk

 [15]Déclaration politique fixant le cadre des relations futures entre l’Union Européenne et le Royaume-Uni, XIV, 79, Conditions équitables pour une concurrence ouverte et loyale, 12 novembre 2019. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:12019W/DCL&from=ES

[16] Keynote Address by Michel Barnier at the Institute of International and European Affairs, Institute of Internationa and European Affairs, Dublin, 2 septembre 2020.

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/statement_20_1553

[17] Fisheries white paper : sustainable fisheries for future generations,  Department for Environment, Food an Rural Affairs, 25 0ctober 2018. https://www.gov.uk/government/consultations/fisheries-white-paper-sustainable-fisheries-for-future-generations.

[18] La campagne référendaire avait été marquée par des offensives électoralistes auprès des pêcheurs britanniques, visait à le convaincre que les pêchers étrangers pillaient leurs eaux. Selon un rapport de l’Union Européenne publié en janvier 2020 les pêcheurs européens auraient entre 2010 et 2015 prélevé 760000 tonnes par an en moyenne  de poissons dans les eaux britanniques alors que les pêcheurs britannique n’en ont pêché que 90000 tonnes de poissons dans les eaux d’autres pays européens.

[19] Rapport d’information déposé par la Commission des Affaires Européennes sur la pêche européenne dans le contexte du brexit sur la pêche européenne, Assemblée Nationale, 11 juin 2020.

http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/due/l15b3081_rapport-information

[20] Daniel Boffey, « Britain offers EU fishing concession as part of Brexit sweetener », The Guardian, 30 septembre 2020.

En cette période de rentrée, le résumé et le calendrier des négociations UE/Royaume-Uni

L’été n’aura pas permis aux négociations d’évoluer notablement pour envisager un accord crédible sur les relations futures. Le relatif optimisme de certaines analyses assez fines n’ont malheureusement pas été confirmées par Michel Barnier. De son côté, le ministre des Affaires étrangères français a accusé le gouvernement de Boris Johnson de manquer de réalisme et de faire preuve d’intransigeance. Le contexte et l’ampleur de la tâche qu’il reste à accomplir ont de quoi justifier les inquiétudes des observateurs qui se préparent à un no deal. Tout reste cependant possible d’ici le mois d’octobre comme l’expérience de l’année passée l’a prouvé. Il y a tout juste un an, les médias prédisaient la fin de Boris Johnson et un blocage difficilement surmontable à Westminster. L’UE, de son côté, continuait d’affirmer que le backstop prévu initialement pour régir les relations entre les deux Irlande était non négociable. On sait ce qu’il advint. Il convient donc de rester prudent sur l’issue de l’absence d’accord avant le 31 décembre.

Pour l’heure, nous proposons à nos lecteurs un rapide récapitulatif chronologique des maigres événements qui se sont déroulés durant l’été et les dates principales à retenir avant le 31 octobre.

21 juillet : les chefs d’État et de gouvernement de l’UE s’accordent sur l’allocation d’une aide exceptionnelle de 5 milliards d’euros à destination des États membres et des secteurs économiques fortement touchés par le Brexit. De son côté, le gouvernement britannique promet une dotation de 650 millions de Livres aux entreprises d’Irlande du Nord pour qu’elles assument les coûts supplémentaires dus aux nouvelles procédures administratives applicables à la fin de la période de transition.

23 juillet : conclusion du 5e round de négociation. Michel Barnier acte des progrès sur la gouvernance du futur accord, la participation du Royaume-Uni à certains programmes européens et sur la coopération en matière de sécurité sociale. En revanche, le level playing field continue de cristalliser les oppositions.

21 août : conclusion du 6e round de négociation. Michel Barnier affiche son pessimisme quant à la possibilité de parvenir à un accord rapidement. David Frost critique l’UE pour sa rigidité sur les sujets de la pêche et des aides d’État.

Le 7e round de négociation se déroulera du 7 au 11 septembre et le 8e, du 28 septembre au 2 octobre. Les 15 et 16 octobre, le Conseil européen sera largement consacré aux avancées des négociations.

Du côté des institutions britanniques, notons que les députés de Westminster poursuivront l’examen du projet de loi sur la pêche (Fisheries Bill), tandis que les MPs écossais examineront le projet de loi du gouvernement visant à garantir l’alignement de la réglementation dévolue (c’est-à-dire de la compétence des institutions écossaises) sur le droit de l’UE (UK Withdrawal from the European Union (Continuity) (Scotland) Bill). Un première tentative législative en ce sens avait avorté à la suite de l’intervention de la Cour suprême qui avait jugé que le Parlement de Holyrood était incompétent.

Nicola Sturgeon, la Première ministre écossaise a, par ailleurs, promis de présenter officiellement un projet d’organisation d’un second référendum d’indépendance avant les élections locales en mai 2021.

Les futures relations commerciales du Royaume-Uni : où en sommes-nous ?

Les rounds de négociations se poursuivent péniblement entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, tandis que les diplomates britanniques accentuent leurs efforts pour satisfaire les ambitions de la Global Britain à laquelle Boris Johnson est tant attaché. Les discussions se sont engagées avec plusieurs États de l’Asie et du Pacifique à cette fin.

1. État des lieux des négociations UE/Royaume-Uni

Le 29 juin a marqué la reprise des négociations physiques entre David Frost et Michel Barnier après deux semaines de suspension, mais surtout par le dépassement de la date fixée par l’accord de sortie pour une demande d’extension de la période de transition. Il est donc acquis en droit que les deux parties sont contraintes de trouver un accord avant la fin de l’année pour éviter un no deal sur la relation future. Le dernier point d’étape du chef de la task force ne suscitait guère l’optimisme. Le travail a repris sur les aspects sectoriels les plus sensibles (pêche, level playing field et coopération pénale). Ce nouveau round s’est encore achevé sur le constat désormais récurrent que de sérieuses divergences demeurent. Michel Barnier l’a une fois de plus expliqué dans sa conférence de presse du 2 juillet et au Sénat français.

Toujours en Europe, mais en parallèle des échanges avec l’UE, signalons que le chancelier de l’Échiquier, Rishi Sunak, a annoncé le début de négociations avec la Suisse en vue de la conclusion d’un accord sur les services financiers. Ce nouveau front s’ajoute à ceux qui avaient été ouverts ou réglés avec la Confédération helvétique (notamment sur les droits des citoyens en 2019) et d’autres potentiels partenaires, notamment dans le Pacifique.

2. Quelle ambition pacifique du Royaume-Uni ?

Le projet de Global Britain passe de plus en plus par le souhait du gouvernement de participer activement au partenariat transpacifique qui lie déjà plusieurs États des zones asiatique, australienne, canadienne et, dans une moindre mesure, sud-américaine. Dans la foulée du discours de Greenwich prononcé par Boris Johnson, un document de travail publié par le département du commerce international en date le 17 juin affirme la volonté de faire du Royaume-Uni un champion du libre-échange en investissant fortement l’aire géographique de l’Asie-Pacifique. Alors que les relations avec la Chine sont pour le moins tendues et que la perspective d’une collaboration étroite avec l’Inde ne se dessine pas vraiment, la lecture des quelques pages de synthèse de la position britannique par rapport au partenariat transpacifique n’est pas non plus porteur de certitudes. Il ne s’agit finalement que d’une succession de platitudes sur tout l’intérêt qu’aurait le Royaume-Uni à adhérer au club dans le respect de ses intérêts nationaux et dès lors que les accords préalables de libre-échange avec les États qui en sont déjà membres auront été conclus. Cet état des lieux révèle que l’entreprise sera longue et semée d’embûches, car il faudra trouver en amont un terrain d’entente avec le Japon, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, le Canada, le Mexique, le Chili, le Pérou, le Vietnam, la Malaisie, Singapour, et Brunei. C’est dans cette optique que Dominic Raab, le ministre des Affaires étrangères, s’était rendu à Tokyo avant la crise de la Covid-19. Il avait pu discuter d’un accord de libre-échange britannico-japonais avec son homologue Toshimitsu Motegi.

3. Un accord avec le Japon ?

En février dernier, le chef de la diplomatie britannique affirmait que l’objectif était de parvenir à un accord ambitieux, bénéfique pour les deux parties, et exigeant sur le plan qualitatif. Les bonnes intentions affichées demeurent floues : rien de véritablement concret n’a émergé des échanges entre les deux futurs partenaires. La raison en est simple : à l’instar de nombreuses autres chancelleries en pourparlers avec Londres, le gouvernement japonais ne compte pas s’engager tant qu’un traité ne sera pas conclu entre le Royaume-Uni et l’UE. Pour le Japon, cet impératif est d’autant plus fort que, en 2018, un accord de libre-échange a été conclu avec l’UE dans lequel le Royaume-Uni était inclus . Il ne fait guère de doute que, si le Japon souhaite qu’un traité commercial d’envergure soit finalisé avec le Royaume-Uni avant la fin de la phase de transition, il ne devra pas être moins ambitieux que celui conclu avec l’UE il y a deux ans. Or il suffit de lire les pages de la Commission européenne sur ledit accord pour constater qu’il est parfois assez strict sur la volonté des Japonais de protéger leurs règles qualitatives (même si certains sujets environnementaux préoccupants n’ont pas été mis sur la table par l’UE). La conclusion d’un partenariat très ambitieux entre Britanniques et Japonais est dès lors utopique. Il est fort probable que, dans un premier temps, les deux États se contentent d’un accord minimum avant d’approfondir leurs relations commerciales au fil du temps (soit en dupliquant le traité UE/Japon, soit en se concentrant sur les aspects les plus importants comme le commerce des marchandises). Il convient aussi de noter que le déplacement de Dominic Raab dans la capitale japonaise au début de l’année fut le premier hors de l’UE depuis le 31 janvier pour un membre du gouvernement. Pourtant, Boris Johnson affichait plutôt privilégier en tout premier lieu un accord avec les États-Unis.

4. Qu’en est-il des discussions avec les États-Unis ?

Si, selon la doctrine de la Global Britain, Boris Johnson n’a jamais caché son ambition de développer des rapports commerciaux inédits avec l’Asie, c’est bien un accord commercial avec les États-Unis qui était poursuivi de prime abord. Force est d’admettre que Whitehall a été très optimiste. À l’heure où nous écrivons, nous ne disposons que d’un document du gouvernement britannique que nous avions évoqué dans un précédent billet. Depuis, les choses n’ont guère avancé. Plusieurs facteurs l’expliquent. Tout d’abord, les exécutifs, de part et d’autre de l’Atlantique, sont accaparés par la crise du coronavirus qui a sérieusement entamé leur popularité. Ensuite, le président des États-Unis et le Premier ministre britannique ne sont pas soumis au même calendrier électoral. Donald Trump a désormais commencé sa campagne en vue des élections de novembre 2020. Dans ce contexte, il est très peu probable que le président américain puisse conclure un nouvel accord commercial. Disons-le clairement : malgré leur sympathie pour Boris Johnson, Donald Trump et son administration n’ont ni l’intérêt ni le temps de conclure un traité de libre-échange. Enfin, tout comme les autres partenaires éventuels du Royaume-Uni, les États-Unis sont convaincus qu’il faut attendre le résultat des négociations avec l’UE avant d’envisager sérieusement un accord. La prudence qui domine aux États-Unis comme ailleurs bride les ambitions britanniques. Seuls les échanges avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande semblent avoir été plus fructueux.

5. Vers un accord de libre-échange rapide avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande ?

Les seules publications du département du commerce international britannique qui apportent des propositions crédibles et concrètes sont celles qui concernent l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Pour l’une et l’autre, un mémorandum de 180 pages environ a été produit. Chacun pour sa part détaille les points à discuter avec des finalités précises. Les gouvernements australiens et néo-zélandais ont tous deux montré leur bonne volonté afin qu’un accord soit rapidement signé. Les négociations ont ainsi débuté avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande les 17 et 29 juin. La conclusion d’accords de libre-échange à moyen terme est fort probable, mais, hormis le fait qu’il dépendra aussi de la relation avec l’UE (qui a engagé des négociations avec l’Australie), leur impact sur l’économie britannique sera faible selon les prévisions des économistes.

Conclusion

Quatre ans après le référendum du 23 juin 2016 et cinq mois après que le Royaume-Uni est devenu un État tiers pour l’Union européenne, le Brexit continue de susciter l’inquiétude par l’impossibilité totale de prédire ce qu’il va advenir de la relation future entre les deux divorcés. Malgré un volontarisme politique affiché de la part du gouvernement conduit par Boris Johnson, la conclusion d’accords bilatéraux avec les partenaires qui ne font pas partie de l’UE se fait au compte goutte. Outre les contraintes liées au coronavirus qui poursuit ses ravages sur la planète, l’état des lieux des diverses tractations confirme que nombreuses sont les chancelleries qui attendent de voir ce qui résultera des négociations RU/UE. Les exemples japonais et australien tendent à démontrer que, dès lors que l’UE a des accords préexistants ou en cours de discussion avec de potentiels partenaires des Britanniques, la prudence domine. La survenance d’un no deal RU/UE n’a, en tout cas, certainement pas la préférence de ces États.

Finalement, la fermeté apparente des Britanniques dissimule mal leur incapacité à transformer l’essai après le départ de l’UE assuré le 31 janvier dernier. Dans le cadre d’échanges encore plus techniques que lors de la première phase, l’équipe de David Frost, bien que préparée, est tributaire d’un gouvernement et d’éminences grises toujours plus dogmatiques et incompétentes face à une situation interne préoccupante qu’ils peinent à maîtriser.

Aurélien Antoine

PS : le 9 juillet, une communication de la Commission en appelle aux administrations des États membres pour se préparer aux changements inévitables qu’engendrera le départ effectif du Royaume-Uni au 1er janvier 2021, y compris dans le cadre d’un accord entre les deux parties. Derrière ce texte riche d’enseignements pratiques, l’Union acte implicitement une rupture réelle avec les Britanniques et se prépare malgré tout à un éventuel no deal.

Round crucial en vue de la conclusion d’un accord sur les relations futures et la question irlandaise

Dans quelques jours s’achèvera un cycle de négociations important puisque c’est à son issue que Boris Johnson devrait se prononcer sur l’éventuel prolongement de la période de transition. Cette option est toujours écartée et l’essentiel est finalement de savoir si un accord sur la relation future est envisageable avant le 31 décembre prochain.

Nos lecteurs retrouveront ci-dessous plusieurs documents leur permettant de prendre connaissance du programme des négociations de cette semaine ; de revoir les éléments de divergence et de convergence entre les deux parties ; et de connaître la position officielle du gouvernement britannique sur le sort de la frontière entre les deux Irlande.

Sur ce dernier sujet, le projet britannique prévoit bien des contrôles supplémentaires sur les marchandises agroalimentaires passant de la Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord. Toutefois, aucune infrastructure douanière nouvelle n’est jugée utile pour les assurer. Notons, en outre, que le gouvernement ne prévoit pas de contrôles spécifiques pour les biens originaires d’Irlande du Nord et dont la destination est la Grande-Bretagne (hors agroalimentaire). Il est aussi clairement prévu que les biens à destination du marché unique feront l’objet de contrôles (et inversement pour les biens originaire de l’UE). Ces contrôles sont annoncés comme étant les moins contraignants possible par le recours aux outils numériques. Ainsi que nous l’évoquions dans nos précédents billets, le gouvernement n’a pas d’autres choix, sur ce point, de faire référence au contenu du futur accord de libre-échange avec l’UE. La problématique nord-irlandaise n’a pourtant pas été une seule fois mentionnée dans l’échange de lettres entre David Frost et Michel Barnier. Quoi qu’il en soit, en cas de no deal, la promesse du gouvernement britannique de garantir un minimum de frictions entre le nord et le sud de l’île d’Irlande (et de continuer à se conformer à l’accord du Vendredi saint) ne paraît tenable que si un traité est conclu.

Enfin et surtout, un passage relatif aux marchandises agroalimentaires est intéressant puisqu’il vient partiellement contredire les positions de David Frost sur le refus des Britanniques de poursuivre tout alignement contraint de ses règles sur celles de l’UE. Ce propos n’est pas pertinent pour l’Irlande du Nord en vertu de l’accord de sortie. Le gouvernement rappelle ainsi que :

“Building on the existing practice established to maintain the Single Epidemiological Unit (SEU) on the island of Ireland, Northern Ireland would align with EU [Sanitary and Phytosanitary] rules, including those relating to the placing on the market of agri-food goods. Agri-food goods entering Northern Ireland from Great Britain would do so via a Border Inspection Post or Designated Point of Entry as required by EU law, building on the provisions that already exist to support the SEU. They would be subject to identity and documentary checks and physical examination by UK authorities as required by the relevant EU rules.”

La question se pose de savoir si le Royaume-Uni n’aurait pas intérêt, sur le long terme, à s’aligner sur ce régime pour l’ensemble de son espace douanier (Grande-Bretagne comprise).

Afin de satisfaire les exigences du protocole sur l’Irlande du Nord adjoint au traité de retrait du Royaume-Uni de l’UE, une “extension des infrastructures existantes” est prévue et des échanges constants dans le cadre de la commission mixte chargée du suivi de l’application de l’accord devront déterminer les modalités précises des contrôles.

Les ambiguïtés britanniques sont encore notables, notamment en matière d’aides d’État ou de taux de TVA, ainsi qu’en témoigne le document publié par le gouvernement :

“The Protocol sets out that EU state aid rules will apply in certain cases where this is relevant to trade between Northern Ireland and the EU. This does not mean that state aid rules will apply to Northern Ireland as they do today. State aid provisions apply only to trade ‘subject to the Protocol’. The Protocol is limited in scope to the movement of goods and wholesale electricity markets. Northern Ireland will therefore enjoy new flexibilities with respect to support for its service industries. The Government will provide further information on how these provisions should be operated by public authorities before the end of the transition period.”

“As regards VAT rates, Northern Ireland remains bound by EU rules, which provide a good deal of flexibility already. There is a specific provision in the Protocol which allows the Government to apply in Northern Ireland VAT exemptions and reductions, including zero rating, corresponding to those applicable in Ireland. This means Northern Ireland will benefit in the same way as the rest of the UK from the Government’s commitment in the Budget to scrap the 5% rate on sanitary products from 1 January next year.”

Un dernier passage suscite l’intérêt : celui du respect des droits humains conventionnellement garantis et reconnus par l’accord du Vendredi saint. Nous savons que Dominic Cummings et plusieurs membres du gouvernement, dont la nouvelle Attorney General, Suella Braverman, sont hostiles à la Convention européenne des droits de l’Homme. Pourtant, le projet pour l’Irlande du Nord dénote une toute autre attitude lorsque le rôle du Northern Ireland Human Rights Committee est évoqué :

“We have already brought in to force new powers to clarify the NIHRC’s ability to bring cases in its own name to challenge the compatibility of legislation with the European Convention on Human Rights. This development has been welcomed by NIHRC and serves to further demonstrate the UK Government’s commitment to ensuring the promotion and protection of human rights in Northern Ireland.”

L’analyse de la position britannique sur le cas de l’Irlande du Nord conduit, finalement, à relativiser les propos que tenait David Frost il y a quelques jours.

PS : quelques jours après la première publication de ce post d’actualité, nous apprenions que le gouvernement d’Irlande du Nord et les entreprises de l’île ont alerté Londres de la difficulté qu’ils auront  à préparer les nouvelles modalités des échanges au 1er janvier 2021. Stormont a souligné que Whitehall communiquait peu et ne s’était pas engagé dans un dialogue qui permettrait de construire efficacement cet avenir immédiat. De nombreuses questions ont été soumises par les institutions nord-irlandaises à Michael Gove, sans réponses satisfaisantes pour l’heure… Le 2 juin, l’assemblée nord-irlandaise a donc formellement soutenu l’idée d’une extension de la période de transition (ce que le gouvernement écossais partage, suivant en cela une première demande en mars de l’exécutif gallois). Ce vote n’a, cependant, qu’une portée limitée puisqu’elle ne lit pas le Cabinet britannique.

Un échange de lettres au vitriol : le no-deal plus que jamais possible ?

Le moins que l’on puisse dire, c’est que la crise du Coronavirus n’aura pas assoupli les positions britanniques et européennes sur la relation future. Les négociations sont plus que jamais dans l’impasse.

Après la publication d’un projet d’accord de l’UE le 18 mars dernier, l’attente était forte chez les experts pour connaître les propositions de David Frost. Nous n’avons pas été déçu et peu surpris. L’incompatibilité des conceptions des deux camps semble avoir atteint son paroxysme pour les motifs que l’Observatoire avait identifiés au début de l’année. Les concessions de l’Union sur la politique de la pêche n’auront pas permis d’éviter un clash annoncé qui se résume à un échange de lettres survenu les 19 et 20 mai.

La lettre du négociateur en chef britannique accompagne le projet d’accord et les annexes soumis par le Royaume-Uni à l’Union européenne. Nous en proposons un survol qui confirme que les Britanniques ne comptent pas céder du terrain sur des questions clefs, ce qui était prévisible. Nous verrons ensuite que la missive de David Frost se révèle finalement véhémente et peu conforme au flegme qui caractérise la diplomatie britannique en temps normal. La réaction de Michel Barnier se devait d’être ferme.

I. Un projet britannique sur les relations futures attendu et sans surprise

Contrairement à ce qui s’est déroulé lors de la première phase du Brexit, les deux parties ne travaillent pas sur un canevas commun, mais apportent leur contribution respective.

La somme des documents présentée par le gouvernement de Boris Johnson est légèrement plus importante que le projet de traité global des Européens. Le corps principal du texte, sans annexes, est long de 292 pages. Les annexes sont réunies dans un document de 114 pages. S’ensuivent une dizaine d’accords comprenant entre 20 et 25 feuillets ayant pour objet de régler des problématiques spécifiques : coopération pénale et civile, le retour de résidents sur le sol britannique ne disposant pas de titre de séjour, le régime des mineurs isolés de demandeurs d’asile, l’organisation du transport aérien, la sécurité dans le domaine de l’aviation civile, la coopération en matière de nucléaire civil et d’énergie, le régime de la pêche, et la coordination des régimes de sécurité sociale. Nos lecteurs peuvent accéder à l’ensemble de ce corpus à la fin de ce billet.

Les orientations britanniques mériteraient une analyse détaillée par des spécialistes de chaque sujet. Nous nous contenterons d’insister sur les propositions qui confirment que la conclusion d’un accord est un horizon assez lointain.

Le premier élément qui frappe à la lecture du projet d’accord est l’absence de la référence au level playing field qui apparaissait pourtant comme la pierre angulaire de la déclaration politique de l’automne 2019. Michel Barnier, dans sa lettre en réponse à David Frost, a parfaitement raison de souligner que, sur ce point, l’Union européenne a toujours été très claire. Nous ajouterions : “contrairement au Royaume-Uni”. En effet, dès la conclusion de la déclaration politique par Boris Johnson, nous avions perçu une volonté de minimiser la portée et les ambitions de la déclaration politique. La non-référence au level playing field dans le projet britannique n’a donc rien d’étonnant, même si elle a de quoi exaspérer l’Union européenne et outrer tout diplomate qui croit au respect de la parole donnée.

Le deuxième aspect frappant est bien sûr le primat de l’intergouvernementalité (voir l’article 1.4 et la mention systématique du procédé de la consultation en cas de conflit par exemple ; l’article 5.6 sur la coopération en matière de barrières techniques au commerce) et la stricte séparation juridique du futur traité du droit de l’Union européenne. Il en résulte le rejet de toute application de ce dernier dans l’interprétation du texte. Selon l’article 1.9, “cet accord devra être interprété en conformité avec les règles coutumières du droit international public, incluant la Convention de Vienne sur le droit des traités ». Implicitement, cela signifie que la Cour de Justice n’aura aucun rôle dans l’interprétation du traité, du moins à l’égard du Royaume-Uni. Le lecteur du projet britannique remarque d’ailleurs qu’aucune référence n’est faite à la juridiction de l’Union européenne.

En troisième lieu, le texte soumis par David Frost contient des dispositions finalement assez précises sur de nombreux points, y compris les contraintes phytosanitaires. S’inspirant de précédents accords que l’Union a conclus avec des États tiers, le Royaume-Uni présente un canevas détaillé qui se veut une alternative aux exigences drastiques résultant de l’approche du LPF promue par la task force. Concrètement, les Britanniques souhaiteraient que soit retenu un mécanisme d’équivalence des réglementations pour les impératifs phytosanitaires alors que l’UE soutient le maintien d’une harmonisation grâce au principe de non-régression (voir notre billet sur le projet d’accord de la task force).  Les diplomates britanniques ont incontestablement beaucoup travaillé en ayant des idées fort claires à l’esprit. Le contraste est assez saisissant avec les tergiversations et les insuffisances de l’équipe de Theresa May à l’occasion des discussions du traité de retrait.

Quatrième point : le corpus isole, comme nous l’avons indiqué, certains secteurs de l’accord global selon une approche qui n’est pas celle de l’UE (c’est-à-dire choisir d’intégrer l’ensemble des politiques sectorielles dans le traité). Tel est le cas de la pêche. Alors que les Européens développent nombre d’aspects en lien avec le LPF, les Britanniques insistent sur les modalités de discussion de l’accès aux zones de pêche prévues dans un cadre annuel. Le Royaume-Uni s’inspire clairement du partenariat de l’UE avec la Norvège.

Enfin, une analyse rapide et comparée des projets britanniques et européens permet d’identifier les principales difficultés qui, une fois encore, n’étonneront pas ceux qui suivent le dossier depuis plusieurs mois :

  • toute idée d’alignement, d’harmonisation ou de gel de réglementation est exclue ;
  • pour la circulation des marchandises, le but recherché est d’éviter tout droit de douane et de limiter fortement les mesures restrictives, tant qualitatives que quantitatives ;
  • les Britanniques cherchent à obtenir un accord qui garantirait un minimum de frictions en matière de services financiers et d’investissement ;
  • pour de nombreux domaines, l’accord de David Frost s’inspire de ce que l’UE a déjà construit avec des États tiers, en particulier pour la pêche, l’aviation civile, et la sécurité nucléaire ;
  • les documents publiés n’abordent pas en détail le régime de la commande publique, des aides d’État ou des monopoles nationaux.

Ce tour d’horizon suffit à comprendre l’écart qui sépare concrètement l’approche britannique de celle de l’UE. David Frost en a rajouté dans sa lettre de présentation en jouant les victimes d’une task force intransigeante alors que le Royaume-Uni se contenterait de soutenir un projet fort classique et similaire à ce que l’UE a coutume de conclure avec des États tiers.

II. La cohérence de mauvaise foi de David Frost

Le négociateur en chef britannique est à l’image du gouvernement de Boris Johnson : il ne s’encombre pas de politesses, adopte volontiers une posture caricaturale et manie sans vergogne les contrevérités. Nous passerons rapidement sur l’absence de tact que forme l’envoi d’une lettre par mail à Michel Barnier auquel il est ensuite demandé d’assurer la diffusion aux 27 États membres. Le chef de la task force ne manque pas de répondre à ce procédé pour le moins cavalier en des termes fermes : “je ne crois pas, cependant, qu’un échange de lettres relatif au contenu des négociations est nécessairement le meilleur moyen de discuter de problématiques substantielles. Ce ne saurait être un substitut à une implication sérieuse et des discussions détaillées et, en particulier, je n’ai guère apprécié le ton que vous avez adopté afin de porter atteinte à la confiance mutuelle et l’attitude constructive qui est essentielle entre nous.”

Sur le fond justement, David Frost rappelle une vérité que nous avions identifiée dans notre post du 16 avril dernier : l’UE parvient, par le LPF, à maintenir dans son orbite normative le Royaume-Uni. Or de cela il n’est pas question. D’où la diatribe de David Frost qui considère que la conception européenne du LPF va trop loin : « l’UE demande maintenant au Royaume-Uni de se conformer à des prescriptions qui vont bien au-delà. Votre texte recèle des propositions nouvelles et déséquilibrées qui pourraient conduire notre pays à s’aligner sur le droit de l’UE et ses standards, et prescriraient l’émergence d’institutions nécessaires à la mise en oeuvre de ces dispositions.” Pour illustrer son propos, David Frost s’appuie sur le droit des aides d’État. L’exemple est bien trouvé. C’est le même que nous avions mobilisé pour expliquer comment le Royaume-Uni, s’il acceptait le texte de la task force, serait forcément contraint de maintenir des pans entiers de la législation communautaire en la matière. Et la conséquence immédiate serait bien de tenir compte, voire de se conformer, aux interprétations du droit des aides d’État (mais aussi des normes environnementales, sociales et fiscales) par la Cour de Justice. David Frost rappelle alors avec force que le Royaume-Uni ne signera jamais un texte qui entraînerait de telles conséquences, c’est-à-dire la soumission à des institutions d’un système supranational auquel il n’adhère plus.

David Frost achève sa charge en soulignant que les arguments de l’intégration forte des économies britannique et européenne et de leur proximité géographique ne sont pas de nature à justifier l’approche du LPF par la task force (et encore moins d’accepter la juridiction de la Cour de Justice). Citant les cas de la Suisse et de la Norvège, le négociateur oublie sans doute que ces États sont loin d’être États tiers comme les autres vis-à-vis de l’UE (que l’on songe seulement à l’Espace Shengen auquel la Suisse appartient ou de la Norvège qui est membre de l’Espace économique européen). Ce passage de la missive de David Frost est une preuve magistrale de la mauvaise fois britannique, mais surtout de sa stratégie assumée de cherry-picking. En effet, David Frost s’appuie sur de multiples exemples de relations que l’UE a nouées juridiquement avec des États tiers, mais en en retenant que des points précis, c’est-à-dire en se gardant bien d’en rappeler l’économie générale. Une illustration : le responsable britannique brandit systématiquement le cas norvégien pour soutenir son plan pour la pêche. Mais a-t-il seulement pensé que l’UE a peut-être conclu tel accord avec la Norvège justement parce qu’elle appartient à l’EEE ? La mauvaise foi de David Frost se déploie sur deux autres plans : soutenir qu’une relation étroite serait possible sans un minimum d’alignement réglementaire et faire croire que le Royaume-Uni serait, économiquement et diplomatiquement, dans une position similaire à celle des États-Unis et du Canada.

Le négociateur accuse finalement la task force d’avoir fait des propositions moins avantageuses qu’à d’autres États tiers, tout en l’obligeant à se soumettre à des règles plus contraignantes. David Frost assume en l’espèce une position plus cohérente qui consiste en somme à affirmer que, si l’UE ne transige pas sur le LPF pour éviter les droits de douane, alors le gouvernement britannique sera prêt à s’engager dans une relation moins ambitieuse. La solution serait de se satisfaire d’un accord similaire à ce que l’UE a déjà signé avec d’autres États tiers comme le Canada.

La lettre se conclut par un énième propos fielleux qui indique que “à ce stade des négociations, ce qui est offert n’est pas un accord de libre-échange juste entre deux partenaires économiques étroitement liés, mais un accord de piètre qualité doublé d’un contrôle inédit de l’UE sur nos lois et nos institutions”.

Pour notre part, nous continuons d’être surpris par l’éviction du sujet de l’Irlande du Nord. La présentation de David Frost paraît peu compatible avec le régime juridique qui devra être applicable au commerce entre les deux Irlande. Nous sommes tout autant étonnés du peu de cas qui est fait de l’urgence de la situation et de l’absence de contextualisation par rapport à la crise sanitaire. La réponse de Michel Barnier ne pouvait être que cinglante.

III. La réponse cinglante de Michel Barnier

Lorsque nous avons publié la lettre de Michel Barnier sur LinkedIn, nous avions indiqué qu’elle se passait de commentaire. De mémoire, il ne nous semble pas que le Brexit ait donné lieu, jusqu’ici, à un échange aussi vif entre deux négociateurs. Nous avons déjà vu à quel point le chef de la task force avait été excédé par les modalités et le ton adoptés par David Frost.

Michel Barnier contredit ensuite quelques assertions de David Frost et remet en place ce dernier qui a souvent péché par omission comme quand il se garde de prendre en compte les contextes qui ont présidé à la conclusion des accords de libre-échange avec les États tiers. Michel Barnier rappelle d’ailleurs que les exemples de David Frost pour soutenir une coopération civile et judiciaire étroite sont mal trouvés, puisqu’il s’agit d’États inclus dans l’espace Schengen. Le négociateur français ajoute que chaque traité commercial est spécifique (et même si, lors de la première phase, l’UE s’est refusée à établir une relation sui generis avec le Royaume-Uni). La lettre se poursuit sans surprise autour de l’idée selon laquelle un accès facilité au marché européen imposait le respect d’obligations précises. La formule retenue par Michel Barnier est pour le moins claire : “nous n’acceptons plus le cherry picking qui résultait de nos précédents accords. Dans ces négociations, l’UE regarde vers le futur, non vers le passé”. Là encore, il est satisfaisant de constater la lucidité de l’UE sur la nature de la participation du Royaume-Uni à l’Union lorsqu’il en était membre…

Michel Barnier est moins convaincant lorsqu’il estime que le Royaume-Uni ne sera plus lié par le droit de l’UE et ses standards après la transition. Si c’est relativement vrai, c’est aussi en partie faux puisque le projet de traité de l’UE arrange certains mécanismes juridiques qui ne laisseront guère d’autre choix aux autorités britanniques que de se conformer à de nombreux standards et aux interprétations de la Cour de Justice.

Michel Barnier ne développe pas plus son argumentaire en faisant l’économie d’une critique point par point de la lettre de David Frost. Le chef de la task force a sans doute jugé qu’elle ne méritait pas beaucoup plus d’égards. Nous le comprenons.

Conclusion

L’échange de lettres est passé relativement inaperçu dans les médias britanniques et européens, toujours concentrés sur l’épidémie de Covid-19. À ce propos, il faut remarquer que ni David Frost ni Michel Barnier ne l’évoquent. Les prochaines échéances, notamment celle du 1er juin que Boris Johnson avait retenue pour une éventuelle demande d’extension de la période de transition, ne sont pas non plus abordées.

Finalement, la lettre de David Frost est la manifestation d’une forme de fébrilité à un moment où le gouvernement britannique est acculé par les défis qu’il doit relever. Outre la gestion d’un Brexit qui a déjà coûté cher à l’économie britannique, la pandémie du Covid-19 a mis au jour la faiblesse d’un système de santé que les atermoiements de l’exécutif ont accentuée. Sur de nombreux dossiers, l’équipe de Boris Johnson s’est révélée inconstante. Le recul sur la sur-taxation de l’accès au NHS pour les travailleurs étrangers de ce même système de santé ou les modalités de la “quatorzaine” des voyageurs français souhaitant rentrer au Royaume-Uni en sont les dernières illustrations. La mise en cause du conseiller spécial de Boris Johnson, Dominic Cummings, qui a enfreint les règles de confinement, a vulnérabilisé encore un peu plus Downing Street. Le non-respect du droit et le manque de flegme sur le dossier du Brexit ont de quoi inquiéter quant à la capacité du gouvernement britannique à gérer simultanément deux enjeux historiquement inédits.

Un dernier élément est susceptible d’affaiblir indirectement le Royaume-Uni. Le rapprochement entre l’Allemagne et la France du fait de l’élaboration d’un plan de soutien budgétaire à l’économie européenne (qualifié de “relance”) afin de surmonter la crise du Coronavirus est un signe enfin tangible du renforcement de la solidarité européenne. Cet événement pourrait reléguer la conclusion d’un accord avec les Britanniques au rang d’objectif secondaire. Quoi qu’il en soit, la perte de sang-froid de David Frost et l’inconstance du gouvernement dans la gestion de la crise actuelle posent la question de savoir si une volte-face relative à une extension de la période de transition est susceptible d’intervenir. Nous n’y croyons pas vraiment, mais dans le marasme de ces dernières semaines toutes les hypothèses restent ouvertes, y compris celle d’un no deal.

Documents publiés par le gouvernement britannique sur la relation future :

Projet d’accord global

Annexes

Coopération civile et pénale

Réadmission des résidents sans autorisation

Transfert des enfants non accompagnés de demandeurs d’asile

Transport aérien
 
 
 
 
 
 
PS : Toute contribution de collègues qui souhaiteraient faire une analyse comparée des projets britanniques et européens sur tel ou tel pan sectoriel de la relation future est la bienvenue sur le site de l’Observatoire.
 
 
Aurélien Antoine

L’application concrète de l’accord de sortie en Irlande du Nord ou la confirmation de difficultés annoncées, par M.-C. Considère-Charon

Tous les observateurs aiguisés du Brexit savent que les difficultés qui y sont liés sont symbolisées et concrétisées en Irlande du Nord. L’une des lignes éditoriales de l’Observatoire du Brexit a toujours été d’insister sur cet aspect, et ce, dès le début des négociations de l’accord de sortie en 2017. Grâce à l’analyse limpide de Marie-Claire Considère-Charon, le scepticisme que nous avions pu formuler sur la mise en oeuvre de l’arrangement d’octobre 2019 arraché par Boris Johnson se confirme, malgré des réflexions riches pour proposer des solutions.

 

Lors du référendum du 23 juin 2016, 56% des Nord-Irlandais, à l’inverse des Britanniques[1] pris dans leur ensemble, avaient exprimé le souhait de rester dans l’Union Européenne. Au nom de la souveraineté de la province en matière de révision constitutionnelle, un recours[2] fut déposé auprès de la Haute Cour de justice d’Irlande du Nord et rejeté le 28 octobre 2016. Les requérants estimaient que la décision du Brexit devait être soumise à l’approbation du Parlement Nord-irlandais de Stormont tout comme à celle du Parlement écossais de Holyrood. Suite à un appel auprès de la Cour Suprême du Royaume-Uni[3], la décision de la Haute Cour était confirmée.

Le 22 octobre 2019, soit près de trois ans et demi après le referendum, Boris Johnson signait un accord de retrait, le deuxième du genre, avec les Européens.

En vertu des termes du nouvel accord, la totalité du Royaume-Uni sort de l’union douanière européenne à l’issue d’une période de transition allant jusqu’à fin décembre 2020. Le nouveau Protocole sur l’Irlande du Nord déplace la frontière en mer d’Irlande et introduit un double régime pour la province nord-irlandaise. L’Irlande du Nord continuera à faire partie du territoire douanier du Royaume-Uni tout en s’alignant « sur un ensemble limité de règles relatives au marché unique (règles sanitaires, règles relatives aux aides d’État et TVA)[4] ». Comme le prouvent les événements récents, ce double statut n’est pas sans ambiguïté et s’est déjà révélé une source de tensions et de controverses.

Le nouveau protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord

La frontière en mer d’Irlande, que le Parti Unioniste Démocrate (DUP), allié aux Conservateurs sous le mandat de Theresa May, avait violemment rejeté, a fini par s’imposer. Elle suppose des contrôles douaniers et réglementaires entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord ainsi qu’entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, qui devront se faire aux ports et aux aéroports. Les dispositions sont détaillées dans l’article 5 du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, intitulé “Douanes, circulation des marchandises”[5].

Dans l’optique de maintenir la fluidité des échanges entre le nord et le sud de l’île, l’Irlande du Nord, hors de l’Union Européenne, ne se verra imposer aucun droit de douane sur ses échanges avec la République d’Irlande, État membre de l’Union. Pour protéger l’intégrité du marché unique, et éviter le risque de voir s’installer un trafic de contrebande entre le nord et le sud de l’Irlande, les taux européens de la TVA continueront à s’appliquer en Irlande du Nord.

Dans le cadre de l’arrangement proposé, des contrôles douaniers, dont l’application nous a d’emblée paru problématique, seront mis en place pour les marchandises acheminées de la Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord. Ces marchandises seront traitées selon deux cas de figure. Celles qui seront destinées exclusivement au marché nord-irlandais seront taxées, puis ensuite remboursées par le gouvernement britannique sur la preuve qu’elles ne sortent pas de la province (article 5, par.6 a). En revanche, celles qui auront vocation à être transformées et exportées vers l’Union européenne[6], notamment en passant par la République d’Irlande, seront soumises aux droits de douane ainsi qu’à la TVA de l’Union Européenne.

A cet égard, le tri des marchandises sera effectué sous l’autorité d’un comité mixte en fonction de critères précisés à l’article 5 paragraphe 2 b : la destination finale et l’utilisation de la marchandise, la nature et la valeur de la marchandise, la nature de la circulation et le risque d’une introduction ultérieure non déclarée dans l’Union. Réciproquement, les exportateurs nord-irlandais devront déclarer les marchandises destinées au reste du Royaume-Uni. Un comité spécialisé instauré par l’article 165 de l’accord de retrait veillera à la mise en œuvre et à l’application du protocole et pourra conseiller le comité mixte sur le fonctionnement du dit protocole.

En outre, l’article 12, paragraphe 2 du Protocole stipule que des représentants de l’Union Européenne seront autorisés à participer aux activités des autorités britanniques relatives à la mise en place et à l’application des dispositions prévues par le Protocole dans l’article 5 et que le Royaume-Uni fournira, sur demande, toutes les informations relatives à de telles activités[7].

Des contrôles laborieux et fastidieux

On conçoit la complexité du processus à mettre en place. Il se traduira inévitablement par des contrôles douaniers qui risquent fort d’être longs et fastidieux avec beaucoup de formulaires à remplir dans les ports écossais et gallois concernés par le transit de fret par ferry d’une rive à l’autre de la mer d’Irlande ou par le chenal du Nord.

Le ministre écossais en charge du Brexit, Michael Russell, s’est déclaré convaincu que la suppression du backstop irlandais et son remplacement par une frontière douanière en mer d’Irlande auraient un impact très négatif sur les activités des ports écossais de Stranraer et de Cairnryan[8]. Il faut s’attendre, selon lui, à des retards et des perturbations par suite du tri des marchandises et de toutes les démarches administratives à effectuer. Le nombre de poids lourds qui utiliseraient le port écossais de Cairnryan, situé à l’endroit du passage le plus étroit entre les deux îles, pourrait considérablement augmenter, selon lui, afin d’éviter les contrôles supplémentaires de la ligne de Holyhead à Dublin et l’entrée dans l’Union Européenne. Des centaines de camions seraient temporairement immobilisés en attendant l’autorisation d’acheminer les marchandises en Irlande du Nord. C’est pourquoi il a été envisagé de convertir le port de Stranraer, qui risque, selon le ministre nationaliste écossais, d’être l’un des plus engorgés d’Europe, en une immense zone de stationnement pour résoudre les problèmes de retard à la frontière. 

La ligne la plus fréquentée actuellement est celle de Dublin-Holyhead, qu’empruntent quelque 400 000 camions semi-remorques par an, ainsi que 500 000 voitures particulières, faisant de Holyhead, au Pays de Galles, le deuxième port de transbordeurs routiers le plus emprunté du Royaume-Uni. Plus d’un tiers de ce trafic de camions emprunte la route dite « UK Landbridge » entre l’Irlande et l’Europe continentale, traversant également la Manche et la mer du Nord par tunnel et ferry. Les inquiétudes des Gallois sont vives quant à l’avenir des échanges entre l’Irlande et le Pays de Galles. Dès aout 2017, la commission des Affaires extérieures de l’Assemblée nationale du Pays de Galles produisait un rapport sur le sujet[9].

Le Royaume-Uni reste un partenaire commercial essentiel pour l’Irlande. En 2017 22% des importations irlandaises venaient du Royaume-Uni[10]. En revanche, le volume des exportations de l’Irlande vers le Royaume-Uni n’était plus que de 11%, loin derrière l’Europe continentale (37%) et les États-Unis (27%).

Le port de Holyhead a déjà anticipé les perturbations prévisibles lorsque les nouvelles dispositions entreront en vigueur. Mais selon Ian Davies, directeur des routes de la mer d’Irlande du Sud pour Stena Line et exploitant du port[11], les choses devraient s’améliorer très vite. Il ajoute toutefois, dans un entretien à la Radio North Wales, que le plus problématique sera la paperasserie requise. Actuellement, une carte de navigation suffit pour franchir l’accès au port d’embarquement, à moins d’être soumis à un contrôle supplémentaire. Après le 31 décembre 2020, les transporteurs devront avoir rempli les formalités douanières pour être autorisés à entrer dans le port. Sans ces documents, ils seront dirigés vers des zones de délestage et devront remplir des formulaires sur place, dans des installations prévues à cet usage. Le 27 février, Michael Gove reconnaissait qu’il faudrait embaucher pas moins de 50 000 employés des douanes pour effectuer le travail administratif requis dans le cadre d’un accord commercial comme celui qui a été signé entre le Canada et l’Union Européenne. Il y a une certaine ironie à constater que ce nombre est supérieur à celui de tous les fonctionnaires européens qui travaillent à Bruxelles et qui ont incarné l’image de l’Europe bureaucratique tant décriée par les Brexiteurs.

L’affaire du bureau européen de Belfast

Suite à un échange de lettres entre Simon McDonald, Secrétaire permanent du Foreign Office et Helga Schmid, Secrétaire Général du Service d’action externe de l’Union Européenne, le 11 février 2019, le Royaume-Uni informait l’Union Européenne qu’il acceptait le maintien d’un bureau à Belfast[12] après le Brexit. Cette décision répondait au souhait de l’Union Européenne de conserver une présence à Belfast conformément au protocole nord-irlandais de l’Accord de retrait négocié par Theresa May[13] du 14 novembre 2018 qui incluait alors le backstop nord-irlandais[14]. Le but des Européens était, du moins pendant la phase initiale de l’application du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, de se prévaloir des droits garantis[15] par l’article 2 (Droits des personnes) et l’article 14 paragraphe 2 (Mise en œuvre, application , surveillance et contrôle de l’application), pour s’assurer que les contrôles soient bien effectués selon les règles et de manière continue. Pour le faire de façon efficace, un bureau à Belfast composé d’experts techniques s’avérait indispensable

Un an plus tard, le 12 février 2020, Helga Schmid réitérait sa demande auprès de Simon McDonald en déclarant que l’Union Européenne souhaitait maintenir sa présence à Belfast afin de permettre à des techniciens de l’Union de veiller à l’application du protocole irlandais dans sa nouvelle version. Elle invoquait, à cet égard, l’article 12 du protocole révisé qui prévoit la présence d’agents officiels de l’UE pour superviser les contrôles douaniers et réglementaires effectués par les Britanniques qui devraient s’appliquer aux échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord à compter du 1er janvier 2021.

Helga Schmidt observait que des capacités et des compétences très spécifiques étaient requises sur le terrain « distinctes des compétences ordinaires de toute autre délégation de l’Union Européenne » et espérait que le bureau serait opérationnel d’ici juin afin d’aider les sociétés à se préparer au processus réglementaire auquel elles devraient se soumettre.

Mais la réponse de Simon McDonald fut cette fois un refus catégorique. Helga Schmid eut beau insister, dans une lettre adressée à la Secrétaire d’État et trésorier payeur général Penny Mordaunt, sur les dispositions énoncées par l’article 12 du nouveau Protocole qui dotaient l’Union Européenne de droits qu’elle entendait bien exercer, la position des Britanniques était inébranlable. Penny Mordaunt objectait, à son tour, que le Royaume-Uni ne pouvait accepter la présence permanente de l’Union Européenne à Belfast. La raison avancée était qu’une telle présence serait source de tension en termes politiques et communautaires. Michael Gove, ministre d’État, intervenait également pour affirmer qu’il n’y avait nul besoin d’une “mini ambassade” à Belfast, à quoi le député du Sinn Fein pour Belfast nord, John Finucane, rétorquait que la formule d’une “mini ambassade” utilisée par le ministre était très provocatrice et mal venue à un moment crucial des négociations post-Brexit.

La raison invoquée par Penny Mordaunt était une allusion au clivage intercommunautaire en Irlande du Nord qui oppose nationalistes et unionistes et qui s’est ravivé depuis la campagne référendaire de 2016. Dans le camp opposé au Brexit, les partis nationalistes, le Sinn Fein et le Parti social-démocrate et travailliste (SDLP), ainsi que le parti de l’Alliance, et les Verts avaient adressé une demande conjointe à Boris Johnson en avril 2020 pour réclamer la réouverture du bureau de la Commission européenne fermé depuis la sortie du Royaume-Uni le 31 janvier 2020. À l’inverse, les partis unionistes nord-irlandais, le Parti Unioniste démocrate (DUP) et le Parti Unioniste d’Ulster (UUP) approuvaient le refus des Britanniques. Dans un bref communiqué le leader du Parti unioniste d’Ulster, Steve Aiken, déclarait que « l’idée de représentation permanente de l’Union Européenne, dotée de pouvoirs extra-juridictionnels comme ceux dont elle disposait dans les Balkans, était tout simplement inacceptable au Royaume-Uni et il était inconcevable qu’un pays sorti de l’Union Européenne puisse l’accepter sur son territoire souverain ». Il ajoutait que, selon lui, « l’Union Européenne essayait de se servir de l’Irlande du Nord comme monnaie d’échange »[16].

Un contexte de défiance

Cette affaire mérite l’attention des observateurs, car elle jette à nouveau le doute sur les intentions réelles des Britanniques quant à l’application des dispositions prévues par le protocole sur l’Irlande du Nord. Elle illustre le climat de défiance qui persiste entre les négociateurs et pourrait gâcher toute perspective de rapprochement sur la future relation commerciale. Les responsables Britanniques seraient-ils prêts à s’affranchir des obligations souscrites dans l’Accord de retrait article 12, qu’ils ont signé le 12 novembre 2019 ? ou affichent-ils des postures tactiques à l’adresse de leur électorat ?

Le Premier ministre Boris Johnson a répété à plusieurs reprises qu’il n’y aurait pas de contrôles entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord[17], et qu’il n’y aurait donc aucune procédure à mettre en place. Il a même, contre toute évidence, indiqué que les contrôles ne faisaient pas partie de l’accord de retrait, et a déclaré que toute déclaration à l’exportation devait lui être transmise et qu’il ordonnerait aussitôt qu’elle soit jetée à la poubelle ! A la question s’il maintenait ses propos à cet égard, un porte-parole du gouvernement déclarait : « Le Premier ministre a répondu à cette question de nombreuses fois à la Chambre et a toujours insisté qu’il n’y aurait pas de contrôles douaniers ni réglementaires ». Ce déni, pour le moins surprenant, a amené ses interlocuteurs à se demander s’il avait lu et compris l’Accord ou s’il mentait délibérément. Comme pour ajouter à la confusion, les propos du chef de gouvernement ont été démentis par Michael Gove, ministre d’État, qui, après avoir affirmé à la Chambre des Communes qu’il n’y aurait pas de frontière en mer d’Irlande, admettait le 11 février 2020, que des contrôles sur les marchandises auraient bien lieu à partir du 1er janvier 2021, avant l’entrée en Grande-Bretagne des marchandises en provenance de l’Union Européenne. Le 5 mai, à l’occasion d’une séance de questions il tenait les mêmes propos à la Chambre des Lords devant les membres de la commission des affaires européennes et déclarait qu’il y aurait bien des contrôles sur les marchandises en provenance de Grande-Bretagne et à destination de l’Irlande du Nord mais qu’il s’agirait de légers contrôles (“light-touch checks”)[18] de type sanitaire et phytosanitaire (SPS) concernant l’agroalimentaire et la viande qui pourraient être effectués pendant le transport sur le ferry. Il est primordial pour les Européens que ces contrôles soient assurés afin de protéger le marché unique contre tout risque de concurrence déloyale et de non-respect des réglementations européennes.

Pour ce qui est des marchandises qui seraient transportées d’Irlande du Nord vers la Grande-Bretagne, Michael Gove revenait sur l’article 6 de l’accord de retrait (Protection du marché intérieur de Royaume-Uni), qui garantit un accès libre aux marchandises qui circulent de l’Irlande du Nord vers d’autres parties du Royaume-Uni. Tous les transporteurs devront toutefois remplir une déclaration d’exportation avant leur départ et se conformer aux formalités européennes pour l’exportation.

Cette question est d’autant plus grave que si les Britanniques persistaient dans leur refus, les contrôles à la frontière entre les deux Irlande pourraient devenir inévitables, au risque de provoquer immanquablement des tensions pouvant déboucher sur une reprise du conflit.

Dans l’éventualité où aucun accord sur la future relation commerciale ne puisse émerger des négociations, le protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, en tant que partie intégrante de l’Accord de retrait, devrait toutefois s’appliquer au titre de traité international. Cette assurance a été réaffirmée par Michel Barnier lors d’un communiqué de presse le 24 avril 2020 où il a rappelé l’engagement de rendre opérationnelles le 31 décembre 2020 les dispositions  inscrites dans l’accord de retrait garantissant les droits des 4,5 millions de citoyens expatriés ainsi que la paix et la stabilité en Irlande et en Irlande du Nord[19].

Alors que le spectre du « no deal » a ressurgi, quelques signes plus positifs sont apparus en avril 2020. A l’issue d’entretiens constructifs, les ministres des transports, anglais, irlandais et français publiaient une déclaration conjointe qui reconnaissait que le bien-être collectif dépendait de façon cruciale des transporteurs de fret et qu’il importait de préserver les liens économiques et sociaux qu’ils assuraient entre leurs nations. Dans le contexte de la crise du Covd-19[20] qui représentait une menace pour le transport des marchandises, il était impératif de se mobiliser pour préserver la circulation des frets en renforçant leur soutien aux routes maritimes qui relient le Royaume-Uni à l’Irlande et à la France. Cela devait amener les responsables politiques à renforcer leur partenariat et à partager les meilleures pratiques.

Des négociations au point mort

Boris Johnson n’a eu de cesse de réclamer un accord de libre-échange avec ses « amis et partenaires européens qui ne soit pas fondé sur un alignement politique, quel qu’il soit ». Si le Premier ministre a été souvent soupçonné de vouloir créer un Singapour sur Tamise qui deviendrait un paradis fiscal aux portes de l’Europe, cette éventualité ne nous parait guère crédible dans la mesure où le Royaume-Uni ne se résume pas à Londres où se concentrent les services financiers comme dans la ville État de Singapour. La majorité des Britanniques sont mécontents de voir la capitale capter les richesses et de voir les inégalités se creuser dans le reste de l’Angleterre. Le vote du Brexit est tout à fait révélateur du malaise qui frappe les populations du nord et du centre de l’Angleterre durement frappés par la désindustrialisation et où les habitants se sentent délaissés sans aucune perspective d’avenir. L’engagement de Boris Johnson à opérer un rééquilibrage des régions et ses promesses d’investissements importants dans le nord et le centre de l’Angleterre est destiné à s’assurer la loyauté de son nouvel électorat.

La crise sanitaire a considérablement ralenti le processus de négociations d’autant que les négociateurs en chef, Michel Barnier et David Frost, ont dû se condamner à l’isolement après avoir contracté le virus. Les négociations par écran interposé ne semblent pas favoriser les rapprochements mais le problème va au-delà des contraintes sanitaires imposées par les autorités. L’équipe de négociateurs qui entourent Johnson est composée de farouches eurosceptiques qui ne dissimulent pas leur aversion pour tout ce qui peut s’assimiler à la bureaucratie européenne.

 Il n’y a encore eu aucune avancée dans les négociations tant les positions sont divergentes. Le Premier ministre a ajouté à la difficulté en inscrivant dans le projet de loi sur le retrait de l’Union Européenne que tout prolongement de la période de transition était exclu. Les négociateurs européens ont accusé le gouvernement britannique de manquer de sincérité en prétendant qu’un accord de libre-échange serait faisable en si peu de temps. L’entêtement à ne pas vouloir prolonger la période de transition peut s’expliquer de diverses façons. Le Premier ministre entend trouver un accord de base et laisser de nombreux domaines se traiter au cas par cas en espérant ainsi avoir plus de poids dans les négociations.  Il est sans doute également convaincu qu’il ne faut pas ralentir l’élan national vers le Brexit et qu’il peut, une fois encore, miser sur la menace du “no deal”, pour parvenir à arracher des concessions aux Européens. Interrogé sur le sujet à la séance de questions devant la Commission des Affaires européennes de la Chambre des Lords, Michael Gove soulignait qu’il n’y avait nul besoin de prolonger la période de transition et déclarait ensuite que chaque année de prolongation couterait un montant net de 10 milliards de livres supplémentaires au Trésor britannique.

Si aucun accord n’est trouvé la relation commerciale entre le Royaume Uni et l’Union Européenne sera fondée sur les termes de l’Organisation mondiale du commerce. Devant une telle éventualité nombre de sociétés, de diplomates et d’économistes s’accordent à dire que les conséquences seraient désastreuses des deux côtés de la Manche et de la mer d’Irlande avec des perturbations graves dans les échanges commerciaux, des hausses de prix, des pertes d’emploi suivies d’un choc économique. Comment comprendre qu’on puisse ajouter autant d’incertitude à une crise sanitaire dont on imagine encore mal toutes les répercussions ?

Conclusion

Le troisième round des négociations débutait le lundi 11 mai 2020. Pour le négociateur en chef de l’Union Européenne, Michel Barnier, il était urgent de progresser de façon tangible dans tous les domaines et tout particulièrement sur la question des règles de concurrence loyale[21] (“level playing field”), les aides d’État, la coopération en matière de police et de sécurité, le protocole sur l’Irlande du Nord et la pêche. Il n’est pas question pour les Européens d’accepter un accord de libre-échange sans tarifs douaniers ni quotas qui ne soit assorti d’aucunes garanties juridiques quant au respect de règles de concurrence.

Mais les Britanniques font la sourde oreille à propos des questions jugées vitales que posent les Européens. Tout se passe comme s’ils voulaient imposer leur agenda en ne négociant que les dossiers qu’il jugent essentiels à leurs intérêts, les échanges commerciaux, les services, les transports ou encore la coopération nucléaire. Le négociateur en chef de la Task Force a également souligné qu’il représentait les intérêts de tous les États membres de l’Union dans les négociations sur la future relation commerciale. Si elles débouchent sur un accord, cet accord devra être ratifié par le Conseil Européen et le Parlement Européen. 

À Bruxelles l’exaspération est à son comble devant l’inertie des Britanniques qui n’ont pas encore clarifié leurs positions sur un grand nombre de dossiers et ne semblent prendre aucune disposition en vue de l’application du protocole sur l’Irlande du Nord. Alors que le grand sommet européen de juin se rapproche, les appels à l’extension de la période de transition se multiplient. Lorsque le mois de juin touchera à sa fin il ne sera plus possible de reporter la fin de la période de transition mais, malgré l’urgence, l’impasse diplomatique se prolonge sans qu’il n’y ait aucune perspective de déblocage.

[1] Rappelons que les Britanniques, toutes régions confondues, se sont exprimés à 51,8% en faveur du Brexit.

[2] Parmi les parties représentées dans le dossier figurait Raymond McCord, un militant des droits des victimes des   Troubles.

[3] En revanche, la Cour suprême britannique a imposé au gouvernement de Theresa May d’obtenir l’aval du Parlement de Westminster pour entamer la procédure de divorce avec l’Union européenne (Miller1).

[4] Le choix du Premier ministre, dans le souci d’éviter une frontière terrestre dite « dure » avec la République d’Irlande est en réalité proche de la proposition initiale de l’Union Européenne. Le backstop nord irlandais aurait traité la province d’Ulster de façon différentielle du reste du Royaume-Uni en la maintenant en union douanière avec l’Union Européenne.

[5]https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=OJ:L:2020:029:FULL&from=FR

[6] Les droits de douane concernant une marchandise introduite en Irlande du Nord par transport direct et ne provenant pas de l’Union ou d’une autre partie du Royaume-Uni sont les droits applicables au Royaume-Uni, ….à moins que cette marchandise ne risque d’être introduite dans l’Union, en tant que telle ou comme partie d’une autre marchandise à la suite d’un traitement. Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, Article 5, paragraphe 1 Douanes, circulation des marchandises, Journal officiel de l’Union Européenne.

[7]les représentants de l’Union ont le droit d’être présents  lors de toute activité menée par les autorités du Royaume-Uni en lien avec la mise en œuvre et l’application des dispositions du droit de l’Union rendues applicables par le présent Protocole, ainsi que des activités en lien avec la mise en œuvre et l’application de l’article 5, et le Royaume-Uni fournit, sur demande, toute information pertinente à cet égard. ” (Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, article 12, par.2.idem). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=OJ:L:2020:029:FULL&from=FR

[8] “Stranraer and Cairnryan face trade congestion”, the Sunday Times, 27 octobre 2019   thetimes.co.uk/article/stranraer-and-cairnryan-face-trade-congestion-0gggjb0g7

[9] External Affairs and Additional Legislation Committee, Inquiry into the implications of Brexit for Welsh ports, August 2017. https://senedd.wales/laid%20documents/cr-ld11158/cr-ld11158-e.pdf

[10] WITS (World Integrated Trade Solutions), Ireland exports, imports and trade balance by Country. https://wits.worldbank.org/CountryProfile/en/Country/IRL/Year/2017/TradeFlow/EXPIMP/Partner/by-country

[11] Journal de la marine marchande, novembre 2019, “Brexit, le défi de la frontière mer d’Irlande”.

http://www.journalmarinemarchande.eu/mensuel/5103/politique/le-defi-de-la-frontiere-mer-dirlande

[12] Il était également question de conserver des bureaux à Edinburg, Cardiff et Londres.

[13]https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/759019/25_November_Agreement_on_the_withdrawal_of_the_United_Kingdom_of_Great_Britain_and_Northern_Ireland_from_the_European_Union_and_the_European_Atomic_Energy_Community.pdf

[14] L’Union Européenne devait également continuer à financer le programme Peace IV qui viendrait à son terme en mars 2020. Le processus de paix en Irlande du Nord a bénéficié de l’aide financière de l’Union depuis 1989 au titre de la politique régionale de l’Union et des contributions de l’Union au Fonds international pour l’Irlande (FII). Le dernier programme Peace IV , doté de 270 millions d’euros, a couvert la période de 2014 à 2020. Il était destiné à la réalisation de projets au profit des enfants et des jeunes gens de la province.

[15] L’article 4 du premier protocole figurant dans l’Accord de Theresa May se retrouve inchangé dans l’article 4 du protocole révisé. Il en est de même pour l’article 14 par. 2 qui devient l’article 12 paragraphe 2 du protocole révisé.

[16] “EU bid to keep office in Belfast is criticised by pro-Brexit parties”, Belfast Telegraph, 3 mai 2020

[17] Brexit : No checks on goods from NI to UK says PM, John Campbell, BBC news, 15 novembre 2019.

[18] House of Lords, Select Committee on the European Union, Uncorrected oral evidence: Progress of UK-EU future relationship negotiations, 5 mai 2020, https://committees.parliament.uk/oralevidence/344/html/

[19] Press statement by Michel Barnier following the second round of future relationship negotiations with the United Kingdom, Commission Européenne, 24 avril 2020. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/statement_20_739

[20] Freight transport in the context of COVID-19: joint statement by the United Kingdom, France and Ireland. Government UK, https://www.gov.uk/government/news/freight-transport-in-the-context-of-covid-19-joint-statement-by-the-united-kingdom-france-and-ireland

[21] Le dossier du level playing field ainsi que celui des aides d’État ont été analysés avec précision par Aurélien Antoine dan l’article intitulé “Le projet d’accord sur les relations futures : constance sur la méthode, incompatibilités majeures avec les lignes directrices britanniques”.

Le projet d’accord sur les relations futures : constance sur la méthode, incompatibilités majeures avec les lignes directrices britanniques

Par Aurélien Antoine

Pour l’Union européenne, la seconde phase des négociations qui s’est ouverte avec la nouvelle année suit la même trajectoire que la première. Après avoir souligné les imprécisions et les incohérences des orientations britanniques, la task force (toujours dirigée par Michel Barnier) a une fois de plus dégainé la première en publiant le 18 mars un premier projet de traité sur les relations futures. Nous en présenterons la structure et les principaux apports, ce qui permettra d’identifier les aspects les moins conformes aux lignes directrices fixées par Boris Johnson et son négociateur en chef, David Frost.

  1. La structure du projet

L’accord élaboré par les négociateurs européens est un texte de 450 pages environ. À titre de comparaison, le traité de sortie en fait 600 et l’accord de libre-échange conclu avec le Canada (le célèbre CETA) contient près de 1600 pages.

La première partie est consacrée aux dispositions communes à tous les secteurs abordés dans la proposition. C’est évidemment la plus importante (avec le cadre institutionnel déterminé par la partie 5) car elle formalise l’approche retenue par l’UE pour la future relation avec le Royaume-Uni.

Le reste du document est logiquement structuré en fonction des règles générales applicables à :

  • L’économie et le commerce (partie 2 qui prend près de la moitié des 450 pages).
  • Le partenariat en matière de sécurité.
  • La participation aux programmes européens et les conditions budgétaires afférentes.
  • Le cadre institutionnel.
  • Les dispositions finales.

Il convient de ne pas négliger les annexes pour qui souhaite avoir plus de détails quant à l’application concrète de certains aspects de l’accord. Par exemple, les conditions de l’accès aux eaux territoriales de chacune des parties ne peuvent être matériellement comprises qu’à la lecture des annexes qui sont consacrées au tonnage des engins de pêches, aux lignes de démarcation des zones de pêches, aux types de pêche, etc.

  1. La philosophie générale du projet

Sur le fond, la task force soumet aux Britanniques une proposition guidée par le « level playing field » qui recèle les conditions d’un partenariat juste et équitable entre les deux parties. Ce LPF se déploie principalement dans la partie relative à la relation économique et commerciale. Sans surprise au regard des déclarations préalables aux négociations de Michel Barnier et de la lettre de mission du Conseil européen, l’établissement de rapports étroits et avantageux pour le Royaume-Uni n’est envisageable qui si le Royaume-Uni respecte une forme de convergence normative avec l’UE.

Le projet de traité est, dès lors, un moyen de maintenir le Royaume-Uni dans l’orbite de l’UE. À l’article LPFS (pour Level playing field and sustainability) 1.1 de la deuxième partie, nous lisons que « les parties reconnaissent que l’établissement du LPF nécessaire au commerce et aux investissements entre l’Union et le Royaume-Uni doit être réalisé dans le cadre d’un environnement de concurrence ouverte et non faussée propice au développement durable. » Or ce LPFS doit se décliner normativement et institutionnellement. Tout le projet reprend bien des pans des conceptions communautaires en matière de règles économiques et commerciales : conceptions de la politique de la concurrence, monopoles, traitement des aides d’État, accès à la commande publique, et mesures d’effet équivalent. S’y ajoute l’énumération d’objectifs communs visant à éviter la concurrence sociale et environnementale entre les deux partenaires.

Concrètement, le LPFS doit permettre à chaque partie de tenir informer l’autre de ses évolutions normatives. La communication constante a pour but de vérifier que les modalités d’application de l’accord sont respectées dans le temps. En cas de doute ou de mésentente, le projet prévoit la création d’un conseil de partenariat chargé d’assurer l’entrée en vigueur, l’application et l’interprétation des dispositions du traité. Ce conseil sera épaulé par des commissions spécialisées (pour l’instant au nombre de 15) dont l’une est dédiée au suivi du LPFS.

Le projet s’appuie finalement sur la proclamation de principes généraux qui guideront le travail d’un conseil et de commissions mixtes paritaires. Notons que les orientations générales retenues pour l’instant par l’Union, y compris pour chaque secteur de coopération abordé par le projet, font régulièrement référence au droit international (règles de l’OMC et conventions internationales sur le climat par exemple). En parallèle, le Royaume-Uni sera contraint de maintenir un alignement sur les standards européens dans bien des domaines.

Afin d’illustrer la méthode retenue, nous proposons trois illustrations : le droit de la concurrence, les aides d’État et la protection sociale.

Les articles LPFS 2.10 et suivants du projet lancent les bases d’un droit de la concurrence commun afin de lutter contre les pratiques anticoncurrentielles. Les stipulations identifient des objectifs et des prohibitions classiques en droit de la concurrence (ententes, pratiques abusives, abus de position dominante). S’y ajoute la régulation des concentrations.

En matière d’aides d’État, l’article LPFS 2.1 stipule que « pour ce qui est des mesures britanniques qui auront un impact sur les échanges entre l’Union et le Royaume-Uni, ce dernier devra donner effet aux actes et aux dispositions listés dans l’annexe LPFS-X de l’accord. Cependant, dans ce cas, les références à la Commission européenne devront être remplacées par la mention de l’autorité nationale compétente. » L’annexe n’est pas encore complétée, mais il est probable que des textes de droit de l’Union européenne y figureront, ce qui conduirait le Royaume-Uni à devoir maintenir quelques pans de la législation d’origine communautaire dans son ordre juridique.

Pour la protection sociale, il est indiqué que « chaque partie ne saurait adopter ou maintenir des mesures qui affaibliraient ou réduiraient le niveau de protection sociale et de ses salariés, prévu par sa législation (…) et en dessous du niveau de standards communs applicables au sein de l’Union et du Royaume-Uni au terme de la période de transition ». La formation passablement alambiquée de cet article LPFS 2.27 conduit clairement à ce que le Royaume-Uni maintienne les standards européens dans son droit interne en vertu de ce que le projet qualifie de principe de « non régression ». En effet, la période de transition ne sera pas suffisante pour remettre en cause fondamentalement les pans de la législation britannique dans le domaine du droit du travail et de la protection sociale issus du droit de l’Union européenne. La même méthode est retenue pour le droit de l’environnement (art. LPFS 2.30).

Notons que, pour certains secteurs, il est envisagé de recourir à des négociations périodiques entre les deux parties. Tel est le cas en matière de pêche pour laquelle les quotas et les conditions d’accès aux eaux territoriales des deux parties seront négociés chaque année (art. Fish 10 et 11, et annexes Fish 3 et 11).

Au-delà du LPFS, l’accord reconnaît dès son article 4 (1) que les parties « devront continuer à maintenir les valeurs et les principes communs de démocratie, de règne du droit, et de respect des droits humains qui innervent leurs politiques nationales et internationales. À cette fin, les parties réaffirment leur attachement à la Déclaration universelle des Droits de l’Homme et des traités internationaux relatifs aux droits humains auxquels ils adhèrent, tout comme elles s’engagent à respecter la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et de libertés fondamentales et les protocoles 1, 6 et 13 qui y sont attachés ».

Enfin, dès lors que l’accord mettra en cause l’interprétation du droit de l’Union européenne, la compétence de la Cour de Justice est reconnue (art. Comprov. 14). Il est subséquemment prévu que le tribunal arbitral créé par le traité afin de trancher les litiges relatifs à son application devra renvoyer à la Cour de Justice toute question qui poserait une difficulté d’interprétation du droit de l’Union (art. Inst. 16). En matière d’aides d’État, les juridictions nationales du Royaume-Uni devront renvoyer à la Cour de Justice dès qu’un problème d’interprétation du droit de l’Union est en cause (art. LPFS 2.6).

La synthèse et les illustrations que nous proposons sont, à bien des égards, très ambitieuses par rapport à ce que soutient le Royaume-Uni qui ne peut adhérer à un tel texte.

  1. L’incompatibilité du projet avec les lignes rouges fixées par le gouvernement britannique

Ayant échoué à mettre les jalons d’un soft Brexit à l’occasion de la première phase, l’Union européenne tente de l’imposer par le LPFS et le cadre institutionnel. Il ne fait guère de doute que, si le projet publié le 18 mars était accepté par les Britanniques, il aurait pour effet de maintenir l’harmonisation des législations entre le Royaume-Uni et l’UE en de nombreux domaines. L’Union campe sur ses positions et s’engage dans un bras de fer avec les diplomates britanniques qui préfèrent un accord plus général, moins contraignant et valorisant la méthode intergouvernementale plutôt que la méthode communautaire qui s’appuie sur l’acquis juridico-institutionnel de l’Union. De cet accord doit découlera ensuite un ensemble de traités sectoriels.

Ainsi que nous l’avons montré, le LPFS détermine des objectifs qui, potentiellement, peuvent être approuvés par les Britanniques. En revanche, il n’en sera pas de même en ce qui concerne le gel de la législation au terme de la période de transition puisque cela conduira à la préservation de la retained EU law couverte par le LPFS dans l’ordre juridique britannique. Quant au maintien de l’autorité de la Cour de Justice pour interpréter des clauses qui mettraient en cause le droit de l’Union européenne, elle n’a rien d’étonnant pour un spécialiste de droit de l’UE. En revanche, elle est exclue si l’on se place de l’autre côté de la Manche. Quant à la préservation d’un renvoi préjudiciel obligatoire en matière d’aides d’État, elle paraît utopique. Il est fort peu probable que Boris Johnson accepte que les juridictions nationales soient soumises à l’autorité de la Cour.

Les dispositions communes peuvent aussi braquer Downing Street. L’article 4 (1) que nous avons retranscrit impose aux Britanniques de continuer d’adhérer à des conventions internationales. Outre le fait que la stipulation inclut la Convention européenne des droits de l’Homme à l’égard de laquelle certains conservateurs (dont Dominic Cummings et la nouvelle Attorney General) entretiennent une réelle hostilité, cela revient, une fois de plus, à limiter la souveraineté du Royaume-Uni. La proposition de la task force heurte ici de front la logique poursuivie par l’actuel gouvernement de Boris Johnson.

Seul point sur lequel la task force semble avoir cédé : celui de la pêche. Il s’agit d’une concession importante qui retient ce que Boris Johnson souhaiterait sans doute généraliser : un arrangement sectoriel qui laisse une place importante aux discussions intergouvernementale dans l’élaboration de la relation future.

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La task force feint d’ignorer les desiderata des Britanniques. En tirant la première, elle pense être en position de force et mettre au pied du mur le gouvernement britannique qui n’a toujours pas réagi à ce texte à l’heure où nous écrivons. Le problème est que Boris Johnson n’a pas peur du no deal. Il est convaincu que, si la méthode globale et diplomatique ne parvient pas à s’imposer dans le futur accord, il l’obtiendra au fil de l’eau en cas de no deal au 31 décembre 2020.

Le rapport de force s’est installé depuis longtemps et la publication du projet le 18 mars dernier ne change finalement pas grand-chose. La crise sanitaire qui frappe l’Europe et le Royaume-Uni avec une particulière violence pourrait modifier l’avenir des négociations sur la relation future. Deux rounds de discussion ont été annulés, ce qui remet sérieusement en cause le refus de toute extension de la période de transition au-delà du 31 décembre 2020. Rappelons qu’elle doit être sollicitée en amont, au plus tard le 1er juillet. La pandémie a aussi révélé à quel point les Britanniques sont isolés en ne pouvant plus compter sur la solidarité européenne des 27 qui, si elle est loin d’être satisfaisante en l’espèce, n’est pas totalement absente.

Directement touché par le Covid-19, Boris Johnson reverra peut-être l’ordre de ses priorités politiques pour envisager plus sereinement l’avenir de la relation avec l’Union européenne en acceptant une prorogation de la transition. Les gouvernements dévolus et l’opposition travailliste désormais conduite par Keir Starmer la demandent. Nul ne lui en fera le reproche, à l’exception des hard brexiters qui refusent une prolongation qui entraînerait la poursuite de la participation britannique au budget européen (ce que Boris Johnson exclut également). Juridiquement, un report nécessiterait la modification de la loi de transposition de l’accord de retrait, mais ce n’est pas insurmontable. Du côté de l’UE, il serait bon de réfléchir à un assouplissement de certaines stipulations du projet d’accord. Le rigorisme dont elle avait fait preuve face à Theresa May n’avait pas été très productif puisqu’il n’avait pas empêché un recul indéniable sur le backstop nord-irlandais. La route est encore longue avant d’atteindre un retrait ordonné.

Le début des négociations sur la relation future : l’affirmation d’une doctrine politique et d’une stratégie de négociation par les Britanniques

Après plusieurs semaines de silence (dues à l’accalmie sur le front du Brexit avant le début des négociations relatives à la relation future et à la finalisation de notre ouvrage sur la première phase du Brexit), nous produisons un billet détaillé sur les événements qui se sont déroulés au mois de février en nous focalisant sur la position britannique.


C’est donc la semaine du 2 mars qu’a débuté la première phase de négociations en vue de la conclusion d’un accord sur la relation future entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. D’aucuns affirmeront que le feuilleton que nous avons connu pendant plus de deux ans est en passe de se renouveler durant les mois à venir. La dialectique du deal ou du no deal est revenue en force. En effet, Boris Johnson a soutenu qu’il était prêt à assumer l’absence d’accord si, au mois de juin, aucune issue acceptable n’est envisageable pour les Britanniques. La proximité de la position du Premier ministre avec celle de Theresa May au début des négociations du traité de sortie est ainsi patente : pas d’accord plutôt qu’un mauvais accord.

Ces similitudes évoquées, il faut prendre des distances avec l’idée d’une réitération d’événements passés. Trois facteurs en convainquent. Tout d’abord, le Royaume-Uni est désormais un État tiers, quand bien même le régime de transition convenu dans le traité de retrait jusqu’au 31 décembre 2020 atténue ce statut du point de vue de l’application des règles de l’UE. Dans un tel contexte, le Royaume-Uni ne saurait être considéré comme un État soumis et dépendant de la superstructure de l’Union européenne. Cette dernière négocie désormais d’égal à égal avec le Royaume-Uni, comme elle le ferait ou l’a déjà fait avec d’autres États (Canada, Japon, ou Corée par exemple). Ensuite, l’objet des négociations est distinct de celui de la période 2017-2019. Il s’agit de discuter de sujets plus techniques, et ce, de façon détaillée à partir de l’accord de retrait préexistant qui demeure assez précis et d’une déclaration politique d’une portée juridique nulle. Enfin, le camp britannique dirigé par Boris Johnson est beaucoup plus fort que ne le fut celui conduit par Theresa May. C’est d’abord sur ce dernier élément que nous allons revenir longuement avant de synthétiser les lignes directrices du gouvernement britannique et de les confronter à celles de l’Union européenne.

  1. Le cap fixé par Boris Johnson lors de son discours de Greenwich du 2 février

Avant le 31 janvier 2020, la position de Boris Johnson sur les relations futures était quelque peu floue, fondée sur des assertions parfois inexactes et contradictoires avec les objectifs de l’Union européenne. Avec son discours du 2 février, le Premier ministre se veut plus précis, mais s’ils ne lèvent pas tous les doutes. Son intervention est remarquable au sens premier et objectif du terme, c’est-à-dire digne d’intérêt. Il est regrettable qu’elle n’ait pas suscité une attention soutenue des experts, car elle apparaît comme un véritable manifeste de la pensée politique de Boris Johnson.

Le Premier ministre (dont nous avons souligné qu’il était doté d’une culture classique indéniable, au-delà de certaines attitudes et de convictions qui ont de quoi exaspérer tout observateur) a débuté son allocution par une référence plutôt élégante aux lieux dans lesquels il s’exprimait. Le Old Royal Naval College de Greenwich abrite un vaste salon peint par James Thornill. L’œuvre est surnommée la « chapelle Sixtine britannique » en raison de sa grande beauté. Reprenant les métaphores picturales du peintre baroque anglais, Boris Johnson a déployé un argumentaire qui renvoyait expressément à la vocation historique du Royaume-Uni qui se veut distincte de celle de l’Union européenne. Le Premier ministre s’est résolument placé sous l’empire de Guillaume III et de Marie qui sont situés au centre de la peinture murale du Painted Hall. L’accession du couple sur le trône d’Angleterre a ouvert, selon l’orateur, une période de « stabilité, de certitudes et d’optimisme » doublée d’une « explosion du commerce globalisé, propulsé par une nouvelle technologie navale ». Nul doute que, dans l’esprit de Boris Johnson, le Brexit doit être assimilé à une nouvelle « Glorieuse Révolution » qui ouvrirait des espoirs similaires à ceux de 1688-1689. L’analyse du Premier ministre est quelque peu angélique, mais elle s’inscrit dans le droit fil d’une tradition historique que les whigs du XIXe siècle n’auraient pas reniée. Difficile, en outre, de reprocher au chef du gouvernement un peu de lyrisme et une référence à un roman national dans une période de profondes divisions. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle il se refuse désormais à parler du Brexit en expliquant qu’il « ne fera aucune mention du terme objet de toutes les controverses, si ce n’est de dire qu’il commence par un B ».

À cet optimisme historique a succédé une analyse inquiète de l’évolution contemporaine du commerce international vers plus de protectionnisme. Pour la dénoncer, Boris Johnson a évoqué les penseurs britanniques que sont Adam Smith et David Ricardo. Le propos était ici passablement caricatural, le premier étant résumé (comme toujours) à la « main invisible » et le second à l’avantage comparatif que nombre d’économistes ont pourtant largement décrié. Le Premier ministre a poursuivi dans la même veine en mentionnant Cobden qui faisait du libre-échange « la diplomatie de Dieu » dans la mesure où il s’agit « du seul moyen crédible d’unifier le peuple dans des liens de paix, car plus les marchandises circulent librement entre les frontières, moins les armées les franchiront ». Cette logique au cœur de la politique britannique depuis des siècles n’est pas si éloignée de celle qui a fondé l’Union européenne. Quoi qu’il en soit, Boris Johnson souhaite (en « toute humilité » selon lui) que le Royaume-Uni se fasse le héraut du libéralisme « dans un moment où l’humanité a besoin d’un gouvernement qui, quelque part, affirme sa volonté de soutenir la liberté des échanges ».

Il est frappant de constater à quel point l’argumentaire du Premier ministre fait une fois de plus appel à une vision en partie mythique du rôle international du Royaume-Uni à l’époque de l’Empire. Si ce dernier a soutenu le libre-échange, c’est souvent à son seul profit. S’il a poursuivi l’équilibre des puissances et la paix sur le continent, c’est pour assurer la préservation de sa domination sur les échanges internationaux. Sous un angle plus contemporain, l’analyse n’est pas sans paradoxe. Promouvoir le libre-échange tout en quittant une construction qui l’a approfondi comme nulle part ailleurs sur le globe peut paraître étonnant. Enfin, pour conclure sur ce passage, Boris Johnson semble ignorer qu’une partie de la population britannique s’est prononcée en faveur du Brexit justement en réaction à une libéralisation des échanges qui, par son manque de régulation, est loin d’avoir été bénéfique pour tous. Mais, une fois de plus, Boris Johnson est un homme politique, pas un historien soucieux de mettre en valeur les subtilités de l’Histoire de son pays. Nous passerons également sur le fait que la crise liée au Coronavirus pourrait sérieusement réfréner les ambitions du Premier ministre.

La suite du discours visait assez logiquement à valoriser ce qu’était le Royaume-Uni avant l’adhésion aux Communautés européennes. Par une formule très physique, le Premier ministre soutient que « nous [les Britanniques] devons échauffer nos nerfs, nos muscles et nos instincts qui n’ont plus été sollicités depuis un demi-siècle ». Il est inutile de souligner l’exagération que recèle cette phrase. Mieux vaut se concentrer sur ce qu’elle implique de tangible et de plus réaliste : le retour à une politique commerciale diversifiée qui ne fait plus de l’UE son cœur. Boris Johnson a insisté sur le levier du Commonwealth dans une version renouvelée de la théorie churchillienne des trois cercles. Il s’agirait d’en faire un forum pour développer de nouvelles zones de libre-échange, en particulier en vue d’investir l’Asie-Pacifique qui est désormais l’une des zones de croissance économique la plus importante au monde. Les potentialités avec la Nouvelle-Zélande et l’Australie ne sauraient être éludées, tout comme avec l’Inde. Boris Johnson assume donc clairement un retour au statut antérieur à 1972, tout en envisageant des partenariats inédits : « nous engagerons des relations commerciales avec le Japon et les autres nations de l’ASEAN, mais aussi avec nos vieux amis et partenaires que sont l’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Canada dont nous nous sommes délibérément détournés depuis le début des années 1970 ».

La diversification proposée ne met pas à l’écart les États-Unis, mais il est intéressant de constater que Boris Johnson ne développe pas autant qu’on aurait pu le penser des modalités plus précises de cette collaboration. Il est plutôt fait mention de lignes rouges à ne pas dépasser sur lesquelles nous reviendrons en conclusion.

Ce n’est donc qu’après avoir abordé les deux premiers cercles que Boris Johnson s’est concerté sur la future relation avec l’Union européenne. Alors qu’il est souvent accusé de vouloir favoriser l’émergence d’un « Singapour sur Tamise » et de détricoter les normes sanitaires, sociales et environnementales d’origine européenne, le Premier ministre s’est permis de faire la leçon à l’Union européenne. Force est d’admettre que la démonstration est assez bien argumentée. Elle doit être mise en miroir avec une forme d’interventionnisme que Boris Johnson a soutenu depuis la campagne électorale de décembre 2019 et les limites à un futur partenariat avec les États-Unis. Nous donnons la traduction de ce passage du discours qui est assez édifiant :

« L’UE a attendu jusqu’à l’année dernière avant d’introduire deux semaines de congé paternité ; nous, au Royaume-Uni, le garantissons depuis près de 20 ans. (…) L’UE prévoit que le congé maternité soit rémunéré pour au moins deux semaines. Le Royaume-Uni offre jusqu’à une année, avec 39 semaines payées et une option de conversion du congé en un congé parental partagé. (…)  En ce qui concerne le défi environnemental majeur de notre temps, peut-être le plus important que l’espèce humaine doive affronter, le Royaume-Uni a été la première économie au monde – longtemps la seule au sein de l’UE – à imposer une obligation juridique de neutralité carbone à l’échéance de 2050. »

Ces quelques assertions sont l’occasion, pour Boris Johnson, d’insister sur sa volonté de maintenir des standards élevés sur les matières évoquées, dont certains sont bien supérieurs à ceux exigés par l’Union européenne. À cet égard, il n’est pas inutile de mentionner le lobbying intense que plusieurs associations de protection de l’environnement mène afin que le gouvernement adopte des mesures plus soucieuses de l’environnement, notamment en matière de pêche. En revanche, il est exclu qu’un traité vienne dicter aux Britanniques quels seront les standards environnementaux, sanitaires et sociaux. Dans le même esprit, le Premier ministre souligne qu’il n’a jamais été question d’être un concurrent déloyal avec l’Union européenne dans le marché. Loin de ses sorties de routes provocatrices dont il est coutumier, Boris Johnson fait un bilan chiffré et comparé des recours en manquement dont le Royaume-Uni a fait l’objet et des montants dépensés en aides d’État afin de démontrer que son pays a été un bien meilleur élève que la France ou l’Allemagne.

Le Premier ministre conclut en rappelant avec force que « le Royaume-Uni n’est pas une puissance européenne instituée par des traités ou le droit, mais par les faits irrévocables de l’Histoire, de la géographie, de la langue, de la culture, de l’instinct et du sentiment d’appartenance ». Ces aspects de « vouloir vivre ensemble » sont clairement valorisés au terme du discours : « c’est le moment pour nous de repenser à notre passé et de passer à la vitesse supérieure, afin de capturer à nouveau l’esprit de nos ancêtres navigateurs qui sont immortalisés ici au-dessus de nous, et qui ont apporté tant de richesses, mais aussi bien plus que cela (…) ».

Pour résumer, Boris Johnson a révélé une doctrine politique très traditionnelle d’un point de vue anglais, fondée sur trois piliers : la réaction (au sens de réactionnaire, voir notre post sur l’Empire 2.0 et l’anglosphère), l’actualisation de la théorie des trois cercles de Churchill, et une relation diplomatique classique avec l’UE pour assurer la promotion de standards partagés, en dehors de tout cadre institutionnel et juridique strict.

Ces trois orientations d’une réelle cohérence conservatrice anglaise se retrouvent dans les lignes directrices fort détaillées qui ont été publiées par le gouvernement britannique.

  1. Les lignes directrices du gouvernement britannique

Long de 36 pages, le document est bien plus explicite et clair que ce qu’avait produit l’équipe de Theresa May à l’occasion de la négociation sur le traité de sortie.

Le Royaume-Uni souhaite que « les deux parties respectent leur autonomie juridique et le droit de gérer leurs ressources comme il leur convient », ce qui signifie que les Britanniques ne concluront pas un accord qui aurait pour but d’aligner la réglementation sur celle de l’Union européenne. Le ouvernement rejette toute autorité d’une quelconque institution européenne, en particulier la Cour de justice ou de tout organe supranational.

Le futur accord est conçu par les autorités britanniques comme la base d’autres traités sectoriels qui couvriront principalement la pêche, la coopération judiciaire en matière pénale, le transport, et l’énergie (autant de secteurs pour lesquels le rapport consacre un passage spécifique dans la partie 2). Pour chacun de ces domaines, la gouvernance sera ad hoc et sans aucun rôle dévolu à la Cour de Justice. En matière de coopération pénale, le gouvernement confirme l’attachement aux droits de l’Homme et au principe du rule of law. Néanmoins, en vertu de l’autonomie de leur système juridique respectif, l’accord ne doit pas indiquer les modalités précises auxquelles les autorités britanniques ou les États membres de l’UE devront se soumettre pour protéger les droits de l’Homme. Downing Street a ainsi rappelé que le Royaume-Uni respecterait bien la Convention européenne des droits de l’Homme, mais que cette obligation ne nécessitait pas d’être intégrée dans l’accord international.

Ces pistes générales conduisent le gouvernement britannique à vouloir privilégier un accord commercial proche de ceux qui ont été conclus avec le Canada et le Japon (dont vous pouvez retrouver l’économie ici pour le Canada et ici pour le Japon). Il est aussi fait référence aux arrangements déjà convenus avec l’Australie, ou encore avec la Nouvelle-Zélande en matière sanitaire.

En dernier lieu, la participation partielle à plusieurs programmes européens est retenue, sur le fondement d’une contribution financière juste et appropriée : Horizon Europe, le Euratom Research and Training, Copernicus et Erasmus +. L’accès au service de surveillance spatiale européen et au Service complémentaire européen de navigation par satellites géostationnaires.

Finalement, la stratégie britannique est claire : à partir d’un accord général, décliner des partenariats spécifiques pour les secteurs sensibles en s’appuyant sur des gouvernances sui generis, indépendantes des institutions de l’UE. Le but est d’éviter toute immixtion d’une institution intégratrice (du type de la CJCE) dans une relation qui se veut exclusivement intergouvernementale. L’Union européenne s’oppose à une telle perspective.

  1. La réaction de l’Union européenne

Les Européens s’attendent à des négociations difficiles. Le même constat avait été fait au début des discussions sur l’accord de retrait. Cependant, le motif en est distinct. En 2017, c’est l’impréparation britannique qui avait suscité de l’inquiétude au sein de la task force. Aujourd’hui, c’est la détermination claire et nette de l’équipe de négociateurs venus d’outre-Manche qui laisse présager de rudes échanges.

La ligne de conduite de l’UE est limpide : aucun traitement préférentiel ne pourra être consenti au Royaume-Uni s’il ne s’aligne pas sur les standards européens, et ce, en le reconnaissant explicitement dans le futur traité. Concrètement, cela implique que le niveau des droits de douane découlera du degré de maintien des standards européens. Comme le Royaume-Uni espère obtenir les droits de douane bas (voire nuls) et éviter au maximum les restrictions d’effet équivalent, il ne semble pas avoir d’autre choix que de céder à l’exigence européenne. Sur ce point, deux conceptions de la relation future s’opposent : l’une très formelle et juridique (UE) ; l’autre plus souple, fondée sur une confiance réciproque des partenaires relevant de la coopération diplomatique (RU). Pour l’Union, il s’agit de préserver à la fois l’intégrité du marché intérieur et, plus subrepticement, de conserver le Royaume-Uni dans son orbite commerciale. Or la position britannique est justement d’éviter que le pays soit, in fine, satellisé par l’Union européenne via l’harmonisation réglementaire. C’est sans doute ce qui explique que le texte du gouvernement britannique ne mentionne pas le level playing field, alors même qu’il est contenu dans la déclaration politique censée orienter les relations futures. Il faut rapprocher cette prise de distance avec celle de Michael Gove exprimée début février. Il soutenait que la restauration  de contrôles aux frontières serait sans doute incontournable afin que le Royaume-Uni retrouve la plus grande autonomie normative possible.

Le 5 mars, lors de sa conférence de presse rendant compte de la première semaine de négociations, Michel Barnier a logiquement affirmé que « pour être tout à fait franc, il y a beaucoup de divergences, et des divergences très sérieuses », au-delà de la pierre d’achoppement du level playinf field. Trois autres points critiques ont été identifiés : la portée de l’accord qui, pour les Européens, doit être global et non pas accompagné d’une myriade de traités sectoriels ; la politique de la pêche ; et la coopération pénale et ses modalités qui impliquent une référence au système de la Convention européenne des droits de l’Homme.

Sur ces différents aspects, il n’est pas acquis que les 27 soient en situation d’imposer leurs vues, en particulier pour la pêche. Certes, le marché halieutique britannique est fortement dépendant du marché européen (à hauteur de 70 % des exportations). Mais les voisins de l’UE se verraient priver d’un accès majeur à des ressources abondantes si aucun accord n’était conclu sur le sujet. De façon plus générale, Stéphane Madaule a expliqué dans les colonnes du Monde, que le Royaume-Uni, dont le volume des échanges commerciaux est réalisé pour moitié avec les 27, pourra « diversifier ses importations », car « rien ne l’empêche d’acheter ailleurs, tout en continuant d’amplifier le mouvement déjà engagé depuis plus de dix ans de croissance de ses exportations vers le reste du monde. » L’économiste ajoute que « dans cette négociation, en cas de non-accord, l’Union européenne est donc bien plus exposée que le Royaume-Uni à une contraction drastique des flux bilatéraux que risquerait d’engendrer l’instauration de barrières douanières. »

Quant à l’exigence européenne d’une référence à la Convention européenne des droits de l’Homme dans le futur traité, elle peut également être mise à mal. A priori, les Britanniques n’ont pas tort d’affirmer qu’une telle mention n’est pas utile. Rappelons, à cet égard, que le Human Rights Act de 1998 garantit le respect du droit européen des droits de l’Homme au Royaume-Uni. Toutefois, il faudrait être naïf pour ne pas voir dans la réserve britannique une manifestation supplémentaire de la volonté de rompre avec l’autre grand système juridique supranational du continent européen. Les intentions du gouvernement de Boris Johnson, qui ne sont pas encore tout à fait claires sur ce point, devront être explicitées.

Il en va de même pour une dernière problématique qui n’est même pas analysée dans les lignes directrices de Downing Street : les conditions de mise en œuvre du protocole sur l’Irlande du Nord. Cet oubli pourrait confirmer des rumeurs, dont plusieurs médias se sont fait les échos, à savoir que Boris Johnson aurait demandé à son équipe de négociateurs de tenter de contourner le protocole. Une telle stratégie paraît hasardeuse, car elle serait synonyme d’une violation d’un traité international et susceptible d’entamer sérieusement la confiance des partenaires européens.

Conclusion

Maintenant volontairement certaines ambiguïtés, le projet britannique tente de concilier l’objectif d’une relation commerciale étroite avec l’Union tout en s’assurant que cela ne se traduise pas par l’apparition de nouvelles chaînes juridiques et institutionnelles qui annihileraient les ambitions d’une plus grande internationalisation de son commerce. La centaine de fonctionnaires dépêchée à Bruxelles sous la férule du très expérimenté David Frost illustre le sérieux avec lequel le gouvernement britannique aborde cette seconde phase du Brexit. Rien à voir, par conséquent, avec la désinvolture de David Davis venu les mains vides ouvrir les négociations sur l’accord de retrait avec Michel Barnier en 2017.

L’analyse de la doctrine de Downing Street convainc également que le futur partenariat avec les États-Unis ne sera pas si simple à trouver. Éludé dans la majorité des comptes rendus des dernières semaines sur le Brexit, le document gouvernemental fixant les conditions d’un accord commercial transatlantique reprend les lignes rouges tracées par Boris Johnson : il est hors de question d’intégrer le NHS aux discussions et les standards environnementaux et sanitaires devront être préservés. L’invasion des étals des supermarchés britanniques par du poulet au chlore américain n’est pas du tout d’actualité. Les 184 pages du texte témoignent, là encore, d’une stratégie précise et d’ores et déjà bien avancée du Foreign Office.

L’approche des négociations par Boris Johnson s’avère peut-être plus subtile que prévu, même si elle contourne les sujets qui fâchent et ne parvient pas à surmonter certaines contradictions. Il est encore impossible de dire ce qui sera finalement conclu, mais la première semaine d’échanges a démontré que le Royaume-Uni, qui a déjà fait céder l’Union européenne sur le backstop il y a quelques mois, n’est vraisemblablement pas dans la position de faiblesse qui fut dépeinte à l’envi par nombre de commentateurs.

Les premières orientations pour les négociations sur les relations futures

La Commission a publié ses recommandations de la future décision du Conseil donnant mandat à la task force afin de conduire les négociations de l’accord sur les relations futures. L’annexe qui est jointe est particulièrement complète. Il n’y a guère de surprises dans le contenu des deux textes. Les grandes lignes de la déclaration politique sont intégralement reprises, de même que le principe cardinal selon lequel “les relations futures avec le Royaume-Uni devront reposer sur un équilibre entre droits et obligations et assurer des conditions de concurrence équitables”. Les documents de la Commission sont accessibles ici, ainsi que le discours de Michel Barnier du 2 février . L’ensemble va désormais être examiné par les États membres qui rendront leurs observations pour le 25 février.

Recommandation

Annexe

Discours de Michel Barnier

Du côté britannique, le Gouvernement a un peu plus dévoilé ses intentions qui recèlent toujours un certain nombre de contradictions. Pour le Premier ministre, “la question pour l’année 2020 est de savoir si le Royaume-Uni et l’UE peuvent convenir d’un accord commercial approfondi dans la droite ligne du traité que l’Union a conclu avec le Canada (type CETA), ou si la relation sera simplement fondée sur l’accord conclu en octobre, intégrant le Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord.” On ne comprend pas bien cette phrase, dans la mesure où le sort de l’Irlande du Nord conduit à un alignement réglementaire qui va bien au-delà d’un accord type CETA. Boris Johnson reprend aussi à son compte la déclaration politique sur les relations futures, mais en opérant quelques distinctions. Il vise d’abord la conclusion d’un accord commercial couvrant tous les aspects des échanges de marchandises, la pêche, la circulation des travailleurs temporaires au Royaume-Uni, la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles, les services financiers, l’aviation, le nucléaire civil et la sécurité. En ce qui concerne la pêche, le Gouvernement britannique soutiendra un alignement du Royaume-Uni sur le système applicable à la Norvège, à l’Islande ou aux îles Féroé, c’est-à-dire des négociations annuelles sur les quotas et les modalités de coopération.

Pour le reste, il déclare que “la coopération future (…) ne nécessite pas d’être arrangée dans le cadre d’un traité international et encore moins au travers d’institutions partagées. Le Royaume-Uni développera des politiques distinctes et indépendantes dans les domaines comme le système de contrôle d’immigration à points, le droit de la concurrence et des aides, l’environnement, la politique sociale, la commande publique et la protection des données, avec la volonté de maintenir des standards de haut niveau.”

Il ajoute que le Royaume-Uni compte négocier pour l’ensemble de ses territoires, y compris les dépendances de la Couronne et les territoires ultra-marins, ce qui inclut Gibraltar. Pour sa part, l’Union a pourtant précisé qu’elle excluait Gibraltar de la future négociation globale, la situation du Rocher devant relever de discussions distinctes (selon la recommandation de voir les déclarations annexées au procès-verbal de la réunion du Conseil européen du 25 novembre 2018: “Après que le Royaume-Uni aura quitté l’Union, Gibraltar ne sera pas inclus dans le champ d’application territorial des accords qui seront conclus entre l’Union et le Royaume-Uni. Cependant, cela ne fait pas obstacle à la possibilité d’avoir des accords séparés entre l’Union et le Royaume-Uni en ce qui concerne Gibraltar. Sans préjudice des compétences de l’Union et dans le plein respect de l’intégrité territoriale de ses États membres, telle qu’elle est garantie par l’article 4, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne, ces accords séparés nécessiteront un accord préalable du Royaume d’Espagne”).

La déclaration du Premier ministre précise certains éléments qui peuvent paraître en contradiction avec la recherche d’un accord du type CTA. En effet, il souhaite qu’il n’y ait pas de droits de douane ou de restrictions quantitatives aux échanges. Or, pour l’UE, ceci n’est envisageable que s’il existe un degré de coopération élevé sur des champs que Boris Johnson souhaite aborder en dehors de l’accord commercial global.

Nous n’en sommes qu’au début officieux des négociations. Il convient donc de ne pas surévaluer les propositions du Premier ministre qui souhaite arriver en position de force. Il n’en demeure pas moins que la question des modalités d’un alignement réglementaire nourrira vraisemblablement les tensions lors des discussions.

 

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Retour sur la question nord-irlandaise : un article de la Professeure Marie-Claire Considère-Charon

Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite de l’Université de Franche-Comté et auteure de l’ouvrage “Irlande. Une singulière intégration européenne” aux éditions Economica, revient sur le backstop et son histoire dans un article d’une grande pédagogie. Il n’est pas inutile de revenir sur ce sujet qui demeure la problématique majeure du Brexit, sous-estimée par les Anglais et, dans une certaine mesure, par les Européens lors de la campagne électorale de 2016 et au début des négociations. À la lecture de cet article très complet, nous constatons que les deux parties sont restées arc-boutées sur leurs positions, rejetant souvent rapidement les solutions proposées (union douanière, arrangements technologiques, par exemple). Les alternatives au backstop n’ont donc guère prospéré pour l’heure et il paraît désormais difficile de l’éviter, sauf à soutenir une sortie sans accord ou à assurer un maintien du Royaume-Uni dans une union douanière (voire au sein de l’UE).

Nous profitons de la publication de ce billet pour indiquer qu’il est désormais presque acquis que les Britanniques participeront aux élections européennes. Notons que les élections locales ont été particulièrement défavorables aux deux grands partis (conservateur et travailliste). Les citoyens ont vraisemblablement sanctionné l’indétermination qui anime leurs dirigeants actuels. Les négociations entre Theresa May et Jeremy Corbyn sont d’ailleurs toujours au point mort. La prochaine date clef, après celle des résultats des élections, sera le 2 juillet, jour de la première réunion du nouveau Parlement.

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Les projets d’accord et de la déclaration politique disponibles. Les enjeux des prochains jours

Nos lecteurs trouverons ci-dessous les deux documents qui résultent des négociations entre Européens et Britanniques.

Le Cabinet a donné son aval à Mme May pour que le processus d’adoption soit poursuivi (lire la déclaration de la Première ministre). Il n’y a pas eu d’unanimité au sein du Cabinet. Selon les médias britanniques, plusieurs membres ont exprimé ouvertement leur hostilité au projet : Liam Fox, James Hunt, Esther McVey, Gavin Williamson, Penny Mordaunt, Sajid Javid, la Baroness Evans, et Chris Grayling au moins. Les positions de Michael Gove, l’un des leaders de la campagne du leave, et de Dominic Raab, le secrétaire d’État chargé du Brexit après le départ de David Davis, ne sont pas clairement connues. Les unionistes irlandais ne semblent pas favorables aux textes élaborés par les négociateurs, mais ils n’ont pas (encore ?) explicitement rompu avec l’Exécutif. Quant au chef du Gouvernement de la République d’Irlande, il a publiquement annoncé son soutien à l’accord obtenu. Jeremy Corbyn est en cours de discussion avec Mme May, mais les troupes travaillistes seront sans doute majoritairement critiques à l’encontre du projet, tout comme les indépendantistes écossais (SNP). Michel Barnier s’est enfin félicité de ce pas décisif.

Il n’en demeure pas moins, ainsi que nous l’écrivions un peu plus tôt et comme l’a affirmé la Première ministre, que les jours à venir seront déterminants, difficiles et incertains. L’absence de consensus au sein du Cabinet rend la position de Mme May particulièrement précaire. La défiance pourrait venir d’un positionnement radical du DUP contre la possibilité d’un partenariat approfondi entre l’Irlande du Nord et l’Union européenne incluse dans le projet. Toutefois, le point le plus clivant demeure le maintien du Royaume-Uni dans une Union douanière dont il ne pourrait sortir que si l’Union a la garantie qu’aucune frontière ne sera rétablie entre les deux Irlande. Le Royaume-Uni n’est donc pas libre de son destin du fait de l’incapacité de Mme May à avoir convaincu qu’une alternative crédible aux propositions européennes était envisageable pour l’île d’Irlande. Il est certain que le projet d’accord ne résout pas véritablement la question et qu’il en résulte un soft Brexit au moins temporaire.

Le projet sera présenté à la Chambre des Communes ce jeudi. Un vote de défiance n’est pas à exclure, dans la mesure où Jacob Rees-Moog, le leader des parlementaires favorables au hard Brexit, l’a évoqué. Nous tenons à préciser ici qu’il ne s’agit pas du fameux “meaningful vote qui ne surviendra qu’après la signature du traité de retrait, mais bien d’un éventuel vote de défiance qui pourrait succéder à l’intervention de la Première ministre. Si Mme May franchit les obstacles immédiats, alors un sommet européen exceptionnel pourrait se tenir le 25 novembre afin que les parties signent l’accord.

Un accord, vraiment ?

Le mardi 13 novembre 2018 pourrait rester dans l’histoire comme le jour où l’Union européenne et le Royaume-Uni sont parvenus à un accord sur le Brexit. Voici ce que nous en savons avant que le Cabinet britannique se réunisse pour le valider ou non.

Le texte de l’accord ferait entre 400 et 600 pages et serait accompagné d’une déclaration politique d’une quinzaine de pages sur la future relation. Le projet reprendrait les grands axes de l’accord de décembre 2017. Un dispositif sur la frontière irlandaise serait précisé afin d’éviter son rétablissement. Les deux parties semblent avoir fait des concessions pour parvenir à s’entendre. Michel Barnier aurait accepté qu’un régime douanier unique soit applicable à l’ensemble du Royaume-Uni. Les Britanniques ont dû consentir à l’obligation de se conformer aux règles européennes pour les marchandises et le commerce (normes environnementales, taxes, aides d’État, concurrence, marché du travail, règles sanitaires…). En l’absence d’autre solution viable, cet arrangement prévaudra pour éviter le rétablissement d’une frontière « dure » entre les deux Irlande. Notons que le projet n’exclurait pas un partenariat plus approfondi entre l’UE et l’Irlande du Nord afin d’assurer les relations les plus apaisées possible avec la partie sud de l’île.

La question qui demeure est la suivante : s’agit-il que d’une première tentative ou du réel terme des négociations ?

Pour considérer que la seconde branche de l’alternative posée soit crédible, plusieurs conditions doivent être réunies :

  • l’accord du Cabinet, c’est-à-dire des membres les plus importants du Gouvernement britannique. Or ils sont fortement divisés et le projet pourrait provoquer des démissions en masse ;
  • au-delà de l’accord de ses ministres, Mme May doit obtenir un consensus, voire l’unanimité de leur soutien. En effet, les potentiels frondeurs (hard brexiteers et remainers du parti conservateur) auront des difficultés à s’opposer frontalement à la Première ministre si les membres de l’Exécutif proches de leurs idées décident, finalement, de la suivre. Cette éventualité n’est pas à écarter, car la mise en minorité du gouvernement aurait des conséquences délétères pour les tories : l’assurance d’un no deal, le risque d’élections anticipées et une campagne indécise qui pourraient les conduire à perdre la Chambre des Communes ;
  • neutraliser le DUP. L’appui du parti unioniste est exclu si le contenu de l’accord (que nous ne connaissons que partiellement à l’heure où nous écrivons) distingue radicalement le régime juridique applicable à l’Irlande du Nord du reste du Royaume-Uni. Selon les bruits qui courent, une union douanière serait actée avec l’Union. Ce fameux « backstop » pourrait s’avérer temporaire, le temps qu’une solution pérenne soit trouvée pour l’Irlande du Nord. L’accord n’en est donc pas vraiment un sur ce point, car il va sans doute renvoyer la résolution définitive des problèmes les plus épineux à plus tard. Se confirme le scénario que nous soutenions depuis de nombreuses semaines, à savoir qu’un deal assez formel sur les questions difficiles aurait le mérite de rassurer au moins temporairement les milieux économiques et financiers. La solution qui semble émerger pourrait ici conduire à neutraliser le DUP. Même en cas de régime partiellement distinct appliqué à l’Irlande du Nord, ses députéspourraient se contenter de s’abstenir. Les unionistes, ne l’oublions pas, ont rarement bénéficié d’une position aussi enviable à Westminster. Susciter l’hostilité de Mme May ou remettre frontalement en cause la plateforme politique avec les conservateurs serait de nature à les affaiblir ;
  • obtenir une majorité au Parlement. Pour que l’accord soit validé par les Chambres, Mme May doit réunir 320 MPs derrière elle (sa majorité compte 328 députés). Les hard Brexiteers, selon plusieurs analystes, pourraient être 40 au maximum à voter contre le deal. Ils pourraient être beaucoup plus nombreux si un hard Brexit était considéré plus favorablement que l’accord actuel par une majorité des membres du parti conservateur. Il est peu probable que ce soit le cas, mais il ne faut pas totalement écarter cette éventualité. Si le DUP vote contre, il faudra retrancher encore 10 voix. Quant aux travaillistes, ils ont politiquement intérêt à mettre en difficulté leurs adversaires tories pour provoquer des élections anticipées d’autant que le projetne remplira certainement pas toutes les exigences fixées par le Labour il y a quelques mois pour qu’il y consente. L’opposition systématique pourrait, cependant, être contre-productive à terme si elle aboutit à un no deal dont les travaillistes seraient complices.Si une défaite de Mme May est donc loin d’être exclue, elle peut aussi gagner. Outre les motifs évoqués plus haut liés à une solidarité gouvernementale sans faille qui aurait des effets vertueux au Parlement et la position difficile du DUP, plusieurs travaillistes pourraient se contenter de s’abstenir, voire de voter favorablement à l’accord. Le maintien d’une union douanière comme cela est envisagé pourrait emporter la conviction de nombreux parlementaires ou au moins la neutralisation d’un vote hostile.

Finalement, si la solidarité gouvernementale joue à plein, Mme May pourrait sortir vainqueur de la bataille du Brexit. Si le Cabinet se délite, ses jours seront comptés et l’accord obtenu le 13 novembre n’en sera plus un.