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Le début des négociations sur la relation future : l’affirmation d’une doctrine politique et d’une stratégie de négociation par les Britanniques

Après plusieurs semaines de silence (dues à l’accalmie sur le front du Brexit avant le début des négociations relatives à la relation future et à la finalisation de notre ouvrage sur la première phase du Brexit), nous produisons un billet détaillé sur les événements qui se sont déroulés au mois de février en nous focalisant sur la position britannique.


C’est donc la semaine du 2 mars qu’a débuté la première phase de négociations en vue de la conclusion d’un accord sur la relation future entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. D’aucuns affirmeront que le feuilleton que nous avons connu pendant plus de deux ans est en passe de se renouveler durant les mois à venir. La dialectique du deal ou du no deal est revenue en force. En effet, Boris Johnson a soutenu qu’il était prêt à assumer l’absence d’accord si, au mois de juin, aucune une issue acceptable n’est envisageable pour les Britanniques. La proximité de la position du Premier ministre avec celle de Theresa May au début des négociations du traité de sortie est ainsi patente : pas d’accord plutôt qu’un mauvais accord.

Ces similitudes évoquées, il faut prendre des distances avec l’idée d’une réitération d’événements passés. Trois facteurs en convainquent. Tout d’abord, le Royaume-Uni est désormais un État tiers, quand bien même le régime de transition convenu dans le traité de retrait jusqu’au 31 décembre 2020 atténue ce statut du point de vue de l’application des règles de l’UE. Dans un tel contexte, le Royaume-Uni ne saurait être considéré comme un État soumis et dépendant de la superstructure de l’Union européenne. Cette dernière négocie désormais d’égal à égal avec le Royaume-Uni, comme elle le ferait ou l’a déjà fait avec d’autres États (Canada, Japon, ou Corée par exemple). Ensuite, l’objet des négociations est distinct de celui de la période 2017-2019. Il s’agit de discuter de sujets plus techniques, et ce, de façon détaillée à partir de l’accord de retrait préexistant qui demeure assez précis et d’une déclaration politique d’une portée juridique nulle. Enfin, le camp britannique dirigé par Boris Johnson est beaucoup plus fort que ne le fut celui conduit par Theresa May. C’est d’abord sur ce dernier élément que nous allons revenir longuement avant de synthétiser les lignes directrices du gouvernement britannique et de les confronter à celles de l’Union européenne.

  1. Le cap fixé par Boris Johnson lors de son discours de Greenwich du 2 février

Avant le 31 janvier 2020, la position de Boris Johnson sur les relations futures était quelque peu floue, fondée sur des assertions parfois inexactes et contradictoires avec les objectifs de l’Union européenne. Avec son discours du 2 février, le Premier ministre se veut plus précis, mais s’ils ne lèvent pas tous les doutes. Son intervention est remarquable au sens premier et objectif du terme, c’est-à-dire digne d’intérêt. Il est regrettable qu’elle n’ait pas suscité une attention soutenue des experts, car elle apparaît comme un véritable manifeste de la pensée politique de Boris Johnson.

Le Premier ministre (dont nous avons souligné qu’il était doté d’une culture classique indéniable, au-delà de certaines attitudes et de convictions qui ont de quoi exaspérer tout observateur) a débuté son allocution par une référence plutôt élégante aux lieux dans lesquels il s’exprimait. Le Old Royal Naval College de Greenwich abrite un vaste salon peint par James Thornill. L’œuvre est surnommée la « chapelle Sixtine britannique » en raison de sa grande beauté. Reprenant les métaphores picturales du peintre baroque anglais, Boris Johnson a déployé un argumentaire qui renvoyait expressément à la vocation historique du Royaume-Uni qui se veut distincte de celle de l’Union européenne. Le Premier ministre s’est résolument placé sous l’empire de Guillaume III et de Marie qui sont situés au centre de la peinture murale du Painted Hall. L’accession du couple sur le trône d’Angleterre a ouvert, selon l’orateur, une période de « stabilité, de certitudes et d’optimisme » doublée d’une « explosion du commerce globalisé, propulsé par une nouvelle technologie navale ». Nul doute que, dans l’esprit de Boris Johnson, le Brexit doit être assimilé à une nouvelle « Glorieuse Révolution » qui ouvrirait des espoirs similaires à ceux de 1688-1689. L’analyse du Premier ministre est quelque peu angélique, mais elle s’inscrit dans le droit fil d’une tradition historique que les whigs du XIXe siècle n’auraient pas reniée. Difficile, en outre, de reprocher au chef du gouvernement un peu de lyrisme et une référence à un roman national dans une période de profondes divisions. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle il se refuse désormais à parler du Brexit en expliquant qu’il « ne fera aucune mention du terme objet de toutes les controverses, si ce n’est de dire qu’il commence par un B ».

À cet optimisme historique a succédé une analyse inquiète de l’évolution contemporaine du commerce international vers plus de protectionnisme. Pour la dénoncer, Boris Johnson a évoqué les penseurs britanniques que sont Adam Smith et David Ricardo. Le propos était ici passablement caricatural, le premier étant résumé (comme toujours) à la « main invisible » et le second à l’avantage comparatif que nombre d’économistes ont pourtant largement décrié. Le Premier ministre a poursuivi dans la même veine en mentionnant Cobden qui faisait du libre-échange « la diplomatie de Dieu » dans la mesure où il s’agit « du seul moyen crédible d’unifier le peuple dans des liens de paix, car plus les marchandises circulent librement entre les frontières, moins les armées les franchiront ». Cette logique au cœur de la politique britannique depuis des siècles n’est pas si éloignée de celle qui a fondé l’Union européenne. Quoi qu’il en soit, Boris Johnson souhaite (en « toute humilité » selon lui) que le Royaume-Uni se fasse le héraut du libéralisme « dans un moment où l’humanité a besoin d’un gouvernement qui, quelque part, affirme sa volonté de soutenir la liberté des échanges ».

Il est frappant de constater à quel point l’argumentaire du Premier ministre fait une fois de plus appel à une vision en partie mythique du rôle international du Royaume-Uni à l’époque de l’Empire. Si ce dernier a soutenu le libre-échange, c’est souvent à son seul profit. S’il a poursuivi l’équilibre des puissances et la paix sur le continent, c’est pour assurer la préservation de sa domination sur les échanges internationaux. Sous un angle plus contemporain, l’analyse n’est pas sans paradoxe. Promouvoir le libre-échange tout en quittant une construction qui l’a approfondi comme nulle part ailleurs sur le globe peut paraître étonnant. Enfin, pour conclure sur ce passage, Boris Johnson semble ignorer qu’une partie de la population britannique s’est prononcée en faveur du Brexit justement en réaction à une libéralisation des échanges qui, par son manque de régulation, est loin d’avoir été bénéfique pour tous. Mais, une fois de plus, Boris Johnson est un homme politique, pas un historien soucieux de mettre en valeur les subtilités de l’Histoire de son pays. Nous passerons également sur le fait que la crise liée au Coronavirus pourrait sérieusement réfréner les ambitions du Premier ministre.

La suite du discours visait assez logiquement à valoriser ce qu’était le Royaume-Uni avant l’adhésion aux Communautés européennes. Par une formule très physique, le Premier ministre soutient que « nous [les Britanniques] devons échauffer nos nerfs, nos muscles et nos instincts qui n’ont plus été sollicités depuis un demi-siècle ». Il est inutile de souligner l’exagération que recèle cette phrase. Mieux vaut se concentrer sur ce qu’elle implique de tangible et de plus réaliste : le retour à une politique commerciale diversifiée qui ne fait plus de l’UE son cœur. Boris Johnson a insisté sur le levier du Commonwealth dans une version renouvelée de la théorie churchillienne des trois cercles. Il s’agirait d’en faire un forum pour développer de nouvelles zones de libre-échange, en particulier en vue d’investir l’Asie-Pacifique qui est désormais l’une des zones de croissance économique la plus importante au monde. Les potentialités avec la Nouvelle-Zélande et l’Australie ne sauraient être éludées, tout comme avec l’Inde. Boris Johnson assume donc clairement un retour au statut antérieur à 1972, tout en envisageant des partenariats inédits : « nous engagerons des relations commerciales avec le Japon et les autres nations de l’ASEAN, mais aussi avec nos vieux amis et partenaires que sont l’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Canada dont nous nous sommes délibérément détournés depuis le début des années 1970 ».

La diversification proposée ne met pas à l’écart les États-Unis, mais il est intéressant de constater que Boris Johnson ne développe pas autant qu’on aurait pu le penser des modalités plus précises de cette collaboration. Il est plutôt fait mention de lignes rouges à ne pas dépasser sur lesquelles nous reviendrons en conclusion.

Ce n’est donc qu’après avoir abordé les deux premiers cercles que Boris Johnson s’est concerté sur la future relation avec l’Union européenne. Alors qu’il est souvent accusé de vouloir favoriser l’émergence d’un « Singapour sur Tamise » et de détricoter les normes sanitaires, sociales et environnementales d’origine européenne, le Premier ministre s’est permis de faire la leçon à l’Union européenne. Force est d’admettre que la démonstration est assez bien argumentée. Elle doit être mise en miroir avec une forme d’interventionnisme que Boris Johnson a soutenu depuis la campagne électorale de décembre 2019 et les limites à un futur partenariat avec les États-Unis. Nous donnons la traduction de ce passage du discours qui est assez édifiant :

« L’UE a attendu jusqu’à l’année dernière avant d’introduire deux semaines de congé paternité ; nous, au Royaume-Uni, le garantissons depuis près de 20 ans. (…) L’UE prévoit que le congé maternité soit rémunéré pour au moins deux semaines. Le Royaume-Uni offre jusqu’à une année, avec 39 semaines payées et une option de conversion du congé en un congé parental partagé. (…)  En ce qui concerne le défi environnemental majeur de notre temps, peut-être le plus important que l’espèce humaine doive affronter, le Royaume-Uni a été la première économie au monde – longtemps la seule au sein de l’UE – à imposer une obligation juridique de neutralité carbone à l’échéance de 2050. »

Ces quelques assertions sont l’occasion, pour Boris Johnson, d’insister sur sa volonté de maintenir des standards élevés sur les matières évoquées, dont certains sont bien supérieurs à ceux exigés par l’Union européenne. À cet égard, il n’est pas inutile de mentionner le lobbying intense que plusieurs associations de protection de l’environnement mène afin que le gouvernement adopte des mesures plus soucieuses de l’environnement, notamment en matière de pêche. En revanche, il est exclu qu’un traité vienne dicter aux Britanniques quels seront les standards environnementaux, sanitaires et sociaux. Dans le même esprit, le Premier ministre souligne qu’il n’a jamais été question d’être un concurrent déloyal avec l’Union européenne dans le marché. Loin de ses sorties de routes provocatrices dont il est coutumier, Boris Johnson fait un bilan chiffré et comparé des recours en manquement dont le Royaume-Uni a fait l’objet et des montants dépensés en aides d’État afin de démontrer que son pays a été un bien meilleur élève que la France ou l’Allemagne.

Le Premier ministre conclut en rappelant avec force que « le Royaume-Uni n’est pas une puissance européenne instituée par des traités ou le droit, mais par les faits irrévocables de l’Histoire, de la géographie, de la langue, de la culture, de l’instinct et du sentiment d’appartenance ». Ces aspects de « vouloir vivre ensemble » sont clairement valorisés au terme du discours : « c’est le moment pour nous de repenser à notre passé et de passer à la vitesse supérieure, afin de capturer à nouveau l’esprit de nos ancêtres navigateurs qui sont immortalisés ici au-dessus de nous, et qui ont apporté tant de richesses, mais aussi bien plus que cela (…) ».

Pour résumer, Boris Johnson a révélé une doctrine politique très traditionnelle d’un point de vue anglais, fondée sur trois piliers : la réaction (au sens de réactionnaire, voir notre post sur l’Empire 2.0 et l’anglosphère), l’actualisation de la théorie des trois cercles de Churchill, et une relation diplomatique classique avec l’UE pour assurer la promotion de standards partagés, en dehors de tout cadre institutionnel et juridique strict.

Ces trois orientations d’une réelle cohérence conservatrice anglaise se retrouvent dans les lignes directrices fort détaillées qui ont été publiées par le gouvernement britannique.

  1. Les lignes directrices du gouvernement britannique

Long de 36 pages, le document est bien plus explicite et clair que ce qu’avait produit l’équipe de Theresa May à l’occasion de la négociation sur le traité de sortie.

Le Royaume-Uni souhaite que « les deux parties respectent leur autonomie juridique et le droit de gérer leurs ressources comme il leur convient », ce qui signifie que les Britanniques ne concluront pas un accord qui aurait pour but d’aligner la réglementation sur celle de l’Union européenne. Le ouvernement rejette toute autorité d’une quelconque institution européenne, en particulier la Cour de justice ou de tout organe supranational.

Le futur accord est conçu par les autorités britanniques comme la base d’autres traités sectoriels qui couvriront principalement la pêche, la coopération judiciaire en matière pénale, le transport, et l’énergie (autant de secteurs pour lesquels le rapport consacre un passage spécifique dans la partie 2). Pour chacun de ces domaines, la gouvernance sera ad hoc et sans aucun rôle dévolu à la Cour de Justice. En matière de coopération pénale, le gouvernement confirme l’attachement aux droits de l’Homme et au principe du rule of law. Néanmoins, en vertu de l’autonomie de leur système juridique respectif, l’accord ne doit pas indiquer les modalités précises auxquelles les autorités britanniques ou les États membres de l’UE devront se soumettre pour protéger les droits de l’Homme. Downing Street a ainsi rappelé que le Royaume-Uni respecterait bien la Convention européenne des droits de l’Homme, mais que cette obligation ne nécessitait pas d’être intégrée dans l’accord international.

Ces pistes générales conduisent le gouvernement britannique à vouloir privilégier un accord commercial proche de ceux qui ont été conclus avec le Canada et le Japon (dont vous pouvez retrouver l’économie ici pour le Canada et ici pour le Japon). Il est aussi fait référence aux arrangements déjà convenus avec l’Australie, ou encore avec la Nouvelle-Zélande en matière sanitaire.

En dernier lieu, la participation partielle à plusieurs programmes européens est retenue, sur le fondement d’une contribution financière juste et appropriée : Horizon Europe, le Euratom Research and Training, Copernicus et Erasmus +. L’accès au service de surveillance spatiale européen et au Service complémentaire européen de navigation par satellites géostationnaires.

Finalement, la stratégie britannique est claire : à partir d’un accord général, décliner des partenariats spécifiques pour les secteurs sensibles en s’appuyant sur des gouvernances sui generis, indépendantes des institutions de l’UE. Le but est d’éviter toute immixtion d’une institution intégratrice (du type de la CJCE) dans une relation qui se veut exclusivement intergouvernementale. L’Union européenne s’oppose à une telle perspective.

  1. La réaction de l’Union européenne

Les Européens s’attendent à des négociations difficiles. Le même constat avait été fait au début des discussions sur l’accord de retrait. Cependant, le motif en est distinct. En 2017, c’est l’impréparation britannique qui avait suscité de l’inquiétude au sein de la task force. Aujourd’hui, c’est la détermination claire et nette de l’équipe de négociateurs venus d’outre-Manche qui laisse présager de rudes échanges.

La ligne de conduite de l’UE est limpide : aucun traitement préférentiel ne pourra être consenti au Royaume-Uni s’il ne s’aligne pas sur les standards européens, et ce, en le reconnaissant explicitement dans le futur traité. Concrètement, cela implique que le niveau des droits de douane découlera du degré de maintien des standards européens. Comme le Royaume-Uni espère obtenir les droits de douane bas (voire nuls) et éviter au maximum les restrictions d’effet équivalent, il ne semble pas avoir d’autre choix que de céder à l’exigence européenne. Sur ce point, deux conceptions de la relation future s’opposent : l’une très formelle et juridique (UE) ; l’autre plus souple, fondée sur une confiance réciproque des partenaires relevant de la coopération diplomatique (RU). Pour l’Union, il s’agit de préserver à la fois l’intégrité du marché intérieur et, plus subrepticement, de conserver le Royaume-Uni dans son orbite commerciale. Or la position britannique est justement d’éviter que le pays soit, in fine, satellisé par l’Union européenne via l’harmonisation réglementaire. C’est sans doute ce qui explique que le texte du gouvernement britannique ne mentionne pas le level playing field, alors même qu’il est contenu dans la déclaration politique censée orienter les relations futures. Il faut rapprocher cette prise de distance avec celle de Michael Gove exprimée début février. Il soutenait que la restauration  de contrôles aux frontières serait sans doute incontournable afin que le Royaume-Uni retrouve la plus grande autonomie normative possible.

Le 5 mars, lors de sa conférence de presse rendant compte de la première semaine de négociations, Michel Barnier a logiquement affirmé que « pour être tout à fait franc, il y a beaucoup de divergences, et des divergences très sérieuses », au-delà de la pierre d’achoppement du level playinf field. Trois autres points critiques ont été identifiés : la portée de l’accord qui, pour les Européens, doit être global et non pas accompagné d’une myriade de traités sectoriels ; la politique de la pêche ; et la coopération pénale et ses modalités qui impliquent une référence au système de la Convention européenne des droits de l’Homme.

Sur ces différents aspects, il n’est pas acquis que les 27 soient en situation d’imposer leurs vues, en particulier pour la pêche. Certes, le marché halieutique britannique est fortement dépendant du marché européen (à hauteur de 70 % des exportations). Mais les voisins de l’UE se verraient priver d’un accès majeur à des ressources abondantes si aucun accord n’était conclu sur le sujet. De façon plus générale, Stéphane Madaule a expliqué dans les colonnes du Monde, que le Royaume-Uni, dont le volume des échanges commerciaux est réalisé pour moitié avec les 27, pourra « diversifier ses importations », car « rien ne l’empêche d’acheter ailleurs, tout en continuant d’amplifier le mouvement déjà engagé depuis plus de dix ans de croissance de ses exportations vers le reste du monde. » L’économiste ajoute que « dans cette négociation, en cas de non-accord, l’Union européenne est donc bien plus exposée que le Royaume-Uni à une contraction drastique des flux bilatéraux que risquerait d’engendrer l’instauration de barrières douanières. »

Quant à l’exigence européenne d’une référence à la Convention européenne des droits de l’Homme dans le futur traité, elle peut également être mise à mal. A priori, les Britanniques n’ont pas tort d’affirmer qu’une telle mention n’est pas utile. Rappelons, à cet égard, que le Human Rights Act de 1998 garantit le respect du droit européen des droits de l’Homme au Royaume-Uni. Toutefois, il faudrait être naïf pour ne pas voir dans la réserve britannique une manifestation supplémentaire de la volonté de rompre avec l’autre grand système juridique supranational du continent européen. Les intentions du gouvernement de Boris Johnson, qui ne sont pas encore tout à fait claires sur ce point, devront être explicitées.

Il en va de même pour une dernière problématique qui n’est même pas analysée dans les lignes directrices de Downing Street : les conditions de mise en œuvre du protocole sur l’Irlande du Nord. Cet oubli pourrait confirmer des rumeurs, dont plusieurs médias se sont fait les échos, à savoir que Boris Johnson aurait demandé à son équipe de négociateurs de tenter de contourner le protocole. Une telle stratégie paraît hasardeuse, car elle serait synonyme d’une violation d’un traité international et susceptible d’entamer sérieusement la confiance des partenaires européens.

Conclusion

Maintenant volontairement certaines ambiguïtés, le projet britannique tente de concilier l’objectif d’une relation commerciale étroite avec l’Union tout en s’assurant que cela ne se traduise pas par l’apparition de nouvelles chaînes juridiques et institutionnelles qui annihileraient les ambitions d’une plus grande internationalisation de son commerce. La centaine de fonctionnaires dépêchée à Bruxelles sous la férule du très expérimenté David Frost illustre le sérieux avec lequel le gouvernement britannique aborde cette seconde phase du Brexit. Rien à voir, par conséquent, avec la désinvolture de David Davis venu les mains vides ouvrir les négociations sur l’accord de retrait avec Michel Barnier en 2017.

L’analyse de la doctrine de Downing Street convainc également que le futur partenariat avec les États-Unis ne sera pas si simple à trouver. Éludé dans la majorité des comptes rendus des dernières semaines sur le Brexit, le document gouvernemental fixant les conditions d’un accord commercial transatlantique reprend les lignes rouges tracées par Boris Johnson : il est hors de question d’intégrer le NHS aux discussions et les standards environnementaux et sanitaires devront être préservés. L’invasion des étals des supermarchés britanniques par du poulet au chlore américain n’est pas du tout d’actualité. Les 184 pages du texte témoignent, là encore, d’une stratégie précise et d’ores et déjà bien avancée du Foreign Office.

L’approche des négociations par Boris Johnson s’avère peut-être plus subtile que prévu, même si elle contourne les sujets qui fâchent et ne parvient pas à surmonter certaines contradictions. Il est encore impossible de dire ce qui sera finalement conclu, mais la première semaine d’échanges a démontré que le Royaume-Uni, qui a déjà fait céder l’Union européenne sur le backstop il y a quelques mois, n’est vraisemblablement pas dans la position de faiblesse qui fut dépeinte à l’envi par nombre de commentateurs.

Le bilan des élections du 12 décembre et les perspectives à court terme

Voilà une dizaine de jours que Boris Johnson a remporté les élections générales du 12 décembre. Dans le présent billet, nous revenons sur trois aspects : le premier est une synthèse des enseignements du scrutin. Le deuxième concerne le bilan institutionnel et constitutionnel qui peut être fait de la période 2016-2019 et pour lequel nous renvoyons à notre contribution au JP Blog. En troisième lieu, nous évoquerons l’introduction d’un nouveau projet de loi de ratification et de transposition de l’accord de retrait. Nous conclurons ce post par un calendrier des prochaines échéances du Brexit avec quelques remarques juridiques.

Sauf événement majeur, il s’agit du dernier article d’une année 2019 qui aura ressemblé aux années précédentes tout en s’achevant par une seule certitude : les Britanniques quitteront bien l’Union européenne le 31 janvier 2020.

Pour l’Observatoire, cette année aura été celle d’un succès croissant avec des consultations toujours plus nombreuses du site. Nous remercions nos lecteurs pour leur fidélité. Toute l’équipe de l’Observatoire vous souhaite de bonnes fêtes de fin d’année.

1. Synthèse des enseignements du scrutin du 12 décembre

– Le constat le plus évident est le succès des conservateurs. Il est indéniable, quand bien même les critiques récurrentes à l’encontre du mode de scrutin (majoritaire uninominal à un tour ou first-past-the-post) se sont multipliées pour insister sur le fait que les tories étant minoritaires en voix, le système électoral ne serait pas satisfaisant d’un point de vue démocratique. D’autres ont aussi souligné que le Brexit party a grandement favorisé cette victoire en ne présentant pas de candidats dans les circonscriptions déjà détenues par les conservateurs.

Ces critiques structurelles et contextuelles ne sont pas de nature à remettre en cause avec pertinence l’évidence du résultat. Les attaques contre le FPTP sont connues. Elles ne permettent pas de trouver une alternative satisfaisante. L’adoption d’un autre mode de scrutin, notamment proportionnel, aurait provoqué l’éparpillement des sièges entre de multiples partis et l’entrée de MPs du Brexit party. Surtout, le choix de la proportionnelle ou d’un scrutin mixte à dominante proportionnelle aurait empêché la constitution d’une majorité qui était indispensable pour sortir d’une crise politique qui n’a que trop duré. De ce point de vue, le mode de scrutin a parfaitement joué son rôle.

Pour ce qui a trait à la tactique du Brexit party, elle n’a eu en réalité qu’un impact relatif sur la large victoire des conservateurs qui ont été finalement peu menacés dans les circonscriptions déjà conquises en 2017 et qui ont, de surcroît, remporté des sièges dans des territoires ancrés à gauche depuis des décennies.

NB : la victoire du 12 décembre a entraîné un remaniement ministériel à la marge dont nos lecteurs peuvent prendre connaissance ici : https://www.bbc.com/news/uk-politics-49043973

– Le parti travailliste échoue à la hauteur de la médiocrité de son leader. Avec seulement 203 sièges, le Labour s’effondre. La presse a souvent évoqué le score de 1935 comme le dernier scrutin reflétant une débandade travailliste. Cette référence doit être invoquée avec précaution pour deux raisons : d’une part, lors des élections de 1935, le Labour avait connu un rebond électoral par rapport à 1931 ; d’autre part, la Chambre des Communes comptait 615 sièges contre 650 aujourd’hui. La défaite de 2019 est l’une des pires de l’histoire et Jeremy Corbyn en est le principal artisan. Nous soulignions dans notre analyse des programmes électoraux que la ligne retenue par le Labour était peu lisible pour des Britanniques qui souhaitaient en finir avec cette première phase du Brexit. L’entre-deux proposé et largement inspiré par Jeremy Corbyn qui a renchéri dans l’indétermination durant la campagne ne pouvait que mener au fiasco. Toutefois, le chef de l’opposition demeure pour nous impardonnable en ayant refusé de s’engager dans la composition d’une équipe alternative à celle de Boris Johnson au début du mois de septembre lorsque le Royaume-Uni était au bord de la crise constitutionnelle. À cette époque, la formation d’une coalition aurait été envisageable si Jeremy Corbyn avait accepté de se mettre en réserve. Il aura, décidément, échoué de bout en bout à comprendre les ressorts complexes de la crise politique qui a connu un paroxysme en cette année 2019. L’hécatombe est symbolisée par la perte de terres historiquement travaillistes comme Workington au sein du « mur rouge » électoral du nord de l’Angleterre ou Sedgefield (l’ancienne circonscription de Tony Blair). Avec le Brexit, les tories auront connu l’un de leur pire dirigeant avec David Cameron. Les travaillistes n’ont plus à nourrir de jalousie avec Jeremy Corbyn. Dans l’immédiat, le processus de désignation de son successeur est lancé.

Sources : The Guardian et The Times

– La victoire des nationalises est nette en Écosse. S’ils ne battent pas leur record de 2015 (56 sièges), ils réalisent leur second meilleur score avec 48 MPs sur 59 possibles envoyés à Westminster. Forte de ce succès, la First Minister, Nicola Sturgeon, a logiquement confirmé son intention d’organiser un nouveau référendum d’indépendance. Westminster doit néanmoins l’autoriser et l’opinion publique écossaise reste divisée sur la question. Les tensions risquent d’être vives entre Londres et Édimbourg les années à venir. Notons que le candidat du SNP a vaincu Jo Swinson, la leader du parti libéral-démocrate.

– La situation en Irlande du Nord évolue notoirement. Les partis favorables à la réunification de l’île (le Sinn Féin et le Social and Democratic and Labour Party, SDLP) ont dépassé le DUP qui a perdu deux sièges. Désormais, le DUP compte 7 sièges, alors que le Sinn Féin et le SDLP en totalisent 9. Le dernier siège est dévolu au groupe Alliance qui soutient le maintien de l’union avec la Grande-Bretagne. Unionistes et indépendantistes sont donc sur un pied d’égalité, ce qui est inédit.

– Les libéraux-démocrates n’ont pas su convaincre avec leur tactique assez radicale sur le Brexit. La perte de 10 sièges scelle aussi le sort de toute velléité de retour en arrière vers un maintien du royaume au sein de l’UE.

– Les résultats confirment que les Anglais sont en faveur du Brexit. En tenant compte de l’issue des élections européennes de mai 2019 et du scrutin du 12 décembre, il paraît difficile de prétendre désormais qu’un second référendum serait favorable au remain.

– Les forces politiques souhaitant une scission du Royaume-Uni, et par ailleurs hostiles au Brexit, ont un poids croissant. Il s’agit du défi majeur pour Boris Johnson : assurer la sortie du Royaume-Uni de l’UE tout en maintenant l’unité du royaume. Cet impératif contradictoire ne peut être surmonté que si le Premier ministre s’engage dans une réflexion profonde sur la dévolution en octroyant de nouvelles compétences et d’une plus grande autonomie fiscale aux entités dévolues.

– Les autres enseignements à tirer sont plus structurels et portent sur le bilan institutionnel et constitutionnel.

2. Le bilan institutionnel et constitutionnel de la crise politique qui a mené aux élections du 12 décembre 2019

Nous renvoyons ici à notre billet sur JP Blog intitulé « 2016-2019 : un cycle de crise politique marquant la résilience du parlementarisme britannique. »

http://blog.juspoliticum.com/2019/12/17/2016-2019-un-cycle-de-crise-politique-marquant-la-resilience-du-parlementarisme-britannique-par-aurelien-antoine/

3. Le projet de loi de ratification et de transposition de l’accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne

Au terme de la précédente législature, les MPs avaient voté en deuxième lecture un premier EU (Withdrawal Agreement) Bill avant qu’ils ne rejettent l’agenda projeté par les Gouvernement. C’est à la suite de cette énième défaite de Boris Johnson que la loi prévoyant de nouvelles élections a été adoptée, mettant fin à la session. Le WAB n’ayant pas bénéficié d’une « carry-over motion » (permettant la poursuite exceptionnelle de l’examen d’un projet de loi lors de la nouvelle session au stade où il s’était arrêté lors de la précédente), le Gouvernement a été contraint de représenter un Bill.

À la suite du discours du Trône du 19 décembre présentant le programme législatif du Gouvernement, les parlementaires ont eu comme première tâche de discuter du second projet de loi de ratification et de transposition de l’accord de retrait du 17 octobre dernier. La seconde mouture du texte a d’ores et déjà franchi le stade des deux premières lectures. Son adoption définitive est prévue dans la troisième semaine de janvier. Dans l’ensemble, le projet est fort proche de celui d’octobre. Il supprime des passages de la section 13 du EU (Withdrawal) Act de 2018 et prévoit la non-application de la partie 2 du Constitutional Reform and Governance Act de 2010 (CRAGA). Concrètement, cela signifie que le WAB met fin à l’exigence d’un meaningful vote et accélère la procédure de ratification qui sera actée dès l’adoption de la loi (sur la procédure normale de ratification, voir le billet publié par Jack Simson Caird). La législation assure enfin la transposition de l’accord en droit interne (et en particulier la phase de transition par le maintien temporaire du European Communities Act de 1972).

Ce WAB se distingue cependant du précédent sur plusieurs points. Certaines dispositions ont été supprimées, d’autres, ajoutées, et plusieurs ont été amendées. En voici les principales :

– Le veto des MPs est levé sur le point de départ des négociations avec l’UE, sur l’approbation de toute action ou mesure liée à a négociation, et sur l’assentiment des futurs traités relatifs à la relation future avec l’UE (exclusion de toute forme de meaningful vote). Le but de Boris Johnson est d’éviter que le Parlement puisse bloquer les négociations entre l’Exécutif britannique et la task-force comme ce fut le cas entre 2017 et 2019.

– Des garanties formelles sur l’avenir des droits de salariés tels qu’ils sont protégés par le droit de l’UE sont écartées. En 2019, Theresa May, après avoir un temps envisagé une législation dédiée au statut des travailleurs, s’était engagée à respecter certaines procédures visant à ce que les mesures du Gouvernement en la matière fassent l’objet d’un contrôle (par le Parlement et par les syndicats à partir d’une déclaration indiquant explicitement si tel ou tel droit était susceptible d’être diminué ou supprimé). Ces garde-fous avaient été repris dans le WAB d’octobre. Désormais, il est prévu que ces droits (temps de travail, congés payés, maternité, discrimination…) relèveront d’une autre législation, l’Employement Bill. L’objectif du gouvernement en ce domaine n’est pas clair. Bien qu’il y ait eu des dénégations répétées de ne pas tirer le droit du travail vers le bas, aucun engagement ferme n’a été formulé.

– L’obligation de négocier avec l’UE un accord sur la situation des enfants migrants demandeurs d’asile et non accompagnés, mais ayant des parents proches au Royaume-Uni, est abolie. Y est substituée une simple déclaration ministérielle qui devra indiquer l’état des négociations avec l’UE sur ce sujet. Le résultat de cet allégement législatif pourrait être une régression peu contestable des droits des migrants.

– Les ministres spécifieront les conditions dans lesquelles les juridictions inférieures pourront se départir des jurisprudences de la CJUE après la transition. Sous ces conditions, les tribunaux devront suivre la jurisprudence de la Cour suprême (et de la High Court of Justiciary en Écosse qui reste une juridiction suprême en matière pénale) pour l’interprétation du droit de l’UE maintenu en droit interne. Si les recommandations ministérielles n’ont pas été publiées, les juridictions inférieures devront suivre la jurisprudence de la Cour de Justice jusqu’à ce que le droit interne soit modifié ou jusqu’à qu’une juridiction supérieure ait fait évoluer son interprétation par rapport à celle de la Cour de Justice.

– A été ajoutée une disposition opposable au Gouvernement qui consiste à lui interdire de solliciter une extension de la période de transition au Conseil européen. Une telle prohibition peut naturellement être levée par l’intervention du législateur avant le 1er juillet 2020.

Le WAB intègre aussi de nouvelles dispositions budgétaires et confirme les pouvoirs de législation déléguée des ministres et aux autorités dévolues pour modifier ou abroger le droit de l’UE maintenu dans l’ordre juridique interne, pour assurer l’application du protocole relatif à l’Irlande du Nord, et régler le statut des citoyens européens résidant au Royaume-Uni après la transition.

3. Dates et aspects juridiques à retenir

Avant le 31 janvier : le Parlement britannique adopte le EU (Withdrawal Agreement) Bill et le Parlement européen ratifie l’accord.

31 janvier : le Royaume-Uni sort officiellement de l’UE et la période de transition débute (jusqu’au 31 décembre 2020 sans demande d’extension).

Février : début des négociations sur la relation future entre l’UE et le Royaume-Uni. Ce dernier pourra également engager des discussions avec des États tiers en matière commerciale.

1er juillet : date butoir à laquelle le gouvernement britannique doit se conformer s’il souhaite solliciter une extension de la période de transition.

31 décembre : fin de la période de transition.

Face au peu de temps dont disposent les négociateurs, il existe deux options pour parvenir rapidement à un accord commercial : s’en tenir à un traité a minima proche des règles du droit international ; s’écarter le moins possible, pour le Royaume-Uni, du droit existant, c’est-à-dire en maintenant un alignement substantiel avec les normes européennes.

Le second élément à conserver à l’esprit est la détermination de la nature juridique du futur accord. Il convient ici de distinguer entre les accords engageant les compétences exclusives de l’UE ou ceux qui engagent aussi celles des États membres (voir aussi https://www.consilium.europa.eu/fr/policies/trade-policy/trade-agreements/). Selon le droit de l’UE :

« Lorsque l’Union négocie et conclut un accord international, elle dispose soit d’une compétence exclusive, soit d’une compétence partagée avec les pays de l’Union. Dans le cas où sa compétence est exclusive, l’Union est la seule à pouvoir négocier et conclure l’accord. En outre, l’article 3 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne précise les domaines dans lesquels l’Union dispose d’une compétence exclusive pour la conclusion des accords internationaux, y compris les accords commerciaux. Dans le cas où sa compétence est partagée avec les pays de l’Union, l’accord est conclu à la fois par l’Union et par les pays de l’Union. Il s’agit alors d’un accord mixte auquel les pays de l’Union doivent donner leur accord. Les accords mixtes peuvent également exiger l’adoption d’un acte européen interne afin de partager les obligations entre les pays de l’Union et l’Union. L’article 4 du TFUE établit les compétences partagées. »

Il est fort probable que le futur traité commercial global relèvera, s’il est un minimum ambitieux, des accords mixtes (voir nos différents articles sur le sujet ici, par Loïc Robert, et ici, par Mathieu Combet). En conséquence, les parlements des États membres (mais aussi régionaux d’États comme la Belgique) devront expressément y consentir comme ils ont pu le faire pour le Comprehensive Economic and Trade Agreement avec le Canada et l’accord de libre-échange avec le MERCOSUR. Cette dimension procédurale ne peut être ignorée de Boris Johnson. S’il exclut catégoriquement une extension au-delà du 31 décembre 2020 de la période de transition, l’option de l’accord a minima prévaudra. Une volte-face n’est pas à écarter si le Premier ministre y est contraint par des phénomènes extérieurs comme la procédure complexe de la ratification à l’échelon de l’UE.

Pour mémoire, voici ce que stipulent les articles 3 et 4 du TFUE :

« Article 3

  1. L’Union dispose d’une compétence exclusive dans les domaines suivants : a)  l’union douanière ; b)  l’établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur ; c)  la politique monétaire pour les États membres dont la monnaie est l’euro ; d)  la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche ; e)  la politique commerciale commune.
  2. L’Union dispose également d’une compétence exclusive pour la conclusion d’un accord inter­ national lorsque cette conclusion est prévue dans un acte législatif de l’Union, ou est nécessaire pour lui permettre d’exercer sa compétence interne, ou dans la mesure où elle est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée.

Article 4

  1. L’Union dispose d’une compétence partagée avec les États membres lorsque les traités lui attribuent une compétence qui ne relève pas des domaines visés aux articles 3 et 6 ;
  2. Les compétences partagées entre l’Union et les États membres s’appliquent aux principaux domaines suivants : a) le marché intérieur ; b) la politique sociale, pour les aspects définis dans le présent traité ; c) la cohésion économique, sociale et territoriale ; d) l’agriculture et la pêche, à l’exclusion de la conservation des ressources biologiques de la mer ; e) l’environnement ; f) la protection des consommateurs ; g) les transports ; h) les réseaux trans-européens ; i) l’énergie ; j) l’espace de liberté, de sécurité et de justice ; k) les enjeux communs de sécurité en matière de santé publique, pour les aspects définis dans le présent traité.
  3. Dans les domaines de la recherche, du développement technologique et de l’espace, l’Union dispose d’une compétence pour mener des actions, notamment pour définir et mettre en œuvre des programmes, sans que l’exercice de cette compétence ne puisse avoir pour effet d’empêcher les États membres d’exercer la leur.
  4. Dans les domaines de la coopération au développement et de l’aide humanitaire, l’Union dispose d’une compétence pour mener des actions et une politique commune, sans que l’exercice de cette compétence ne puisse avoir pour effet d’empêcher les États membres d’exercer la leur. »

 

Une semaine tumultueuse qui pourrait ne servir à rien…

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Il y a maintenant un peu plus d’une semaine (le 28 août) que Boris Johnson a choisi de proroger le Parlement britannique afin de limiter la capacité de ce dernier de délibérer et de contrôler le Gouvernement qui comptait mettre un terme à la saga du Brexit de façon brutale. Pendant cette petite dizaine de jours, nous avons produit de nombreuses analyses et de commentaires sur les conséquences de cette décision. À ce stade, il paraît donc utile de revenir sur les points les plus importants et d’envisager ce qui est susceptible de se passer dans les prochains jours sur les fronts juridictionnel et surtout parlementaire.

1. Sur le front contentieux

Deux actions, devant la Court of Session écossaise et la High Court de Londres, se sont achevées par la confirmation de la légalité de la décision royale de proroger le Parlement. D’autres recours sont en cours d’examen, notamment celui qui a été initié en Irlande du Nord par M. McCord qui, tout Gina Miller, fut à l’origine des premiers jugements sur les modalités de la notification de l’article 50 TUE en 2016-2017. L’issue des premiers contentieux ne préjuge pas de ce que la Cour suprême décidera à la suite de la permission d’appel qui a été accordée aux requérants. Cependant, nous adhérons à l’analyse des juges écossais et londoniens tant la prorogation avait été bien calibrée par le gouvernement pour permettre au Parlement, même de façon limitée, de débattre. Ceci est si vrai qu’il l’a fait et a su saisir le peu de temps qui lui restait avant la prorogation pour mettre des bâtons dans les roues du rouleau compresseur qu’est Boris Johnson. Ainsi que nous le soutenions, la capacité des parlementaires de pouvoir contrer les manoeuvres du Premier ministre confirme de jure et de facto qu’il n’y avait pas d’atteinte à la fonction délibérative. Plus sérieux était l’argument tiré de la paralysie de la fonction de contrôle du Gouvernement et de la possibilité de le mettre en cause dans une période cruciale pour le pays. Il ne paraissait pourtant pas de nature à remettre en cause la prorogation, car là encore, les MPs avaient et ont encore la possibilité d’engager la responsabilité du gouvernement. La durée exceptionnelle retenue pour la durée de la prorogation ne pouvait être mise en cause légalement que dans la mesure où elle aurait empêché absolument les parlementaires de débattre ou de contrôler le Gouvernement. Restait alors la question de la motivation de la décision. Incontestablement, elle visait à contraindre les pouvoirs du Parlement. Mais, dès lors qu’elle ne muselait pas totalement le Parlement, remettre en cause son caractère raisonnable impliquait que le juge fasse une étude minutieuse du recours à une prérogative royale qui, par définition, relève du domaine de la « haute politique » comme l’a rappelé le juge écossais. Or ce champ ne saurait faire l’objet d’un contrôle de la légalité poussé dès lors qu’il ne porte pas atteinte de façon manifeste et concrète à la souveraineté du Parlement (et au principe de rule of law).

Dans ces affaires, le parallèle est souvent fait avec le jugement Miller de la Cour suprême du 24 janvier 2017. S’il y a bien des similitudes (l’opposition entre prérogative royale et souveraineté du Parlement), il ne faudrait pas pour autant les assimiler. En 2017, la décision de ne pas consulter le Parlement avant la notification de l’intention du Royaume-Uni de sortir de l’UE avait des effets absolus : sans l’intervention des juridictions, les MPs auraient été complètement privés de la possibilité de délibérer sur la décision initiant de façon irréversible le Brexit (du moins selon l’approche de l’époque et avant l’intervention de la Cour de Justice qui a estimé que le retour en arrière par une décision unilatérale de l’État sortant était possible). En revanche, comme nous l’avons souligné, la décision de prorogation n’a pas empêché le Parlement d’intervenir début septembre et ne l’empêchera pas de le faire après le 14 octobre (sans oublier tous les débats du début de l’année 2019). La subtilité de Boris Johnson est d’avoir pris une décision critiquable politiquement, mais a priori peu contestable juridiquement. Nous verrons ce qu’en dit la Cour suprême dont il faut rappeler que le futur président, Lord Reed, est celui qui a émis une opinion dissidente mémorable et remarquable dans le jugement Miller. Son argumentaire s’opposait à celui de ses collègues qui avaient soutenu l’obligation de solliciter l’autorisation du Parlement pour la notification.

Le succès du gouvernement devant les juridictions est bien le seul depuis ce début de mois septembre. Le Parlement a infligé des revers cinglants à Boris Johnson qui les avait sans doute prévus afin de provoquer des élections générales anticipées. Ce qu’il n’avait pas prévu, c’est la stratégie de l’opposition qui est bien pensée, mais pas sans risque.

2. Sur le front parlementaire

Les parlementaires ont réagi vite. C’était la moindre des choses dans la mesure où les propos émis à l’encontre de la décision de Boris Johnson étaient particulièrement forts. Une réaction timorée aurait été mal comprise. Pourtant, les MPs de l’opposition auraient pu, au-delà de l’organisation d’un nouveau report du Brexit, se débarrasser de l’équipe de Boris Johnson, et ce, de façon constructive.

Rappelons que le vendredi 6 septembre, le Parlement a adopté la proposition de loi Benn prévoyant un nouveau report potentiel du Brexit. Le texte est plutôt bien ficelé. Il a permis, en outre, de surmonter deux écueils : le timing serré et les tentatives dilatoires. Pour l’essentiel, la loi impose au Gouvernement de « chercher à obtenir » une extension de l’article 50 si aucun accord validé par le Parlement n’est conclu au 31 octobre. Cette extension est fixée au 31 janvier 2020 si l’UE l’accepte (l’hypothèse que cette dernière retienne une autre date est également prévue). Bien évidemment, un nouvel accord peut être conclu et validé par le Parlement avant cette date. Afin d’être la plus contraignante possible, une annexe de la loi prévoit un modèle de lettre que devra envoyer le Premier ministre au Président du Conseil européen pour obtenir le report du Brexit. Ces annexes sont obligatoires.

Malgré ses mérites, le texte ne peut pas empêcher que l’UE refuse un report. Toutefois, cette éventualité est peu probable. L’idée d’adjoindre au corps principal de la loi un projet de lettre est aussi judicieuse. Cette annexe établit un précédent important : en prenant la plume à la place de l’Exécutif, le Parlement encadre de façon inédite dans l’ère contemporaine une prérogative royale, celle du monopole gouvernemental de la conduite des relations internationales. La loi issue d’une proposition d’Yvette Cooper n’allait pas aussi loin (European Union (Withdrawal) Act 2019). Il n’en demeure pas moins que Boris Johnson pourrait torpiller en sous-main l’envoi de la lettre en refusant de discuter de l’extension avec l’UE. Cette dernière pourrait ignorer cette mauvaise volonté et faire droit au nouveau report. Par conséquent, Boris Johnson semble coincé. Ces propos consistant à soutenir qu’il ferait tout pour éviter un report du Brexit au-delà du 31 octobre laissent penser qu’il pourrait ne pas appliquer la loi. Selon nous, une telle attitude serait inconstitutionnelle en portant atteinte à la souveraineté du Parlement et au principe de rule of law. Il enfreindrait une loi du Parlement et serait même passible de sanctions pénales.

Boris Johnson peut-il quand même parvenir à ses fins ? Il n’a plus beaucoup de portes de sortie, hormis celle d’obtenir un nouvel accord, de représenter celui de novembre 2018 au début de la nouvelle session parlementaire, ou de démissionner rapidement (y compris en demandant à son camp de voter contre le gouvernement dans le cadre d’une motion de défiance). Il a systématiquement écarter la deuxième solution. Il n’a donc plus le choix : soit il parvient à faire céder l’UE sur le backstop pour parvenir à ses fins (ce qui est peu envisageable), soit il démissionne précocement, dès la semaine du 9 septembre. Dans une telle situation, la reine demandera à Jeremy Corbyn de former un gouvernement. S’il n’y parvient pas parce que l’équipe qu’il proposerait n’aurait pas le soutien des Communes, des élections anticipées interviendront dans des conditions chaotiques qui pourraient servir Boris Johnson.

L’opposition parlementaire aurait sans doute été avisée de s’accorder sur une plateforme gouvernementale temporaire commune pour écarter Boris Johnson à la suite de l’adoption d’une motion de défiance (avant le 9) et solliciter ensuite un nouveau report à l’Union européenne sur le fondement d’une nouvelle loi équivalente à celle qui vient d’être adoptée (soit la semaine du 9 ou après la prorogation si elle avait été maintenue dans de telles circonstances, ce qui aurait été peu probable). L’opposition aurait eu ensuite tout loisir d’organiser des élections avant le terme du report.

Boris Johnson a joué sa dernière carte en essayant de provoquer lui-même ces élections qu’il prépare en fait depuis qu’il est entré au 10, Downing Street. Tel a été la finalité des deux motions présentées aux Communes pour qu’elles consentent à leur autodissolution. Ne voulant pas laisser la main au Premier ministre et mal placés dans les sondages, les travaillistes ont fait échec à l’adoption de ces textes, appuyés en cela par les autres partis d’opposition (nous anticipons ici ce qui est une certitude). Le sentiment qui domine face à ce choix compréhensible est tout de même une espèce de reniement de Jeremy Corbyn qui ne cesse depuis des mois de soutenir la tenue de nouvelles élections. De surcroît, accepter un scrutin au 16 octobre n’aurait pas été absurde : soit l’opposition l’emportait et cela en était fini de l’épisode Johnson ; soit ce dernier gagnait et il bénéficiait d’une majorité pour revenir sur la loi Benn afin de délivrer le Brexit coûte que coûte. Le risque d’un Parlement sans majorité aurait été très fort, mais il aurait sans doute provoqué la constitution d’un gouvernement de coalition anti no-deal. C’est à ce stade que survient la difficulté majeure de la situation actuelle : en dehors du rejet du no deal, les opposants à Boris Johnson n’ont aucune vision commune du Brexit. Or la multiplication des reports sans alternatives au deal de novembre 2018 ou à la politique de BoJo ne cesse d’envenimer la situation. Nous continuerons donc à marteler l’opinion suivante : il est indispensable que l’opposition parvienne à s’entendre pour être à la hauteur des enjeux et de la situation actuelle dont elle est aussi responsable en ayant écarté toutes les options possibles et imaginables au printemps 2019. Soit elle propose un nouvel accord acceptable pour l’UE, soit elle finit par se rallier au traité finalisé en novembre 2018. Car, finalement, si aucune alternative forte à Boris Johnson ne s’affirme dans les prochaines semaines, il se pourrait qu’il gagne des élections qui se dérouleront avant le 31 janvier 2019. Et tout ce qui s’est passé en septembre n’aura servi à rien…

 

 

 

 

 

 

Retour sur la journée d’études « Brexit Conundrums » à l’Université de Versailles

Comme promis, nous publions quelques textes des échanges sur le Brexit qui se sont déroulés le 29 mars 2019 à l’ancien hôpital royal de Versailles lors du colloque « Brexit Conundrums ». Nous profitons de cette retranscription pour remercier Emmanuelle Saulnier-Cassia de son organisation et de son accueil qui ont favorisé des discussions particulièrement riches.

SOMMAIRE :

ÉLÉMENTS INTRODUCTIFS

Lecture poétique introductive,par Jeremy McBride, Barrister, Monckton Chambers, Londres, Professeur invité, Central European University

Décoder la dystopie du Brexit par Philip Allott, Professeur émérite de droit international, Université de Cambridge

L’économie britannique ne s’est pas (encore) effondrée ?, par Jérôme Creel, Chercheur à Sciences Po-OFCE et à l’ESCP Europe

L’ACCORD DE RETRAIT ET LA RELATION COMMERCIAL FUTURE

La Chambre des Communes et l’article 50 : un pouvoir sans influence ?, par Jack Simson-Caird, Chercheur au Centre Bingham de Londres

Les incertitudes pesant sur les accords commerciaux de l’UE et du Royaume-Uni, par Patrick Jacob, Professeur de droit public à l’Université Versailles Saint-Quentin

BREXIT, UE ET CEDH

De la redéfinition du principe d’intégration par le Brexit par Martin Quesnel, Maître de conférences de droit public, Université de Cergy Pontoise

Le contentieux du Brexit devant la Cour de Justice, par Julien Fouchet, avocat au barreau de Bordeaux

La prochaine étape : le retrait de la Convention européenne des droits de l’Homme ?, par Jeremy McBride, Barrister, Monckton Chambers, Londres, Professeur invité, Central European University

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À savoir avant les prochains débats aux Communes

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À un mois du Brexit tel qu’il est prévu, plusieurs problématiques occupent l’essentiel des discussions à Londres et à Bruxelles. Nous nous proposons d’en faire la synthèse avant les débats de la semaine à la Chambre des Communes.

En quoi vont consister les débats du 27 février ? Après avoir écouté Mme May qui doit présenter l’évolution des discussions avec l’Union européenne le 26 février, les membres du Parlement pourront discuter à nouveau de possibles amendements ayant pour objet de préciser la suite du processus. Il est probable que les MPs discutent de la possibilité de débattre avant les 12-13 mars de la proposition de loi d’Yvette Cooper (voir ci-dessous). D’autres amendements pourraient être adoptés, mais les enjeux semblent se focaliser sur la proposition de loi évoquée.

Quid du meaningful vote ? Le vote significatif est, une fois de plus, reporté. Il est désormais fixé à la mi-mars. Il s’agit de la limite extrême pour que les instruments législatifs nécessaires à un Brexit ordonné soient adoptés dans les temps. Ils le seront inévitablement dans le cadre de procédures d’urgence (qu’il s’agisse de l’incorporation de l’accord en droit interne, comme de sa ratification).

Quel est l’objet de la proposition de loi déposée par Yvette Cooper ? Pour la députée travailliste et ceux qui ont soutenu l’introduction du texte le 13 février dernier, il s’agit d’éviter le no deal au 29 mars. Selon la proposition, à la date du 13 mars, la Première ministre devra choisir entre deux options à présenter à la Chambre : le no deal ou l’extension des négociations. Les députés devront se prononcer sur le choix de la Première ministre. Ainsi, en cas de rejet du no deal, les Communes devront obligatoirement se prononcer sur l’extension des négociations. Trois possibilités sont alors envisageables : (i) l’extension est approuvée, et dans ce cas le Royaume-Uni pourra notifier au Conseil son souhait ; (ii) la motion est amendée afin de modifier la date du terme de l’extension ; (iii) la motion est rejetée, auquel cas le Brexit sans accord sera acté. La proposition n’empêche pas Mme May de solliciter une extension en-dehors de tout cadre législatif en vertu de la prérogative royale

Quel est l’état des forces au sein de la Chambre des Communes ? Mme May n’a toujours pas de majorité sur les textes conclus avec les négociateurs européens en janvier. Trois députés ont annoncé leur démission du parti tory et plusieurs membres de l’équipe gouvernementale pourraient soutenir l’amendement de Yvette Cooper pour que sa proposition soit discutée. Ceci explique qu’il semble que Yvette Cooper ait plus de chances de faire passer son texte qu’en janvier. Les travaillistes sont aussi très divisés. Plusieurs MPs ont également quitté le parti. Face à la pression, Jeremy Corbyn a accepté de soutenir la tenue d’un second référendum si le projet de Mme May n’était pas conforme aux exigences de Labour. Un amendement reprenant les cinq tests nécessaires à un soutien des travaillistes sera déposé le 27 février. La probabilité qu’il soit adopté est, toutefois, assez faible.

Mme May peut-elle être conduite à la démission ? Mme May n’a pas souhaité répondre aux questions qui évoquaient son avenir, y compris si elle perdait un second vote significatif. Officiellement, elle est toujours hostile à un prolongement des négociations au-delà du 29 mars. Quoi qu’il en soit, les députés peuvent toujours lancer une motion de défiance dans les mêmes conditions qu’au début du mois de janvier.

La position des Européens a-t-elle évolué sur le backstop ? Pas vraiment. Pour l’heure, seule un évolution de la déclaration politique sur les relations futures entre le Royaume-Uni et l’Union européenne est envisagée.

Soutiendront-ils un prolongement des négociations ? Donald Tusk a confirmé qu’une extension des négociations pour trois mois est plus probable que jamais. Après avoir exclu une telle possibilité sans qu’il y ait un réel changement de circonstances côté britannique, les Européens apparaissent moins exigeants sur ce point. Toutefois, l’unanimité des 27 n’est pas encore totalement acquise. La prorogation des négociations n’est pas sans poser des difficultés, notamment par rapport aux élections européennes qui pourraient bien se dérouler au Royaume-Uni s’il est toujours un État membre au mois de mai. Il faudra, en ce cas, revoir toute la réglementation qui prévoyait l’absence de parlementaires européens britanniques dans la prochaine législature – et quand bien même leur présence au sein de l’institution ne serait effective que quelques semaines.

Pour approfondir ces sujets, nous renvoyons aux pages suivantes de la Chambre des Communes :

Sur la proposition de loi de Yvette Cooper : https://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/CBP-8502

Sur les aspects procéduraux : https://commonslibrary.parliament.uk/brexit/the-eu/yvette-coopers-private-members-bill-explained/

Sur les conséquences d’une extension pour les élections européennes : https://commonslibrary.parliament.uk/brexit/the-eu/extending-article-50-and-european-parliament-elections/




Le report du Brexit serait-il inévitable ?

https://s14-eu5.startpage.com/cgi-bin/serveimage?url=https%3A%2F%2Fi.dailymail.co.uk%2Fi%2Fpix%2F2016%2F09%2F29%2F23%2F38DFFEF100000578-3814771-image-a-49_1475188465259.jpg&sp=d673afcda2e5f40541573ab335d9a8b1

Alors que Mme May tente de relancer d’ultimes négociations avec l’Union européenne, le Brexit a connu des développements plutôt limités tout au long de la semaine. La Première ministre présentera à nouveau sa stratégie le 13 février devant la Chambre communes, tandis que l’UE et ses États membres se préparent à un no deal [1].

Ces énièmes débats au Parlement de Westminster laissent planer beaucoup d’incertitudes. Pour les comprendre, il faut rappeler que l’Exécutif est libre de solliciter ou pas un second meaningful vote la semaine prochaine. En effet, si le EU (W) Act suggère que, tant que le Parlement n’a pas approuvé le projet accord, le processus de validation ne peut être poursuivi, rien n’est imposé quant au nombre de meaningful votes qui peuvent être engagés par l’Exécutif lorsqu’il y a eu un premier rejet.

Première hypothèse : Mme May amende sa proposition de janvier, soit à la suite d’une concession de l’Union européenne, soit en ajoutant des promesses consistant à assurer que le backstop ne sera que provisoire, mais sans que cela lie l’UE. Elle décide ensuite de solliciter un second meaningful vote. Dans le meilleur des scénarios, les MPs l’approuvent. La procédure peut alors se poursuivre. Sans action des Communes durant 21 jours de session, l’accord sera considéré comme ratifié. Le projet de loi de transposition sera introduit puis débattu forcément dans l’urgence au regard du peu de temps imparti : le délai de 21 jours courant à partir du 14 février, l’adoption du projet de loi de transposition ne pourra survenir au plus tôt que début mars et au plus tard la semaine du 18 mars, soit 11 jours avant le Brexit. Ce déroulement des événements est fort peu probable. Le 10 Downing Street a laissé entendre qu’il n’y aurait pas de meaningful vote le 14 février. Surtout, la Première ministre n’est pas en mesure de soumettre aux députés des changements notables depuis le mois de janvier.

La deuxième hypothèse est plus réaliste. Mme May se contente de décrire les échanges qu’elle a eus avec les autorités européennes. Trois évolutions seraient potentiellement exposées : modifier la déclaration politique, tenir compte des propositions du Labour ou soutenir le compromis Malthouse (voir infra). La première ministre fera une déclaration indiquant les prochaines étapes qui suivront les échanges au Parlement. Un scrutin s’en suivra sur la stratégie présentée, à l’instar de ce qu’il s’est produit le 29 janvier. Les MPs pourront à nouveau tenter d’amender la déclaration pour dicter des orientations au Premier ministre.

En l’absence d’un second vote significatif ou de son rejet s’il est sollicité, les MPs pourraient donc prendre leur responsabilité afin d’imposer une solution acceptable par l’Union ou demander le prolongement des négociations sur le fondement de l’article 50 du TUE. Là encore, c’est peu probable puisque de nombreux MPs ont indiqué qu’ils voulaient laisser à Mme May l’opportunité de poursuivre les discussions avec Bruxelles jusqu’à la fin du mois de février.

La tournure des événements suscite de nouvelles inquiétudes au regard du peu de temps qui reste jusqu’au 29 mars. Nous avons compris que le respect des exigences constitutionnelles de l’incorporation d’un traité en droit interne dans le meilleur des scénarios possibles garantit une petite marge de 11 jours. En repoussant au-delà du 25 février le second meaningful vote, nous voyons mal comment toutes les formalités juridiques pourraient être remplies dans les délais impartis, sauf à ce que le Gouvernement actionne la section 22 du Constitutional Reform and Governance Act qui permet au Gouvernement de ne pas attendre l’écoulement des 21 jours susvisés (mais à la condition, toutefois, que le Parlement ne s’oppose pas à cette procédure d’urgence prévue pour des circonstances exceptionnelles) ou prévoit de coupler la ratification avec la loi de transposition du traité, ce qui serait inédit. En dehors de ces deux possibilités à l’égard desquelles le Parlement pourrait être hostile, un nouveau rejet fin février (qui relancerait le même processus que nous connaissons depuis le début du mois de janvier) impliquera sans doute une demande de prolongation des négociations ou un no deal. Si le Gouvernement ne souhaite pas ce report, les parlementaires pourront reprendre la main par voie d’amendement.

Quelles sont les conditions d’un report selon la loi de retrait de 2018 ?

Bien que le EU (W) Act dispose que le jour du Brexit est le 29 mars à minuit (section 1 renvoyant à la section 20 (2)), le Gouvernement a la possibilité d’étendre ce délai. Selon le (4) de la section 20, il peut altérer le jour de sortie afin d’assurer la concordance entre le jour et la date prévue par la législation et celle indiquée dans les traités. Dans l’article 50, § 3, trois dates alternatives sont évoquées : celle de l’accord, celle des deux ans après la notification de l’intention du retrait, et celle convenue en cas de prolongation des négociations. À la lecture de cet énoncé, une date différente ne peut résulter que du traité de sortie lui-même ou d’une extension des négociations au-delà du 29 mars. Dans l’éventualité d’un no deal, la date ne peut être distincte de celle du 29 mars 2019 qui correspond à l’application du délai qui court pendant deux ans à partir de la notification. Ainsi, la section 20 (4) ne s’applique pas en cas de no deal puisque sa date correspondra de facto à celle retenue par le EU (W) Act. En conséquence, la disposition ne pourra être invoquée par le Gouvernement que si, avant le 29 mars, il conclut un traité qui repousse le Brexit ou si le Royaume-Uni a obtenu une prolongation.

Dans les deux cas de figure précités, un instrument législatif contenant la réglementation prévoyant le changement de date doit être déposé et acquiescé sous la forme d’une résolution des deux chambres (annexe 2 de la loi, partie 2, § 14). Il s’agit, dans le cadre du régime juridique de la législation secondaire, d’une procédure affirmative d’approbation qui, en principe, ne donne pas lieu à des amendements (contrairement aux « motions » proposées par le Gouvernement). Nous voyons donc mal, dans le contexte du Brexit, comment le Gouvernement pourrait invoquer la section 20 (4) sans avoir la garantie que les MPs acceptent un report de l’échéance.

Une autre disposition doit être évoquée pour bien avoir en tête toutes les subtilités du EU (W) Act. Une opportunité de contournement du consentement parlementaire en vue d’une révision de la date de sortie découlerait de la section 25 (4). Elle indique que les ministres peuvent déterminer le jour précis d’entrée en vigueur des articles relatifs aux conséquences de l’abrogation du European Communities Act de 1972 ou du maintien en droit interne des normes issues de l’UE par voie réglementaire. Il est concevable que le Gouvernement puisse s’appuyer sur la section 25 (4) pour repousser unilatéralement l’abrogation du ECA de 1972. Nous ne sommes pas convaincus de l’entière liberté dont bénéficierait l’Exécutif sur ce fondement dans la mesure où il relève d’une annexe qui prévoit des arrangements dans la mise en œuvre concrète d’un accord de retrait censé être acquis. Manifestement, le législateur n’a pas eu l’intention de laisser le champ libre au Gouvernement pour reporter sine die la date du Brexit au cas où aucun traité de sortie n’aurait été conclu. En l’espèce, la marge de manœuvre accordée à Whitehall serait mobilisable qu’en cas de deal dont la prise en compte en droit interne et l’articulation avec les prescriptions du EU (W) Act impliqueraient une extension « technique » et limitée. On peut se demander si la section 25 (4) ne serait pas un recours utile si l’accord était confirmé par Westminster in extremis avant le 29 mars sans qu’il y ait assez de temps pour le ratifier et le transposer en droit interne. Cette disposition n’était pas prévue pour cela, mais il y aura certainement un débat sur les moyens d’assurer que le terrain d’entente enfin obtenu puisse entrer rapidement en vigueur.

En dernier lieu, les spéculations juridiques que nous avons faites justifient une distinction essentielle entre le fait, pour les institutions, de solliciter une extension de l’article 50 à l’UE, d’un part ; et de la valider en droit interne pour que le EU (W) Act conserve sa cohérence, d’autre part. En effet, la loi britannique n’aborde qu’un éventuel changement de date, mais pas la demande d’extension des négociations qui, de notre point de vue, ressortit à l’application du seul article 50. Dès lors, l’Exécutif serait libre d’en faire la demande à l’UE. En revanche, il devra solliciter le Parlement pour modifier la date retenue en droit interne. Une fois de plus, dans le contexte particulier du Brexit, Mme May aurait bien du mal à invoquer l’article 50, § 3 en l’absence d’une confirmation préalable informelle de sa majorité.

Pour l’heure, le Gouvernement exclut toute idée de repousser le Brexit au-delà du 29 mars. C’est évidemment un positionnement tactique pour faire pression sur la majorité conservatrice/DUP. Dans les circonstances précédemment présentées, Mme May n’aura pas le choix de se soumettre ou de proposer un report, sauf si elle préfère un no deal. Dans ce cas, les parlementaires qui ont rejeté à titre indicatif cette dernière option seront astreints à s’entendre pour reprendre la main.

Depuis quelques jours, les tories tentent donc d’aboutir à un consensus. Tel est l’objet de la suggestion des députés Steve Baker et Kit Malthouse, par ailleurs ministre chargé du logement. Ce compromis Malthouse pose une alternative : (1) la sortie est prévue au 29 mars avec un accord, mais avec la contrainte pour la Première ministre de renégocier un filet de sécurité jusqu’à ce qu’un traité de libre-échange soit trouvé dans le cadre d’une période de transition prolongée d’un an ; (2) le retrait se produit le 29 mars, mais sans accord. Dans cette éventualité, il serait envisagé de demander à l’UE de bénéficier d’une transition jusqu’à décembre 2021 – le Royaume-Uni continuant d’honorer ses obligations financières et de garantir les droits des citoyens tout en ne participant plus aux organes de l’Union. Pendant ces 30 mois, les deux parties devront convenir d’un accord commercial ambitieux ou sur la base des règles de l’OMC.

Cette proposition, jugée intéressante par Whitehall, ne peut satisfaire totalement l’Union qui se refuse à tempérer le backstop. Notons, à titre accessoire, que plane toujours cette confusion entre l’accord de retrait et le futur traité commercial, véritable ver dans le fruit dû à la rédaction ambiguë de l’article 50 et à la feuille de route suivie par la task force tout au long des négociations.

Pour conclure, à la question posée dans ce billet, la réponse sera, comme toujours, pondérée tant la procédure du Brexit nous a réservé des surprises : plus que jamais, un report du Brexit est inéluctable si rien n’a évolué à la toute fin du mois de février.


[1] Nos lecteurs trouverons ci-dessous les récentes publication de la Commission pour parer les risques d’un no deal. Les textes adoptés en France ainsi que des sites d’aides sont aussi référencés (mise à jour constante) :

Documents de l’UE accessibles à cette page (résumé ici) : https://ec.europa.eu/info/council-working-party-article-50-preparedness-seminars_en

Textes français :

Ordonnance n° 2019-78 du 6 février 2019 relative à la préparation au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne en matière de transport routier de personnes et de marchandises et de sûreté dans le tunnel sous la Manche

Ordonnance n° 2019-76 du 6 février 2019 portant diverses mesures relatives à l’entrée, au séjour, aux droits sociaux et à l’activité professionnelle, applicables en cas d’absence d’accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne

Ordonnance n° 2019-76 du 6 février 2019 portant diverses mesures relatives à l’entrée, au séjour, aux droits sociaux et à l’activité professionnelle, applicables en cas d’absence d’accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne

Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2019-78 du 6 février 2019 relative à la préparation au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne en matière de transport routier de personnes et de marchandises et de sûreté dans le tunnel sous la Manche

Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2019-76 du 6 février 2019 portant diverses mesures relatives à l’entrée, au séjour, aux droits sociaux et à l’activité professionnelle, applicables en cas d’absence d’accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne

Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2019-75 du 6 février 2019 relative aux mesures de préparation au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne en matière de services financiers

Sites utiles :

Site officiel du Gouvernement

Site du MINEFI

Site du ministère des Affaires étrangères


Au pays des paris, Mme May n’a plus la cote

Au lendemain d’une journée riche en événements pour l’avenir du Brexit et de Mme May, une question revient en boucle : va-t-on vers une crise politique stricto sensu, c’est-à-dire vers un changement de Gouvernement ? À cette interrogation, il n’y a pas de réponse catégorique, mais les bookmakers anglais parient de plus en plus sur son départ imminent. Du destin de Mme May dépend la possibilité d’un Brexit sur le fondement d’un accord. Plusieurs scénarios sont envisageables :

  • un vote de défiance au sein du parti conservateur initié par les hard Brexiteers. Rappelons quelques éléments de procédure. Au Royaume-Uni, les MPs tory non membres du Gouvernement (backbenchers) sont réunis au sein de la Commission 1922 (1922 Committee) qui peut enclencher une procédure de défiance contre son leader qui, lorsque le parti est dominant à la Chambre, est forcément le Premier ministre. Le processus est enclenché dès lors que le président du Comité (actuellement Sir Graham Brady) reçoit au moins 48 lettres indiquant la volonté de leurs auteurs de changer de chef (soit 15 % des MPs). Il s’en suit un vote de l’ensemble de la Commission qui décide à la majorité simple si le leader le reste ou pas. Gagner en nombre de voix ne signifie pas forcément remporter la victoire. Margaret Thatcher l’a appris à ses dépens. En 1990, bien qu’elle ait été soutenue par une majorité de backbenchers au premier tour, sa victoire fut considérée comme trop étriquée pour qu’elle puisse se maintenir au second tour. Pour l’anecdote, la défiance avait été notamment fomentée à l’époque par Michael Heseltine, un tory pro-européen qui voulait « la peau de Maggie ». Aujourd’hui, il se dit que les opposants de Mme May ne doivent pas réunir plus de 100 MPs pour qu’elle soit confirmée à son poste. Il n’est pas encore certain que ce vote ait lieu, car malgré les affirmations de Jacob-Rees Mogg qui pense que tel sera le cas, c’est le président de la Commission 1922 qui sera à même de considérer que les lettres qu’il aura reçues sont en nombre suffisant et visent clairement à défier Mme May. Sachant que les Brexiteers sont moins d’une centaine dans les rangs conservateurs, Mme May semble être en mesure de résister. En revanche, une alliance de circonstance et contre-nature pourrait se nouer entre hard Brexiteers et remainers.  Cette perspective n’est pas à exclure et conduirait vraisemblablement à la chute de la Première ministre, à moins qu’elle décide de rester au 10 Downing Street malgré sa défaite et jusqu’à ce qu’un nouveau leader soit désigné (dans le même esprit de ce que fit John Major en 1993). Si Mme May l’emporte largement, elle sera confirmée dans ses fonctions pour 12 mois au moins. Seul le Parlement pourrait, dès lors, la renverser.
  • Un vote défavorable des Communes sur le projet d’accord. C’est actuellement le scénario le plus probable. Si Mme May ne parvient pas à réunir une majorité sur son texte, elle peut considérer qu’elle a perdu la confiance de la chambre sur un texte majeur (équivalent à une défaite sur le budget ou un vote hostile à l’issue du discours du trône). Dans un tel cas, elle pourrait vouloir démissionner. Soit la majorité lui trouve un remplaçant, soit l’Opposition se déclare être en position de gouverner, soit la Chambre appliquera le Fixed-Term Parliament Act de 2011 (cf. infra). Toutefois, elle pourrait aussi juger qu’elle peut reprendre les discussions avec la task force ou obtenir une extension de la durée des négociations en vertu de l’article 50 du TUE. Ces solutions sont néanmoins peu crédibles au regard de la position de Michel Barnier.
  • la démission du Gouvernement dans le cadre du Fixed-Term Parliament Act de 2011 et la convocation d’élections générales. Nous avons déjà évoqué à plusieurs reprises ce texte qui encadre les modalités de dissolution. (i) Sur la demande du Premier ministre (comme en 2017) ou unilatéralement, les Communes peuvent se dissoudre si les MPs le décident à la majorité des deux tiers. (ii) Si, à la suite de la démission du Gouvernement dans les circonstances évoquées au deuxième point ou sur le fondement du FTPA, les parlementaires ne parviennent pas à trouver un remplaçant dans un délai de quatorze jours, la dissolution sera automatique.
  • un nouveau référendum. Nous avions souligné dans un précédent post que cette éventualité était peu probable dans l’immédiat, car : les deux partis y sont toujours hostiles (le labour n’en avait fait qu’une vague option à l’issue de la conférence de l’automne), il paraît difficile de lancer une campagne référendaire alors que le temps est compté pour parvenir à un accord avant le 29 mars, et le résultat est très loin d’être acquis.
  • la défiance au sein du parti échoue ou n’a pas lieu et l’accord est adopté par les Communes en décembre après sa signature fin novembre avec l’Union européenne. Dans ce cas Mme May est sauvée et il n’y aura pas de hard Brexit au 29 mars.

Selon nous, Mme May pourrait sortir renforcée d’un combat au sein de son parti si elle réunit une large majorité en sa faveur. Cette épreuve est même souhaitable, car cela lui permettrait peut-être de limiter les défections au Parlement lors du vote sur l’accord. Dans le cas contraire, le scrutin en décembre à la Chambre paraît aléatoire et sans doute voué à l’échec.

Il est encore trop tôt pour affirmer avec certitude ce qu’il adviendra de Mme May et de l’accord. Il convient aussi de conserver à l’esprit qu’il ne s’agit, juridiquement, que d’un projet qui ne règle pas la future relation commerciale. Cette dernière relève d’une déclaration politique dont le canevas a été rendu public le 14 novembre. Le statut précis du Royaume-Uni en tant qu’État tiers reste donc encore à déterminer. C’est la raison pour laquelle nous ne produirons pas d’analyse détaillée du projet tant que les zones d’ombre politiques ne sont pas dissipées. Néanmoins, nombre de dispositions avaient été déjà présentées lors du sommet de décembre 2017. Nous renvoyons à notre synthèse de l’époque. Pour le nouveau projet (et le canevas de la déclaration sur la relation future), nous recommandons la lecture de l’article de la BBC qui synthétise bien les éléments clefs et à un post de qualité d’un site belge de jeunes juristes. Le Gouvernement britannique a également publié une note technique expliquant en détail la solution trouvée pour l’Irlande du Nord.

Enfin, pour être tout à fait complet, nous indiquons que le Gouvernement a formé un recours devant la Cour Suprême afin que soit étudié en urgence le jugement de la Court of Session d’Écosse. Celle-ci avait posé une question préjudicielle à la Cour de Justice pour savoir si le processus de l’article 50 du TUE était réversible sous l’action unilatérale de l’État sortant (« Where, in accordance with Article 50 of the Treaty on the European Union, a Member State has notified the European Council of its intention to withdraw from the European Union, does EU law permit that notice to be revoked unilaterally by the notifying Member State; and, if so, subject to what conditions and with what effect relative to the Member State remaining within the European Union?« ). Rappelons que l’audience devant la Cour de Justice était prévue le 27 novembre. Me Julien Fouchet nous a informé que l’audience sera sans doute annulée ou décalée. Il affirme avec justesse que la pression va s’accroître à propos d’une autre affaire, le cas Shindler T-458/17 (voir le post consacré aux recours relatifs au Brexit).

To be continued…

 

Les projets d’accord et de la déclaration politique disponibles. Les enjeux des prochains jours

Nos lecteurs trouverons ci-dessous les deux documents qui résultent des négociations entre Européens et Britanniques.

Le Cabinet a donné son aval à Mme May pour que le processus d’adoption soit poursuivi (lire la déclaration de la Première ministre). Il n’y a pas eu d’unanimité au sein du Cabinet. Selon les médias britanniques, plusieurs membres ont exprimé ouvertement leur hostilité au projet : Liam Fox, James Hunt, Esther McVey, Gavin Williamson, Penny Mordaunt, Sajid Javid, la Baroness Evans, et Chris Grayling au moins. Les positions de Michael Gove, l’un des leaders de la campagne du leave, et de Dominic Raab, le secrétaire d’État chargé du Brexit après le départ de David Davis, ne sont pas clairement connues. Les unionistes irlandais ne semblent pas favorables aux textes élaborés par les négociateurs, mais ils n’ont pas (encore ?) explicitement rompu avec l’Exécutif. Quant au chef du Gouvernement de la République d’Irlande, il a publiquement annoncé son soutien à l’accord obtenu. Jeremy Corbyn est en cours de discussion avec Mme May, mais les troupes travaillistes seront sans doute majoritairement critiques à l’encontre du projet, tout comme les indépendantistes écossais (SNP). Michel Barnier s’est enfin félicité de ce pas décisif.

Il n’en demeure pas moins, ainsi que nous l’écrivions un peu plus tôt et comme l’a affirmé la Première ministre, que les jours à venir seront déterminants, difficiles et incertains. L’absence de consensus au sein du Cabinet rend la position de Mme May particulièrement précaire. La défiance pourrait venir d’un positionnement radical du DUP contre la possibilité d’un partenariat approfondi entre l’Irlande du Nord et l’Union européenne incluse dans le projet. Toutefois, le point le plus clivant demeure le maintien du Royaume-Uni dans une Union douanière dont il ne pourrait sortir que si l’Union a la garantie qu’aucune frontière ne sera rétablie entre les deux Irlande. Le Royaume-Uni n’est donc pas libre de son destin du fait de l’incapacité de Mme May à avoir convaincu qu’une alternative crédible aux propositions européennes était envisageable pour l’île d’Irlande. Il est certain que le projet d’accord ne résout pas véritablement la question et qu’il en résulte un soft Brexit au moins temporaire.

Le projet sera présenté à la Chambre des Communes ce jeudi. Un vote de défiance n’est pas à exclure, dans la mesure où Jacob Rees-Moog, le leader des parlementaires favorables au hard Brexit, l’a évoqué. Nous tenons à préciser ici qu’il ne s’agit pas du fameux « meaningful vote«  qui ne surviendra qu’après la signature du traité de retrait, mais bien d’un éventuel vote de défiance qui pourrait succéder à l’intervention de la Première ministre. Si Mme May franchit les obstacles immédiats, alors un sommet européen exceptionnel pourrait se tenir le 25 novembre afin que les parties signent l’accord.

Un accord, vraiment ?

Le mardi 13 novembre 2018 pourrait rester dans l’histoire comme le jour où l’Union européenne et le Royaume-Uni sont parvenus à un accord sur le Brexit. Voici ce que nous en savons avant que le Cabinet britannique se réunisse pour le valider ou non.

Le texte de l’accord ferait entre 400 et 600 pages et serait accompagné d’une déclaration politique d’une quinzaine de pages sur la future relation. Le projet reprendrait les grands axes de l’accord de décembre 2017. Un dispositif sur la frontière irlandaise serait précisé afin d’éviter son rétablissement. Les deux parties semblent avoir fait des concessions pour parvenir à s’entendre. Michel Barnier aurait accepté qu’un régime douanier unique soit applicable à l’ensemble du Royaume-Uni. Les Britanniques ont dû consentir à l’obligation de se conformer aux règles européennes pour les marchandises et le commerce (normes environnementales, taxes, aides d’État, concurrence, marché du travail, règles sanitaires…). En l’absence d’autre solution viable, cet arrangement prévaudra pour éviter le rétablissement d’une frontière « dure » entre les deux Irlande. Notons que le projet n’exclurait pas un partenariat plus approfondi entre l’UE et l’Irlande du Nord afin d’assurer les relations les plus apaisées possible avec la partie sud de l’île.

La question qui demeure est la suivante : s’agit-il que d’une première tentative ou du réel terme des négociations ?

Pour considérer que la seconde branche de l’alternative posée soit crédible, plusieurs conditions doivent être réunies :

  • l’accord du Cabinet, c’est-à-dire des membres les plus importants du Gouvernement britannique. Or ils sont fortement divisés et le projet pourrait provoquer des démissions en masse ;
  • au-delà de l’accord de ses ministres, Mme May doit obtenir un consensus, voire l’unanimité de leur soutien. En effet, les potentiels frondeurs (hard brexiteers et remainers du parti conservateur) auront des difficultés à s’opposer frontalement à la Première ministre si les membres de l’Exécutif proches de leurs idées décident, finalement, de la suivre. Cette éventualité n’est pas à écarter, car la mise en minorité du gouvernement aurait des conséquences délétères pour les tories : l’assurance d’un no deal, le risque d’élections anticipées et une campagne indécise qui pourraient les conduire à perdre la Chambre des Communes ;
  • neutraliser le DUP. L’appui du parti unioniste est exclu si le contenu de l’accord (que nous ne connaissons que partiellement à l’heure où nous écrivons) distingue radicalement le régime juridique applicable à l’Irlande du Nord du reste du Royaume-Uni. Selon les bruits qui courent, une union douanière serait actée avec l’Union. Ce fameux « backstop » pourrait s’avérer temporaire, le temps qu’une solution pérenne soit trouvée pour l’Irlande du Nord. L’accord n’en est donc pas vraiment un sur ce point, car il va sans doute renvoyer la résolution définitive des problèmes les plus épineux à plus tard. Se confirme le scénario que nous soutenions depuis de nombreuses semaines, à savoir qu’un deal assez formel sur les questions difficiles aurait le mérite de rassurer au moins temporairement les milieux économiques et financiers. La solution qui semble émerger pourrait ici conduire à neutraliser le DUP. Même en cas de régime partiellement distinct appliqué à l’Irlande du Nord, ses députéspourraient se contenter de s’abstenir. Les unionistes, ne l’oublions pas, ont rarement bénéficié d’une position aussi enviable à Westminster. Susciter l’hostilité de Mme May ou remettre frontalement en cause la plateforme politique avec les conservateurs serait de nature à les affaiblir ;
  • obtenir une majorité au Parlement. Pour que l’accord soit validé par les Chambres, Mme May doit réunir 320 MPs derrière elle (sa majorité compte 328 députés). Les hard Brexiteers, selon plusieurs analystes, pourraient être 40 au maximum à voter contre le deal. Ils pourraient être beaucoup plus nombreux si un hard Brexit était considéré plus favorablement que l’accord actuel par une majorité des membres du parti conservateur. Il est peu probable que ce soit le cas, mais il ne faut pas totalement écarter cette éventualité. Si le DUP vote contre, il faudra retrancher encore 10 voix. Quant aux travaillistes, ils ont politiquement intérêt à mettre en difficulté leurs adversaires tories pour provoquer des élections anticipées d’autant que le projetne remplira certainement pas toutes les exigences fixées par le Labour il y a quelques mois pour qu’il y consente. L’opposition systématique pourrait, cependant, être contre-productive à terme si elle aboutit à un no deal dont les travaillistes seraient complices.Si une défaite de Mme May est donc loin d’être exclue, elle peut aussi gagner. Outre les motifs évoqués plus haut liés à une solidarité gouvernementale sans faille qui aurait des effets vertueux au Parlement et la position difficile du DUP, plusieurs travaillistes pourraient se contenter de s’abstenir, voire de voter favorablement à l’accord. Le maintien d’une union douanière comme cela est envisagé pourrait emporter la conviction de nombreux parlementaires ou au moins la neutralisation d’un vote hostile.

Finalement, si la solidarité gouvernementale joue à plein, Mme May pourrait sortir vainqueur de la bataille du Brexit. Si le Cabinet se délite, ses jours seront comptés et l’accord obtenu le 13 novembre n’en sera plus un.

La procédure parlementaire d’adoption du « meaningful vote » : quelle latitude pour les MPs ?

Nous poursuivons notre collaboration avec le UKCL Group via les publications de Jack Simson Caird. Le chercheur du Centre Bingham concentre cette fois son analyse sur la procédure d’approbation du futur accord entre l’Union européenne et le Royaume-Uni. Le « meaningful vote » est prévu par le loi de retrait de l’UE de 2018, mais la question se pose de savoir quelle est la latitude dont disposent les Parlementaires dans les débats : le vote doit-il simplement être positif ou négatif ? Les députés pourront-ils apporter des directives ou fixer des conditions à l’Exécutif ? Le Gouvernement semble soutenir la seule possibilité d’un vote catégorique (oui ou non à l’accord). Jack Simson Caird explique que cette option ne va pas de soi. En parallèle de cette publication, nous renvoyons nos lecteurs à une analyse qui la complète : celle de Robert Craig et de Gavin Phillipson qui s’interrogent sur la possibilité de contester devant les juridictions le « meaningful vote » (Could the ‘Meaningful Vote’ End up in Court?).

Continuer la lecture de La procédure parlementaire d’adoption du « meaningful vote » : quelle latitude pour les MPs ?

Les enjeux des dernières semaines des négociations

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Nos lecteurs l’auront constaté, les publications sur le site se sont raréfiées ces derniers jours. Les explications en sont simples : les points de blocages sont désormais bien connus, leur origine tout autant, et le temps qu’il reste pour parvenir à un accord, compté. La grande majorité des commentateurs sont désormais dans l’expectative et bien malin celui qui, parmi eux, pourrait affirmer avec certitude quelle sera l’issue des négociations. Dans ce billet, nous souhaiterions faire un bilan d’étape pour garder les idées relativement claires alors que des signaux assez contradictoires rendent l’appréhension du Brexit toujours plus difficile.

De façon exceptionnelle, nous invitons nos lecteurs à poser leur question via un commentaire sur ce post. Nous y apporterons une réponse et nous publierons les échanges en fonction de leur pertinence.

1/ Ce que nous savons :

  • Les conservateurs sont toujours plus divisés. Le mélodrame est en passe de virer à la foire d’empoigne, Mme May devant désormais subir les insultes de hard brexiteers de moins en moins crédibles.
  • Le DUP et une partie des conservateurs excluent toute possibilité de régime juridique distinct entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne pour éviter le rétablissement d’une frontière avec la République d’Irlande.
  • L’Union européenne ne fera pas de concession sur la frontière irlandaise.
  • Le temps presse : outre l’accord, le consentement des parlements européen et britannique est nécessaire. Outre-Manche, la question se pose de savoir si le vote prévu pour valider le deal obtenu par Mme May pourrait faire l’objet d’amendements. Les observateurs se divisent sur ce point (l’Observatoire publiera prochainement un billet sur ce point). Rappelons que, outre le « meaningful vote » sur l’accord, la procédure classique de ratification devra être respectée.
  • La mobilisation des remainers et des soft brexiteers s’accentue, tandis que le camp adverse n’aura pas convaincu de la pertinence de son analyse, y compris lorsqu’elle s’appuie sur des rapports techniques et bien argumentés.
  • L’absence d’accord sera un échec, non seulement pour le Royaume-Uni, mais aussi pour l’Union européenne. La critique systématiquement et presque exclusivement dirigée contre les Britanniques ne doit pas occulter le fait que des négociations se déroulent à deux et que certains motifs du leave ne doivent pas être ignorés. Enfin, si l’Union ne parvenait pas à empêcher le rétablissement d’une frontière entre les deux Irlande, elle échouerait à satisfaire l’une de ses missions (éviter la résurgence des conflits armés sur le sol européen).
  • Le no deal créera une période d’incertitude et des problèmes pratiques incontestables, en particulier pour l’échange des biens. Ceci explique que les ministères des différents États membres s’activent pour réagir rapidement en cas d’échec des négociations. Relevons que les textes en cours de préparation ou déjà publiés ont des limites qui tiennent à la nécessité de respecter les compétences exclusives de l’Union, notamment en matière commerciale. Les législateurs des États membres ne pourront donc intervenir qu’une fois que les institutions européennes auront déterminé le cap à suivre dans les secteurs pour lesquels les États ont consenti des transferts de compétence. Le Conseil d’État, dans un avis malheureusement maintenu au secret, a, semble-t-il, émis des réserves sur le manque de précision du projet de loi d’habilitation permettant au Gouvernement de légiférer par ordonnances pour répondre rapidement aux conséquences d’un no deal. En revanche, il appartiendra aux États membres de régler eux-mêmes le sort des ressortissants britanniques qui participent à des fonctions dont le régime est déterminé par les États membres (élus locaux, fonctionnaires…).

2/ Ce qui est possible :

  • Mme May pourrait chercher l’appui d’une majorité de circonstance pour faire adopter l’accord auquel elle aboutira avec la task force dirigée par Michel Barnier.
  • Les négociateurs ont déjà convenu que la période de transition puisse être rallongée. Elle pourrait aussi s’avérer favorable à de nouvelles propositions approfondies des Britanniques pour éviter le rétablissement d’une frontière physique entre les deux Irlande.
  • Un no deal : l’impossibilité de trouver un terrain d’entente d’ici à la fin de l’automne continue d’être une issue probable, même si les médias ont tendance à se focaliser presque exclusivement sur cette éventualité. Rappelons qu’un travail important a été produit pour parvenir à un consensus sur environ 90 % du contenu du traité. Outre le fait que ce chiffre est un élément digne de la plus grande considération, il demeurera une base essentielle en cas de no deal. Contrairement à ce qui est affirmé ici ou là, le no deal ne sera pas à proprement parlé un saut dans le vide sidéral. Le EU (Withdrawal) Act de 2018 au Royaume-Uni, les règles de droit international public et privé, les normes de l’OMC, les traités déjà conclus par l’Union européenne avec des États tiers et donc le projet de traité RU/UE sont autant d’éléments qui constitueront une base utile pour régir une période de transition « de fait ».
  • Il semble peu crédible de croire que, au 29 mars à minuit, les ressortissants britanniques seront expulsés et que les activités des entreprises britanniques cesseront sur le continent, faute de pouvoir déterminer le régime juridique applicable à leur situation. Il est plus vraisemblable de penser qu’il y aura, sur la base d’un accord diplomatique rapide, « un gel » des situations jusqu’à ce que des textes soient adoptés pour régler le sort des personnes atteintes par le Brexit (et ce, sur le fondement de ce qui aura été acquis lors des négociations). Le Gouvernement britannique s’oriente clairement vers une appréhension compréhensive de la situation des sociétés et des ressortissants continentaux en adoptant des lignes directrices qui démontrent que le no deal, bien que potentiellement explosif, ne sera pas une tragédie dans l’immédiat. Nous renvoyons le lecteur aux notices publiées durant ces derniers mois sur le site du département chargé de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne.

3/ Ce qui est peu envisageable :

  • Les contraintes temporelles qui viennent d’être évoquées expliquent qu’un nouveau référendum demeure hautement improbable. L’hostilité des dirigeants des partis travailliste et conservateur à une telle opération électorale ne milite pas non plus pour une telle issue. Précisions que, malgré des sondages qui semblent désormais favorables au remain, l’issue du scrutin demeure incertaine.
  • La dissolution du Parlement : depuis 2011, l’engagement du processus d’élections anticipées à la suite de la dissolution de la Chambre des Communes est soumis à un certain nombre de conditions qui nécessitent une position claire de la majorité parlementaire. À l’heure actuelle, les conservateurs et leurs alliés ne sont absolument pas prêts à provoquer une dissolution. De surcroît, des élections anticipées leur seraient, sans doute, très défavorables.
  • La démission de Mme May avant le mois de mars a souvent été évoquée. La perte de crédibilité des brexiteers ces derniers jours et le soutien d’une majorité de MPs conservateurs à la Première ministre rend peu probable le départ de cette dernière avant le 29 mars. Les parlementaires qui lui sont les plus hostiles ont d’ailleurs plutôt prévu un plan de remplacement pour l’après-Brexit. Enfin, l’Union européenne et les États membres ne souhaitent pas le départ de Mme May qu’ils soutiennent dans son combat contre ses détracteurs.

Le plan alternatif des hard brexiteers des conservateurs est-il crédible ?

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Le débat politique sur le Brexit au Royaume-Uni occupe une bonne partie des conventions des partis politiques qui se déroulent en cet automne 2018. Celle des tories est particulièrement attendue du fait de la position de faiblesse de Mme May qui résulte d’un sommet de Salzbourg plutôt calamiteux pour elle. Un autre motif sérieux de préoccupation occupe désormais la Première ministre : les plans alternatifs des hard brexiteers. Après le projet du ERG qui n’avait pas laissé un souvenir impérissable en raison d’insuffisances peu contestables, celui de l’Institut pour les Affaires Économiques (Institute of Economic Affairs), groupe d’influence proche des conservateurs adeptes d’une régulation de la vie économique et sociale par le libre marché, était attendu. Le site l’IEA dévoile les ambitions du think tank : « Our mission is to improve understanding of the fundamental institutions of a free society by analysing and expounding the role of markets in solving economic and social problems ». Les « néo-libéraux » s’y retrouveront ; les défenseurs d’un marché encadré par l’État et de la redistribution la plus équitable des richesses beaucoup moins.

Quelles que soient les inclinations des uns et des autres, le Brexit, par sa complexité, implique de prendre en compte toutes les propositions qui sont susceptibles de contribuer à sortir de l’impasse politique et juridique dans laquelle se trouve le Royaume-Uni. La question est de savoir si le rapport publié par l’IEA y contribue de façon réaliste.

À titre liminaire, présentons, en quelques mots, les auteurs. Il s’agit d’abord de Shanker Singham. À Westminster, il est surnommé « le cerveau des Brexiteers ». Après avoir obtenu ses diplômes à Oxford (notamment en Chimie), il devient avocat d’affaires, lobbyiste à Washington, et conseil du candidat Mitt Romney lors des primaires républicaines de la présidentielle de 2008. Il est encensé par ses nouveaux amis conservateurs britanniques. À côté des figures de proue qu’étaient Boris Johnson et de Michael Gove lors de la campagne référendaire de 2016, Shanker Singham est resté dans l’ombre réservée aux éminences grises. Quant à Radomir Tylecote, l’autre contributeur du rapport, son curriculum vitae n’est pas particulièrement impressionnant, au point que son expertise relative au Brexit pourrait susciter quelques doutes. Nous l’aurons compris, il s’agit bien une commande des hard brexiteers menés par Boris Johnson pour contrecarrer les conclusions pessimistes de volumineuses études économiques, politiques, sociales et juridiques dirigées par d’éminents spécialistes sur le Brexit.

Le pedigree des auteurs n’éveille pas un sentiment d’objectivité profond en ce qui nous concerne. Ce constat ne doit pas empêcher d’aller plus avant et de nous plonger dans 150 pages d’analyses qui, selon leurs promoteurs, ont toutes les raisons de se substituer au plan de Chequers.

Malgré le fait que l’IEA soit réputé pour sa proximité avec les conservateurs, les propos introductifs surprennent en arguant d’un positionnement apolitique et objectif. La présence de Boris Johnson (qui a soumis son propre plan inspiré du texte de l’IEA afin de soutenir un « Super Canada deal »), de David Davis et de Jacob Rees-Mogg lors de la médiatisation du rapport démontre que l’exercice de style des prolégomènes ne saurait tromper qui que ce soit. Pour MM. Singham et Tylecote, le Brexit peut être un succès dès lors qu’il est fondé sur quatre piliers :

  • L’unilatéralisme, c’est-à-dire adopter des mesures encourageant la compétitivité des marchés en toute indépendance. Il s’agirait de limiter un maximum les taxes et les quotas pour les biens agricoles que le Royaume-Uni ne produit pas. En revanche, les zones de pêche territoriales doivent faire l’objet d’un contrôle strict par les autorités britanniques. L’unilatéralité se conçoit également par une coopération avec l’Union européenne, mais sans s’aligner sur la Coopération structurée permanente. Sans surprise, la liberté de circulation doit être remplacée par un dispositif de contrôle de l’immigration fondé sur ses avantages et ses inconvénients. Une espèce d’immigration choisie dans laquelle le Gouvernement s’est manifestement déjà engagée.
  • Le bilatéralisme : pour les rapporteurs, l’objectif est de conclure des accords bilatéraux avec les pays tiers pendant les négociations avec l’Union européenne, en se concentrant sur des accords commerciaux avec des pays qui n’ont pas de relation bilatérale avec l’UE. La conclusion de traités bilatéraux serait aussi l’occasion de s’extraire des réglementations européennes considérées comme « une menace majeure pour l’économie britannique ».
  • Le « plurilatéralisme » : le Royaume-Uni devrait, selon les auteurs, rechercher une participation aux autres grandes zones de libre-échange mondiales que sont l’Accord de Partenariat transpacifique progressiste et global, ainsi que l’Accord de libre-échange nord-américain. L’ambition est claire : poursuivre un abaissement massif des droits de douane avec les États tiers et entreprendre de nouvelles relations commerciales aux fins de libre-échange.
  • Le multilatéralisme : s’appuyer sur les règles de l’OMC afin de renforcer les autres piliers et profiter au maximum d’une adhésion pleine et entière à l’OMC.

En cas de no deal, les auteurs préconisent le maintien de tarifs douaniers nuls sur les produits agricoles et l’absence de contrôle sur les biens qui parviennent de la République d’Irlande. L’idée d’une « backstop » soutenu par l’UE est clairement exclue.

Le document fait parfois montre d’un ton agressif à l’égard de UE. Par exemple, il envisage que si, l’Union ne coopère pas sérieusement sur la base des propositions britanniques, le Royaume-Uni pourrait adopter une position plus combative : l’absence de reconnaissance des réglementations britanniques au jour du Brexit justifierait l’engagement d’une procédure devant les instances compétentes de l’OMC pour violations des règles du commerce international (GATT, accords sur les obstacles techniques au commerce, et accords relatifs aux mesures sanitaires et phytosanitaires). Dans la même lignée, des propos très orientés sont tenus. Le rapport contient, en effet, des assertions du type : « l’appartenance à l’Union européenne a étouffé la prospérité tout autant qu’elle a empêché le Royaume-Uni de se gouverner lui-même » ; ou encore : « nombre de réglementations européennes sont défavorables à la croissance ; le Royaume-Uni doit être plus libre pour faire mieux ».

Les analyses de MM. Singham et Tylecote sont bien plus structurées que le travail du groupe des parlementaires conservateurs dévoilé dans le courant de l’été. Certaines phrases ont le mérite de l’honnêteté puisque l’IEA admet que « le Royaume-Uni a plus passé de temps à négocier avec lui-même qu’avec l’Union européenne ». L’accord commercial envisagé s’apparente au modèle de celui qui unit le Canada et l’Union européenne. Par conséquent, le rapport de l’IEA est crédible au regard de ses finalités : plus de libre-échange à l’échelle de la planète et conserver la maîtrise de la politique commerciale. Les quatre piliers évoqués s’inscrivent clairement dans une perspective d’un maintien d’une coopération avec l’UE qui serait mise au même niveau que le développement des relations avec les zones de libre-échange les plus attractives du globe (marchés nord-américain et asiatique), une participation active au sein de l’OMC, et un engagement vers de nouveaux partenariats que l’UE n’est pas parvenue à conclure (par exemple, avec les États-Unis).

Nous ne partageons pas l’opinion selon laquelle le salut du Royaume-Uni, comme de tout autre État d’ailleurs, viendrait de la poursuite du seul libre-échange et de la suppression de nombreuses réglementations sectorielles. Néanmoins, pour ceux qui soutiennent le contraire, le rapport est convaincant. Il n’en demeure pas moins qu’il recèle des carences notables, même pour un conservateur britannique hostile au plan de Chequers et à l’Union européenne :

  • conformément à la logique libre-échangiste et orthodoxe des auteurs, aucune considération n’est portée aux externalités sociales ou environnementales des mesures proposées. L’impact éventuel des recommandations en termes d’inégalités et d’appauvrissement de certaines populations n’est pas envisagé ;
  • la dimension politique et diplomatique n’est vue que selon un prisme très « britannico-britannique » qui ne tient nul compte de l’état de la politique suivie par Donald Trump aux États-Unis ou des relations actuelles entre les 27. Il est difficile de nier que ce rapport s’inscrit dans la mouvance de l’anglosphère contemporaine que nous avions évoquée il y a quelques mois sur le site ;
  • malgré ses 150 pages, l’étude s’intéresse trop rapidement à la problématique nord-irlandaise. Nous renvoyons le lecteur aux passages pertinents (pp. 110 et suivantes) pour se faire une opinion, mais l’analyse donne l’impression que cette épine majeure dans les pieds des négociateurs pourrait être facilement surmontée par les quelques mesures administratives apportées par MM. Singham et Tylecote. Nous sommes, toutefois, bien en mal de trouver une évaluation du coût et du temps de la mise en place des mécanismes envisagés. Ce n’est pas le moindre des paradoxes pour des défenseurs du « néo-libéralisme » que de faire l’économie d’une étude prospective de ce qu’ils honnissent le plus, à savoir l’effet de nouvelles normes administratives sur les échanges commerciaux…
  • sur le front juridique, les rapporteurs persistent aussi à penser que le Royaume-Uni aurait le pouvoir de conclure des accords commerciaux ou, à tout le moins, mener des négociations en matière commerciale avant le 29 mars. Il aurait été utile que MM. Singham et Tylecote se rappellent que le Royaume-Uni demeure un État membre jusqu’à cette date et qu’il est lié par le droit de l’UE qui ne lui arroge pas une telle compétence ;
  • les développements sur les aspects de sécurité et de défense sont particulièrement faibles.

Ce rapport est donc sérieux et cohérent par rapport aux objectifs fixés par les hard brexiteers. Il n’est pas certain qu’il réponde à l’intérêt général des citoyens britanniques, en particulier des plus exposés au Brexit, et ne permet pas de surmonter les blocages actuels dans les négociations avec l’Union européenne.

Éditorial de rentrée : le Brexit favoriserait-il un nouveau clivage droite/gauche ?

Lloyd George appointed to solve Irish questionHerbert H. Asquith (à gauche) ; David Lloyd George (à droite)

La culture britannique a ceci d’unique qu’elle parvient à concilier par une alchimie paradoxale l’excentricité et le classicisme, la modernité et le conservatisme. Parmi les traditions les plus anciennes, l’organisation de la vie politique figure en bonne place. De l’avènement du parlementarisme contemporain à la fin du XVIIe siècle jusqu’aux grandes lois d’élargissement du droit de suffrage à partir du deuxième tiers du XIXe siècle, whigs et tories auront régné sans partage sur Westminster et Whitehall. L’apparition d’une classe laborieuse et les méfaits de l’industrialisation auront eu raison des libéraux au profit de l’expansion d’un parti travailliste issu des syndicats d’ouvriers. Cette rupture, consacrée par l’accession du Labour comme deuxième parti du pays dans les années 1920, trouve ainsi ses racines dans les transformations économiques et sociales. Le Brexit serait-il l’événement susceptible de provoquer une évolution similaire ? Des éléments conjoncturels et structurels pourraient conduire à répondre positivement à cette interrogation, bien qu’il faille demeurer prudent dans un pays qui est marqué par une stabilité partisane notable.

Sur le plan conjoncturel, les divisions actuelles au sein du parti conservateur ne sont pas sans rappeler l’affrontement historique entre Lloyd George et Asquith au début du XXe. Ce conflit larvé a précipité la chute des libéraux. La Première Guerre mondiale, événement autrement plus tragique que le Brexit, avait révélé une opposition entre un Asquith appréhendant le rôle militaire du Royaume-Uni dans la continuité des guerres napoléoniennes, tandis que Lloyd George souhaitait une mobilisation inédite de toute la société dans l’effort de guerre. Asquith affichait à l’époque un pragmatisme attentiste et un désir de consensus qui ne sont pas sans rappeler l’attitude actuelle de Mme May. En 1916, Asquith dut se résoudre à la démission au profit de Lloyd George, plus dynamique et volontariste quant au cap politique à adopter. Sans procéder à une assimilation douteuse entre Lloyd George et Boris Johnson, il est indéniable que ce dernier présente une opinion bien plus claire sur l’issue du Brexit que la Première ministre – à défaut d’être réaliste.

Notons aussi qu’en 1918, du fait d’accusations proférées par l’état-major contre ses choix militaires, Lloyd George surmonta un vote de défiance dont l’initiateur n’était autre qu’Asquith. Si le Premier ministre put s’extirper de cette chausse-trappe, 98 libéraux s’étaient néanmoins désolidarisés du Gouvernement. Un siècle plus tard, en additionnant les MPs pro-européens et les hard brexiteers du parti conservateur, il est possible de parvenir à un chiffre assez proche de la centaine. Quand bien même l’opposition à Mme May est divisée (ce qui lui permet de se maintenir pour l’instant au pouvoir), les méfaits ne sont pas sans similitudes avec ceux que les libéraux ont connus à l’issue de la Première Guerre mondiale : une profonde crise de parti. Les élections générales de 1918 se soldèrent par la défaite d’Asquith et la victoire de l’alliance conservatrice-libérale soutenue par Lloyd George. Pourtant, quatre ans plus tard, la coalition volera en éclats et les libéraux ne seront plus jamais l’une des deux grandes formations du « two-party system ».

Sous un angle plus structurel, la crise que subit la société britannique puise ses sources dans le déclin de l’ancienne puissance coloniale depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, et les échecs, sur le plan économique et social, des politiques tant travaillistes que conservatrices. En recherche d’identité et victime de profondes fractures sociales et territoriales, la société britannique du Brexit est l’issue presque logique de décennies d’errances dont la seule parenthèse, assez artificielle, aura été la Cool Britannia de Tony Blair. Le choc violent de la Première Guerre mondiale auquel succéda la crise économique des années 1930 forme selon nous la première séquence du « déclin de l’Empire britannique », la seconde s’étalant des années 1950 à aujourd’hui. Seuls la langue anglaise et le capitalisme financier permettent à Albion de se maintenir parmi les grandes puissances mondiales, mais les limites sociales et environnementales de ce mode de développement économique pourraient sonner définitivement le glas de ce statut déjà fortement menacé au mitan des années 1970 (en 1976, le FMI s’était porté au chevet d’une économie britannique en décrépitude). À ce moment-là, l’adhésion aux Communautés européennes avait grandement contribué à ce que le Royaume-Uni préserve son influence. Le Brexit, en renvoyant à une période des plus difficiles pour le peuple britannique, est de nature à déstructurer profondément la vie politique. Il est vrai qu’aucun parti politique ne semble, pour l’heure, prendre la mesure des risques encourus. Sur les problématiques sociales, environnementales et européennes, le Labour aurait pu s’ériger en véritable force de proposition. Si certaines idées de Jeremy Corbyn ne sont pas dénuées d’intérêt, il peine à les concrétiser par de solides actions. Son euroscepticisme le rend peu audible sur les sujets européens, les travaillistes étant d’ailleurs aussi divisés que les conservateurs sur le Brexit. L’implosion au sein du parti n’est pas impossible.

Les arguments ne manquent donc pas pour convenir de l’avènement imminent d’un redécoupage politique inédit qui verrait le two party system se reconstruire autour d’une nouvelle ligne de fracture. Par exemple, pourraient apparaître, d’une part, un parti anti-européen mû par un néo-impérialisme britannique dont les caractéristiques seraient le soutien au libre-échange lié à une restriction de l’immigration (voy. les discours de Boris Johnson) ; et d’autre part une formation pro-européenne consciente des enjeux sociaux et environnementaux.

Le cas britannique n’est pas isolé. L’ensemble des démocraties européennes subissent un déplacement tectonique majeur des plaques partisanes. Les tremblements de terre politiques qu’ont connus notamment la France et l’Italie en sont des manifestations. Reste à savoir si ces événements vont favoriser l’apparition de nouveaux courants politiques capables d’embrasser les deux enjeux cruciaux pour l’Europe : la réforme de l’Union européenne et la transformation de notre modèle économique afin qu’il soit moins pourvoyeur d’inégalités et qu’il soit plus respectueux de notre environnement. Le reformatage du logiciel doctrinal des partis britanniques comme européens autour de ces défis est souhaitable, car il sera alors la preuve que la classe politique en aura pris conscience de leur priorité.

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Synthèse des événements qui se sont déroulés au mois d’août.

Malgré l’urgence de la situation, les négociations de la mi-août et de la fin du mois n’ont pas permis de progresser sur les sujets irlandais et de la future relation commerciale entre l’Union européenne et le Royaume-Uni. Le Gouvernement britannique a publié plusieurs synthèses résumant ses positions sur tel ou tel point abordé lors des négociations (documents accessibles ci-dessous). Le fait le plus marquant est toutefois le fait que les différentes parties se préparent publiquement à l’absence d’accord avant le 29 mars 2019, date prévue du Brexit. Dominic Raab, le nouveau secrétaire d’État chargé du dossier, a publié une notice envisageant un no deal. Au début de l’été, la Commission avait également diffusé des recommandations aux gouvernements, aux entreprises et aux citoyens en vue d’un tel scénario. Le 27 août, c’est le Gouvernement français qui a annoncé travailler sur ce risque.

Les négociateurs restent, toutefois, optimistes. La lecture des documents mentionnés démontre le péril majeur que l’absence de traité constituerait pour le commerce, les services financiers, et l’attractivité du pays (le solde migratoire est au plus bas depuis 2012). Les hard Brexiteers, rassérénés par le retour de Nigel Farage, en ont d’ailleurs profité pour accuser leurs adversaires et le Gouvernement d’agiter une fois encore le chiffon rouge du cataclysme économique en cas de sortie dure du Royaume-Uni de l’UE. Cette ligne politique avait, il est vrai, bien peu servi le camp du remain lors du référendum de 2016. Il n’en demeure pas moins que l’opinion publique s’inquiète toujours plus d’un retrait sans accord. Les prochaines semaines seront cruciales. Nous convions le lecteur à conserver à l’esprit deux points dans le suivi des discussions à venir. Primo, 80 % du traité de retrait est abouti. Secundo, la future relation commerciale, si elle doit être prise en compte par les négociateurs dans l’élaboration du traité en vertu de l’article 50, 2. du TUE, ne fera l’objet que d’une déclaration politique. Autrement dit, il n’est pas impossible que, si l’imbroglio nord-irlandais parvient à être réglé par une ultime concession britannique, cette déclaration politique soit suffisamment vague pour laisser une large marge de manœuvre aux négociateurs durant la période de transition qui s’ouvrira au 29 mars 2019.

Documents publiés par le Gouvernement britannique en août sur les sujets clefs :

Accès aux marchandises

Irlande du Nord

Note sur la procédure d’adoption de l’accord de retrait

Sûreté nucléaire

Note sur la procédure d’adoption de l’accord de retrait

Les 24 guides en cas d’absence d’accord sont disponibles à l’adresse suivante : https://www.gov.uk/government/collections/how-to-prepare-if-the-uk-leaves-the-eu-with-no-deal

Sueurs froides et grabuge à la veille de la suspension estivale de la session parlementaire

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Le présent article a pour finalité de faire un point synthétique sur le Livre blanc et le contexte dans lequel il est actuellement discuté devant le Parlement britannique.

Le document du gouvernement britannique rappelle de façon constante que le Brexit aura bien lieu. Il ne s’agit, en aucun cas, de revenir sur ce que Mme May estime être la consultation la plus démocratique qu’ait connue le Royaume-Uni (point de vue, au demeurant, critiquable). Les avant-propos du Livre blanc soulignent également une continuité des propositions de l’Exécutif sur le Brexit depuis que Mme May est aux affaires, ce qui, là encore, laisse dubitatif lorsque l’on connaît les nombreuses concessions et tergiversations qui ont émaillé la marche vers la sortie de l’Union européenne depuis l’été 2016.

Le partenariat économique envisagé se fonde sur neuf points qui reprennent le « compromis » de Chequers.

En voici le contenu issu du résumé produit au début du Livre blanc :

  • un recueil réglementaire commun relatif à la libre circulation des marchandises, y compris agricoles, permettant d’éviter une frontière physique, assurément problématique avec la République d’Irlande ;
  • participer aux agences chargées de la régulation du secteur des marchandises et des produits agricoles. Cette participation impliquerait d’accepter leurs réglementations et de participer à leur financement par un statut novateur d’État non membre de l’UE, mais reconnu comme participant actif ;
  • mettre en place une zone de facilitation douanière évitant des contrôles et les perceptions de taxes à la douane (notamment la collecte des droits par le Royaume-Uni pour l’Union européenne pour les marchandises destinées aux États membres) ;
  • exclure des droits de douane en matière de marchandises ;
  • conclure de nouveaux accords en matière de services et de numérique qui préservent ces secteurs clefs de l’économie britannique ;
  • les services financiers devront faire l’objet d’un accord spécifique avec l’UE. Vraisemblablement, il s’agirait de parvenir au statu quo sans le recours au « passeport européen ». Le but du gouvernement est de garantir la pérennité du leadership londonien en la matière, même si les propositions se veulent profitables aux deux parties ;
  • maintenir la coopération pour l’énergie et les transports en préservant le marché unique de l’énergie entre les deux Irlande et en développant les coopérations garantissant les approvisionnements ;
  • rétablir les frontières entre le Royaume-Uni et l’UE pour la circulation des personnes, mais en favorisant la liberté de mouvement des citoyens de l’Union européenne, en particulier les travailleurs ;
  • le maintien de la réglementation européenne en matière de droit de la concurrence, de standards environnementaux, de protection du consommateur et de droit des salariés. Les régulateurs britanniques s’aligneraient sur les exigences européennes.

Le Livre blanc confirme la volonté de conclure un traité ambitieux en matière de sécurité et développe de façon assez détaillée les questions en suspens (énergie, coopération judiciaire, traitement des données personnelles…). Il ressort de l’ensemble des propositions faites une volonté de conclure une multiplicité d’accords spécifiques qui confirme que le Royaume-Uni considère que la future relation avec l’UE sera sui generis. Nous le soutenons depuis longtemps : rien n’empêche l’Union d’accepter un nouveau statut pour un futur État tiers qui se situerait juste en deçà du modèle norvégien par exemple. Toutefois, la construction d’un tel statut ne saurait remettre en cause l’unité de certaines libertés ainsi que nous le soulignions dans notre commentaire du faux compromis de Chequers. La divisibilité au sein de la libre circulation des personnes est, de ce point de vue, une réelle difficulté. Par ailleurs, la task force dirigée par Michel Barnier doit suivre la feuille de route du Conseil européen du 28 mars 2018 dans laquelle les États membres ont encore insisté sur l’indivisibilité des libertés fondamentales de l’UE. Or le Livre blanc écarte ce principe en distinguant le traitement des marchandises de celui des services. La même observation vaut pour la participation du Royaume-Uni aux agences européennes et la question de l’autorité de la Cour de Justice. Si le Livre blanc reconnaît que le Royaume-Uni financera certaines agences et admettra un rôle à la Cour de Justice dans le cadre de l’alignement réglementaire en matière de circulation des marchandises notamment, la task force peut considérer que la copie n’est toujours pas satisfaisante. Michel Barnier s’est légitimement interrogé, dans une déclaration du 20 juillet, sur la viabilité des suggestions britanniques. Le Livre blanc témoigne de la volonté pour les Britanniques de s’aligner sur les standards européens pour les biens de consommation contrôlés à la frontière. Cet alignement est pour l’heure exclu, en revanche, pour des caractéristiques de biens qui ne font pas l’objet d’un tel contrôle, comme la présence d’OGM et de pesticides pour les produits agricoles fortement encadrée par le droit de l’UE. Par ailleurs, les modalités d’application de la zone douanière conjointe apparaissent au négociateur en chef comme une usine à gaz qui devrait ajouter de la bureaucratie et alourdir les coûts des entreprises. Dernière remarque : comment accepter l’exclusion des services de la zone de libre-échange au seul avantage des sociétés britanniques ?

L’incapacité de Mme May à franchir le cap et de proposer un régime juridique proche de celui de la Norvège sur les questions de la libre circulation et de la compétence de la Cour de Justice tient aux tensions au sein du parti conservateur. Celles-ci se sont encore révélées lors de la discussion de deux projets de loi qui doivent tenir compte de la future relation commerciale avec l’UE. Il s’agit, d’une part, du Taxation (Cross-border Trade) Bill (ou Customs Bill) et, d’autre part, du Trade Bill. Ces textes ont été déposés en novembre sur le bureau de la Chambre des Communes dans ce qu’il convient d’appeler le « paquet législatif du Brexit » qui a été initié avec la loi de notification de retrait et s’est poursuivi avec le texte relatif au retrait de l’Union abrogeant la loi sur les Communautés européennes de 1972. Le premier projet de loi a pour objet de régir les droits de douane à l’importation et à l’exportation et de déterminer, en particulier, le régime de ces droits dans le cadre du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Les modalités de perception de la TVA et toute taxe sur le commerce des marchandises ont vocation à être réglées par cette loi. Le second projet de loi doit permettre de dupliquer en droit interne l’ensemble des accords commerciaux conclus par l’UE alors que le Royaume-Uni en était membre, et ce, avant que le Brexit ne soit effectif. Le texte prévoit également la création d’une Autorité de règlement des différends commerciaux chargée de conseiller le Gouvernement.

À la date du 17 juillet, le Customs Bill a fini d’être examiné par la Chambre des Communes et sera débattu sur le fond par les Lords à partir du 4 septembre 2018, tandis que le Trade Bill en est au report stage à la Chambre des Communes. La dernière lecture par les MPs du Customs Bill a permis aux Brexiteers conduits par Jacob Rees-Mogg au sein du Groupe de recherche européen du parti conservateur (European Research GroupERG) d’imposer un amendement au texte. Il doit être considéré comme une concession majeure de Mme May puisqu’il introduit la réciprocité pour que le Royaume-Uni puisse percevoir les droits de douane pour le compte de l’UE en ce qui concerne les marchandises échangées entre les deux territoires. Le Trésor britannique ne pourra pas collecter ces droits jusqu’à ce qu’un accord de réciprocité soit conclu, c’est-à-dire que les États membres devront procéder à la même collecte pour les biens exportés de l’UE vers le Royaume-Uni, notamment si les tarifs douaniers européens sont supérieurs à ceux du Royaume-Uni (un mécanisme de compensation permettant l’alignement tarifaire sera donc nécessaire). Jacob Rees-Mogg et consorts pensent que l’Union n’acceptera pas cette réciprocité, mettant dès lors à mal l’arrangement pensé par Mme May pour éviter le rétablissement matériel des frontières (et donc faire tomber un Brexit trop doux aux yeux des eurosceptiques). Cette concession a été très mal vécue par les soft brexiteers et les pro-européens du parti conservateur. La modification n’a d’ailleurs été adoptée que par trois voix de majorité (305 contre 302 ; notons que l’actuel et l’ancien leader des Libéraux démocrates, pro-européens, n’ont pas participé au vote et ont dû s’en excuser publiquement). Trois autres amendements émanant du ERG ont été acceptés. Le premier exclut que le Royaume-Uni aligne ses taux de TVA sur ceux de l’UE ; le deuxième exige l’adoption d’une loi si le Royaume-Uni s’engage dans une union douanière avec l’Union ; et le troisième prévoit qu’il serait illégal d’établir une douane sur la mer d’Irlande (rappelons que le DUP en a fait du rejet d’une telle frontière une condition sine qua non de son soutien au Gouvernement). L’Union européenne avait pourtant envisagé une unité de régime juridique entre les deux Irlande pour éviter le rétablissement d’une frontière sur l’île, la repoussant de facto en mer d’Irlande.

Mme May a évité une défaite majeure sur le second projet de loi. Par 307 voix contre 306, les Communes ont rejeté l’amendement des députés pro-européens favorables au maintien de l’Union douanière en l’absence d’accord à la date du 21 janvier 2019 (modification déjà discutée lors des débats relatifs à la loi de retrait de l’UE). En revanche, le Gouvernement a dû se soumettre au vote des MPs en faveur de l’alignement du Royaume-Uni sur l’Union européenne en matière de réglementation médicale.

Conclusion

Après avoir échoué à mettre un terme à la session parlementaire de façon anticipée, Mme May devra attendre le 24 juillet pour prendre un repos bien mérité. La succession effrénée d’événements depuis deux semaines pourrait réserver encore des surprises d’ici le summer recess. Le Gouvernement semble, toutefois, avoir réussi à se maintenir, mais au prix de concessions qui rendent le livre blanc plus difficilement admissible pour les Européens qu’il ne l’était initialement. Le consensus obtenu sur le front interne risque, en conséquence, de se traduire par une paralysie des négociations sur le front externe. Les déclarations de Michel Barnier seront cruciales. Si les propositions de Mme May ne lui conviendront certainement pas, il n’a aucun intérêt à « charger la barque » et l’affaiblir encore un peu plus. Boris Johnson, en embuscade, n’attend que cela. S’il venait à accéder au 10 Downing Street, le scénario d’un no deal serait plus que probable. Au-delà d’un échec pour Mme May, ce serait aussi celui des Européens. La crédibilité des leavers est néanmoins fortement écornée depuis que la Commission électorale a officiellement sanctionné leur campagne pour un dépassement des dépenses autorisées par la législation britannique. Si cet événement ne saurait conduire à annuler les résultats du référendum du 26 juin 2016, il affaiblit temporairement les opposants potentiels de Mme May à son plan de « semi-soft Brexit ».

Le faux compromis de Chequers et ses conséquences

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La prudence nous avait commandés, dans l’équipe de l’Observatoire du Brexit, de limiter les publications ces derniers jours. La raison en était simple : nous étions assez convaincus qu’un drame se tramait au sein de l’Exécutif britannique. Cela faisait plusieurs semaines que David Davis tergiversait quant à son avenir. Boris Johnson multipliait les coups d’éclat depuis des mois. Toutefois, c’est l’urgence de proposer une feuille de route un tant soit peu crédible à la task force européenne qui a accéléré les événements vers un nouvel épisode de la crise politique qui saisit le Royaume-Uni depuis le 23 juin 2016. Incapable de trancher entre les différents courants qui traversent le parti conservateur, Mme May s’est ingéniée depuis deux ans à construire un discours imprécis et volontairement contradictoire pour préserver l’unité de ses troupes. Mais chacun sait que gouverner, c’est choisir. Les coups de semonce et les défaites subies au Parlement à l’occasion des débats relatifs à la loi de retrait de l’Union européenne auront été un avertissement majeur. Le remaniement du gouvernement en est la suite logique, et ce, pour la septième fois en deux ans. Pour comprendre cette nouvelle étape d’une crise politique dont il est impossible de prévoir l’issue, il convient de rappeler que tout part d’une réunion ministérielle à Chequers. Le compromis prétendument obtenu à cette occasion n’était que de façade, les démissions se multipliant depuis lors, y compris au sein du parti. Ralentissant l’adoption d’un livre blanc qui sera lu avec attention par les négociateurs de Bruxelles et débattu par Westminster, les événements actuels pourraient hypothéquer l’avenir de Mme May et les discussions avec l’Union.

  1. Le « compromis » de Chequers

Depuis 1917, Chequers est le lieu de villégiature du Premier ministre sis à quelques encablures de Londres. Cette bâtisse typiquement anglaise n’a sans doute jamais aussi bien porté son nom que lors de cette journée du 6 juillet, deux ans presque jour pour jour après la nomination de Theresa May au poste de Premier ministre. « Chequers » pourrait descendre, selon les versions, du nom Exchequer qui désigne un échiquier sur lequel les comptes du royaume étaient prétendument établis. Mais, loin de l’austérité des finances publiques, c’est bien à une véritable partie d’échecs à laquelle nous avons assisté ces dernières heures. Mme May a réuni dans la résidence la douzaine de ministres composant le « Cabinet de guerre » (« War Cabinet ») constitué il y a quelques mois afin de traiter du Brexit plus efficacement. Partagé hard Brexiters, soft Brexiters et personnalités hostiles à la sortie de l’Union européenne, ce groupe n’a jamais permis de construire une ligne de force crédible dans les négociations avec la task force dirigée par Michel Barnier. Après de multiples discours, les premières concessions faites à Bruxelles et aux parlementaires majoritairement favorables au soft Brexit, le bruit courrait que Mme May ne pouvait que soutenir une sortie limitée de son pays de l’Union européenne. L’accord révélé à la suite de la réunion du 6 juillet recèle encore une tentative de synthèse entre les factions opposées au sein du parti conservateur, mais il s’oriente plus nettement en faveur d’un soft Brexit. Voici synthétiquement son contenu :

– la conclusion avec l’Union européenne d’un règlement commun (« common rulebook ») portant sur le commerce des biens incluant les produits agricoles. Il s’agit donc de maintenir un alignement du droit britannique sur le droit européen dans le champ du commerce des marchandises dans le but de préserver la libre circulation. Le Parlement de Westminster aurait, toutefois, un droit de regard sur ce corps de règles. Il pourrait l’amender ou le remettre en cause (mais, dans ce cas, l’UE bloquerait l’accès au marché intérieur). Notons que le compromis de Chequers précise que le Brexit ne doit pas entraîner une évolution réglementaire qui conduirait à diminuer les standards environnementaux, de droit du travail et de protection des consommateurs acquis sur le fondement du droit de l’Union européenne. Plusieurs observateurs ont souligné que ce point empêcherait tout accord de libre-échange avec les États-Unis en matière de biens de consommation dans la mesure où leurs propres standards sont parfois incompatibles avec les exigences européennes. Il n’en demeure pas moins que le common rulebook ne doit pas remettre en cause la libre conclusion de traités commerciaux par le Royaume-Uni avec des États tiers.

– aucun accord global n’est, en revanche, envisagé pour les services. Il faudra donc passer par des discussions distinctes pour chaque secteur (finance, assurance, conseil juridique par exemple) qui devront garantir un maximum de flexibilité et tendre vers une régulation commune. Cette exclusion n’est pas anodine, puisque les services représentent l’essentiel de la contribution à la production intérieure brute du Royaume-Uni. Finalement, la proposition de Mme May vise surtout à apporter une réponse (partielle, nous le verrons) au risque du rétablissement d’une frontière physique entre les deux Irlande. Les services ne sont effectivement pas concernés par les contrôles concrets aux frontières par leur nature même. En maintenant la circulation des marchandises, le Royaume-Uni apporte une première solution à l’obstacle irlandais.

– Mme May a précisé ce qu’elle souhaitait dans le nouvel accord douanier avec l’UE afin d’éviter toute friction frontalière au sein des îles britanniques. Il s’agirait d’établir un système mixte de perception des droits de douane : le Royaume-Uni appliquerait ses tarifs et sa propre politique commerciale pour les biens circulant au sein du Royaume-Uni et appliquerait des règles équivalentes à celles de l’Union européenne pour les marchandises importées des États membres. Si les taxes européennes sont plus élevées que celles prélevées par le Royaume-Uni pour les biens destinés aux États membres, elles seraient collectées par les Britanniques puis rétrocédées à l’UE. Ce système est qualifiée de « zone douanière conjointe » (« combined customs territory »).

– pour éviter toute frontière dure avec la République d’Irlande, Mme May a également accepté qu’un cadre spécifique doive faciliter la libre circulation des travailleurs et des étudiants européens. La liberté de mouvement au sens du droit de l’Union européenne est, pour l’instant, exclue.

– il restait à savoir comment ce schéma pouvait être encadré institutionnellement. Le plan de Mme May prévoit un cadre commun d’interprétation des accords UE/RU par leurs juridictions respectives. Les juridictions britanniques devront, à ce titre, continuer d’appliquer la jurisprudence européenne pour les domaines qui relèvent du règlement commun. Des commissions mixtes ou un mécanisme d’arbitrage indépendant chargé de la résolution de litiges éventuels pourront soumettre une question préjudicielle à la Cour de Justice afin de se conformer à l’interprétation du droit de l’Union.

En quoi tout cela forme-t-il un « compromis » ? Par rapport aux positions d’il y a deux ans ou un an et demi, il est indéniable que Mme May a évolué. Le fléau de la balance semble désormais pencher du côté d’un Brexit limité. Le Gouvernement recule pour partie sur la libre circulation des marchandises et des personnes (travailleurs et étudiants pour l’instant), concession qui s’ajoute à celles déjà consenties sur le solde de tout compte, le traitement des citoyens européens et les exigences de conformité au droit de l’UE pendant la phase de transition. Cependant, Mme May s’ingénie à donner encore des gages aux tories les plus hostiles à un retrait qui n’en serait pas vraiment un. La réaffirmation du rôle du Parlement vis-à-vis du règlement commun, la limitation de l’intervention de la Cour de Justice, la persistance à vouloir une autonomie complète en matière d’accords commerciaux avec des États tiers, et l’exclusion du secteur des services du « rulebook » sont les manifestations de la volonté de ménager la frange la plus à droite du parti conservateur. Pourtant, les événements qui ont suivi la publication du prétendu « compromis » démontrent que Mme May n’a, une fois de plus, satisfait personne.

  1. Les démissions (en cours ?) et l’avenir de Mme May

À peine 48 h après les déclarations triomphantes de la Première ministre qui prétendait avoir fait taire les voix discordantes et rétabli la solidarité gouvernementale et partisane sur le Brexit, David Davis, le secrétaire d’État chargé du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, puis Boris Johnson, chargé des Affaires étrangères, ont démissionné. Ces départs du Cabinet étaient attendus bien avant le simulacre d’unité succédant à la réunion de Chequers. S’il s’agit d’une manifestation de plus de la crise politique que le Royaume-Uni vit depuis le 23 juin 2016, elle devrait être surmontée dès lors que plusieurs conditions sont réunies. La première est la confirmation du soutien du parti. Mme May jouit, à cet égard, de deux atouts. Primo, pour qu’elle soit écartée, une motion de défiance à son encontre doit être déposée par 48 députés de la Commission 1922, nom donné au groupe parlementaire tory comprenant les backbenchers, c’est-à-dire les MPs qui ne font pas partie du Gouvernement. Discutée, elle doit être ensuite adoptée par la majorité des membres. Or les hard brexiteers sont minoritaires au sein de la Commission 1922. De plus, en octobre 2017, nombre de membres du groupe avaient sollicité un remaniement majeur du Gouvernement afin que Theresa May éclaircisse sa position. Les événements de début juillet semblent aller en ce sens. Secundo, les tories ne disposent pas d’alternative à Mme May. Provoquer sa démission serait sans nul doute suivi d’un vote de défiance au Parlement qui entraînerait des élections anticipées potentiellement favorables aux travaillistes. C’est sans doute la raison pour laquelle David Davis a bien insisté lors de son départ que, s’il ne se sentait pas en capacité de défendre le contenu du futur livre blanc, il continuerait de soutenir la Première ministre.

La seconde condition est l’acquiescement du Livre blanc par Westminster qui reprendra le compromis de Chequers. Sur ce point, il n’est pas acquis que Mme May obtienne le soutien des Communes. Néanmoins, le texte soumis à l’examen des MPs est un geste vers un soft Brexit qui pourrait recueillir quelques voix travaillistes. En outre, le peu de temps qu’il reste au Gouvernement britannique pour négocier l’accord de retrait joue en faveur de l’Exécutif. Cet état de fait empêche également toute tentative de défiance votée par les Communes qui provoquerait sans doute des élections anticipées qui ne pourraient se dérouler qu’en septembre alors que la conclusion d’un traité est prévue pour la fin du mois d’octobre. Pousser le Gouvernement à la démission serait donc la meilleure façon de sauter dans le précipice d’un Brexit sans accord le 20 mars 2019.

Les démissions de David Davis et de Boris Johnson ont conduit à une modification sensible de l’équilibre entre hard et soft Brexiters. Bien que le portefeuille de Davis Davis échoit une fois de plus à un eurosceptique, le départ du ministre des Affaires étrangères a favorisé l’arrivée de modérés au sein de l’équipe de Mme May. Jeremy Hunt, l’ancien ministre de la Santé depuis 2012, a été nommé à la place de Boris Johnson. En faveur du remain, il demeure néanmoins critique à l’égard du rôle de la Commission européenne. Quant à Dominic Raab qui succède à David Davis, c’est un défenseur d’un Brexit dur. Il n’en demeure pas moins que les quatre portefeuilles ministériels les plus importants (Premier ministre, chancelier de l’Échiquier, ministre des Affaires étrangères et ministre de l’Intérieur) sont dévolus à d’anciens militants du maintien du Royaume-Uni au sein de l’Union européenne.

Finalement, la direction du soft Brexit pressentie dans les dernières semaines de l’année 2017 semble être prise par le Gouvernement britannique, mais sans qu’elle ne soit complètement assumée (les préparations en cas de no deal au sein de l’administration se poursuivent d’ailleurs). Les négociateurs européens ont, de surcroît, tout loisir de considérer que le pseudo-compromis de Chequers n’est toujours pas compatible avec leur vision du Brexit.

  1. L’avenir des négociations

Plusieurs points évoqués plus haut sont susceptibles de heurter la task force dirigée par Michel Barnier. En premier lieu, la distinction entre les régimes juridiques applicables aux marchandises et pour les services pourraient ne pas convenir aux Européens qui souhaitent préserver au maximum l’unité du marché commun. Cependant, rien n’empêche un traitement spécifique des secteurs économiques comme d’autres accords commerciaux conclus par l’UE avec des États tiers le prévoient déjà. En deuxième lieu, l’arrangement de la zone douanière conjointe lié au maintien d’une politique extérieure autonome peut paraître difficile à mettre en œuvre concrètement. En troisième lieu, le rôle de la Cour de Justice tel qu’il est compris par le Gouvernement britannique pourrait ne pas satisfaire Bruxelles. En quatrième et dernier lieu, la libre circulation des travailleurs et des étudiants rend divisible la libre circulation des personnes par une catégorisation qui, là encore, peut enfreindre l’unité des libertés fondamentales des traités. Michel Barnier a confirmé, lors d’un discours à New York, que 80 % de l’accord devant être finalisé en octobre étaient réglés. Soufflant une brise d’optimisme sur les négociations en cours, son propos vise implicitement à encourager Mme May dans la voie qu’elle a commencé à tracer. La sortie peu amène de Donald Trump à l’encontre de la Première ministre britannique depuis les démissions de David Davis et Boris Johnson rappelle que le Royaume-Uni obtiendra peu de son partenaire historique et que parvenir à un traité de retrait avec l’UE est plus que jamais incontournable.