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Les élections du 6 mai 2021 en Écosse : une étape vers l’indépendance ?

Après l’Irlande du Nord (qui est toujours en crise avec la récente démission d’Arlene Foster), c’est à l’Écosse d’occuper le terrain médiatique. Le 6 mai se dérouleront les élections locales qui pourraient se solder par une victoire écrasante des indépendantistes. Si tel devait être le cas, la pression sur le gouvernement britannique serait considérable pour qu’un nouveau référendum sur l’indépendance soit organisé. Le changement de circonstances qu’a constitué le Brexit a relancé depuis près de cinq ans cette hypothèse, les Écossais s’étant majoritairement prononcés contre un choix d’abord anglais. La voie juridique étant écartée par Londres, seule la répétition de scrutins défavorables au parti conservateur au pouvoir, parti de l’union, permettrait de le contraindre politiquement à une nouvelle votation à court terme. De surcroît, l‘affaire de malversations dans laquelle le Premier ministre est empêtré depuis deux semaines et qui est fait l’objet d’une enquête par une commission du Parlement, devrait favoriser  les adversaires indépendantistes et travaillistes des tories. Alexandre Guigue revient sur les enjeux du scrutin du 6 mai et ses potentielles conséquences. Il présentera dans un second billet le résultat d’élections qui pourraient aboutir à une remise en cause majeure de l’unité du Royaume-Uni.

Quoi qu’il en soit, la question de la tenue d’une nouvelle consultation est distincte du résultat qui en découlerait. Un vote en faveur de l’indépendance est loin d’être acquis, au point que Boris Johnson, féru de paris politiques, pourrait finalement être avisé d’accepter d’organiser un second référendum qui, s’il se soldait par une victoire de l’union, aurait un double avantage : l’affaiblissement du nationalisme écossais et un triomphe électoral qui le renforcerait. Comme tous les paris risqués, il se jouerait à quitte ou double et n’a, pour l’instant, pas les faveurs de Boris Johnson plus que jamais en difficulté sur le plan politique après une relative accalmie due à sa bonne gestion de la distribution des vaccins contre la Covid-19.


Par Alexandre Guigue, maître de conférences HDR en droit public, Centre de recherche en droit Antoine Favre, Université Savoie Mont Blanc

Les élections législatives du 6 mai 2021 sont le premier scrutin organisé en Écosse après la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. Le parti national écossais (Scottish National Party, SNP) essaie d’en faire un référendum pour ou contre l’indépendance avec l’espoir de convaincre le gouvernement du Royaume-Uni d’accepter la tenue d’un nouveau scrutin. S’il est certain que le SNP va l’emporter, l’ampleur de sa victoire annoncée peut avoir son importance. En effet, rien n’oblige Boris Johnson à négocier avec Nicola Sturgeon, mais il lui sera difficile de rester indifférent si les indépendantistes obtiennent une majorité écrasante. Quelle que soit l’issue du scrutin, les options ne sont pas nombreuses pour le parti nationaliste. La démarche unilatérale paraît vouée à l’échec, mais elle pourrait être choisie par Nicola Sturgeon si le gouvernement britannique s’obstine à refuser la tenue d’un nouveau référendum après une nette victoire des indépendantistes.

L’impasse de la démarche unilatérale ?

En principe, c’est le Parlement qui décide de la tenue d’une nouvelle consultation puisque le §1(b) de la partie 1 de l’annexe 5 du Scotland Act de 1998 a fait de l’union entre les royaumes d’Écosse et d’Angleterre une compétence exclusive de Londres. Cependant, Westminster peut <a href= »http:// » data-wplink-url-error= »true »>temporairement déléguer à Holyrood une compétence qui lui est normalement réservée par ordre royal pris sur avis du Conseil privé (section 30). C’est cette seconde option qui avait été privilégiée par l’ancien Premier ministre, David Cameron, pour l’organisation du référendum d’indépendance de 2014 (Edinburgh Agreement).Nicola Sturgeon, la Première ministre écossaise, souhaiterait que cette même procédure soit enclenchée en vue d’une seconde votation, ce qui est aujourd’hui clairement exclu par Boris Johnson. Il convient aussi d’ajouter que le recours à la section 30 implique l’approbation des deux parlements. On peut penser qu’il s’agit d’une simple formalité dès lors que les deux gouvernements sont d’accord pour initier le processus, mais un contexte tendu pourrait conduire à ce que Westminster soit moins conciliant qu’il y a sept ans. Dans de telles conditions, la voie politique paraît être la seule à même de faire progresser la cause de l’indépendance. Face à l’intransigeance de Londres, le gouvernement écossais pourrait être tenté d’entreprendre une démarche unilatérale.

– L’hypothèse d’un référendum décidé par le seul Parlement d’Holyrood.

La démarche unilatérale la plus simple pour le gouvernement de Nicola Sturgeon serait de s’appuyer sur le résultat des élections du 6 mai 2021 pour faire adopter une loi par le Parlement d’Holyrood ordonnant la tenue d’un nouveau référendum. Cette hypothèse est très peu crédible, car elle se heurterait inévitablement à la Cour suprême du Royaume-Uni tant l’illégalité de la démarche serait flagrante. Dans des affaires moins évidentes, les juges ont déjà plusieurs fois douché les espoirs des nationalistes. Ils l’ont fait en relativisant la portée de la convention Sewel, puis en garantissant un retour au gouvernement central, et non aux autorités dévolues, des pouvoirs transférés à l’Union européenne. Face à une décision unanime des juges de la Cour suprême, les nationalistes écossais auraient alors du mal à se complaire dans une situation de victime. C’est la raison pour laquelle une autre idée, plus subtile, a été avancée dans les rangs du SNP, et même reprise par Nicola Sturgeon en janvier 2021 : celle de la tenue d’une consultation non contraignante.

– L’hypothèse d’une consultation populaire non contraignante décidée par le  Parlement d’Holyrood.

En apparence, cette voie est beaucoup plus respectueuse du droit. En admettant d’office que la consultation serait sans aucune conséquence juridique, le Parlement d’Holyrood ne se mettrait pas hors la loi. En soi, il n’y aurait pas d’atteinte à la loi de dévolution de 1998 puisque, par elle-même, la consultation serait sans effet sur l’union des deux royaumes. Mais si la consultation est organisée unilatéralement, il y a des chances que l’affaire soit portée devant les juges. Si l’issue contentieuse paraît plus incertaine, il est fort plausible que la cour ne voit dans la démarche une manière de violer le Scotland Act de 1998. En effet, la consultation ne remettrait pas directement en cause l’union des royaumes, mais ce serait son objet final. D’ailleurs, une telle consultation ferait fortement écho à celle qui s’est tenue en 2014 en Catalogne, à l’initiative des indépendantistes. La Cour constitutionnelle de Madrid n’avait eu aucun mal à conclure à son inconstitutionnalité. À l’époque, la voie négociée suivie par Édimbourg et Londres avait même été saluée par comparaison avec celle choisie à Barcelone. Outre le fait qu’il se soit soldé par un échec, l’exemple catalan n’est sans doute pas un modèle à suivre, car le contexte politique est moins favorable aux nationalistes écossais. Le gouvernement catalan avait organisé la consultation parce que les sondages étaient largement favorables à l’indépendance. La situation est très différente à Édimbourg puisque les sondages sont toujours restés très serrés sur la question de l’indépendance de l’Écosse, même depuis le référendum de 2016 sur la sortie de l’Union européenne.

Un dernier argument, de common law cette fois, pourrait être invoqué à l’encontre de la démarche unilatérale. Le référendum écossais de 2014 avait été organisé à la suite de l’accord d’Édimbourg, signé le 15 octobre 2012 entre le gouvernement britannique et le gouvernement écossais. Pour les différents acteurs politiques, il s’agit d’un précédent dont il serait difficile de s’écarter et ce point de vue a longtemps été partagé à Londres et à Holyrood. Mais le dernier refus, exprimé par Boris Johnson en janvier 2020, a conduit à un changement de cap du SNP. Le 24 janvier 2021, Nicola Sturgeon, après avoir rappelé qu’elle entend privilégier la voie des urnes, a annoncé qu’un nouveau refus du gouvernement britannique après une nette victoire des indépendantistes le 6 mai 2021 l’obligerait à organiser unilatéralement un référendum consultatif. Pour le First minister, ce ne serait plus alors une question juridique, mais une question de démocratie.

L’argument de la victoire électorale aux élections du 6 mai

En position de force grâce à des succès électoraux répétés, Nicola Sturgeon demeure persuadée que ce sont des victoires électorales qui lui permettront d’arracher l’organisation d’un nouveau référendum. Mais pour avancer sur la voie d’une indépendance qu’elle juge inéluctable, elle a dû d’abord démontrer que le résultat du scrutin de 2014 était devenu obsolète. La levée de cet obstacle a été rendue possible par le résultat du référendum de 2016 sur la sortie de l’Union européenne. Désormais, pour le SNP, une nette victoire des indépendantistes lors du scrutin du 6 mai 2021 lierait politiquement Boris Johnson. À défaut, elle légitimerait l’action unilatérale.

– Le Brexit : un changement de circonstance depuis le premier référendum sur l’indépendance

Après le scrutin de 2014, l’idée que le résultat avait réglé la question « pour une génération » avait fait consensus. Cependant, le résultat du référendum de 2016 sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne a donné un argument très fort aux nationalistes écossais pour envisager qu’il puisse en être autrement. Nicola Sturgeon n’a d’ailleurs pas entendu longtemps pour le brandir. Dès le 24 juin 2016, elle a déclaré que le résultat du référendum  constituait « un changement matériel de circonstance » justifiant que son gouvernement adresse une nouvelle demande au gouvernement britannique. L’idée avancée est que les électeurs écossais ne pouvaient pas savoir, en 2014, qu’en choisissant de rester au sein du Royaume-Uni, ils seraient sortis de l’Union européenne contre leur gré quelques années plus tard. Autrement dit, s’ils avaient su, ils auraient peut-être choisi l’indépendance. Le résultat du référendum sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne est éloquent. Si 52,5 % des électeurs ont voté en faveur du Brexit, 62 % des Écossais ont voté pour le maintien. Même pour les conservateurs, l’argument du « changement de circonstance » est difficile à contrer, mais cela n’a pas changé leur opposition à la désunion. En 2017, Theresa May a rejeté la demande qui lui avait été transmise par le gouvernement écossais. Le SNP s’est alors concentré sur les échéances électorales pour redonner à son projet la légitimité qui lui avait permis de convaincre David Cameron en 2012. Forte d’une victoire écrasante dans les circonscriptions écossaises lors des élections législatives britanniques du 12 décembre 2019 (48 sièges obtenus par le SNP sur 59 à pourvoir), Nicola Sturgeon a renouvelé la demande. Le gouvernement de Boris Johnson, lui aussi conforté par le scrutin, l’a fermement rejetée le 14 janvier 2020. Qu’à cela ne tienne : le véritable objectif du SNP est un autre scrutin, celui des élections législatives écossaises du 6 mai 2021. La stratégie est simple pour Nicola Sturgeon : placer l’indépendance au cœur de la campagne pour qu’un succès franc ne puisse s’analyser autrement que comme un mandat renouvelé en vue de l’indépendance. L’idéal serait même la majorité absolue des sièges Holyrood. Le SNP se trouverait alors dans les mêmes conditions qu’en 2011, avant qu’Alex Salmond n’aille convaincre David Cameron d’accepter la tenue du premier référendum.

– L’objectif du SNP : obtenir la majorité absolue au Parlement d’Holyrood

À l’heure actuelle, le SNP ne dispose pas de la majorité absolue des sièges au Parlement écossais. Il faut dire que le scrutin du 5 mai 2016 avait été organisé peu de temps avant le référendum sur la sortie de l’Union européenne, à un moment où presque personne ne voyait le camp du Leave l’emporter. Lors des élections, le SNP avait obtenu 63 sièges sur les 129 à pourvoir, loin devant les conservateurs (31 sièges) et les travaillistes (24 sièges). Depuis, le Brexit est intervenu et les autorités dévolues ont été fermement tenues à l’écart tant de la décision que du rapatriement des pouvoirs transférés à l’Union européenne. Dans un tel contexte, le SNP n’a pas le droit à l’erreur, car un résultat en deçà du score de 2016 fragiliserait la cause indépendantiste. Si une défaite est totalement exclue (les sondages placent le SNP au-delà des 45 %, contre 25 % environ pour les partis conservateur et travailliste), un score décevant pourrait enterrer les espoirs de référendum. C’est évidemment l’issue que le parti de Boris Johnson espère, mais les sondages sont têtus. Surtout, la côte de Boris Johnson est si basse en Écosse qu’il a dû renoncer au déplacement de campagne qu’il avait initialement prévu pour soutenir les candidats écossais de son parti. Pour le SNP, l’objectif électoral n’est pas seulement d’améliorer le score de 2016, mais plutôt de se rapprocher de la performance de 2011. La logique est implacable, car c’est la majorité absolue obtenue en 2011 (69 sièges sur 129 et 45,4 % des voix) qui a permis au SNP d’être en position de force dans la négociation avec le Premier ministre David Cameron. Comme en 2011, les sondages de 2021 donnent de manière constante le SNP aux alentours de 45 %, voire au-delà. Mais il est impossible de raisonner à partir de pourcentages, car le mode de scrutin écossais repose sur un double vote : 73 sièges sont à pourvoir au scrutin majoritaire uninominal à un tour dans des circonscriptions et 56 à la représentation proportionnelle au sein des huit régions. La quasi-totalité des sièges remportés par le SNP l’est dans les circonscriptions. La clef du scrutin se situe dans la seconde partie du vote. En effet, une majorité écrasante des partis indépendantistes enverrait le même message à Londres qu’une majorité absolue obtenue par le SNP.

L’hypothèse d’une victoire écrasante des partis indépendantistes

Pour comprendre cette autre branche de l’alternative, il faut s’arrêter sur les difficultés rencontrées par le SNP depuis août 2018. C’est à ce moment que l’ancien leader emblématique Alex Salmond a quitté le parti en raison d’accusations d’infractions sexuelles. Après une mise en accusation formelle en janvier 2019, il a fini par être acquitté en mars 2020. Tout cela aurait pu ne pas affecter sa successeur Nicola Sturgeon, mais, au début de l’année 2021, Alex Salmond a ouvertement mis en cause le gouvernement écossais pour sa gestion de l’affaire. Face à la commission parlementaire chargée d’enquêter, il a accusé Nicola Sturgeon d’avoir violé le Code ministériel au cours de la procédure (notamment en mentant sur le moment où elle a eu connaissance de l’affaire et en n’organisant pas l’enregistrement de différentes réunions gouvernementales organisées sur la question). La tournure des événements aurait pu avoir une incidence forte sur l’opinion et peser sur les élections à venir. Le 22 mars 2021, une enquête indépendante a toutefois conclu à l’absence de violation du Code, ce qui a relancé le parti nationaliste à l’approche des élections. De con côté, Alex Salmond a créé un nouveau parti indépendantiste, le parti Alba (« Alba » veut dire « Écosse » en Gaelic écossais). Son objectif affiché est de contribuer à la constitution d’un bloc indépendantiste lors des élections. En effet, si le parti Alba n’est crédité que de 6 % des suffrages, son rôle dans le scrutin de liste, auquel s’ajoute celui du parti pro-indépendance Scottish Greens, pourrait permettre à un bloc indépendantiste de rafler jusqu’à 2/3 des sièges du Parlement (environ 85 sièges). Il s’agit d’une hypothèse plausible qu’il faut envisager avec prudence, car l’émergence de ce nouveau parti est très récente et la côte de popularité d’Alex Salmond est au plus bas. Quel que soit le score de son. parti, il y a de bonnes chances que le bloc indépendantiste décuple l’autorité des nationalistes dans la future assemblée, ajoutant à la pression que le scrutin ne manquera pas de faire peser sur Boris Johnson.

– L’accessoire : la défaite du parti conservateur contre le parti travailliste

Une autre circonstance qui pourrait être favorable à la cause indépendantiste serait une défaite du parti conservateur face au parti travailliste. Historiquement, le Labour fait de meilleurs scores que les tories en Écosse (en 2011, 37 sièges contre 15). Cependant, lors du scrutin de 2016, le parti conservateur est passé devant avec 31 sièges contre 24 (les deux partis obtenant 22 % des voix). En 2021, les deux partis traditionnels sont très proches sont donnés au coude-à-coude dans les sondages. Si le parti de Boris Johnson a pu sembler avoir un léger avantage, les travaillistes résistent bien grâce, notamment, à la popularité croissante de leur leader en Écosse, Anas Sarwar. Si le parti conservateur est distancé par le Labour, cela n’aura pas de conséquence directe sur la question de l’indépendance, mais, si elle s’ajoute à une victoire écrasante du SNP et à l’émergence d’un bloc indépendantiste plus fort que jamais, Boris Johnson sera politiquement dos au mur.

Une hypothèse peu évoquée : la dissolution du Parlement écossais en cas de refus du gouvernement britannique et la tenue d’élections en forme de référendum

Si les indépendantistes obtiennent le meilleur résultat possible lors des élections, c’est-à-dire 2/3 au moins des sièges à pourvoir, une nouvelle hypothèse pourrait se faire jour. En effet, la section 3 §1(a) du Scotland Act prévoit que le Parlement écossais peut décider de sa propre dissolution si 2/3 de ses membres le décident au cours d’un vote formel. En cas de refus de Boris Johnson d’accéder à la demande d’un nouveau référendum, les indépendantistes (SNP, Alba et Scottish Greens) pourraient décider d’une dissolution pour que soient organisées de nouvelles élections en forme de référendum pour ou contre l’indépendance. Une telle hypothèse permettrait à Nicola Sturgeon de poursuivre dans la voie des urnes en s’évitant une voie unilatérale potentiellement illégale. La pression qui résulterait d’un scrutin tout entier centré sur la question de l’indépendance pourrait devenir insoutenable pour le gouvernement britannique. Ironiquement, de telles élections législatives ressembleraient peu ou prou aux élections législatives britanniques du 12 décembre 2019 qui s’étaient transformées en quasi-référendum pour ou contre l’accord de Brexit obtenu par Boris Johnson.

Conclusion

Quel que soit le résultat du scrutin du 6 mai 2021, la question de l’indépendance va continuer à empoisonner à moyen terme les relations entre le gouvernement écossais et le gouvernement britannique. Il y a fort à parier que Boris Johnson fera tout ce qui est en son pouvoir pour ne pas être le Premier ministre qui permettrait la tenue d’un nouveau référendum et, peut-être, l’indépendance de l’Écosse. Si la pression populaire se fait trop forte et qu’il accepte la tenue d’une nouvelle consultation, rien n’indique que le résultat serait différent de 2014. Selon les sondages, la question divise toujours à peu près équitablement l’électorat écossais, si bien que la balance pourrait pencher d’un côté comme de l’autre. Dans un tel scrutin, une chose est certaine : Nicola Sturgeon et Boris Johnson joueraient tous les deux leur carrière politique.

Tensions en Irlande du Nord : une période d’ajustement périlleuse pour l’UE et le Royaume-Uni

Sans surprise pour qui suit le Brexit depuis ses débuts (et ainsi que Marie-Claire Considère Charon l’avait encore rappelé en octobre 2020 dans un billet pour l’Observatoire), l’Irlande du Nord entraîne de vives tensions dans la mise en oeuvre du traité de sortie d’une part, et du traité de commerce et de coopération, d’autre part. La cohabitation de deux zones de libre-échange en Irlande du Nord s’avère des plus complexes. La période d’ajustement qui s’est ouverte le 1er janvier 2020 devrait durer encore plusieurs mois. Elle pourrait avoir des impacts politiques notables, évidemment en Irlande du Nord où les groupes paramilitaires loyalistes viennent de retirer leur soutien à l’Accord du Vendredi saint, mais également en Écosse où des élections locales en Écosse se tiendront au printemps et dont les résultats devraient accentuer la fracture entre Londres et Édimbourg. Les premières conséquences économiques du Brexit pour l’ensemble du pays, négatives, contribueront sans doute à favoriser le vote en faveur des nationalistes écossais à la tête des institutions locales depuis 2007.

Dans le cadre du partenariat que l’Observatoire a noué avec le Club des juristes, vous retrouverez ci-dessous ici in extenso l’éclairage d’Aurélien Antoine (mis à jour des derniers événements du 3 mars) ainsi que le lien vers le billet d’Alexandre Guigue afin de comprendre les tenants et les aboutissants juridiques de la situation en Irlande du Nord et en Écosse. Nous complétons ces analyses substantielles par un renvoi à l’interview du directeur de l’Observatoire donnée au média L’Opinion qui synthétise sur un plan plus politique les tensions actuelles entre l’UE et le Royaume-Uni (article accessible après inscription).

Par ailleurs, grâce à notre collaboration avec le Mouvement européen (sections de l’Isère, de la Loire et du Rhône), nous  mettons en ligne la visioconférence donnée par Catherine Mathieu et Vincent Fromentin qui ont tous deux produit des réflexions sur les prévisions économiques relatives au Brexit (pour la première dans une récente publication à la revue Réalités industrielles ; et pour le second par un article récemment paru sur le site de l’Observatoire). Leurs analyses pourront être utilement comparées à un billet récent de l’organisation UK in a Changing Europe

La conférence est accessible via la page Facebook de l’Observatoire : https://www.facebook.com/observatoiredubrexit/

Vous y retrouverez également la vidéo de la conférence donnée par Aurélien Antoine sur son ouvrage « Le Brexit. Une histoire anglaise », aux éditions Dalloz, ainsi que celle relative à la Culture et le Brexit.


Tensions en Irlande du Nord : le Protocole conclu entre le Royaume-Uni et l’Union européenne a-t-il déjà atteint ses limites ?

Par Aurélien Antoine

Le 29 janvier, sur fond de crise sanitaire, l’Union européenne a brièvement porté atteinte au Protocole sur l’Irlande du Nord et à l’Accord du Vendredi saint en souhaitant restreindre les échanges vers le Royaume-Uni dans son ensemble. Quant aux Britanniques, ils peinent à respecter leurs engagements afin d’assurer la fluidité du commerce des biens de première nécessité entre la zone de libre-échange de la Grande-Bretagne et celle de l’Irlande du Nord. Le 3 mars, face à l’incapacité de s’adapter rapidement aux changements de ce début d’année et sans doute en raison d’une minimisation du défi de la sortie de l’UE, le gouvernement britannique a décidé unilatéralement de prolonger la période de grâce, au mépris des consultations imposées par le protocole. Quelques semaines après l’entrée en vigueur du traité de commerce et de coopération, les deux parties le soumettent à rude épreuve.

Quelle fut la nature de l’erreur de l’Union européenne dans l’application du protocole relatif à l’Irlande du Nord ?

Souhaitant mieux garantir l’approvisionnement des 27 États membres en vaccins contre la Covid-19, la Commission a adopté le 29 janvier un règlement d’exécution (UE) n° 2021/111 qui subordonne l’exportation de certains produits à la présentation d’une autorisation, sauf dérogation spéciale. Dans sa version initiale, le Royaume-Uni était exclu du bénéfice d’une telle exception. Cette décision a été prise après que certains fabricants de vaccins, dont la société anglo-suédoise AstraZeneka, ont annoncé ne pas être en mesure de fournir à l’UE autant de doses que prévu. Il en a découlé de vifs débats sur l’interprétation du contrat conclu par la Commission au nom des 27 avec le géant pharmaceutique. Ce dernier a finalement accepté de livrer 9 millions de doses supplémentaires dans les prochaines semaines à la suite de fortes pressions de la Commission qui a entrepris deux actions inédites : la publication du contrat (bien que très largement caviardé) et l’adoption du règlement susvisé.

Dans sa première mouture, la décision du 29 janvier, en n’incluant pas le Royaume-Uni dans le régime d’exemption, nécessitait d’invoquer la clause de sauvegarde du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord adjoint au traité de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, entré en vigueur le 1er février 2020. En effet, selon le texte, l’Irlande du Nord appartient à l’union douanière britannique, mais aussi à celle de l’Union européenne afin d’éviter toute friction entre les deux Irlande. Exclure tout le Royaume-Uni des dérogations prévues par le règlement d’exécution revenait à en écarter également l’Irlande du Nord. La libre circulation des marchandises entre les deux Irlande n’était plus garantie, ce qui impliquait que l’Union européenne agisse sous l’empire de l’article 16, § 1 du Protocole. Il stipule que, en cas « de graves difficultés économiques, sociétales ou environnementales qui sont susceptibles de perdurer (…), l’Union ou le Royaume-Uni peuvent prendre unilatéralement des mesures de sauvegarde appropriées. » Ces mesures doivent être temporaires, nécessaires et proportionnées. L’annexe 7 indique toutefois que la partie actionnant le mécanisme doit procéder à une notification à l’autre partie ainsi qu’au comité mixte et doit fournir toutes les informations utiles. De plus, des consultations doivent être immédiatement engagées au sein « en vue de trouver une solution mutuellement acceptable ».

Comme l’explique Michael Gove dans sa lettre adressée au vice-président Maroš Šefčovič, la Commission n’a pas respecté les conditions procédurales de l’annexe 7. Le chancelier du duché du Lancastre s’en est vivement ému, tout comme le Premier ministre de la République d’Irlande, à juste titre. Qualifiée de bévue par une grande partie de la presse, la décision de la Commission n’en a pas moins été pensée : il a fallu la rédiger et bien réfléchir à l’application de l’article 16, §1. Ce n’est donc pas qu’une maladresse, mais une faute consciente qui, si elle avait émané du gouvernement britannique, aurait sans doute provoqué beaucoup plus de cris d’orfraie. D’ailleurs, dans la version amendée du règlement d’exécution, la Commission n’a toujours pas jugé utile d’échanger avec le gouvernement britannique.

Que révèle cette passe d’armes des premiers temps de la relation qui se construit entre l’Union européenne et le Royaume-Uni ?

La situation actuelle emporte trois réflexions. Tout d’abord, l’attitude de l’institution de Bruxelles dénote une grande fébrilité dans la gestion de la distribution des vaccins et une volonté de camper sur sa position rigoriste à l’encontre de l’État sorti de l’UE qu’est le Royaume-Uni.

Ensuite, et bien que nous n’en soyons qu’aux premières semaines de l’application du traité de commerce et de coopération, le constat selon lequel cet accord de dernière minute n’était pas une assurance tout risque contre des frictions entre les deux partenaires se vérifie. Il n’est pas étonnant qu’elles se concentrent sur l’Irlande du Nord qui a longtemps posé problème dans les négociations, aussi bien lors de la première phase du Brexit consacrée à la conclusion d’un traité relatif au retrait que lors de la seconde dévolue aux conditions de la relation future. Le sujet du statut de la représentation européenne à Belfast continue de susciter le mécontentement du côté de l’UE. Les difficultés d’approvisionnement des supermarchés d’Irlande du Nord ont conduit Michael Gove à solliciter, par sa lettre du 2 février, une prolongation de la période d’adaptation initialement convenue pour l’agroalimentaire. Les contrôles douaniers prévus par le TCC pour ce secteur devraient s’appliquer pleinement à partir du 1er avril (1er juillet en ce qui concerne l’échange de viande surgelée). Le gouvernement britannique, soutenu par celui de la République d’Irlande, a demandé un report au 1er janvier 2023 au moins. Maroš Šefčovič a répondu que le traité était suffisamment flexible pour surmonter ces obstacles et que, en conséquence, aucune prolongation n’était nécessaire. Par une missive du 10 février, il a exprimé son inquiétude quant au fait que les contrôles aux frontières entre les deux zones de libre-échange auxquelles l’Irlande du Nord appartient soient tout à fait insatisfaisants. Pour le vice-président de la Commission, les carences de l’administration ne permettent pas, pour l’instant, de respecter les termes de l’entente conclue le 17 décembre 2020 entre les deux parties pour mettre pleinement en œuvre le protocole. Le vice-président souligne, de surcroît, que le Royaume-Uni ne s’est pas forcément conformé à ses engagements en publiant des lignes directrices à destination des entreprises qui disposent que le commerce de biens entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord non soumis aux procédures déclaratoires standardisées était exonéré de toute obligation d’information aux autorités douanières.

Les observations de la Commission pointent enfin l’impréparation britannique qui était prévisible en raison de la tardiveté de la conclusion du TCC et des contraintes liées à la crise sanitaire qui a redoublé de vigueur outre-Manche depuis le début de l’année. Sous l’angle politique, il faut relever une fois de plus que le Premier ministre britannique a fait preuve d’un optimisme trompeur le 24 décembre 2020 en annonçant que l’accord allait être profitable à l’ensemble des Britanniques. En revanche, l’UE avait raison, à l’époque, d’afficher sa prudence.

Quelles sont les suites à attendre de cette importante mésentente ?

Les dispositifs institutionnels prévus par les traités sont mobilisés. Le 11 février, les deux personnalités qui animent le conseil de partenariat de mise en œuvre du TCC et la commission spéciale chargée du suivi de l’application du protocole se sont rencontrées pour préparer une réunion du comité mixte paritaire chargé de prendre des décisions relatives au traité de sortie et à ses protocoles. Le comité s’est réuni le 24 février et la déclaration commune qui en est issue ne recèle pas d’avancées significatives. Les deux parties se contentent de réitérer leur volonté de trouver des solutions concrètes pour remédier aux frictions en Irlande du Nord qui portent atteinte à l’Accord du Vendredi saint et aux arrangements convenus le 17 décembre 2020.

Il est indispensable qu’une issue soit rapidement trouvée, alors que les négociations sur les services financiers arrivent à leur terme le 31 mars et que « la période de grâce » consentie aux exploitants de supermarchés britanniques et nord-irlandais dans l’application de procédures douanières strictes s’achèvera également le 31 mars. En outre, plus le protocole peine à être appliqué, plus les dissensions risquent de s’accentuer en Irlande du Nord. La nomination de David Frost à la place de Michael Gove, jugé trop conciliant, en tant que coprésident du conseil de partenariat et du comité mixte confirme que la date du 24 décembre 2020 ne marquait vraiment pas la fin des négociations relatives au Brexit. Cependant, en acceptant un report de la date butoir à la ratification du TCC par le Parlement européen (du 28 février au 30 avril), les Britanniques font preuve d’une certaine pondération, sans doute pour éviter de braquer l’UE et ne pas hypothéquer l’obtention d’équivalences avantageuses pour le secteur financier. Quant à l’UE, l’accord le 24 décembre dernier ne se matérialise pas par une plus grande mansuétude. Après quatre années d’âpres négociations, les Européens ont bien l’intention de continuer de prouver à leur partenaire que la sortie de l’UE aura des effets durablement négatifs. Toute nouvelle période de grâce ne sera donc consentie que si le Royaume-Uni applique strictement et rapidement les promesses de décembre 2020 ou s’il accepte un compromis bilatéral sur les règles vétérinaires et phytosanitaires. Le blocage s’est approfondi le 3 mars, la Commission annonçant vouloir recourir à toutes les voies légales qui lui sont offertes par les traités pour que le Royaume-Uni revienne sur sa décision de s’accorder unilatéralement une période de grâce (compréhensible en pratique mais violant directement le protocole). Le Parlement européen s’oriente quant à lui vers un report de la ratification. Les tensions de ce mois de février marquent le premier véritable « stress test » des accords de 2020 et de 2021, l’une et l’autre partie ayant déjà enfreint avec beaucoup de maladresses les termes de leur contrat de séparation.

Addendum : Le 15 mars, la Commission s’est engagée dans les deux voies juridiques offertes par le protocole pour contrer la décision unilatérale du gouvernement britannique d’étendre la période de grâce :

– saisir le comité mixte afin d’engager des discussions diplomatiques. Le but est parvenir à une solution avant de mettre en oeuvre éventuellement des mécanismes de règlement des différends ;
– engager un recours en manquement qui pourrait aboutir à la saisine de la CJUE. Pour ceux qui se demandent pourquoi la juridiction européenne pourrait être saisie, il convient de rappeler que l’Irlande du Nord fait partie d’une zone de libre-échange avec l’UE. En raison de cette appartenance, elle reste soumise à l’autorité de la Cour quant à l’interprétation des normes applicables aux échanges commerciaux.


Le risque de désunion du Royaume-Uni

Par Alexandre Guigue, maître de conférences HDR en droit public, Centre de recherche en droit Antoine Favre, Université Savoie Mont Blanc, et auteur en 2020 de l’ouvrage “Les finances publiques du Royaume-Uni” aux éditions Bruylant

Le référendum de 2016 sur le maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne a bouleversé les fragiles équilibres sur lesquels repose l’union entre l’Angleterre, l’Écosse, le pays de Galles et l’Irlande du Nord. Belfast et surtout Édimbourg pressent le gouvernement de Boris Johnson en vue de la tenue de référendums qui pourraient désunir le royaume. Pour l’heure, le droit constitutionnel britannique se dresse encore comme un rempart face aux nationalistes.

Retrouvez l’analyse complète ici : https://www.leclubdesjuristes.com/brexit/le-risque-de-desunion-du-royaume-uni/


À propos de l’Écosse et du SNP, la semaine du 1er mars fut éprouvante. L’affaire de harcèlement  qui touche la formation politique et Alex Salmond, l’ancien First minister de l’Écosse et mentor de l’actuelle cheffe de l’Exécutif, Nicola Sturgeon, a profondément divisé le parti qui voit son image fortement ternie. Après avoir été accusé, puis relaxé, de tentative de viol, d’agression sexuelle et de comportements  inappropriés, l’ancien leader charismatique des nationalistes a été de nouveau sur la sellette dans le cadre d’une enquête parlementaire diligentée par le Parlement de Holyrood. Cette enquête vise à faire la lumière sur la façon dont le SNP a géré le cas Salmond. Les auditions de ce dernier ont eu pour conséquences une mise en cause directe de Nicola Sturgeon qui aurait violé le code ministériel en rencontrant l’ancien First Minister à plusieurs reprises et aurait interféré dans l’enquête. Alex Salmond l’accuse d’avoir menti à la représentation nationale, entraînant des appels à la démission. Nicola Sturgeon a nié ces allégations. Cette crise, inédite depuis 1999 et la création des institutions dévolues, doit être suivie de près alors que les élections locales se tiendront en mai prochain.

Le bilan des élections du 12 décembre et les perspectives à court terme

Voilà une dizaine de jours que Boris Johnson a remporté les élections générales du 12 décembre. Dans le présent billet, nous revenons sur trois aspects : le premier est une synthèse des enseignements du scrutin. Le deuxième concerne le bilan institutionnel et constitutionnel qui peut être fait de la période 2016-2019 et pour lequel nous renvoyons à notre contribution au JP Blog. En troisième lieu, nous évoquerons l’introduction d’un nouveau projet de loi de ratification et de transposition de l’accord de retrait. Nous conclurons ce post par un calendrier des prochaines échéances du Brexit avec quelques remarques juridiques.

Sauf événement majeur, il s’agit du dernier article d’une année 2019 qui aura ressemblé aux années précédentes tout en s’achevant par une seule certitude : les Britanniques quitteront bien l’Union européenne le 31 janvier 2020.

Pour l’Observatoire, cette année aura été celle d’un succès croissant avec des consultations toujours plus nombreuses du site. Nous remercions nos lecteurs pour leur fidélité. Toute l’équipe de l’Observatoire vous souhaite de bonnes fêtes de fin d’année.

1. Synthèse des enseignements du scrutin du 12 décembre

– Le constat le plus évident est le succès des conservateurs. Il est indéniable, quand bien même les critiques récurrentes à l’encontre du mode de scrutin (majoritaire uninominal à un tour ou first-past-the-post) se sont multipliées pour insister sur le fait que les tories étant minoritaires en voix, le système électoral ne serait pas satisfaisant d’un point de vue démocratique. D’autres ont aussi souligné que le Brexit party a grandement favorisé cette victoire en ne présentant pas de candidats dans les circonscriptions déjà détenues par les conservateurs.

Ces critiques structurelles et contextuelles ne sont pas de nature à remettre en cause avec pertinence l’évidence du résultat. Les attaques contre le FPTP sont connues. Elles ne permettent pas de trouver une alternative satisfaisante. L’adoption d’un autre mode de scrutin, notamment proportionnel, aurait provoqué l’éparpillement des sièges entre de multiples partis et l’entrée de MPs du Brexit party. Surtout, le choix de la proportionnelle ou d’un scrutin mixte à dominante proportionnelle aurait empêché la constitution d’une majorité qui était indispensable pour sortir d’une crise politique qui n’a que trop duré. De ce point de vue, le mode de scrutin a parfaitement joué son rôle.

Pour ce qui a trait à la tactique du Brexit party, elle n’a eu en réalité qu’un impact relatif sur la large victoire des conservateurs qui ont été finalement peu menacés dans les circonscriptions déjà conquises en 2017 et qui ont, de surcroît, remporté des sièges dans des territoires ancrés à gauche depuis des décennies.

NB : la victoire du 12 décembre a entraîné un remaniement ministériel à la marge dont nos lecteurs peuvent prendre connaissance ici : https://www.bbc.com/news/uk-politics-49043973

– Le parti travailliste échoue à la hauteur de la médiocrité de son leader. Avec seulement 203 sièges, le Labour s’effondre. La presse a souvent évoqué le score de 1935 comme le dernier scrutin reflétant une débandade travailliste. Cette référence doit être invoquée avec précaution pour deux raisons : d’une part, lors des élections de 1935, le Labour avait connu un rebond électoral par rapport à 1931 ; d’autre part, la Chambre des Communes comptait 615 sièges contre 650 aujourd’hui. La défaite de 2019 est l’une des pires de l’histoire et Jeremy Corbyn en est le principal artisan. Nous soulignions dans notre analyse des programmes électoraux que la ligne retenue par le Labour était peu lisible pour des Britanniques qui souhaitaient en finir avec cette première phase du Brexit. L’entre-deux proposé et largement inspiré par Jeremy Corbyn qui a renchéri dans l’indétermination durant la campagne ne pouvait que mener au fiasco. Toutefois, le chef de l’opposition demeure pour nous impardonnable en ayant refusé de s’engager dans la composition d’une équipe alternative à celle de Boris Johnson au début du mois de septembre lorsque le Royaume-Uni était au bord de la crise constitutionnelle. À cette époque, la formation d’une coalition aurait été envisageable si Jeremy Corbyn avait accepté de se mettre en réserve. Il aura, décidément, échoué de bout en bout à comprendre les ressorts complexes de la crise politique qui a connu un paroxysme en cette année 2019. L’hécatombe est symbolisée par la perte de terres historiquement travaillistes comme Workington au sein du « mur rouge » électoral du nord de l’Angleterre ou Sedgefield (l’ancienne circonscription de Tony Blair). Avec le Brexit, les tories auront connu l’un de leur pire dirigeant avec David Cameron. Les travaillistes n’ont plus à nourrir de jalousie avec Jeremy Corbyn. Dans l’immédiat, le processus de désignation de son successeur est lancé.

Sources : The Guardian et The Times

– La victoire des nationalises est nette en Écosse. S’ils ne battent pas leur record de 2015 (56 sièges), ils réalisent leur second meilleur score avec 48 MPs sur 59 possibles envoyés à Westminster. Forte de ce succès, la First Minister, Nicola Sturgeon, a logiquement confirmé son intention d’organiser un nouveau référendum d’indépendance. Westminster doit néanmoins l’autoriser et l’opinion publique écossaise reste divisée sur la question. Les tensions risquent d’être vives entre Londres et Édimbourg les années à venir. Notons que le candidat du SNP a vaincu Jo Swinson, la leader du parti libéral-démocrate.

– La situation en Irlande du Nord évolue notoirement. Les partis favorables à la réunification de l’île (le Sinn Féin et le Social and Democratic and Labour Party, SDLP) ont dépassé le DUP qui a perdu deux sièges. Désormais, le DUP compte 7 sièges, alors que le Sinn Féin et le SDLP en totalisent 9. Le dernier siège est dévolu au groupe Alliance qui soutient le maintien de l’union avec la Grande-Bretagne. Unionistes et indépendantistes sont donc sur un pied d’égalité, ce qui est inédit.

– Les libéraux-démocrates n’ont pas su convaincre avec leur tactique assez radicale sur le Brexit. La perte de 10 sièges scelle aussi le sort de toute velléité de retour en arrière vers un maintien du royaume au sein de l’UE.

– Les résultats confirment que les Anglais sont en faveur du Brexit. En tenant compte de l’issue des élections européennes de mai 2019 et du scrutin du 12 décembre, il paraît difficile de prétendre désormais qu’un second référendum serait favorable au remain.

– Les forces politiques souhaitant une scission du Royaume-Uni, et par ailleurs hostiles au Brexit, ont un poids croissant. Il s’agit du défi majeur pour Boris Johnson : assurer la sortie du Royaume-Uni de l’UE tout en maintenant l’unité du royaume. Cet impératif contradictoire ne peut être surmonté que si le Premier ministre s’engage dans une réflexion profonde sur la dévolution en octroyant de nouvelles compétences et d’une plus grande autonomie fiscale aux entités dévolues.

– Les autres enseignements à tirer sont plus structurels et portent sur le bilan institutionnel et constitutionnel.

2. Le bilan institutionnel et constitutionnel de la crise politique qui a mené aux élections du 12 décembre 2019

Nous renvoyons ici à notre billet sur JP Blog intitulé « 2016-2019 : un cycle de crise politique marquant la résilience du parlementarisme britannique. »

http://blog.juspoliticum.com/2019/12/17/2016-2019-un-cycle-de-crise-politique-marquant-la-resilience-du-parlementarisme-britannique-par-aurelien-antoine/

3. Le projet de loi de ratification et de transposition de l’accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne

Au terme de la précédente législature, les MPs avaient voté en deuxième lecture un premier EU (Withdrawal Agreement) Bill avant qu’ils ne rejettent l’agenda projeté par les Gouvernement. C’est à la suite de cette énième défaite de Boris Johnson que la loi prévoyant de nouvelles élections a été adoptée, mettant fin à la session. Le WAB n’ayant pas bénéficié d’une « carry-over motion » (permettant la poursuite exceptionnelle de l’examen d’un projet de loi lors de la nouvelle session au stade où il s’était arrêté lors de la précédente), le Gouvernement a été contraint de représenter un Bill.

À la suite du discours du Trône du 19 décembre présentant le programme législatif du Gouvernement, les parlementaires ont eu comme première tâche de discuter du second projet de loi de ratification et de transposition de l’accord de retrait du 17 octobre dernier. La seconde mouture du texte a d’ores et déjà franchi le stade des deux premières lectures. Son adoption définitive est prévue dans la troisième semaine de janvier. Dans l’ensemble, le projet est fort proche de celui d’octobre. Il supprime des passages de la section 13 du EU (Withdrawal) Act de 2018 et prévoit la non-application de la partie 2 du Constitutional Reform and Governance Act de 2010 (CRAGA). Concrètement, cela signifie que le WAB met fin à l’exigence d’un meaningful vote et accélère la procédure de ratification qui sera actée dès l’adoption de la loi (sur la procédure normale de ratification, voir le billet publié par Jack Simson Caird). La législation assure enfin la transposition de l’accord en droit interne (et en particulier la phase de transition par le maintien temporaire du European Communities Act de 1972).

Ce WAB se distingue cependant du précédent sur plusieurs points. Certaines dispositions ont été supprimées, d’autres, ajoutées, et plusieurs ont été amendées. En voici les principales :

– Le veto des MPs est levé sur le point de départ des négociations avec l’UE, sur l’approbation de toute action ou mesure liée à a négociation, et sur l’assentiment des futurs traités relatifs à la relation future avec l’UE (exclusion de toute forme de meaningful vote). Le but de Boris Johnson est d’éviter que le Parlement puisse bloquer les négociations entre l’Exécutif britannique et la task-force comme ce fut le cas entre 2017 et 2019.

– Des garanties formelles sur l’avenir des droits de salariés tels qu’ils sont protégés par le droit de l’UE sont écartées. En 2019, Theresa May, après avoir un temps envisagé une législation dédiée au statut des travailleurs, s’était engagée à respecter certaines procédures visant à ce que les mesures du Gouvernement en la matière fassent l’objet d’un contrôle (par le Parlement et par les syndicats à partir d’une déclaration indiquant explicitement si tel ou tel droit était susceptible d’être diminué ou supprimé). Ces garde-fous avaient été repris dans le WAB d’octobre. Désormais, il est prévu que ces droits (temps de travail, congés payés, maternité, discrimination…) relèveront d’une autre législation, l’Employement Bill. L’objectif du gouvernement en ce domaine n’est pas clair. Bien qu’il y ait eu des dénégations répétées de ne pas tirer le droit du travail vers le bas, aucun engagement ferme n’a été formulé.

– L’obligation de négocier avec l’UE un accord sur la situation des enfants migrants demandeurs d’asile et non accompagnés, mais ayant des parents proches au Royaume-Uni, est abolie. Y est substituée une simple déclaration ministérielle qui devra indiquer l’état des négociations avec l’UE sur ce sujet. Le résultat de cet allégement législatif pourrait être une régression peu contestable des droits des migrants.

– Les ministres spécifieront les conditions dans lesquelles les juridictions inférieures pourront se départir des jurisprudences de la CJUE après la transition. Sous ces conditions, les tribunaux devront suivre la jurisprudence de la Cour suprême (et de la High Court of Justiciary en Écosse qui reste une juridiction suprême en matière pénale) pour l’interprétation du droit de l’UE maintenu en droit interne. Si les recommandations ministérielles n’ont pas été publiées, les juridictions inférieures devront suivre la jurisprudence de la Cour de Justice jusqu’à ce que le droit interne soit modifié ou jusqu’à qu’une juridiction supérieure ait fait évoluer son interprétation par rapport à celle de la Cour de Justice.

– A été ajoutée une disposition opposable au Gouvernement qui consiste à lui interdire de solliciter une extension de la période de transition au Conseil européen. Une telle prohibition peut naturellement être levée par l’intervention du législateur avant le 1er juillet 2020.

Le WAB intègre aussi de nouvelles dispositions budgétaires et confirme les pouvoirs de législation déléguée des ministres et aux autorités dévolues pour modifier ou abroger le droit de l’UE maintenu dans l’ordre juridique interne, pour assurer l’application du protocole relatif à l’Irlande du Nord, et régler le statut des citoyens européens résidant au Royaume-Uni après la transition.

3. Dates et aspects juridiques à retenir

Avant le 31 janvier : le Parlement britannique adopte le EU (Withdrawal Agreement) Bill et le Parlement européen ratifie l’accord.

31 janvier : le Royaume-Uni sort officiellement de l’UE et la période de transition débute (jusqu’au 31 décembre 2020 sans demande d’extension).

Février : début des négociations sur la relation future entre l’UE et le Royaume-Uni. Ce dernier pourra également engager des discussions avec des États tiers en matière commerciale.

1er juillet : date butoir à laquelle le gouvernement britannique doit se conformer s’il souhaite solliciter une extension de la période de transition.

31 décembre : fin de la période de transition.

Face au peu de temps dont disposent les négociateurs, il existe deux options pour parvenir rapidement à un accord commercial : s’en tenir à un traité a minima proche des règles du droit international ; s’écarter le moins possible, pour le Royaume-Uni, du droit existant, c’est-à-dire en maintenant un alignement substantiel avec les normes européennes.

Le second élément à conserver à l’esprit est la détermination de la nature juridique du futur accord. Il convient ici de distinguer entre les accords engageant les compétences exclusives de l’UE ou ceux qui engagent aussi celles des États membres (voir aussi https://www.consilium.europa.eu/fr/policies/trade-policy/trade-agreements/). Selon le droit de l’UE :

« Lorsque l’Union négocie et conclut un accord international, elle dispose soit d’une compétence exclusive, soit d’une compétence partagée avec les pays de l’Union. Dans le cas où sa compétence est exclusive, l’Union est la seule à pouvoir négocier et conclure l’accord. En outre, l’article 3 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne précise les domaines dans lesquels l’Union dispose d’une compétence exclusive pour la conclusion des accords internationaux, y compris les accords commerciaux. Dans le cas où sa compétence est partagée avec les pays de l’Union, l’accord est conclu à la fois par l’Union et par les pays de l’Union. Il s’agit alors d’un accord mixte auquel les pays de l’Union doivent donner leur accord. Les accords mixtes peuvent également exiger l’adoption d’un acte européen interne afin de partager les obligations entre les pays de l’Union et l’Union. L’article 4 du TFUE établit les compétences partagées. »

Il est fort probable que le futur traité commercial global relèvera, s’il est un minimum ambitieux, des accords mixtes (voir nos différents articles sur le sujet ici, par Loïc Robert, et ici, par Mathieu Combet). En conséquence, les parlements des États membres (mais aussi régionaux d’États comme la Belgique) devront expressément y consentir comme ils ont pu le faire pour le Comprehensive Economic and Trade Agreement avec le Canada et l’accord de libre-échange avec le MERCOSUR. Cette dimension procédurale ne peut être ignorée de Boris Johnson. S’il exclut catégoriquement une extension au-delà du 31 décembre 2020 de la période de transition, l’option de l’accord a minima prévaudra. Une volte-face n’est pas à écarter si le Premier ministre y est contraint par des phénomènes extérieurs comme la procédure complexe de la ratification à l’échelon de l’UE.

Pour mémoire, voici ce que stipulent les articles 3 et 4 du TFUE :

« Article 3

  1. L’Union dispose d’une compétence exclusive dans les domaines suivants : a)  l’union douanière ; b)  l’établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur ; c)  la politique monétaire pour les États membres dont la monnaie est l’euro ; d)  la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche ; e)  la politique commerciale commune.
  2. L’Union dispose également d’une compétence exclusive pour la conclusion d’un accord inter­ national lorsque cette conclusion est prévue dans un acte législatif de l’Union, ou est nécessaire pour lui permettre d’exercer sa compétence interne, ou dans la mesure où elle est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée.

Article 4

  1. L’Union dispose d’une compétence partagée avec les États membres lorsque les traités lui attribuent une compétence qui ne relève pas des domaines visés aux articles 3 et 6 ;
  2. Les compétences partagées entre l’Union et les États membres s’appliquent aux principaux domaines suivants : a) le marché intérieur ; b) la politique sociale, pour les aspects définis dans le présent traité ; c) la cohésion économique, sociale et territoriale ; d) l’agriculture et la pêche, à l’exclusion de la conservation des ressources biologiques de la mer ; e) l’environnement ; f) la protection des consommateurs ; g) les transports ; h) les réseaux trans-européens ; i) l’énergie ; j) l’espace de liberté, de sécurité et de justice ; k) les enjeux communs de sécurité en matière de santé publique, pour les aspects définis dans le présent traité.
  3. Dans les domaines de la recherche, du développement technologique et de l’espace, l’Union dispose d’une compétence pour mener des actions, notamment pour définir et mettre en œuvre des programmes, sans que l’exercice de cette compétence ne puisse avoir pour effet d’empêcher les États membres d’exercer la leur.
  4. Dans les domaines de la coopération au développement et de l’aide humanitaire, l’Union dispose d’une compétence pour mener des actions et une politique commune, sans que l’exercice de cette compétence ne puisse avoir pour effet d’empêcher les États membres d’exercer la leur. »

 

Le Brexit et les programmes des principaux partis

À l’instar de ce que nous avions en fait lors du précédent scrutin général en juin 2017, nous proposons à nos lecteurs de décrypter les programmes des quatre principaux partis sur le Brexit (conservateurs, travaillistes, libéraux démocrates et nationalistes écossais). Notre propos est un peu plus long sur le parti conservateur qui est en tête des études d’opinion, mais surtout le seul parti qui fait face à trois autres formations politiques dont les propositions ne sont d’ailleurs pas complètement incompatibles (pour un accès direct aux programmes, cliquer sur le nom des partis).

  1. Le parti conservateur

Le manifesto tory affiche clairement la couleur en retenant comme slogan : « Get Brexit done. Unleash Britain’s Potential ». De façon tout à fait prévisible, Boris Johnson fait de l’achèvement du Brexit sa priorité. C’est logique dans la mesure où ces élections découlent des blocages au Parlement sur cette question. De surcroît, Boris Johnson pense être en position de force en ayant pu négocier un nouvel accord avec l’Union européenne qui, selon lui, permet d’envisager une sortie en janvier après que le Parlement aura validé le deal avant Noël. Le programme reprend ensuite les grandes lignes de ce qui avait fait le succès de la campagne référendaire des leavers : sortie de l’Union douanière, exclusion de la compétence de la Cour de Justice, retrouver le contrôle de la législation, des flux migratoires, des politiques commerciale, agricole et de la pêche et déterminer les standards en matière sanitaire et environnementale. Ces affirmations sont vagues et en réalité spécieuses : bien que séduisantes pour les citoyens les plus hostiles à l’Union, elles ne prennent pas en compte les réalités concrètes qui découleront des négociations et de l’application d’accords commerciaux post-Brexit et les orientations de la déclaration politique sur la relation future que le manifesto conservateur se garde bien de citer. Les mêmes doutes peuvent être émis quant à la promesse de ne pas solliciter une extension de la période de transition au-delà de décembre 2020 pour assurer la mise en œuvre du traité de sortie et conclure un accord commercial. Selon nous, cette échéance n’est éventuellement crédible que si le Royaume-Uni préserve un alignement minimum sur la législation actuelle de l’UE. Il y aura aussi un travail législatif important à réaliser en amont pour revoir l’acquis communautaire qui, en vertu du EU (Withdrawal) Act de 2018, reste du droit positif à la date du Brexit.

Le programme est ensuite peu loquace sur le degré d’exigence que retiendra le Gouvernement en matière de droits sociaux et environnementaux ou de protection des consommateurs. Annonçant le maintien de standards élevés, le Premier ministre n’en dit guère plus. C’est sans doute la raison pour laquelle le reste du programme est largement axé sur l’augmentation des dépenses publiques au profit du NHS, de l’éducation ou de la police. C’est déjà sur ces thèmes que Boris Johnson avait sillonné le pays au mois d’août 2019.

Notons que le parti conservateur compte tirer profit de la crise parlementaire du Brexit pour revoir certains arrangements constitutionnels. La suppression du Fixed Term Parliaments Act est envisagée. Boris Johnson souhaite aussi que les rapports entre le Gouvernement, le Parlement et les juridictions soient repensés. L’épisode de la prorogation a laissé des traces au point que le manifesto souligne la nécessité de réétudier les modalités de recours à la prérogative royale. Le rôle de la Chambre des Lords est également mentionné. Plus préoccupante est l’idée de réviser le droit administratif national et le Human Rights Act de 1998 qui transpose la Convention européenne des droits de l’Homme en droit interne. Le but poursuivi serait de rétablir un équilibre satisfaisant entre les droits individuels, la sécurité nationale et une gouvernance efficiente. Le judicial review (les actions juridictionnelles contre les actes des organes étatiques) serait quant à lui réformé pour renforcer la protection des citoyens contre l’État. Une commission sur la Constitution, la Démocratie et les droits sera formée pour réfléchir à ces évolutions. Là encore, nous voyons que le programme manie les ambiguïtés en soutenant des propositions contradictoires (révision du HRA, défense du judicial review, et recherche d’efficacité qui pourrait conduire à limiter les voies de recours).

Enfin, il convient de relever que le programme demeure particulièrement faible sur la question territoriale. Bien que le manifesto insiste sur la nécessité de préserver l’union et qu’il conviendra d’assurer la prospérité de toutes les nations britanniques, les projets concrets sont peu nombreux. En particulier, le programme n’est guère précis sur l’avenir des accords du Vendredi saint et de la façon de surmonter la crise qui perdure en Irlande du Nord. Les questions des compétences et de l’autonomie fiscale pour l’Écosse et le Pays de Galles ne sont guère abordées.

Finalement, le programme conservateur n’a pour unique objectif que de soutenir que tout sera possible si le Brexit a lieu. Les grandes orientations sur les autres sujets étaient connues et ne sont pas de nature à restaurer la confiance avec les citoyens, tant le manifesto manque de profondeur et de conviction en dehors de la sortie de l’Union européenne. Par cette stratégie, les tories escomptent sans doute siphonner les voix du Brexit Party de Nigel Farage. Une victoire de Boris Johnson n’aurait pour seul mérite que de mettre un terme à la première phase du Brexit. En revanche, elle n’apporte aucune garantie concernant la seconde phase des négociations relative aux relations futures avec l’UE.

  1. Le parti travailliste

Le Labour ne fait guère mieux sur l’ensemble des politiques qu’il souhaite mener. Sur le sujet du Brexit, les travaillistes ne parviennent toujours pas à convaincre à la seule lecture de leurs propositions qui manquent de clarté. C’est sans doute la raison pour laquelle Jeremy Corbyn tente de rejouer le coup qui lui avait permis de sortir renforcé des élections de 2017, même s’il ne les avait pas emportées. Le slogan du parti ne fait pas mention du Brexit et figure à peine dans le sommaire. Deux pages y sont consacrées, bien après les thématiques sur la révolution industrielle écologique, la reconstruction des services publics, et la lutte contre la pauvreté et les inégalités. Nous ne doutons pas du fait que ces sujets sont, dans l’absolu, bien plus importants que le Brexit. Cependant, le Labour minimise un débat dont il a contribué à en assurer le pourrissement par ses insuffisances et ses divisions. Reléguée à la 89e page d’un manifesto qui en compte 107, la proposition travailliste n’apporte pas une alternative suffisamment crédible aux plans de Boris Johnson qui pourtant occultent nombre de réalités qui fâchent. Le parti travailliste s’obstine à vouloir négocier un nouvel accord « plus social ». Or cette intention a un effet négatif double qui pourrait décourager les électeurs : d’une part, cela signifie un nouveau report ; d’autre part, les objectifs des travaillistes ne seront certainement pas partagés par les Européens. Les souhaits du Labour quant à la relation future avec l’UE ne sont pas éloignés du cherry picking : sortir de l’Union tout en en conservant ce qui nous intéresse le plus.

Le parti travailliste propose que ce futur accord improbable soit alors soumis à un référendum dans lequel l’option du maintien dans l’Union européenne serait incluse. Nul doute que le processus retenu conduira, avec la renégociation de l’accord, à un report d’environ un an du Brexit. La complexité qui en résulte a de quoi braquer certains électeurs. En revanche, elle pourrait laisser une porte ouverte à une plateforme gouvernementale avec les nationalistes écossais, voire les libéraux démocrates.

  1. Le parti libéral-démocrate

La main tendue de la part du Labour qui le conduit à des contorsions programmatiques a peu de chance d’être saisie par le lib-dem qui a décidé de révoquer purement et simplement le Brexit. L’en-tête du manifesto est catégorique : « Stop the Brexit. Build a Brighter Future ». L’objectif est d’adresser aux électeurs une alternative résolument opposée au cap choisi par les conservateurs, mais aussi à la première intention des travaillistes. Jo Swinson soutient donc la révocation de l’article 50 et contribue à faire de ces élections un nouveau référendum sur le Brexit.

Tout comme les travaillistes, les libéraux démocrates défendent la libre circulation et une politique migratoire ouverte. Il y a peu de chance que cet argument touche une majorité d’électeurs, car la problématique migratoire au Royaume-Uni ne saurait être niée ou minimisée. Pour le reste, le manifesto n’est pas si éloigné de celui des travaillistes, bien que moins radical sur les sujets sociaux et économiques.

L’avantage du manifesto de Jo Swinson est sa clarté et son manque d’ambiguïté. En toute objectivité, il s’agit du programme le moins équivoque des trois principaux partis qui présentent des candidats sur l’ensemble du Royaume-Uni. En affichant clairement que l’enjeu est bien le Brexit, les lib-dem ne se défilent pas, contrairement à ce que peut laisser penser le document diffusé par le Labour. De ce point de vue, le parti est beaucoup plus crédible pour former une véritable opposition aux conservateurs. Néanmoins, la clarté est aussi un risque : elle peut apparaître comme une forme d’extrémisme qui ne respecterait pas le choix des électeurs en 2016. La leader libérale démocrate est aussi nouvelle à la tête du parti et n’est pas encore une figure politique très connue des citoyens. Le procès en crédibilité lui sera évidemment fait. Les sondages sont d’ailleurs peu concluants et il est possible que le score du parti au lendemain du 12 décembre ne soit pas aussi élevé que le laissait prédire le début de la campagne.

  1. Le Scottish National Party

Les nationalistes écossais, conduits par Nicola Sturgeon, sont surreprésentés aux Communes en raison de leur emprise en Écosse. Ils ne présentent des candidats que dans les circonscriptions écossaises. Leur ancrage local et le rejet de la domination anglaise et londonienne par les citoyens de la partie septentrionale de l’île leur assurent depuis plusieurs scrutins une présence incontournable à Westminster. Troisième parti depuis les élections de 2015, cette place ne devrait pas leur être contestée. La stratégie du SNP pour les élections générales est classique et cohérente. L’Écosse s’étant majoritairement opposée au Brexit, les nationalistes soutiendront le remain dans le cadre de l’organisation d’un second référendum. Il s’agit à la fois de respecter la volonté du peuple exprimée en juin 2016 par le parallélisme des formes et militer pour un renversement du Brexit. Le parti continue de militer pour la tenue d’un nouveau référendum sur l’indépendance, en particulier en cas de sortie de l’UE. Pour le reste du programme, le SNP maintient son orientation de centre gauche. À ce titre, les propositions rejoignent en partie celles qui sont aussi formulées par le Labour et les libéraux démocrates.

Au terme de ce rapide tour d’horizon, la clarification que nous appelions de nos vœux a eu lieu, car tous les partis sont plus précis qu’en 2017 sur leurs intentions pour le Brexit. Le fait que Boris Johnson dispose d’un accord tangible a obligé les autres partis à révéler des plans plus explicites. Seuls ceux des travaillistes maintiennent une véritable incertitude. Si les thèmes de campagne continuent d’être dominés par le Brexit, le Labour pourrait ressortir affaibli des élections. Cependant, rien n’est acquis pour Boris Johnson, et ce, pour trois raisons. Tout d’abord, les instituts de sondages ont été incapables de donner des indications fiables quant à l’issue des précédents scrutins, que ce soit pour les élections générales de 2010, 2015 et 2017 ou pour le référendum de 2016. Ensuite, la territorialisation partisane avantage fortement le SNP et, de plus en plus, le Plaid Cymru au Pays de Galles. Une nouvelle poussée des partis nationalistes pourrait empêcher la constitution d’une majorité absolue à la Chambre des Communes. Enfin, Boris Johnson n’inspire confiance qu’à une partie minoritaire de la population. Un dérapage dans la dernière ligne droite de la campagne pourrait rapidement ruiner ses espoirs de victoire. En cas de Parlement sans majorité (hung Parliament), la formation d’une coalition pourrait de nouveau se poser, en particulier entre le Labour, le SNP et les libéraux. Reste une inconnue : le score du DUP, très peu prévisible, comme à chaque scrutin. L’issue des élections générales demeure, en conséquence, toujours aléatoire malgré un net avantage pour les tories.