Retour sur les pourparlers entre le gouvernement britannique et l’opposition : un échec programmé?

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Alors que Mme May démissionne ce vendredi 7 juin, Marie-Claire Considère revient sur l’échec des pourparlers avec le leader travailliste, Jeremy Corbyn. Nous avons longtemps soutenu que si Mme May avait envisagé de tels échanges bien avant les échecs répétés aux Communes qui ont considérablement affaibli sa légitimité et son autorité, une alternative à l’alliance parlementaire avec le DUP aurait été plus crédible. Insuffisamment étudiées, les relations entre les partis dans le contexte du Brexit demeurent en réalité le coeur des blocages politiques actuels. L’article de Marie-Claire Considère permet de le comprendre et de bien avoir en tête les profondes divisions qui ébranlent les deux grands partis (avec les résultats que l’on sait lors des élections au Parlement européen).

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La démission de Mme May : un événement attendu qui ne résout rien

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Le propre de la quadrature du cercle est qu’il est impossible d’en sortir. Mme May a pensé le contraire. Depuis juin 2017, nous avons été particulièrement critiques à l’égard de son obstination à croire qu’elle serait capable de « délivrer » son Brexit. Pourtant, aucun signe politique à quelque moment que ce soit ne permettait d’affirmer qu’elle pouvait le faire. La raison en est simple : la composition actuelle du Parlement britannique par rapport aux orientations possibles du Brexit rendait (et rend encore) tout consensus inenvisageable. Les votes indicatifs, venus tardivement, étaient prévisibles depuis des mois. Or nous ne rappellerons jamais assez que le facteur essentiel des blocages à Westminster demeure la présence de dix parlementaires du DUP. Et c’est bien Mme May qui leur a consenti le rôle de faiseur de roi pour qu’elle puisse se maintenir au pouvoir après les élections catastrophiques de juin 2017. Durant trois ans, Mme May aura donné l’impression d’avoir toujours un coup de retard, qu’il s’agisse de la dissolution qu’elle a provoquée, l’engagement de négociations avec les travaillistes, la sollicitation des députés pour connaître leur opinion sur la nature de la relation future ou la nécessité de désolidariser le traité de sortie de la fameuse déclaration politique.

Ce constat ne saurait exonérer les autres acteurs qui ont participé à l’impasse, notamment les travaillistes par leur indécision et les membres du parti conservateur qui auraient dû tirer bien plus tôt les conséquences de leurs divisions. Néanmoins, en écartant Mme May (ce qu’ils avaient refusé de faire il y a seulement six mois), ils sont loin d’apporter une solution. Si l’élection d’un nouveau leader aboutit à désigner une personnalité sans réelle conviction sur le Brexit comme Mme May, aucun progrès n’aura été fait. L’actuel favori pour occuper le 10 Downing Street, Boris Johnson, amènera peut-être un hard Brexit. Le résultat des élections européennes, particulièrement favorables au Brexit Party, rendent l’hypothèse BoJo des plus plausibles. Elle n’est pas réjouissante, surtout pour Bruxelles où l’ancien ministre des Affaires étrangères laisse un triste souvenir.

Le charisme et la conviction prétendument claire de Boris Johnson crédibilisent-ils juridiquement et politiquement un no deal ? Les observateurs se déchirent légitimement sur la faisabilité du no deal alors que Westminster, que ce soit par l’adoption du EU (Withdrawal) Act 2019 (issu de la proposition Cooper) ou les votes indicatifs, s’est déjà exprimé résolument contre cette hypothèse. Juridiquement, le no deal est toujours possible (1). Le Parlement ne pourra même pas s’y opposer en application des précédents des mois de mars et avril (2). En revanche, politiquement, Boris Johnson, s’il maintenait l’idée d’un no deal, devra affronter des contraintes tout à fait similaires à celles qu’a connues Mme May (3).

1/ Les règles parlementaires classiques rendent difficile, en l’état, le blocage du no deal.

Pour comprendre les tenants et les aboutissants du débat sur ce point, Maddy Thimont Jack de Institute for Governement a répertorié les moyens dont disposeraient les MPs pour exprimer leur objection à un no deal :

– une motion parlementaire des backbenchers ou de l’Opposition. Elle n’aurait qu’une portée politique et non contraignante. Plus encore, la discussion de telles motions est fixée discrétionnairement par le Gouvernement à l’ordre du jour.

– un débat sur une motion en termes neutres. Elle ne peut être amendée et n’a pas de portée contraignante.

– les parlementaires pourraient alors décider d’engager la responsabilité du Gouvernement qui s’orienterait vers un no deal. Dans un précédent post, nous avions expliqué les conditions pour qu’une telle responsabilité soit engagée, ainsi que ses conséquences. Véritable « arme nucléaire », cette éventualité doit être privilégiée si la crise gouvernementale se prolonge, c’est-à-dire si le futur Premier ministre échoue à trouver une issue au Brexit.

2/ L’hypothèse d’une prise en main par le Parlement en s’appuyant sur les précédents de mars et avril

Devant l’horizon du no deal, les parlementaires pourraient chercher à faire en sorte d’éviter le no deal, voire donner des directives au Gouvernement pour parvenir à un accord. On se souvient que tel avait été l’objet au début de l’année de la proposition de loi d’Yvette Cooper qui, une fois adoptée, est devenue le EU (Withdrawal) Act de 2019. Celui de 2018 laissait ouverte la possibilité de l’absence d’accord (sect. 13 (10)). Le processus prévu par loi Cooper a permis de l’exclure temporairement. En effet, en cas de rejet de l’accord par le Parlement, la loi modifiée conduisait, le cas échéant, à déterminer les étapes à venir en imposant au Gouvernement de solliciter du Conseil européen un report de la date du Brexit. C’est ce qui s’est déroulé pour aboutir à un renvoi de la sortie le 31 octobre au plus tard.

Le cadre évoqué est-il encore applicable ? La loi imposait au Gouvernement de déposer une motion au jour de l’apposition du sceau royal pour que le Gouvernement soumette une demande de report à l’UE (soit le 8 avril). Cette contextualisation temporelle empêche donc que le EU (W) A de 2019 soit de nouveau mobilisable. De surcroît, si le nouveau Premier ministre exclut tout accord, la partie de la loi relative à la procédure parlementaire relative au consentement du Parlement tombe. C’est logique : s’il n’y a pas d’accord, il n’y a pas de consentement nécessaire. La législation actuelle ne permet donc pas d’empêcher un no deal.

Les MPs pourraient alors décider de renouveler le tour de passe-passe juridique pour modifier une nouvelle fois le EU (W) Act ou en élaborer un troisième en obligeant, par exemple, le Gouvernement à soumettre au Parlement son intention de sortir de l’Union européenne sans traité. Il y a de sérieux obstacles à cette idée selon le raisonnement suivant.

  • Le Gouvernement maîtrise l’ordre du jour.
  • Les MPs peuvent tenter néanmoins de reprendre la main de façon exceptionnelle en amendant l’agenda gouvernemental prévu spécialement pour débattre du Brexit. C’est ce qui avait permis de parvenir aux procédures de votes indicatifs, puis à l’adoption de la proposition de loi d’Yvette Cooper.
  • En raison de ces précédents des 25-27 mars et du 1er avril, l’intervention des MPs n’est envisageable que si, préalablement, le Gouvernement a déterminé un ordre du jour relatif aux modalités de sortie de l’UE.
  • Par conséquent, si le Gouvernement ne prévoit aucun débat sur ces modalités et attend le 31 octobre, le Brexit se fera sans traité de sortie.

D’un strict point de vue juridique, les parlementaires n’ont donc plus les moyens de parvenir à empêcher le no deal. D’ailleurs, au lendemain de l’adoption de la proposition de loi d’Yvette Cooper, plusieurs experts avaient souligné que cette issue ne devait pas être totalement exclue. Rappelons enfin que les votes indicatifs (qui ont confirmé le rejet des MPs de l’absence d’accord) ne liaient pas le Gouvernement.

Boris Johnson aura-t-il pour autant les mains libres ? Rien n’est moins sûr.

3/ La contrainte de la Constitution politique et du rapport de force au Parlement

Bien que le Parlement n’ait pas adopté de texte ou de motion contraignante à l’encontre du Gouvernement pour prévenir un no deal, des principes de nature plus politique s’imposeront au prochain Premier ministre. En premier lieu, l’actuelle majorité a été constituée à partir de programmes électoraux promettant un accord. En deuxième lieu, les votes significatifs permettent d’identifier une majorité en défaveur d’un no deal. En troisième et dernier lieu, l’adoption de la proposition Cooper a clairement poursuivi cette finalité. Par suite, en soutenant explicitement le rejet d’un accord, Boris Johnson s’opposerait à la volonté du Parlement et violerait l’usage selon lequel le parti au pouvoir doit respecter ses principaux engagements électoraux. Or le Gouvernement ne peut exister s’il mène une politique qui ne serait pas appuyée par une majorité à la Chambre des Communes. Dans la configuration actuelle, Boris Johnson n’a donc pas d’autre choix que de demander au Parlement l’approbation de sa politique[1], au risque de porter clairement atteinte à la logique de la Constitution britannique. L’adoption d’un vote de défiance serait hautement probable, à moins que BoJo ne rallie étonnamment une majorité sur le no deal. N’oublions pas qu’il avait lui-même fini par s’exprimer en faveur de l’accord de novembre lors du scrutin du 29 mars après que Mme May avait promis sa démission en cas de vote positif.

Le changement de Premier ministre ne modifiera finalement sans doute rien au contexte actuel tant que les rapports de force au sein de la Chambre des Communes n’évolueront pas. Après le discours de Mme May, Dominic Grieve a souligné très justement que désormais une alternative domine : des élections générales ou un nouveau référendum (dont le sujet précis reste à déterminer). Un troisième scénario peut-être rapidement évoqué : Boris Johnson demande la réouverture des négociations avec les Européens. Soit ces derniers acceptent des modifications substantielles, soit ils les refusent. Dans le premier cas, Westminster disposera d’une seconde mouture du traité auquel il pourrait se rallier. Dans le second, le futur Premier ministre pourrait considérer que l’UE fait preuve de mauvaise volonté. Le no deal s’imposera alors à tous si l’UE exclut un troisième report au-delà du 31 octobre.

Conclusion

L’horizon d’un no deal n’a rien de très engageant et pose de sérieuses difficultés juridiques et politiques. Il aurait un seul mérite : mettre fin à la quadrature du cercle et à une situation de plus en plus ubuesque. Nous en voulons pour preuve que la nomination du prochain Premier ministre devrait intervenir dans la seconde moitié du mois de juillet, ce qui impliquera que les députés européens britanniques siégeront pour désigner le nouveau président du Parlement (le 2 juillet), puis de la Commission (à partir des 15-19 juillet). Avant cela, l’organisation précipitée des élections européennes au Royaume-Uni a entraîné des atteintes de fait au droit de certains citoyens européens de participer au scrutin, suscitant toujours plus d’actions en justice.

Cette participation a surtout permis de renforcer les rangs populistes au Parlement européen. L’extrême droite de l’hémicycle, bien que divisée, en forme l’une des forces principales. Le net recul du PPE et l’érosion des sociaux-démocrates au profit du renforcement des écologistes et des libéraux démocrates apportent un autre enseignement. Les partis dont le message politique est fort et moins marqué par l’emprise gestionnaire tirent leur épingle du jeu. C’est exactement ce qu’il ressort de l’élection au Royaume-Uni. Le Brexit Party atteint le score qui lui était prédit (plus de 31 % des voix exprimées et 29 sièges, soit 7 points de plus qu’en 2015 et 5 sièges supplémentaires par rapport au UKIP), tandis que les libéraux démocrates arrivent en deuxième position (avec 20 % des suffrages et 16 sièges). Cette transformation du paysage partisan, liée à la participation en hausse des citoyens européens au scrutin, démontre qu’une vision plus politique de l’Europe sur des thèmes cruciaux (environnement, inégalités et immigration) est plébiscitée. Le Brexit en est aussi une illustration. Son appréhension très technocratique par le Gouvernement de Mme May comme par l’Union européenne d’ailleurs (tous deux omettant un peu vite les logiques institutionnelles britanniques et les effets politiques des reports du Brexit) est selon nous l’une des raisons principales de son embourbement.


[1] À l’occasion du prochain Queen’s Speech par exemple, mais encore faut-il que le Parlement soit prorogé, c’est-à-dire qu’un terme à l’actuelle session soit décidé par le Gouvernement (et ce, de façon totalement libre dans la mesure où cette décision relève de la prérogative royale). Une nouvelle session débuterait, entraînant un discours de la Reine. Rédigé par le Gouvernement, il devrait forcément évoquer la stratégie relative au Brexit. Les MPs pourront alors le discuter et en profiter pour mettre en cause la responsabilité du Gouvernement.

De l’enlisement aux risques juridiques du Brexit

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Nos lecteurs retrouverons ci-dessous la contribution au blog du Club des Juristes du 17 avril qui revient sur le nouveau report du jour du retrait de l’UE accordé par le Conseil européen aux Britanniques.

Depuis plusieurs jours, nous avons soutenu dans les médias (ici et ici) notre circonspection face à la stratégie européenne qui dénote une prudence et une clémence qui, si elles perduraient, finiraient par engendrer de nouveaux risques juridiques, politiques et économiques. La preuve en est que de nouveaux recours se multiplient à l’occasion de cette nouvelle phase du Brexit. Outre-Manche, un litige relatif au report a été porté devant la High Court (voir le lien dans le billet infra), tandis que le Conseil d’État a été saisi à deux reprises en urgence sur l’un texte préparant l’éventualité d’un no deal. Me Fouchet contribue grandement à nourrir des contentieux qui, s’ils n’aboutissent pas forcément, sont d’une grande utilité afin d’éviter que la citoyenneté européenne ne soit bradée sur l’autel du Brexit. L’activisme juridictionnel est, dans le contexte actuel, de nature à révéler l’insécurité juridique grandissante dans laquelle évolue désormais le processus de sortie du Royaume-Uni de l’UE. Fait étonnant, les ordonnances du Conseil d’État font l’objet de très peu de “publicité” alors que le sujet est majeur (il suffit, pour se convaincre, du peu de cas qui en est fait sur le site de l’institution). L’Observatoire veillera toujours à assurer la diffusion des informations relatives à ces recours d’un grand intérêt face à cet événement dont il faut rappeler que le caractère inédit implique d’en connaître toutes les facettes. Nos lecteurs trouveront donc à la suite de la reproduction du billet issu du blog du Club des Juristes les deux ordonnances des 15 mars et 12 avril 2019 qui écartent l’urgence pour suspendre l’application de l’ordonnance du 6 février 2019 portant diverses mesures relatives à l’entrée, au séjour, aux droits sociaux et à l’activité professionnelle, applicables en cas d’absence d’accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’UE.


Quelle est l’économie générale de la décision du Conseil européen publiée le 11 avril ?

Selon sa décision 20013/19[1], le Conseil européen a accepté un nouveau report du Brexit sur le fondement de l’article 50 du TUE, § 3. Cette prorogation fait suite à un énième refus du Parlement britannique de s’exprimer en faveur des textes conclus en novembre 2018. L’extension temporelle consentie au Royaume-Uni doit permettre la ratification du traité de retrait et ne saurait être utilisée pour rouvrir les négociations. La présente décision vient d’ailleurs amender l’accord de sortie. Le report ne pourra aller au-delà de la date du 31 octobre 2019. Cette deadline fixée au jour d’Halloween n’est pas anodine. L’actuelle Commission aura cessé ses fonctions à cette date, évitant qu’un commissaire britannique soit nommé dans la nouvelle. La décision rappelle enfin que l’accord pourra entrer en vigueur à tout moment avant le 31 octobre 2019. Le retrait sera acté le premier jour du mois suivant l’accomplissement de toutes les procédures nécessaires à la ratification du traité ou au 1er novembre 2019.

Jusqu’à cette échéance, le Royaume-Uni demeure un État membre investi de tous les droits et soumis à l’ensemble des obligations qui découlent de l’adhésion à l’Union européenne. À ce titre, s’il ne ratifie pas l’accord de retrait avant le 22 mai, il devra organiser les élections au Parlement européen. En cas d’incapacité à se conformer à cette contrainte, le terme de la prorogation interviendra au 31 mai.

L’originalité de la décision tient aux intentions politiques qu’elle recèle. Selon le § 10, le Royaume-Uni ne doit pas porter atteinte au bon fonctionnement de l’Union et de ses institutions. Plus concrètement, le Conseil européen prend note de l’engagement des Britanniques d’agir de façon constructive et responsable dans une optique de coopération loyale et en prenant en compte la spécificité de situation en tant qu’État en partance. Par conséquent, le Royaume-Uni ne devra gêner, sous aucun prétexte, la réalisation par l’UE de ses objectifs et de sa capacité à adopter des décisions.

Qu’est-ce qui motive ce nouveau report ?

Trois arguments sont souvent invoqués pour comprendre l’attitude conciliatrice de l’Union européenne à l’égard des Britanniques. Le premier est économique : il faut éviter à tout prix un no deal (voire le Brexitlui-même)qui aurait des répercussions indéniables sur la croissance et l’emploi en Europe. La deuxième explication est politique : l’UE ne veut pas être tenue pour responsable d’un Brexitsans accord et du rétablissement d’une frontière entre les deux Irlande. Le dernier motif est plus calculateur. Le renvoi potentiel de la sortie du Royaume-Unià une date relativement lointaine est de nature à rendre plus plausible la perspective qu’il ne se fasse pas. Entre mai et novembre, six mois s’écoulent, ce qui autoriserait, selon certains analystes, l’organisation d’un nouveau référendum dont le résultat pourrait être le rejet du Brexit. Des élections générales anticipées ne sont pas non plus à écarter. Elles pourraient déboucher sur l’avènement d’une majorité favorable à un soft Brexit ou à une révocation de l’intention de sortir, cas de figure que la décision du 11 avril rappelle explicitement – dans la droite ligne de ce que la Cour de Justice a décidé le 10 décembre 2018[2]. Rappelons que Donald Tusk n’a jamais caché son souhait de voir les Britanniques faire machine arrière. Toutefois, les scénarios évoqués doivent être abordés avec prudence dans la mesure où ils n’offrent aucune certitude sur l’avenir du Royaume-Uni au sein de l’Union européenne.

Quelles sont les conséquences d’une telle extension ?

À première vue, ce second report n’a pas de conséquences majeures. Les Britanniques ont toujours la possibilité de se retirer de l’Union avant le déroulement des élections européennes. En outre, des garde-fous ont été introduits dans la décision afin que le Royaume-Uni ne contrarie pas la bonne marche de l’UE. De surcroît, la capacité de nuisance des Britanniques est a priori limitée aux domaines qui nécessitent l’approbation à l’unanimité des États membres au sein du Conseil européen ou du Conseil de l’Union européenne. Or les Britanniques n’auront pas intérêt à recourir à leur veto s’ils veulent continuer de bénéficier de la clémence européenne sur le Brexit.

Cependant, il convient de prendre garde à ne pas trop minimiser les répercussions d’une multiplication des reports. En premier lieu, les intentions contenues dans la décision ont plus une portée politique que juridique. Les droits et les obligations des États membres sont fixés par les traités. Tant que le Royaume-Uni appartiendra à l’Union, il pourra toujours s’en prévaloir[3]. Seule une modification des traités est susceptible de l’en empêcher. Or cette option relève du cas d’école. En deuxième lieu, les motivations de l’Union sont telles qu’elle semble ouverte à accepter systématiquement les prorogations : si rien ne change d’ici le mois de novembre, l’UE sera-t-elle plus encline à assumer un no deal et le rétablissement d’une frontière entre les deux Irlande ? C’est fort peu probable. Dès lors, ce second (ou deuxième ?) report est plus important et symbolique que le précédent[4], car il démontre que les États membres ne sont pas prêts à prendre des risques économiques et politiques, quitte à ce que le Brexit finisse par gêner le fonctionnement de l’Union et les discussions sur les enjeux d’avenir. La preuve en est que, ces derniers jours, les conclusions du sommet UE/Chine ont été complètement éclipsées par les négociations avec le Gouvernement britannique. Le doute commence donc légitimement à s’emparer de plusieurs États membres, suscitant des divisions européennes sur le dossier. La France qui affiche une forme de volontarisme pour réviser quelques politiques de l’Union est peut-être plus consciente des dangers inhérents à des prorogations de moins en moins exigeantes et à l’issue hasardeuse. Elles ont d’ores et déjà des implications juridiques et économiques néfastes : des recours sont portés devant les juridictions britanniques pour contester leur légalité[5], tandis que les entreprises suspendent, voire annulent des investissements prévus de longue date. En dernier lieu, ces prolongations pourraient être utilement exploitées par les pourfendeurs de l’intégration européenne qui auront beau jeu de soutenir l’argument selon lequel il est finalement impossible de s’en extraire. Quant à l’UE, elle doit prendre garde à ce que l’irrésolution britannique ne la contamine pas, car elle s’exposerait alors à la critique récurrente de son manque d’autorité dans le traitement de sujets sensibles.


[1] Décision (UE) 2019/584 du Conseil européen prise en accord avec le Royaume-Uni du 11 avril 2019 prorogeant le délai au titre de l’article 50, paragraphe 3, du TUE, JO L 101 du 11.4.2019, p. 1.

[2] CJUE, 10 déc. 2018, Andy Wightman e.a. contre Secretary of State for Exiting the European Union, aff. C-621/18.

[3] Voy. CJUE, 19 sept. 2018, aff. C‑327/18 PPU ; et CJUE, 23 janv. 2019, aff. C-661/17

[4] Décision (UE) 2019/476 du Conseil européen, prise en accord avec le Royaume-Uni, du 22 mars 2019 prorogeant le délai au titre de l’article 50, paragraphe 3, du TUE, JO L 80 I du 22.3.2019, p. 1.

[5] R. (on the Application of the English Democrats) v. The Secretary of State for Exiting the European Union, case n° CO/1322/2019 (High Court).


Les deux ordonnances du Conseil d’État :

Un Brexit en voie de pourrissement

Dessin de Chapatte (https://www.chappatte.com/gctheme/angleterre/)

Il a quelque chose de pourri au Royaume de sa Gracieuse Majesté depuis le Brexit, mais cela, nous le savons. En face d’Albion, le Continent paraissait enfin uni pour dicter une ligne claire incarnée par une équipe de négociateurs plutôt bien préparés. Une fois n’était pas coutume, les Britanniques n’ont pu que constater leur insuffisance et leurs carences diplomatiques. À en croire les médias, le Brexit apparaissait (et apparaît encore) depuis le 23 juin 2016 comme un drame presque exclusivement britannique.

La Tribune ayant été publiée dans l’édition du Monde du 9 avril, nous y renvoyons nos lecteurs. Le post sera de nouveau accessible en intégralité dans quelques jours.

Origines et conséquences de la déclaration du Speaker John Bercow

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Alors que l’UE souhaite une décision ferme sur le Brexit dans un délai qui pourrait s’avérer plus bref que celui escompté par la Première ministre, la décision du Speaker du 18 mars pose une réel problème juridique qui paraît difficile surmontable : dans quelle mesure une troisième vote significatif peut-il avoir lieu ? Alexandre Guigue nous donne à lire une analyse très approfondie et claire de la question.

L’interdiction de soumettre deux fois la même question au Parlement britannique au cours d’une même session parlementaire. À propos de la déclaration du Speaker Bercow mettant en garde le gouvernement de Theresa May

« I found what convinces the House of Commons more readily than any argument, I have found a precedent ».

Erskine May[1]

Lundi 18 mars, le Speaker de la Chambre des Communes John Bercow a pris le Cabinet britannique par surprise en annonçant que le gouvernement ne pourrait pas organiser la tenue d’un nouveau vote (meaningful vote) à la Chambre des Communes sur l’accord portant sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, à moins que la motion proposée au vote ne présente des différences substantielles par rapport à la précédente motion qui a été rejetée par le Parlement le mardi 12 mars 2019.

1. Jamais deux sans trois.

Pour entrer en vigueur, l’accord conclu entre le Royaume-Uni et l’Union européenne lors du Conseil européen du 25 novembre 2018 doit être approuvé par l’ensemble des États membres de l’Union européenne ainsi que par le Royaume-Uni avant la date de sortie prévue, le 29 mars 2019 à minuit. Theresa May avait promis aux députés de la Chambre des Communes qu’ils auraient l’occasion de débattre et de voter solennellement sur l’accord conclu. Cette promesse a été inscrite à la section 13 de la loi portant sur la sortie de l’Union européenne de 2018 (European Union (Withdrawal) Act 2018) :

« L’accord de sortie ne sera ratifié que si l’accord portant sur la sortie de l’Union européenne et le cadre de la future relation entre le Royaume-Uni et l’Union européenne sont approuvés par le vote d’une résolution de la Chambre des Communes sur motion déposée par un ministre de la Couronne »[2].

Il s’agit du fameux meaningful vote dont la tenue, s’agissant du Brexit, est la conséquence directe du principe de la souveraineté du Parlement. Mais, depuis les élections législatives du 8 juin 2017, la Chambre des Communes est extrêmement divisée, en particulier sur la question du Brexit. Les divisions affectent les deux principaux partis et constituent un obstacle colossal pour Theresa May. Dès la fin du Conseil européen, l’inquiétude s’est emparée du Cabinet au point que la décision fut prise, le 10 décembre, de ne pas organiser le vote « final » sur l’accord, initialement prévu le mardi 11 décembre 2018. Cette décision a secoué la Chambre des Communes et, déjà, John Bercow, avait tancé le gouvernement. Il avait déclaré que la préférence de la Chambre était que le vote ne soit pas repoussé, qu’il était « regrettable » que les MPs aient été tenus à l’écart de cette décision et que le fait de repousser le vote à une date ultérieure, sans autre précision et sans solliciter l’avis de la Chambre, était particulièrement « discourtois » à l’égard des députés[3]. Si ces remarques trouvent désormais une résonance particulière, le Cabinet était alors dans son bon droit lorsqu’il a décidé de repousser le vote. Aucune règle parlementaire n’avait été violée. Mais la décision a marqué le début d’un marathon politique pour Theresa May. La négociation avec la task force dirigée par Michel Barnier pour le compte de la Commission européenne avait été âpre. Celle qui a débuté avec les MPs s’est révélée pire encore. Il s’agissait, pour le Premier ministre, de convaincre suffisamment de MPs conservateurs et/ou, à défaut, suffisamment de MPs travaillistes afin que l’accord puisse être approuvé à temps.

– Le premier vote sur l’accord : 15 janvier 2019.

Le meaningful vote promis au Parlement a finalement été organisé le 15 janvier 2019, plus d’un mois après la date initialement prévue. Sans doute, les protestations des MPs et de leur Speaker ont joué un rôle décisif puisqu’au moment où le Cabinet a organisé la tenue du vote, il savait qu’il allait au-devant d’une défaite humiliante. 432 MPs ont rejeté la motion. Seulement 202 l’ont approuvé. La défaite du Cabinet est historique. Sur le siècle dernier, les seules défaites comparables remontent à l’après-Première Guerre mondiale. Le gouvernement travailliste de Ramsay Macdonald avait essuyé plusieurs défaites cuisantes. La pire, le 8 octobre 1924, portait sur l’ouverture d’une enquête dans l’affaire Campbell[4]. Mais, même lors de cette défaite, le Cabinet n’avait perdu que de 166 voix. Ce précédent met en relief le vote du 15 janvier 2019. L’accord portant sur la sortie de l’Union européenne a été rejeté par 230 voix d’écart…

 – Le deuxième vote sur l’accord : 12 mars 2019.

Dans la longue marche vers le Brexit, s’il y a une qualité qui est régulièrement associée à Theresa May par la presse britannique, c’est celle de sa résilience. La défaite du 15 janvier 2019 n’a pas entamé sa détermination. Avec courage, elle s’est attaquée au principal reproche exprimé par une majorité des MPs de son propre camp : le système du backstop prévu dans l’accord portant sur la sortie de l’Union européenne. Le mardi 29 janvier 2019, la Chambre des Communes a d’ailleurs voté un amendement par 317 voix contre 301 demandant explicitement au gouvernement d’obtenir le remplacement du backstop par des mécanismes alternatifs. Le 12 février 2019, Theresa May a fait connaître son intention d’organiser un nouveau vote sur l’accord de sortie. Toutefois, l’Union européenne a toujours exclu l’hypothèse d’une réouverture de l’accord du 25 novembre 2018. En dépit de négociations incessantes et intenses, la question du backstop est restée entière. L’attention s’est alors portée sur l’acceptation par l’Union européenne d’outils juridiques contraignants permettant d’adoucir la rigueur juridique du backstop. Alors que la date du nouveau vote était fixée au mardi 12 mars 2019 et que les négociations avec l’Union européenne étaient au point mort, Theresa May a effectué un aller-retour éclair à Strasbourg pour obtenir un accord sur deux outils juridiques s’ajoutant à l’accord et à la déclaration portant sur l’accord futur : un outil juridique conjoint qui garantit que l’Union européenne n’agira pas avec l’intention de maintenir indéfiniment le système du backstop etune déclaration conjointe s’ajoutant à la déclaration portant sur la relation future par laquelle les parties s’engagent à négocier rapidement les termes d’un traité commercial. Un troisième outil juridique a été publié : une déclaration unilatérale du gouvernement britannique affirmant son intention de prendre les mesures nécessaires pour mettre un terme au dispositif du backstop si celui-ci devait être mis en œuvre et si les négociations entre les deux parties atteignaient un point mort sans perspective d’accord. Ces éléments nouveaux ont justifié l’organisation d’un nouveau vote. Mais, pour louables qu’aient été les efforts déployés par Theresa May, l’entreprise s’est soldée par un échec. La Chambre des Communes a rejeté une deuxième fois l’accord de retrait, cette fois-ci par 391 voix contre 242. L’écart de 149 voix est certes plus faible que lors du premier vote, mais suffisamment significatif pour qu’il soit considéré comme un second revers historique pour le gouvernement.  

– Un troisième vote sur l’accord ?

Par une motion adoptée le 27 février 2019, le gouvernement s’est engagé, en cas de défaite, à mettre aux voix, dès le lendemain, une nouvelle motion portant sur l’hypothèse d’une sortie de l’Union européenne sans accord (le no deal). Le lendemain du deuxième vote, le mercredi 13 mars 2019, un amendement à la motion (amendement Spelman) rejetant de manière absolue la perspective d’une sortie sans accord a été voté par 312 voix contre 308. La motion elle-même, qui contient la modification apportée par cet amendement, a ensuite été votée, contre l’avis du Cabinet, par 321 voix contre 278. En conséquence de ce vote, le jeudi 14 mars 2019, le gouvernement a proposé une autre motion portant sur une demande d’extension du délai de négociation prévu par l’article 50 TFUE. La motion dispose que, si l’accord de retrait n’a pas été voté favorablement d’ici le 20 mars, c’est-à-dire la veille du prochain Conseil européen, le gouvernement demanderait officiellement ladite extension. La motion a été adoptée à une large majorité (412 voix contre 202). Ce petit succès a permis au gouvernement de nourrir, encore un peu, l’espoir de faire voter l’accord de retrait par la Chambre des Communes. C’est à ce moment-là, le lundi 18 mars 2019, que le Speaker a pris le gouvernement par surprise.

2. La décision-mise en garde du Speaker sur l’organisation de votes répétés.

La déclaration de John Bercow, le lundi 18 mars 2019, a fait l’effet d’une bombe[5]. À 16h17, il a conclu une déclaration devant la Chambre de la manière suivante :

« Il y a une rumeur persistante, dont je n’ai pas eu confirmation, selon laquelle le gouvernement entendrait organiser un troisième vote, peut-être même un quatrième vote sur l’accord de sortie (meaningful vote). C’est la raison de la présente déclaration dont l’objet est de rappeler ce qui serait juridiquement acceptable et ce qui ne le serait pas. Ceci est ma conclusion : si le gouvernement entend soumettre à la Chambre une nouvelle proposition, qui ne serait ni identique ni substantiellement identique à la proposition qui a été rejetée par la Chambre le 12 mars, alors cela serait tout à fait acceptable en droit. Ce que le gouvernement ne peut pas légitimement faire est de soumettre à nouveau à la Chambre la même proposition ou une proposition substantiellement identique à la proposition qui a été rejetée la semaine dernière à une majorité de 149 voix. Cette décision ne doit pas être perçue comme mon dernier mot sur la question. Son objet est seulement d’indiquer le test auquel une nouvelle proposition du gouvernement sera soumise pour que je puisse décider qu’un troisième vote (meaningful vote) puisse légitimement être organisé au cours de la présente session parlementaire ».

Cette décision a eu un effet immédiat sur les MPs et, surtout, sur le gouvernement qui n’avait pas été prévenu de l’imminence de la décision. Pour bien comprendre son importance juridique, il convient de rappeler la place si particulière qu’occupe le Speaker dans le système britannique. Sa décision est susceptible d’avoir des conséquences importantes sur le devenir de la négociation portant sur le Brexit.

– Le rôle du Speaker.

Le Speaker est l’officier en charge de présider la Chambre des Communes. Il est élu par les membres de la Chambre des Communes lors d’un scrutin présidé par le Doyen en âge de la Chambre. Il est une institution ancestrale et fondamentale dans le système parlementaire britannique. L’institution date du XIIIe siècle lorsque plusieurs Speakers représentaient le roi au sein de la Chambre des Communes, mais l’institution n’a été officialisée qu’en 1377 lorsque Thomas Hungerford a été désigné à ce poste. C’est sous les Stuarts que l’autorité et l’indépendance du Speaker se sont affirmées. Le tournant est la tentative avortée de Charles Ier d’arrêter cinq chevaliers en 1642. Le roi s’est emparé du siège du Speaker et a exigé de lui qu’il désigne les cinq députés par leurs noms. Le Speaker eut alors la réponse suivante : « je n’ai point en ce lieu d’yeux pour voir ni de langue pour parler, sauf à suivre les directives de la Chambre dont je suis ici le serviteur »[6]. Le conflit s’est soldé par la chute de Charles Ier et sa décapitation.

Au XVIIe siècle, les MPs ont pris l’habitude de se réunir en Commission de la Chambre Entière. Cette Commission, réunie pour les affaires de la plus haute importance, dont les questions budgétaires, est composée de l’ensemble des MPs de la Chambre, mais elle est présidée par un Chairman et non par le Speaker. L’objectif était de débattre en dehors de la présence des représentants du roi et de manière informelle[7]. Depuis la fin de la Guerre civile, les Speakers ont cessé de participer au débat politique. Dès leur élection, ils exercent leur fonction de manière indépendante et impartiale avec pour seul but de servir les intérêts de la Chambre. Ils n’appartiennent à aucun groupe politique. Avant d’être élu Speaker de la Chambre, John Bercow a été élu en tant que député conservateur. En tant que Speaker, il est désormais indépendant et ne participe pas aux votes, sauf en cas de partage.

Le rôle principal du Speaker est d’organiser les travaux des MPs et de s’assurer du respect des règles de la Chambre. Des Speakers illustres comme Harley (1701-1705) et Onslow (1728-1761) ont joué un rôle déterminant dans la consolidation de ces règles. Onslow usait de ses connaissances encyclopédiques des précédents pour contribuer à l’unification du droit parlementaire. Les règles parlementaires ont été pour la première fois compilées en 1844 par Sir Thomas Erskine May, ancien Clerk of the House, dans un traité de droit parlementaire qui porte désormais son nom et qui est régulièrement mis à jour par les Speakers successifs[8]. Au cours des débats, le Speaker décide librement du temps de parole et choisit discrétionnairement les MPs qui sont autorisés à s’exprimer. Il établit la liste des amendements qui seront soumis au vote des députés et dispose de pouvoirs pour assurer la discipline au sein de la Chambre. Lors des débats portant sur l’accord de sortie de l’Union européenne, John Bercow avait déjà pris une décision surprenante qui a beaucoup déplu au gouvernement. En effet, le 9 janvier 2019, il avait retenu un amendement déposé par Dominic Grieve qui obligeait le gouvernement, dans l’hypothèse où l’accord sur le retrait venait à être rejeté, à présenter un plan alternatif à la Chambre sous trois jours. L’amendement a été approuvé par 308 voix contre 297. Quelques jours plus tard, le projet d’accord de sortie a été rejeté à une large majorité. Theresa May a eu l’occasion d’exprimer sa surprise à l’égard de la décision du Speaker, car le gouvernement avait annoncé que la motion qui serait soumise au vote des parlementaires pour approuver l’accord de sortie n’était pas susceptible d’être amendée[9]. Habituellement, le Speaker se garde de sélectionner des amendements en pareille situation. La décision de John Bercow, insusceptible d’être contestée en droit, est apparue comme un défi à l’autorité de Theresa May et, peut-être aussi, aux règles habituellement suivies au sein de la Chambre. Le 18 mars 2019, John Bercow n’en était donc pas à son coup d’essai. Mais la déclaration du 18 mars repose sur des bases juridiques bien plus solides.

– La règle de procédure interdisant la répétition de votes sur une motion identique.

La force de la déclaration de John Bercow est qu’elle repose sur une règle ancienne, réaffirmée à plusieurs reprises, puis respectée scrupuleusement en tant que convention constitutionnelle. Quelques minutes avant sa décision, le Speaker a cité de larges passages du traité de droit parlementaire d’Erskine May (page 397). Dans le traité, la règle est affirmée de manière non équivoque dans un passage intitulé « La même question ou le même projet ne peut être soumis à un vote à deux reprises au cours de la même session ».

Voici la description de la règle par Erskine May :

« Il existe, dans les deux Chambres, une règle de procédure selon laquelle il est interdit de soumettre au vote une question ou un projet qui est substantiellement identique à une question ou un projet sur le(la(quel(le) les Chambres se sont déjà prononcées au cours de la même session parlementaire. Cette règle est nécessaire pour éviter que des décisions contradictoires ne soient prises et pour que les Chambres aient la possibilité d’identifier, en temps réel, les différentes questions qui se font jour. Si la même question pouvait être soumise encore et encore, une session n’aurait pas de fin ou alors une seule question ne pourrait être réglée ; et elle serait réglée une fois par l’affirmative, une autre fois par la négative, car c’est le lot de tout système de vote que de générer de tels effets, par accident ou par calcul ».

Dans la mesure où la décision du Speaker constitue une mise en garde à l’endroit du Cabinet et un rappel préventif des règles applicables au sein de la Chambre, elle apparaît difficilement contestable, peu importe les conséquences immédiates de son initiative[10]. S’exprimant à la Chambre près de deux heures après le Speaker (18h20), le MP travailliste Chris Bryant a rappelé l’historique de la règle, qui permet d’en mesurer l’importance. Celle-ci remonte au 2 avril 1604, peu de temps après l’accession au trône de Jacques Ier. Le Parlement, convoqué par le roi, en avait tellement assez d’être constamment interrogé sur les mêmes questions que la Chambre des Communes a pris la décision suivante le 2 avril 1604 :

« Une question qui a déjà été soumise à la Chambre, et pour laquelle un vote positif ou négatif a été émis, ne peut être soumise à nouveau vote et doit être considérée comme ayant été décidée par la Chambre ».

La règle a été rappelée avec force par de nombreux Speakers lorsque le gouvernement a essayé de faire voter à nouveau la même proposition sans changement substantiel. Chris Bryant cite les initiatives des Speakers Brand, Peel, Denison et Lowther(en 1864, 1870, 1882, 18891, et 1912). Tous se sont opposés à la tenue d’un nouveau scrutin au motif que la question avait déjà été tranchée au cours de la même session parlementaire. John Bercow a rappelé que la règle avait été réaffirmée à douze reprises entre 1604 et 1920.

3. Les conséquences de l’annonce du Speaker.

L’annonce du Speaker a eu pour conséquence immédiate d’empêcher Theresa May d’organiser la tenue d’un nouveau vote le mardi 19 mars ou le mercredi 20 mars, comme cela avait été un temps envisagé, avant la tenue du Conseil européen. Cela ne laisse que quelques jours de débat parlementaire avant la date prévue pour le Brexit, le 29 mars 2019. Naturellement, rien n’empêche le Cabinet d’admettre le caractère définitif de sa défaite. S’il le faisait, il aurait trois possibilités :

  • se résoudre à une sortie sans accord,
  • solliciter de l’Union européenne une longue extension de la période de négociation (article 50 TFUE) et engager une réflexion approfondie sur le type de sortie et de relation souhaitée avec l’Union,
  • retirer la notification exprimant le souhait de sortir de l’Union européenne et rester membre jusqu’à une hypothétique nouvelle notification.

Mais la grande question laissée en suspens par la déclaration de John Bercow est celle de savoir si, et dans quelle mesure, le gouvernement peut soumettre à nouveau l’accord portant sur le retrait de l’Union européenne, que ce soit avant la date du 29 mars 2019 ou après, dans le cas d’une extension des négociations. Trois paramètres sont à prendre en compte pour déterminer comment le gouvernement britannique pourrait persister dans sa démarche visant à obtenir un vote positif des MPs, en dépit de la règle rappelée par le Speaker :

            – changer la règle parlementaire interdisant de soumettre la même proposition à un nouveau vote faute de changement substantiel.

L’hypothèse peut paraître saugrenue, mais elle a été émise par plusieurs MPs peu de temps après l’annonce du Speaker. S’il est exact que les MPs de la Chambre des Communes ont le pouvoir de modifier les règles qui président à leur fonctionnement, il paraît difficilement concevable que le gouvernement s’engage dans cette voie. Il lui faudrait, dans les jours qui précèdent la sortie définitive de l’Union européenne, et alors qu’il ne parvient pas à réunir une majorité autour de son accord de décembre 2018, obtenir le soutien de la majorité des MPs pour changer la règle.

            – interrompre la session parlementaire et convoquer le Parlement pour une nouvelle session parlementaire.

Une autre option envisagée par plusieurs MPs après l’annonce du Speaker est celle de l’interruption de la session parlementaire et l’ouverture d’une nouvelle session. En effet, la règle rappelée par le Speaker interdit seulement la répétition d’un vote au cours d’une même session parlementaire. Cela signifie que, après un certain temps et l’organisation d’une nouvelle session parlementaire, il est loisible au gouvernement d’organiser un nouveau vote sur une proposition totalement identique à la précédente, même sans aucun changement. Le problème est qu’une telle opération prend un certain temps, ce qui est peu compatible avec la contrainte de la date du 29 mars. L’interruption soudaine et prématurée de la session parlementaire aurait aussi pour effet l’abandon de l’ensemble des procédures législatives en cours (carry-over procedure). Enfin, il paraît difficile, pour ne pas dire impossible, que le gouvernement demande à l’Union européenne une extension de la période de négociation, qu’il mette un terme prématuré à la session parlementaire, convoque à nouveau les députés, le tout pour prendre le risque d’une troisième défaite sur l’accord de sortie.

            – invoquer un changement substantiel pour organiser la tenue d’un nouveau vote sur l’accord de sortie.

Si le gouvernement entend organiser un nouveau vote, il lui faut donc, en principe, pouvoir invoquer un changement substantiel. Naturellement, un changement substantiel pourrait être la modification des dispositions de l’accord de sortie, par exemple la suppression du backstop ou l’ajout de la possibilité pour le Royaume-Uni d’y mettre un terme unilatéralement. Mais cette hypothèse a été exclue par l’Union européenne de manière ferme. Plutôt que la modification de l’accord de sortie, un changement substantiel peut consister en l’ajout d’éléments à la proposition initiale. C’est la seule raison pour laquelle le second vote (meaningful vote) a pu être organisé le 12 mars 2019. Si Theresa May n’avait pas obtenu l’ajout d’outils juridiques contraignants à l’accord déjà négocié, John Bercow aurait certainement refusé la tenue d’un tel scrutin[11]. Mais, après ce second rejet, il paraît vain pour le gouvernement de chercher de nouveaux ajouts à l’accord existant pour espérer inverser le vote de la Chambre.

À la réflexion, il existe d’autres types de changements susceptibles de permettre une répétition du scrutin. John Bercow lui-même a apporté une précision à ce sujet peu avant sa déclaration. Il a indiqué que le changement nécessaire « ne se réduisait pas à un changement de mots, mais qu’il s’agissait d’un changement portant sur la substance ». Il est donc envisageable qu’un changement de circonstance suffise pour la tenue d’un nouveau vote, dans le respect de la règle. Certains MPs ont rapidement suggéré que l’acceptation par l’Union européenne d’une demande d’extension de la période de négociation, même courte jusqu’au 30 juin, pourrait constituer un changement substantiel satisfaisant la règle. De notre point de vue, l’argument est fragile. En effet, l’obtention d’un délai supplémentaire aurait pour seul but d’obtenir l’acceptation par les MPs du même accord. Il ne s’agit pas d’une proposition substantiellement différente. Le délai supplémentaire ne constitue qu’une condition nécessaire pour contourner la règle.

D’autres changements de circonstances ont été invoqués. Sir Stephens Laws, Queen’s Counsel et ancien premier conseiller parlementaire (2006-2012), a suggéré que le fait que les parlementaires aient eu plus de temps d’étudier l’opinion de l’Attorney-General Geoffrey Cox sur l’accord de sortie, augmentée des trois documents publiés par le gouvernement le 11 mars 2019, constituaient un changement substantiel. On ne voit pas comment l’argument pourrait convaincre le Speaker. Au contraire, celui-ci s’est déjà ému de la manière dont le gouvernement a traité la Chambre depuis décembre 2018. C’est bien le gouvernement qui a fixé la date du second meaningful vote, laissant très peu de temps aux MPs pour prendre connaissance de l’avis de l’Attorney-General.

Un autre changement a été mis en avant par plusieurs MPs et juristes : les votes émis par la Chambre après le second vote, c’est-à-dire le rejet de l’hypothèse du no deal et la décision de demander à l’Union européenne une extension de la période de négociation. Certes, les décisions prises par les MPs dans les deux jours qui ont suivi le second meaningful vote ont un certain poids juridique. Mais il est difficile de les analyser comme des changements substantiels. En effet, Theresa May elle-même n’a pas manqué de prévenir les MPs que leur rejet de l’hypothèse du no deal ne mettait pas un terme à cette hypothèse, car la sortie sans accord demeure réelle si les MPs n’approuvent aucun accord avant le 29 mars 2019, minuit.

La question de l’extension de la période de négociation mérite plus d’attention. En effet, par un vote le 14 mars 2019, les MPs ont approuvé, par 412 voix contre 202, une motion proposée par le gouvernement par laquelle il s’engage à solliciter une extension jusqu’au 30 juin ou, si l’accord n’a toujours pas été approuvé au 20 mars 2019, à solliciter une extension pour une durée plus longue. Les termes de la motion ont évidemment été rédigés par les membres du gouvernement avant que le Speaker ne leur rappelle la règle interdisant la répétition de votes sur des propositions identiques. Quoi qu’il en soit, les MPs ont approuvé cette motion qui ne laisse aucun doute sur le fait qu’un troisième vote doit se tenir. En accédant à une demande d’extension, l’Union européenne pourrait donner à Theresa May le temps d’organiser un tel scrutin. Il n’en demeure pas moins qu’un délai supplémentaire, qui est distingué de l’objet de la motion au fond, n’est pas un changement substantiel.

Un changement substantiel pourrait alors consister en une motion portant sur l’accord de sortie, inchangé, mais assorti d’une obligation de soumission à un second référendum. Cette idée est portée par plusieurs backbenchers (Peter Kyle et Phil Wilson) et serait sérieusement envisagée par le parti travailliste pour sortir de l’impasse. Elle passe le test juridique fixé par le Speaker, mais pas le test politique fixé par le Premier ministre qui a toujours exclu la perspective d’un nouveau référendum.

Theresa May est confrontée à une difficulté politique considérable depuis la conclusion de l’accord de sortie avec l’Union européenne en novembre 2018, celle d’une majorité introuvable. Elle fait désormais face à deux difficultés supplémentaires. La première est d’obtenir de l’Union européenne une extension de la période de négociation avec, sans doute, quelques contraintes. La seconde consiste à convaincre le Speaker que la motion qu’elle entend soumettre (à nouveau) au vote des parlementaires est substantiellement différente de la précédente. À part le fait que le Royaume-Uni traverse désormais une crise politique profonde, on ne voit pas quel changement substantiel l’aiderait à surmonter la seconde. Et tout cela, avant le 29 mars…


[1] Erskine May’s treatise on the law, privileges, proceedings and usage of Parliament, Londres, LexisNexis, 2011, Introduction, p. 5.

[2] “(1) The withdrawal agreement may be ratified only if (…) (b) the negotiated withdrawal agreement and the framework for the future relationship have been approved by a resolution of the House of Commons on a motion moved by a Minister of the Crown”.

[3] Bercow’s ‘regret’ at ministers’ handling of Brexit vote delay. The Guardian, 10 décembre 2018.

[4] Campbell était un activiste communiste, fondateur d’un journal Workers Weekly. Le gouvernement entendait poursuivre le journal pour incitation à la rébellion.

[5] La retranscription traduite est personnelle et volontairement proche de l’original.

[6] L’histoire est connue. Voir A. Antoine, Droit constitutionnel britannique, Paris, LGDJ, coll. Systèmes, 2e éd., 2018, p. 125-127.

[7] G. Reid, The politics of financial control, Londres, Hutchinson University Library, 1966, p. 164.

[8] Erskine May’s treatise on the law, privileges, proceedings and usage of Parliament, Londres, Parliamentary Archives Book, 1844, 496 p. La 24e et dernière édition date de 2011 (Londres, LexisNexis, 2011, 1097 p).

[9] Theresa Maw « surprised » John Bercow allowed Brexit amendment, The Guardian, 10 janvier 2019.

[10] John Bercow a lui-même suggéré que la règle pourrait s’opposer à ce que des amendements qui ont déjà été rejetés par la Chambre lui soient soumis à nouveau comme celui portant sur la reprise en main par le Parlement du processus du Brexit.

[11] C’est ce qu’il a expliqué dans sa déclaration en insistant que la publication de trois outils juridiques peu de temps avant la tenue du second vote pouvait constituer une différence substantielle et, donc, que la seconde motion mise aux voix ne violait pas la convention.

Le statement de John Bercow et autres actualités

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Le 18 mars au soir, le Speaker John Bercow a soulevé une difficulté constitutionnelle qui, si nous pouvons nous permettre cette expression, “pendait au nez” du Gouvernement depuis que l’échec du premier vote significatif sur le deal conclu par Mme May avec les négociateurs européens en novembre dernier était plus que probable (et même dès octobre 2018 comme en témoignent les réflexions du clerk du parlement, David Natzler). Nous avions aussi évoqué ce risque à plusieurs reprises, notamment dans notre post du 14 mars en soulignant que Mme May n’avait pu procéder au second meaningful vote qu’en raison des ultimes concessions obtenues à Strasbourg le 11 mars. John Bercow, invoquant une convention constitutionnelle remontant à 1604 et retranscrite à la page 397 du célèbre traité d’Erskine May (autre vedette que le Brexit a révélée au grand public), a considéré que le Gouvernement ne pouvait à nouveau soumettre aux voix un texte identique ou substantiellement similaire à un précédent qui aurait été rejeté par les MPs. La logique de la règle est simple : éviter de forcer la main du Parlement.

La question avait été rapidement posée par une députée dès l’échec du deuxième MV la semaine dernière. John Bercow avait renvoyé à plus tard sa résolution, sans doute pour étayer une argumentation sujette à discussion. En particulier, il est possible de s’interroger sur le point de savoir si un changement de circonstances peut conduire à considérer que la motion présentée une énième fois, bien que formellement similaire à la précédente, est différente, car présentée dans un nouveau contexte. Les juristes savent que cette considération peut justifier des réexamens exceptionnels de la légalité ou de la constitutionnalité d’un texte (voy., par exemple, en contentieux constitutionnel français, la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à  l’application de l’article 61-1 de la Constitution qui dispose qu’une QPC puisse être transmise si « [la disposition contestée] n’a pas déjà été déclarée conforme à  la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances »). Reste à savoir si l’évolution de la position de quelques MPs conservateurs ou du DUP peut apparaître comme un changement de circonstances, tout comme la référence à l’article 62 de la Convention de Vienne ajoutée par l’Attorney General dans son avis relatif au compromis de Strasbourg.

Dans l’attente d’un post détaillé d’Alexandre Guigue sur le rôle de Speaker dans le processus du Brexit sur le blog Jus Politicum (et que nous reproduirons), et de notre propre contribution sur l’avis de l’Attorney General, nous publions les réflexions que nous avions produites pour le Club des Juristes dans un billet du 18 mars.

Les députés ont approuvé une motion autorisant le report du Brexit. Quels sont les scénarios possibles ?

La motion adoptée par les membres de la Chambre des Communes (MPs) jeudi 14 mars avait été déposée par le Gouvernement. Son énoncé précis était le suivant :

« La Chambre des Communes,

(1) prenant note des résolutions des 12 et 13 mars, convient subséquemment que le Gouvernement cherchera à s’accorder avec l’Union européenne afin d’assurer le prolongement de la période stipulée à l’article 50, 3 du TUE ;

(2) consent à ce que, si la Chambre adopte une motion approuvant l’accord négocié et la déclaration politique sur la future relation entre les deux parties (…), le Gouvernement cherche à obtenir un accord avec l’Union européenne pour une extension exceptionnelle de la durée stipulée à l’article 50, 3 qui prendra fin le 30 juin 2019 afin que soit adoptée la législation nécessaire à la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne ;

(3) constate que, si la Chambre rejette la motion approuvant l’accord négocié et la déclaration politique sur la future relation entre les deux parties (…) au 20 mars 2019, il est fort probable que le Conseil européen (…) exige un motif précis à tout prolongement et en fixe surtout son étendue, et que toute extension au-delà du 30 juin devrait conduire à ce que le Royaume-Uni organise les élections au Parlement européen en mai 2019. »

À la lecture du texte, deux scénarios sont déjà envisagés : soit un report technique jusqu’au 30 juin, nécessaire à la ratification et à la transposition de l’accord en droit interne selon les modalités de la loi de retrait de l’Union européenne (UE) de juin 2018 ; soit une prorogation plus longue, indispensable à l’élaboration d’une alternative au deal que Theresa May a conclu avec la task force dirigée par Michel Barnier en novembre. Le choix suggéré par la motion implique que le Gouvernement demande aux MPs de se prononcer une troisième fois sur le projet de traité et la déclaration politique sur les relations futures (meaningful vote). La Première ministre pourrait se refuser à le faire dans l’immédiat si elle considère que cet énième MV n’a aucune chance d’aboutir.

De surcroît, la motion ne donne aucune précision quant aux autres solutions qui pourraient être mises sur la table en cas d’extension des négociations au-delà du 30 juin 2019. Rien n’est indiqué non plus quant à la durée du prolongement souhaité. Ainsi qu’en dispose le texte, tout dépend de ce que voudra bien consentir le Conseil européen au Royaume-Uni. À cet égard, une troisième hypothèse doit être évoquée : celle d’un refus de l’Union européenne d’accéder aux demandes des Britanniques aux fins d’obtenir l’application de la dérogation de l’article 50, 3 du TUE.

Quelles sont les probabilités d’un rejet de l’UE d’une prolongation et quelles en seraient les conséquences ?

Avant de répondre directement à cette interrogation, il importe de rappeler que l’article 50, 3 exige que les 27 États membres consentent unanimement à l’extension temporelle. Certains États comme la Pologne ou même les Pays-Bas et la France ont affiché, au mieux, de la lassitude ou, au pire, un véritable agacement face aux tergiversations des Britanniques. Des pays comme l’Espagne pourraient aussi vouloir tirer avantage de la situation afin d’obtenir des concessions sur des sujets sensibles comme le régime juridique applicable à Gibraltar.

En outre, du côté des institutions de l’Union, une prorogation de l’échéance du Brexit ne sera envisageable que si la demande est dûment motivée. La raison technique susmentionnée devrait suffire le cas échéant. En revanche, il y a moins de certitudes dans la seconde hypothèse, c’est-à-dire un renvoi à un plus long terme dans la mesure où il impliquerait des complications notables.

Néanmoins, il est fort peu probable que le report du Brexit soit refusé au Gouvernement britannique. La principale explication vient du fait que l’UE, en adressant une fin de non-recevoir à Theresa May, provoquerait un no deal. Or les dirigeants européens n’endosseraient pas une telle responsabilité. Ils seraient accusés d’avoir conduit au rétablissement d’une frontière entre les deux Irlande et d’avoir affaibli l’économie de l’UE, tout en permettant au Gouvernement britannique de sortir par le haut de cette crise. Une autre considération joue : Donald Tusk n’est pas loin de penser que le Royaume-Uni pourrait, in fine, ne pas s’exclure de l’Union européenne. En suggérant de différer le Brexit à deux ans par exemple, les Européens élargiraient le champ des possibles : le déroulement d’un second référendum redeviendrait temporellement envisageable, tout comme celle d’élections anticipées qui pourraient rebattre les cartes à Westminster. Ces deux horizons sont incontestablement des motifs sérieux à un recul de la date du Brexit à un an et demi ou deux. Cependant, ce calcul politique n’est pas sans danger.

Si un report au-delà du 30 juin était approuvé, quels en seraient les effets ?

L’organisation d’élections européennes auxquelles les citoyens britanniques participeraient s’imposerait sans doute en vertu de la motion votée le 14 mars. Exclure les Britanniques de telles élections alors que leur pays est encore un État membre serait non conforme aux traités et exposerait les textes européens adoptés selon la nouvelle configuration institutionnelle à de multiples recours juridictionnels. Si cette solution était toutefois envisagée, elle nécessiterait la conclusion d’un protocole auquel les 27 adhéreraient unanimement (à l’instar de l’idée de transformer les députés britanniques en cours de mandat en « observateurs » parlementaires).

Parmi les autres issues concevables, un report du scrutin au Royaume-Uni à la mi-juin est mentionné, à la condition que l’Union européenne l’accepte. Quelques experts ont évoqué la possibilité que le Parlement britannique puisse aussi procéder à la nomination pour une durée déterminée de députés européens ou à l’extension du mandat des actuels membres du Parlement afin d’éviter les élections. De telles échappatoires ne sont pas de nature à écarter la critique qui consiste à souligner que, dans ces circonstances, les citoyens britanniques seraient privés de leur droit de participer aux élections européennes et d’être représentés. Selon nous, ces arrangements impliqueraient d’amender les traités.

Si l’extension au-delà du 30 juin se confirmait, les règles (Britanniques comme européennes) applicables à ces élections ou déterminant le cadre juridique post-Brexit devront être rapidement modifiées pour tenir compte de la nouvelle échéance. Ainsi, la « réallocation » des sièges britanniques décidée en février 2018 devra être repoussée à une date ultérieure. Côté britannique, la loi de retrait de l’UE de juin 2018 devra être revue.

C’est enfin au niveau politique qu’un prolongement au-delà du 30 juin suscite le scepticisme. En l’absence d’une alternative aux textes de novembre 2018 qui serait soutenue par Westminster, le report n’est le gage d’aucune assurance. Pire, il renforcerait encore un peu plus les incertitudes. La promesse d’un nouveau référendum ou d’élections anticipées, aux résultats imprédictibles, mènerait aux mêmes écueils qu’à l’heure actuelle, d’autant qu’une majorité de députés britanniques y est pour l’instant clairement hostile. Finalement, quelle que soit la date de la prorogation retenue, elle n’écartera pas totalement les risques d’un no deal si aucune alternative crédible n’est apportée à l’accord conclu en novembre 2018.

Quelques éclaircissements avant la suite du feuilleton

From The Daily Telegraph

Depuis trois semaines, nous avions prudemment évité de multiplier les analyses sur le site de l’Observatoire tant l’indécision est grande pour l’avenir du Brexit. En outre, cela fait plusieurs mois que les différents scénarios sont maintenant connus. Nous avons, au fil des posts, envisagé toutes les possibilités ou presque. Par ces réflexions, nous avions d’ailleurs indiqué que le no deal serait un résultat dangereux, mais pas insurmontable. Quoi qu’il en soit, cette éventualité a été écartée par les députés britanniques le mercredi 13 mars par une courte majorité (312 votes contre 308, soit moins que lors du précédent scrutin ayant le même objet).

Si nous reprenons la plume aujourd’hui, c’est que la situation s’est complexifiée. Une fois de plus, c’est au gouvernement de Mme May que nous devons ces nouvelles complications.

  • Le déroulement des votes du mercredi 13 mars :

Le Gouvernement a d’abord présenté une motion dont le contenu exact était le suivant :

“That this House declines to approve leaving the European Union without a Withdrawal Agreement and a Framework for the Future Relationship on 29 March 2019; and notes that leaving without a deal remains the default in UK and EU law unless this House and the EU ratify an agreement.”Le premier vote a consisté à interroger les MPs sur un amendement déposé par la députée conservatrice des West Midlands, Caroline Spelman, finalement soutenu par la travailliste Yvette Cooper à la suite d’une volte-face du Gouvernement demandant à ses whips (chargés de la discipline partisane lors des votes au Parlement) d’imposer aux conservateurs le rejet de l’amendement. Le texte proposait aux Communes de rejeter le no-deal en toute circonstance et à quelque moment que ce soit. Concrètement, cela signifiait faire disparaître la seconde partie de la motion gouvernementale (“notes that leaving without a deal remains the default in UK and EU law unless this House and the EU ratify an agreement”).

Ce premier amendement était le plus important : il a été remporté de justesse par les députés hostiles à une sortie de l’UE sans accord (312 voix contre 308). Nous rappelons à ce stade que le vote est indicatif et n’emporte d’obligation légale.

Amputée d’une partie de son contenu, la motion a ensuite fait l’objet d’un deuxième vote visant à la compléter par un nouveau dispositif issu du compromis Malthouse. Nous renvoyons nos lecteurs au billet du 9 février 2019 : “Le report du Brexit serait-il inévitable ?” L’amendement a été écarté puisqu’il réintroduisait la possibilité d’un no deal (374 votes contre, 164 pour).

Un dernier vote s’est donc tenu pour demander aux parlementaires d’adopter la motion expurgée de la référence au no-deal et ainsi de confirmer que le Brexit ne se ferait pas sans accord. Le compromis Malthouse ayant été écarté, la majorité en faveur du rejet du no-deal a été logiquement plus importante que lors du premier vote (321 voix contre 278).

  • La motion débattue le 14 mars

Avec ces trois scrutins, le Parlement confirme sa politique du “non-non”, prévisible depuis des mois comme nous le soutenions dans de nombreux articles. Tout cela n’a rien de constructif, et c’est bien le problème. Le Gouvernement ne l’est pas plus : pour lui, la seule démarche constructive est d’approuver l’accord et la déclaration politique de novembre 2018. Dès lors, Mme May va présenter une motion ce jeudi 14 mars en tentant de concilier la position de la Chambre et la sienne. Il est prévu explicitement un report du Brexit, mais sous condition. Or cette condition, nous allons le voir, permet de faire revenir par la fenêtre l’accord mis à la porte à deux reprises par les MPs.

Selon la motion qui sera discutée ce jeudi (dont le Speaker de la Chambre, John Bercow, a indiqué qu’elle était amendable), le Gouvernement sollicitera une extension technique au plus tard jusqu’au 30 juin si l’accord et la déclaration politique sont approuvés avant le 20 mars. Dans le cas contraire, c’est-à-dire si les MPs ne s’expriment pas en faveur du deal avant la date butoir, il faudra demander une extension plus longue des négociations qui imposera d’organiser les élections européennes au Royaume-Uni. Une telle perspective n’est pas sans risque juridique, car il conviendra de réviser un nombre notable de réglementations britanniques et européennes pour revenir sur l’organisation du scrutin du mois de mai.

  • Quelques questions et éléments de stratégie

Il semble que la motion que va présenter le Gouvernement introduise un troisième meaningful vote (MV). En principe, les Communes refusent de se prononcer sur un même texte plusieurs fois. Le 2e vote significatif avait été rendu possible en raison des ultimes concessions obtenues la veille par Mme May à Bruxelles. Nous pouvons donc nous interroger sur le point de savoir si la Chambre pourra discuter d’une 3e version qui, selon les usages parlementaires, devra être différente. Pour cela, Mme May pourrait, d’ici le 20 mars, retourner à Bruxelles pour négocier des changements à la marge. L’agacement des Européens rend peu probable une telle évolution. L’ultime solution pour un 3e MV serait donc de passer outre les usages parlementaires en prévoyant, par exemple, un vote de la chambre acceptant de se prononcer à nouveau sur l’accord. L’adhésion d’une majorité de MPs à la motion de ce jeudi pourrait satisfaire cette exigence.

En réintroduisant la possibilité de discuter une troisième fois de l’approbation des textes de novembre, Mme May prend le risque que sa motion soit complètement écartée ou amendée pour supprimer la référence implicite à un énième MV. Même dans le cadre de l’acceptation de sa motion, son deal pourrait être encore exclu, justifiant une extension au-delà de la fin juin.

Dès lors, les parlementaires devront assumer leur responsabilité pour indiquer les motifs qu’ils présenteront, par l’intermédiaire du Gouvernement, à l’Union européenne pour bénéficier d’une réouverture des négociations. Mais il faudra un minimum de certitudes. Or il n’est pas sûr qu’il y ait une majorité pour la solution dite “norvégienne” ou pour un accord qualifié de “Canada plus”. Il est aussi pratiquement acquis, au regard de la faible majorité obtenue pour le rejet du no deal, qu’un second référendum à court terme puisse être soutenu. De surcroît, le résultat serait très incertain, tout comme l’organisation d’élections anticipées qui auraient dû intervenir beaucoup plus tôt. Toutes ces hypothèses ont été discutées il y a des mois sur ce blog. Tant que la composition de la Chambre des Communes n’évolue pas, les conclusions restent les mêmes pour tous ces scénarios.

Mme May a parfaitement conscience de ces écueils et c’est la raison pour laquelle elle demeure convaincue (sans doute à raison comme nous l’avons déjà souligné à maintes reprises) que son accord est la solution la moins mauvaise. Si elle a perdu largement lors de deux MV, il est presque certain que les alternatives ne jouiraient pas d’un plus grand succès. Par exemple, plusieurs motions ont été déposées depuis le mois de novembre pour changer radicalement d’orientation. Pas plus tard que mercredi, des députés ont proposé la révocation de l’article 50 ou l’organisation d’un référendum selon des modalités diverses. Ces amendements n’ont même pas été mis aux voix en raison du peu de chance qu’ils avaient d’être adoptés. Quant à la responsabilité de la Première ministre, elle a déjà été engagée à deux niveaux en janvier (au sein du parti et à la Chambre), sans succès. Des élections anticipées sont donc tout aussi improbables.

Il est alors légitime pour Mme May d’effrayer les hard brexiteers de son parti (et le DUP) en posant le choix suivant : une courte extension garantissant le Brexit (mais qui implique l’adoption de l’accord de novembre) ; un prolongement des négociations bien plus important, ouvrant de multiples horizons, en particulier l’absence de Brexit.

Pour Mme May, il n’y a donc pas d’autres postures possibles. Pour les parlementaires, soit ils proposent un projet crédible (c’est-à-dire soutenu par une majorité), soit ils devront se rallier à la moins mauvaise des solutions (c’est-à-dire ce qui a été négocié en novembre). Toutes les autres hypothèses sont dangereuses : elles ne dissiperaient pas les incertitudes quant à l’avènement d’un no-deal, d’une part ; et poseraient un problème démocratique dans le contexte politique actuel si elles aboutissaient à l’absence de Brexit, d’autre part.

À savoir avant les prochains débats aux Communes

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À un mois du Brexit tel qu’il est prévu, plusieurs problématiques occupent l’essentiel des discussions à Londres et à Bruxelles. Nous nous proposons d’en faire la synthèse avant les débats de la semaine à la Chambre des Communes.

En quoi vont consister les débats du 27 février ? Après avoir écouté Mme May qui doit présenter l’évolution des discussions avec l’Union européenne le 26 février, les membres du Parlement pourront discuter à nouveau de possibles amendements ayant pour objet de préciser la suite du processus. Il est probable que les MPs discutent de la possibilité de débattre avant les 12-13 mars de la proposition de loi d’Yvette Cooper (voir ci-dessous). D’autres amendements pourraient être adoptés, mais les enjeux semblent se focaliser sur la proposition de loi évoquée.

Quid du meaningful vote ? Le vote significatif est, une fois de plus, reporté. Il est désormais fixé à la mi-mars. Il s’agit de la limite extrême pour que les instruments législatifs nécessaires à un Brexit ordonné soient adoptés dans les temps. Ils le seront inévitablement dans le cadre de procédures d’urgence (qu’il s’agisse de l’incorporation de l’accord en droit interne, comme de sa ratification).

Quel est l’objet de la proposition de loi déposée par Yvette Cooper ? Pour la députée travailliste et ceux qui ont soutenu l’introduction du texte le 13 février dernier, il s’agit d’éviter le no deal au 29 mars. Selon la proposition, à la date du 13 mars, la Première ministre devra choisir entre deux options à présenter à la Chambre : le no deal ou l’extension des négociations. Les députés devront se prononcer sur le choix de la Première ministre. Ainsi, en cas de rejet du no deal, les Communes devront obligatoirement se prononcer sur l’extension des négociations. Trois possibilités sont alors envisageables : (i) l’extension est approuvée, et dans ce cas le Royaume-Uni pourra notifier au Conseil son souhait ; (ii) la motion est amendée afin de modifier la date du terme de l’extension ; (iii) la motion est rejetée, auquel cas le Brexit sans accord sera acté. La proposition n’empêche pas Mme May de solliciter une extension en-dehors de tout cadre législatif en vertu de la prérogative royale

Quel est l’état des forces au sein de la Chambre des Communes ? Mme May n’a toujours pas de majorité sur les textes conclus avec les négociateurs européens en janvier. Trois députés ont annoncé leur démission du parti tory et plusieurs membres de l’équipe gouvernementale pourraient soutenir l’amendement de Yvette Cooper pour que sa proposition soit discutée. Ceci explique qu’il semble que Yvette Cooper ait plus de chances de faire passer son texte qu’en janvier. Les travaillistes sont aussi très divisés. Plusieurs MPs ont également quitté le parti. Face à la pression, Jeremy Corbyn a accepté de soutenir la tenue d’un second référendum si le projet de Mme May n’était pas conforme aux exigences de Labour. Un amendement reprenant les cinq tests nécessaires à un soutien des travaillistes sera déposé le 27 février. La probabilité qu’il soit adopté est, toutefois, assez faible.

Mme May peut-elle être conduite à la démission ? Mme May n’a pas souhaité répondre aux questions qui évoquaient son avenir, y compris si elle perdait un second vote significatif. Officiellement, elle est toujours hostile à un prolongement des négociations au-delà du 29 mars. Quoi qu’il en soit, les députés peuvent toujours lancer une motion de défiance dans les mêmes conditions qu’au début du mois de janvier.

La position des Européens a-t-elle évolué sur le backstop ? Pas vraiment. Pour l’heure, seule un évolution de la déclaration politique sur les relations futures entre le Royaume-Uni et l’Union européenne est envisagée.

Soutiendront-ils un prolongement des négociations ? Donald Tusk a confirmé qu’une extension des négociations pour trois mois est plus probable que jamais. Après avoir exclu une telle possibilité sans qu’il y ait un réel changement de circonstances côté britannique, les Européens apparaissent moins exigeants sur ce point. Toutefois, l’unanimité des 27 n’est pas encore totalement acquise. La prorogation des négociations n’est pas sans poser des difficultés, notamment par rapport aux élections européennes qui pourraient bien se dérouler au Royaume-Uni s’il est toujours un État membre au mois de mai. Il faudra, en ce cas, revoir toute la réglementation qui prévoyait l’absence de parlementaires européens britanniques dans la prochaine législature – et quand bien même leur présence au sein de l’institution ne serait effective que quelques semaines.

Pour approfondir ces sujets, nous renvoyons aux pages suivantes de la Chambre des Communes :

Sur la proposition de loi de Yvette Cooper : https://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/CBP-8502

Sur les aspects procéduraux : https://commonslibrary.parliament.uk/brexit/the-eu/yvette-coopers-private-members-bill-explained/

Sur les conséquences d’une extension pour les élections européennes : https://commonslibrary.parliament.uk/brexit/the-eu/extending-article-50-and-european-parliament-elections/




Brexit : l’analyse des économistes Catherine Mathieu et de Henri Sterdyniak de l’OFCE

From the Guardian

L’Observatoire est heureux d’accueillir l’analyse de Catherine Mathieu, économiste au département Analyse et Prévision de l’OFCE et de Henri Sterdyniak, également économiste à l’OFCE et ancien administrateur de l’INSEE. Ils donnent leur point de vue sur le Brexit et les craintes économiques qu’il suscite. Dans la droite ligne éditoriale de l’Observatoire, leur réflexion fondée sur des statistiques bien établies souligne le risque réel, mais relatif du Brexit à court terme. Les prévisions à long terme s’avèrent bien plus difficiles à produire, tandis qu’une question essentielle demeure : le Brexit n’est-il pas de nature à réinterroger l’articulation entre politiques économiques nationale, européenne et mondiale, et plus largement de réfléchir au modèle économique dominant ?

L’article qui suit à été publié sur le blog de l’OFCE. Nous remercions les auteurs d’avoir permis la diffusion de leur billet. Vous pouvez retrouver les interventions régulières de Catherine Mathieu sur France Culture (avec laquelle le Directeur de l’Observatoire avait partagé une émission en 2018) et les textes de Henri Sterdyniak dans la revue Alternatives économiques. La liste complète de leurs publications, très riche, est disponible via l’onglet Contributeurs du site de l’Observatoire.

Brexit : le jeu de la poule mouillée

Le 29 mars 2019, le Royaume-Uni devrait quitter l’UE. Mais plus de 2 ans et demi après le vote des Britanniques pour une sortie de l’UE, rien n’est réglé. L’accord de retrait et la déclaration politique négociés par l’UE-27 et le gouvernement britannique et approuvés lors du Conseil européen du 25 novembre 2018[1] ont été massivement rejetés par le parlement britannique le 15 janvier 2019 (432 voix contre, 202 voix pour). Le 29 janvier, le parlement britannique a voté deux amendements : l’un refusant une sortie sans accord, l’autre demandant à Theresa May de rouvrir les négociations avec l’UE sur la question de la frontière irlandaise. L’UE-27 a immédiatement répliqué que cela n’était pas envisageable. Face à la menace d’une sortie sans accord, un No Deal, que ni l’UE-27, ni le gouvernement et le Parlement britannique ne souhaitent, qui calera le premier ? L’UE-27, qui accepterait de renoncer à un filet de sécurité irlandais sans date limite de sortie ? Le Royaume-Uni, qui resterait dans l’Union douanière ?

La négociation sur la sortie du Royaume-Uni de l’UE était obligatoirement difficile puisque l’objectif de l’UE-27 ne pouvait être de trouver un accord avantageux pour le Royaume-Uni, mais, au contraire, de faire un exemple, de montrer que sortir de l’UE a un coût important et ne permet pas de définir une autre stratégie économique. Le Royaume-Uni voulait à la fois pouvoir s’abstraire des réglementations européennes, pouvoir signer des accords commerciaux avec les pays tiers tout en conservant l’accès au Marché unique. Pour l’UE-27, le risque était qu’une fois sorti, le Royaume-Uni devienne un paradis fiscal et réglementaire, qui aurait pu être un cheval de Troie pour les entreprises américaines ou asiatiques.

Mais c’est la question de la frontière irlandaise qui a cristallisé les difficultés du Brexit. L’accord du 25 novembre prévoit en effet que pour éviter le rétablissement d’une frontière physique entre l’Irlande du nord et la République d’Irlande, un filet de sécurité s’appliquera (le backstop) : le Royaume-Uni restera membre de l’Union douanière, si aucun autre accord n’a été conclu avant la fin de la période de transition, et ce, tant qu’un accord n’aura pas été conclu, c’est-à-dire de façon possible pendant une période indéfinie. Le Royaume-Uni n’aura pas le droit d’appliquer une politique commerciale différente de celle de l’Union. Les produits britanniques entreront librement dans le marché unique, mais le Royaume-Uni s’alignera sur les dispositions européennes en matière d’aides publiques, de concurrence, de droit du travail, de protection sociale, d’environnement, de changement climatique et de fiscalité. De plus l’Irlande du Nord continuera de s’aligner sur les règles du marché unique en matière de TVA, droits d’accise, règles sanitaires.

Une majorité de parlementaires britanniques sont opposés à ce backstop, pour deux raisons principales. Tout d’abord, il serait susceptible d’aboutir à un traitement de l’Irlande du Nord différent de celui du reste du Royaume-Uni, ce à quoi s’oppose particulièrement le parti unioniste irlandais (DUP), qui permet au gouvernement conservateur de Theresa May d’avoir la majorité absolue au parlement. De plus, pour les Brexiters, le caractère illimité dans le temps du backstop, qui empêcherait le Royaume-Uni de quitter l’union douanière sans accord de l’UE, pose aussi problème. Car en vertu de l’accord, le Royaume-Uni pourrait rester dans l’union douanière de façon permanente, ce qui interdirait des négociations commerciales avec des pays tiers, de s’éloigner des réglementations européennes, de se lancer dans une politique de dérégulation qui pourrait faire du Royaume-Uni un paradis fiscal et réglementaire. Certains Brexiters, dont Dominic Raab, étaient en faveur de limiter le backstop dans le temps (par exemple jusqu’à la fin de la période de transition). L’intransigeance de l’UE-27 sur le backstop dans le temps avait d’ailleurs conduit Dominic Raab à démissionner de son poste de ministre en charge du Brexit à la mi-novembre.

Le 15 janvier 2019, les parlementaires travaillistes ont voté contre le projet d’accord, même les partisans d’un soft brexit, tel que le Traité l’organise. Les travaillistes espèrent depuis de nombreux mois mettre le gouvernement en minorité et provoquer des élections anticipées qui leur permettraient de revenir au pouvoir. Ils prétendent qu’ils reprendraient ensuite les négociations, se faisant fort de parvenir à un accord meilleur pour le Royaume-Uni, qui lui permette à la fois de bénéficier « des mêmes avantages qu’actuellement en tant que membres de l’union douanière et du marché unique » et de contrôler les flux migratoires, mais l’UE-27 refuse nettement toute reprise des négociations. Rester membre du Marché unique impliquerait d’accepter la souveraineté de la CJUE de renoncer au contrôle des flux migratoires, à la possibilité de conclure des accords commerciaux avec les pays tiers. Le Royaume-Uni devrait se plier aux règles européennes sans avoir la moindre influence à Bruxelles.

Theresa May présentera au parlement britannique les résultats de ses demandes de renégociation du backstop avec l’UE-27 le 13 février prochain. Quatre issues semblent également envisageables aujourd’hui, mais aucune n’est jugée acceptable à la fois par le Royaume-Uni et l’UE-27 :

  • L’UE-27 accepterait de discuter rapidement de nouveaux arrangements pour remplacer le backstop. Il n’y aurait pas de frontière physique, mais des enregistrements des marchandises dans des bureaux de douane en Irlande et Irlande du Nord, des patrouilles de douaniers, des contrôles phytosanitaires à l’arrivée des bateaux dans les ports et aéroports de l’île d’Irlande. Mais le Royaume-Uni n’échappera pas au choix entre libre entrée de ses produits dans le marché unique et libertés douanière et réglementaire.
  • Le Royaume-Uni demanderait un report de la date de sortie de l’UE. L’UE-27 n’y serait pas opposée en principe, mais à condition que les Britanniques envisagent des propositions susceptibles d’être acceptées par l’UE-27, ce qui n’est pas le cas actuellement.
  • Un nouveau référendum pourrait être organisé, susceptible de défaire le premier et de laisser le Royaume-Uni dans l’UE. Jusqu’à présent, le gouvernement britannique reste ferme sur le point qu’un nouveau référendum serait un affaiblissement de la démocratie et ne ferait qu’accroître les divisions entre Britanniques. Il faudrait aussi s’entendre sur la question qui serait soumise aux électeurs entre rester dans l’UE, sortir sans accord, sortir avec l’accord du 25 novembre, renégocier. Par ailleurs, il ne serait guère porteur pour l’UE que le RU y reste finalement de mauvaise grâce.
  • Le No Deal n’est souhaité par personne, mais c’est la solution par défaut. Dans cette situation, les préparations dans la perspective d’une sortie sans accord s’intensifient au Royaume-Uni comme dans l’UE.

No deal : quels impacts macroéconomiques à court terme ?

La non-ratification entraînerait une sortie sans accord. Nous écartons les scénarios catastrophes où les échanges seraient immédiatement paralysés ; où les accords en matière de transports aériens, maritimes ou ferroviaires seraient rompus ; où des visas seraient établis ; où les diplômes et autres permis de conduire ne seraient plus reconnus. Selon le scénario le plus noir envisagé par la Banque d’Angleterre fin novembre (Banque d’Angleterre, 2018), la chute du PIB britannique pourrait atteindre 10,5 % en un an dans le cas d’une sortie sans accord ni période de transition. Mais l’intérêt des deux parties serait un accord minimal de sorte que des dispositifs provisoires évitent ces ruptures brutales. Et depuis plusieurs mois le Royaume-Uni comme les pays de l’UE-27 mettent en place des plans d’action d’urgence qui éviteront une sortie chaotique.

En cas de sortie sans accord, les deux pays devront respecter les principes de l’OMC. L’UE devra appliquer des droits de douane aux produits britanniques et les britanniques aux produits européens, du moins tant qu’un accord de libre-échange n’est pas signé (sinon, tous les pays tiers pourraient demander le même régime). Ces droits de douane seraient faibles en moyenne, de l’ordre de 3 à 4 %, compte tenu de la structure des échanges, mais importants dans certains secteurs (céréales, viande, …).

Jusqu’à présent, les marchés financiers n’envisagent pas non plus de sortie chaotique : l’indice FTSE-All Share a évolué comme les autres grandes bourses européennes (baisse au second semestre 2018 et légère reprise en janvier 2019) ; le taux de change livre-euro fluctue entre 1,10 et 1,15 depuis la fin novembre ; le taux des obligations publiques à 10 ans britanniques a légèrement baissé, passant de 1,4 % fin novembre à 1,3%, soit un écart restant de l’ordre 1,1 point avec le taux allemand.

Dans sa prévision publiée le 6 février, le NIESR (Hantzsche et al., 2019) retient comme scénario central celui d’un soft Brexit, qui conduirait à une croissance de 1,5 % du PIB britannique en 2019, ce qui est similaire à la prévision de l’OFCE d’octobre 2018, et de 1,7 % en 2020 (soit un peu plus que la prévision de l’OFCE, à 1,5 %). En cas de No deal, le NIESR présente deux simulations réalisées à l’aide du modèle NiGEM : dans la première, en l’absence de réaction de politique économique, la croissance du PIB serait de 0 % en 2019 et en 2020 ; dans la deuxième, la politique monétaire et la politique budgétaire interviendraient pour soutenir l’activité, ce qui porterait la croissance du PIB à 0,3% en 2019 et la ramènerait à 1,7% en 2020, soit un coût à court terme du No deal de l’ordre de 1,2%.

Brexit : quels impacts macroéconomiques à long terme ?

De nombreuses études ont cherché à évaluer l’impact à long terme du Brexit (pour une revue de littérature récente, voir par exemple : Tetlow et Stojanovic, 2018, Mathieu, 2018). La plupart des études estiment que l’impact sera négatif pour l’économie britannique, à l’exception notable de celles des économistes libéraux (Leave Means Leave et al., 2017). Le tableau présente les impacts à long terme sur le PIB selon les études les plus souvent citées, l’impact à long terme allant de quasiment 0, dans le cadre d’un accord de libre-échange (Felbermayr et al., 2017) à -13,3% dans le cas d’un accord de type OMC (Dhingra et al., 2017). Les études considèrent généralement que même un accord de libre-échange, sans droits de douane, mettrait des barrières non tarifaires aux échanges, en particulier aux chaînes de production internationales. Leur analyse se déroule généralement en trois étapes. Dans une première phase, elles utilisent un modèle de gravité pour évaluer la réduction des échanges qu’induirait la sortie du Royaume-Uni du marché unique, en tenant compte des barrières tarifaires, des barrières non tarifaires et des gains potentiels d’accords de libre-échange avec des pays tiers. Dans une deuxième phase, elles utilisent un modèle d’équilibre général calculable (MEGC) pour évaluer les pertes d’efficacité, induites par ces barrières, par la réduction des échanges, par la diminution de la taille de la production (pertes de gain d’économies d’échelle), par la moindre intensité de la concurrence. Ces pertes d’efficacité se traduiraient par des pertes de PIB. Dans une troisième phase, certaines études y ajoutent des effets dynamiques : la moindre ouverture économique (en termes d’échanges commerciaux et d’investissements directs étrangers) réduirait l’incitation à innover, la capacité à importer les innovations technologiques, donc la croissance de la productivité du travail, et par conséquent pas seulement le niveau, mais aussi le taux de croissance du PIB.

En règle générale, les effets statiques obtenus avec un MEGC sont relativement faibles puisque ces modèles font les hypothèses de maintien du plein emploi et d’une forte flexibilité entre les secteurs économiques. Par ailleurs, on peut penser que les études surestiment en général l’impact du Brexit dans la mesure où elles supposent une totale symétrie (les pertes à la sortie du marché unique sont évaluées à partir des gains à l’entrée) en oubliant les effets d’hystérèse ; elles prennent mal en compte la volonté des Britanniques de s’ouvrir sur le « grand large », en particulier vers les États-Unis, la Chine et les pays du Commonwealth. Les effets dynamiques inscrits dans les modèles sont toujours très forts mais ils n’ont guère de base empirique : le ralentissement constaté des gains de productivité dans les pays développés affaiblit la vision d’un fort impact de l’ouverture économique sur les gains de productivité.

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Durant les négociations, Theresa May a poursuivi un double objectif : celui de faire sortir le Royaume-Uni de l’UE pour respecter le résultat du référendum de juin 2016, tout en maintenant un partenariat étroit avec l’UE. Mais elle n’est pas parvenue à rassembler une majorité autour d’une stratégie forte et crédible. L’UE a pour sa part montré son unité et son intransigeance : sortir de l’UE était pénible et coûteux ; ce n’était pas en fait un choix possible. Deux ans et demi après le référendum, la question que pose le Brexit demeure : que faut-il laisser à la souveraineté nationale face à la mondialisation et à la construction européenne ? La réponse n’est pas évidente si l’on considère des questions telles que la concurrence fiscale, la lutte contre le changement climatique, l’immigration, le système social…

Bibliographie

Banque d’Angleterre, 2018, EU withdrawal scenarios and monetary and financial stability – A response to the House of Commons Treasury Committee, novembre.

Dhingra S., H. Huang, G. Ottaviano, J. P. Pessoa, T. Sampson et J. Van Reenen, 2017, « The Costs and Benefits of Leaving the EU: Trade Effects », CEP Discussion Paper, 1478, avril.

Felbermayr G., C. Fuest, J. Gröschl et D. Stöhlker, 2017, « Economic effects of Brexit on the European Economy », Econ Pol Policy Report, 04-2017, novembre.

Felbermayr G., J. Gröschl et M. Steininger, 2018, « Brexit through the Lens of New Quantitative Trade Theory”, mimeo.

FMI, 2018a, Long Term Impact of Brexit on the EU, Euro Area Policies Selected Issues, IMF Country Report 18/224, juillet.

FMI, 2018b, Brexit : Sectoral Impact and policies, United Kingdom Selected Issues, IMF Country Report 18/317, novembre.

Hantzsche A., Kara A. et G. Young, 2019, « Prospects for the UK economy », National Institute Economic Review, février.

Hantzsche A., Kara A. et G. Young, 2018, The economic effects of the government’s proposed deal, NIESR Report, 26 novembre.

HM Treasury, 2016, The long-term economic impact of EU membership and the alternatives, avril.

Kierzenkowski, R., N. Pain, E. Rusticelli, et S. Zwart, 2016, « The Economic Consequences of Brexit: A Taxing Decision» OECD Economic Policy Paper 16.

Leave Means Leave, Labour Leave and Economists for Free Trade, 2017, New Model Economy For A Post-Brexit Britain.

Mathieu C., 2018, Brexit : Le prix de la liberté, Mimeo.

Rojas-Romagosa H., 2016, « Trade effects of Brexit for the Netherlands », CPB Background Paper, juin.

Tetlow G. et A. Stojanovic, 2018, Understanding the economic impact of Brexit, Institute for Government, octobre.

Note

[1] Pour une présentation de l’accord, voir : Catherine Mathieu et Henri Sterdyniak « Brexit : l’accord du 25 novembre », OFCE Le Blog, 30 novembre 2018 – https://www.ofce.sciences-po.fr/blog/10652-2/

Un plan B comme… Brouillard

London Fog

Parmi les particularités qui font le charme de Londres, le « fog » est l’une des plus connues. Si, ce 21 janvier, ce ne fut pas un « foggy day in London town », ce fut indéniablement un nouvel épisode brumeux à la Chambre des Communes après l’intervention de Mme May à la Chambre pour convaincre de sa démarche vers un plan B. Moins poétiques, certains ne se priveront pas de juger ce énième grand oral de la Première ministre comme un exercice d’enfumage.

L’exposé de Mme May était structuré autour de six propositions :

  • La volonté d’éviter le no deal, sans l’exclure. La seule alternative est l’accord négocié en novembre.
  • Malgré le soutien de tous les partis d’opposition, un second référendum est écarté, tout comme la révocation unilatérale du Brexit.
  • Le rejet de toute remise en cause des accords du Vendredi Saint de 1998 et l’engagement de nouvelles négociations avec l’Union européenne sur le filet de sécurité pour éviter le rétablissement d’une frontière dure entre les deux Irlande (backstop).
  • Inclure les parlementaires dans le futur processus de négociation de l’accord commercial (et dont les grandes lignes sont tracées dans la déclaration politique de la fin novembre 2018).
  • La préservation des standards en matière de législation sociale et environnementale.
  • La garantie que les citoyens européens installés au Royaume-Uni verront leur situation préservée, y compris en cas de no deal. En signe de bonne volonté, Mme May a indiquéque les frais de 65 £ exigés des citoyens européens établis au Royaume-Uni pour obtenir le statut de résident étaient écartés.

Ces précisions n’ont rien d’inédit et ne sont que la compilation des positions récentes de la Première ministre. Si rien ne bouge lors du débat parlementaire à venir, Mme May pourrait donc présenter une motion identique à celle qui l’a été le 15 janvier. Or, selon le traité d’Erskine May, le Gouvernement ne saurait présenter à deux reprises le même texte au Parlement. Ce n’est pas une règle absolue et elle pourrait être aisément contournée en modifiant à la marge la motion ou en arguant d’un changement de circonstances. C’est d’ailleurs sans doute ce sur quoi table la Première ministre : mettre au pied du mur les tories pour aboutir, finalement, à l’adoption du deal arraché durant l’automne 2018. Elle continue de jouer la montre en renvoyant dos à dos les MPs de la majorité et ceux de l’Opposition. Aux conservateurs, elle explique que le rejet de l’accord signifierait ne jamais sortir de l’UE. À l’opposition, elle soutient que son hostilité provoquerait le no deal.

Une fois révélé le contenu relativement limité du propos de la Première ministre et sa tactique désormais bien connue, quelques rappels procéduraux ne sont pas inutiles pour appréhender les prochaines étapes du Brexit. La nature des échanges du 21 janvier était passablement floue, notamment sur le point de savoir s’ils devaient déboucher sur un second « meaningful vote ». Durant le week-end, le Gouvernement a éclairci ce point en indiquant que tel ne serait pas le cas. Mme May a évité tout nouveau vote significatif sur l’avenir de projet d’accord qui avait été négocié au terme de 18 mois de discussions en jouant des marges de manœuvre qui résultent de l’application de la section 13 de la loi de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne de 2018. En effet, le texte se contente d’imposer à l’Exécutif de revenir devant le Parlement pour expliquer sa stratégie en cas d’échec du meaningful vote (section 13, §§ 4 à 6), ou en cas de no deal avéré au 21 janvier (section 13, §§ 7 à 12). La situation actuelle relève de la première hypothèse, la seconde étant désormais inapplicable puisqu’il y a bien eu un deal présenté au Parlement avant le 21 janvier. Qu’impose la loi en cas de rejet du vote significatif ? Que le Gouvernement présente dans un délai de 21 jours (ramené à trois jours sous l’effet d’un amendement de Dominic Grieve) suivant le rejet une déclaration expliquant comment il compte procéder pour mener à bien le Brexit. S’en suit le dépôt d’une motion en termes neutres dans les sept jours de session parlementaire suivant la publication de ladite déclaration. La déclaration est ensuite « examinée » par la Chambre des Communes (section 13, § 6). Il y a ici un glissement par rapport aux conditions fixées par la section 13, § 1, qui a été appliquée le 15 janvier dernier. Ce paragraphe indiquait explicitement que « l’accord négocié et la déclaration politique sur la relation future » sont « approuvés par une résolution de la Chambre des Communes sur la base de la motion déposée par un ministre de la Couronne ». La section 13, § 6 paraît plus souple que le § 4. Il ne s’agit que d’une apparence, car en droit parlementaire britannique, les motions sont systématiquement suivies d’un vote (cette implication découle de l’expression « to move a motion »). Le calendrier sera le suivant : la déclaration écrite ayant été actée le 21 janvier, la discussion parlementaire se tiendra le 29 janvier. Le vote sur l’ensemble devrait suivre dans la foulée. L’agenda précis des débats n’est pas connu, ni les amendements qui seront retenus.

Qu’en est-il, justement, des amendements à la motion ? Depuis les débats du premier « meaningful vote » et l’amendement de Dominic Grieve relatif à son déroulement, les motions dont il s’agit peuvent être modifiées en fonction des amendements que le Speaker aura retenus. Il n’en demeure pas moins que, juridiquement, le Gouvernement peut ne pas en tenir compte même s’ils sont adoptés par les MPs. Une telle manœuvre serait risquée politiquement.

Le principal débat qui anime désormais Westminster est le suivant : les MPs peuvent-ils contraindre le Gouvernement d’éviter le no deal en exigeant la mise aux voix d’une nouvelle loi qui modifierait le EU (W) Act de 2018 ? Un amendement a été proposé par plusieurs parlementaires visant à permettre à la Chambre de maîtriser temporairement l’ordre du jour en suspendant certains standing orders (qui font office de règlement de l’assemblée). En évinçant le Gouvernement pour un jour, les députés espèrent pouvoir soumettre une loi obligeant le Premier ministre à solliciter une extension de l’article 50 pour neuf mois au cas où aucun accord n’est approuvé par la Chambre le 11 février.

D’autres amendements suivront. Parmi ceux qui sont attendus, certains viseront à discuter des solutions alternatives en cas de rejet définitif du projet d’accord de novembre 2018, et ce, dans le cadre d’un calendrier précis – no deal, soutenir un accord sur le modèle canadien ou norvégien pour évacuer la question du backstop dans le projet de traité -, à déterminer une limite temporelle à l’application du backstop qui ne liera pas l’UE, ou à prévoir l’organisation d’un second référendum. Ces amendements doivent passer les fourches caudines du Speaker qui, s’il considère qu’ils n’ont aucune chance d’être adoptés, ne les retiendra pas pour le débat.

L’Exécutif pourrait, toutefois, avoir le dernier mot. Si le Parlement venait à adopter un texte qu’il n’aurait pas souhaité inscrire à l’ordre du jour (c’est-à-dire à l’égard duquel il est hostile), le Gouvernement pourrait conseiller à la Reine de ne pas apposer le sceau royal à ladite loi. Selon les conventions de la Constitution, le monarque n’intervient que sur les recommandations du Cabinet, et non en vertu d’une prescription parlementaire. Cet argumentaire, proposé par Stephen Law, est discuté (notamment par Mark Elliott), mais semble susciter l’adhésion d’une majorité de constitutionnalistes (voy. l’analyse de Robert Craig). Dans tous les cas, une telle extrémité n’est pas souhaitable pour de multiples motifs. Tout d’abord, elle conduirait à impliquer la Reine qui, à l’heure actuelle, est peut-être la seule institution qui suscite une adhésion massive au Royaume-Uni. Ensuite, passer outre la volonté du Parlement serait non conforme à la pratique constitutionnelle qui prévaut depuis plus de 300 ans (le dernier refus date de 1708 sous le règne d’Anne). Enfin, elle pose un problème démocratique. Quand bien même le Cabinet est composé de MPs, l’opposition de l’Exécutif au Parlement, par l’intervention médiate de la Reine non élue, serait hautement problématique. Nous pourrions alors imaginer que le monarque passe outre le conseil de son Gouvernement afin de confirmer l’adoption de la loi. Là encore, une telle immixtion dans la procédure législative est critiquable, car la Reine userait d’une prérogative dont il ne lui revient plus de disposer depuis des siècles. L’enchaînement de ces événements est encore largement théorique, mais le fait qu’il soit évoqué démontre à quel point la crise du Brexit atteint à l’heure actuelle une espèce de paroxysme.

Et à la fin, c’est toujours Mme May qui gagne… jusqu’à quand ?

From Institute for Government

En collaboration avec le Club des Juristes auquel nous participons régulièrement, nous proposons notre analyse synthétique de la semaine du 14 janvier qui a été, comme chacun le sait, cruciale sans pour autant permettre d’y voir plus clair sur la façon dont l’aventure du Brexit s’achèvera. Une seule certitude : Mme May est, pour l’heure, indétrônable. Pour les uns, son entêtement empêche tout déblocage de la situation, d’autant que c’est elle qui, en provoquant des élections anticipées à un mauvais moment en 2017, est à l’origine de ses déboires et de ceux du pays qu’elle dirige. Pour les autres, bien moins nombreux, elle impressionne par sa résilience et son attitude serait aujourd’hui un gage de stabilité dans ce contexte de violentes secousses politiques. Pour notre part, nous aurions tendance à considérer que sa résistance n’est due qu’au fait que ses remplaçants potentiels au sein du parti conservateur sont encore plus médiocres qu’elle. Quant à Jérémy Corbyn, critiquable en raison de son attitude lors de la campagne de 2016, il a joué le jeu des institutions à la suite du meaningful vote. Lui reprocher de ne pas soutenir un second référendum est injuste : une telle perspective est périlleuse démocratiquement et, à ce titre, ne résoudrait vraisemblablement pas les problèmes liés au Brexit, surtout si le résultat le confirmait. Nous en convenons avec Gina Miller : “un second référendum ne peut être que la dernière des options”.

En quoi consistent les votes des 15 et 16 janvier à la Chambre des Communes ?

Le premier scrutin (le meaningful vote), était prévu par le EU (Withdrawal) Act de 2018. Expression de la volonté du Parlement de jouer un rôle de premier plan dans le processus du Brexit, le meaningful vote devait valider ou rejeter le projet d’accord auquel étaient parvenus les négociateurs britanniques et européens en novembre 2018. Par 432 voix contre 202, les membres des Communes ont écarté le deal. Cette défaite est inédite dans l’histoire parlementaire britannique. Il faut remonter à 1924 pour trouver un échec équivalent, sous le Gouvernement travailliste minoritaire dirigé par Macdonald. À l’époque, une élection générale avait permis de surmonter la crise et d’assurer le retour d’une majorité stable à la Chambre basse. Face à l’ampleur du naufrage, Mme May aurait dû présenter sa démission à la Reine. Tel n’a pas été le cas et c’est la raison pour laquelle le leader du parti travailliste, J. Corbyn, a proposé une motion de défiance en application du Fixed-term Parliaments Act de 2011.

Le second vote crucial pour la survie de Mme May à la tête du Gouvernement s’est donc tenu le 16 janvier au soir. La Première ministre est parvenue à se maintenir à son poste, mais en dépit de la logique institutionnelle. En effet, la débâcle de la veille sur un texte essentiel de sa politique et la motion de défiance soutenue au sein de son propre parti par une centaine de députés conservateurs qui avaient déjà souhaité son départ il y a un mois, auraient laissé penser qu’une majorité de MPs se serait rangée derrière les travaillistes. Tel ne fut pas le cas. Cette issue est dommageable, car elle affaiblit la cohérence constitutionnelle et révèle l’attitude politicienne délétère de quelques MPs, en particulier des hard brexiters du parti conservateur et des unionistes irlandais, et ce, afin de préserver leur place au Parlement.

Quelles sont les suites possibles de ces deux votes parlementaires ?

Les scénarios sont nombreux. Il est difficile d’affirmer lequel d’entre eux se réalisera. Deux hypothèses principales sont évoquées dont la seconde se décline en de multiples sous-hypothèses :

  • Mme May finit par obtenir, à la date butoir du 21 janvier, une majorité en faveur de l’accord, éventuellement avec des concessions de l’Union européenne. Il s’agit de la perspective la plus optimiste. L’Union a néanmoins rappelé qu’elle n’amenderait pas un accord pour le rendre plus favorable aux Britanniques. Le « filet de sécurité » censé prévenir le rétablissement d’une frontière dure entre les deux Irlande ne saurait être remis en cause.
  • Mme May ne parvient pas à susciter l’adhésion d’une majorité de MPs à son projet. Le no deal pourrait alors s’imposer de facto au 29 mars, bien qu’il soit rejeté par une large majorité de parlementaires. Pour l’éviter, les députés devront se résoudre à demander à la Première ministre de prolonger la durée des négociations en application de l’article 50, 3 du TUE (1). Cette perspective est la seule crédible si le Gouvernement s’engage finalement dans la voie d’un accord plus intégrateur (comme l’adhésion à l’Espace Économique Européen), si des élections anticipées se dessinent ou si un nouveau référendum est organisé (dans ces deux derniers cas, le résultat est incertain et risqué). Rappelons que la mise en œuvre de l’article 50, 3 doit être acceptée par les 27 États membres. Ils ne feront cet effort que s’ils ont la garantie d’une sortie de la crise. Seconde précision : aucune des solutions mentionnées (EEE, élections anticipées ou second référendum) n’avait le soutien d’une majorité de MPs au soir du 16 janvier. Une ultime échappatoire – dangereuse politiquement – serait que le Parlement décidé de révoquer unilatéralement le Brexit.

Qu’en est-il d’un no deal et de ses conséquences ?

Le no deal est concevable, mais il n’est pas inéluctable. S’il survenait, il aurait des répercussions économiques majeures par l’insécurité juridique qu’il ferait naître. Toutefois, des amortisseurs existent. En premier lieu, la loi de retrait de l’Union européenne de 2018 maintient en droit britannique l’ensemble des règles européennes adoptées avant le 29 mars. À titre d’illustration, ceci signifie que les normes sanitaires et environnementales issues de l’Union européenne continueront de s’appliquer. Nous pouvons penser que le Royaume-Uni ne modifiera pas ces législations tant que des accords commerciaux sectoriels n’auront pas été conclus. Dans le même esprit, le Gouvernement britannique a aussi régulièrement soutenu que la situation des citoyens européens résidant au Royaume-Uni ne serait pas immédiatement altérée en cas de no deal. En deuxième lieu, dans le champ des droits de douane, une loi a également été votée pour déterminer le régime juridique de certaines taxes comme la TVA (sect. 42 du Taxation (Cross-border Trade) Act 2018). Or plusieurs principes du droit de l’Union en ce domaine continueront d’avoir des implications en droit interne, y compris après le 29 mars. Le Royaume-Uni s’est également engagé à adhérer à la convention de transit commun permettant de transporter des marchandises en suspension des droits de douanes et de taxes (les formalités sont réglées à destination des biens et non pas à l’entrée du pays pour éviter les blocages à la frontière). En troisième lieu, l’UE et les États membres, par de nombreuses recommandations ou l’adoption de textes, envisagent de « geler » des situations juridiques (notamment celles des résidents britanniques sur le sol européen) ou de soumettre à des procédures spécifiques telle ou telle structure pour assurer la continuité de leur activité. Sur le fondement de la réciprocité, l’Union européenne a d’ailleurs rappelé que les États membres doivent tout faire pour faciliter la préservation des situations acquises (plan d’action de la Commission publié le 19 décembre 2018). Le Portugal a, par exemple, prévu un accès rapide réservé aux voyageurs britanniques au sein de ses aéroports. En quatrième lieu, le Royaume-Uni et l’UE pourront s’appuyer sur les règles de l’OMC. Il est a noté que les Britanniques ont ainsi obtenu en novembre 2018 que les règles de l’Accord de 2012 sur les Marchés Publics s’imposeraient après le Brexit. En dernier lieu, en cas de no deal, le projet du 13 novembre 2018 formera indéniablement une base utile pour traiter promptement des sujets qui ne suscitent pas de résistances entre les deux partenaires. Les propos d’É. Philippe lors de la présentation de la stratégie de la France face au risque d’un no deal résument bien la philosophie commune aux Britannique et Européens : « faire en sorte qu’il n’y ait pas d’interruption de droits et que les droits de nos concitoyens ou de nos entreprises soient effectivement protégés. »

(1) La question se pose de savoir si l’extension peut être décidée unilatéralement par le Gouvernement en vertu de la prérogative royale. Le sujet fait l’objet de débats. Voy. l’article de R. Craig : Can the Government Use the Royal Prerogative to Extend Article 50? (https://ukconstitutionallaw.org/2019/01/09/robert-craig-can-the-government-use-the-royal-prerogative-to-extend-article-50/).

).