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Une prouesse diplomatique et juridique à éprouver avec le temps

Par Aurélien Antoine

Malgré des rebondissements multiples et un contexte particulièrement difficile lié à la Covid-19, Britanniques et Européens auront finalement réussi ce qu’il était presque impossible à réaliser : trouver un accord commercial et de coopération (TCC) en moins d’un an. Ce sont donc deux textes majeurs de droit international qui ont été conclus en moins de cinq ans (auquel il faut ajouter le terrain d’entente sur l’Irlande du Nord en application du Protocole annexé au traité de sortie, et deux accords, l’un sur le nucléaire et, l’autre relatif aux procédures d’échange et de protection d’informations classifiées). Cet achèvement est à mettre aussi bien au crédit de la task force européenne que de l’équipe conduite par David Frost.

Disons-le d’emblée, cette gageure diplomatique et juridique, tout à fait inédite dans l’histoire des deux États, ne parvient toutefois pas à satisfaire les grandes ambitions affichées dans la déclaration politique du 12 novembre 2019. Le traité règle principalement dans les détails les questions des échanges commerciaux de marchandises et sera, à ce titre, considéré comme un traité relevant de la seule compétence de l’Union européenne. Par conséquent, l’intervention des parlements nationaux ne sera pas nécessaire pour le ratifier. Le Parlement européen en discutera après l’application provisoire du texte jusqu’à la fin du mois de février 2021 qui a été convenue par les chefs d’États et de gouvernement des États membres. Il n’est pas exclu que la Cour de Justice soit saisie pour avis sur la conformité du texte au droit de l’UE (et notamment sur le point de savoir s’il s’agit d’un accord mixte ou commercial de deuxième génération), même si c’est peu probable (l’avis juridique du service juridique du Conseil confirme la compétence de l’Union).

Du côté britannique, nous savions que le droit constitutionnel national n’allait pas être un obstacle. En vertu de la convention Ponsonby largement codifiée par le Constitutional Reform and Governance Act de 2010, l’urgence peut, en effet, justifier que la ratification fasse l’objet d’une motion explicite de la Chambre des Communes. Si cette motion est débattue, aucun amendement au traité n’est possible. Pendant un temps, la section 32 du EU Withdrawal Agreement Act de 2020 a été évoquée pour éviter toute consultation du Parlement. C’est finalement une voie législative déjà utilisée qui a été choisie : l’adoption en urgence d’un projet de loi valant transposition et ratification de l’accord. Le texte sera donc examiné par les MPs, puis les lords le 30 décembre (avec, en cas d’amendement, un dernier examen par les Communes). Le seul enjeu était de savoir si les 80 parlementaires europhobes du European Research Group allaient soutenir le texte, mais il n’y a pas eu d’opposition. Keir Starmer a, pour sa part, expliqué que les travaillistes allaient voter en sa faveur pour ne pas endosser la responsabilité d’un no deal ; les nationalistes écossais ont voté contre, tout comme les unionistes irlandais.

Le contrôle démocratique parlementaire sera donc réduit à la portion congrue, ce qui est tout de même particulièrement discutable au regard des enjeux en cause. Nous aurons l’occasion de revenir sur les garde-fous institutionnels de la mise en oeuvre de l’accord dans de prochaines publications.

Sous un angle plus pratique, les entreprises devront rapidement s’adapter, même si les autorités publiques nationales ont fait en sorte de mettre à leur disposition des outils accessibles en ligne pour tenir compte du nouveau cadre juridique. Il y aura sans doute une période de flottement et les contraintes administratives qui vont naître entraîneront des surcoûts qui conduiront à évaluer avec plus de certitudes les effets économiques d’un Brexit qui évoluera selon un régime juridique sui generis.

Une fois ces éléments généraux exposés, nous proposons une première analyse de l’accord qui, bien sûr, ne saurait être complète. Il reviendra à chaque spécialiste de tel ou tel thème ou secteur économique couvert par le texte d’apporter son expertise. Les lecteurs trouveront à la fin de cet article les liens vers l’ensemble des documents publiés par l’Union européenne et le gouvernement britannique sur l’accord.

Tout d’abord, précisons que le traité de sortie entré en vigueur le 1er février 2020 ne sera pas remplacé par l’accord commercial une fois qu’il sera dûment ratifié. Par exemple, les règles relatives aux citoyens européens et britanniques convenues en 2019 restent applicables, de même que le protocole sur l’Irlande du Nord qui a permis l’adoption début décembre d’un accord spécifique au commerce entre les deux Irlande et la Grande-Bretagne. Il faut aussi rappeler que, au 1er janvier, les Britanniques seront toujours soumis à des règles de droit interne directement issues des normes européennes (la retained EU law selon l’expression du EU Withdrawal Act de 2018), le Royaume-Uni n’ayant pu y déroger durant la période de transition, sauf exception. La remise en cause du droit d’origine européenne sera progressive. L’étendue de la divergence entre les deux systèmes juridiques ne pourra donc être évaluée qu’après plusieurs années.

En ce qui concerne le texte publié le 26 décembre, il ne révélera ses potentialités que lorsqu’il sera éprouvé par la pratique. Par conséquent, les interrogations du type « y a-t-il un perdant ou un gagnant à la lecture du document paru le 24 décembre 2020 ? » n’ont guère de pertinence. Il est plus approprié d’analyser le document selon trois axes : les éclaircissements favorables à la sécurité juridique qu’il apporte aux sujets sensibles ; la portée parfois limitée qu’il recèle ; et ce qui a été exclu du futur partenariat.

  1. Les éclaircissements sur les sujets sensibles
  • Grâce au deal conclu le 24 décembre, il est acquis qu’aucun droit de douane, de barrières tarifaires ou de restrictions qualitatives ne sera restauré entre l’Union européenne et le Royaume-Uni. En revanche, les déclarations ayant pour objet de vérifier, par exemple, que les produits échangés respectent les règles d’origine ou remplissent des certificats de conformité aux exigences phytosanitaires sont prévues. De façon générale, le texte garantit des facilités d’échange pour l’ensemble des produits couverts par l’accord, facilités qui sont toutefois loin d’être aussi avantageuses que celles qui découlent de l’appartenance au marché unique.
  • Les conditions d’une concurrence équitable sont fixées (level playing field). Les standards environnementaux ou sociaux ne sauraient être remis en cause si cela revient à affecter le commerce entre les deux parties. Des clauses de non-régression sont stipulées en matière environnementale et de droit du travail. À ce propos, il faut souligner que des mesures plus ambitieuses en ces domaines, et qui pourraient se traduire par une forme de protectionnisme, sont aussi susceptibles d’être contestées par l’autre partie comme portant atteinte aux conditions de libre-échange convenues. 
  • Si le Royaume-Uni disposera de son propre régime des aides d’État (évitant ainsi de devoir mettre en place un mécanisme obligatoire de notification préalable par exemple), le traité fait en sorte que les deux systèmes convergent. Un cadre institutionnel précis de règlement des différends (distinct de celui qui est prévu pour le reste de l’accord), à la fois national et bilatéral, de nature juridique et diplomatique, devrait garantir le respect des standards énoncés dans le texte. En cas de violation, l’une ou l’autre partie pourra adopter des mesures de rétorsion (comme des droits de douane) ou de rééquilibrage (comme une compensation financière).
  • Pour assurer la bonne application du traité, un Conseil de partenariat paritaire est institué. 19 comités spécialisés sont créés afin de réguler au plus près les relations entre les deux parties pour les secteurs économiques ou thématiques couverts par l’accord. Les modalités de fonctionnement relèvent de la méthode intergouvernementale. Si un différend ne peut être surmonté dans le cadre des procédures diplomatiques prévues, le texte consacre le recours à l’arbitrage. À l’avenir, il est aussi envisagé que soit instauré un parlement du partenariat réunissant des parlementaires européens et britanniques.
  • Aucun rôle n’est dévolu à la Cour de Justice (sauf pour les programmes auxquels le Royaume-Uni continuera de participer et pour certaines règles applicables à l’Irlande du Nord). L’Union européenne n’avait guère d’autre choix que de céder sur ce point, car les Britanniques ont considéré, non sans raison, que la pérennisation de l’autorité de la Cour dans l’interprétation de certaines clauses de l’accord aurait incontestablement maintenu le Royaume-Uni dans l’orbite du droit de l’UE.
  • Des facilités sont globalement convenues pour la circulation des travailleurs devant séjourner brièvement au Royaume-Uni ou dans un État membre.
  • Le survol du ciel européen est assuré, mais des restrictions apparaissent, notamment lorsqu’une compagnie aérienne britannique prévoit une escale sur le sol d’un État membre vers un État tiers (par exemple pour un vol Londres-Amsterdam-Bangkok). La même logique de restriction de mouvement à partir d’un État membre s’impose pour les chauffeurs routiers.
  • La pêche, sujet ô combien politique, est soumise à un régime qui témoigne de concessions de la part des Britanniques. Une période de transition de cinq ans et demi doit permettre l’adoption de changements graduels pour l’accès à la zone économique exclusive (ZEE) britannique au bénéfice des pêcheurs européens. Des discussions annuelles interviendront afin de déterminer le niveau et les conditions d’exploitation réciproque des ZEE. Progressivement, les droits de prélèvement dans les eaux territoriales britanniques seront réduits (à hauteur de 25 % des ressources prélevées, en quantité comme en valeur).
  • La question de la reconnaissance des droits relatifs à la protection sociale était en partie réglée par l’accord de sortie. Un protocole en matière de coordination de la sécurité sociale est ajouté au traité de commerce et de coopération qui en fixe les grands principes à la rubrique 4. Pour en apprécier les aspects concrets, la page gouvernementale consacrée au Brexit en pratique est d’un secours utile (notamment pour les retraites).

À la lecture de ces exemples synthétiquement présentés, il est indéniable que le TCC est tout à fait original. Il va bien plus loin que certains accords avec des États tiers comme le Canada, mais l’association qui en découle est moins étroite qu’avec des États comme la Norvège. L’équilibre semble avoir été trouvé, sur le papier, entre la collaboration intergouvernementale approfondie et le recours à des mécanismes juridiques contraignants pour préserver l’intégrité de l’accord. L’application du TCC permettra de vérifier si ce modus vivendi maintiendra la bonne entente entre les deux parties qui partagent, faut-il le rappeler, une conception libérale (voire néo-libérale) de l’économie similaire.

Le texte rassure, mais il ne convainc pas sur tous les points, car des angles morts demeurent.

  1. Une portée limitée sur certains aspects parfois cruciaux

Très précis sur certaines questions (comme les aides d’État), le traité est en revanche peu loquace sur d’autres. Nous en donnerons trois illustrations.

  • Les dispositions relatives au level playing field abordent bien le sujet fiscal, mais elles s’avèrent finalement peu contraignantes (ce qui est assez logique au regard des compétences limitées de l’UE en matière de fiscalité directe).
  • Par ailleurs, malgré son volume impressionnant, le texte ne détermine pas toujours les modalités détaillées d’une coopération privilégiée et contraignante en matière de sécurité. Le substitut au système d’information Schengen II reste à trouver. Notons qu’un manquement grave au droit de la Convention européenne des droits de l’Homme (et à d’autres principes fondamentaux énoncés à l’article COMPROV.12) pourrait justifier la suspension unilatérale (voire de mettre fin à l’application) de toute ou partie du traité par l’une ou l’autre partie. La coopération en matière judiciaire est interrompue en cas de dénonciation de la Convention.
  • Le régime général des données personnelles n’est, pour l’instant, pas couvert par une « décision d’adéquation » ou un mécanisme similaire qui garantirait un niveau élevé de protection des données au Royaume-Uni. Il faudra attendre le résultat de discussions supplémentaires qui pourraient prendre plusieurs mois. Dans cette attente, il a été convenu que, jusqu’au 1er juillet 2021, toute communication de données personnelles vers le Royaume-Uni continuera de se faire dans le cadre actuel et ne sera pas considérée comme un transfert de données vers un pays tiers
  • De façon plus surprenante, le Royaume-Uni n’a pas été très ambitieux pour le secteur des services. À l’instar d’autres accords de libre-échange conclus par l’UE, les services financiers connaîtront des restrictions d’accès au marché européen dans l’attente de l’octroi d’une équivalence par l’UE qui sera, dans tous les cas, moins favorable que le passeport européen (rappelons que les services financiers ne faisaient pas partie du mandat des négociateurs ainsi que l’a rappelé Michel Barnier le 11 février 2020).
  • La reconnaissance des qualifications professionnelles ne sera plus automatique. Les professionnels britanniques devront respecter les règles imposées par chaque État membre. En revanche, les sociétés de services établies dans un État membre et, par voie de conséquence, soumises au droit de l’Union, pourront offrir leurs prestations pour l’ensemble du marché unique. Enfin, l’UE et le Royaume-Uni se sont engagés à adopter des accords sectoriels de reconnaissance mutuelle, à respecter le principe de non-discrimination, et à se conformer à la clause de la nation la plus favorisée.
  • Pour les professions juridiques, les deux parties ont convenu qu’elles permettraient aux avocats de proposer leurs services dès lors qu’ils couvrent le droit international et le droit de l’État dans lequel il leur a été explicitement octroyé le droit d’exercer en vertu d’une habilitation nationale. Le droit de l’UE est évidemment considéré comme une partie intégrante des systèmes juridiques des États membres. Par conséquent, à partir du 1er janvier, les avocats et les structures de droit britannique pourront continuer de dispenser des conseils en droits international et britannique au sein des États membres. Pour le reste, ils devront se conformer aux obligations d’enregistrement de l’État hôte.

Le temps restreint des négociations et les positions respectives des deux parties ont sans nul doute empêché d’approfondir ces diverses problématiques. Il faut donc espérer que les mois et les années à venir permettront d’apporter plus de certitudes, en particulier dans le champ de coopération pénale et des services. Une remarque identique s’impose pour ce qui a finalement été complètement exclu de l’accord.

  1. Les exclusions
  • Deux domaines importants ne sont malheureusement pas couverts par l’accord. Ainsi que l’a justement indiqué Michel Barnier dans ses observations générales sur le TCC, « dans le monde très incertain et instable dans lequel nous vivons, nous regrettons que le gouvernement britannique n’ait pas voulu négocier, en tout cas pas pour le moment, un accord sur la politique étrangère, la défense et le développement. »
  • Par ailleurs, le Royaume-Uni, tout en ayant accepté de continuer de participer à certains programmes européens par le biais d’une contribution à leur budget[1], a décidé de se retirer d’Erasmus. En tant qu’universitaire et vice-doyen chargé des Relations internationales dans mon établissement, il faut souhaiter que des partenariats particuliers viennent compenser cette perte pour les étudiants européens.

Conclusion

Le satisfecit qu’il faut légitimement attribuer aux négociateurs ne signifie pas pour autant que le feuilleton du Brexit soit achevé. Celui de l’adhésion du Royaume-Uni aux Communautés européennes dans les années 1970-1980 fut particulièrement long. Il en sera de même pour la sortie. La conclusion de l’accord commercial ne doit pas faire oublier que Britanniques et Européens ont eu une approche opposée des négociations et que ce passif pourrait se retrouver dans l’application concrète du traité commercial. De surcroît, ce texte – bien que très long et souvent précis – reste un cadre général qui forme la base d’une relation dont seule la pratique diplomatique et juridique permettra de révéler la réelle portée.

Sur un plan plus politique, l’avenir du Royaume-Uni reste toujours aussi incertain. Le terrain d’entente trouvé sur l’Irlande du Nord le 8 décembre dernier a confirmé que les rapports approfondis avec la République voisine pourraient faire progresser la cause de la réunification (tout en maintenant un lien réglementaire fort avec l’UE). Du côté écossais, Nicola Sturgeon a encore affirmé son souhait de voir sa nation obtenir l’indépendance et de rejoindre l’Union européenne.

Si Boris Johnson a crié victoire avec l’entrain outrancier qu’on lui connaît, c’est plutôt le soulagement qui s’impose. Il est fort peu probable que le Premier ministre en tire un avantage politique durable, d’autant que la pandémie continue de sévir. Il faut tout de même reconnaître à Boris Johnson que sa promesse du “Get Brexit done” a été satisfaite et que, malgré l’influence néfaste de quelques conseillers et ministres et des propos provocateurs finalement superficiels, il apparaît une fois de plus comme une personnalité plus complexe que le populiste écervelé que certains analystes se plaisent à décrire.

Il appartient désormais aux deux partenaires de faire vivre cet accord qui, il faut l’espérer, permettra enfin au Royaume-Uni de se satisfaire durablement de sa relation avec le continent.

[1] Il s’agit des cinq programmes d’ores et déjà ouverts aux États tiers : Horizon Europe (recherche et innovation), Programme de recherche Euratom, ITER, Copernicus, et accès à la surveillance par satellite.

Retrouvez nos deux interventions sur les conséquences potentielles de l’accord, tant juridiques que politiques dans les deux émissions suivantes :

“Cultures Monde”, sur France Culture, le 4 janvier 2021, avec Catherine Marshall, professeur d’histoire et civilisation britannique à l’université de Cergy-Pontoise.

“Décryptage”, sur Radio Notre-Dame, le 4 janvier 2021, avec Catherine Mathieu, chercheuse à l’OFCE

Documents officiels du JOUE du 31 décembre 2020 (dont l’accord en français) :

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=OJ:L:2020:444:TOC

Les documents mis en ligne par la Commission sont accessibles ici :

https://ec.europa.eu/info/european-union-and-united-kingdom-forging-new-partnership/future-partnership/draft-eu-uk-trade-and-cooperation-agreement_fr

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_2531 (en anglais)

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_20_2531 (en français)

Synthèse sur les règles d’origine : https://brexit.hypotheses.org/files/2020/12/Rules-of-origin-EU.pdf

Les documents mis en ligne par le Gouvernement britanniques sont accessibles ici :

Sur l’accord : https://www.gov.uk/government/publications/agreements-reached-between-the-united-kingdom-of-great-britain-and-northern-ireland-and-the-european-union

Aide à la transition : https://www.gov.uk/transition

Formalités douanières (Trade Preference Scheme – TPS et règles d’origine) : https://www.gov.uk/government/publications/uk-generalised-scheme-of-preferences-customs-co-operation-requirements/customs-co-operation-requirements-for-the-uk-generalised-scheme-of-preferences

Voir aussi sur les formalités douanières le site du British Retail Consortium : https://brc.org.uk/brexit/

Projet de loi de ratification et de transposition du projet d’accord : https://www.gov.uk/government/publications/eu-future-relationship-bill

Texte relatif à l’application du Protocle sur l’Irlande du Nord : en attente

Déclaration relative à Gibraltar : https://www.gov.uk/government/news/uk-gibraltar-spain-agreement-statement-from-the-foreign-secretary ; et document de travail intergouvernemental : https://issuu.com/prisarevistas/docs/wk-83-21_gibraltar_uk_esp_4_

La note de la Chambre des Communes : https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-9106/?mc_cid=ccce2d0711&mc_eid=2476d270f3

Discours du Premier ministre du 24 décembre : https://www.gov.uk/government/speeches/prime-ministers-statement-on-eu-negotiations-24-december-2020

Livre vert sur le futur droit de la commande publique : https://www.gov.uk/government/consultations/green-paper-transforming-public-procurement

Sur les autres accords en cours de négociation : https://www.gov.uk/government/collections/the-uks-trade-agreements

Site de l’Autorité indépendante de contrôle des droits des citoyens européens :

https://ima-citizensrights.org.uk

Et pour une analyse du rôle de cette autorité indépendante, le post de Byron Karemba sur le blog de la UKCLA : https://ukconstitutionallaw.org/2021/01/06/byron-karemba-institution-building-in-the-brexit-age-the-case-of-the-independent-monitoring-authority-on-citizens-rights/

L’accompagnement assuré en ligne par les douanes françaises :

https://www.douane.gouv.fr/dossier/le-brexit-cest-le-1er-janvier-2021-soyez-prets

Guide Brexit pour les voyageurs

Site du gouvernement français sur le Brexit traitant de questions diverses (pour les ressortissants et les entreprises) :

https://brexit.gouv.fr/sites/brexit/accueil.html

Liens vers quelques publications de chercheurs, d’organismes privés ou indépendants :

Vue d’ensemble de l’accord par l’Institute for Government (excellents tableaux récapitulatifs) : https://www.instituteforgovernment.org.uk/publication/future-relationship-trade-deal

Analyse de notre collègue Mark Elliott sur les faux-semblants constitutionnels de la souveraineté retrouvée : https://publiclawforeveryone.com/2020/12/31/the-uk-eu-brexit-agreements-and-sovereignty-having-ones-cake-and-eating-it/

Analyse d’ensemble de Steve Peers : http://eulawanalysis.blogspot.com/2020/12/analysis-2-of-brexit-deal-euuk-trade.html$

Analyse sur les modalités de règlement des différends (Steve Peers) : http://eulawanalysis.blogspot.com/2021/01/analysis-4-of-brexit-deal-dispute.html

Conséquences sur les douanes, côté britannique (UK in a Changing Europe) : https://ukandeu.ac.uk/what-brexit-means-for-britains-borders/

Conseils pratiques pour les rapports entre l’île d’Irlande, le Royaume-Uni et l’UE (Belfast Telegraph) : https://www.belfasttelegraph.co.uk/opinion/news-analysis/a-practical-guide-to-what-brexit-means-for-people-in-northern-ireland-39919409.html

Analyse relative aux évolutions relatives à l’Irlande du Nord (British Retail Consortium) : https://brc.org.uk/news/corporate-affairs/what-the-brexit-deal-means-for-northern-ireland/

Analyse rapide relative aux services financiers (UK in a Changing Europe) : https://ukandeu.ac.uk/the-brexit-deal-and-services

Analyse relative aux services de conseil juridique par la Law Society : https://www.lawsociety.org.uk/topics/brexit/legal-services-in-the-eu-uk-trade-and-cooperation-agreement-an-initial-analysis

Analyse relative à la reconnaissance des jugements en matière civile (dispute resolution) : http://www.disputeresolutiongermany.com/2020/12/judicial-cooperation-in-civil-matters-hard-brexit-after-all/

Analyse relative à l’accès aux soins par Tamara Hervey (blog EU Law Analysis) : http://eulawanalysis.blogspot.com/2020/12/analysis-1-of-brexit-deal-healthcare.html

Point d’actualité sur l’application du RGPD par la CNIL : https://www.cnil.fr/fr/brexit-le-rgpd-reste-applicable-au-royaume-uni-jusquau-1er-juillet-2021

Conséquences pour le monde maritime (Association Légisplaisance) : https://www.legisplaisance.fr/2020/02/14/brexit-consequences-pour-le-monde-maritime/

Analyse sur l’accord et les droits de l’Homme (EU Law Analysis, Steve Peers) : http://eulawanalysis.blogspot.com/2021/01/analysis-3-of-brexit-deal-human-rights.html

Analyse sur les conflits de lois (Oxford Business Law Blog, par Andrew Dickinson) : https://www.law.ox.ac.uk/business-law-blog/blog/2021/01/walking-solo-new-path-conflict-laws-england

Vers une solution médiane ?

par Aurélien Antoine

Alors que l’Europe s’attendait à ce que les discussions sur les relations futures avec le Royaume-Uni trouvent un épilogue le dimanche 13 décembre, Ursula von der Leyen et Boris Johnson ont finalement choisi de jouer encore les prolongations (qui vont finir par être plus longues que la durée de la partie des négociations officielles). Déjà, début décembre, la fin des négociations aurait dû être sifflée pour que les procédures de ratification puissent se dérouler sans risque de no-deal par accident. Désormais, il est acquis que, en cas d’accord, il faudra utiliser des voies spéciales pour que le succès des négociations se traduise rapidement en droit. Cette énième relance indique sans doute que les discussions pourront se poursuivre jusqu’au 31 décembre et au-delà. Nul ne peut pronostiquer ce qu’il va advenir dans les quinze derniers jours de l’année 2020, décidément très éprouvante. Même la reine Élisabeth II a été contrainte de reporter l’enregistrement de son adresse de Noël en raison des incertitudes politiques. Dans l’attente de la fumée blanche, il est utile de résumer les motifs du blocage actuel avant d’expliquer en quoi nous nous dirigeons vers une situation médiane entre un accord ambitieux et le chaos trop souvent prédit d’un no-deal.

I. Les motifs d’un blocage annoncé

  • Une approche des négociations diamétralement opposée. Dans nos articles du 30 janvier 2020, du 10 mars 2020, du 16 avril 2020, puis du 24 mai 2020 dans lequel nous analysions la première proposition britannique d’accord sur les relations futures, nous avions caractérisé précisément une philosophie diplomatique et sectorielle des Britanniques difficilement compatible avec la démarche juridique et globale de l’UE. À l’aune de ce constat, la sincérité de la déclaration politique adjointe au traité de sortie a toujours suscité notre circonspection.
  • La brièveté de la durée des négociations. Quels que soient la méthode retenue et les principes de chaque partie, il était utopique de croire qu’un traité complet régissant par le détail une relation au-delà du seul commerce aurait pu être conclu avant le 31 décembre. Même en cas d’accord, toutes les problématiques nées du Brexit, fort nombreuses, ne seront pas réglées. Pour s’en convaincre, rappelons que la finalisation des accords commerciaux de l’UE avec des États tiers ont toujours pris plusieurs années. Quand bien même le Royaume-Uni n’est pas un État tiers comme les autres, dix mois à peine pour embrasser tous les aspects de la relation future étaient insuffisants.
  • Le primat que Boris Johnson accorde à la dimension politique du Brexit et son pari audacieux de long terme pour le Royaume-Uni. Nos deux derniers articles à la revue Esprit (ici et ici) reviennent sur sa doctrine néo-réactionnaire qu’il a tenté (sans succès pour l’instant) de concilier avec le dogmatisme des hard brexiters qui l’ont fait roi (le European Research Group) ou qui l’ont conseillé (Dominic Cummings et consorts). Par ailleurs, à trop vouloir se débarrasser rapidement du Brexit (le nouveau mantra “Get Brexit done“), y compris par un no-deal simpliste, Boris Johnson s’expose  à l’avenir à des discussions qui traîneront en longueur, car il faudra bien, in fine, conclure des accords avec les États européens. Pour sa part, l’Union européenne a axé ses ambitions sur la préservation immédiate de son écosystème commercial et l’unité des 27 (quitte à faire prévaloir les intérêts de quelques États membres comme la France pour la pêche, alors qu’une concession sur ce sujet aurait permis une avancée des négociations).
  • La tactique du cherry-picking mal ordonnée de la part des Britanniques. Au-delà du fait que Boris Johnson souhaite que le pays retrouve sa complète souveraineté en matière commerciale tout en ayant un libre accès au marché unique, il n’a eu de cesse d’invoquer plusieurs exemples inenvisageables pour la relation future. La proposition de mai 2020 s’est inspirée tant du précédent canadien que des cas norvégien, suisse, ou turc. La relation australo-européenne a aussi été citée pour euphémiser le risque de no-deal. Rappelons enfin que cette fâcheuse inconstance était affichée dès le début de l’année 2020 : Michael Gove reconnaissait que des droits de douane pouvaient  être rétablis, alors que plusieurs déclarations du Premier ministre soutenaient le contraire. Difficile, dans ces conditions, d’y voir clair pour les négociateurs européens.
  • La crise de la Covid-19. Elle a révélé les insuffisances d’un gouvernement peu expérimenté et de personnalités à la compétence contestable pour appréhender la complexité du Brexit (Dominic Raab et Michael Gove au premier chef). La contamination de Boris Johnson l’a mis hors course pendant un mois, tandis que plusieurs membres de la task force ont, à leur tour, été touchés durant l’été et l’automne. Le procédé de la visioconférence n’est pas non plus le plus idéal pour mener des discussions diplomatiques.
  • Le refus de prolonger la période de transition. Au regard de la gravité de la crise sanitaire, tout citoyen britannique aurait compris la demande d’un report le 1er juin. Le rejet de cette option était dogmatique : il faut y voir encore l’emprise des hard brexiters conservateurs et de Dominic Cummings. Selon eux, une extension de la transition aurait signifié un affaiblissement du Royaume-Uni dans les négociations, annonçant un soft brexit. Boris Johnson n’a peut-être pas été complètement sensible à cet argument, mais il est certain qu’il correspondait à sa volonté d’en finir rapidement avec le Brexit qui empoisonne son agenda politique depuis le début de son mandat. Le no-deal est vu, à tort, comme un expédient.
  • Le dépôt du projet de loi sur le marché intérieur britannique. C’est sans doute une faute, voire une idiotie pure et simple, du gouvernement britannique. Toujours inspirée par Dominic Cummings, cette décision est également motivée par la tactique politicienne. Cependant, contrairement à d’autres initiatives, celle-ci est très mal pensée. Cette violation potentielle, mais frontale du droit par le gouvernement a considérablement raidi une position déjà peu souple de l’UE.
  • Une certaine raideur européenne. Bien que le gouvernement britannique soit très largement responsable de la situation actuelle, tout ne lui est pas imputable. Outre la violence de la pandémie qui a bouleversé l’agenda politique et diplomatique, l’UE et ses 27 États membres ne sont pas exempts de tout reproche de dogmatisme. Nous l’avions évoqué dans notre commentaire du projet de traité présenté le 18 mars par la task force. La question de la gouvernance et de la pêche restent, selon nous, des terrains qui justifiaient des concessions plus précoces. À quelques jours de la deadline du 31 décembre 2020, il semble que ce soit la pêche et les aides d’État qui demeurent les plus grosses pierres d’achoppement. La concession de Boris Johnson sur la clause de non-régression durant le week-end du 12-13 décembre pourrait débloquer la situation (la clause en question permettrait à l’UE de décider unilatéralement de mesures restrictives en cas de divergence réglementaire forte sur le level playing field). Quoi qu’il advienne, il s’avère que la dialectique deal/no-deal est en partie dépassée.

II. Deal or no-deal : une alternative trompeuse

Au 1er janvier, et en cas de no-deal, nous serons loin d’un vide juridique sidéral. Plusieurs textes pourront pallier partiellement l’absence d’accord au 31 décembre.

  • Tout d’abord, le traité de Brexit ne règle pas que la sortie et la phase de transition. Plusieurs dispositions ont vocation à s’appliquer bien au-delà. Elles ont d’ailleurs d’ores et déjà servi à l’adoption de mesures précises par les administrations britannique et des 27 (voir, par exemple le site du gouvernement britannique ou français). Tel est le cas, notamment, du statut des citoyens européens ou de la reconnaissance des qualifications professionnelles (art. 14, points 1, § 2 et § 3 ; art. 15, point 3 ; art. 29 du traité de sortie ; voir le site de la Law society britannique).
  • Ensuite, le droit interne britannique avec le EU (Withdrawal) Act de 2018 en particulier prévoit un statut pour le droit de l’UE maintenu dans l’ordre juridique national. Les divergences entre le Royaume-Uni et l’UE seront inévitables, mais elles seront progressives : au 1er janvier, le droit britannique sera fort ressemblant à celui de tout État membre de l’UE. 
  • Les règles de l’OMC, si elles signifient le rétablissement de droits de douane et de mesures restrictives, constituent un cadre minimum. Ajoutons que plusieurs accords commerciaux ont déjà été conclus par le Royaume-Uni et qu’un terrain d’entente a été trouvé avec l’UE pour la frontière irlandaise. En voici l’économie globale : une période de trois mois d’adaptation (grace-periode) est prévue pour que l’industrie agroalimentaire puisse continuer de s’approvisionner sans limitations, le temps de s’adapter aux nouvelles modalités de contrôle entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Les marchandises médicales bénéficieront d’une période de 12 mois d’adaptation. Un schéma commercial britannique assurera qu’aucun bien demeurant en Irlande du Nord ne se voit appliquer les taxes européennes ou des formalités administratives d’exportation. En dernier lieu, il n’y aura pas de mini-ambassade britannique en Irlande du Nord, mais des représentants officiels de l’UE seront autorisés à opérer des contrôles dans la région au terme de la période de transition.
  • Le droit international public comme le droit de l’UE recèlent des règles qui permettent de finaliser un accord jusqu’au dernier moment, notamment la mise en oeuvre provisoire de l’accord en vertu de la convention de Vienne de 1969. Le droit de l’UE prévoit aussi une telle solution qui répond néanmoins à des contraintes procédurales que Francesco Martucci résume ainsi : « En premier lieu, le Conseil adopte en principe à la majorité qualifiée la décision autorisant la signature de l’accord et en précisant, le cas échéant, l’application provisoire. En second lieu, les représentants des États membres adoptent par consensus selon un processus intergouvernemental l’acte régissant l’application provisoire desdits États » (Droit de l’Union européenne, Dalloz, 2e éd., 2019, p. 403 ; dans le cadre d’un projet d’accord commercial et de coopération sur le Brexit, c’est l’unanimité qui devrait être retenue). Il est enfin possible d’imaginer que, en cas d’accord qui ne pourrait pas être ratifié dans les temps, une phase transitionnelle de quelques semaines soit négociée, tandis qu’une période d’adaptation serait consentie aux secteurs économiques (sur l’exemple de ce qui vient d’être conclu pour l’Irlande du Nord).
  • La démarche diplomatique : si, malgré un no-deal, les deux parties s’accordent sur le statu quo dans le respect du principe de réciprocité, une transition de fait pourrait se dessiner. C’est ce sur quoi table la Commission européenne dans ses mesures d’urgence applicables en cas d’absence d’accord au 31 décembre 2020. Les administrations se sont, en outre, beaucoup préparées pour limiter les frictions, comme l’illustre le cas de la douane française.

Au regard de ces éléments, il n’est pas exclu que nous nous acheminions vers une situation juridique intermédiaire, entre no-deal et deal. Dans tous les cas, du fait du peu de temps qu’il reste jusqu’au 31 décembre et de ce que nous avons souligné plus haut, un traité aura d’abord pour but de rassurer les opérateurs économiques en formalisant les points de convergences, sans que tous les détails soient réglés (par exemple sur la pêche). Au jour où nous écrivons, trois options restent possibles : le no-deal avec la mise en oeuvre de mesures d’urgence sous condition de réciprocité ; un accord ratifié de façon expresse, avec des périodes d’adaptation pour certains secteurs économiques ; un accord de dernière minute avec un recours aux mesures d’application provisoire.

Qu’il y ait accord ou pas, il faudra attendre plusieurs années pour que l’on sache, finalement, quelle sera la véritable nature des liens tissés entre l’UE et le Royaume-Uni. Ainsi que nous le soutenions depuis plusieurs années, cette relation sera bien sui generis et n’aura pas vocation à suivre un quelconque “modèle” préexistant.

PS Nous recommandons la lecture du billet de Jacques Ziller sur le Blog Droit européen qui synthétise précisément le cadre juridique général en cas d’absence d’accord : https://blogdroiteuropeen.com/2020/12/14/brexit-avoir-ou-ne-pas-avoir-un-accord-par-jacques-ziller/

Poursuite ou reprise des négociations ? Un point d’étape pour comprendre les enjeux des prochaines semaines

Par Marie-Claire Considère-Charon

Les tergiversations de Boris Johnson durant le mois d’octobre ont longtemps empêché d’y voir clair quant à l’évolution des négociations relatives à la future relation ente le Royaume-Uni et l’UE. Marie-Claire Considère-Charon explique les derniers événements et les enjeux des dernières semaines de discussions qui seront intenses. Force est d’admettre que rien ne permet de dire si les deux partenaires parviendront à un accord dans un contexte toujours plus contraint par la pandémie de Covid-19.

La lecture de cet article sera utilement complétée par la lecture de contributions ou d’interviews données par le directeur de l’Observatoire du Brexit :


Négociations post-Brexit: va-t-on vers le dénouement ?

D’aucuns ont pu être surpris, voire déconcertés, par la décision des Britanniques, le mercredi 21 octobre, de revenir à la table des négociations dès le lendemain. Cette décision survenait en effet après un nouvel épisode de brouille entre Londres et Bruxelles, qui pouvait laisser supposer qu’une entente fût impossible et que le processus de négociation s’achèverait sur un échec. La date limite du 15 octobre, que Johnson avait fixée, pour être en mesure de conclure un accord avec les responsables européens, avait été dépassée[1]. Les conclusions du Conseil européen du 15 octobre, où l’annonce d’un accord aurait dû avoir lieu, allaient fortement indisposer les autorités britanniques. Tout en se prononçant pour la poursuite des pourparlers le Conseil invitait le Royaume-Uni à faire les pas nécessaires pour rendre possible un accord et rappelait, eu égard au projet de loi sur le marché intérieur, que l’Accord de Retrait y compris les Protocoles devait être appliqué dans son intégralité, et en temps voulu. Il était clairement formulé que c’était aux Britanniques de bouger sur leurs positions, ce qui avait provoqué la colère de Londres, qui aurait également pris ombrage de l’absence du mot « intensifs » associé aux pourparlers[2]. La riposte du Premier ministre ne tarderait pas.

Le 16 octobre, après avoir expliqué que les Britanniques ne demandaient rien de moins qu’un accord de type canadien, mais que les Européens voulaient continuer à contrôler leur législation ainsi que leurs zones de pêche, le Premier ministre appelait les Britanniques, dans une allocution retransmise à la télévision[3], à se préparer à une sortie sans accord sur la future relation commerciale à la fin de la période de transition. Le 19 octobre, à la suite d’un échange entre Michel Barnier et son homologue David Frost, un porte-parole du gouvernement britannique déclarait qu’il n’y aurait pas de base pour la reprise des discussions sans un changement d’approche fondamental des Européens qui soit conforme à la recherche d’un accord entre deux partenaires égaux et souverains. Michel Barnier qui était attendu à Londres le lundi 19 octobre s’était vu signifier par David Frost qu’il n’était pas le bienvenu, à moins qu’il y ait un changement de stratégie des Européens.

Comment expliquer le revirement des Britanniques ?

L’élément déclencheur semble avoir été l’engagement du négociateur en chef Michel Barnier à rechercher les compromis nécessaires de la part des deux parties. Devant le Parlement européen réuni en séance plénière[4] le mercredi 21 octobre, il affirmait avec force sa conviction qu’un accord était « à notre portée » et que les « Européens étaient résolus à intensifier les discussions sur tous les sujets et à le faire sur la base de textes juridiques…. dans un délai qui doit laisser suffisamment de temps à votre Parlement et au Conseil de s’exprimer ». Il se disait également disposé à rechercher les compromis nécessaires de la part des deux parties et évoquait « le respect de la souveraineté britannique qui est une préoccupation légitime du gouvernement de Boris Johnson ».

Alors que tout espoir d’aboutir à un accord semblait avoir été enterré, son discours aurait été perçu par Londres comme un signal suffisamment recevable pour la reprise des pourparlers.

Un échange téléphonique entre les deux principaux négociateurs fut suivi de l’annonce[5] que l’on entrerait dans une nouvelle étape avec l’intensification des discussions qui seraient sans relâche, y compris les week-ends, à partir du jeudi 22 octobre où l’équipe européenne était attendue à Londres.

Les deux équipes ne disposent que de trois semaines pour sceller un accord qui devra ensuite être soumis au processus de ratification parlementaire. Cette course contre la montre devrait permettre aux deux parties de rapprocher leurs points de vue sur une série de domaines où leurs positions paraissent encore bien éloignées.

La dialectique du deal ou du no deal

Le revirement des autorités britanniques, qui a fait suite à la fausse sortie de leur négociateur, a suscité de nombreux commentaires et conjectures dans les milieux politiques et diplomatiques ainsi que dans la presse britannique. Si le Guardian, sous la plume de Daniel Boffey[6], citait une source officielle française selon laquelle le Royaume-Uni n’aurait jamais eu l’intention de se retirer définitivement des négociations, mais avait eu, une fois de plus, recours au bluff, à l’inverse, Nick Tyrone, dans le Spectator[7], périodique ultra conservateur, expliquait que le no deal était tout à fait probable et même souhaitable pour la Grande-Bretagne ainsi que pour l’Union européenne de façon à régler le débat une fois pour toutes et à découvrir si le retrait de l’Union européenne s’avérerait un désastre ou non.

Étant donné que le Premier ministre n’a pas de ligne directrice clairement définie, mais semble considérer que toute négociation s’apparente essentiellement à un rapport de force, il est certes difficile, dans son discours, de distinguer ce qui relève de la posture politicienne de ce qui peut laisser croire à de réelles intentions à court terme.

Après avoir remporté haut la main les élections législatives de décembre 2019 grâce à l’appui d’un électorat qui a déserté le parti travailliste au profit de celui qui leur promettait un Brexit rapide et sans concessions, il lui importe de conserver ces anciens bastions du labour en leur démontrant qu’il est un négociateur coriace et déterminé.

Il est d’autre part entouré de brexiters inconditionnels et europhobes tels que son conseiller Dominic Cummings, son ministre des Affaires étrangères, Dominic Raab, ou encore le responsable des négociations, David Frost qui se déclarent prêts au no deal pour des raisons politiques et idéologiques et dont l’emprise exercée sur le Premier ministre est incontestable. L’idée d’une rupture totale avec l’Union européenne les séduit, car, selon eux, elle donnerait à la Grande-Bretagne l’entière liberté de disposer de son destin sans être contrainte de trouver un compromis avec ses partenaires européens.

Il est évident, toutefois, qu’un accord commercial bien ficelé, et présenté comme un succès éclatant par le Premier ministre permettrait une sortie honorable d’autant que les sondages laissent à penser que le « mur rouge[8] » serait en train de se reconstruire.

Il faut ajouter que, malgré les déclarations de Boris Johnson, un no deal serait dans un premier temps catastrophique pour l’économie britannique[9]. Le 18 octobre, un conglomérat d’organisations patronales et de décideurs des milieux industriels et financiers lançait un ultime appel à l’adresse des responsables politiques pour tenter de les persuader qu’il fallait absolument trouver un compromis sur les échanges commerciaux. Ils insistaient sur les perturbations et les effets désastreux que l’on pouvait redouter en cas de no deal, que ce soit dans le domaine de l’emploi et celui des investissements ou celui des transports avec le risque de chaos dans les ports, sans compter l’accumulation de formalités administratives subséquente à l’introduction de tarifs et quotas. Il semblerait que de nombreuses sociétés britanniques ne se soient pas préparées à de tels chamboulements. Le pays pourrait, de surcroît, être confronté à plusieurs pénuries notamment dans le secteur de l’alimentation et des médicaments.

La recherche d’un accord de libre-échange ambitieux

Le Royaume-Uni a toujours voulu un accord de libre-échange des plus performants (best-in-class) fondé sur une coopération amicale, sans alignement avec le droit européen, tout en conservant l’accès au marché unique « sans tarifs ni quotas ». Mais après la démission de Theresa May qui aurait accepté une forme de souveraineté réglementée, l’arrivée au pouvoir de Boris Johnson a signifié un changement d’approche, caractérisé par un durcissement du Brexit qui s’est éloigné du cadre de référence européen pour se rapprocher des règles de l’OMC. Le Premier ministre s’est dit résolu à ne négocier « aucun arrangement qui lui ferait perdre le contrôle de ses propres lois » et entend bien s’affranchir des normes et réglementations européennes pour pouvoir appliquer ses propres règles. Il n’a eu de cesse de revendiquer le fait que le Royaume-Uni était un État libre et indépendant tout en accusant ses partenaires européens de le traiter encore comme un État dépendant de la superstructure de l’Union. À cet égard, le discours de Michel Barnier a résonné favorablement avec sa double référence à la souveraineté britannique.

Les Européens souhaitent un partenariat étroit, « sans tarifs ni quotas ni dumping », mais aussi durable, car les choix faits aujourd’hui, comme l’affirme Nathalie Loiseau[10], ne seront pas forcément ceux d’une autre majorité demain au Royaume-Uni. Ils redoutent des distorsions de concurrence et le risque du dumping social, fiscal ou réglementaire. Si partenariat ambitieux il y a, il doit pouvoir assurer des conditions de concurrence équitables (level playing field) concernant les questions sociales, environnementales et fiscales ainsi que pour les aides publiques et la protection des consommateurs. Cela supposerait la mise en place de standards « élevés », modelés sur les standards européens que les Britanniques seraient tenus d’accepter.

Des lignes rouges de part et d’autre

Nous reprenons ici synthétiquement ce que l’Observatoire a déjà expliqué dans plusieurs articles.

Les négociations d’accords de libre-échange visent habituellement à identifier des convergences, alors que, dans le cas de la négociation post-Brexit, l’accord doit permettre de mettre en place des divergences, comme le souhaite Boris Johnson. Le Royaume-Uni et l’Union européenne ont par ailleurs leurs propres lignes rouges, c’est-à-dire tout ce que les deux parties veulent absolument éviter ou à l’inverse sauvegarder.

La stratégie britannique consiste à vouloir s’entendre avec les Européens sur un accord de base (bare bones agreement) qui tracerait les grandes lignes, puis de négocier des partenariats ad hoc, secteur par secteur, en privilégiant les dossiers les plus complexes comme la pêche, le sort des citoyens européens, et les droits de douane. Il leur importe également d’éviter toute implication d’un organe supranational comme la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE)  ou la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Quant à l’Union européenne, elle réclame par la voix de son négociateur en chef, Michel Barnier, un accord global qui intègre tous les domaines y compris les plus sensibles, et conditionne la conclusion d’un partenariat commercial à un accord sur la pêche[11], une des pierres d’achoppement les plus redoutables.

Selon le vœu de l’Union européenne, l’accord de partenariat global s’articulerait autour des trois composantes, un volet général, un volet commercial et un volet sur la sécurité avec la possibilité de conclure des accords complémentaires simultanément ou ultérieurement.

Quel modèle d’accord ?

Les Européens auraient souhaité pour le Royaume-Uni un accord identique à celui qui s’applique à la Norvège[12] qui est étroitement associée au bloc européen (avec lequel elle a conclu pas moins de 130 accords individuels). Après le rejet de l’Accord de Theresa May, un accord de type « Norvège plus » avait été brièvement envisagé, puis très vite écarté par les Britanniques comme étant trop contraignant, car la Norvège est restée dans le Marché unique et doit souscrire aux quatre libertés de circulation y compris le mouvement des personnes.

Le Royaume-Uni aimerait un accord semblable à celui qui a été signé par l’Union européenne avec le Canada (CETA) qui a un large accès au marché unique. Cette formule serait très avantageuse pour le Royaume-Uni et pourrait même aller plus loin que le CETA qui assure des échanges sans droits de douane pour les produits industriels, la majorité des produits issus de l’agriculture, à l’exception toutefois de la viande, mais un accès très limité aux services. Par ailleurs, le traité maintient des quotas sur certains produits. Un accord de type Canada suppose également l’établissement d’une liste exhaustive des produits soumis ou non aux tarifs et quotas avec en contrepartie des exigences moindres d’alignement sur les standards européens. Cette formule a été écartée par les Européens compte tenu des délais extrêmement limités imposés par Londres, ainsi qu’en raison du risque de dumping élevé, étant donné la proximité du Royaume-Uni avec le bloc européen[13] et l’imbrication de leurs économies.

Les Britanniques déplorent que les Européens leur offrent des conditions moins favorables que celles accordées au Canada par le CETA. À cela les Européens rétorquent que cet accord de libre-échange ne prévoit pas la levée des contrôles réglementaires sur les marchandises à l’entrée dans l’UE et que le Royaume-Uni ne saurait être traité comme le Canada à cause de sa proximité avec le continent. Ils soulignent à cet égard que le volume d’échanges très important entre le Royaume-Uni et le continent européen[14] n’a rien de comparable avec les échanges entre l’Europe et le Canada, ce qui les incite à être particulièrement vigilants pour assurer une concurrence équitable. Il est clair que les conditions exigées par les Européens incluent la non-régression par rapport aux standards européens, et que ces conditions doivent être ajustables avec le temps conformément à l’évolution de la législation européenne à laquelle le Royaume-Uni devra se conformer.

Il y a quelque temps le Royaume-Uni a commencé à évoquer une relation proche de celle que l’UE entretient avec l’Australie qui, en réalité, s’assimilerait largement à un « no deal », car n’y a pas d’accord de libre-échange entre l’Union européenne et l’Australie. Les deux partenaires opèrent en vertu des règles de l’OMC avec des tarifs qui peuvent être élevés sur les importations et les exportations et un degré très limité de coopération commerciale.

Dans la déclaration politique[15] qui fixe le cadre des relations futures entre l’Union européenne et le Royaume-Uni, il est indiqué que « le niveau d’ambition de notre futur accord de libre-échange sera proportionnel au niveau et à la qualité des règles du jeu économique entre nous ».

 

Les divergences qui opposent Européens et Britanniques

Des divergences assez considérables opposent Européens et Britanniques sur des questions jugées importantes, voire cruciales, comme les aides d’état, les conditions pour des échanges sur une base équitable, le mode de gouvernance et d’arbitrage d’éventuels litiges et les droits de la pêche.

Le concept du level playing field, emprunté au vocabulaire du sport, tout comme l’était le backstop, est sans doute une des questions les plus difficiles à résoudre, dont l’issue déterminera largement le cadre des futures relations commerciales. Le souci des Européens d’assurer la mise en place de règles du jeu équitables est primordial et répond au besoin d’assurer une concurrence non biaisée et de se prémunir contre toute démarche déloyale de la part de leur partenaire. La prudence s’impose aux yeux des négociateurs européens d’autant plus que l’accord commercial qui sortira des négociations fera jurisprudence en vertu de la clause « de la nation la plus favorisée ».

Compte tenu de la proximité géographique et de l’imbrication des économies, la future relation commerciale doit être fondée sur de solides engagements. Pour les Européens, cela suppose l’adoption de normes réglementaires, fiscales, environnementales et sanitaires ainsi que celles concernant le droit du travail, la sécurité alimentaire et la santé animale qui soient les plus proches possibles des normes européennes. Si le Royaume-Uni veut un accord de libre-échange sans tarifs ni quotas, il devra souscrire à des règles plus strictes que celles d’autres accords de libre-échange comme avec le Canada ou le Japon. Les autorités britanniques ont toutefois rejeté l’idée d’engagements juridiques contraignants jugés contraires au libre exercice de leur souveraineté. Un des arguments du Premier ministre a également été d’affirmer que le Royaume -Uni avait des standards plus élevés que ceux des États membres. Il a également ajouté que la Cour de justice européenne, chargée de contrôler le respect par les États membres des obligations qui leur incombent, en vertu du droit de l’Union, n’a engagé que 4 procédures à l’encontre du Royaume-Uni au cours des vingt dernières années, comparées à 29 à l’encontre de la France. Dans un geste de conciliation, l’Union européenne a réduit ses exigences en matière de standards, sans satisfaire pour autant les Britanniques.

Le mode de gouvernance

Concernant l’application des règles les positions divergent tout autant. Les Européens souhaitent mettre en place des garde-fous avec un mécanisme de règlement des différends ainsi que des sanctions au cas où l’une des parties ne respecterait pas ses engagements. Les Britanniques, quant à eux, jugent inacceptable d’instaurer des mécanismes de contrôle et invoquent une confiance mutuelle dans une relation d’égal à égal. La confiance est en effet une condition essentielle à la réussite des négociations, mais les outrances et les contradictions de Boris Johnson peuvent donner des raisons aux Européens de douter de sa bonne foi. On sait qu’en cas de litige, en particulier sur la mise en place des contrôles à la frontière en mer d’Irlande, un mécanisme de règlement des différends est prévu qui passe par la saisine d’un comité conjoint. À cet égard, le dépôt du projet de loi sur le marché intérieur qui, dans ses clauses 41 et 42 contrevient au dispositif prévu par l’article 5 du Protocole nord-irlandais constitue un précédent fâcheux qui n’invite guère les Européens à la confiance, bien au contraire.

Surtout, la place centrale éventuellement dévolue à la Cour de justice (qui pourrait imposer une interprétation de l’accord dès lors que le droit de l’Union européenne est en cause) est rejetée par les farouches partisans du Brexit, car elle est une atteinte de plus à la souveraineté. Le Royaume-Uni a évoqué récemment la création d’une autorité indépendante habilitée à préserver les échanges sur une base équitable sans, toutefois, donner plus de précisions.

Les aides d’état

Il peut paraître surprenant de voir un gouvernement conservateur accorder autant d’importance aux aides d’État. Le parti conservateur a toujours été plutôt hostile à l’intervention de l’État et on se souvient de Margaret Thatcher clamant qu’elle n’avait pas de temps à perdre avec les sociétés en difficulté qu’elle appelait des « canards boiteux » (lame ducks). Cela semble en effet aux antipodes du libéralisme dérégulé que les Européens soupçonnent Boris Johnson de vouloir mettre en place. Toutefois, l’ambition du Premier ministre étant de transformer son pays en champion des technologies innovantes et compétitives peut laisser supposer qu’il souhaite financer ses entreprises les plus en pointe pour réaliser son objectif.

Quelques progrès sont à signaler sur cette question. Le Royaume-Uni a commencé à travailler sur les règles à inclure dans l’accord commercial que les deux parties devraient respecter. Les Européens auraient assoupli leur position en acceptant d’accorder à leur futur partenaire un degré de divergence tout en s’assurant qu’il y ait moyen de sanctionner, ou à défaut de compenser un risque éventuel de distorsion.

Les droits de la pêche

S’il est un sujet sensible à la fois pour le Royaume-Uni et pour une dizaine d’États membres, c’est bien celui de la pêche, qui ne représente pourtant qu’une part très réduite du PIB britannique (0,1%), mais a un poids politique et symbolique important.

Jusqu’à présent les eaux territoriales britanniques, qui sont les plus vastes d’Europe et parmi les plus poissonneuses, ont été régies par le Politique commune de la Pêche, une politique européenne intégrée au même titre que la PAC.

Les Européens souhaiteraient conserver un « accès réciproque aux eaux territoriales des deux parties » avec le maintien des quotas actuels. Le Royaume-Uni, au nom de son futur statut d’« État côtier indépendant » à partir de janvier 2021, entend bien prendre le contrôle de ses eaux territoriales qui entourent les côtes de la Grande-Bretagne et incluent la Manche, la mer Celtique, la mer du Nord et la mer d’Irlande[16].

À partir du 1er janvier 2020 de nouvelles modalités d’accès pour les bateaux en provenance de l’Union européenne devraient, selon les Britanniques, dépendre d’un accord international qui serait renégocié chaque année en fonction des données les plus récentes sur les stocks de poissons. Dans son livre blanc sur la pêche[17] le Royaume-Uni, qui entend bien défendre les intérêts des pêcheurs britanniques, dont 92% en 2016 ont voté  pour le Brexit[18], prévoit à terme de décider unilatéralement de l’accès de ses eaux aux bateaux européens. Les quotas actuels seraient renégociés annuellement en fonction du lieu auquel la ressource est attachée ainsi que de l’espèce de poisson. Les TACs (taux autorisés de captures) des pêcheurs européens seraient échelonnés entre 2021 et 2024 pour permettre aux communautés côtières européennes de se préparer aux nouvelles dispositions.

Les Européens se sont longtemps opposés à toute forme d’échelonnement, mais semblent avoir récemment consenti à de nouvelles bases de discussions, à condition que des concessions soient également faites par les Britanniques. Les États membres dont les filières sont très menacées souhaitent défendre leurs droits historiques. Peu de temps après le vote du Brexit, l’Alliance européenne des Pêcheries a été lancée en mars 2017 à Bruxelles. Elle regroupe l’Allemagne, la Belgique, le Danemark, l’Espagne, la France, l’Irlande, les Pays-Bas, la Pologne et la Suède. Elle a appelé à ce que la pêche soit une priorité dans le cadre des négociations sur le Brexit.

Parmi ces États, la France est particulièrement concernée avec un quart du total de ses captures prélevé dans les eaux britanniques, et plusieurs ports français, comme Boulogne sur mer, sont très dépendants économiquement de leur accès aux eaux de la Manche[19] où leurs pêcheurs capturent la plus grosse quantité de morues. La France a conseillé à ses pécheurs de se préparer à des changements tandis que le Royaume-Uni se montre plus disposé à discuter sur les chiffres[20].

D’autres questions en suspens

On oublie souvent que les négociations portent également sur la sécurité. Le 19 octobre dernier, une altercation a eu lieu à la Chambre des Communes entre l’ancienne Première ministre et le ministre d’État au Bureau du Cabinet. Theresa May s’est insurgée contre l’idée formulée par Michael Gove que le Royaume-Uni pouvait coopérer en matière de sécurité de façon plus efficace une fois en dehors de l’Union que lorsqu’il en était encore un État membre. Theresa May n’a alors pas hésité à traiter ses propos d’inepties (utter rubbish), puis après avoir accusé le gouvernement de s’être résigné à la perspective d’un no deal, lui a demandé ce qu’il prévoyait en matière d’accès aux bases de données  sur la sécurité sans obtenir de véritable réponse.

Il reste également le problème des contrôles en mer d’Irlande.  Les Européens ont veillé à ce qu’il y ait un contrôle des autorités européennes sur la manière dont les inspections douanières seront faites. Mais le dispositif mis en place par le Protocole nord-irlandais a été en effet brutalement remis en cause par le projet de loi sur le marché intérieur dans son article 5 sur les douanes et la circulation des marchandises. Le Premier ministre s’est engagé en cas d’accord conclu avec les Européens à retirer son projet de loi.

Au vu des dernières discussions sur la future relation commerciale un nouveau désaccord a surgi à propos de la demande des Britanniques d’un passage privilégié aux portiques des aéroports européens pour les détenteurs de passeports britanniques afin de leur éviter de longues files d’attente avant l’embarquement. Il s’avère en effet que la perte de l’accès aux portiques automatiques prolongerait d’une heure les passages dans les aéroports européens, dans l’attente d’un nouveau système électronique qui permette la fluidité des départs et des arrivées des passagers. La Commission a motivé son refus en arguant du fait que cette dérogation porterait atteinte au droit de l’UE. Outre les citoyens européens, l’usage de ces portiques est réservé aux ressortissants des États de l’Espace économique européen ainsi qu’aux citoyens helvétiques.

Conclusion

Selon le ministre irlandais des Affaires étrangères, Simon Coveney, la signature d’un accord commercial entre le RU et l’UE, bien que très difficile, est faisable. L’objectif est bien d’éviter que les échanges tombent sous les règles de l’OMC. Un échec des négociations constituerait un choix potentiellement catastrophique pour l’économie britannique déjà fortement ébranlée par la pandémie ainsi qu’une défaite politique dont les conséquences se feraient sentir pendant de longues années. Le no deal serait une alternative très dommageable qui entraînerait de graves perturbations, le risque de chaos aux ports, beaucoup d’amertume et une dégradation sensible des relations anglo-européennes. L’Union européenne n’en sortirait pas indemne non plus.

Il est évident qu’un accord basique sans tarifs ni quotas sur les échanges entre le Royaume-Uni et l’Union européenne serait le plus bénéfique pour les deux parties. Mais il reste à en fixer le prix avec la résolution de la question du level playing field et celle du mode de gouvernance. L’Union européenne ne signera pas d’accord commercial qui puisse permettre au Royaume-Uni de déréguler son économie pour prendre l’avantage sur le marché unique tout en commerçant librement avec le continent.

Quelle que soit l’issue des négociations, tout ne sera pas réglé, loin de là.  Il faut s’attendre dans les prochaines années à de nouvelles tractations sur nombre de questions restées sans réponse.


[1] Le Premier ministre avait auparavant multiplié les échanges, les 10 et 11 octobre avec des responsables européens comme Ursula von der Leyen, Présidente de la Commission Européenne, ainsi qu’avec le Président Emmanuel Macron et la Chancelière allemande au cours desquels il affirmait que « parvenir à un accord dans les prochains jours serait bénéfique pour les deux parties ».

[2] Dans son rapport au Parlement européen sur l’état des négociations avec le Royaume-Uni, le Président du Conseil européen, Charles Michel ne ménageait pas ses critiques à l’égard des aspirations déraisonnables du Royaume-Uni, en particulier son souhait d’avoir accès au marché unique, « tout en ayant la possibilité de s’écarter de nos normes et de nos réglementations lorsque cela l’arrange ». Il ajoutait : « on ne peut pas avoir le beurre, l’argent du beurre et le sourire de la crémière ». consilium.europa.eu.

[3] Le Premier ministre annonçait que « les pourparlers étaient terminés- l’Union Européenne y mettant effectivement un terme en disant qu’ils ne voulaient pas changer leurs positions dans les négociations » sans toutefois annoncer l’intention du Royaume-Uni de se retirer.

[4] Discours de Michel Barnier en séance plénière du Parlement Européen, 21 octobre 2020, Bruxelles, ec.europa.eu.

[5] Statement on further UK-EU negotiations, Prime minister’s office, 10 Downing Street 21 October 2020, Gov. UK

[6] Daniel Boffey, « Brexit talks to resume after Michel Barnier speech breaks impasse », The Guardian, 21 octobre 2020.L’interlocuteur du journal ajoutait que si le Royaume-Uni avait vraiment eu l’intention de quitter la table des négociations, il l’aurait fait depuis longtemps. Le discours du Premier ministre qui consistait à dire ‘si vous ne me donnez pas ce que je veux je m’en irai et s’il y a un no deal cela m’est complètement égal n’était que pur chantage.

[7] Nick Tyrone, » Boris isn’t bluffing about a no-deal Brexit », The Spectator, 16 octobre 2020.

[8] Le ‘mur rouge’ fait référence aux bastions travaillistes du Nord de l’Angleterre, des Midlands, du Yorkshire et du Nord-est du Pays de Galles. Aux élections législatives du 12décembre 2019, c’est dans ces régions que le parti travailliste perdait 47 de ses sièges et 20% de ses soutiens au profit des Conservateurs. Le Premier ministre pouvait se targuer d’avoir gagné son pari qui consistait à défoncer ce fameux mur rouge à l’issue d’une campagne acharnée essentiellement axée autour du Brexit.

[9] La sortie du Royaume-Uni se soldera par une baisse de son PIB d’au moins 3,5% et sans doute deux fois plus en cas de no deal (voir le rapport de la LSE : .

[10] Entretien avec Nathalie Loiseau, « Il y a un avant et un après Brexit car les choix faits aujourd’hui ne seront pas forcément ceux d’une autre majorité demain au Royaume-Uni », La Croix, 31 janvier 2020.

[11] Le Royaume-Uni et l’Union Européenne s’étaient engagés à conclure et ratifier un accord sur la pêche au 1er juillet 2020, qui réglementerait l’accès des pêcheurs européens aux eaux britanniques et la gestion commune des stocks par le biais des quotas annuels. Mais cette question a largement contribué à bloquer les négociations.

[12] La Norvège fait partie de l’Espace économique européen (EEE) et de ce fait participe au marché unique dont elle doit accepter les règles et la législation sauf lois, celles liées à l’agriculture et la pêche.

[13] Dans son discours du 16 octobre Boris Johnson déclarait qu’étant donné  « qu’ils( les Européens) ont refusé de négocier sérieusement et que ce sommet parait exclure un accord du style du Canada, j’en ai concluque nous devrions nous préparer au 1er janvier avec des arrangements qui ressemblent davantage à ceux de l’Australie, fondé sur des principes simples  libre- échange mondial ». Boris Johnson : we need a fundamental change in the EU’s approach to trade talks, The Telegraph, 16 0ctober 2020. https://www.telegraph.co.uk/politics/2020/10/16/analysis-brexit-trade-talks-still-far/

[14] Le Royaume-Uni est déficitaire par rapport à ses voisins européens. Il importe 51% de ses produits de l’Union Européenne et lui en exporte 43% . Statistics on UK-EU trade, House of Commons library, 15 July, 2020. commonslibrary.parliament.uk

 [15]Déclaration politique fixant le cadre des relations futures entre l’Union Européenne et le Royaume-Uni, XIV, 79, Conditions équitables pour une concurrence ouverte et loyale, 12 novembre 2019. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:12019W/DCL&from=ES

[16] Keynote Address by Michel Barnier at the Institute of International and European Affairs, Institute of Internationa and European Affairs, Dublin, 2 septembre 2020.

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/statement_20_1553

[17] Fisheries white paper : sustainable fisheries for future generations,  Department for Environment, Food an Rural Affairs, 25 0ctober 2018. https://www.gov.uk/government/consultations/fisheries-white-paper-sustainable-fisheries-for-future-generations.

[18] La campagne référendaire avait été marquée par des offensives électoralistes auprès des pêcheurs britanniques, visait à le convaincre que les pêchers étrangers pillaient leurs eaux. Selon un rapport de l’Union Européenne publié en janvier 2020 les pêcheurs européens auraient entre 2010 et 2015 prélevé 760000 tonnes par an en moyenne  de poissons dans les eaux britanniques alors que les pêcheurs britannique n’en ont pêché que 90000 tonnes de poissons dans les eaux d’autres pays européens.

[19] Rapport d’information déposé par la Commission des Affaires Européennes sur la pêche européenne dans le contexte du brexit sur la pêche européenne, Assemblée Nationale, 11 juin 2020.

http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/due/l15b3081_rapport-information

[20] Daniel Boffey, « Britain offers EU fishing concession as part of Brexit sweetener », The Guardian, 30 septembre 2020.

Les futures relations commerciales du Royaume-Uni : où en sommes-nous ?

Les rounds de négociations se poursuivent péniblement entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, tandis que les diplomates britanniques accentuent leurs efforts pour satisfaire les ambitions de la Global Britain à laquelle Boris Johnson est tant attaché. Les discussions se sont engagées avec plusieurs États de l’Asie et du Pacifique à cette fin.

1. État des lieux des négociations UE/Royaume-Uni

Le 29 juin a marqué la reprise des négociations physiques entre David Frost et Michel Barnier après deux semaines de suspension, mais surtout par le dépassement de la date fixée par l’accord de sortie pour une demande d’extension de la période de transition. Il est donc acquis en droit que les deux parties sont contraintes de trouver un accord avant la fin de l’année pour éviter un no deal sur la relation future. Le dernier point d’étape du chef de la task force ne suscitait guère l’optimisme. Le travail a repris sur les aspects sectoriels les plus sensibles (pêche, level playing field et coopération pénale). Ce nouveau round s’est encore achevé sur le constat désormais récurrent que de sérieuses divergences demeurent. Michel Barnier l’a une fois de plus expliqué dans sa conférence de presse du 2 juillet et au Sénat français.

Toujours en Europe, mais en parallèle des échanges avec l’UE, signalons que le chancelier de l’Échiquier, Rishi Sunak, a annoncé le début de négociations avec la Suisse en vue de la conclusion d’un accord sur les services financiers. Ce nouveau front s’ajoute à ceux qui avaient été ouverts ou réglés avec la Confédération helvétique (notamment sur les droits des citoyens en 2019) et d’autres potentiels partenaires, notamment dans le Pacifique.

2. Quelle ambition pacifique du Royaume-Uni ?

Le projet de Global Britain passe de plus en plus par le souhait du gouvernement de participer activement au partenariat transpacifique qui lie déjà plusieurs États des zones asiatique, australienne, canadienne et, dans une moindre mesure, sud-américaine. Dans la foulée du discours de Greenwich prononcé par Boris Johnson, un document de travail publié par le département du commerce international en date le 17 juin affirme la volonté de faire du Royaume-Uni un champion du libre-échange en investissant fortement l’aire géographique de l’Asie-Pacifique. Alors que les relations avec la Chine sont pour le moins tendues et que la perspective d’une collaboration étroite avec l’Inde ne se dessine pas vraiment, la lecture des quelques pages de synthèse de la position britannique par rapport au partenariat transpacifique n’est pas non plus porteur de certitudes. Il ne s’agit finalement que d’une succession de platitudes sur tout l’intérêt qu’aurait le Royaume-Uni à adhérer au club dans le respect de ses intérêts nationaux et dès lors que les accords préalables de libre-échange avec les États qui en sont déjà membres auront été conclus. Cet état des lieux révèle que l’entreprise sera longue et semée d’embûches, car il faudra trouver en amont un terrain d’entente avec le Japon, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, le Canada, le Mexique, le Chili, le Pérou, le Vietnam, la Malaisie, Singapour, et Brunei. C’est dans cette optique que Dominic Raab, le ministre des Affaires étrangères, s’était rendu à Tokyo avant la crise de la Covid-19. Il avait pu discuter d’un accord de libre-échange britannico-japonais avec son homologue Toshimitsu Motegi.

3. Un accord avec le Japon ?

En février dernier, le chef de la diplomatie britannique affirmait que l’objectif était de parvenir à un accord ambitieux, bénéfique pour les deux parties, et exigeant sur le plan qualitatif. Les bonnes intentions affichées demeurent floues : rien de véritablement concret n’a émergé des échanges entre les deux futurs partenaires. La raison en est simple : à l’instar de nombreuses autres chancelleries en pourparlers avec Londres, le gouvernement japonais ne compte pas s’engager tant qu’un traité ne sera pas conclu entre le Royaume-Uni et l’UE. Pour le Japon, cet impératif est d’autant plus fort que, en 2018, un accord de libre-échange a été conclu avec l’UE dans lequel le Royaume-Uni était inclus . Il ne fait guère de doute que, si le Japon souhaite qu’un traité commercial d’envergure soit finalisé avec le Royaume-Uni avant la fin de la phase de transition, il ne devra pas être moins ambitieux que celui conclu avec l’UE il y a deux ans. Or il suffit de lire les pages de la Commission européenne sur ledit accord pour constater qu’il est parfois assez strict sur la volonté des Japonais de protéger leurs règles qualitatives (même si certains sujets environnementaux préoccupants n’ont pas été mis sur la table par l’UE). La conclusion d’un partenariat très ambitieux entre Britanniques et Japonais est dès lors utopique. Il est fort probable que, dans un premier temps, les deux États se contentent d’un accord minimum avant d’approfondir leurs relations commerciales au fil du temps (soit en dupliquant le traité UE/Japon, soit en se concentrant sur les aspects les plus importants comme le commerce des marchandises). Il convient aussi de noter que le déplacement de Dominic Raab dans la capitale japonaise au début de l’année fut le premier hors de l’UE depuis le 31 janvier pour un membre du gouvernement. Pourtant, Boris Johnson affichait plutôt privilégier en tout premier lieu un accord avec les États-Unis.

4. Qu’en est-il des discussions avec les États-Unis ?

Si, selon la doctrine de la Global Britain, Boris Johnson n’a jamais caché son ambition de développer des rapports commerciaux inédits avec l’Asie, c’est bien un accord commercial avec les États-Unis qui était poursuivi de prime abord. Force est d’admettre que Whitehall a été très optimiste. À l’heure où nous écrivons, nous ne disposons que d’un document du gouvernement britannique que nous avions évoqué dans un précédent billet. Depuis, les choses n’ont guère avancé. Plusieurs facteurs l’expliquent. Tout d’abord, les exécutifs, de part et d’autre de l’Atlantique, sont accaparés par la crise du coronavirus qui a sérieusement entamé leur popularité. Ensuite, le président des États-Unis et le Premier ministre britannique ne sont pas soumis au même calendrier électoral. Donald Trump a désormais commencé sa campagne en vue des élections de novembre 2020. Dans ce contexte, il est très peu probable que le président américain puisse conclure un nouvel accord commercial. Disons-le clairement : malgré leur sympathie pour Boris Johnson, Donald Trump et son administration n’ont ni l’intérêt ni le temps de conclure un traité de libre-échange. Enfin, tout comme les autres partenaires éventuels du Royaume-Uni, les États-Unis sont convaincus qu’il faut attendre le résultat des négociations avec l’UE avant d’envisager sérieusement un accord. La prudence qui domine aux États-Unis comme ailleurs bride les ambitions britanniques. Seuls les échanges avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande semblent avoir été plus fructueux.

5. Vers un accord de libre-échange rapide avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande ?

Les seules publications du département du commerce international britannique qui apportent des propositions crédibles et concrètes sont celles qui concernent l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Pour l’une et l’autre, un mémorandum de 180 pages environ a été produit. Chacun pour sa part détaille les points à discuter avec des finalités précises. Les gouvernements australiens et néo-zélandais ont tous deux montré leur bonne volonté afin qu’un accord soit rapidement signé. Les négociations ont ainsi débuté avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande les 17 et 29 juin. La conclusion d’accords de libre-échange à moyen terme est fort probable, mais, hormis le fait qu’il dépendra aussi de la relation avec l’UE (qui a engagé des négociations avec l’Australie), leur impact sur l’économie britannique sera faible selon les prévisions des économistes.

Conclusion

Quatre ans après le référendum du 23 juin 2016 et cinq mois après que le Royaume-Uni est devenu un État tiers pour l’Union européenne, le Brexit continue de susciter l’inquiétude par l’impossibilité totale de prédire ce qu’il va advenir de la relation future entre les deux divorcés. Malgré un volontarisme politique affiché de la part du gouvernement conduit par Boris Johnson, la conclusion d’accords bilatéraux avec les partenaires qui ne font pas partie de l’UE se fait au compte goutte. Outre les contraintes liées au coronavirus qui poursuit ses ravages sur la planète, l’état des lieux des diverses tractations confirme que nombreuses sont les chancelleries qui attendent de voir ce qui résultera des négociations RU/UE. Les exemples japonais et australien tendent à démontrer que, dès lors que l’UE a des accords préexistants ou en cours de discussion avec de potentiels partenaires des Britanniques, la prudence domine. La survenance d’un no deal RU/UE n’a, en tout cas, certainement pas la préférence de ces États.

Finalement, la fermeté apparente des Britanniques dissimule mal leur incapacité à transformer l’essai après le départ de l’UE assuré le 31 janvier dernier. Dans le cadre d’échanges encore plus techniques que lors de la première phase, l’équipe de David Frost, bien que préparée, est tributaire d’un gouvernement et d’éminences grises toujours plus dogmatiques et incompétentes face à une situation interne préoccupante qu’ils peinent à maîtriser.

Aurélien Antoine

PS : le 9 juillet, une communication de la Commission en appelle aux administrations des États membres pour se préparer aux changements inévitables qu’engendrera le départ effectif du Royaume-Uni au 1er janvier 2021, y compris dans le cadre d’un accord entre les deux parties. Derrière ce texte riche d’enseignements pratiques, l’Union acte implicitement une rupture réelle avec les Britanniques et se prépare malgré tout à un éventuel no deal.

4/ Après le 31 janvier : Bis repetita ?

Pour ce dernier article de la semaine, nous évoquons les perspectives qui s’ouvrent avec la phase 2 du Brexit qui devrait aboutir à des accords régissant la relation future entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Nous reprenons la trame de notre contribution au Club des juristes en l’enrichissant. Nous renvoyons également à l’étude détaillée de Catherine Mathieu et Henri Sterdyniak sur les hypothèses économiques qu’ouvre la déclaration politique sur les relations futures conclue en octobre dernier.

Le 1er février marquera le début de la période de transition. Si, institutionnellement, le Royaume-Uni sera bien un État tiers, les règles qui lui seront applicables jusqu’au 31 décembre 2020 seront identiques à celle des États membres. Concrètement, cela implique le maintien du statu quo pour les citoyens européens résidant au Royaume-Uni et pour les Britanniques installés dans l’un des États membres. De même, les conditions des échanges ne seront pas affectées durant ces onze mois. Bien évidemment, les clauses d’opt out dont les Britanniques ont bénéficié lorsqu’ils appartenaient à l’Union européenne continueront de s’imposer. Cela ne signifie pas que rien ne va se passer. Il faudra scruter avec intérêt les textes qui vont être adoptés par le Parlement et le Gouvernement britanniques. Deux projets de loi ont d’ores et déjà été déposés, l’un relatif à l’agriculture à la Chambre des Communes, l’autre sur la pêche à la Chambre des Lords. Le premier texte ne permet pas de tirer des conclusions quant aux objectifs de Boris Johnson. Celui sur la pêche est plus intéressant en ce qu’il reprend dans sa première partie des objectifs que partage l’Union européenne comme la préservation des ressources halieutiques ou encore la conformité des modalités de pêches avec la préservation de l’environnement et la durabilité économique. Si le texte prévoit bien que les conditions d’accès aux zones de pêche britanniques sont désormais de la seule compétence des autorités britanniques, le projet prévoit que ces modalités puissent découler d’accords internationaux. Il sera intéressant de lire les rapports parlementaires sur ces textes, en particulier de la Chambre des Lords dont les membres sont loin d’être majoritairement acquis à la cause du Brexit.

Le début de la phase transitionnelle marquera également le point de départ officieux des négociations relatives à la conclusion d’un accord global et de conventions plus sectorielles. Les États membres ont été invités à formuler leurs observations pour déterminer le mandat précis de la task-force. La lettre de cadrage qui émanera du Conseil européen devrait être connue courant février. Les discussions ont en réalité commencé depuis longtemps en “off”, y compris lorsque l’accord de sortie n’était pas encore finalisé.

Avant même que les lignes directrices ne soient publiées, il est déjà possible d’affirmer qu’il est assez difficile de prédire quels seront les résultats des quelques mois d’intenses négociations. Nous savons que Boris Johnson souhaite à tout prix qu’elles ne se prolongent pas au-delà du 31 décembre 2020. Quant à l’Union européenne, elle devra veiller à ce que ses intérêts soient préservés. La task-force cherchera à garantir au maximum le statut des citoyens européens après la transition et tentera d’empêcher que le Royaume-Uni ne puisse concurrencer de façon déloyale l’Union européenne par une politique sociale et fiscale agressive (ce que, toutefois, plusieurs États membres pratiquent déjà…). L’accord qui sera conclu ne devra pas conduire à une espèce de « moins disant » en matière environnementale, sociale et sanitaire. Les risques qui avaient été soulevés à l’occasion de l’élaboration d’autres traités de libre-échange (avec le Canada et le Mercosur, par exemple) devront être anticipés. De surcroît, le fameux « level playing field » (ou conditions équitables) partagé par les deux parties dans les textes du 17 octobre 2019 a été revu à la baisse par rapport à ce qui avait été obtenu en novembre 2018. Le contenu de la loi de transposition de l’accord de sortie en droit interne adoptée par le Parlement britannique le 22 janvier n’est pas de nature à rassurer sur les intentions du Gouvernement. Le EUWAA que nous évoquions dans notre précédent post a pour seules fonctions de laisser les coudées franches au Gouvernement. Le Parlement n’aura pas la possibilité de produire des examens approfondis et de s’opposer à l’Exécutif. Les observateurs les plus pessimistes peuvent en déduire que Boris Johnson souhaite un accord minimal avec les Européens pour conclure des accords rapides avec des États tiers. La réception de Mike Pompeo, le chef de la diplomatie américaine, le 30 janvier à Londres, laisserait entendre que les négociations UK/USA seront concomitantes avec celles qui débutent le 1er février avec l’UE. Toutefois, à y regarder de plus près, cette rencontre relève plus de la gesticulation et de la stratégie diplomatique pour mettre la pression sur l’UE. Rien n’est vraiment ressorti de la rencontre entre Mike Pompeo et Boris Johnson, puis avec Dominic Raab. Hormis affirmer que tout sera “fantastique” selon une rhétorique très “trumpienne”, les échanges publics n’étaient pas de nature à permettre de mieux comprendre quels seront les choix précis des Britanniques entre les deux options qui se présentent : un alignement substantiel sur les normes européennes ou un accord reprenant l’économie des règles de l’Organisation mondiale du commerce. Une donnée économique doit d’ailleurs trotter dans la tête de Boris Johnson : 50 % des échanges économiques de son pays se font avec des États de l’UE, contre moins de 10 % avec les États-Unis. Il a sans doute déjà identifié où est l’intérêt réel de son pays. L’UE en a évidemment conscience. Sous l’angle économique, l’Union part donc avec un moyen de pression non négligeable.

Pourtant, Boris Johnson laisse croire que l’option la plus souple tient la corde. Mais même dans ce cas, plusieurs fonctionnaires de Bruxelles ont émis des doutes quant à la capacité de fixer en seulement 48 semaines les multiples régimes juridiques applicables aux différents secteurs économiques.

C’est d’ailleurs le timing qui apparaît comme la seconde grande difficulté de cette seconde phase du Brexit. L’intransigeance dont fait preuve Boris Johnson sur le refus de tout prolongement de la transition a été traduite dans la loi de transposition de l’accord de retrait. Il sera toujours loisible au législateur britannique de revenir dessus, mais ce cadre juridique laisse entendre que le Premier ministre préférera l’absence d’accord global à un report sine die d’un Brexit effectif. Cette préoccupation fait fi des contraintes du droit de l’Union européenne en matière de ratification d’accords commerciaux et sectoriels.

Ce type de ratification est soumise à des règles bien particulières. Le traité de libre-échange entre l’UE et le Royaume-Uni à venir aura un impact sur l’exercice des compétences propres de l’UE, mais aussi sur celles des États membres. Ces derniers devront donc ratifier chacun pour leur part et selon leurs arrangements constitutionnels le futur traité. Cette procédure à double détente pourrait ne pas parvenir à son terme dans le laps de temps imparti[1]. Le seul moyen d’éviter un « no deal » et l’application des règles de l’OMC serait d’achever les négociations avant l’automne ou que la commission paritaire instituée par l’accord de sortie acte un report, et ce, avant le 1er juillet – ce qui serait contradictoire avec les promesses de Boris Johnson. Une autre possibilité est envisageable : convenir d’un accord global prévoyant néanmoins de régler le régime juridique des questions les plus complexes (comme le sort des citoyens, les droits de douane, ou la pêche) tout en aménagement des périodes transitoires destinées à permettre l’adoption d’accords secteur par secteur selon les principes généraux du traité global.

Finalement les difficultés sont connues, car elles sont similaires à celles qui avaient été soulevées lors de la négociation du traité de sortie. Deux données essentielles varient cependant : Boris Johnson a une majorité au Parlement et le Royaume-Uni est désormais un État tiers. Aucun espoir de retour en arrière ne pourra être mis dans la balance et aucune manœuvre dilatoire non soutenue par le Gouvernement britannique ne prospérera. Dans un tel contexte, l’Union européenne paraît, sous l’angle purement politique cette fois-ci, moins en position de force que lors des discussions de 2016-2019.

Les onze mois à venir seront riches et sous tension. Il faut espérer que le Brexit se finisse en happy end. Il est temps de construire un statut adapté au Royaume-Uni qui aurait dû être pensé dès le début des années 1970. La question anglaise ne doit plus être un problème pour l’Union européenne. Il faut désormais que ce projet intégrateur si exceptionnel se tourne vers un avenir politique qui est, au 31 janvier 2020, pour le moins incertain.

[1] On pourrait imaginer un recours à une application provisoire du traité, mais là encore, des contraintes procédurales doivent être satisfaites et les États membres peuvent y faire obstacle.

 

Le film du Brexit vers un premier épilogue ?

Avec l’organisation d’élections générales le 12 décembre prochain, c’est une séquence importante du film du Brexit qui vient de s’achever. Arrivé au pouvoir au début de l’été, Boris Johnson semble être parvenu à ses fins cet automne en usant de toutes les possibilités que lui offrait le droit constitutionnel et parlementaire britannique. Revenons sur cet épisode qui a débuté au mois de juillet.

Flash-back : du 23 juillet au 29 octobre. Lorsqu’il devient le nouveau locataire du 10 Downing Street, Boris Johnson a un plan bien établi dans son esprit. Il comprenait trois volets. Le premier était d’obtenir de l’Union européenne (avant le 31 octobre) un accord abolissant le mécanisme du backstop. Une fois acquis, ce deal devait être rapidement soumis au Parlement – la prorogation de cinq semaines contribuant à placer les parlementaires devant le fait accompli. Réunis seulement quelques jours avant le jour prévu du Brexit, les MPs n’auraient eu d’autres choix que de valider le traité ou de se résoudre à un no deal. Le succès aux Communes garanti ou l’absence d’accord assumée, il ne suffisait plus qu’à retourner devant les électeurs pour reconstituer une majorité conservatrice perdue par Theresa May au printemps 2017. Au terme de ce processus, le Premier ministre serait parvenu à « délivrer » le Brexit dans les temps et se serait acheminé sans doute vers une victoire électorale en raison du respect des promesses qu’il avait faites.

Gros plan : les défaites de Boris Johnson. À la date du 31 octobre, Boris Johnson a-t-il réussi son pari ? A priori, pas vraiment. Après le fiasco de la prorogation, non seulement le Brexit n’est pas survenu à Halloween, mais aucun accord n’a été formellement adopté et intégré en droit britannique. Si des élections vont bien se tenir le 12 décembre, ce manque apparent de résultats empêche d’affirmer que le parti conservateur conduit par le Premier ministre sortant bénéficiera d’une majorité absolue à la Chambre des Communes.

Travelling arrière : un Premier ministre en position favorable. Ce bilan peu glorieux impose pourtant de le prendre avec recul. Boris Johnson a d’abord réussi à conclure un deuxième projet de traité qui atténue le backstop au point que le terme même est progressivement abandonné. Alors que les Européens avaient juré que l’accord de novembre 2018 n’était pas renégociable, ils ont fini par céder comme jamais auparavant sur les modalités de gestion de la frontière nord-irlandaise. Ensuite, bien que le nouveau deal n’ait pas fait l’objet d’un consentement formel des MPs, le fait que l’acte censé le transposer dans l’ordre juridique national (le EU Withdrawal Agreement Bill, WAB) ait franchi le stade de la deuxième lecture confirme que Boris Johnson bénéficiait d’une adhésion de principe des parlementaires. C’est la raison pour laquelle certains ministres se sont déclarés circonspects face au projet d’élections anticipées. Pour Boris Johnson, toutefois, l’examen de la loi sans le soutien d’une majorité qui lui était acquise demeurait risqué, car les manœuvres dilatoires se seraient multipliées, à l’instar de ce que nous avons assisté depuis la mi-octobre. Au fil des débats, les blocages auraient été de plus en plus fréquents. Le WAB n’aurait certainement pas été adopté d’ici au 31 janvier. Pour rompre le cercle vicieux de discussions parlementaires stériles et ne visant qu’à empêcher que le Gouvernement mène sa politique, la seule solution était le retour aux urnes. Or il s’agissait bien là de l’objectif final de Boris Johnson, même s’il l’envisageait dans un contexte plus favorable pour lui. Le Premier ministre n’est pas pour autant si affaibli que cela : il dispose d’un deal tangible, le report du Brexit ne lui est pas imputable (puisqu’il résulte de la soumission à la loi), l’opposition travailliste ne propose pas d’alternative véritablement crédible, et la perspective du no deal s’éloigne grâce au troisième report.

Arrêt sur image : le report consenti le 28 octobre. Selon le document publié le 30 octobre par les services du Conseil européen, l’extension est acceptée jusqu’au 1er février 2020 à minuit. Le texte reprend les acquis des précédentes décisions de report : le Royaume-Uni doit satisfaire les obligations issues du droit de l’UE et le Conseil européenne annonce d’ores et déjà son refus de rouvrir les négociations sur les modalités du retrait. Trois dates sont ajoutées à la deadline du 1er février afin d’introduire de la flexibilité au cas où les Britanniques accompliraient les formalités juridiques nécessaires à l’adoption et à l’intégration du deal en droit interne avant le 31 janvier. Le retrait pourra ainsi avoir lieu le 1er décembre ou le 1er janvier. Du fait de ce report, le Gouvernement britannique devra désigner un commissaire européen. Ce point démontre que plus le Brexit est remis à plus tard, plus les choses se compliquent d’un point de vue institutionnel au niveau communautaire.

Pour un certain nombre d’observateurs, ce report serait un recul de l’Union européenne qui céderait face à l’incapacité des institutions britanniques à convenir des modalités du Brexit. Les 27 auraient effectivement pu fixer une date de report plus précoce afin de faire en sorte que le nouvel accord soit rapidement confirmé. La date du 15 novembre a été évoquée, car elle aurait été suffisante en principe pour que le WAB, puis le deal soient adoptés. Toutefois, ce choix n’a pas été fait pour trois raisons. Tout d’abord, les membres de la Chambre des Communes ayant fait preuve jusque-là d’une imagination débordante pour retarder le Brexit, un report de quinze jours seulement aurait ravivé les spéculations autour du no deal. Ensuite, l’Union européenne se refuse depuis le début des négociations à endosser une sortie désordonnée du Royaume-Uni. Enfin, il convient de prendre en compte un courant minoritaire, mais fort au sein de l’UE bénéficiant de relais à Westminster, qui table sur l’échec du Brexit. Chaque report est du temps gagné pour ceux qui promeuvent un retour en arrière, notamment par l’organisation d’un nouveau référendum qui demanderait plusieurs mois. Ce lobbying anti-Brexit s’est déployé sur de nombreux fronts (politiques et juridictionnels) et il paraît plus que probable qu’il ait tiré parti des divisions à Westminster pour retarder le Brexit alors que Boris Johnson semblait disposer d’une majorité soutenant le traité de sortie. Le Fixed-Term Parliaments Act de 2011 (FTPA) a aussi facilité les procrastinations parlementaires.

Hors cadre : le FTPA. Dès le mois d’août, Boris Johnson préparait des élections anticipées. Un obstacle législatif de taille s’érigeait devant lui pour contrarier ses plans. En vertu du FTPA, l’autodissolution du Parlement ne peut survenir que si une majorité des deux tiers des sièges est réunie. À trois reprises, Boris Johnson a échoué à atteindre ce seuil de 434 députés sur 650. Cet empêchement répété est l’occasion de constater à quel point le FTPA est pernicieux ainsi que nous le soulignions dans notre analyse produite pour le Club des Juristes (et que nous reprenons ici). Dans un régime parlementaire, la dissolution est l’un des moyens de trouver une issue à une crise qui oppose le Gouvernement au Parlement (la seconde option est que la chambre basse soutienne une autre équipe ministérielle). La loi de 2011, en imposant au Gouvernement d’obtenir le consentement des deux tiers des sièges des MPs pour parvenir à la dissolution, dévoie le parlementarisme britannique. Elle n’autorise le recours à la dissolution – en principe justifié par des circonstances de crise – qu’en présence d’un consensus large entre l’Exécutif et les différentes factions du Parlement. Or, par définition, ce consensus ne peut être trouvé en période de crise. Cet épisode du feuilleton du Brexit permet de comprendre qu’une norme écrite n’est pas la garantie d’un meilleur fonctionnement des institutions. Si les usages politiques anciens avaient prévalu, la menace d’une dissolution maîtrisée par le Premier ministre aurait peut-être conduit les parlementaires à être plus constructifs ; et en cas de blocage persistant, la dissolution serait intervenue beaucoup plus tôt, économisant ainsi un temps précieux.

Pour contourner les effets pervers de la majorité qualifiée exigée par le FTPA, Boris Johnson est donc passé par la voie législative classique, c’est-à-dire l’adoption d’un projet de loi à la majorité simple. Comme le Parlement est souverain, rien ne l’empêche de remettre en cause, même temporairement, un précédent texte. Le Premier ministre est parvenu à ses fins : le Early Parliamentary General Election bill a été plébiscité par 438 MPs contre 20.

Générique de fin ? L’organisation d’élections générales n’est pas la solution miracle qui permettra d’assurer un avenir certain pour le Brexit. La principale menace qui pèse sur l’issue de ce scrutin est l’avènement d’un nouveau Parlement sans majorité (un Hung Parliament). Une campagne électorale est incertaine et il n’est jamais possible d’en prédire le résultat, en particulier dans une période troublée. Parmi les événements qui pourraient venir gêner le scrutin, les affaires dans lesquelles Boris Johnson est mis en cause joueront peut-être un rôle. Ces conjectures n’empêchent pas de convenir que la tenue de ce scrutin était souhaitable et cohérente d’un point de vue institutionnel. Dans une démocratie parlementaire, il appartient aux citoyens d’arbitrer le conflit insoluble entre le Parlement et un Gouvernement qui a perdu sa majorité.

Plusieurs voix parmi les parlementaires et les experts ont néanmoins soutenu que le meilleur moyen d’en finir avec le Brexit était plutôt de prévoir un nouveau référendum. L’argument répond à une logique solide, quel que soit l’objet de la votation. Pour une partie notable des travaillistes, tout accord devrait être soumis à un référendum. Les électeurs n’ayant pas eu conscience de la complexité des modalités du Brexit en 2016, il faudrait leur rendre la parole sur ce point crucial qui engage l’avenir du Royaume-Uni. Pour les libéraux démocrates et les nationalistes écossais, la révocation du Brexit est possible en respectant le parallélisme des formes : ce que le peuple a décidé en 2016, il pourra le défaire en 2020.

Ces projets référendaires ont leur pertinence, mais il est normal qu’ils n’aient pas prévalu sur l’organisation d’élections générales, et ce, pour plusieurs raisons. En premier lieu, le précédent Parlement était composé de MPs dont les partis ne promettaient pas de tels scrutins, ou du moins pas sur le même sujet. En 2017, le manifesto travailliste n’envisageait pas cette possibilité, tandis que les libéraux démocrates prévoyaient un référendum pour soumettre le futur deal aux électeurs, non pour revenir en arrière. En deuxième lieu, l’organisation d’une consultation directe des citoyens impose la détermination d’un programme législatif clair soutenu par une majorité au Parlement. Or ce sont justement les élections générales qui ont pour fonction de présenter aux électeurs le potentiel agenda que les chambres devront suivre. En troisième lieu, si l’actuel Parlement s’était engagé sur la voie d’un nouveau référendum, les discussions auraient été particulièrement longues et difficiles en l’absence de majorité favorable aux conditions précises d’une telle consultation. Les demandes de report se seraient multipliées avec un risque toujours plus fort d’un no deal. Ces arguments ont fini par convaincre le SNP et le Lib-dem de soutenir le Early Parliamentary General Elections Bill. Le Labour a dû aussi se résoudre à suivre cette voie, d’autant que le report du Brexit au 31 janvier au plus tard était acquis.

Une fois comprise une mécanique politico-institutionnelle qui aurait dû s’imposer bien plus tôt, il convient de s’interroger sur le résultat qui serait le plus satisfaisant. Selon nous, cette première phase du Brexit qui doit confirmer que le Royaume-Uni sort formellement de l’Union européenne doit s’achever rapidement. De ce point de vue, Boris Johnson est en position de force. Il soutiendra naturellement l’accord qu’il a obtenu de Bruxelles. Comme les Britanniques en ont manifestement assez de cette saga qui dure depuis près de quatre ans et qu’ils souhaitent que d’autres sujets deviennent prioritaires, le plus court chemin pour en terminer avec cette première étape est de voter en faveur des conservateurs. Si les électeurs donnent une majorité à Boris Johnson, nous pouvons être à peu près certains que le Brexit aura lieu le 31 janvier 2020 au plus tard, voire le 1er janvier. En revanche, l’avènement d’une majorité travailliste renverra forcément le Brexit à une date éloignée. Un Gouvernement dirigé par Jérémy Corbyn tentera de renégocier un accord et à le soumettre au référendum, ce qui nous paraît dangereux. Non seulement rien n’assure que les Européens souhaiteront se pencher à nouveau sur les modalités de sortie du Royaume-Uni, mais Jérémy Corbyn n’obtiendra peut-être pas ce qu’il sera venu chercher à Bruxelles sur les droits sociaux. Puis, si un troisième accord est finalement élaboré, il faudra ensuite adopter une loi pour organiser le référendum de validation. Une loi d’incorporation du traité en droit interne devra également être discutée au Parlement. Avec le programme travailliste, le terme de la première phase du Brexit serait reporté d’au moins neuf mois et plus vraisemblablement à plus d’un an. L’orientation des libéraux démocrates et des nationalistes écossais paraît plus crédible, car la révocation de l’article 50 sur le fondement d’une nouvelle votation populaire n’emporte plus de discussions sur le contenu d’un accord. De surcroît, l’application de ce programme ne devrait prendre qu’environ six mois. Cependant, il y a peu de chances que ces deux partis finissent par obtenir une majorité absolue à la Chambre des Communes.

Finalement, les deux scénarios les plus tangibles à l’heure où nous écrivons ces quelques lignes sont les suivants : un hung Parliament ou une victoire de Boris Johnson. Dans le premier cas, travaillistes, libéraux démocrates et nationalistes écossais pourraient trouver un terrain d’entente, mais cela est peu probable. Dans le second cas, le Brexit sera acté le 1er février 2020 au plus tard et les négociations sur le futur accord commercial pourront débuter. Malgré nos réserves et le peu de sympathie que nous inspire Boris Johnson, force est d’admettre en toute objectivité que sa victoire aux élections permettrait d’avancer après des mois d’immobilisme.


PS : des auditions intéressantes se sont déroulées au Parlement sur l’issue des récentes négociations avec l’UE et le WAB, avec notamment la contribution de Jack Simson Caird qui est l’un des experts avec lequel l’Observatoire travaille régulièrement : https://www.parliamentlive.tv/Event/Index/3abdd257-7199-4579-916b-cb4126b34a3e

Les dernières interventions des contributeurs de l’Observatoire dans les médias et quelques rapports pour comprendre les événements récents

Nos lecteurs retrouveront ici plusieurs interviews de trois contributeurs de l’Observatoire pour comprendre les développements récents depuis la conclusion d’un nouvel accord. Ils trouveront également plusieurs rapports et articles de qualité qui font le point sur les enjeux et les suites parlementaires liés à ce texte.

Interviews :

L’émission C dans l’Air avec Marie-Claire Considère-Charon, malheureusement pas assez sollicitée dans le cadre d’une table-ronde à la qualité très inégale (18 octobre) : https://www.youtube.com/watch?v=yKy1BnBKiG8

L’intervention d’Alexandre Guigue sur RCF (18 octobre) : https://rcf.fr/la-matinale/brexit-l-epilogue-d-un-feuilleton-sans-fin

L’interview d’Aurélien Antoine donnée à l’Express (19 octobre) : https://www.lexpress.fr/actualite/monde/europe/report-du-vote-sur-le-brexit-ce-n-est-qu-un-semi-echec-pour-boris-johnson_2104280.html

Sur RFI (17 octobre) : http://www.rfi.fr/emission/20191017-brexit-accord-royaume-uni-johnson-irlande-europe-inquietudes-entreprises-douanes

À la Voix du Nord (17 octobre) : https://www.lavoixdunord.fr/653087/article/2019-10-17/ce-nouvel-accord-du-brexit-trouvera-t-il-une-majorite-westminster

Rapports disponibles pour faire le point :

Rapport du Centre de documentation de la Chambre des Communes sur l’accord : https://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/CBP-8713

Rapport du Centre de documentation de la Chambre des Communes sur la Déclaration politique : https://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/CBP-8714

À propos du Withdrawal Agreement Bill : https://ukandeu.ac.uk/a-step-by-step-guide-to-the-withdrawal-agreement-bill/

Rappels sur la loi Benn exigeant le report du Brexit en cas de non-accord : https://commonslibrary.parliament.uk/brexit/negotiations/the-benn-burt-bill-another-article-50-extension/

Comprendre l’amendement de Sir Oliver Letwin (The Guardian, 19 octobre) : https://www.theguardian.com/politics/2019/oct/19/what-does-the-letwin-amendment-mean-for-brexit-timetable-boris-johnson

Toujours et encore le backstop : retour sur les propositions de Boris Johnson éclairées par l’interview du journaliste et écrivain Malachi O’Doherty avec Marie-Claire Considère

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La logique d’une rupture nette du Royaume-Uni avec l’Union Européenne (retrait du marché unique et de l’union douanière), telle que l’a décidée dans un premier temps Theresa May, et désormais Boris Johnson, signifie que la partie nord de l’île d’Irlande quitterait l’Union Européenne et deviendrait, au titre de son appartenance au Royaume-Uni, un territoire tiers. De ce fait, des tarifs et des contrôles de conformité devraient s’appliquer aux produits qui franchiraient la seule frontière terrestre avec l’Union Européenne, ce qui entrainerait inévitablement le retour d’une frontière entre les deux Irlande. Pour éviter une situation très dommageable pour les deux économies et potentiellement explosive au niveau politique, compte-tenu de la menace des paramilitaires républicains dissidents, les Européens ont proposé le backstop, un filet de sécurité sous la forme d’un territoire douanier unique sur toute l’île d’Irlande qui éliminerait tout besoin de contrôles entre les deux juridictions. Mais les Britanniques, sous la pression du Parti unioniste démocrate nord-irlandais, ont catégoriquement refusé ce dispositif qui, à leurs yeux, signifiait le début de démembrement du Royaume-Uni. Theresa May lui a préféré un backstop qui engloberait tout le Royaume-Uni et le maintiendrait, de ce fait, dans l’Union douanière européenne. Mais l’accord négocié sur ce principe avec les Européens a été rejeté par trois fois par le Parlement britannique.

Le 2 octobre 2019 Boris Johnson présentait enfin aux Européens des propositions concrètes par écrit, comme lui avaient instamment demandé le Premier ministre irlandais Leo Varadkar et le Président du Conseil Européen, Donald Tusk. Le plan de Boris Johnson prévoit que le Royaume-Uni quittera l’Union européenne le 31 octobre 2019. Suivrait ensuite une période de 14 mois jusqu’au 31 décembre 2020. Le 1er janvier 2021, le Royaume-Uni, y compris l’Irlande du Nord, quitterait l’union douanière européenne. La Grande-Bretagne quitterait le marché unique et toutes les structures institutionnelles de l’Union Européenne et mettrait un terme aux accords sur la sécurité, la défense et le partage des données.

L’Irlande du Nord bénéficierait, en revanche, d’un régime particulier. Elle resterait jusqu’en 2025 alignée sur le marché unique avec la République d’Irlande en conservant la réglementation européenne sur les produits agricoles et manufacturés, ainsi que la liberté de circulation des personnes sur le territoire irlandais. L’alignement avec le marché unique d’une durée de 4 ans pourrait être renouvelé sauf si une partie des députés unionistes ou nationalistes du Parlement nord-irlandais-suspendu depuis le 1er janvier 2017- y mettait leur veto (Stormont lock) et optait, de ce fait, pour la sortie du marché unique.

Malgré l’engagement maintes fois répété du Premier ministre de ne pas rétablir de frontière entre les deux Irlande, des contrôles devraient être assurés pour l’application des tarifs douaniers à distance de la frontière.

Boris Johnson ou les deux frontières

Selon le projet il y aurait ainsi deux frontières : une frontière douanière entre les deux Irlande pour l’application des tarifs douaniers que Boris Johnson se fait fort de rendre le plus discrète possible en mettant en place de façon virtuelle les contrôles en amont du passage des marchandises d’une juridiction à l’autre ainsi qu’une seconde frontière en mer d’Irlande pour les contrôles de conformité aux standards européens qui s’appliqueraient à toute l’Irlande.

Les réactions aux propositions du Premier ministre britannique, à Dublin tout comme à Bruxelles, ont été très réservées voire négatives, tout en envisageant qu’elles puissent servir de base à de futures discussions. Le projet britannique va en effet à l’encontre des impératifs fixés par les négociateurs européens, la protection de l’Accord du Vendredi saint et l’intégrité du marché unique. Comme l’a souligné le Premier ministre irlandais, deux dispositions étaient inacceptables : le caractère inévitable du retour d’une infrastructure indispensable pour assurer les contrôles, qu’ils soient à la frontière ou à distance, ainsi que le principe du veto de l’Assemblée de Stormont (Petition of concern) qui permettrait à un groupe de députés de mettre un terme à l’alignement nord-irlandais sur le marché unique, en violation du principe de consentement inscrit dans l’Accord du Vendredi saint qui suppose que tout changement de statut de la province d’Irlande du Nord soit soumis à l’approbation de la majorité de ses habitants. Il s’agit sans doute du point le plus critique du schéma retenu par Boris Johnson, car outre les difficultés politiques qu’il suscite, cela pourrait rapidement connaître une traduction contentieuse devant les juridictions nord-irlandaises.

Pour mieux appréhender cet imbroglio majeur, Marie-Claire Considère à recueilli les propos de Malachi O’Doherty.

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Malachi O’Doherty est un journaliste radio et presse écrite (BBC, Belfast Telegraph et Irish Times) installé à Belfast où il a grandi pendant la période des « troubles ». Son expérience et son approche personnelle de la situation politique en Irlande du Nord se retrouvent dans les nombreux ouvrages qu’il a écrits sur son enfance, ses années de formation, ses rapports à la religion catholique et son approche du conflit qui a déchiré la société nord-irlandaise pendant près de 30 ans. Son ouvrage sur l’année 1972 et l »épisode tragique du Bloody Sunday (The Telling Year), la biographie de Gerry Adams (leader du Sinn Fein, la branche politique de l’IRA), tout comme son dernier livre paru en 2019, Fifty Years on, qui dresse un bilan sur le chemin parcouru depuis le début des Troubles, fournissent un éclairage lucide, critique et original.

Nous lui avons demandé de nous livrer ses réflexions sur les répercussions de la crise du Brexit en Irlande du Nord, l’état d’esprit des deux communautés nationaliste et unioniste dans le contexte d’incertitude croissante quant au devenir de la frontière irlandaise, les positions et stratégies des deux principaux partis (Sinn Fein et le Parti unioniste démocrate) ainsi que les réactions aux propositions de Boris Johnson quant à l’avenir politique et constitutionnel de la province.

Marie-Claire Considère (MCC) : Comment la crise du brexit et ses derniers rebondissements sont-ils perçus à Belfast par chacune des deux communautés ?

Malachy O’Doherty (MOD) : Ceux qui s’identifient comme Irlandais (et non Britanniques) veulent rester dans l’Union Européenne. Beaucoup d’unionistes ont aussi voté pour le maintien dans l’Union Européenne, mais le plus grand parti unioniste, le parti unioniste démocrate (DUP), a beaucoup poussé au Brexit en défendant même l’option d’une sortie sans accord.

MCC : L’état d’esprit à t-il changé parmi la population irlandaise depuis le Brexit ?

MOD : Oui je le pense. Beaucoup de gens qui s’identifient comme Irlandais, mais ne soutiennent pas le Sinn Fein (parti nationaliste radical autrefois branche politique de l’IRA), envisagent plus sérieusement à présent une Irlande unie, comme le moyen de demeurer dans l’Union Européenne. Il y a des sondages d’opinion divergents, mais ma propre expérience et mes contacts avec les gens m’indiquent que cette tendance est réelle. Il est intéressant de constater que malgré les sondages qui révèlent un regain d’intérêt pour une Irlande unie, le soutien au Sinn Fein a décliné.

MCC : Les gens sont-ils plus inquiets à propos de la frontière ?

MOD : Oui. Maintenant que le risque du no deal est accru, les fermiers et les milieux d’affaires craignent beaucoup pour le commerce et les échanges.

MCC : Y a-t-il une forme de consensus au sujet du retour de la frontière en cas de Brexit dur ?

MOD : Non. Nombreux sont ceux qui soutiennent qu’il n’y aura pas besoin d’une frontière. Mais j’ai du mal à voir une logique à cela. Toute la campagne du Brexit a porté sur la sécurisation des frontières et pourtant Boris Johnson et d’autres disent qu’ils ne mettront pas de contrôles à la frontière irlandaise. Pour être réaliste, la frontière sera la frontière du Marché unique et l’Union Européenne devra y installer des contrôles.

MCC : Y a-t-il une évolution dans l’attitude à l’égard du Brexit, en particulier chez les Unionistes ?

MOD : La position des unionistes a varié. Au moment du referendum il a semblé que beaucoup d’unionistes ont voté pour rester. Puis le Parti unioniste démocrate a pris de l’importance grâce à l’accord de confiance et de soutien avec les Conservateurs. Cela a augmenté le prestige du parti. A cause du backstop le débat s’est reporté facilement de part et d’autre du clivage nationaliste/unioniste en Irlande du Nord. Mais beaucoup d’unionistes qui travaillent dans l’agriculture ou dans les milieux d’affaire sont inquiets. Il semble également que le parti unioniste démocrate soit devenu un peu plus modéré récemment. Ils ont peur que le backstop ne soit imposé à l’Irlande du Nord en tant que partie intégrante d’un accord révisé. Ils ont laissé entendre dans leurs appréciations que leur réponse ne sera pas un rejet total, mais portera sur la question de savoir si ce sera l’Irlande du Nord ou le gouvernement britannique qui aura la responsabilité de mettre un terme au backstop et les dispositifs de contrôle.

MCC : Étant donné qu’il n’y a pas, à ce jour, d’arrangement spécifique prévu pour l’Irlande du Nord et qu’il parait impossible de sécuriser les 250 passages de frontière ou plus, croyez-vous que l’Irlande du Nord ait une chance de conserver un statut équivalent à celui d’un État membre ?

MOD : Je crois que le seul arrangement praticable serait un backstop et l’alignement des contrôles aux ports irlandais, avec la liberté de mouvement et le libre-échange à l’intérieur de toute l’île. Je pense aussi qu’un tel arrangement apaiserait les inquiétudes qui, sinon, se cristalliseraient autour de la demande de l’unité irlandaise.

MCC : Est-ce qu’un second referendum sur le Brexit donnerait les mêmes résultats qu’en 2016 ?

MOD : Difficile à dire. Je présume qu’il y aurait une majorité légèrement plus importante pour le remain.

MCC : Pourquoi est-il si difficile de rétablir les institutions nord-irlandaises, exécutif et assemblée (crise de Stormont) ?

MOD : Le Brexit est aussi venu compliquer tout cela. Si le Parti unioniste démocrate et le Sinn Fein réglaient leurs désaccords, ils s’opposeraient encore sur le Brexit et il est difficile d’imaginer qu’ils puissent coopérer avant que cela ne soit résolu.

MCC : Qu’est ce qui a causé le plus de dégâts dans les relations intercommunautaires, la suspension des institutions ou le Brexit ?

MOD : Le Brexit, parce que cela est perçu comme une véritable offense à l’égard de ceux qui se reconnaissent comme Irlandais en Irlande du Nord et de ceux qui s’estiment majoritairement en faveur du remain.

MCC : Il semble que le rejet du backstop irlandais par le parti unioniste démocrate soit largement responsable de l’impasse politique à Westminster. Leur attitude s’est-elle un peu assouplie à cet égard ?

MOD : Il semble qu’elle se soit un peu assouplie. S’ils veulent revenir sur leur rejet du backstop c’est difficile de voir comment ils peuvent le faire sans se sentir humiliés.

MCC : Le Premier ministre Boris Johnson ne semble pas avoir de fortes convictions unionistes. Y a t-il une crainte au sein de la communauté unioniste qu’il puisse abandonner l’Irlande du Nord pour obtenir une rupture nette avec l’Union Européenne ?

MOD : Je le crois. Il n’est pas considéré comme un homme d’une grande intégrité ni de fidélité à des principes. Beaucoup de médias, la semaine dernière, supposaient qu’il pensait à une révision de l’accord de sortie qui ne s’appliquerait qu’à l’Irlande du Nord. Il pourrait ensuite convoquer des élections et se dégager du soutien du DUP à la prochaine assemblée.

MCC : Dans l’hypothèse de plus en plus en plus plausible d’une sortie sans accord à la suite de l’absence de propositions concrètes de la part du Premier ministre, quelles seraient les conséquences immédiates en Irlande du Nord après le 31 octobre ?

MOD : Le seul gouvernement que l’on ait en Irlande du Nord à présent c’est celui de la Fonction publique et du Secrétaire d’État britannique. Si une législation était requise, il faudrait qu’elle soit votée à Westminster. Si des mesures d’urgence étaient nécessaires, elles ne pourraient être prises qu’à Westminster. Mais le Sinn Fein refuse l’administration directe. Malgré tout, nous pourrions très bien avoir un mélange de no deal, de frontière dure et d’administration britannique renforcée. Cela contrarierait beaucoup de gens ici.

MCC : En cas de no deal, diriez-vous que c’est la République d’Irlande qui devra rétablir les contrôles à la frontière pour protéger le marché unique ?

MOD : Je suis d’accord. C’est la République qui devra rétablir les contrôles, ou quitter le Marché unique !

MCC : Quelles ont été les réactions aux propositions de Boris Johnson, qui ont manifestement été largement imposés par le Parti unioniste démocrate ?

MOD : Les gens ont beaucoup de mal à comprendre la proposition de Johnson parce qu’elle est en contradiction avec les engagements pris par le passé pour qu’il n’y ait pas de contrôles près de la frontière irlandaise, ni de scission au sein du marché interne britannique.  Ils sont sidérés de voir le DUP soutenir ces propositions et ne comprennent pas son raisonnement. Pire encore, le Parti unioniste démocrate se montre agressif dans sa réponse au gouvernement irlandais. Tout cela est malsain et entretient le sentiment que le Parti unioniste démocrate et les tories (Conservateurs) sont de mauvaise foi. Certes, il pourrait y avoir une solution si un mécanisme démocratique clair était mis en place pour décider de la façon dont l’Irlande du Nord approuverait le plan. Le soumettre à un exécutif fondé sur le partage du pouvoir avec un mécanisme de contrôle qui requiert un soutien intercommunautaire au changement pourrait donner un veto effectif aux Unionistes. Mais, une fois encore, pourquoi le gouvernement de la République d’Irlande accepterait-il que l’Irlande du Nord soit seule à décider de l’état du marché unique en Irlande même si cela pouvait se faire de façon équitable ?

MCC : Pensez-vous que cela va augmenter la tension entre les deux communautés et déclencher une nouvelle flambée de violence de la part des paramilitaires républicains dissidents ?

MOD : Je pense qu’il faut distinguer la frustration des communautés du retour de la violence. Les Républicains dissidents causent déjà assez de dégâts avec le pouvoir dont ils disposent. Bien qu’ils réservent peut-être des actions « spectaculaires » pour dénoncer le Brexit, il n’y a aucune raison de supposer que le Brexit renforcera considérablement les extrémistes. Ce qui m’inquiète plus c’est que l’impasse politique et le blocage institutionnel ne se prolongent et s’aggravent avec le Brexit. Le sentiment que le Parti unioniste démocrate a outragé la communauté nationaliste pourrait conduire à ce qu’il ne soit plus possible de travailler ensemble.

L’épreuve de force qui oppose le gouvernement au Parlement : synthèse et réflexions par Marie-Claire Considère

Une prorogation très controversée

La décision de Boris Johnson de suspendre le Parlement a déclenché un vent d’indignation et de colère parmi les députés des partis d’opposition ainsi qu’au sein de la société britannique, la tactique étant largement perçue, avec un peu d’exagération, comme une manœuvre antidémocratique. Cette décision qui a provoqué la démission de la cheffe des conservateurs écossais a également plongé les Européens dans la plus grande perplexité, tout en ravivant leurs inquiétudes sur les agissements de Boris Johnson et les orientations du nouveau gouvernement.

La démarche de Boris Johnson était manifestement à la fois un outil destiné à accroître la pression, non seulement sur son Parlement, mais aussi sur ses partenaires européens, et une tactique visant à empêcher la Chambre des Communes de bloquer une sortie sans accord. Le Premier ministre ne l’exclut toujours pas s’il ne parvient pas à un nouveau compromis avec l’Union européenne.

Le terme de prorogation a vu le jour au XVe siècle, au moment où le monarque convoquait le Parlement durant de brèves périodes pour approuver les dépenses royales ou de nouveaux impôts, et le renvoyait aussitôt après. Au fur et à mesure que le Parlement a gagné en puissance les monarques ont eu généralement recours à la prorogation pour prendre des décisions d’urgence ou simplement reprendre la main. Si Jacques IV décida judicieusement de proroger le Parlement lors d’une épidémie de typhus à Londres en 1608, vingt ans plus tard en 1629, pendant la guerre de Trente Ans, la prorogation décrétée par Charles 1er eut des conséquences funestes. Confronté à un Parlement hostile, après avoir décidé d’imposer un impôt sans son accord, il gouverna seul pendant onze ans où il ne fit qu’attiser la haine de ses sujets et provoqua une guerre civile qui déboucha sur son exécution pour haute trahison. Depuis l’avènement de la monarchie constitutionnelle, le monarque n’intervient plus dans les affaires politiques et n’est doté que de pouvoirs résiduels ; il ou elle peut proroger le Parlement, mais sur la demande expresse du Premier ministre. La prorogation ne signifie pas la dissolution du Parlement, mais la fin d’une session parlementaire qui précède le plus souvent de nouvelles élections. Elle implique l’arrêt définitif des travaux parlementaires en cours, que ce soit les motions qui n’ont pas été adoptées ou les projets de loi qui n’ont pas franchi toutes les étapes requises avant d’être validés par la sanction royale.

La prorogation telle que l’a décrétée la reine à la demande expresse de Boris Johnson, signifie que le Parlement cessera de siéger à partir de la deuxième semaine de septembre jusqu’au 14 octobre. Durant cette période auront lieu les congrès des principaux partis, celui du parti libéral démocrate du 14 septembre au 17 septembre à Bournemouth, celui du parti travailliste du 21 au 25 septembre à Brighton et pour finir le parti conservateur du 29 septembre au 2 octobre à Manchester. Pendant ce temps, en règle générale, l’activité parlementaire à Westminster est très limitée.

On peut arguer du fait que la prorogation ne soit pas illégale en soi[1]. De surcroît, elle fait suite à une session parlementaire particulièrement longue, la plus longue depuis 400 ans, soit 337 jours de 2017 à 2019. Elle avait en effet commencé le 21 juin 2017 avec le discours de la Reine, qui annonçait le programme du gouvernement, suite aux élections anticipées du 8 juin 2017 provoquées par Teresa May.

Toutefois la durée anormalement longue de cette prorogation – 5 semaines – et le moment que le Premier ministre a choisi pour la mettre en place – à la veille d’un événement crucial comme le retrait de l’Union européenne – n’a pas manqué de choquer les Parlementaires et de leur laisser entrevoir les véritables motivations du chef du gouvernement, bien éloignées de celles qu’il a affichées en guise d’explication.  

Boris Johnson a donné comme raison officielle à la prorogation le besoin de proposer un programme législatif audacieux et ambitieux, qui, selon lui, n’a que trop tardé, et dont les priorités seront énumérées lors du discours de la Reine le 14 octobre. S’il est bien entendu qu’il ne puisse le faire sans clore la session parlementaire en cours, on peut s’étonner du besoin d’autant de temps pour mettre sur pied un programme législatif qui a déjà été largement annoncé.

Après avoir réuni son Conseil Privé, la Reine a donné son accord au Premier ministre qui avait dépêché un de ses fidèles à Balmoral, l’ultraconservateur Jacob Rees-Mogg. Les Parlementaires qui étaient de retour le mardi 3 septembre ne disposaient que de quelques jours – ils cesseront en effet de siéger dès la semaine suivante – pour organiser une riposte à la décision du Premier ministre qui limite considérablement leurs débats et leur marge de manœuvre sur le Brexit.

Le choix de la prorogation du nouveau Premier ministre s’inscrit dans la logique de sa démarche visant à sortir le Royaume-Uni de l’Union européenne à tout prix le 31 octobre. Faute de pouvoir faire fléchir les Européens sur le backstop et d’obtenir une renégociation de l’Accord, et compte tenu de l’opposition d’une majorité de députés aux Communes au no deal, il avait le choix de modifier l’arithmétique parlementaire en organisant de nouvelles élections, ou de provoquer l’absence des Parlementaires pour pouvoir agir sans avoir à les consulter. En optant pour la prorogation, il a choisi la solution la plus radicale, mais apparemment la moins risquée, un choix qui pourrait bien lui avoir été recommandé par son principal conseiller Dominic Cummings, admirateur de l’ancien stratège militaire chinois, Sun Tzu, qui dans l’art de la guerre a écrit que « l’excellence suprême consiste à briser la résistance de l’ennemi sans avoir à se battre ». 

Dans les jours qui ont précédé le retour des Parlementaires à la Chambre des Communes, l’ambiance était particulièrement fébrile. Le temps était compté pour les Parlementaires décidés à organiser la riposte et la semaine de rentrée s’annonçait décisive. Une course de vitesse allait s’engager entre le gouvernement et le Parlement.

Reprendre le contrôle de l’agenda parlementaire

La tactique du Premier ministre réussit à galvaniser une majorité de députés qui se rassemblèrent pour trouver la meilleure parade. Un débat d’urgence sur le retrait de l’Union européenne avait lieu le mardi 3 septembre aux Communes, suite au dépôt d’une motion rédigée par le député conservateur Oliver Letwin auquel s’étaient joints 18 autres députés opposés au Premier ministre. Cette motion était destinée à autoriser le Parlement à reprendre le contrôle de l’agenda dans le but d’assurer que le Royaume-Uni ne quittât pas l’Union européenne sans accord le 31 octobre 2019.

Une alliance se constitua à la hâte entre les divers partis d’opposition auxquels se joignirent 21 députés conservateurs rebelles, parmi lesquels de grandes figures du parti comme l’ancien Secrétaire d’Etat à la Justice David Gauke, l’ancien Chancelier Philip Hammond, le plus ancien élu et europhile Ken Clarke, l’ancien candidat à la direction du parti conservateur Rory Stewart et Sir Nicolas Soames, le petit fils de Winston Churchill. Malgré les menaces d’exclusion, immédiatement mises à exécution, ces conservateurs rebelles n’hésitèrent pas à défier le chef du gouvernement et risquer leur carrière politique pour empêcher une sortie brutale du Royaume-Uni. La décision de suspendre le Parlement eut manifestement un effet boomerang, car la motion fut votée par une majorité de 328 voix contre 301. Elle allait permettre aux opposants à Boris Johnson de présenter le lendemain, le 4 septembre 2019, un texte de loi qui puisse faire obstacle à une sortie sans accord.

Faire obstacle au no deal

Le jour suivant, après une séance houleuse de questions au Premier ministre, qui donna lieu à des échanges très vifs et même insultants avec le chef de l’opposition, les Parlementaires étaient appelés à se prononcer sur le projet de loi déposé par le travailliste Hillary Benn. D’après le texte, le Premier ministre aurait jusqu’au 19 octobre pour conclure un accord avec les Européens qui soit ratifié par le Parlement ou, en cas d’échec des négociations à la date du prochain sommet européen du 17 octobre, obtenir l’aval des députés pour une sortie sans accord. L’objectif des Parlementaires était de contraindre le Premier ministre, une fois passé le délai, à solliciter auprès du président du Conseil européen un report de la sortie de l’UE au 31 janvier 2020, soit un délai de trois mois supplémentaires. Boris Johnson, furieux, s’écriait que le projet de loi était celui de la capitulation (surrender bill) et, selon lui, il risquait de compromettre gravement les négociations prometteuses avec les responsables européens. Il déclarerait plus tard qu’il préférait être trouvé mort dans un fossé plutôt que de demander un nouveau report.

Le 4 septembre la Chambre des Communes se prononçait en faveur du projet de loi à 327 voix contre 299 soit une majorité de 28, infligeant ainsi une nouvelle défaite au Premier ministre. Le projet de loi était ensuite transmis à la Chambre des Lords, le 5 septembre, en troisième lecture, avant de revenir aux Communes pour débattre des amendements que proposeraient les pairs. Les craintes d’un blocage à la Chambre haute, à la suite d’une avalanche d’amendements et de flibustes parlementaires ne se sont pas matérialisées et le projet de loi reviendra aux Communes, comme prévu, le lundi 9 septembre.

La contre-riposte

Après son amère défaite aux Communes, la contre-riposte du Premier ministre n’allait pas tarder. Il proposait aussitôt une motion appelant à des élections législatives anticipées le 15 octobre. Comme nous l’avions dit dans notre article du 12 août 2019[2], Boris Johnson pourrait compter sur son regain de popularité auprès de l’électorat conservateur traditionnel pour réaliser un bon score. Son rebond dans l’opinion pouvait, semble-t-il, lui permettre de regagner une partie des électeurs qui s’étaient tournés vers le parti du Brexit et avaient largement contribué à la chute spectaculaire des conservateurs aux élections européennes. Mis au défi de se déclarer favorable à de nouvelles élections et, selon Johnson, de permettre au peuple d’exprimer son opinion, Jeremy Corbyn rétorquait que son parti ne souscrirait pas au projet avant que le no deal ne soit définitivement écarté.

Le vote travailliste est en effet crucial, car la loi du Parlement du Royaume-Uni du 15 septembre 2011 (Fixed-Term Parliaments Act 2011)[3], tout en instaurant le principe d’un mandat fixe de cinq ans pour la Chambre des Communes, a restreint l’exercice du droit de dissolution de la Chambre en disposant que des élections anticipées ne pourraient désormais être décidées que si une majorité des deux tiers des députés s’y déclaraient favorables.

Un troisième revers attendait Boris Johnson le 4 septembre en fin de soirée : la motion déposée par le Premier ministre n’obtenait que 298 voix au lieu des 420 requises pour être suivie d’effet.

Les libéraux démocrates (13), les 5 membres du Groupe Indépendant pour le Changement (TIGfC), les 3 élus gallois, 7 Indépendants ainsi que 28 travaillistes ont voté contre la motion. La grande majorité des Travaillistes (214) se sont abstenus conformément à la consigne de la direction du parti ainsi que le député Vert, 35 élus du parti national écossais, 28 Indépendants et 2 conservateurs. Comme il était attendu, les 10 élus du Parti unioniste démocrate se joignaient aux 284 conservateurs pour soutenir la motion ainsi que 3 travaillistes, et 1 indépendant.

Le Premier ministre a proposé de nouveau sa motion le lundi 9 septembre, mais les partis d’opposition ont bien compris qu’il leur fallait résolument s’assurer que les élections ne puissent avoir lieu avant le 19 octobre, date à laquelle Boris Johnson sera contraint de demander le report du Brexit.

Retour au backstop

Nous avons toujours maintenu que le choix d’un Brexit dur tel que l’avait formulé Theresa May – c’est à dire un retrait de l’union douanière et du marché unique – était incompatible avec la géopolitique de l’Irlande du Nord, fruit de la partition. Le maintien dans une union douanière, fut-il provisoire et dans l’optique d’une solution de remplacement très hypothétique, est totalement contraire aux objectifs et fondements du Brexit définis comme la liberté de commercer sans entraves en s’affranchissant des contraintes de Bruxelles et le contrôle des flux migratoires.

Même si Boris Johnson n’a cessé de répéter qu’il y avait d’abondantes solutions alternatives au backstop, il n’en a jamais proposé de suffisamment convaincantes. Les contrôles mobiles du bétail et des céréales qu’il a suggérés ont été aussitôt rejetés par les experts comme ayant peu de chances de fonctionner. En réponse à une lettre adressée aux négociateurs européens où le Premier ministre, qui s’est toujours déclaré opposé au retour d’une frontière effective, proposait de remplacer la clause de sauvegarde comportant le backstop par des dispositions alternatives avant la fin de la période de transition, les Européens ont été clairs. Natasha Bertaud, porte-parole de la Commission européenne déclarait que « la lettre ne fournit pas de solution opérationnelle légale pour empêcher le retour d’une frontière physique sur l’île d’Irlande » et que le backstop demeurait « le seul moyen identifié jusqu’à présent par les deux parties pour garantir leur engagement ». De même, Donald Tusk, Président du Conseil européen jugeait que Boris Johnson n’avait proposé aucune « alternative réaliste » et maintenait que « ceux qui sont contre le backstop et ne proposent pas d’alternatives réalistes sont en réalité favorables au rétablissement d’une frontière, même s’ils ne l’admettent pas ».

Un rapport gouvernemental marqué “confidentiel” daté du 28 août, qui résumait les réponses des différents groupes de travail chargés d’explorer les « arrangements alternatifs » au backstop concluait que tous les scénarios proposés « étaient source de problèmes ». Il restait à prouver, selon le rapport, que des solutions technologiques permettent de contrôler de façon satisfaisante le commerce transfrontalier. Ce rapport explique en outre que les réponses des groupes de conseils avaient été gardées secrètes afin de ne pas gêner une éventuelle renégociation du backstop par l’ancienne Première ministre.

Si les préparatifs d’une sortie sans accord se sont intensifiés au cours des dernières semaines, des propos du Premier ministre peuvent laisser entrevoir une amorce de solution. À l’occasion des échanges à la Chambre des Communes le 3 septembre Boris Johnson déclarait que “pour des raisons liées à la géographie et à l’économie l’agroalimentaire est de plus en plus géré sur de bases communes à l’échelle de la totalité de l’Irlande” puis ajoutait : « Nous sommes prêts à trouver des moyens pour aller de l’avant qui tiennent compte de cette réalité, à condition qu’ils obtiennent clairement le consentement de toutes les parties et des institutions concernées ».

Ces propos passés largement inaperçus faisaient bien sûr allusion au Parti unioniste démocrate allié aux conservateurs, qui, par la voix de son leader Arlene Foster, avait en mars 2017 fermement rejeté l’idée d’un backstop qui se limiterait à l’Irlande du Nord[4] et déplacerait la frontière en mer d’Irlande.

Un Premier ministre aux aguets

Les Parlementaires de l’opposition ont réussi à barrer la route à une sortie sans accord et sont résolus à s’opposer à la tenue d’élections législatives avant le 19 octobre. Alors que l’étau se resserre sur le Premier ministre, affaibli par ses revers à la Chambre des Communes et le départ de son frère du gouvernement, les options qui s’offrent à lui s’amenuisent et s’éloignent de celles qu’il avait privilégiées : soit il parvient à conclure un accord avec les responsables européens, soit il se résout à demander un nouveau report. La deuxième option semble très improbable dans la mesure où il s’est engagé à sortir coûte que coûte le Royaume-Uni de l’Union européenne à la date convenue du 31 octobre. Quant aux chances d’obtenir un accord au cours des six prochaines semaines, elles paraissent minces.

Les négociateurs européens opposés à toute approche sectorielle ou au cas par cas restent sceptiques vis-à-vis d’une zone sanitaire et phytosanitaire régulatoire pour l’agroalimentaire qui ne suffirait pas à résoudre la question de la frontière. De surcroît, la référence au consentement semble suggérer que l’Irlande du Nord puisse choisir à son gré les règles qui lui conviennent et les appliquer après le Brexit.  Selon le vice-premier ministre irlandais, Simon Coveney, les Britanniques ont encore beaucoup de chemin à faire sur la question irlandaise. La rencontre annulée puis reportée entre Boris Johnson et le Premier ministre irlandais Leo Varadkar, a finalement lieu le lundi 9 septembre, sans qu’elle n’amène de réelles avancées.

Nous sommes convaincus que la seule issue à l’imbroglio politico-juridique serait de revenir au backstop initialement proposé par Michel Barnier, c’est-à-dire le maintien de l’Irlande du Nord dans le marché unique était le bon.

Conclusion

Au cours d’une rencontre avec le président Clinton à la base aérienne de Pittsburgh en 1994, John Major avait déclaré que la plupart des Anglais considéraient l’Irlande comme « juste une autre île » et qu’ils “ne se souciaient pas vraiment de ce qui pouvait se passer ailleurs dans le monde que chez eux”. C’était au moment où les deux responsables politiques abordaient les premières étapes du processus de paix. Le commentaire de John Major avait été prononcé en réponse à la question posée par Bill Clinton : « Est-ce que vous bénéficiez chez vous de ce qui est en train de se produire ? Est-ce que votre peuple reconnaît ce qui a été fait ? »

La question de la frontière irlandaise a été largement occultée pendant la campagne référendaire de juin 2016. Elle est très vite devenue un enjeu majeur dans les négociations au point de bloquer toute avancée vers la résolution d’une crise qui s’est prolongée bien au-delà des deux années prévues pour la première phase de négociations.

Au fur et à mesure d’un processus éprouvant et dommageable à de multiples niveaux, et faute de trouver une entente, la menace tactique du no deal est devenue réelle. Pourtant, hormis les paramilitaires républicains dissidents, personne n’a intérêt à une sortie brutale du Royaume-Uni. À présent que le bluff et les tactiques d’intimidation semblent avoir fait long feu, Boris Johnson saura-t-il faire preuve de pragmatisme dans la recherche d’une solution viable à la question de la frontière irlandaise ou ira-t-il jusqu’à bafouer la loi pour parvenir à ses fins comme certains l’envisagent ?

[1] Voir l’article très éclairant d’Aurélien Antoine du 29 aout 2019: Quelques précisions bien utiles pour prendre du recul sur la décision de proroger le Parlement.

[2] Le nouveau premier rôle du brexit dévolu à Boris Johnson

[3] Voir A. Le Divellec, « Un tournant dans la culture constitutionnelle britannique : le Fixed-Term Parliaments Act 2011 et l’amorce inédite de rationalisation du système parlementaire au Royaume-Uni », Jus politicum, n°7.

[4] Le 11 mars 2017 la Présidente du parti unioniste démocrate dans un appel téléphonique prévenait Teresa May qu’elle s’opposait résolument à l’idée d’un backstop qui isolerait l’Irlande du Nord du reste du Royaume-Uni.

Une semaine tumultueuse qui pourrait ne servir à rien…

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Il y a maintenant un peu plus d’une semaine (le 28 août) que Boris Johnson a choisi de proroger le Parlement britannique afin de limiter la capacité de ce dernier de délibérer et de contrôler le Gouvernement qui comptait mettre un terme à la saga du Brexit de façon brutale. Pendant cette petite dizaine de jours, nous avons produit de nombreuses analyses et de commentaires sur les conséquences de cette décision. À ce stade, il paraît donc utile de revenir sur les points les plus importants et d’envisager ce qui est susceptible de se passer dans les prochains jours sur les fronts juridictionnel et surtout parlementaire.

1. Sur le front contentieux

Deux actions, devant la Court of Session écossaise et la High Court de Londres, se sont achevées par la confirmation de la légalité de la décision royale de proroger le Parlement. D’autres recours sont en cours d’examen, notamment celui qui a été initié en Irlande du Nord par M. McCord qui, tout Gina Miller, fut à l’origine des premiers jugements sur les modalités de la notification de l’article 50 TUE en 2016-2017. L’issue des premiers contentieux ne préjuge pas de ce que la Cour suprême décidera à la suite de la permission d’appel qui a été accordée aux requérants. Cependant, nous adhérons à l’analyse des juges écossais et londoniens tant la prorogation avait été bien calibrée par le gouvernement pour permettre au Parlement, même de façon limitée, de débattre. Ceci est si vrai qu’il l’a fait et a su saisir le peu de temps qui lui restait avant la prorogation pour mettre des bâtons dans les roues du rouleau compresseur qu’est Boris Johnson. Ainsi que nous le soutenions, la capacité des parlementaires de pouvoir contrer les manoeuvres du Premier ministre confirme de jure et de facto qu’il n’y avait pas d’atteinte à la fonction délibérative. Plus sérieux était l’argument tiré de la paralysie de la fonction de contrôle du Gouvernement et de la possibilité de le mettre en cause dans une période cruciale pour le pays. Il ne paraissait pourtant pas de nature à remettre en cause la prorogation, car là encore, les MPs avaient et ont encore la possibilité d’engager la responsabilité du gouvernement. La durée exceptionnelle retenue pour la durée de la prorogation ne pouvait être mise en cause légalement que dans la mesure où elle aurait empêché absolument les parlementaires de débattre ou de contrôler le Gouvernement. Restait alors la question de la motivation de la décision. Incontestablement, elle visait à contraindre les pouvoirs du Parlement. Mais, dès lors qu’elle ne muselait pas totalement le Parlement, remettre en cause son caractère raisonnable impliquait que le juge fasse une étude minutieuse du recours à une prérogative royale qui, par définition, relève du domaine de la “haute politique” comme l’a rappelé le juge écossais. Or ce champ ne saurait faire l’objet d’un contrôle de la légalité poussé dès lors qu’il ne porte pas atteinte de façon manifeste et concrète à la souveraineté du Parlement (et au principe de rule of law).

Dans ces affaires, le parallèle est souvent fait avec le jugement Miller de la Cour suprême du 24 janvier 2017. S’il y a bien des similitudes (l’opposition entre prérogative royale et souveraineté du Parlement), il ne faudrait pas pour autant les assimiler. En 2017, la décision de ne pas consulter le Parlement avant la notification de l’intention du Royaume-Uni de sortir de l’UE avait des effets absolus : sans l’intervention des juridictions, les MPs auraient été complètement privés de la possibilité de délibérer sur la décision initiant de façon irréversible le Brexit (du moins selon l’approche de l’époque et avant l’intervention de la Cour de Justice qui a estimé que le retour en arrière par une décision unilatérale de l’État sortant était possible). En revanche, comme nous l’avons souligné, la décision de prorogation n’a pas empêché le Parlement d’intervenir début septembre et ne l’empêchera pas de le faire après le 14 octobre (sans oublier tous les débats du début de l’année 2019). La subtilité de Boris Johnson est d’avoir pris une décision critiquable politiquement, mais a priori peu contestable juridiquement. Nous verrons ce qu’en dit la Cour suprême dont il faut rappeler que le futur président, Lord Reed, est celui qui a émis une opinion dissidente mémorable et remarquable dans le jugement Miller. Son argumentaire s’opposait à celui de ses collègues qui avaient soutenu l’obligation de solliciter l’autorisation du Parlement pour la notification.

Le succès du gouvernement devant les juridictions est bien le seul depuis ce début de mois septembre. Le Parlement a infligé des revers cinglants à Boris Johnson qui les avait sans doute prévus afin de provoquer des élections générales anticipées. Ce qu’il n’avait pas prévu, c’est la stratégie de l’opposition qui est bien pensée, mais pas sans risque.

2. Sur le front parlementaire

Les parlementaires ont réagi vite. C’était la moindre des choses dans la mesure où les propos émis à l’encontre de la décision de Boris Johnson étaient particulièrement forts. Une réaction timorée aurait été mal comprise. Pourtant, les MPs de l’opposition auraient pu, au-delà de l’organisation d’un nouveau report du Brexit, se débarrasser de l’équipe de Boris Johnson, et ce, de façon constructive.

Rappelons que le vendredi 6 septembre, le Parlement a adopté la proposition de loi Benn prévoyant un nouveau report potentiel du Brexit. Le texte est plutôt bien ficelé. Il a permis, en outre, de surmonter deux écueils : le timing serré et les tentatives dilatoires. Pour l’essentiel, la loi impose au Gouvernement de “chercher à obtenir” une extension de l’article 50 si aucun accord validé par le Parlement n’est conclu au 31 octobre. Cette extension est fixée au 31 janvier 2020 si l’UE l’accepte (l’hypothèse que cette dernière retienne une autre date est également prévue). Bien évidemment, un nouvel accord peut être conclu et validé par le Parlement avant cette date. Afin d’être la plus contraignante possible, une annexe de la loi prévoit un modèle de lettre que devra envoyer le Premier ministre au Président du Conseil européen pour obtenir le report du Brexit. Ces annexes sont obligatoires.

Malgré ses mérites, le texte ne peut pas empêcher que l’UE refuse un report. Toutefois, cette éventualité est peu probable. L’idée d’adjoindre au corps principal de la loi un projet de lettre est aussi judicieuse. Cette annexe établit un précédent important : en prenant la plume à la place de l’Exécutif, le Parlement encadre de façon inédite dans l’ère contemporaine une prérogative royale, celle du monopole gouvernemental de la conduite des relations internationales. La loi issue d’une proposition d’Yvette Cooper n’allait pas aussi loin (European Union (Withdrawal) Act 2019). Il n’en demeure pas moins que Boris Johnson pourrait torpiller en sous-main l’envoi de la lettre en refusant de discuter de l’extension avec l’UE. Cette dernière pourrait ignorer cette mauvaise volonté et faire droit au nouveau report. Par conséquent, Boris Johnson semble coincé. Ces propos consistant à soutenir qu’il ferait tout pour éviter un report du Brexit au-delà du 31 octobre laissent penser qu’il pourrait ne pas appliquer la loi. Selon nous, une telle attitude serait inconstitutionnelle en portant atteinte à la souveraineté du Parlement et au principe de rule of law. Il enfreindrait une loi du Parlement et serait même passible de sanctions pénales.

Boris Johnson peut-il quand même parvenir à ses fins ? Il n’a plus beaucoup de portes de sortie, hormis celle d’obtenir un nouvel accord, de représenter celui de novembre 2018 au début de la nouvelle session parlementaire, ou de démissionner rapidement (y compris en demandant à son camp de voter contre le gouvernement dans le cadre d’une motion de défiance). Il a systématiquement écarter la deuxième solution. Il n’a donc plus le choix : soit il parvient à faire céder l’UE sur le backstop pour parvenir à ses fins (ce qui est peu envisageable), soit il démissionne précocement, dès la semaine du 9 septembre. Dans une telle situation, la reine demandera à Jeremy Corbyn de former un gouvernement. S’il n’y parvient pas parce que l’équipe qu’il proposerait n’aurait pas le soutien des Communes, des élections anticipées interviendront dans des conditions chaotiques qui pourraient servir Boris Johnson.

L’opposition parlementaire aurait sans doute été avisée de s’accorder sur une plateforme gouvernementale temporaire commune pour écarter Boris Johnson à la suite de l’adoption d’une motion de défiance (avant le 9) et solliciter ensuite un nouveau report à l’Union européenne sur le fondement d’une nouvelle loi équivalente à celle qui vient d’être adoptée (soit la semaine du 9 ou après la prorogation si elle avait été maintenue dans de telles circonstances, ce qui aurait été peu probable). L’opposition aurait eu ensuite tout loisir d’organiser des élections avant le terme du report.

Boris Johnson a joué sa dernière carte en essayant de provoquer lui-même ces élections qu’il prépare en fait depuis qu’il est entré au 10, Downing Street. Tel a été la finalité des deux motions présentées aux Communes pour qu’elles consentent à leur autodissolution. Ne voulant pas laisser la main au Premier ministre et mal placés dans les sondages, les travaillistes ont fait échec à l’adoption de ces textes, appuyés en cela par les autres partis d’opposition (nous anticipons ici ce qui est une certitude). Le sentiment qui domine face à ce choix compréhensible est tout de même une espèce de reniement de Jeremy Corbyn qui ne cesse depuis des mois de soutenir la tenue de nouvelles élections. De surcroît, accepter un scrutin au 16 octobre n’aurait pas été absurde : soit l’opposition l’emportait et cela en était fini de l’épisode Johnson ; soit ce dernier gagnait et il bénéficiait d’une majorité pour revenir sur la loi Benn afin de délivrer le Brexit coûte que coûte. Le risque d’un Parlement sans majorité aurait été très fort, mais il aurait sans doute provoqué la constitution d’un gouvernement de coalition anti no-deal. C’est à ce stade que survient la difficulté majeure de la situation actuelle : en dehors du rejet du no deal, les opposants à Boris Johnson n’ont aucune vision commune du Brexit. Or la multiplication des reports sans alternatives au deal de novembre 2018 ou à la politique de BoJo ne cesse d’envenimer la situation. Nous continuerons donc à marteler l’opinion suivante : il est indispensable que l’opposition parvienne à s’entendre pour être à la hauteur des enjeux et de la situation actuelle dont elle est aussi responsable en ayant écarté toutes les options possibles et imaginables au printemps 2019. Soit elle propose un nouvel accord acceptable pour l’UE, soit elle finit par se rallier au traité finalisé en novembre 2018. Car, finalement, si aucune alternative forte à Boris Johnson ne s’affirme dans les prochaines semaines, il se pourrait qu’il gagne des élections qui se dérouleront avant le 31 janvier 2019. Et tout ce qui s’est passé en septembre n’aura servi à rien…

 

 

 

 

 

 

Le nouveau premier rôle du Brexit dévolu à Boris Johnson : comédie, tragédie ou drame en happy end ? Par M.-C. Considère

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Après des publications ponctuelles sur les premiers enseignements et difficultés politico-juridiques qui s’annoncent depuis l’entrée en fonction de Boris Johnson, Marie-Claire Considère produit une synthèse lumineuse sur la persistance d’une situation insoluble. Le volontarisme de Boris Johnson est loin de pouvoir répondre à tous les obstacles. Pire encore, sa son seul leadership est de nature à en créer de nouveau. Comme nous l’évoquions dans l’analyse du 7 août dernier, le no deal accidentel est de plus en plus probable…

Avec une large avance sur son concurrent à la direction du parti conservateur[1], Jeremy Hunt, Boris Johnson a succédé à Theresa May pour devenir le 77e Premier ministre du Royaume-Uni. Ce pur produit de l’élite anglaise, au verbe haut, a accédé ainsi au Premier rôle, tant convoité, qui couronne un parcours autant médiatique que controversé.

Son élection, par moins de 0,4% de l’électorat britannique, est survenue au terme d’une attente de deux mois, sans suspense, tant sa victoire était donnée comme acquise et cela malgré tous les griefs qui pouvaient lui être reprochés. Seul l’écart entre les deux candidats pouvait donner lieu à quelques spéculations. Dans cette course à l’investiture, on a pu assister à une surenchère électoraliste entre les deux candidats, Boris Johnson, très à l’aise dans sa rhétorique de reconquête et Jeremy Hunt, dans le sillage du favori, tentant maladroitement de rivaliser en fermeté et détermination.

Le vainqueur de l’élection a rallié aisément et massivement les adhérents du parti conservateur, adeptes d’un Brexit dur, en leur garantissant la fin d’un processus éprouvant et interminable. Celui qui est souvent taxé de bouffon ou de clown était devenu la véritable coqueluche de cette petite fraction de l’électorat, lassée par les échecs de Theresa May et ses promesses non tenues. Il leur est apparu comme l’homme fort qui, outre son assurance, son ton direct et la simplicité de son discours, a l’habileté de mettre les rieurs de son côté tout en leur promettant des lendemains qui chantent.

Une entrée en scène fracassante

Farouche partisan d’un Brexit sans concession, il a martelé ses objectifs sous le slogan de  DUDE, un programme qui tient en quatre lettres ou initiales : D pour deliver  c’est-à-dire faire aboutir le Brexit, U pour Unite soit ressouder le pays, D pour Defeat au sens de (a)battre le chef de l’opposition Jermy Corbyn, et enfin E pour Energize, rendre son énergie à une nation affaiblie.

Dans son discours très combatif du 23 juin 2019 devant le 10 Downing street, Boris Johnson s’est insurgé contre tous les oiseaux de mauvais augure qui laissent présager un avenir sombre pour le pays et a réitéré sa promesse de sortir le Royaume-Uni de l’Union européenne, coûte que coûte, au 31 octobre, avec ou sans accord, l’essentiel étant pour lui de sceller le divorce avec ses partenaires européens. “Do or die”, s’est-il écrié, en quelque sorte « Ou ça passe, ou ça casse ! ». Il s’est également engagé à restaurer la confiance dans la démocratie grâce à un nouvel et meilleur accord qui, selon lui, optimisera les chances d’un Brexit réussi tout en permettant le développement d’un nouveau partenariat avec le reste de l’Europe fondé sur le libre-échange et un soutien mutuel.

L’équipe de choc qu’il a choisie pour l’accompagner dans sa mission est homogène et sa composition ne laisse aucun doute sur la nouvelle direction prise par le chef du gouvernement. Après avoir tiré les leçons du mandat de Theresa May, si violemment critiquée et désavouée par les membres de son gouvernement, y compris lui-même, il s’est employé à récompenser ses fidèles et régler ses comptes avec ses opposants. Après avoir renvoyé 13 membres de l’ancien cabinet, une expulsion qu’on a comparée à “la nuit des longs couteaux” qui marqua le mandat de Harold Macmillan en 1962, il a réuni autour de lui un cabinet d’ultraconservateurs qui lui sont tout acquis, incarnant l’aile droite et la ligne dure du parti, à commencer par Dominic Raab, nommé ministre des Affaires étrangères, qui fut le premier à émettre l’idée d’une prorogation du Parlement pour faire passer une sortie sans accord. Un certain nombre de ministères a été attribué à des personnalités controversées ou qui n’ont guère brillé pour leur compétence, mais lui ont témoigné un soutien appuyé, comme Priti Patel à l’Intérieur ou Jacob Rees-Mogg, l’ultra-brexiter chargé des Relations du Gouvernement avec le Parlement, sans oublier Dominic Cummings, qui a magistralement dirigé la campagne référendaire pro-Brexit, et qui devient son premier conseiller.

La trajectoire du no deal et la perspective d’une double collision

Boris Johnson a, d’emblée, positionné le Royaume-Uni sur la trajectoire du no deal comme la solution par défaut dans l’absence d’un accord renégocié avec Bruxelles qui éliminerait le backstop, il n’a eu de cesse de déclarer catégoriquement que ce dispositif de sécurité qui a cristallisé toutes les critiques contre l’accord âprement négocié par Theresa May, était antidémocratique et “mort”. Ses prises de position laissent présager de nouveaux affrontements, voire une double collision avec les responsables européens, d’une part, et avec le Parlement britannique, d’autre part. On peut s’attendre, une fois passée la période estivale, à un nouvel épisode du chicken game ou jeu de la poule mouillée, où chacune des parties s’élance à l’assaut de l’autre, en pariant que l’adversaire flanche à la toute dernière minute de la toute dernière heure de façon à éviter le choc frontal.

La question essentielle est de savoir si, dans ce jeu implacable, Boris Johnson ira jusqu’au bout de sa démarche, quel qu’en soit le prix, pour remplir le contrat qu’il s’est fixé auprès de ses électeurs. Est-ce que son aversion pour l’Europe est telle qu’il soit prêt à sacrifier les intérêts de son pays et l’intégrité du Royaume ?

La route qu’il a manifestement choisie pour mettre en place un dénouement « heureux » au drame qui s’est aggravé au fil des trois années écoulées depuis le referendum du 23 juin 2016, est semée de tels écueils qu’elle s’assimile à un parcours d’obstacles à court terme. Elle exclut toute période de transition qui puisse permettre de tracer la voie d’une nouvelle relation commerciale avec l’Union européenne.

Le nouveau chef de gouvernement hérite d’une situation de crise qui a provoqué la démission de ses deux prédécesseurs. La crise du Brexit a entraîné une crise politique grave qui a opposé le gouvernement de Theresa May et le Parlement pendant une grande partie de son mandat. Depuis l’arrivée au pouvoir de Boris Johnson, ces relations risquent de se détériorer davantage. D’après l’historien Anthony Seldon, jamais depuis 1940 un Premier ministre n’a hérité d’autant d’instabilité politique au moment où il est appelé à prendre une décision de la plus haute importance pour l’avenir de son pays.

La cause irlandaise vue de Bruxelles

Les responsables européens, Michel Barnier tout comme Jean-Claude Juncker, n’ont pas tardé à réagir à ces demandes de modifications de l’accord de divorce, en réaffirmant qu’il était totalement exclu de le rouvrir et d’en retirer le filet de sécurité indispensable au maintien d’une frontière ouverte entre les deux Irlande. Leur intransigeance est manifestement à la hauteur des enjeux, autant politiques qu’économiques, liés au respect de l’Accord du Vendredi Saint de 1998, à la stabilité politique de l’Ulster et à l’avenir des deux économies d’Irlande. Eu égard à la question ultrasensible de la frontière irlandaise, l’Union européenne a exigé des garanties de la part du gouvernement britannique avant de passer à la seconde phase de négociations portant sur la future relation commerciale et, à cet effet, a proposé un filet de protection ou backstop  qui maintiendrait l’Irlande du Nord en « alignement complet » avec la République d’Irlande (marché unique et union douanière) pour empêcher le retour d’une frontière physique entre les deux parties de l’île. Sous la pression des unionistes du DUP qui ont rejeté fermement toute mesure d’exception pour l’Irlande du Nord, il a été décidé que le backstop s’étende à tout le Royaume-Uni.

On a vu que les alternatives au backstop proposées par les Britanniques pour résoudre le problème de la frontière irlandaise avaient été jugées impraticables ou irréalistes. Les nouvelles technologies qui peuvent éviter les contrôles et les retards au passage de la frontière entre deux pays qui n’obéissent pas aux mêmes règles commerciales ainsi qu’aux mêmes normes et standards n’ont pas encore été testées. De surcroît, elles ne pourraient s’appliquer à l’agroalimentaire ou au transport de bétails.

Délimiter une durée dans l’application du backstop paraît également difficilement concevable dans la mesure où ce dispositif est destiné à être provisoire en attendant que la question de la frontière soit résolue dans le cadre de la nouvelle relation commerciale post-Brexit. L’obstination des partisans d’un Brexit dur à rejeter le backstop, qui, selon Boris Johnson, enchaînerait à jamais le Royaume-Uni et en ferait un État vassal de l’Europe, tient à leur incapacité à concevoir une autre solution crédible. Toutefois la fermeté des positions européennes et irlandaises à l’égard du backstop a pu soulever quelques objections parmi les partisans d’une attitude plus souple dans le souci des intérêts économiques des États membres qui, comme l’Allemagne, peuvent être très dépendants du marché britannique pour leurs exportations.

Un partenaire très vulnérable

La situation périphérique de l’Irlande, qui ne peut que s’accuser avec le Brexit, sa petite taille et son économie très ouverte lui imposent un principe stratégique fondamental : ne pas se laisser marginaliser et défendre ses intérêts tout en conservant une image positive au sein de l’Union.

Le Premier ministre, Leo Varadkar, et son vice Premier ministre et ministre des Affaires étrangères, Simon Coveney, ont chacun vivement défendu le backstop et dénoncé avec tout autant de vigueur les risques du no deal qui serait très dommageable pour les économies irlandaise et nord-irlandaise. La position de l’Irlande est certes des plus délicates. Elle est le seul État membre à partager une frontière terrestre avec le Royaume-Uni et cette frontière, issue de la partition de l’île il y a près d’un siècle, est à la racine d’un conflit meurtrier qui a duré trois décennies et qui est encore présent dans les esprits. Les accords de paix ont inauguré une nouvelle ère de stabilité et de coopération sans entraves entre Dublin et Belfast. Il est fort à parier que l’absence de backstop, c’est-à-dire de garantie contre le retour de toute infrastructure physique le long de cette frontière sinueuse de près de 500 km, provoque la colère des Irlandais, en particulier ceux des zones frontière qui ont pris pour habitude de commercer et circuler librement d’un pays à l’autre. Le parti nationaliste, le Sinn Féin, a évoqué l’éventualité d’actes de désobéissance civile et la police d’Irlande du Nord (PSNI) a prévenu que des postes-frontière pourraient être perçus comme des cibles évidentes pour les groupes de paramilitaires républicains dissidents.

Les économies de l’Irlande et du Royaume-Uni étant devenues, au cours des dernières décennies, interdépendantes et complémentaires, le Brexit fait également peser de gros risques sur les échanges commerciaux dans le cadre nord-sud autant que dans le cadre est-ouest entre les deux îles[2]. Le secteur exportateur irlandais (hors multinationales) reste bien plus exposé que celui de ses concurrents européens et s’est déjà montré très sensible à la dépréciation accrue de la livre sterling et au ralentissement de la demande britannique. Le Royaume-Uni reste le principal fournisseur de l’Irlande à concurrence de 22,1% de ses importations. Tous les échanges commerciaux seraient mis à mal par l’instauration de tarifs douaniers et d’une nouvelle réglementation britannique en matière de sécurité alimentaire. Le risque est particulièrement élevé pour le tissu des petites et moyennes entreprises irlandaises au nord comme au sud, qui sont essentielles à l’emploi, surtout en milieu rural, et mal armées pour conquérir de nouveaux marchés.

Il s’agit pour l’Union européenne, au nom de la solidarité interétatique, de protéger un État membre qui a le plus à craindre de toute forme de Brexit, et plus particulièrement d’un Brexit dur. La préoccupation de l’UE est aussi d’envoyer un signal fort à l’adresse des petits États membres qui peuvent se sentir fragilisés, voire marginalisés par le poids des plus gros, tout autant qu’à ceux qui seraient tentés par une sortie de l’Union ou du moins une renégociation de leur traité d’adhésion.

Si elle entend bien faire valoir ses intérêts et souligner les risques qu’elle encourt en cas de Brexit dur, l’Irlande a aussi à cœur de conserver de bonnes relations avec l’État voisin qui est pour elle un partenaire vital. Les relations avec le Royaume-Uni, malgré les désirs affichés de part et d’autre de rester en bons termes, se sont inévitablement tendues compte tenu du rejet britannique du backstop qui constitue pour l’Irlande une garantie essentielle au maintien d’une influence politique et économique. Les autorités dublinoises doivent en outre se garder d’accréditer la thèse selon laquelle une sortie du Royaume-Uni sans accord serait probable, tout en prenant les dispositions nécessaires pour se préparer aux conséquences de cette fâcheuse éventualité, en particulier en matière douanière.

D’après un rapport du groupe de recherche UK in a changing Europe[3], la province britannique pourrait sévèrement subir l’impact négatif d’un no deal. L’économie nord -Irlandaise s’avérerait mal préparée aux chocs associés à ce scénario. Pas moins de 40 000 emplois seraient menacés. À ces pressions sur l’emploi, s’ajouteraient le risque d’une montée des activités clandestines ainsi que celui de fortes pressions sur les sociétés de la part de groupes criminels organisés.

L’éventualité d’un passage en force de Boris Johnson

Si le Premier ministre s’en tient à son engagement de sortir le pays au 31 octobre, sans accord faute de renégociations avec Bruxelles, une entente paraissant improbable, deux solutions s’offrent à lui : soit passer outre la volonté du Parlement en décidant de le proroger ou de le suspendre pour mener à bien son projet, soit tenter de modifier l’arithmétique parlementaire en convoquant de nouvelles élections.

On sait que, dans le but d’empêcher la prorogation du Parlement, le 18 juillet dernier, quelques jours avant la démission de Theresa May, un amendement au projet de loi relatif à la formation de l’Exécutif en Irlande du Nord (Northern Ireland (Executive Formation) Bill), a été déposé conjointement par le travailliste Hillary Benn et le conservateur Alistair Burt, et voté à une majorité de 41 voix (315 pour et 274 contre). Il s’agissait, initialement, de rendre la présence des députés à la Chambre juridiquement contraignante toutes les deux semaines afin qu’ils puissent être informés de l’avancement des pourparlers visant à la restauration de l’Exécutif nord-irlandais[4]. Dans sa deuxième version, Dominic Grieve, l’ancien ministre de la Justice de Theresa May, a renforcé la capacité du Parlement à bloquer toute tentative de prorogation par le Premier ministre en ajoutant que dans l’éventualité où les ministres ne pourraient pas honorer leur obligation d’informer les Communes sur la question de l’Exécutif nord-irlandais, le Parlement devrait se réunir le jour prévu et siéger pendant cinq jours d’affilée. On constate à quel point de façon directe ou indirecte la question irlandaise participe de la problématique du Brexit.

L’impasse politique en Irlande du Nord

Pour mémoire, l’Exécutif et le Parlement nord-irlandais ont cessé de fonctionner en janvier 2017, suite à la démission du vice-premier ministre nationaliste. Une crise politique au sein de l’exécutif nord-irlandais opposait alors Arlene Foster, Première ministre et chef de file du Parti unioniste démocrate (DUP), et Martin McGuinness, vice-premier ministre issu du Sinn Féin. Outre un grave scandale politico-financier dit du cash for ash[5], leurs désaccords profonds portaient sur plusieurs dossiers comme le soutien financier à la langue gaélique, la question du mariage homosexuel et le Brexit. Les deux partis situés aux deux extrêmes du paysage politique nord-irlandais et du clivage nationaliste/unioniste ont été appelés à partager le pouvoir selon les vœux de l’électorat qui les a désignés comme premier et second parti en nombre de suffrages. On peut aisément concevoir la difficulté d’une telle cohabitation entre les représentants de deux formations aux idéologies et objectifs diamétralement opposés. La campagne du referendum sur le Brexit a vu les clivages s’accuser entre les deux camps, les Unionistes étant majoritairement favorables au Brexit et les nationalistes y étant résolument opposés. Le score de 55,8% de suffrages contre le Brexit a révélé qu’une majorité de Nord-Irlandais, y compris certains unionistes, souhaitaient rester dans l’Union européenne.

Le modèle de type « consociatif » instauré par l’Accord du Vendredi Saint, et censé convenir à des sociétés très divisées, aurait pu mieux fonctionner si les deux partis modérés, le parti unioniste d’Ulster et le parti travailliste social-démocrate (SDLP) avaient été appelés à former le gouvernement comme ce fut le cas jusqu’en 2003 sous le mandat de David Trimble et Seamus Mallon.

Des discussions ont été engagées sous l’impulsion de divers acteurs comme le vice-premier ministre irlandais Simon Coveney pour tenter de sortir la province de l’impasse politique qui la prive d’une participation légitime au débat autour du Brexit. Jusqu’à présent aucun progrès n’est à signaler, les deux partis campant sur leurs positions et refusant toute forme de compromis. Bien que les discussions soient jugées “constructives”, il n’y a vraisemblablement pas lieu d’espérer une issue à la crise avant le 31 octobre 2019.

Le problème du blocage institutionnel en Irlande du Nord qui perdure depuis deux ans et demi pourrait rendre la situation explosive en cas de sortie sans accord. Si ce scénario se réalise, il pourrait en effet provoquer la suspension effective de l’édifice gouvernemental mis en place par l’accord du Vendredi saint et le retour à l’administration directe de la province par Londres.

Theresa May avait affirmé que l’Irlande du Nord serait incapable de prendre les mesures préparatoires adéquates en cas de no deal puisqu’il n’y aurait pas de ministres pour en assumer la tâche. Le nouveau ministre des affaires étrangères, Dominic Raab, interrogé sur les problèmes d’organisation que poserait une sortie sans accord a répondu que le gouvernement s’assurerait que tout soit mis en place de sorte que l’on ne soit pas confronté à un vide institutionnel en Irlande du Nord.

Dans ce climat de grande incertitude et d’inquiétude croissante la question de l’unité irlandaise a refait surface et agite beaucoup les esprits au nord comme au Sud. Le scénario du no deal, s’il se réalisait, ferait inévitablement ressurgir l’idée d’un referendum sur le sujet. Le rattachement de la province à la République a été prévu par l’Accord de paix du Vendredi Saint à condition qu’une majorité de Nord-Irlandais donnent leur consentement. Avec tous les risques politiques et économiques associés à un hard Brexit, cette éventualité qui paraissait encore lointaine il y a peu de temps semble se rapprocher.  Elle permettrait à l’Irlande du Nord de rester dans l’Union européenne avec tous les avantages économiques et financiers que cela suppose.

Une contre-offensive parlementaire

Dans son article du 23 juillet intitulé “Élection de BoJo, la problématique de la prorogation du Parlement et la persistance du scénario du no deal “, Aurélien Antoine a analysé avec une grande précision les chances des Parlementaires de bloquer le scénario de la sortie sèche par le biais de cet amendement. Il explique clairement que la réussite d’une telle démarche n’est pas garantie. Elle peut compliquer sérieusement la tâche du Premier ministre, mais ne peut pas la rendre impossible. Même si un éventuel passage en force peut paraître contraire au principe de souveraineté du Parlement, qui est un fondement essentiel de la démocratie britannique, il reste à prouver que cette souveraineté ait bien été bafouée.

Lorsque le Parlement rouvrira ses portes le 3 septembre 2019, le chef de l’opposition, Jeremy Corbyn, décidera certainement de déposer une motion de défiance[6] contre le Premier ministre et de tenter de provoquer la chute du gouvernement. Il aura l’appui les députés opposés au Brexit. On peut supposer qu’un petit nombre de députés conservateurs pro-européens emmenés par l’ancien ministre de la Justice Dominic Grieve soient prêts à enfreindre la consigne (three-line whip) et voter la motion, mais il est difficile de savoir s’ils passeront à l’acte sachant qu’ils risquent de perdre l’investiture du parti aux prochaines élections, ce qui mettrait un terme à leur carrière. Si la motion est votée, il est à prévoir que le Premier ministre persiste dans la voie qu’il s’est tracée et refuse de démissionner contrairement à la convention en vigueur. C’est du moins ce qu’ont laissé entendre les membres de son cabinet. Selon Catherine Haddon, membre du groupe de réflexion, Institute for Government, la seule arme dont disposerait réellement le Parlement serait la pression politique, qui a certes obligé Theresa May à démissionner, mais n’est pas certaine de venir à bout de la détermination de son successeur[7].

Après le vote de la motion, une période transitoire de deux semaines devrait permettre la formation d’un nouveau gouvernement. Ce serait l’occasion pour Grieve et ses alliés de proposer un gouvernement d’unité nationale transpartisan sous la conduite d’une personnalité consensuelle. Mais il faut compter avec le chef de l’opposition qui est tout sauf un rassembleur. La direction travailliste a d’ailleurs rejeté toute participation à un gouvernement d’unité  nationale qui ne soit pas conduit par Jeremy Corbyn. Si l’opposition ne parvient pas à s’entendre, de nouvelles élections doivent avoir lieu dans un délai de 25 jours une fois la « période de gel » écoulée. Cependant, le choix de la date des élections reviendrait au Premier ministre qui pourrait très bien demander à la Reine de reporter la date de l’élection après le 31 octobre.

De nouvelles élections à l’automne

Si la méthode de Boris Johnson diffère de celle de Theresa May par sa brutalité, l’arithmétique parlementaire n’a pas changé.  La majorité du parti conservateur aux Communes, qui dépend du soutien des Unionistes nord-irlandais, s’est encore réduite après la victoire de la candidate des libéraux démocrates, Jane Dodds, à l’élection partielle de Brecon et Radnordshire au Pays de Galles. Cette majorité risque encore de se rétrécir avec la défection probable de Philip Lee, un des rares élus conservateurs favorables à la tenue d’un second referendum, qui rejoindrait les Libéraux démocrates.

Avec une majorité aux Communes décidée à bloquer une sortie sans accord, le nouveau Premier ministre risque fort d’être soumis à de très fortes pressions politiques tant sur le plan interne qu’international. Quand bien même Boris Johnson pourrait se flatter d’avoir un nouvel ami à la Maison Blanche, la Présidente démocrate de la chambre des Représentants, Nancy Pelosi, a averti le gouvernement britannique que le Congrès américain ne soutiendrait pas le futur accord commercial avec la Grande-Bretagne s’il allait à l’encontre des accords de paix[8]. Elle a rappelé que la question de l’Irlande du Nord était essentielle pour les membres du Congrès[9]. Cette déclaration est survenue au moment où Boris Johnson insistait sur la nécessité de supprimer le backstop en déclarant qu’il ne négocierait avec les Européens qu’à cette condition.

Même s’il a déclaré le 26 juillet lors de sa visite à Birmingham qu’il n’était pas question de procéder à de nouvelles élections, beaucoup d’éléments, autant dans ses discours que dans les premières mesures annoncées par son gouvernement, sans oublier la lettre adressée à tous les fonctionnaires du gouvernement les enjoignant de s’abstenir de toute demande de congé avant le 31 octobre, semblent indiquer le contraire. Il s’agit certes d’un pari risqué comme l’a clairement démontré le fiasco des élections de 2017 qui devaient permettre à Theresa May de conforter sa majorité.

Il est vrai que le Premier ministre dispose cependant d’un certain nombre d’atouts. Depuis la course à l’élection de leader du parti, les enquêtes d’opinion indiquent que le parti conservateur, qui était descendu à moins de 10% des suffrages lors des élections européennes est remonté à 30% des intentions de vote. Le « rebond de Boris » (Boris bounce) semble être essentiellement dû au retour d’une partie de l’électorat conservateur naguère séduit par le discours du chef du parti du Brexit, Nigel Farage qui a su capitaliser sur l’impasse actuelle pour réaliser le score étonnant de 31% des suffrages aux élections européennes. Lors de sa visite au pays de Galles, Boris Johnson a exhorté les partisans d’un Brexit sans délai à ne pas s’en remettre à Nihel Farage, mais de voter conservateur, le seul à pouvoir les sortir de l’Europe à la date du 31 octobre.

Mais le parti du Brexit n’est pas le seul à être dans la ligne de mire de BoJo. Il entend également profiter des divisions des travaillistes et des difficultés de leur leader, qui n’a pas la maîtrise de son parti et a perdu la confiance d’une minorité non négligeable de ses élus. Cette vulnérabilité peut être une aubaine pour le gouvernement. L’électorat travailliste, tiraillé entre les pro et les anti-Brexit et dérouté par le manque de position claire de leur leader, peut être tenté de se tourner vers d’autres formations. Des partisans du remain ne manqueront pas de se laisser attirer par le discours sans ambiguïté des libéraux démocrates, tandis que les électeurs des circonscriptions travaillistes qui ont voté massivement pour le Brexit peuvent être disposés à se rallier à celui qui les sortira de l’Europe au plus vite. Le Premier ministre n’a pas hésité à annoncer des mesures populaires avec l’octroi de nouvelles enveloppes budgétaires au profit des services publics, de l’éducation, des hôpitaux et des pêcheurs dans l’optique de conquérir cette frange du Labour qui a souffert des mesures d’austérité prises par Teresa May, mais ne se retrouve plus dans un leader dont la popularité et l’image se sont érodées. Il leur promet également plus de sévérité dans la lutte contre la criminalité avec des policiers plus nombreux, dotés de plus de pouvoirs en matière d’interception et de fouille, et aussi plus de places dans les prisons.

Si le Premier ministre dispose d’un certain nombre d’atouts, sa marge de manœuvre reste limitée compte tenu de l’ampleur du rejet et de la colère qu’il risque de provoquer en imposant une décision contre la volonté du Parlement. L’ancien Premier ministre John Major a évoqué le règne de Charles 1er d’Angleterre, qui n’hésita pas à proroger le Parlement, puis à le dissoudre, et déclencha une guerre civile qui aboutit à son exécution le 30 janvier 1649.

Une autre difficulté majeure tient à la maîtrise de l’ordre du jour dans cet affrontement entre exécutif et législatif. Le calendrier de la rentrée parlementaire est en effet extrêmement serré au point que l’on puisse prévoir une course de vitesse entre le chef du gouvernement et le Parlement, entre le 22 octobre et le 4 novembre.

Après la dissolution du Parlement, les partis politiques et les candidats disposent de 25 jours pour tenter de convaincre les électeurs. Si, comme certaines rumeurs semblent l’indiquer,

les élections se tenaient début novembre, le retrait éventuel du Royaume-Uni de l’Union européenne le 31 octobre aurait eu lieu selon le scénario du no deal « accidentel », en pleine période préélectorale où, en principe, aucune décision politique ne doit être prise. La perspective d’un tel coup de force a fait dire au chef de l’opposition que le Premier ministre préparait un « abus de pouvoir anticonstitutionnel, anti-démocratique et sans précédent ». Il a jugé nécessaire d’en référer au Secrétaire du Cabinet pour lui demander des précisions sur les règles afférentes à cette période dite de purdah[10].

Une intervention de la Reine en dernier recours ?

Traditionnellement, le seul moment où la Reine peut exercer son influence sur la vie politique est à l’occasion des rencontres privées qu’elle a avec le Premier ministre où elle peut exercer son « droit d’être consultée, d’encourager et d’avertir ». Sa dernière intervention effective remonte à 1975 à l’occasion de la crise constitutionnelle en Australie, mais selon Sarah Nickson de l’Institute for Government[11] les conséquences furent négatives pour le Premier ministre élu et le Premier ministre sortant. Si après le vote de défiance Boris Johnson refusait de démissionner la Reine pourrait-elle l’obliger à le faire et choisir un autre chef de gouvernement ? Si les avis divergent à ce sujet, il paraît certain qu’elle aurait besoin de l’assurance formelle qu’une majorité de députés se soit ralliée sous un autre nom, une hypothèse qui paraît hautement improbable. Toutefois, selon Royal Central[12], un organe de presse indépendant consacré à la famille royale, Sa Majesté n’a pas caché sa lassitude et ses frustrations devant l’état de la vie politique au Royaume-Uni et l’incapacité des responsables politiques à exercer correctement leurs fonctions.

Conclusion

Dans sa préface d’Androcles et le Lion, le célèbre dramaturge irlandais George Bernard Shaw a écrit : « la prétendue aptitude des Anglais à se gouverner eux-mêmes est démentie par chaque chapitre de leur histoire ». Ce jugement de l’auteur, livré de façon ironique en 1912 dans le but de railler la rhétorique impérialiste et la conviction des Anglais que des peuples inférieurs comme les Irlandais n’étaient pas aptes à se gouverner eux-mêmes, prend une pertinence particulière dans le contexte actuel.

Le scénario que le Premier ministre risque de mettre en place pourrait se comparer à une mauvaise farce si l’avenir d’une nation et la survie d’un État n’étaient pas en jeu.

Si l’ancien Premier ministre travailliste Gordon Brown a dénoncé une idéologie nationaliste destructive en déclarant que l’Union des quatre nations risquait fort de sombrer dans l’oubli, le conservateur John Major, qui succéda à Margaret Thatcher, s’est déclaré prêt à poursuivre Boris Johnson devant les tribunaux.

La partie n’est pas gagnée pour le Premier ministre. Ses qualités de manœuvrier tout comme celles de son premier conseiller en stratégie, Dominic Cummings, vont être sérieusement mises à l’épreuve. Outre la crise de réputation que va subir le Royaume-Uni, les pressions accrues sur la livre, l’emploi, la consommation et la croissance pourraient bien enrayer le processus du no deal.

[1] Il obtint 92 153 voix contre Jeremy Hunt qui a recueilli 46 656 suffrages.

[2] Le départ du Royaume Uni pourrait toutefois préfigurer une meilleure attractivité pour l’Irlande en matière d’investissements étrangers, qui profiteraient aux secteurs à forte valeur ajoutée de l’industrie pharmaceutique, des hautes technologies de la banque, de l’assurance et des services financiers, même si la concurrence avec d’autres pôles européens risque d’être rude.

[3] « Cost of no deal revisited », UK in a changing Europe, https://ukandeu.ac.uk/wp-content/uploads/2018/09/Cost-of-No-Deal-Revisted.pdf

[4] Ce projet de loi avait donné lieu à un premier amendement, déposé par l’ancien ministre de la Justice pro-européen, le 8 juillet, mais qui n’avait pas été retenu.

[5] La Première ministre, Arlene Foster, était gravement mise en cause dans un programme d’aides financières pour la mise en place d’un système de chauffage à l’énergie renouvelable. Ce programme, à l’usage des fermiers et des patrons de petites entreprises, aurait donné lieu à de graves abus et il aurait pu coûter 400 millions de livres à l’État, s’il avait été poursuivi jusqu’à 2036.  

[6] La motion serait libellée en ces termes : “Cette Chambre n’a plus confiane dans le gouvernement de sa Majesté”.

[7] Catherine Haddon, “Can Parliament stop no deal ?”, The Economist, 8 juillet 2019.

[8] Julian Borger, “We’ll block trade deal if Brexit imperils open Irish border”, say US politicians, The Guardian, 31 juillet 2019.

[9] Richard Neal, Coprésident du Caucus des Amis de l’Irlande et Président de la commission des finances à la Chambre des Représentants a également déclaré que la dimension américaine de l’Accord du Vendredi Saint était primordiale.

[10] Ce mot en langue ourdou, qui fait référence à un état d’isolement et de secret, désigne la période préélectorale où les fonctionnaires du gouvernent reçoivent des instructions précises sur les règles à suivre dans la conduite des affaires publiques.

[11] Sarah Nickson, BBC Newsnight interview, 8 juillet 2019.

[12] Charlie Proctor, The Queen ‘dismayed’ by politicians who have an ‘inability to govern’, Royal Central, 11 août 2019,  https://royalcentral.co.uk/uk/queen/the-queen-dismayed-by-politicians-who-have-an-inability-to-govern-128448/

Les risques d’un “no Brexit”, les probabilités croissantes d’un “no deal”

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L’arrivée de Boris Johnson à la tête du gouvernement britannique a suscité de façon quasi unanime la suspicion et les craintes. Les analyses le décrédibilisant, notamment par la comparaison (trop) systématique avec Donald Trump, se sont multipliées. Le nouveau locataire du 10 Downing Street a de quoi provoquer la défiance dans un monde politique occidental de plus en plus contaminé par le populisme. Quant au mantra du nouveau Premier ministre, « le Brexit : do-or-die », il a de quoi effrayer, car il induit que la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne se fera, y compris en l’absence d’un accord entre les deux parties. Tout comme le personnage qui la tient, la feuille de route est jugée brouillonne et dangereuse. Les observateurs et les experts reprennent donc la plume pour expliquer, avec raison, que le Brexit sans accord serait une catastrophe. Une question en découle : vaut-il mieux un Brexit sans accord ou pas de Brexit du tout ? Pour la majorité de ceux qui s’intéressent au sujet, la seconde branche de l’alternative doit l’emporter. Il est inutile de revenir sur les motifs politiques, économiques et sociaux difficilement contestables qui justifient cette approche. Sans remettre en cause le bien-fondé, une mise en garde nous paraît indispensable à l’heure où la musique du retour en arrière se fait de plus en plus entendre en parallèle de la cacophonie annoncée d’un no deal.

Empêcher le Brexit serait un processus qui s’inscrirait dans la longue lignée de ceux qui ont eu pour but, depuis 2005 et avec des arguments tout à fait convaincants, de contourner l’avis des peuples. Il ne s’agit pas ici de discuter de la pertinence du recours au référendum ou des motifs qui ont mené l’électorat à rejeter les projets qui leur ont été soumis. Il s’agit simplement de reconnaître que, dès lors que le corps politique a choisi de s’engager dans une voie démocratique, il doit en respecter l’issue, quel qu’en soit le coût. C’est le prix de la démocratie. Alors que l’on s’interroge sur les conséquences du Brexit (avec ou sans traité de sortie) pour l’éviter, peu de voix se font entendre afin d’insister sur les dangers d’un « no Brexit » qui reviendrait à annihiler les résultats d’un vote populaire.

L’Union européenne est jugée technocratique et peu démocratique par les citoyens. Ce ressenti, qui mériterait d’être discuté, recèle néanmoins une part de vérité. La ratification du traité de Lisbonne en 2007 a été perçue comme une trahison des peuples par l’élite après que les Français et les Néerlandais avaient rejeté un traité tout à fait similaire à celui de 2005 (le traité établissant une Constitution pour l’Europe). En 2008, le refus des Irlandais de modifier leur Constitution permettant la ratification le traité de Lisbonne est renversé par l’organisation d’une seconde votation seulement un an et demi après. Au Royaume-Uni, alors même que le parti travailliste au pouvoir avait promis un référendum sur le texte de 2005, le Premier ministre Gordon Brown l’écarte pour le traité de Lisbonne. Ayant du mal à assumer sa décision, il sera d’ailleurs le seul chef de Gouvernement à ne pas signer l’accord, préférant dépêcher son ministre des Affaires étrangères, David Miliband, pour le faire. En 2015, c’est au tour des Grecs de s’exprimer massivement contre le plan néolibéral de la « troïka » visant à assainir les finances de leur pays pour que ce dernier puisse se maintenir dans la zone euro. Alexis Tsipras à l’origine de cette consultation est contraint par l’Union européenne d’en ignorer l’issue. Ces reniements successifs n’ont fait que distendre une relation de confiance déjà sérieusement abimée entre les gouvernants et les citoyens. Les populismes n’ont pu que prospérer sur un tel terrain, tout comme les postures ouvertement autoritaristes. À quoi bon se prétendre démocrates alors que ceux qui considèrent en être sont les premiers à mépriser les implications d’une procédure démocratique ?

Si, dans quelques mois, le Brexit ne parvient pas à son terme, les Nigel Farage, Marine Le Pen, Jean-Luc Mélenchon, Victor Orban ou Matteo Salvini pourront claironner avec une audience toujours plus large que la volonté des dirigeants politiques et la logique économique dominante ont encore triomphé de l’expression démocratique du peuple. Bien qu’elle n’ait pas souvent été d’une grande lucidité, Theresa May avait parfaitement conscience du danger de la remise en cause du Brexit, y compris par le recours opportuniste et risqué à un second référendum. Elle n’a cessé d’affirmer qu’il s’agirait d’une « trahison de la démocratie » et une atteinte « à la cohésion sociale » déjà sérieusement entamée outre-Manche. Le Brexit est le symptôme d’une crise globale des sociétés occidentales et l’aggravera sans doute. Pourtant, il n’en est pas à l’origine. Ce n’est pas en le contournant que les problèmes du Royaume-Uni ou de l’Union européenne seront résolus, mais bien en révisant un logiciel politique et une organisation économique qui, non seulement n’ont pas permis la réduction des fractures sociétales et territoriales contemporaines, mais ne semblent pas être adaptés à de nouveaux enjeux, tel l’environnement. Le Brexit est un défi qu’il faut surmonter et non pas renier pour que l’Union européenne progresse politiquement. Boris Johnson et les Brexiteers ne sauraient avoir le monopole de la rhétorique du succès.


Le second risque qui est évoqué avec constance dans les discussions relatives au Brexit, c’est évidemment le no deal. Désormais, et conformément à ce que nous avions expliqué dans le billet du lendemain de la démission de Theresa May, le seul moyen de le prévenir efficacement pour le Parlement est de provoquer la démission du Gouvernement par l’adoption de la défiance. Si elle était votée par une majorité de membres des Communes, deux possibilités se présentent : la constitution d’un nouveau gouvernement viable, sans doute de coalition “anti no deal”, soit provoquer une dissolution.

Dans un précédent post, nous avions expliqué les conditions pour que la responsabilité du gouvernement soit engagée, ainsi que ses conséquences. Le vote de la défiance n’entraîne pas automatiquement la dissolution. Un certain délai est prévu pour parvenir à la formation d’un nouveau gouvernement (14 jours). Ce n’est que lorsque ce laps de temps est épuisé que la dissolution est actée. La date des élections est ensuite fixée par le Premier ministre qui doit prendre en compte la règle selon laquelle le Parlement est automatiquement dissout 25 jours avant le déroulement du scrutin. Par conséquent, plus les semaines passent, moins la perspective d’élections anticipées est de nature à empêcher un no deal. Selon nos calculs fondés sur le Fixed-Term Parliaments Act de 2011, il faudrait que la défiance soit votée tout début septembre pour que le processus permette au nouveau Parlement de se réunir et empêcher le no deal (et si tant est qu’une majorité soit constituée autour de cet objectif). De surcroît, Boris Johnson peut proposer à la reine une date d’élection postérieure au 31 octobre, empêchant ainsi la réunion du Parlement avant la date fatidique. Cette manipulation serait grave d’un point de vue politique et contraire à l’esprit de la Constitution, car elle reviendrait à mépriser la position du Parlement sur le Brexit. Boris Johnson juge néanmoins que l’avis du peuple prime celui des MPs, ce qui revient à considérer qu’il dispose d’un mandat directement lié à l’expression de la souveraineté populaire, et non plus de la souveraineté parlementaire. Boris Johnson pourrait avancer l’argument selon lequel la réalisation du Brexit est un engagement issu du programme électoral des tories de 2017 qui doit être respecté. Cependant, ce manifesto s’engageait pour une sortie sur le fondement d’un accord. Là encore, le no deal n’est que partiellement en conformité avec les conventions politiques britanniques.

L’arrivée de Boris Johnson coïncide donc avec le retour en force de deux questions fondamentales qui engagent le respect des processus démocratiques et des logiques constitutionnelles. Vaut-il mieux un no deal ou un no Brexit ? Faut-il écarter la souveraineté du Parlement pour faire prévaloir le résultat d’un référendum ? Au stade où nous en sommes, il convient de lever les doutes et d’avancer. Les réponses qui seront données aux deux interrogations pourraient contrarier les défenseurs du Parlement dont nous sommes. Mais la continuation de la crise n’est pas des plus bénéfiques pour Westminster. Le Parlement s’est, de surcroît, exprimé. Les MPs n’ont pas su prendre une décision claire pour fixer un cap au Gouvernement de Mme May. Nous ne voyons donc que deux issues au Brexit si Boris Johnson maintient la ligne politique actuelle : le vote de la défiance en septembre puis la constitution d’une coalition nationale ou le respect des résultats du référendum en risquant le no deal au 31octobre. La première hypothèse a notre préférence, mais elle est écartée pour l’instant par un Labour favorable à des élections dont le résultat reste aléatoire. Il faut espérer que d’ici au 3 septembre, les convictions des uns et des autres auront évolué…

Élection de BoJo, la problématique de la prorogation du Parlement et la persistance du scénario du no deal

Le nouveau leader du parti conservateur vient d’être désigné. Par convention politique, Boris Johnson hérite aussi des clefs du 10 Downing Street. Il bat son concurrent et ministre des Affaires étrangères sortant, Jeremy Hunt, par 92153 voix contre 46656.   L’événement était prévu et ne surprend personne. Avant de tenter de profiter de congés mérités dans une torpeur caniculaire inquiétante, il n’est pas inutile de faire le point sur les actualités politiques et juridiques récentes du Brexit… histoire de faire un sort à quelques imprécisions et inexactitudes que nous entendons ici ou là.

Le Parlement a-t-il empêché de façon absolue la prorogation du Parlement ?

Le 18 juillet, la Chambre des Communes a adopté un amendement au projet de loi relatif à la formation de l’Exécutif en Irlande du Nord qui est en crise depuis plus de deux ans (notamment en raison de l’intransigeance du DUP qui ne se contente pas de troubler l’émergence d’une majorité à Westminster favorable à un accord sur le Brexit). Apparemment, ce texte n’a que peu de liens avec la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. Pourtant, les parlementaires sont parvenus à utiliser ce véhicule législatif pour contraindre le futur Premier ministre à ne pas procéder à la prorogation du Parlement quelque temps avant la date fatidique du 31 octobre. Nous avions évoqué cette possibilité dans une note d’un précédent billet. La prorogation consiste à mettre un terme à la session parlementaire. La décision est prise par le monarque sur la recommandation du Conseil privé, en général concomitamment à la dissolution du Parlement. En vertu des conventions de la Constitution, c’est le Gouvernement qui est en est maître. La reine ne saurait s’y opposer, pas plus que le Parlement lui-même. Ce dernier n’a que le pouvoir d’en encadrer le recours. C’est ce qu’il a fait en cette mi-juillet.

Le projet de loi prévoit que le Gouvernement publiera systématiquement un rapport à destination des parlementaires pour qu’ils sachent où en sont les négociations relatives à la formation d’un exécutif en Irlande du Nord. S’appuyant sur un premier amendement adopté par les Communes puis modifié par les Lords, Dominic Grieve a proposé une nouvelle mouture rendant encore plus drastiques les obligations imposées au Gouvernement. Ces amendements programment un suivi bimensuel à partir de l’automne jusqu’au mois de décembre 2019, et ce, par la publication d’un rapport qui doit être débattu par le Parlement à la suite du dépôt d’une motion. En outre, en cas de prorogation, le Parlement peut se réunir de plein droit pour considérer l’évolution de la constitution de l’Exécutif nord-irlandais. À la lumière de ces modifications adoptées par 315 voix contre 274[1], le Premier ministre ne peut solliciter une prorogation de la Reine, au risque de violer la loi.

Avant le 18 juillet, Lord Pannick dans un article de The Times, puis l’ancien Premier ministre, John Major, ont affirmé qu’un recours contre la décision du Cabinet de conseiller la Reine de proroger le Parlement était concevable. Comme l’a parfaitement démontré Robert Craig, l’argumentaire des deux personnalités était critiquable. C’est sans doute l’une des raisons pour lesquelles Dominic Grieve, fin juriste, a soumis une version plus précise de l’amendement en cause qui exprime la volonté du Parlement d’être convoqué afin d’étudier les progrès des discussions institutionnelles en Irlande du Nord. Sur ce fondement et en application du jugement Miller relatif à la notification de l’intention du Royaume-Uni de sortir de l’UE, le Premier ministre qui refuserait de réunir le Parlement pour lui soumettre la motion précitée “frustrerait” une volonté exprimée dans la loi. Ainsi, un requérant pourrait demander à un juge de relever cette frustration et d’obliger le Gouvernement à convoquer le Parlement. La démonstration n’est pas sans limites. Primo, il se peut très bien qu’un Exécutif soit formé en Irlande du Nord avant le 31 octobre, ce qui rendrait tout suivi inutile. Secundo, le Gouvernement pourrait valablement proroger le Parlement sans frustrer le Parlement de l’examen d’une éventuelle motion sur la situation nord-irlandaise. Une prorogation d’une douzaine de jours, entre le 22 octobre et le 4 novembre, ne serait pas illégale puisque le Gouvernement pourrait soumettre une motion dès le début de la nouvelle session pour se conformer aux obligations du texte. Le Parlement pourrait prévenir cette manœuvre en tentant de maîtriser l’ordre du jour et imposer la date de discussion de la motion. Quoi qu’il en soit, devant un juge, le requérant serait conduit à démontrer que la procédure parlementaire telle qu’elle est conduite par l’Exécutif frustrerait le Parlement, ce qui n’est pas flagrant au regard de ce qui vient d’être expliqué. Le seul autre fondement potentiel pour identifier la frustration serait de caractériser l’intention claire du Parlement en défaveur du no deal. Sur ce point, aucune réponse catégorique ne peut être apportée. Il n’est pas certain que l’opinion exprimée lors de votes de motions ou de l’adoption de loi Cooper (European Union (Withdrawal) Act 2019) entre décembre 2018 et mars 2019 soit suffisante pour caractériser une frustration qui doit, selon la jurisprudence (in Miller, § 51), émaner d’une clause claire d’un Act of Parliament. Concrètement, le juge devra accepter une démonstration selon laquelle l’Exécutif, en mettant fin à la session provoquant un no deal sans le consentement des chambres, a frustré le principe de souveraineté du Parlement qui a exclu une sortie de l’UE par les votes des sept derniers mois. L’issue du contentieux dépendrait des conclusions à apporter à deux problèmes juridiques : quelle valeur constitutionnelle donner à des motions, d’une part ? La loi Cooper exprime-t-elle de façon suffisamment claire le rejet d’un no deal, alors qu’elle porte exclusivement sur l’extension des négociations, d’autre part ?

Indéniablement, le Parlement a rendu plus ardue la prorogation, mais on ne peut l’écarter de façon absolue. Ce qui est certain, c’est que la Chambre des Communes use de tous les moyens dont elle dispose pour prévenir un no deal. Dans notre post du 27 mai, nous avions démontré que les expédients utilisés entre décembre 2018 et mars 2019 ne pouvaient plus être dirigés efficacement contre le Gouvernement. Les parlementaires ont alors fourbi une nouvelle arme procédurale pour marquer, une fois de plus, leur aversion du no deal. Le vote du 18 juillet n’est donc pas une surprise. Une observation similaire s’impose quant à l’idée selon laquelle un Brexit sans accord deviendrait impossible.

Non, le no deal n’est pas impossible

Nous ne le rappellerons jamais assez : le Brexit ne peut être compris sans bien maîtriser deux de ses multiples facettes, juridiques et politiques. Juridiquement, le no deal est toujours plausible. À ce sujet, nous renvoyons aux analyses publiées les semaines passées sur le site de l’Observatoire. Nous nous contentons de souligner que le no deal n’est désormais envisageable que par « accident », provoqué ou non. Si le Parlement britannique ne parvient pas à valider un accord avec l’UE avant le 31 octobre et si le Conseil européen refuse de reporter une troisième fois la date de sortie, il faudra se résoudre à un Brexit dur. Cette situation peut toujours résulter de la mauvaise volonté du futur Premier ministre à ne pas trouver un terrain d’entente avec les négociateurs européens.

Il est peu vraisemblable que, politiquement, Boris Johnson use des moyens juridiques dont il dispose pour passer outre l’opinion du Parlement. Là encore, nous recommandons la lecture de notre propos du 27 mai dernier : il est presque acquis que, si le chef du Gouvernement s’engageait dans cette voie, les probabilités d’adoption d’une motion de défiance, d’une dissolution puis d’une élection anticipée seraient décuplées. Or Boris Johnson a clairement exclu de provoquer un tel enchaînement de circonstances. L’ancien maire de Londres n’a que peu de marge de manœuvre et il en parfaitement conscience.

Non, Boris Johnson n’est pas le Donald Trump du Royaume-Uni

BoJo est régulièrement comparé à Donald Trump. Il est vrai qu’il a l’art de tenir des propos absurdes et des postures provocantes, voire ridicules. La cohérence n’est pas forcément sa qualité première (il suffit de se reporter à ses déclarations sur l’avenir de la frontière avec l’Irlande du Nord pour s’en convaincre). Il sait parfaitement user de la vulgate populiste et n’a pas hésité à mentir éhontément durant la campagne référendaire de 2016 (ce qui lui a valu un procès, certes très médiatique, mais peu crédible). Pourtant, sa personnalité est plus complexe. Contrairement à Donald Trump, c’est un homme cultivé qui a une très bonne maîtrise de l’histoire et des traditions de son pays. Bien qu’il n’ait pas brillé comme ministre des Affaires étrangères, il est ouvert au monde. Francophile, il ne renie absolument pas l’héritage européen. C’est l’UE qu’il combat depuis des années. Et encore : son ralliement au Brexit est plus une tactique pour réaliser son destin national qu’une conviction chevillée au corps. En ce qui concerne la survenance d’un Brexit sans accord, il y est a priori hostile. Deux faits le prouvent : d’une part, à quelques semaines du lancement de la campagne officielle en 2016, il n’avait toujours pas choisi entre les soutiens au oui ou au non ; d’autre part, en mars, il a fini par s’exprimer en faveur du traité conclu par Theresa May, cette dernière ayant accepté de mettre sa démission en jeu. Le pragmatisme du nouveau Premier ministre inquiète même les hard Brexiters, ainsi que le mentionne le Financial Times.

Durant la campagne pour le leadership du parti, Boris Johnson n’a pas brillé. Il a commis de nombreuses inexactitudes, en particulier lorsqu’il a brandi un lot de harengs sous vide produit sur l’île de Man pour fustiger les contraintes réglementaires de l’UE. Le candidat avait oublié que cette dépendance de la Couronne n’en était pas membre (c’est un territoire associé à l’UE soumis à des conventions spéciales). Sûr de son succès (la modestie ne fait pas partie de son répertoire), Boris Johnson n’a certainement pas préparé ses interventions avec la rigueur nécessaire pour maîtriser les subtilités du droit de l’UE.

En revanche, au-delà de ces sorties de route pour l’instant sans conséquence, Boris Johnson n’a jamais clairement affirmé qu’il était favorable à un Brexit dur (c’est-à-dire sans accord). Il a admis qu’il pourrait survenir et qu’il s’en accommoderait s’il n’y avait pas d’autres options, ce en quoi il a parfaitement raison. Il a aussi soutenu qu’il souhaitait que le Brexit soit une réalité le 31 octobre. Là encore, nous ne pouvons que partager son opinion : cette séquence de la vie politique britannique et européenne n’a que trop duré. Il faut y mettre un terme. Habité par Churchill qu’il admire, Boris Johnson est peut-être, de ce point de vue, plus capable que Theresa May d’assumer une décision forte et difficile. Il ne s’agit là que d’une supposition qui peut manquer de réalisme, car elle ne prend pas en compte une donnée essentielle : la position des institutions de l’Union sur l’issue du Brexit.

Oui, l’Union européenne caresse toujours l’espoir que le Brexit ne se fera pas

Le suivi des négociations sur le Brexit a démontré que des responsables comme Donald Tusk, l’ancien président du Conseil européen, ne croyaient pas vraiment au départ du Royaume-Uni de l’UE en insistant sur le fait que la porte du retour en arrière était toujours ouverte. Le soutien aux deux reports, parfois en dépit de l’intérêt de l’UE selon nous, pouvait être interprété comme une stratégie permettant l’organisation d’un second référendum pour revenir au statu quo ante. Avec les élections européennes et le désir de la France de mettre fin rapidement au Brexit, la nomination de personnalités à la tête des institutions de l’UE moins conciliantes à l’égard du Royaume-Uni était envisageable. Pourtant, dans une interview donnée au quotidien Le Monde dans son édition du 20 juillet, la nouvelle présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, a affirmé que, « s’il y a de bonnes raisons de la part de nos amis britanniques pour un report, je suis prête à les entendre. » La ligne de l’UE n’a donc pas varié et la présidente allemande suit celle de la chancelière Angela Mekel qui avait pesé de tout son poids politique pour faire obstacle à la volonté de la France de fixer une deadline plus précoce à un énième report. Il faut dès lors s’attendre à ce que le Brexit soit encore repoussé pour des motifs exclusivement économiques et au mépris de l’intérêt et de l’autorité politique de l’UE. Le primat de l’Allemagne au sein des institutions européennes est, à cet égard, préjudiciable. Il conduit à en privilégier les intérêts économiques. Le commerce allemand est, en effet, très fortement imbriqué à celui du Royaume-Uni. Il souffrirait plus que tout autre État membre d’un no deal. Le Brexit n’est pas que le révélateur d’une crise politique au Royaume-Uni. Il interroge aussi l’équilibre entre les puissances d’une UE trop dominée par l’Allemagne.

Cette observation vient clore la troisième saison du feuilleton à suspens du Brexit. Les incertitudes demeurent. Les parlementaires britanniques partent en congé ce 25 juillet jusqu’au 3 septembre avec autant de doutes que durant les trois derniers étés. Dans l’attente de la rentrée, nous renvoyons nos lecteurs à quelques analyses récentes de la Chambre des Communes particulièrement intéressantes sur :

L’ensemble des productions de la Chambre des Communes est disponible à l’adresse suivante : https://www.parliament.uk/business/publications/research/eu-referendum/

Durant le mois d’août, nous relaierons les informations urgentes via LinkedIn et Twitter. L’Observatoire reste naturellement “ouvert” aux contributeurs qui désirent publier leurs analyses sur le Brexit.

Bonne lecture et bel été.

[1] La ministre de la Culture a voté pour et quatre membres du cabinet se sont abstenus, dont Philip Hamond, le Chancelier de l’Échiquier, qui a par ailleurs déclaré qu’il démissionnerait immédiatement si Boris Johnson était élu chef du parti conservateur, à l’instar de ses collègues David Gauke et Alan Duncan.

Comprendre la désignation du futur leader des conservateurs (et Premier ministre), par Marie-Claire Considère-Charon

Le 24 mai 2019 Theresa May annonçait qu’elle quittait officiellement le 7 juin son poste de chef du parti conservateur et unioniste, tout en continuant à assumer ses fonctions de Premier ministre jusqu’à l’élection de son successeur. Sa démission, largement anticipée, a aussitôt ouvert la course à l’investiture pour la direction du parti qui, depuis de longs mois, traverse une crise inédite.

L’annonce de Theresa May survenait trois ans après la démission de son prédécesseur, David Cameron, qui, après avoir perdu le referendum du 23 juin 2016, décida de quitter la scène politique. Theresa May, qui était alors ministre de l’Intérieur, remporta l’élection à la tête du parti après le retrait de Andrea Leadsom. Il lui incombait dès lors la lourde mission de mettre en place le processus du Brexit, mais ce n’est que le 29 mars 2017 qu’elle demandait au Président du Conseil Européen, Donald Tusk, l’application de l’article 50 qui précise les modalités de retrait d’un État membre de l’Union Européenne. Le mois suivant, elle organisait des élections anticipées dans le but de renforcer son autorité pour négocier au mieux un accord de retrait avec l’Union Européenne, pensant ainsi consolider la petite majorité du parti conservateur aux Communes. Contrairement aux pronostics, qui lui prédisaient une victoire éclatante, la perte de 12 sièges allait déboucher sur l’absence de majorité au Parlement (hung Parliament) et un gouvernement minoritaire. Cette situation critique la pousserait à signer un accord de confiance et de soutien avec le Parti unioniste démocrate d’Irlande du Nord qui devait lui fournir le renfort de dix autres élus.

Entre 2017 et 2019, son autorité n’allait toutefois pas cesser de s’éroder avec la perte de nombreux appuis au sein du gouvernement qui n’hésitaient pas à critiquer son action ouvertement et parfois même violemment. Les démissions de ministres allaient se succéder à un rythme inégalé dans l’histoire des gouvernements britanniques.

Une sorte de guerre d’usure allait se livrer entre le Parlement et le gouvernement. Les difficultés de la Première ministre s’aggravèrent en novembre 2018 lorsque quarante-huit députés conservateurs eurosceptiques se liguèrent pour déposer une motion de censure à son encontre, motion qui fut néanmoins rejetée en décembre 2018. À l’issue de bien des péripéties et de nombreux reports et contretemps, elle parvenait à négocier avec les responsables européens un accord de retrait qu’elle tenta par trois fois, en vain, de faire valider aux Communes.

Une longue suite de spéculations s’ensuivit sur son éventuel départ dû à sa gestion du Brexit que la plupart des députés à la Chambre, y compris ceux de son camp, jugèrent désastreuse. Lorsqu’elle se déclara disposée à soumettre son projet au vote des Parlementaires pour la quatrième fois, elle provoqua un tollé au sein de son cabinet. Les élections européennes du 23 mai 2019 lui donnèrent le coup de grâce en rejetant le parti conservateur en cinquième position à seulement 9 % des voix. Le 24 mai, la voix brisée par l’émotion, elle annonçait sa démission en déclarant que ce serait toujours un grand regret pour elle de n’avoir pas réussi à mettre en œuvre le Brexit.

La procédure de sélection des candidats

L’élection au poste de dirigeant est une étape essentielle dans le fonctionnement des partis de gouvernement. Le choix est crucial dans la mesure où le leader du parti qui, en général, est le chef de la formation qui remporte les élections, deviendra le prochain chef du gouvernement. L’élection de 2019, tout comme celle de 2017 qui permit à Theresa May d’accéder au pouvoir, a ceci de particulier qu’elle ne fait pas suite à des élections législatives, mais doit désigner un remplaçant au Premier ministre démissionnaire. Après la démission de Theresa May, il s’agit, avant tout, de choisir celui qui pourrait mener à bien le processus du Brexit et trouver un dénouement à la crise politique là où a échoué celle qui l’a précédé.

L’appel à candidatures était clos le 10 juin. Seuls étaient éligibles les membres du Parlement et chaque candidat devait recevoir l’appui d’au moins huit députés dès le premier vote. Les principes généraux de la procédure de sélection des candidats sont inscrits dans la constitution interne au parti. Alors que naguère le choix se faisait de façon simple, mais peu transparente, aujourd’hui le processus de désignation du cadre dirigeant du parti suit une procédure complexe en deux temps.

L’exécutif du comité 1922 (en charge de la gestion du parti) a, en effet, décidé de durcir les règles de la procédure en accord avec le conseil d’administration, de façon à éviter, selon les termes de l’ancien dirigeant du parti conservateur Ian Duncan Smith, “la charge de la brigade légère” c’est-à-dire un nombre pléthorique de postulants.

Après la clôture des candidatures, les 313 élus conservateurs, dont 13 Écossais et 8 Gallois, mais aucun Nord-Irlandais, devaient départager les candidats par une série de votes et, finalement, retenir les deux candidats qui rassembleraient le plus de suffrages. Cette première étape a donné lieu à 5 votes successifs échelonnés entre les 10 et 20 juin.

Pour continuer la course après le premier vote du 13 juin, les candidats ont dû obtenir au moins 17 voix, soit 5% des suffrages. Au second vote qui a eu lieu le 18 juin, il leur fallait franchir le seuil de 33 voix soit 10%. Un troisième tour eut lieu le 19 juin, et enfin les deux derniers tours, le 20 juin. Les candidats n’obtenant pas le seuil requis de suffrages ont été éliminés un à un jusqu’à ce qu’il n’en reste plus que deux en lice.

Une fois terminée la procédure de sélection des candidats et l’annonce officielle des deux finalistes faite, la parole est donnée aux adhérents du parti dont le nombre s’élève à environ 160 000. Ils devront voter par correspondance pour un des deux candidats. Le nom du futur Premier ministre devrait être annoncé au cours de la semaine du 22 juillet et c’est à ce moment que Theresa May remettra à la Reine sa démission. Le 26 juillet les vacances parlementaires débuteront.

Le calendrier de l’élection du chef du parti conservateur

Premier vote des députés

13 juin

Deuxième vote des députés

18 juin

Troisième vote des députés

19 juin

Quatrième vote des députés

20 juin

Cinquième vote des députés

20 juin

Annonce des deux finalistes

20 juin

Début des meetings électoraux

22 juin

Envoi des bulletins de vote aux adhérents

6-8 juillet

Annonce du vainqueur de l’élection

22 juillet

Ce sera la première fois que les adhérents du parti conservateur éliront le Premier ministre. Cette procédure sans précédent a suscité de nombreuses critiques et controverses. Le fait de déléguer le choix du futur Premier ministre à des adhérents non élus et non mandatés par la nation et d’en exclure l’électorat au sens large a été jugé anticonstitutionnel. Cela revient à confier une décision extrêmement grave à moins de 0,4% des électeurs.

Malgré un contexte très difficile lié à la crise du Brexit, on a assisté à un afflux de candidats parmi les grandes figures du parti qu’il s’agisse de ministres du gouvernement ou d’anciens ministres, à commencer par Boris Johnson.

Après le retrait volontaire d’un certain nombre de candidats, avant même le départ de la course, le nombre de concurrents s’élevait à dix : Boris Johnson, Jeremy Hunt, Michael Gove, Sajid Javid, Dominic Raab, Matt Hancock, Rory Stewart, Andrea Leadsom, Mark Harper et Esther Mc Vey.

Le Brexit au cœur du débat

Les dix concurrents sont des partisans du Brexit, même si certains ont pu voter pour le maintien dans l’Union Européenne comme Rory Stewart et Jeremy Hunt, ou hésiter entre les deux options proposées par le referendum du 23 juin 2016 comme Boris Johnson. Si leur approche peut diverger sur la méthode, on constate un consensus sur le fond. Parmi eux, il y existe une quasi-unanimité contre l’accord signé par Theresa May qui leur apparaît comme une cote mal taillée, préjudiciable à la volonté d’indépendance commerciale du pays. Lors du débat télévisé à la BBC le 18 juin

tous, sauf Rory Stewart, ont exprimé leur rejet dispositif du backstop, c’est-à-dire une union douanière qui lierait provisoirement le Royaume-Uni à l’Union Européenne dans l’attente d’une autre solution, et souhaitent le remplacer par des dispositions alternatives jugées suffisantes pour maintenir une circulation fluide à la frontière irlandaise.

Interrogé sur la façon d’y parvenir, Jeremy Hunt a répondu qu’une frontière soft était tout à fait possible grâce à la technologie. Sajid Javid s’est dit prêt à assumer le coût des installations requises, tout en demandant que le backstop ait une durée qui soit définie au préalable. Boris Johnson, sans vraiment répondre à la question, s’est contenté de dire que les problèmes posés par les échanges entre les deux Irlande pouvaient très bien être résolus pendant la période de transition.

À l’exception de Rory Stewart, tous se déclaraient partisans d’une reprise des négociations malgré les refus réitérés des responsables européens de revenir sur l’Accord de retrait.

Rory Stewart était également le seul à s’opposer formellement à une sortie sans accord (no deal) que tous ses concurrents n’ont pas écartée en cas de blocage persistant. Un certain nombre de candidats, comme Boris Johnson et Dominic Raab, se sont engagés à sortir leur pays de l’Union Européenne, quoi qu’il arrive, à la date du 31 octobre 2019.

L’idée de proroger le Parlement au-delà des vacances parlementaires – ce qui s’apparenterait à une atteinte grave à l’autorité du Parlement – dans le but de garantir la mise en œuvre du Brexit a été avancée par Dominic Raab et envisagée par Boris Johnson.

D’autres sujets furent abordés au cours des deux débats télévisés des 16 et 18 juin. Ils ont permis aux candidats de marquer leur différence ou d’afficher leur désaccord avec les rivaux. Ce fut le cas de la politique fiscale de Boris Johnson que Michael Gove jugeait beaucoup trop avantageuse pour les riches. Lorsque l’Imam Abdullah Patel a demandé aux candidats ce qu’ils pensaient de la rhétorique islamophobe dont étaient victimes les membres de sa communauté, le ministre de l’Intérieur Sajid Javid a saisi l’occasion de proposer la mise en place d’une commission d’investigation sur l’islamophobie au sein du parti. Il a ensuite demandé à ses collègues de dire s’ils étaient d’accord, ce qu’ils firent avec plus ou moins d’empressement. La question de l’environnement et du changement climatique a été soulevée par un jeune interlocuteur de Glasgow qui, après les réponses qui lui furent données, s’est déclaré peu impressionné. Jeremy Hunt a surpris son auditoire lorsqu’il a déclaré que les coupes claires dans les budgets de la santé et des affaires sociales effectuées sous son ministère avaient été trop importantes.

Le favori et ses concurrents au fil des votes

Dès le premier vote des parlementaires conservateurs, celui que l’on a surnommé “Bojo” se positionnait en favori, avec 114 voix sur 313. Suivaient notamment l’actuel chef de la diplomatie, Jeremy Hunt (43 voix), le Secrétaire d’État à l’Environnement Michael Gove (37), et le ministre de l’Intérieur Sajid Javid (23).

À en croire les commentaires, on pouvait supposer que la partie était gagnée d’avance. L’élection tournerait à la compétition entre Boris Johnson et les autres ou plus précisément parmi lesquels figurerait le meilleur “challenger”.

Premier tour de scrutin : jeudi 13 juin

Boris Johnson

114

Jeremy Hunt MP

43

Michael Gove MP

37

Dominic Raab MP

27

Sajid Javid

23

Matt Hancock

20

Rory Stewart MP

19

Andrea Leadsom

11 éliminée

Mark Harper

10 éliminé

Esther McVey

9 éliminée

À l’issue de ce premier tour de scrutin, trois prétendants au poste de Theresa May furent éliminés : Marc Harper, en charge de la discipline du parti, Andrea Leadsom, leader de la Chambre des Communes, et Esther McVey, ancienne secrétaire d’État à l’Emploi et aux Retraites. Ils n’étaient plus que sept hommes à concourir. Le ministre de la Santé et des Affaires sociales, Matt Hancock, quant à lui, décidait de se retirer de la course en déclarant qu’il continuerait à défendre ses positions centristes et les intérêts des entreprises.

Le candidat modéré, Rory Stewart, secrétaire d’État au Développement international, se démarquait des autres par sa vision claire et réaliste de la façon de mettre en œuvre le Brexit. Très actif sur les réseaux sociaux, il paraissait convaincant lors du premier débat télévisé et bien placé pour accéder à la deuxième place sur le podium. Cet ancien diplomate, poète à ses heures, se déclarait convaincu qu’une sortie sans accord serait un désastre pour le Royaume-Uni.

Deuxième tour : mardi 18 juin

Boris Johnson MP

126

Jeremy Hunt MP

46

Michael Gove MP

41

Rory Stewart MP

37

Sajid Javid MP

33

Dominic Raab MP

30 éliminé

Les six candidats étaient réduits au nombre de cinq après la sortie de Dominic Raab, ancien ministre du Brexit qui ne réussit pas à réaliser le score minimal de 30 voix. Partisan d’un Brexit dur tout comme Boris Johnson et Michael Gove qui restaient en lice, il s’était déclaré prêt à passer outre la volonté du Parlement pour le mettre en œuvre.

Troisième tour : mercredi 19 juin

Candidat

Nombre de voix

Boris Johnson

143

Jeremy Hunt

54

Michael Gove

51

Sajid Javid

38

Rory Stewart

27 éliminé

Le retournement que certains espéraient et qui aurait arrêté la progression de Boris Johnson ne s’est pas produit. Tandis que le favori confortait son score avec 143 suffrages, Rory Stewart était éliminé de la course avec dix points de moins qu’au vote précédent. Il paraissait pourtant certain d’être un des deux finalistes, mais sa prestation au deuxième débat dans les studios de la BBC, où il s’est révélé nerveux et même impatient, a semble-t-il déçu. On a pu être surpris toutefois de son piètre score, inférieur de 10 points à celui du tour précédent.

Quatrième tour : jeudi 20 juin

Candidat

Nombre de voix

Boris Johnson

157

Michael Gove

61

Jeremy Hunt

59

Sajid Javid

34 éliminé

Au quatrième tour de scrutin, Michael Gove, dont la réputation a été ternie par son aveu d’avoir consommé de l’héroïne dans sa jeunesse, avait dépassé de deux voix Jeremy Hunt dans la course à la présidence du parti, ce qui laissait supposer qu’on assisterait à un duel entre les deux champions d’un Brexit dur qui risquait de tourner à un affrontement dur. L’amitié entre les deux responsables politiques aurait en effet brutalement pris fin en 2016 lorsqu’il s’agissait de pourvoir au poste de Premier ministre laissé vacant par la démission de David Cameron. Au moment où Boris Johnson allait se déclarer candidat, Michael Gove lui avait retiré son soutien pour se présenter lui-même.

Le ministre de l’Intérieur, Sajid Javid, qui terminait dernier, devait abandonner la course. Il se déclarait toutefois satisfait d’avoir eu l’occasion de défendre sa vision d’un parti qui surmonte ses divisions, protège l’Union et s’ouvre à la modernité en transmettant les valeurs conservatrices aux jeunes générations. Il soulignait que son équipe avait participé à la campagne de façon honnête et franche.

Cinquième tour : jeudi 20 juin

Boris Johnson

160

Jeremy Hunt

77

Michael Gove

75 éliminé

Le jeudi 20 juin à 18h, le résultat final de la sélection des candidats était annoncé. Comme prévu, Boris Johnson avait conservé son avance très large sur celui qui serait appelé à l’affronter devant les adhérents. Le ministre de l’Environnement, Michael Gove, qui semblait bien positionné pour accéder au rang de second, s’est retrouvé en 3e position derrière Jeremy Hunt qui l’emportait de 2 voix seulement.

La large victoire de Boris Johnson tient essentiellement à l’idée communément répandue au sein de l’électorat conservateur qu’il sera le meilleur rempart contre le retour des travaillistes et le meilleur rival de Nigel Farage.

Certains doutes pèsent toutefois sur le comportement du vainqueur accusé de faire des promesses contradictoires aux parlementaires dans le seul but de gagner des voix, la course aux portefeuilles étant également ouverte à condition de miser sur le bon candidat.

Lui sont également reprochées des déclarations et des promesses vagues ainsi que des réponses évasives. Les parlementaires les plus hostiles à l’Union Européenne attendent des gages, et qu’il déchire purement et simplement l’accord signé avec les responsables européens.

Le moins que l’on puisse dire du vainqueur du scrutin est qu’il soit un homme de peu de convictions. Imprévisible, inconstant et souvent brutal dans ses propos. Il a multiplié les volte-face, les déclarations contradictoires ou inexactes.

Si l’on observe de près le report des voix au cours des votes successifs, on constate quelques anomalies qui peuvent justifier les rumeurs selon lesquelles les disciples de Boris Johnson auraient été chargés de voter pour un concurrent de leur mentor afin d’éliminer un autre jugé plus dangereux. L’hypothèse selon laquelle l’équipe de Boris Johnson aurait décidé de venger l’affront infligé par Michael Gove circule chez les parlementaires qui ont soutenu le ministre de l’Environnement.

La personnalité du ministre des Affaires étrangères, Jeremy Hunt, qui a remplacé Boris Johnson à la tête de la diplomatie britannique, est manifestement très différente. Poli, discret et tempéré, cet ancien entrepreneur talentueux est davantage un homme de compromis qui n’a pas toujours été clair sur les choix qu’il ferait une fois Premier ministre. Il ne désespère pas de revenir sur la question de la frontière irlandaise avec les Européens et envisage d’intégrer les Unionistes du DUP dans les négociations du Brexit.

Étant celui qui devra affronter le favori, après avoir devancé Michael Gove de deux voix seulement au dernier tour de scrutin, il a récemment durci le ton pour tenter de reprendre peu à peu l’avantage auprès des militants les plus radicaux.

Les deux finalistes devront s’expliquer devant les militants du parti à l’occasion de 16 meetings électoraux à travers le pays qui ont débuté à Birmingham le samedi 22 juin. Un débat télévisé sera également organisé le 9 juillet.

Une voie étroite et semée d’écueils

Les enjeux qui attendent le futur Premier ministre sont considérables et de diverse nature, politiques, économiques et sociétaux. Ils concernent l’avenir du parti conservateur, celui du pays et celui de l’Union.

Le défi majeur pour Boris Johnson et Jeremy Hunt sera de rassembler une majorité de députés. Il incombera d’abord au Premier ministre de reconduire le pacte signé avec le Parti unioniste Démocrate, dont le soutien est essentiel pour le maintenir à son poste, la seule alternative étant d’organiser de nouvelles élections. Mais la grande crainte des candidats à la succession de Theresa May est de permettre le retour au pouvoir des travaillistes. D’après le secrétaire d’État à la Santé, Matt Hancock, les élections seraient désastreuses pour le pays avec l’arrivée au pouvoir de Jeremy Corbyn avant Noël.

N’étant pas un unioniste aussi convaincu que Michael Gove (qui avait déclaré, dans un pamphlet intitulé le Prix de la Paix, que l’Accord du Vendredi Saint était la faute la plus grave du New Labour), Boris Johnson sait se montrer plus souple sur la question de la frontière irlandaise. Il s’est souvent voulu rassurant en affirmant dès février 2016 que rien ne changerait en cas de victoire du Brexit et qu’il n’y avait aucune raison que la zone commune de voyage qui fonctionne depuis un siècle ne cesse d’exister. Invité d’honneur au Congrès annuel du DUP en novembre 2018, Boris Johnson, après s’être livré à une attaque en règle contre l’accord de Theresa May, a toutefois déclaré que le Royaume-Uni commettrait une erreur historique s’il ne s’affranchissait pas du backstop. Il ajoutait que, si les Britanniques voulaient signer des accords de libre-échange, diminuer les tarifs douaniers et moduler leurs réglementations, il leur faudrait laisser l’Irlande du Nord devenir une semi-colonie économique de l’Union Européenne.

La promesse que tout reste comme avant, comme Theresa May et lui-même s’y sont engagés, bute inévitablement sur le refus d’une Union douanière. La version du Brexit que semble proposer Boris Johnson impose le choix – que les brexiteurs ont toujours refusé d’admettre – d’un aménagement de nouvelles infrastructures à la frontière et des contrôles sur les marchandises, les produits alimentaires et le bétail effectués entre la Grande-Bretagne et l’Irlande. Cette dernière option est inacceptable aux yeux des Unionistes qui composent la majorité au Parlement de Westminster aux côtés des Conservateurs. À l’occasion du Congrès du Parti unioniste démocrate, le 24 novembre 2018, la dirigeante Arlene Foster, proposait son soutien à Boris Johnson pour le poste de Premier ministre en échange de l’assurance qu’il ne laisserait pas tomber l’Irlande du Nord en sortant la Grande-Bretagne du backstop et créant, de ce fait, une frontière au milieu de la mer. La question de la frontière irlandaise est une source de frustration et d’agacement pour de nombreux Anglais. Elle empêche un retrait net et complet de l’Union Européenne et complique toutes les autres options. Selon un sondage récent réalisé par YouGov[1], une majorité de députés conservateurs préféreraient abandonner l’Irlande du Nord plutôt que de renoncer au Brexit. 63% d’entre eux seraient également prêts à sortir de l’Union Européenne en acceptant que l’Écosse quitte aussi le Royaume-Uni. Cela explique la grande crainte des Unionistes de voir le gouvernement britannique sacrifier l’Irlande du Nord au profit du Brexit.

Conclusion

Au cours des trois dernières années, la question du retrait de l’Union Européenne a bouleversé le système politique britannique et compromis gravement le fonctionnement des institutions. Le blocage persistant qui entrave toute avancée du pays vers une solution concertée et ordonnée paralyse de nombreux aspects de la vie économique et sociale. Le parti conservateur, miné par ses divisions, incapable d’afficher une vision cohérente et rationnelle, vit une véritable crise existentielle. Il a déjà fait les frais de deux Premiers ministres. À la faveur des élections européennes, le Parti du Brexit a réalisé une performance spectaculaire et a considérablement affaibli le camp tory. Le choix d’un troisième Premier ministre sera déterminant pour l’avenir de la nation et la survie du parti conservateur. Le futur chef du gouvernement ne disposera que de six semaines pour sortir le pays de l’impasse et sa marge de manœuvre sera très étroite. On peut s’interroger sur les capacités des deux concurrents à relever de tels défis. Le coordonnateur de la campagne du parti travailliste a affirmé que l’Angleterre avait besoin d’une nouvelle élection plutôt que de choisir entre celui qui avait cassé le système national de santé (Jeremy Hunt) et celui qui voulait le vendre à Donald Trump (Boris Johnson).

Un bon nombre de députés et militants conservateurs semblent vouloir faire du parti conservateur un parti du “Brexit bis” sous la férule de Boris Johnson. L’altercation qui a eu lieu au domicile de sa compagne le 21 juin au petit matin, et qui a provoqué l’intervention de la police, est un nouvel épisode funeste qui s’ajoute aux nombreuses charges qui pèsent sur celui qui est souvent perçu comme un opportuniste sans scrupules. Il y a lieu de se demander si ce fait divers incitera ou non les militants conservateurs à reconsidérer l’image qu’il se sont construite de leur “sauveur”, celui qui saura tenir tête aux Européens et fera enfin aboutir le processus de sortie.

 

 

 

 

[1] https://yougov.co.uk/topics/politics/articles-reports/2019/06/18/most-conse, accessed 20 June 2019.

Retour sur les pourparlers entre le gouvernement britannique et l’opposition : un échec programmé?

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Alors que Mme May démissionne ce vendredi 7 juin, Marie-Claire Considère revient sur l’échec des pourparlers avec le leader travailliste, Jeremy Corbyn. Nous avons longtemps soutenu que si Mme May avait envisagé de tels échanges bien avant les échecs répétés aux Communes qui ont considérablement affaibli sa légitimité et son autorité, une alternative à l’alliance parlementaire avec le DUP aurait été plus crédible. Insuffisamment étudiées, les relations entre les partis dans le contexte du Brexit demeurent en réalité le coeur des blocages politiques actuels. L’article de Marie-Claire Considère permet de le comprendre et de bien avoir en tête les profondes divisions qui ébranlent les deux grands partis (avec les résultats que l’on sait lors des élections au Parlement européen).

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