Archives par mot-clé : Office for Budget Responsibility

Le deuxième budget du gouvernement Starmer : un cap maintenu dans un contexte incertain

Par Alexandre Guigue, Professeur de droit public, Directeur du Centre de recherche en droit Antoine Favre de l’Université Savoie Mont-Blanc et Membre de la Chaire Droit et politique comparés – Université Jean-Monnet Saint-Étienne

Le 26 novembre 2025, à 12 h 30 GMT, Rachel Reeves a présenté aux parlementaires le deuxième budget du gouvernement travailliste dirigé par Keir Starmer. Elle l’a décrit comme « un budget pour des impôts justes, des services publics solides et une économie stable » (a Budget for fair taxes, strong public services, and a stable economy). L’exercice confine au jeu d’équilibriste, puisque le gouvernement entend montrer qu’il respecte les règles qu’il s’est fixées pour la trajectoire budgétaire du pays tout en investissant dans les services publics avec des hausses d’impôts ciblées. Les marges de manœuvre de la Chancelière de l’Échiquier sont limitées dans un contexte de ralentissement de la productivité et d’un environnement macroéconomique marqué par une inflation supérieure aux prévisions.

Alors que le budget doit rester secret jusqu’au prononcé du discours, l’OBR (Office for Budget Responsibility) a accidentellement publié son analyse budgétaire 40 minutes avant la prise de parole de Rachel Reeves (1). Il a alors révélé les augmentations fiscales prévues et provoqué une réaction immédiate des marchés financiers. Il faut dire que le gouvernement travailliste a maintenu le cap en matière fiscale (2) tout en annonçant une augmentation de dépenses publiques (3). Les objectifs budgétaires fixés en 2024 sont inchangés (4), mais le contexte économique est un peu moins favorable que prévu (5).

1. La publication anticipée par erreur du rapport économique et budgétaire par l’OBR.

En 2024, l’annonce du budget s’était accompagnée d’une polémique : la découverte, selon les travaillistes, d’un « trou noir » financier laissé par les conservateurs. En 2025, un autre incident inattendu a secoué l’exécutif : la publication par erreur par l’Office for Budget Responsibility de plusieurs documents d’analyse du « budget », en particulier son rapport économique et budgétaire, 40 minutes exactement avant la prise de parole de Rachel Reeves devant les MPs à la Chambre des Communes. Traditionnellement, cette publication intervient à la fin du discours de la Chancelière, au moment même où elle se rassoit. Dans un contexte de rumeurs persistantes sur des hausses possibles de la fiscalité, la fuite a accentué une atmosphère pesante. L’incident tombe vraiment mal pour l’Institution budgétaire indépendante britannique, qui avait été vivement critiquée quelques semaines auparavant par le Congrès du syndicat Umbrella Group. Créé par les conservateurs en réaction aux dérapages budgétaires de Gordon Brown, l’OBR[1] a été présenté comme un « chien de garde » férocement attaché aux politiques économiques d’austérité mettant en danger tout virage politique à gauche. La cause de l’ire de nombreuses figures travaillistes, Rachel Reeves comprise, est la publication par l’OBR de prévisions dégradées en matière de productivité. De nombreux travaillistes accusent l’institution de les avoir révélées à un moment inopportun et qu’elle aurait très bien pu le faire dès 2023, alors que les conservateurs étaient encore au pouvoir et qu’ils multipliaient les avantages fiscaux dans la perspective des élections[2].

Immédiatement après le discours de la Chancelière, le président de l’OBR s’est expliqué sur la fuite en faisant état d’un problème technique et a annoncé l’ouverture d’une enquête interne par l’organe de contrôle de l’OBR (oversight board, composé des trois membres de l’OBR et de deux membres non exécutifs). Interrogé sur une possible démission, Richard Hughes, qui est le deuxième président de l’OBR après Robert Chote (deux mandats entre 2010 et 2020), a répondu qu’il s’en remettrait aux résultats de l’enquête. Le gouvernement travailliste, pour sa part, maintient sa confiance dans l’institution budgétaire indépendante et son président.

2. Les annonces fiscales[3].

La fiscalité des personnes physiques.

Le gel des seuils de l’impôt sur le revenu et des cotisations sociales (National Insurance Contributions, NICs).

Les seuils des barèmes de l’impôt sur le revenu et des cotisations sociales sur les salaires qui sont gelés depuis 2022 doivent le rester jusqu’au 1er avril 2028. La Chancelière a décidé de prolonger ce gel pour trois années budgétaires supplémentaires, soit jusqu’au 1er avril 2031. Ce choix est notable par comparaison au débat qu’a suscité en France l’impossibilité pour la loi de finances spéciale de prévoir l’indexation sur l’inflation des tranches de l’impôt sur le revenu[4]. Au Royaume-Uni, les hausses fiscales mécaniques induites par le gel sont politiquement mieux acceptées. Le gel actuel avait, en effet, été décidé par le gouvernement conservateur de Rishi Sunak lors du budget de mars 2021, et ce jusqu’à l’année budgétaire 2025-2026 incluse. En novembre 2022, Jeremy Hunt avait étendu le gel pour deux années supplémentaires, c’est-à-dire jusqu’au 1er avril 2028. Le gouvernement travailliste ne fait que prolonger la décision des conservateurs sur ce point, mais il rompt avec sa promesse de campagne de ne pas augmenter les cotisations sociales[5].

La première tranche de l’impôt sur le revenu britannique démarre à 12 570 livres sterling avec un taux à 20 %. La dernière tranche débute à 50 270 livres sterling pour un taux de 40 %. La conséquence du gel est de faire entrer des personnes dans l’imposition et d’augmenter celle des personnes déjà imposables. L’impôt porte sur chaque personne physique et le fait d’avoir des enfants ou pas n’a pas d’incidence sur l’imposition[6].

Tranches de l’impôt sur le revenu (Angleterre, pays de Galles et Irlande du Nord)[7] :

TranchesRevenu imposableTaux (%)
Franchise d’impôt0 à 12 570 £0
1re tranche12 571 £ à 50 270 £20
2e tranche50 271 £ à 125 140 £40
Tranche additionnelle> à 125 140 £45

Depuis le 1er avril 2022, les seuils des cotisations sociales (National Insurance Contributions, NICs) sont alignés sur ceux de l’impôt sur le revenu avec un taux principal à 8 % et un taux supérieur à 2 %. La prolongation du gel rompt avec la promesse des travaillistes de ne pas augmenter les cotisations sociales.

Tranches des cotisations sociales sur salaires ((National Insurance Contributions, NICs) :

TranchesSalaire hebdomadaireSalaire mensuelTaux (%)
Franchise d’impôt125 à 242 £542 à 1048 £0
1re tranche242,01 à 967 £1048,01 à 4189 £8
2e tranche> à 967 £> à 4189 £2

L’OBR prévoit que le prolongement des gels générera des revenus fiscaux supplémentaires de 23 milliards de livres sterling sur les trois années budgétaires de 2028 à 2031[8]. C’est la mesure fiscale la plus importante du nouveau budget, mais elle porte sur le futur et n’a pas d’incidence sur l’année budgétaire 2026-2027 qui commence le 1er avril 2026.

La fixation d’un plafond d’exonération de cotisations sociales sur les contributions de retraite

Les salariés britanniques peuvent obtenir de leur employeur la transformation d’une partie de leur salaire en une autre forme d’avantage (l’attribution d’une voiture de fonction, par exemple). Le salaire est, ainsi, diminué tout comme l’impôt sur le revenu correspondant ainsi que les cotisations sociales. Il en va de même des cotisations patronales (employer NICs). Il est possible aussi d’utiliser un tel dispositif pour transformer une partie de salaire en contributions retraite. Celles-ci restent exonérées d’impôt sur le revenu. En revanche, à compter du 1er avril 2020, elles ne seront exonérées de cotisations sociales (NICs) qu’à concurrence d’un plafond de 2000 livres sterling.

L’OBR prévoit que le dispositif rapportera 4,7 milliards de livres sterling la première année (2029-2030) et 2,6 milliards l’année suivante (2030-2031)[9].

La hausse de l’imposition des dividendes

Les dividendes sont assujettis à l’impôt sur le revenu en fonction de la tranche d’imposition du contribuable considéré. Dans les deux principales tranches, les contribuables paient respectivement 8,75 % et 33,75 % d’impôt sur les dividendes. La Chancelière a décidé une augmentation de 2 % à compter du 1er avril 2026, soit respectivement 10,75 % et 35,75 %. Il s’agit de la seule hausse de la fiscalité des personnes physiques applicables de la prochaine année budgétaire.

L’OBR évalue à 1,2 milliard de livres sterling par an les produits attendus de cette hausse à compter de l’année 2027-2028[10].

La hausse de l’imposition des revenus du patrimoine et de l’épargne

Les revenus du patrimoine et de l’épargne sont imposés comme des revenus classiques, c’est-à-dire selon le barème de l’impôt sur le revenu. Mais, contrairement aux salaires, ils ne sont pas assujettis aux cotisations sociales. Rachel Reeves affirme que cette situation est inégalitaire, puisqu’il est défavorable aux contribuables qui vivent de leur seul salaire (It’s not fair that the tax system treats different types of income so differently). En conséquence, elle a annoncé une hausse de deux points de l’impôt sur ces revenus, ce qui augmente les taux de chaque tranche du barème de l’impôt sur le revenu de 2 %. À partir du 1er avril 2027, pour les revenus du patrimoine et de l’épargne, les taux de l’income tax seront de 22 %, 42 % et 47 %.

L’OBR évalue le gain à 1 milliard de livres sterling par an à compter de l’année 2028-2029[11].

La fiscalité des automobiles

Les taxes sur les carburants n’ont pas été indexées sur l’inflation depuis 16 ans et bénéficient d’une réduction de 5 pence par litre depuis 2022. Rachel Reeves a annoncé le prolongement de la réduction, mais propose un plan progressif pour mettre un terme à la réduction à partir du 1er septembre 2026 et un retour à l’indexation à compter du 1er mars 2027. L’OBR évalue la dépense fiscale à 2,4 milliards de livres sterling en 2026-2027[12].

La Chancelière a mis en avant la baisse prévisible des revenus provenant des taxes sur les carburants en raison du développement des voitures électriques. Si celles-ci échappent aux critiques qui sont faites aux véhicules recourant aux énergies fossiles, elles contribuent, cependant, comme les autres, à engorger les voies de circulation et à les abîmer. Le gouvernement prévoit, ainsi, la création d’une nouvelle taxe sur les voitures électriques à compter du 1er avril 2028, mais il a décidé d’ouvrir une consultation sur la question[13]. La hausse programmée pourrait rapporter 1,1 milliard de livres sterling en 2028-2029, avant d’augmenter sensiblement à mesure que le parc de véhicules électriques croît[14].

La fiscalité locale

La council tax est le principal impôt local britannique. Elle porte sur la propriété foncière et repose sur des tranches de valeur immobilière selon une valeur marchande de référence très ancienne : 1991 pour l’Angleterre et l’Écosse, 2003 pour le pays de Galles. Les taux de la council tax sont fixés par les conseils locaux et constituent un levier important de leur autonomie financière. Comme il s’agit d’une fiscalité dévolue à l’Écosse et au pays de Galles (l’Irlande du Nord a un autre système appelé domestic rates qui tient compte de la valeur estimée des biens, sans tranches de valeur immobilière), les modifications décidées par le gouvernement britannique portent sur la seule Angleterre. Rachel Reeves a annoncé la création d’une surtaxe sur la council tax pour les propriétés dont la valeur excède 2 millions de livres sterling (prix de 2026).

L’autre impôt qui bénéficie aux autorités locales est les business rates (taxe professionnelle assise sur la valeur locative des biens occupés). La Chancelière a annoncé quelques nouveautés. La première est une baisse du coefficient applicable aux propriétés utilisées pour le commerce de détail, l’hôtellerie et les loisirs dont la valeur est inférieure à 500 000 livres sterling. La seconde est une hausse du coefficient applicable aux propriétés dont la valeur est supérieure à ce seuil. Les modifications doivent entrer en vigueur le 1er avril 2026, au moment de l’entrée en vigueur de la réévaluation des valeurs locatives. L’OBR évalue le coût de la mesure à 1,2 milliard de livres sterling entre 2026 et 2028 avant un rééquilibrage du système[15]. Le gouvernement entend, ainsi, financer la baisse des business rates pour les petites propriétés par la hausse qu’il applique aux plus grandes.

La fiscalité des jeux d’argent

Dans son discours, Rachel Reeves a réservé une place particulière pour les jeux d’argent, qui représentent une source de revenus non négligeable pour le gouvernement. En raison de la multitude de prélèvements dus par les opérateurs du secteur au Royaume-Uni, le gouvernement a suggéré la création d’une taxe unique portant sur les paris et les jeux en ligne, mais l’a soumise à une consultation organisée entre avril et juin 2025. À l’issue de la consultation, le gouvernement s’est ravisé au motif des différences que présentent les paris et les jeux en ligne et a choisi la voie d’augmentations ciblées. Le nouveau « budget » prévoit ainsi une augmentation de 21 % à 40 % des droits sur les jeux en ligne (à partir d’avril 2026) et un nouveau taux à 25 % pour les droits portant sur les jeux d’argent (à partir d’avril 2027). En revanche, les droits sur le « bingo » sont abrogés à compter de 2026. L’OBR prévoit que les nouvelles mesures rapporteront 1,1 milliard de livres sterling à compter de l’année 2029-2030[16].

Plusieurs autres mesures ont été annoncées, avec un effet budgétaire moindre. Nous soulignons les plus marquantes :

  • À l’instar du gel des seuils des cotisations sociales pour les salariés, le gel est aussi prolongé côté employeur jusqu’à avril 2031, avec une estimation de recettes supplémentaires allant de 0,29 milliard à 0,93 milliard de livres sterling par an entre les années 2028-2029 et 2030-2031.
  • À partir d’août 2028 (début de l’année académique), les établissements d’enseignement supérieur devront s’acquitter d’un nouveau prélèvement pour chaque étudiant international (925 livres sterling par étudiant et par année d’étude) au-delà de 220 inscrits. L’objectif est de financer des étudiants britanniques défavorisés, mais la mesure fait craindre des augmentations de frais d’inscription et est susceptible de nuire à l’attractivité des établissements d’enseignement supérieur.
  • Parmi les mesures environnementales, le gouvernement a décidé d’augmenter le taux le plus élevé de la taxe sur le transport aérien par des jets privés et aussi d’augmenter le seuil de valeur de 40 000 à 50 000 livres sterling au-delà duquel le propriétaire d’un véhicule à zéro émission doit s’acquitter du supplément pour véhicules onéreux.
  • Le gouvernement a décidé de baisser le plafond du compte épargne « Cash ISA » à partir d’avril 2027 de 20 000 à 12 000 livres sterling, sauf pour les épargnants de plus de 65 ans.

3. Les annonces en matière de dépenses et l’augmentation de l’emprunt.

Les dépenses sociales augmentent, mais restent maîtrisées. En revanche, le gouvernement a décidé d’augmenter son recours à l’emprunt dans les deux ans qui viennent avant de le baisser pour les deux dernières années de la législature.

L’augmentation des dépenses, principalement sociales

Lors de son spending review de juin 2025, le gouvernement travailliste avait annoncé des augmentations modérées du niveau de dépenses publiques (de 517,5 milliards de livres sterling en 2025-2026 à 583,9 milliards de livres sterling en 2028-2029 s’agissant des dépenses de fonctionnement, et de 131,3 milliards à 151,9 milliards de livres sterling pour les dépenses d’investissement), principalement en matière de santé, d’éducation et de défense[17]. Pour l’OBR, les augmentations de dépenses publiques annoncées en novembre 2025, principalement en matière sociale, devraient représenter 32 milliards de livres sterling de plus par an à partir de l’année 2029-2030 par rapport à ce qui avait été annoncé au printemps 2025. Si elles devraient être compensées par une augmentation concomitante des recettes publiques, les réductions de faible ampleur envisagées par le gouvernement à partir de 2028 semblent trop optimistes[18]. L’avis est partagé par l’Institute for fiscal studies[19].

Une première mesure qui était attendue est la suppression du plafond fixé à deux enfants pour bénéficier du universal credit. Ce dispositif permet aux familles de bénéficier d’une allocation pouvant aller jusqu’à 3500 livres sterling par enfant et par an. La limite qui concernait les enfants nés après le 6 avril 2017 est supprimée à compter d’avril 2026 en Grande-Bretagne, le gouvernement ayant promis de verser des fonds à l’Irlande du Nord pour faire de même. Le coût pour les finances publiques est évalué à 2,4 milliards de livres sterling en 2026-2027, puis 3,2 milliards de livres sterling en 2030-2031[20].

Plusieurs mesures ont été annoncées en direction du coût de l’énergie. Le gouvernement entend prendre à sa charge 75 % du coût du Renewables Obligation, qui est un dispositif visant à soutenir les projets portant sur l’électricité renouvelable. Si le Energy Company Obligation n’est pas renouvelé et doit prendre fin le 31 mars 2026, le dispositif de rabais de 150 livres sterling sur les factures d’énergie des logements d’habitation sera étendu pour un coût estimé à 450 millions de livres sterling par an sur les cinq ans à venir.

Au rang des mesures sociales, le gouvernement annonce le gel pendant un an des tarifs réglementés du transport ferroviaire pendant en Angleterre (coût de la mesure : 145 millions de livres sterling en 2026-2027). Une autre annonce notable est l’augmentation du salaire minimum de 4,1 % pour les salariés de plus de 21 ans (12,71 livres sterling par heure). Le taux horaire est également augmenté pour les 18-20 ans et les 16-17 ans et apprentis.

Rachel Reeves a annoncé un financement supplémentaire de 1,15 milliard de livres sterling en direction de sa politique de l’emploi et de la formation (le Youth Guarantee en Angleterre et le remplacement du prélèvement pour l’apprentissage par un prélèvement pour la croissance et les compétences – growth and skills). En revanche, le seuil qui déclenche l’obligation de remboursement des prêts étudiants du Plan 2 sera gelé pour trois ans à partir du 6 avril 2027, avec pour conséquence un début de remboursement anticipé par rapport à ce qui était prévu.

Comme en 2024, le gouvernement soutient le système de protection sociale (le NHS). Le gouvernement annonce la construction de 250 nouveaux centres de santé de proximité en Angleterre et le gel du tarif de l’ordonnance médicale à 9,9 livres sterling (pour un coût d’environ 15 millions de livres sterling par an).

La hausse du recours à l’emprunt

En dépit de l’augmentation sensible de la fiscalité, le gouvernement va être obligé de compenser ses dépenses publiques, en particulier la hausse des dépenses sociales, par un recours accru à l’emprunt. Cette décision est assumée par la Chancelière pour les deux prochaines années de la législature : 2026-2027 et 2027-2028. En effet, la hausse des dépenses publiques a un caractère plus immédiat que les augmentations de fiscalité prévues, obligeant le gouvernement à emprunter plus. Rachel Reeves table sur une baisse de l’emprunt à partir de 2028-2029 (de 4,5 % du PIB en 2025-2026 à 1,9 % du PIB en 2030-2031), c’est-à-dire lorsque le surcroît de recettes fiscales se fera fortement sentir. Pour l’Institute for fiscal studies, l’emprunt n’atteindra un niveau inférieur à ce que Rachel Reeves avait initialement prévu qu’à compter de l’année 2029-2030[21]. Il faut dire que cette année-là, les décisions fiscales devraient rapporter 26 milliards de livres sterling contre 11 milliards seulement de dépenses publiques supplémentaires. Comme l’observe le think tank, il est permis de douter de cette promesse de la Chancelière dès lors qu’elle porte sur la dernière année de la législature.

Les conséquences des choix du gouvernement sur la dette publique sont assez logiques. Celle-ci s’est établie à 93,6 % du PIB à la fin de l’année budgétaire 2024-2025. Elle devrait atteindre 97 % du PIB à la fin de l’année 2028-2029 avant de redescendre à 96,1 % du PIB à la fin de l’année 2030-2031, si tout va bien.

4. Le contrôle du respect des règles budgétaires fixées par le gouvernement.

Lors de son premier budget de 2024, le nouveau gouvernement travailliste a annoncé deux nouvelles règles budgétaires, en remplacement de celles du gouvernement conservateur. La première vise un budget courant excédentaire en 2029-2030 (règle de stabilité). La seconde est une baisse des obligations financières nettes du secteur public (Public sector net financial liabilities, PSNFL) en 2029-2030 par rapport à 2028-2029 par rapport au PIB (règle d’investissement). Le gouvernement appelle le PSNFL la « dette financière nette » du pays.

Pour l’OBR, les chances pour que le gouvernement atteigne le premier objectif sont de 59 %, avec une prévision de marge (headroom) de 0,6 % du PIB, soit 22 milliards de livres sterling[22]. Cette marge est importante en ce qu’elle offre un peu de souplesse budgétaire au gouvernement d’ici l’année 2029-2030. Le deuxième objectif devrait aussi être atteint avec une marge de 0,7 % du PIB, soit 24 milliards de livres sterling. Les chances de réalisation de cet objectif sont estimées à 52 % par l’OBR[23].

Alors que l’OBR publie deux rapports annuels sur les prévisions économiques et budgétaires et qu’il évalue en même temps les chances du gouvernement d’atteindre ses objectifs, le gouvernement travailliste a confirmé son intention de modifier son mandat pour qu’il n’évalue la performance budgétaire du gouvernement qu’une seule fois par an, au moment du budget d’automne. L’objectif est d’éviter la multiplication d’annonces pouvant avoir un fort effet sur la politique budgétaire du gouvernement, comme ce fut le cas peu de temps avant le budget de novembre 2025 s’agissant de la baisse de productivité.

5. Les prévisions macroéconomiques et budgétaires de l’OBR.

L’OBR prévoit une croissance de 1,4 % à 1,5 % entre 2025 et 2030, à des niveaux inférieurs à ses prévisions du mois de mars 2025, en raison d’une productivité plus faible qu’espérée (prévision abaissée de 1,3 % à 1,0 %). À l’inverse, l’inflation devrait s’établir à un niveau plus élevé que les niveaux prévus au mois de mars 2025. Elle devrait atteindre 3,5 % en 2025 (contre 3,3 % prévu) et 2,5 % en 2026 (contre 2,1 % prévu). Le niveau pour le reste de la période est stable, à 2 %.

En conclusion, le gouvernement travailliste poursuit la politique budgétaire et fiscale commencée en 2024 dans un contexte qui lui laisse peu de marge de manœuvre. Alors qu’il avait souhaité que la trajectoire budgétaire soit désormais assainie au cours des trois premières années de la législature, le recours accru à l’emprunt et un certain optimisme sur le niveau des dépenses publiques sur la fin de la période fait naître quelques inquiétudes. Celles-ci sont accentuées par le fort niveau de l’inflation et des perspectives de croissance assez timides. Dans cette situation, le rôle de l’OBR demeure des plus précieux. Il faut espérer que la mésaventure survenue juste avant le début du discours ne secoue pas trop l’institution. Elle doit conserver la confiance tant des conservateurs que des travaillistes qui s’agacent parfois de son contrôle rigoureux.


[1] Voir A. Guigue, Les finances publiques du Royaume-Uni, Bruxelles, Bruylant, coll. Finances publiques, 1ère éd., 2020, pp. 90-93 ; R. Chote, « Le Bureau pour la responsabilité budgétaire, le Brexit et les finances publiques » (The OBR, Brexit and the public finances), trad. A. Guigue, révision par M.-C. Aureille-Attanasio, RFFP, n° 151, 2020, p. 107 et s. ; et A. Guigue, « La discipline budgétaire au Royaume-Uni : une alternative au modèle européen », Politeia, n° 35, 2019, pp. 217-226.

[2] R. Partington, UK budget watchdog in danger of strangling economic growth, says TUC boss, The Guardian, 16 nov. 2025. https://www.theguardian.com/business/2025/nov/16/uk-budget-watchdog-in-danger-of-strangling-economic-growth-says-tuc-boss (consulté le 30 novembre 2025)

[3] L’analyse qui suit s’inspire de celle des experts de la House of Commons Library (M. Keep, D. Harari, F. Masala, L. Booth, P. Brien, Autumn Budget 2025: A Summary, House of Commons Library, n° 10405, 26 nov. 2025), complétée par le travail de l’OBR (Economic and Fiscal Outlook, November 2025, novembre 2025) et des informations publiées par le gouvernement (gov.uk).

[4] Le Conseil d’État a confirmé ce point de vue. Avis relatif à l’interprétation de l’article 45 de la LOLF, pris pour l’application du quatrième alinéa de l’article 47 de la Constitution, 10 déc. 2024, §9. https://www.conseil-etat.fr/avis-consultatifs/derniers-avis-rendus/au-gouvernement/avis-relatif-a-l-interpretation-de-l-article-45-de-la-lolf-pris-pour-l-application-du-quatrieme-alinea-de-l-article-47-de-la-constitution (consulté le 29 novembre 2025).

[5] Institute for Fiscal Studies, Autumn Budget 2025: initial response, 26 Novembre 2025. https://ifs.org.uk/articles/autumn-budget-2025-initial-response (consulté le 30 novembre 2025)

[6] Il existe, toutefois, une allocation forfaitaire hebdomadaire par enfant. https://www.gov.uk/child-benefit (consulté le 29 novembre 2025).

[7] Gov.uk, Income Tax rates and bands, https://www.gov.uk/income-tax-rates (consulté le 29 novembre 2025). Le barème est différent en Ecosse, le Parlement d’Edimbourg ayant bénéficié d’une dévolution de pouvoirs fiscaux en la matière depuis le 1er janvier 1999.

[8] OBR, Economic and Fiscal Outlook, November 2025, novembre 2025, tableau 3.3., p. 70.

[9] OBR, Economic and Fiscal Outlook, November 2025, novembre 2025, § 3.31.

[10] Ibid., § 3.33.

[11] Ibid., § 3.45.

[12] Ibid.

[13] HM Treasury, Consultation on the Introduction of Electric Vehicle Excise Duty (eVED), 26 November 2025 (consulté le 30 novembre 2025). Le questionnaire comporte 16 questions très ouvertes sur la manière pour le gouvernement de procéder, que ce soit en termes de politiques publiques ou des modalités de perception.

[14] OBR, Economic and Fiscal Outlook, November 2025, novembre 2025, § 3.33.

[15] Ibid. § 3.45.

[16] Ibid. § 3.39.

[17] P. Brien, Spending Review 2025 : A summary, House of Commons Library, n° 10280, 12 juin 2025, 25 p.

[18] Ibid. § 5.23.

[19] Institute for Fiscal Studies, Autumn Budget 2025: initial response, 26 Novembre 2025. https://ifs.org.uk/articles/autumn-budget-2025-initial-response (consulté le 30 novembre 2025)

[20] HM Treasury, Budget 2025, 26 November 2025. Tableau 4.1. Budget 2025 Policy Decisions. https://www.gov.uk/government/publications/supporting-documents-for-budget-2025 (consulté le 30 novembre 2025)

[21] Institute for Fiscal Studies, Autumn Budget 2025: initial response, 26 Novembre 2025. https://ifs.org.uk/articles/autumn-budget-2025-initial-response (consulté le 30 novembre 2025)

[22] OBR, Economic and Fiscal Outlook, November 2025, novembre 2025, § 7.6 et 7.8.

[23] Ibid., § 7.6.

Le premier budget travailliste depuis 15 ans : entre rupture et prudence

Par Alexandre Guigue, Professeur de droit public, Directeur du Centre de recherche en droit Antoine Favre de l’Université Savoie Mont-Blanc et Membre de la Chaire Droit et politique comparés – Université Jean Monnet Saint-Étienne

Le 30 octobre 2024, le nouveau Chancelier de l’Échiquier, Rachel Reeves, a présenté le premier budget du nouveau gouvernement travailliste depuis la victoire obtenue lors des élections du 4 juillet 2024, et le premier budget présenté par une femme dans l’histoire du pays. Le dernier Chancelier travailliste qui s’était présenté à la presse avec la fameuse mallette de cuir rouge était Alistair Darling, le 24 mars 2010, quelques semaines après la défaite électorale qui a conduit à la mise en place du gouvernement de coalition dirigé par David Cameron[1].

Le budget de Rachel Reeves était très attendu. Une des raisons est la révélation d’une situation budgétaire dégradée que les travaillistes ont accusé les conservateurs d’avoir cachée. Une fois n’est pas coutume, les finances publiques présentent en ce mois d’automne une parenté troublante en France et au Royaume-Uni. Alors que les yeux sont braqués sur le Palais Bourbon pour suivre le marathon budgétaire français, la situation britannique mérite tout autant l’attention.

Le discours de Rachel Reeves s’inscrit en rupture avec la politique conservatrice de Rishi Sunak et le nouveau Chancelier n’a pas mâché ses mots pour fustiger l’administration du pays par les tories. De manière très symbolique, elle revient en grande partie sur le programme levelling-up qui était au centre du projet économique du précédent pensionnaire du 10 Downing Street, en annulant pour 100 millions de livres sterling de projets, au motif de leur absence de financement. Tout n’est, cependant, pas remis en cause. Les projets principaux du levelling-up recevront le financement prévu de 1 milliard de livres sterling pour 2024-2025 et les « fonds de prospérité partagée » (shared prosperity funds) ne sont finalement que réduits[2].

Comme attendu d’un gouvernement « à gauche », les dépenses publiques augmentent fortement et sont compensées par une hausse record de la fiscalité et du recours à l’emprunt (pour financer des dépenses d’investissement), ce qui s’inscrit en rupture avec la politique des tories. Mais l’ensemble reste un peu prudent en raison d’une conjoncture économique difficile. Ainsi, l’OBR ne prévoit qu’un effet limité des nouvelles dépenses d’investissement sur le PIB du pays. Pour justifier de ne pas aller plus loin, Rachel Reeves s’est montrée très véhémente au sujet de la situation financière laissée par les tories, mentionnant à six reprises le « trou noir » de 22 milliards dont elle aurait hérité (1.). En l’absence de règles financières codifiées, le discours est aussi l’occasion d’annoncer de nouvelles règles budgétaires. L’occasion a été saisie pour réformer l’objectif d’équilibre du budget et des comptes publics (2.). Systématisé en 1997 par le gouvernement de Tony Blair, le dispositif de programmation pluriannuel des dépenses, les spending reviews, est réformé (3.). Résolument à gauche, le gouvernement assume ses annonces de dépenses nouvelles (4.), en partie compensées par des modifications à la fiscalité (5.).

1. L’héritage d’un « trou noir » budgétaire

Lors de son discours, à de multiples reprises, le nouveau Chancelier a fait référence au « trou noir » dans les finances publiques dont le nouveau gouvernement aurait hérité et qu’elle a elle-même révélé au mois de juillet, alors qu’elle était chargée des finances pour le compte du « Cabinet fantôme ». Cette rhétorique rappelle le catastrophisme financier qui est souvent brandi pour incriminer les adversaires politiques. L’on se souvient du vocabulaire employé par le Chancelier George Osborne au sujet de l’état des finances laissé par le gouvernement de Gordon Brown en 2010, de la prédiction d’une catastrophe financière pour l’Écosse en cas d’indépendance lors de la campagne référendaire ou encore du même argument reposant sur des chiffres tronqués au sujet du risque financier d’une sortie de l’Union européenne en amont de la campagne référendaire de 2016. Sans doute critiquable[3], cette rhétorique, que l’on a retrouvée dans la bouche de Michel Barnier peu après sa nomination en qualité de Premier ministre en France, est récurrente en cas d’alternance au pouvoir et annonce généralement des mesures budgétaires difficiles. À Londres comme à Paris, l’ampleur des « trous noirs » et, surtout, l’identification de leurs causes font débat. Le parti tory rejette catégoriquement le chiffre avancé et la foire d’empoigne reprend comme la Chambre des Communes y est habituée.

Le 5 novembre 2024, le chairman du Bureau pour la responsabilité budgétaire (Office for Budget Responsibility, OBR), Richard Hughes, a révélé que le Trésor britannique n’avait pas informé l’institution budgétaire indépendante d’un excédent de dépenses publiques de 9,5 milliards de livres sterling au moment du discours sur le budget de printemps, donné le 6 mars 2024. Il a expliqué que les prévisions budgétaires de l’OBR auraient été matériellement différentes au printemps. Pour le nouveau Chancelier, le montant de 22 milliards comporte les 9,5 milliards identifiés par l’OBR, mais aussi 7 milliards de projets de dépenses décidés avant le budget de mars 2024, et encore 5,6 milliards entre mars et juillet 2024, principalement constitué d’augmentations de salaires dans le secteur public. Les travaillistes ont repris le montant de 22 milliards d’un audit du Trésor britannique publié à la fin du mois de juillet dans lequel le Trésor annonce un excédent de dépenses des ministères de 21,9 milliards de livres sterling par rapport au plafond de dépenses qui avait été fixé lors du budget de printemps[4]. L’excédent se compose de hausses de salaire dans la fonction publique, de dépassement de crédit dans certains domaines comme le système d’asile (le montant qui avoisine 6,4 milliards n’était pas inscrit dans le budget du Home Office, car cela aurait augmenté le niveau des dépenses du ministère ; il l’était sur les réserves du Trésor, ce qui pose un problème de transparence[5]), de coûts induits par la hausse de l’inflation et de l’aide militaire à l’Ukraine. L’OBR aurait dû en être informé, et cette absence a nui à son travail. Les révélations du Trésor britannique sont intervenues quelques semaines après les élections législatives, après l’alternance donc.

Si les observateurs s’accordent à dire que les travaillistes ont découvert une mauvaise situation budgétaire à leur arrivée, le montant de 22 milliards est contesté, notamment parce que l’excédent de dépenses d’un montant de 5,6 milliards de livres sterling entre mars et juillet 2024 couvre un mois entier de gouvernement travailliste (le mois de juillet) au cours duquel des augmentations de salaire ont été opérées. Il reste que la situation budgétaire offre au gouvernement travailliste un argument politique pour justifier des mesures difficiles. Celles-ci sont d’autant nécessaires que l’OBR prévoit une croissance de 1,1 % en 2024, de 2 % en 2025 et de 1,8 % en 2026. Il envisage également une inflation de 2,5 % en 2024, de 2,6 % en 2025 et de 2,3 % en 2026.

2. L’annonce de nouvelles règles budgétaires

Le Royaume-Uni ne dispose ni d’une constitution codifiée ni d’une loi organique relative aux finances publiques. Il en résulte qu’au Royaume-Uni un discours sur le budget porte à la fois sur ce qui relève ailleurs du périmètre d’une loi de finances (et si l’on compare avec la France aussi d’une loi de financement de la Sécurité sociale, d’une loi de financement des autorités locales et de diverses lois de programmation) et sur les règles touchant au système budgétaire et financier lui-même. C’est ainsi que le Chancelier de l’Échiquier a annoncé des modifications des règles budgétaires qui auraient leur place, dans un pays de droit écrit, dans une loi organique. Les nouvelles règles ont surtout pour objectif d’aider le gouvernement dans ses efforts en matière d’équilibre budgétaire. Elles sont la neuvième réforme de cette nature en 16 ans, selon les calculs de l’Institute for Governement qui considère que les changements annoncés sont bienvenus[6]. La première nouveauté concerne le cadre temporel de l’équilibre budgétaire qui sera ramené à trois ans contre cinq ans précédemment, avec un objectif d’excédent en 2029-2030, apprécié sur la base d’une fourchette et non d’un objectif fixe (a.). La deuxième porte sur la modification du critère choisi pour apprécier la dette du secteur public, avec un objectif de baisse en pourcentage du PIB d’ici 2029-2030 (b.).

a) La fixation d’un objectif d’équilibre budgétaire ramené à trois ans, avec un objectif d’excédent en 2029-2030 et une appréciation à partir d’une fourchette et non plus d’un objectif fixe (stability rule).

Sous le gouvernement conservateur, Jeremy Hunt poursuivait l’objectif d’un maintien de l’emprunt public en dessous de 3 % du PIB. Conformément à l’une de ses promesses électorales, le parti travailliste souhaite désormais distinguer entre l’emprunt pour investir et l’emprunt pour financer les dépenses courantes, avec un objectif de réserver l’emprunt aux seuls investissements. Le reproche formulé par les travaillistes à la règle antérieure est qu’elle conduisait les gouvernements à opérer des coupes dans les dépenses d’investissement en cas de recettes faibles, sans que le public s’en rende compte avant des années. Dans la Charte pour la responsabilité budgétaire préparée par le nouveau gouvernement, l’objectif est inscrit d’obtenir un budget excédentaire en 2029-2030, avec des budgets ensuite à l’équilibre ou en léger excédent (règle de stabilité, stability rule). Son objectif immédiat d’équilibre est finalement classique , c’est-à-dire à cinq ans, comme sous le gouvernement précédent. Mais, à partir de l’année 2026-2027, l’objectif d’équilibre devra être progressivement ramené à trois ans, c’est-à-dire qu’il devra être atteint lors de la troisième année de la période de prévision budgétaire qui reste d’une durée de cinq ans, comme le prévoit le mandat de l’OBR. Le problème des objectifs à cinq ans, dont la logique était de coïncider avec la période de prévision, est la facilité qui en résulte pour un gouvernement de présenter des objectifs d’équilibre dont l’horizon est assuré par des engagements fantaisistes en matière de fiscalité et de dépenses. L’Institute for Government donne l’exemple du gouvernement sortant qui promettait un respect de la trajectoire budgétaire fixée grâce à une augmentation importante des taxes sur le carburant sur les trois dernières années de la période de cinq ans, combinée à une augmentation très contenue des dépenses des ministères. Pour le think tank, en ramenant la période à trois ans et en obligeant le gouvernement à produire des prévisions de dépenses détaillées, le risque d’une telle manipulation budgétaire se trouve réduit[7].

Alors que les gouvernements avaient pour habitude de déterminer des objectifs fixes en matière d’équilibre budgétaire, le nouveau gouvernement propose une appréciation à partir d’une fourchette allant de -0,5 % à +0,5 % du PIB. Cette appréciation élargie est censée éviter au gouvernement de devoir faire des ajustements budgétaires en cours d’année et lui permettre ainsi de se tenir à un seul temps fort par année, celui du discours sur le budget d’automne. Cela doit aussi l’inciter à ne pas faire des annonces nouvelles sur la seule base d’un frémissement dans le sens d’une amélioration ou d’une dégradation de la conjoncture économique.

b) Le choix d’un critère plus large pour apprécier la dette du secteur public, avec un objectif de baisse en pourcentage du PIB d’ici 2029-2030 (investment rule).

L’objectif d’équilibre à trois ans portera à la fois sur l’équilibre budgétaire annuel et sur la notion plus large d’équilibre qui repose sur l’état des obligations financières nettes de l’ensemble des administrations publiques (Public sector financial liabilities, PSNFL). Rachel Reeves introduit ici une petite nouveauté puisque l’appréciation du PSNFL remplace l’ancienne définition de la dette publique (les administrations publiques, à l’exclusion de la Banque d’Angleterre, Public sector net debt excluding the Bank of England, PSND ex BoE). La nouvelle notion recouvre ainsi des actifs financiers comme des participations au capital et des prêts ou encore le remboursement futur de prêts étudiants, ainsi que des obligations financières comme le financement assuré de pensions de retraite[8]. Le nouveau critère ne se substitue pas complètement aux autres critères auxquels l’OBR devra toujours avoir recours pour analyser la soutenabilité budgétaire. Outre le PSND ex BoE et le PSNFL, il analysera, dans ses rapports, la dette nette du secteur public (PSND), la valeur nette du secteur public (Public sector net worth, PSNW), la dette brute du gouvernement (General government gross debt, GGGD), les charges de la dette nette exprimées en pourcentage du PIB et en pourcentage des recettes du secteur public (Net debt interest costs as a percentage of gross domestic product and as a percentage of public sector receipts) et le besoin net de trésorerie du gouvernement central (Central government net cash requirement)[9].

Comme pour l’équilibre du budget, Rachel Reeves s’engage à une diminution du PSNFL en pourcentage du PIB d’ici 2029-2030, avec une baisse qui se poursuit dans la troisième année de chaque période de prévision budgétaire (règle d’investissement, investment rule).

Pour l’Institute for Government, il sera important que le nouveau gouvernement tienne sa promesse de transparence budgétaire en raison des quelques risques de manipulation que le nouveau critère est susceptible d’engendrer, notamment le type d’engagements financiers qui pourrait être choisi (obligations ou actifs concrets) dans un objectif purement comptable, par exemple[10].

3. La réforme du système du spending review (programmation pluriannuelle de dépenses)

Depuis 1997 et l’arrivée au pouvoir du gouvernement de Tony Blair, les plafonds des dépenses publiques sont annoncées dans le cadre de spending reviews pour une durée de trois ans. Le dépassement du cadre annuel et une déclinaison des dépenses par objets permettent aux ministères de se projeter et d’organiser leurs dépenses. L’histoire des spending reviews depuis 1997 révèle la grande souplesse du dispositif. Alors que les trois premiers ont eu une portée de trois ans, les suivants ont eu des durées plus variables et ont souvent été modifiés avant leur terme. Pire, en 2013 et en 2019, deux spendings reviews n’ont eu qu’une durée d’un an, vidant le dispositif de son intérêt puisqu’il a toujours été conçu pour avoir une portée pluriannuelle[11].

Une fois encore, ce sont les travaillistes qui sont à l’initiative d’une réforme. Le nouveau système oblige à la tenue d’un spending review toutes les deux années civiles. Chaque spending review doit prévoir les plafonds des dépenses des ministères pour une durée d’un minimum de trois années. Ces trois années doivent s’inscrire dans la période de prévision à cinq ans du mandat de l’OBR. Enfin, le spending review et les documents qui l’accompagnent doivent être transmis à la Commission du Trésor de la Chambre des Communes dont le rôle de contrôleur est renforcé.

Le nouveau système est inscrit dans le projet de Charte pour la responsabilité budgétaire que le gouvernement entend soumettre au vote du Parlement[12]. Créée par la loi sur la responsabilité budgétaire et l’audit national de 2011 (Budget Responsibility and National Audit Act 2011), cette Charte décline les objectifs de politiques budgétaires du gouvernement et les moyens mis en œuvre pour les atteindre. Elle doit être votée par le Parlement. Si la Charte peut faire l’objet de modifications ultérieures, son adoption par résolution lui donne une valeur législative qui engage le gouvernement.

4. Les nouvelles annonces en matière de dépenses

Le gouvernement travailliste a décidé d’une augmentation importante des dépenses publiques, de 69,5 milliards de livres sterling par an après l’année 2024-2025 (soit 2,2 % du PIB). En 2024-2025, le niveau des dépenses publiques sera supérieur de 4,8 % par rapport à son niveau de 2023-2024. Pour un tiers, l’augmentation porte sur des dépenses d’investissement et pour deux tiers sur des dépenses courantes. Si l’emprunt augmente finalement de 21 milliards de livres sterling en 2024-2025 par rapport aux prévisions de l’OBR publiées en mars, il doit, cependant, diminuer progressivement dans les années suivantes, jusqu’à 2028-2029, même si son niveau restera supérieur de 28 milliards de livres sterling en moyenne par an par rapport aux prévisions. La différence entre l’augmentation de dépenses et le niveau de l’emprunt est compensée par l’augmentation des recettes fiscales.

Si le programme levelling-up du précédent gouvernement est largement revu, Rachel Reeves a maintenu le financement de certains projets du programme levelling-up des conservateurs pour éviter une rupture trop brutale. Comme ils l’avaient promis de longue date, les travaillistes ont orienté des efforts significatifs vers le système national de santé, le National Health System (NHS). Celui-ci bénéficie d’une augmentation de son budget en Angleterre de 4,7 % en termes réels en 2024, avant des hausses plus mesurées pour les années suivantes. En raison du contexte international, le budget de la défense bénéficie doit augmenter de 2,9 milliards de livres sterling en 2025. À l’inverse, le gouvernement a décidé de diminuer le budget du Home Office, ministère de l’Intérieur, de 3,1 % en termes réels dès 2024, puis de 3,3 % en 2025 au motif des économies réalisées dans le cadre du dispositif d’asile. Dans un geste à l’égard des autorités locales, le gouvernement a décidé d’un transfert de 1,3 milliard de livres sterling supplémentaires.

Une autre dépense remarquée concerne l’indemnisation des victimes de transfusion de sang contaminé par le VIH et l’hépatite C. Une enquête publique lancée par Theresa May le 11 juillet 2017 avait révélé que plus de 30000 personnes avaient été contaminées dans les années 1970 et 1980[13]. Le gouvernement a prévu 11,8 milliards de livres sterling d’indemnisation pour les années 2024-2025 à 2029-2030. Le gouvernement a aussi annoncé 1,8 milliard pour les années 2024-2025 à 2026-2027 pour indemniser les victimes d’un autre scandale : celui des sous-guichets du Post Office. Plusieurs commissions de la Chambre des Communes se sont penchées sur l’avenir du Post Office et sur le scandale qui a vu des milliers d’agents des postes accusés à tort de diverses infractions. Entre 1995 et 2015, plus de 900 agents ont été condamnés pour vol, fraude ou erreur comptable, alors que les problèmes constatés étaient en réalité causés par des défauts du logiciel comptable Horizon. Certains agents avaient même couvert avec leurs propres deniers les manques qu’ils avaient trouvés dans les comptes. Les conséquences financières et sociales sur les agents concernés et leurs familles ont été considérables. Le fiasco judiciaire a été qualifié par Rishi Sunak de l’un des plus grands scandales judiciaires de l’histoire britannique[14].

Le gouvernement a annoncé renoncer aux 50 % de tout excédent de la valeur du régime de retraite des mineurs (Minors Pension Scheme, MPS) qui lui revenaient au titre d’un accord qu’il avait conclu avec les administrateurs du MPS lors de la privatisation de British Coal en 1994. Dans cet accord, le gouvernement s’était engagé à ce que les mineurs reçoivent ce qui leur était dû jusqu’à la date de la privatisation et que ces bénéfices augmenteraient avec l’inflation. En contrepartie, il devait percevoir 50 % de tout excédent de la valeur du régime, tant que ces fonds n’étaient pas nécessaires pour maintenir les pensions.

Rachel Reeves a aussi annoncé la réduction de la portée du dispositif Right to buy qui offrait aux locataires de logements sociaux de larges rabais pour acheter leur logement. Pour 2025-2026, la dotation du programme pour des « logements abordables » (Affordable Homes Programme) sera abondée de 500 millions de livres sterling. Il est aussi prévu que les autorités locales puissent conserver les recettes tirées des ventes. Le Chancelier a aussi annoncé 500 millions de livres sterling pour réparer les trous dans les chaussées en Angleterre.

Dans l’ensemble, les augmentations de dépenses pour les deux années à venir concernent presque tous les ministères, en particulier les autorités locales, la sécurité et la transition énergétiques, la Sécurité sociale, l’éducation, la justice, et la science, l’innovation et la technologie. Des économies sont envisagées pour l’administration du Cabinet, le Home Office et le secteur de la culture, des médias et du sport. De la même manière, les dépenses d’investissement augmentent pour la plupart des ministères, avec une moyenne de 2,5 % du PIB sur les cinq prochaines années.

Ces augmentations de dépenses décidées pour l’Angleterre entraînent des augmentations corrélatives des dépenses des autorités dévolues par l’application de la formule de Barnett[15] : 3,4 milliards en plus pour l’Écosse, 1,7 milliard de plus pour le pays de Galles et 1,5 milliard de plus pour l’Irlande du Nord.

5. Les annonces fiscales

Pour augmenter le financement du NHS et des autres services publics concernés par des hausses, Rachel Reeves a annoncé des recettes fiscales supplémentaires de 36,2 milliards de livres sterling en moyenne par an, ce qui représente un peu plus de 1 % du PIB et la plus grande hausse sur les 50 dernières années. Pour les présenter, nous reprenons à peu près l’ordre suivi par le rapport que le Centre de documentation de la Chambre des Communes a consacré à la question[16].

  • La fiscalité des personnes physiques

Les taux de l’impôt sur le revenu restent inchangés, mais les seuils des tranches seront indexés sur l’inflation après 2028. Les taux des cotisations à l’assurance nationale versées par les salariés et les taux de TVA restent inchangés. Les taux d’imposition sur les bénéfices tirés de la vente de biens immobiliers restent également inchangés.

La première nouveauté porte sur l’augmentation, à partir du 30 octobre 2024, des principaux taux de l’impôt sur les gains en capital (impôt portant sur les bénéfices provenant de la vente d’actifs) : le taux le plus bas passera de 10 à 18 % et le taux le plus élevé de 20 à 24 %. Elle s’accompagne de l’augmentation du taux fixe applicable aux revenus issus de cessions d’actifs d’entreprise (Business Asset Disposal Relief, BADR) ou de ventes de parts dans certaines entreprises (Investor’s Relief, IR), de 10 % à 14 % à compter du 6 avril 2025[17], puis de 14 à 18 % à compter du 6 avril 2026. En 2029-2030, ces mesures sont censées rapporter 2,5 milliards de livres sterling. Comme il l’avait promis, le gouvernement a aussi décidé d’en finir avec ce qu’il considérait comme une anomalie : la fiscalité des bénéfices réalisés par les commandités des fonds de capital-investissement, de capital-risque et de fonds spéculatifs. Le taux applicable passe à 32 %. À compter de 2026-2027, ils seront considérés comme des bénéfices commerciaux, avec application d’un taux réduit.

Une deuxième nouveauté porte sur la fiscalité des personnes dont le domicile se situe en dehors du Royaume-Uni. Auparavant, les revenus obtenus à l’étranger pouvaient échapper à l’impôt britannique. Ce système sera remplacé en avril 2025 par un dispositif basé sur la résidence. Toute personne résidant au Royaume-Uni pendant plus de quatre ans devra verser l’impôt sur ses revenus étrangers, peu importe le lieu de son domicile.

Une série de nouveautés porte, enfin, sur les droits de succession. À partir du 6 avril 2027, ils s’appliqueront aux sommes découlant de pensions de retraite qui sont transférables en cas de décès, avec des recettes attendues de 1,5 milliard de livres sterling par an d’ici 2029-2030. Des modifications sont apportées aux allègements de droits dont bénéficient les propriétés agricoles et les biens professionnels. L’abattement est modulé en fonction de la valeur des biens. Enfin, le gel des taux zéro des droits de succession est prolongé de deux ans, jusqu’à 2029-2030 (mais les sommes en bénéficiant qui n’ont pas été utilisées seront imposables à compter de 2027).

  • La fiscalité des entreprises

Le taux principal de l’impôt sur les sociétés (corporation tax) reste à 25 % jusqu’aux prochaines élections législatives.

Plusieurs changements sont apportés aux cotisations à l’assurance nationale versées par les employeurs à compter d’avril 2025. Le taux principal passe de 13,8  à 15 %. Le niveau de la tranche principale au-delà de laquelle des cotisations doivent être versées baisse de 9100 à 5000 livres sterling. Après le 5 avril 2028, le niveau augmentera en fonction de l’indice des prix à la consommation. Les allocations pour l’emploi qui permettent de diminuer les cotisations sont augmentées et étendues à d’autres catégories d’employeurs (plus seulement réservées aux petits employeurs). Comme le rappelle le Centre de documentation de la Chambre des Communes, l’OBR a mis en garde contre les bénéfices attendus de ces mesures en raison des comportements variables qu’ils pourraient induire chez les employeurs[18].

À compter du 1er janvier 2025, les écoles privées devront s’acquitter du taux de 20 % de TVA sur les frais d’inscription et ne bénéficieront plus de l’allègement de la taxe professionnelle prévu pour les œuvres de bienfaisance (avril 2025).

En matière de taxe professionnelle (business rates), le gouvernement a annoncé un allègement de 40 % pour les secteurs du commerce de détail, de l’hôtellerie et des loisirs jusqu’à un plafond de 110000 livres sterling par entreprise. Les autorités locales bénéficiant d’un contrat de dévolution en 2025-2026 pourront bénéficier d’une part plus importante du produit de la taxe professionnelle. Cela concerne l’Autorité du Grand Londres, l’Autorité combinée de la région urbaine de Liverpool, l’Autorité combinée de l’ouest de l’Angleterre et le Conseil de Cornouailles[19]. La valeur pour calculer le taux de taxe professionnelle applicable aux petites entreprises d’Angleterre est gelée pour 2025-2026.

Le taux applicable aux bénéfices réalisés par les gestionnaires de fonds d’investissement privés passent de 28 % à 32 %. Enfin, la taxe sur les bénéfices réalisés en matière énergétique (Energy Profits Levy), qui avait été créée en mai 2022, est maintenue pour une année supplémentaire, jusqu’à 2029-2030.

  • La fiscalité du transport et des carburants

Les taux des droits dus par les propriétaires de voitures sont modifiés pour accentuer la différence entre les voitures à zéro émission, les voitures hybrides et les voitures thermiques (ces dernières sont fortement pénalisées). Les droits sur le carburant sont gelés pour l’année 2025-2026, avec le maintien de la baisse de 5 pence décidée par les conservateurs jusqu’en avril 2026 au lien de 2025. Les droits ne sont pas indexés sur l’inflation. Plusieurs augmentations de taux ont été décidées en matière de droits sur les trajets aériens (air passenger duty) à partir de 2026 (2 livres pour les trajets courts et 12 livres sterling pour les vols long-courriers). La plus notable est l’augmentation de 50 % applicables aux trajets des grands jets privés.

  • La fiscalité immobilière

À compter du 31 octobre 2024, les taux les plus élevés des droits de mutation applicables aux résidences secondaires ou pour les biens acquis par des entreprises passent de 3 à 5 % (en Angleterre et en Irlande du Nord). Le taux unique applicable aux acquisitions par des entreprises est aussi augmenté de 15 à 17 % pour les biens d’une valeur supérieure à 500000 livres sterling.

Le seuil à partir duquel des acquéreurs de logements doivent s’acquitter de ces droits baisse de 250000 à 125000 livres sterling à compter d’avril 2025. Il en va de même du montant à partir duquel des primo-accédants s’acquittent de ces droits (de 425000 à 300000 livres sterling).

  • La fiscalité des boissons et du tabac.

Le gouvernement a annoncé le prélèvement d’une nouvelle taxe à taux unique (2,2 livres sterling pour 100 ml) sur tous les produits de vapotage, peu importe la présence ou non de tabac, à compter du 1er octobre 2026. La taxe sur le tabac doit augmenter de 2 % au-dessus du niveau de l’inflation et de 10 % au-dessus de ce niveau pour les cigarettes roulées.

Les taxes sur les boissons alcoolisées, à l’exclusion des boissons à la pression, augmentent par la mesure de l’inflation la plus élevée tandis que les taxes sur les boissons alcoolisées à la pression sont diminuées de 1,7 % à compter du 1er février 2025, ce qui est de nature à favoriser les « pubs ».

Le gouvernement envisage, par ailleurs, de revoir les seuils pour la taxe sur le sucre et sur les sodas et de supprimer l’exemption dont bénéficient les boissons lactées.

Quelques autres annonces méritent d’être signalées. Le salaire minimum pour les personnes de plus de 21 ans passe de 11,44 à 12,21 livres sterling à compter d’avril 2025. Pour les 18-20 ans, le montant passe de 8,60 à 10 livres sterling avec l’objectif à terme d’atteindre un taux unique pour les adultes. Les anciennes et les nouvelles pensions de retraite vont augmenter de 4,1 % en 2025 en raison d’un dispositif de « verrouillage triple » (triple lock) : les pensions augmentent soit de 2,5 %, soit du niveau de l’inflation (s’il est plus élevé), soit du niveau de l’augmentation des salaires (si c’est le niveau le plus élevé).

Enfin, le gouvernement s’est engagé à financer les travaux nécessaires pour relier la ligne à haute vitesse HS2) à la station de Euston, au centre de Londres.

En conclusion, le gouvernement de Rachel Reeves correspond à l’idée que les observateurs pouvaient s’en faire ces derniers mois. Le nouveau budget marque une rupture avec la politique conservatrice avec une logique de nouvelles dépenses et d’augmentation des recettes attendues de la fiscalité. Mais la politique budgétaire du nouveau gouvernement est aussi très prudente tant en raison de la situation financière dégradée dont il a hérité que de prévisions économiques moroses qui n’incitent pas à l’extravagance. Il faut aussi se rappeler que, si l’austérité était à l’agenda du gouvernement de coalition de David Cameron et qu’elle a été durement ressentie, en particulier par les autorités locales, la direction du pays par Boris Johnson avait rebattu les cartes en matière de politique économique, parce qu’il avait dû faire face à la crise sanitaire et à ses conséquences budgétaires inévitables. Ce qui est certain est que la trajectoire dessinée par le gouvernement travailliste ne lui offre pas de grandes marges de manœuvre financières pour réformer le pays. Quant à ses objectifs d’équilibre budgétaire et comptable, s’ils marquent une évolution louable par rapport aux règles précédemment en vigueur, ils restent largement tributaires de l’évolution d’une conjoncture économique particulièrement volatile. Pour reprendre les termes de Thomas Pope de l’Institute for Government, il faudra peut-être plus qu’une législature au parti travailliste pour que les effets de sa politique budgétaire se fassent véritablement sentir[20].


[1] Chancelor of the Exchequer, Autumn Budget Speech, 30 octobre 2024, https://www.gov.uk/government/speeches/autumn-budget-2024-speech

[2] Il s’agissait de fonds devant se substituer à certains financements européens.

[3] C’est l’opinion exprimée par Jo Mullen en août 2024 : “Reeves talk of « black holes » leads to bad policies”, 2 août 2024, Blog LES, https://blogs.lse.ac.uk/politicsandpolicy/reeves-talk-of-black-holes-leads-to-bad-policies/

[4] HM Treasury, Fixing the foundations: public spending audit 2024-25, Policy paper, 2 août 2024, https://www.gov.uk/government/publications/fixing-the-foundations-public-spending-audit-2024-25/fixing-the-foundations-public-spending-audit-2024-25-html (consulté le 10 novembre 2024)

[5] P. Johnson, “The £22bn ‘black hole’ was obvious to anyone who dared to look”, Institute for Fiscal Studies, 5 août 2024, https://ifs.org.uk/articles/ps22bn-black-hole-was-obvious-anyone-who-dared-look (consulté le 10 novembre 2024)

[6] G. Tetlow, “Rachel Reeves has made welcome changes to the fiscal rules”, Institute for Governement, 1er novembre 2024, https://www.instituteforgovernment.org.uk/comment/rachel-reeves-welcome-changes-fiscal-rules (consulté le 10 novembre 2024)

[7] Ibid.

[8] Voir le focus de Martin Beck : Autumn budget 2024: Key announcements and analysis, House of Lords Library, 5 novembre 2024, https://lordslibrary.parliament.uk/autumn-budget-2024-key-announcements-and-analysis/#heading-5 (consulté le 10 novembre 2024)

[9] HM Treasruy,  A strong fiscal framework, Explaining the governments new fiscal framework and rules, octobre 2024, 1.3, p. 6 et 7, et 2.1 et s., p. 12 et s.

[10] G. Tetlow, “Rachel Reeves has made welcome changes to the fiscal rules”, op. cit.

[11] Voir A. Guigue, Les finances publiques du Royaume-Uni, Bruxelles, Bruylant, coll. Finances publiques, 1ère éd., 2020, pp.143-146.

[12] HM Treasury, Policy paper, Draft Charter for Budget Responsibility: Autumn 2024, 30 octobre 2024, 3.25 et 3.26, p. 11.

[13] Voir le focus de Eve Collyer Merritt pour le Centre de documentation de la Chambre des Lords : Infected blood scandal: Background, impacts, inquiry outcomes and compensation, 4 septembre 2024, https://lordslibrary.parliament.uk/infected-blood-scandal-background-impacts-interim-compensation-and-inquiry-outcomes/ (consulté le 10 novembre 2024)

[14] M. Keep, D. Harari, L. Booth, P. Brien, Autumn Budget 2024: A Summary, House of Commons Library, Research Briefing n° 10124, 30 octobre 2024, 2.1, Tableau Day-to-day spending limits, by department (HM Treasury, Autumn Budget 2024), p. 27.

[15] La formule de Barnett est une règle de calcul qui permet de répercuter les hausses de dépenses publiques en Angleterre aux autres nations, en tenant compte de l’évolution de la population de chaque nation par rapport à celle de l’Angleterre. Voir A. Guigue, Les finances publiques du Royaume-Uni, op. cit., n° 484 et s., p. 353 et s.

[16] Ibid.

[17] Si l’année budgétaire débute au Royaume-Uni le 1er avril pour s’achever le 31 mars, l’année fiscale commence le 6 avril pour se terminer le 5 avril suivant.

[18] M. Keep, D. Harari, L. Booth, P. Brien, Autumn Budget 2024: A Summary, op. cit., p. 12.

[19] Ibid.

[20] T. Pope, “Rachel Reeves’ first budget is a clear break from the recent past”, Institute for Governement, 30 octobre 2024, https://www.instituteforgovernment.org.uk/comment/rachel-reeves-first-budget (consulté le 10 novembre 2024)