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Pour le futur scrutin comme pour le deal rien n’est acquis.

Boris Johnson has been urged to consider a Northern Ireland only backstop arrangement

Marie-Claire Considère-Charon revient sur l’accord conclu entre Boris Johnson et l’Union européenne qui sera au cœur des élections du 12 décembre prochain. Il s’agit donc de la première retranscription sur le site de l’Observatoire des évolutions importantes que ce nouvel accord apporte à l’ancien backstop. Elles impliquent une analyse précise sur les positionnements des différents partis qui ont fait suite à cet événement. Nous avons pris le parti d’insister sur le contexte politique dans les nations nord-irlandaises et écossaise dont certaines circonscriptions joueront un rôle clef. L’article de Marie-Claire Considère permet de constater que les incertitudes sont encore fortes et qu’une victoire de Boris Johnson, si elle scellera sans doute la sortie formelle du Royaume-Uni de l’UE, n’écarte pas les questionnements nombreux qui demeurent quant à la relation commerciale future.


Les négociations du Brexit n’ont cessé d’être ponctuées par des échanges hostiles et acerbes, des reproches mutuels et des spéculations sur des lendemains apocalyptiques. Elles avaient également été marquées par les positions clivantes de la minorité agissante que formait le Parti unioniste démocrate dont l’appui des 10 élus avait été monnayé en 2017 par Teresa May en mal de majorité.

Le jeudi 10 octobre 2019, Boris Johnson et son homologue irlandais Leo Varadkar s’étaient retrouvés au manoir de Thornton, près de Liverpool. C’était la rencontre de la toute dernière chance avant le sommet européen des 17 et 18 octobre et l’échéance fixée par les Européens pour une avancée « significative ». Leurs échanges, dont on attendait peu, avaient porté sur la manière de parvenir à un compromis autour de l’épineuse question de la frontière irlandaise, pierre d’achoppement du Brexit. Contre toute attente, les deux chefs de gouvernement déclaraient qu’ils pouvaient entrevoir une issue, l’espoir d’un « chemin » qui pourrait déboucher sur un accord possible. Cette petite phrase, dans le rapport conjoint des deux Premiers ministres, avait suffi pour que la livre sterling remonte, que les milieux d’affaires reprennent confiance et que s’ouvrent de nouvelles discussions entre Européens et Britanniques. Mais une sortie de crise restait encore très aléatoire dans un délai aussi court.

Vers un substitut du backstop

L’Accord de retrait signé le 14 novembre 2018 par Teresa May et les négociateurs européens garantissait les acquis de l’Accord du Vendredi saint par le backstop. Il maintenait effectivement l’Irlande du Nord sous la tutelle régulatrice de l’Union européenne tout en conservant la totalité dans u Royaume-Uni dans l’union douanière jusqu’à ce que soient définies de nouvelles garanties dans le cadre de la future relation commerciale avec l’Europe. La plupart des farouches partisans du Brexit parmi lesquels figurait Boris Johnson, trouvaient cela inacceptable et antidémocratique. Ils redoutaient qu’il n’emprisonnât le Royaume-Uni dans cette union douanière pérenne.

Le 2 octobre 2019 Boris Johnson présentait aux Européens de nouvelles propositions concrètes et par écrit, comme lui avaient instamment demandé le Premier ministre irlandais Leo Varadkar et le Président du Conseil Européen, Donald Tusk. Selon le projet du chef de gouvernement, il y aurait deux frontières : une frontière douanière entre les deux Irlande pour l’application des tarifs douaniers, que Boris Johnson se faisait fort de rendre le plus discrète possible grâce à l’instauration de contrôles en amont du passage des marchandises d’une juridiction à l’autre ; et une seconde frontière en mer d’Irlande pour les contrôles de conformité aux standards européens qui s’appliqueraient à toute l’Irlande.

Les réactions aux propositions du Premier ministre britannique, à Dublin tout comme à Bruxelles, avaient été très négatives, même si les Européens laissaient supposer qu’elles puissent servir de base à de futures discussions. Le projet britannique allait en effet à l’encontre des impératifs fixés par les négociateurs européens, la protection de l’Accord du Vendredi saint et l’intégrité du marché unique. Comme le soulignait le Premier ministre irlandais, deux dispositions étaient inacceptables : le caractère inévitable du retour d’une infrastructure indispensable pour assurer les contrôles, qu’ils soient à la frontière ou à distance, ainsi que le principe du veto de l’Assemblée de Stormont (Petition of concern) qui permettait à un groupe de députés (a priori unionistes) de mettre un terme à l’alignement nord-irlandais sur le marché unique. Ce veto était perçu comme une violation du principe de consentement inscrit dans l’Accord du Vendredi saint qui suppose que tout changement de statut de la province d’Irlande du Nord soit soumis à l’approbation de la majorité de ses habitants.

Le « great new deal » de Boris Johnson

La semaine du 14 octobre s’annonçait décisive, car on devait enfin apprendre si le Royaume-Uni quitterait l’Union européenne ou non à la date du 31 octobre. Les pourparlers eurent lieu à huis clos entre deux équipes restreintes sous la houlette de Michel Barnier et de Stephen Barclay, dans une forme d’isolement- en jargon bruxellois il s’agit d’entrer dans « un tunnel »-indispensable pour pouvoir parvenir à une issue agréée par les deux parties sans risque de fuites et d’indiscrétion des médias. Aucun compte-rendu ni briefing ne fut communiqué de peur qu’il ne fasse dérailler le processus de négociation. Les négociateurs se concentrèrent sur les pistes évoquées par Boris Johnson et son homologue irlandais, après avoir reçu le feu vert des Ambassadeurs représentant les États membres.

Le 17 octobre les deux équipes parvenaient à conclure un accord. « Quand on en veut un, on en trouve un ! » clamait le Premier ministre sur Twitter. De nombreux éléments inclus dans l’accord de Theresa May avaient été conservés, mais l’accord révisé comportait des changements importants sur les dispositions concernant l’Ulster et la frontière irlandaise figurant dans le protocole sur l’Irlande du Nord.

Selon le dispositif, la totalité du Royaume-Uni sortirait de l’Union douanière européenne, ce qui permettrait la signature d’accords de libre-échange avec d’autres pays, dont bénéficierait également l’Irlande du Nord. La province britannique resterait partiellement alignée sur le marché unique tandis qu’une zone agroalimentaire panirlandaise serait mise en place. On pouvait voir se profiler deux formes de Brexit : un Brexit “dur” pour la totalité de la Grande-Bretagne qui représente 90% de la population du Royaume-Uni ; et, pour l’Irlande du Nord, un Brexit “doux” aménagé en fonction des spécificités de la province.

Le Premier ministre avait fait deux concessions majeures en revenant sur ses engagements précédents. Étant donné la position inflexible des Européens, résolument opposés au rétablissement de contrôles sur l’île d’Irlande, Boris Johnson finissait par admettre que la seule solution était qu’ils soient effectués entre les deux îles. Il s’était alors entendu avec les négociateurs européens sur la mise en place de contrôles douaniers entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord aux ports et aéroports, en remplacement du backstop que Bruxelles avait accepté de retirer ce qui donnerait lieu à un double régime tarifaire.  Les marchandises acheminées de la Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord ne seraient pas soumises à des droits de douane à condition qu’elles ne quittent pas la province britannique et ne pénètrent pas le marché européen via la République d’Irlande. En revanche, si les marchandises en provenance d’Irlande du Nord étaient destinées à entrer dans le bloc européen, les autorités britanniques leur appliqueraient les droits de douane de l’Union européenne. Pour maintenir la fluidité des échanges entre le nord et le sud de l’Irlande et protéger l’intégrité du marché unique, les taux européens de la TVA continueraient à s’appliquer en Irlande du Nord.

La deuxième concession concernait le principe de consentement qui devait initialement permettre au Parti unioniste démocrate d’opposer son veto au renouvellement des dispositions prises sur l’avenir constitutionnel de l’Irlande du Nord. Selon la nouvelle disposition, l’Assemblée nord-irlandaise pourrait décider, quatre ans après la fin de la période de transition, par un vote à la majorité simple de ne pas prolonger l’alignement sur le régime régulatoire européen concernant les marchandises, le marché unique de l’électricité, la TVA et les aides de l’État. Il faut toutefois rappeler que l’Assemblée de Stormont a cessé de siéger en janvier 2017, suite à de graves désaccords entre les deux partis qui se partagent le pouvoir, le Parti unioniste démocrate et le parti nationaliste du Sinn Féin. Rien ne permet de prévoir que les institutions nord-irlandaises soient restaurées dans un avenir proche. Au cas où cette situation de crise perdurerait jusqu’en 2024, le gouvernement britannique proposerait aux élus de l’Assemblée de Stormont un autre processus de consentement démocratique.

Pendant la période de transition qui viendrait à son terme à la fin de l’année 2020, le Royaume-Uni resterait membre de l’union douanière européenne et du marché unique, le temps de négocier un accord de libre-échange avec l’Union européenne.

Des unionistes irlandais en colère

Le nouvel accord de retrait n’a pas tardé à déclencher la fureur des unionistes. D’après Arlene Foster, la dirigeante du Parti unioniste démocrate, allié aux Conservateurs, le Premier ministre, en optant pour une frontière, sans raison d’être selon elle, entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, avait franchi une ligne rouge sang (blood-red line) contraire aux intérêts des unionistes et à l’intégrité de l’Union du Royaume. Le revirement de Boris Johnson lui paraissait d’autant plus choquant qu’il avait vigoureusement rejeté l’accord de Theresa May de novembre 2018 et dénoncé le backstop comme antidémocratique et incompatible avec la souveraineté du Royaume-Uni. Or dans l’accord de Theresa May, le backstop s’appliquait à tout le Royaume-Uni de façon à éviter toute mesure d’exception pour l’Irlande du Nord, comme l’avait exigé Arlene Foster. Il impliquait donc une différence de traitement entre la Grande-Bretagne et l’Ulster bien moins marquée que l’accord négocié par Boris Johnson.

Le nouveau deal du Premier ministre, qui consiste à différencier l’Irlande du Nord du Royaume-Uni, par le maintien pour l’Ulster d’une relation soutenue avec l’Union européenne, est donc vécu comme une trahison par les unionistes. Elle préfigurait, à leurs yeux, un repositionnement de l’Irlande du Nord à plus ou moins court terme, qui pourrait aboutir à un détachement de l’Union des quatre nations.

L’Accord a également été rejeté par le chef de file du parti de la Voix unioniste traditionnelle, Jim Allister, convaincu que les nouvelles dispositions imbriqueraient l’économie irlandaise trop étroitement dans celle de la République d’Irlande et sonneraient le glas de l’Union du Royaume. Il en va de même pour le Parti unioniste d’Ulster dont l’ancien député européen, Jim Nicholson, se déclarait inquiet de l’idée que l’Irlande du Nord soit offerte en sacrifice sur l’autel du Brexit.

La colère ne se cantonne pas aux partis politiques. Elle s’est également exprimée dans les rangs des groupes paramilitaires loyalistes tels que l’Association pour la Défense de l’Ulster qui préparerait des protestations à grande échelle contre Boris Johnson jugé coupable d’avoir dupé les loyalistes nord-irlandais.

La hantise des unionistes est de voir se rapprocher le spectre de l’unité irlandaise, qui a refait surface depuis le référendum du 23 juin 2016 et agite beaucoup les esprits au nord comme au Sud. Le rattachement de la province à la République a été prévu par l’Accord de paix du Vendredi saint à condition qu’une majorité de Nord-Irlandais s’y déclarent favorables. Avec tous les risques politiques et économiques associés à un « hard Brexit », cette perspective qui paraissait encore lointaine avant 2016 semble se rapprocher comme l’indique un sondage d’opinion qui suggère que 51% des Nord-Irlandais voteraient pour l’unification de l’île si un référendum avait lieu aujourd’hui.  Cela permettrait à l’Irlande du Nord de rester dans l’Union européenne avec tous les avantages économiques et financiers que cela implique.

Si l’Ulster a été majoritairement unioniste pendant longtemps, l’évolution démographique au cours des dernières décennies a révélé un rééquilibrage régulier en faveur des catholiques nationalistes qui pourraient devenir majoritaires dès 2021. Selon Heather Conley, du Centre d’Études stratégiques et Internationales à Washington, il s’agit d’une situation qui risquerait fort de devenir conflictuelle. Lorsqu’un des deux camps commencera à faire entendre sa voix, le risque serait qu’il provoque des réactions hostiles au sein de l’autre camp et fasse ainsi monter les tensions intercommunautaires.

Si l’on en croit un autre sondage de Yougov, 59% des conservateurs veulent que le Brexit ait lieu même si cela implique que l’Irlande du Nord quitte le Royaume-Uni.  Lorsqu’il s’agira de négocier la nouvelle relation commerciale entre le Royaume-Uni et l’Europe, Boris Johnson pourrait très bien accorder une importance particulière au coût financier pour le Trésor britannique que représente la province d’Ulster dans le monde post-Brexit.

La cause écossaise

Les unionistes ne seraient pas les seuls à récuser le compromis de Boris Johnson. Lors du référendum de 2016, 62% des Écossais s’étaient prononcés en faveur du maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne. Si les Écossais se sont avérés plus favorables à l’Europe que les Anglais ou les Gallois c’est en partie parce que le sentiment d’europhobie y est beaucoup moins répandu. L’Écosse n’a pas été confrontée à la crise migratoire, et le taux d’immigration y est relativement faible. Le pays est beaucoup plus ouvert à la main d’œuvre intraeuropéenne et s’est également mieux intégré dans les politiques communes comme celle de la PAC, la politique des quotas de pêche, et aussi les programmes européens pour l’éducation.

On se souvient que la légitimité du Brexit en Écosse (tout comme à l’Irlande du Nord) avait été en vain contestée et que les juridictions avaient considéré que ni le Parlement de Holyrood, ni celui de Stormont, ni encore l’Assemblée galloise n’étaient habilités à se prononcer sur la procédure de sortie.

Arrivée au pouvoir après la victoire du non au référendum sur l’indépendance de l’Écosse en 2014, la Première ministre écossaise, Nicola Sturgeon, dénonçait les lignes rouges tracées par le gouvernement de Theressa May dans son approche du Brexit. Trois ans plus tard, elle s’insurgeait contre l’accord négocié par Boris Johnson qualifié d’« injuste ». A ses yeux l’Écosse était la seule nation du Royaume-Uni à ne pas être traitée de façon équitable dans la mesure où, à l’inverse de l’Irlande du Nord, son sort était scellé par le vote anglo-gallois, quand bien même les Écossais avaient voté très majoritairement contre le Brexit.

Si, en 2014, plus de 55% d’entre eux se sont prononcés contre l’indépendance de leur nation, le souhait de rester dans l’Union européenne avait été l’un des arguments majeurs en faveur du maintien dans le Royaume-Uni. À défaut d’obtenir un double statut comme à la fois État membre de l’Union européenne et partie intégrante du Royaume-Uni, le parti nationaliste écossais souhaite pouvoir s’exprimer à nouveau sur la question de l’indépendance.

Le 28 mars 2017, le parlement régional d’Écosse autorisait, par 69 voix contre 59, la Première ministre écossaise à demander à Londres l’organisation d’un nouveau référendum sur l’indépendance. En juin 2017, Nicola Sturgeon déclarait qu’elle attendrait que les conditions de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne soient clarifiées avant d’organiser un second référendum. Au Congrès d’automne de 2019 du Parti national écossais, elle estimait que le moment était venu de formuler sa requête auprès du Premier ministre dans les semaines à venir. Mais à l’occasion d’un entretien sur la chaîne Skynews avec la journaliste Sophie Ridge, le 3 novembre 2019, Boris Johnson affirmait qu’il n’accorderait pas de second référendum à l’Écosse qui s’était prononcée de façon claire en 2014.  

En Europe, l’indépendance de l’Écosse et son intégration à l’Union européenne font débat. D’après les traités, un candidat à l’adhésion doit être coopté à l’unanimité des pays membres. Si certains considèrent que l’Écosse pourrait très bien demeurer dans l’Union européenne et, en quelque sorte, succéder au Royaume-Uni comme État membre, cette option risquerait fort d’être rejetée par l’Espagne et la Belgique qui craignent des revendications régionalistes au sein de leur territoire. Les conditions procédurales de cette éventuelle adhésion font également débat.

Le choix de la future relation commerciale 

La dernière pièce du dispositif en amont de la sortie effective serait la déclaration politique qui tracerait le contour de la future relation commerciale entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Les promesses faites par Theresa May de rester en étroit alignement avec le bloc européen étaient destinées à faciliter un large accord de libre-échange rapide et profitable aux deux camps.

L’objectif manifeste de Boris Johnson est de conclure de nombreux accords de libre-échange avec des pays tiers, en particulier avec les États-Unis, ce qui suppose une liberté de manœuvre qu’une relation étroite avec l’Union européenne ne saurait lui autoriser.

Le Premier ministre n’a pas réussi à supprimer le lien entre l’accord de libre-échange et le principe de conformité aux standards européens en matière de droits des travailleurs, du droit de la concurrence, et dans le domaine de l’environnement. Mais son astuce a été de transférer ces garanties du texte de l’Accord de retrait à la déclaration politique qui n’est pas juridiquement contraignante. En revenant sur le souhait de Theresa May de conserver des liens étroits avec l’Union européenne, la déclaration politique évoque une relation économique souple fondée sur un accord de libre-échange, sans quotas ni tarifs, dans le cadre de règles du jeu équitables (level playing field) comme le réclamait Bruxelles, avec, en revanche, la possibilité pour le Royaume-Uni de diverger par rapport aux règles du marché unique afin de poursuivre une politique commerciale plus indépendante.

Cette disposition a suscité beaucoup d’émoi et d’inquiétude parmi les partisans du remain et les travaillistes qui voient se dessiner un Brexit beaucoup plus dur qu’il n’y parait. Ils soupçonnent le Premier ministre de vouloir à moyen terme instaurer une économie totalement dérégulée pour permettre la création d’un « Singapour en mer du nord », qui, selon Angela Merkel, ferait du Royaume-Uni un concurrent au même titre que la Chine.

Une victoire sans lendemain

Une fois conclu, le gouvernement espérait que l’accord serait rapidement approuvé par le Parlement. Dans son article “Le film du Brexit : Vers un premier épilogue”, Aurélien Antoine a rappelé les difficultés auxquelles Boris Johnson a dû faire face (obligation de présenter et de faire voter le EU (Wihtdrawal Agreement) Bill-WAB, échec de l’adoption de l’agenda parlementaire retenu par l’Exécutif, impossibilité de représenter le deal aux suffrages parlementaires après un premier échec, et report forcé du Brexit au-delà du 31 octobre). Le Premier ministre déclarait alors qu’il suspendait l’examen du WAB en attendant la décision des Européens concernant le report de la date de sortie. Pour tenter de reprendre la main il enjoignait l’opposition à accepter de nouvelles élections le 12 décembre. Cette journée serait également marquée par une très importante manifestation (un million de personnes) dans le centre de Londres pour réclamer un nouveau référendum sur le Brexit.

Comme l’explique Aurélien Antoine dans son article précédemment cité, un Brexit qui tarde de plus en plus à se réaliser ne peut qu’aider le lobby anti-Brexit à gagner du terrain et à renforcer l’idée qu’un nouveau référendum serait apte à dénouer la crise. Pourtant, pour les Européens, cette situation qui perdure ne peut que déboucher sur de nouveaux casse-tête institutionnels avec un pays qui n’est pas encore sorti de l’Union, mais n’est plus considéré comme un membre à part entière et qui peut être tenté de jouer les trouble-fête comme en atteste l’élection des députés européens britanniques de mai 2019 (et depuis le report au 31 janvier au plus tard, la désignation d’un nouveau commissaire britannique).

L’enjeu électoral

Le 28 octobre Boris Johnson proposait pour la troisième fois sur le fondement du Fixed-Term Parliament Act une motion visant à convoquer des élections législatives anticipées le 12 décembre 2019. La raison invoquée était que le Parlement était dysfonctionnel et ne pouvait continuer à tenir le pays en otage.  Son idée était de revenir devant l’électorat avec soit un accord ratifié par le Parlement soit un accord en suspens qui lui permettait de faire campagne sur le slogan du « let’s get Brexit done ».

Confronté au refus persistant du parti travailliste de voter pour de nouvelles élections tant que ne serait pas totalement écarté le risque du no deal, le chef du gouvernement décidait de mettre en place une procédure moins exigeante, comme l’avaient proposée les Libéraux démocrates et le SNP, qui puisse lui permettre de faire aboutir son projet de loi à la majorité simple. Le 29 octobre Boris Johnson parvenait enfin à briser l’opposition des Parlementaires tandis que 438 d’entre eux – 291 conservateurs, 127 travaillistes, 9 Indépendants et les dix membres du Parti unioniste démocrate – votaient pour son projet de loi qui déboucherait sur une consultation électorale le 12 décembre. Le vote des Communes avait de quoi satisfaire le Premier ministre. Les élections auront bien lieu à la date qu’il a fixée et sans aucun amendement qui aurait pu permettre aux expatriés britanniques vivant en Europe de participer au scrutin ni d’abaisser l’âge du droit de vote à 16 ou 17 ans. Le Parlement a été dissous le 5 novembre au soir.

Le scrutin du 12 décembre 2019 révélera sans doute les limites du bipartisme avec la recomposition du paysage politique fragmenté en plusieurs blocs. Il pourrait déboucher sur une toute nouvelle trajectoire économique du Royaume-Uni, mais un nouveau Parlement sans majorité n’est pas à exclure.

Les Conservateurs qui n’ont plus du soutien des unionistes nord-irlandais n’ont guère de raisons d’être sereins. Leur leader n’a pas réussi à mettre en place le Brexit à la date prévue et son image de gagnant est sensiblement écornée. En Écosse, la démission de la très populaire Ruth Davidson, qui s’était opposée à Boris Johnson lors de la campagne référendaire de 2016, prive les 13 élus écossais conservateurs d’un chef de file.  Ils risquent fort de perdre des sièges au profit du Parti national écossais. Dans le sud-est et le sud-ouest de l’Angleterre, les Conservateurs ont beaucoup à craindre des Libéraux démocrates. Ils devront également ferrailler dur avec le parti du Brexit dans les circonscriptions qui ont voté très majoritairement pour le départ de l’Union européenne. Malgré les recommandations de Donald Trump, Boris Johnson a rejeté la proposition d’un pacte électoral, une forme d’alliance pour le “leave” avec le chef du parti du Brexit, Nigel Farage, qui n’aurait présenté des candidats que dans 150 circonscriptions. 

Le parti travailliste n’est pas mieux loti avec un retard de 11 points par rapport aux Conservateurs et à seulement 7 points de plus que les Libéraux démocrates. Mais, malgré la forte impopularité de Jeremy Corbyn, les travaillistes sont mieux à même de former une coalition que leurs adversaires.

 

Enfin, le pari très ambitieux de Jo Swinson, la dirigeante des Libéraux démocrates qui a résolument choisi de faire campagne pour le remain peut-il être gagné ? Elle envisage de recueillir assez de suffrages pour succéder à Boris Johnson. Cela peut paraît improbable, mais il n’est pas exclu que sa formation fasse une percée spectaculaire. Les Lib Dems représentent  une sérieuse menace pour le Labour et pourraient également faire le jeu des Conservateurs dans un certain nombre de circonscriptions traditionnellement travaillistes qui ont voté très majoritairement pour le leave. Les circonscriptions du Pays de Galles seront intéressantes à suivre sur ce point.

Conclusion

Le Brexit n’aura pas eu lieu le 31 octobre et la fin d’un processus, qui de jour en jour s’avère nocif et malsain pour la démocratie, n’est pas encore en vue. Comme dans bien d’autres épisodes de cette tragi-comédie qui ne cesse de rebondir, on a pu assister au fossé persistant entre les paroles et les actes des responsables politiques. La série de fiascos qui a marqué la gestion du Brexit a creusé la distance critique des Britanniques à l’égard de leur classe politique, qui peut leur paraître tout à fait inapte à résoudre un problème aux implications multiples. L’approche des enjeux politiques, et tout particulièrement celui de la frontière irlandaise, a révélé beaucoup de mauvaise foi, d’arrière-pensées et de tactiques partisanes masquées par des dynamiques formelles et des formules creuses. L’implacable arithmétique électorale a porté le Parti unioniste démocrate, dont la représentativité est très contestée et contestable, sur le devant de la scène politique en le dotant d’un rôle crucial dans l’évolution des négociations. Mais tout porte à croire qu’il vient de vivre les heures les plus fastes de son histoire. 

Le mot Brexit est ainsi devenu le synonyme d’une impasse politique et la convocation de nouvelles élections, pour la troisième fois en quatre ans, est un constat d’impuissance des représentants de la nation. Plusieurs visions idéologiquement divergentes s’affrontent au sein d’un Parlement devenu factieux, celle d’une Angleterre ultralibérale et économiquement dérégulée, incarnée par le Premier ministre, où l’Union européenne ne serait plus qu’un partenaire comme les autres ; celle d’une relation étroite avec l’Union européenne prétendument garante des avancées sociales et environnementales avec le maintien d’une union douanière (position défendue par une majorité de travaillistes) ; et enfin une approche rénovée de la relation entre le Royaume-Uni et une Union européenne réformée moins bureaucratique et plus proche des citoyens (comme le souhaitent les libéraux démocrates). L’issue du scrutin du 12 décembre, que certains ont déjà désigné sous le nom de « Brexmas » (contraction de Brexit et christmas), paraît finalement très incertaine.

À supposer que le Premier ministre gagne son pari et réalise un bon score aux élections, rien ne garantit qu’il puisse mettre en œuvre sur le front commercial le Brexit qu’il appelle de ses vœux. S’il a pour objectif de construire une nouvelle superpuissance économique en se libérant du carcan de Bruxelles, il se heurtera, à plus ou moins brève échéance, à des réalités politiques et commerciales peu avantageuses. Plus le Royaume-Uni s’ouvrira à d’autres marchés, plus l’Union européenne, inquiète de voir se développer outre-Manche une économie low cost, peu regardante sur les standards environnementaux et sanitaires et peu soucieuse des droits des travailleurs, renforcera les contrôles à l’égard de son voisin. De plus, tous les experts semblent convenir que la signature de nombreux accords de libre-échange avec des pays hors Union européenne ne saurait compenser la perte considérable de l’accès au marché unique. Si Donald Trump promettait à Boris Johnson un très grand accord commercial en juin dernier, il semble à présent beaucoup moins enthousiaste et a laissé entendre le 1er novembre, dans un entretien avec Nigel Farage sur la chaîne LBC, que les termes de l’accord de sortie négocié par le Premier ministre rendaient impossible la mise en place d’un tel accord de libre-échange. De quoi refroidir les Brexiteurs les plus enflammés…

 

 

 

 

 

Les dernières interventions des contributeurs de l’Observatoire dans les médias et quelques rapports pour comprendre les événements récents

Nos lecteurs retrouveront ici plusieurs interviews de trois contributeurs de l’Observatoire pour comprendre les développements récents depuis la conclusion d’un nouvel accord. Ils trouveront également plusieurs rapports et articles de qualité qui font le point sur les enjeux et les suites parlementaires liés à ce texte.

Interviews :

L’émission C dans l’Air avec Marie-Claire Considère-Charon, malheureusement pas assez sollicitée dans le cadre d’une table-ronde à la qualité très inégale (18 octobre) : https://www.youtube.com/watch?v=yKy1BnBKiG8

L’intervention d’Alexandre Guigue sur RCF (18 octobre) : https://rcf.fr/la-matinale/brexit-l-epilogue-d-un-feuilleton-sans-fin

L’interview d’Aurélien Antoine donnée à l’Express (19 octobre) : https://www.lexpress.fr/actualite/monde/europe/report-du-vote-sur-le-brexit-ce-n-est-qu-un-semi-echec-pour-boris-johnson_2104280.html

Sur RFI (17 octobre) : http://www.rfi.fr/emission/20191017-brexit-accord-royaume-uni-johnson-irlande-europe-inquietudes-entreprises-douanes

À la Voix du Nord (17 octobre) : https://www.lavoixdunord.fr/653087/article/2019-10-17/ce-nouvel-accord-du-brexit-trouvera-t-il-une-majorite-westminster

Rapports disponibles pour faire le point :

Rapport du Centre de documentation de la Chambre des Communes sur l’accord : https://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/CBP-8713

Rapport du Centre de documentation de la Chambre des Communes sur la Déclaration politique : https://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/CBP-8714

À propos du Withdrawal Agreement Bill : https://ukandeu.ac.uk/a-step-by-step-guide-to-the-withdrawal-agreement-bill/

Rappels sur la loi Benn exigeant le report du Brexit en cas de non-accord : https://commonslibrary.parliament.uk/brexit/negotiations/the-benn-burt-bill-another-article-50-extension/

Comprendre l’amendement de Sir Oliver Letwin (The Guardian, 19 octobre) : https://www.theguardian.com/politics/2019/oct/19/what-does-the-letwin-amendment-mean-for-brexit-timetable-boris-johnson

L’épreuve de force qui oppose le gouvernement au Parlement : synthèse et réflexions par Marie-Claire Considère

Une prorogation très controversée

La décision de Boris Johnson de suspendre le Parlement a déclenché un vent d’indignation et de colère parmi les députés des partis d’opposition ainsi qu’au sein de la société britannique, la tactique étant largement perçue, avec un peu d’exagération, comme une manœuvre antidémocratique. Cette décision qui a provoqué la démission de la cheffe des conservateurs écossais a également plongé les Européens dans la plus grande perplexité, tout en ravivant leurs inquiétudes sur les agissements de Boris Johnson et les orientations du nouveau gouvernement.

La démarche de Boris Johnson était manifestement à la fois un outil destiné à accroître la pression, non seulement sur son Parlement, mais aussi sur ses partenaires européens, et une tactique visant à empêcher la Chambre des Communes de bloquer une sortie sans accord. Le Premier ministre ne l’exclut toujours pas s’il ne parvient pas à un nouveau compromis avec l’Union européenne.

Le terme de prorogation a vu le jour au XVe siècle, au moment où le monarque convoquait le Parlement durant de brèves périodes pour approuver les dépenses royales ou de nouveaux impôts, et le renvoyait aussitôt après. Au fur et à mesure que le Parlement a gagné en puissance les monarques ont eu généralement recours à la prorogation pour prendre des décisions d’urgence ou simplement reprendre la main. Si Jacques IV décida judicieusement de proroger le Parlement lors d’une épidémie de typhus à Londres en 1608, vingt ans plus tard en 1629, pendant la guerre de Trente Ans, la prorogation décrétée par Charles 1er eut des conséquences funestes. Confronté à un Parlement hostile, après avoir décidé d’imposer un impôt sans son accord, il gouverna seul pendant onze ans où il ne fit qu’attiser la haine de ses sujets et provoqua une guerre civile qui déboucha sur son exécution pour haute trahison. Depuis l’avènement de la monarchie constitutionnelle, le monarque n’intervient plus dans les affaires politiques et n’est doté que de pouvoirs résiduels ; il ou elle peut proroger le Parlement, mais sur la demande expresse du Premier ministre. La prorogation ne signifie pas la dissolution du Parlement, mais la fin d’une session parlementaire qui précède le plus souvent de nouvelles élections. Elle implique l’arrêt définitif des travaux parlementaires en cours, que ce soit les motions qui n’ont pas été adoptées ou les projets de loi qui n’ont pas franchi toutes les étapes requises avant d’être validés par la sanction royale.

La prorogation telle que l’a décrétée la reine à la demande expresse de Boris Johnson, signifie que le Parlement cessera de siéger à partir de la deuxième semaine de septembre jusqu’au 14 octobre. Durant cette période auront lieu les congrès des principaux partis, celui du parti libéral démocrate du 14 septembre au 17 septembre à Bournemouth, celui du parti travailliste du 21 au 25 septembre à Brighton et pour finir le parti conservateur du 29 septembre au 2 octobre à Manchester. Pendant ce temps, en règle générale, l’activité parlementaire à Westminster est très limitée.

On peut arguer du fait que la prorogation ne soit pas illégale en soi[1]. De surcroît, elle fait suite à une session parlementaire particulièrement longue, la plus longue depuis 400 ans, soit 337 jours de 2017 à 2019. Elle avait en effet commencé le 21 juin 2017 avec le discours de la Reine, qui annonçait le programme du gouvernement, suite aux élections anticipées du 8 juin 2017 provoquées par Teresa May.

Toutefois la durée anormalement longue de cette prorogation – 5 semaines – et le moment que le Premier ministre a choisi pour la mettre en place – à la veille d’un événement crucial comme le retrait de l’Union européenne – n’a pas manqué de choquer les Parlementaires et de leur laisser entrevoir les véritables motivations du chef du gouvernement, bien éloignées de celles qu’il a affichées en guise d’explication.  

Boris Johnson a donné comme raison officielle à la prorogation le besoin de proposer un programme législatif audacieux et ambitieux, qui, selon lui, n’a que trop tardé, et dont les priorités seront énumérées lors du discours de la Reine le 14 octobre. S’il est bien entendu qu’il ne puisse le faire sans clore la session parlementaire en cours, on peut s’étonner du besoin d’autant de temps pour mettre sur pied un programme législatif qui a déjà été largement annoncé.

Après avoir réuni son Conseil Privé, la Reine a donné son accord au Premier ministre qui avait dépêché un de ses fidèles à Balmoral, l’ultraconservateur Jacob Rees-Mogg. Les Parlementaires qui étaient de retour le mardi 3 septembre ne disposaient que de quelques jours – ils cesseront en effet de siéger dès la semaine suivante – pour organiser une riposte à la décision du Premier ministre qui limite considérablement leurs débats et leur marge de manœuvre sur le Brexit.

Le choix de la prorogation du nouveau Premier ministre s’inscrit dans la logique de sa démarche visant à sortir le Royaume-Uni de l’Union européenne à tout prix le 31 octobre. Faute de pouvoir faire fléchir les Européens sur le backstop et d’obtenir une renégociation de l’Accord, et compte tenu de l’opposition d’une majorité de députés aux Communes au no deal, il avait le choix de modifier l’arithmétique parlementaire en organisant de nouvelles élections, ou de provoquer l’absence des Parlementaires pour pouvoir agir sans avoir à les consulter. En optant pour la prorogation, il a choisi la solution la plus radicale, mais apparemment la moins risquée, un choix qui pourrait bien lui avoir été recommandé par son principal conseiller Dominic Cummings, admirateur de l’ancien stratège militaire chinois, Sun Tzu, qui dans l’art de la guerre a écrit que « l’excellence suprême consiste à briser la résistance de l’ennemi sans avoir à se battre ». 

Dans les jours qui ont précédé le retour des Parlementaires à la Chambre des Communes, l’ambiance était particulièrement fébrile. Le temps était compté pour les Parlementaires décidés à organiser la riposte et la semaine de rentrée s’annonçait décisive. Une course de vitesse allait s’engager entre le gouvernement et le Parlement.

Reprendre le contrôle de l’agenda parlementaire

La tactique du Premier ministre réussit à galvaniser une majorité de députés qui se rassemblèrent pour trouver la meilleure parade. Un débat d’urgence sur le retrait de l’Union européenne avait lieu le mardi 3 septembre aux Communes, suite au dépôt d’une motion rédigée par le député conservateur Oliver Letwin auquel s’étaient joints 18 autres députés opposés au Premier ministre. Cette motion était destinée à autoriser le Parlement à reprendre le contrôle de l’agenda dans le but d’assurer que le Royaume-Uni ne quittât pas l’Union européenne sans accord le 31 octobre 2019.

Une alliance se constitua à la hâte entre les divers partis d’opposition auxquels se joignirent 21 députés conservateurs rebelles, parmi lesquels de grandes figures du parti comme l’ancien Secrétaire d’Etat à la Justice David Gauke, l’ancien Chancelier Philip Hammond, le plus ancien élu et europhile Ken Clarke, l’ancien candidat à la direction du parti conservateur Rory Stewart et Sir Nicolas Soames, le petit fils de Winston Churchill. Malgré les menaces d’exclusion, immédiatement mises à exécution, ces conservateurs rebelles n’hésitèrent pas à défier le chef du gouvernement et risquer leur carrière politique pour empêcher une sortie brutale du Royaume-Uni. La décision de suspendre le Parlement eut manifestement un effet boomerang, car la motion fut votée par une majorité de 328 voix contre 301. Elle allait permettre aux opposants à Boris Johnson de présenter le lendemain, le 4 septembre 2019, un texte de loi qui puisse faire obstacle à une sortie sans accord.

Faire obstacle au no deal

Le jour suivant, après une séance houleuse de questions au Premier ministre, qui donna lieu à des échanges très vifs et même insultants avec le chef de l’opposition, les Parlementaires étaient appelés à se prononcer sur le projet de loi déposé par le travailliste Hillary Benn. D’après le texte, le Premier ministre aurait jusqu’au 19 octobre pour conclure un accord avec les Européens qui soit ratifié par le Parlement ou, en cas d’échec des négociations à la date du prochain sommet européen du 17 octobre, obtenir l’aval des députés pour une sortie sans accord. L’objectif des Parlementaires était de contraindre le Premier ministre, une fois passé le délai, à solliciter auprès du président du Conseil européen un report de la sortie de l’UE au 31 janvier 2020, soit un délai de trois mois supplémentaires. Boris Johnson, furieux, s’écriait que le projet de loi était celui de la capitulation (surrender bill) et, selon lui, il risquait de compromettre gravement les négociations prometteuses avec les responsables européens. Il déclarerait plus tard qu’il préférait être trouvé mort dans un fossé plutôt que de demander un nouveau report.

Le 4 septembre la Chambre des Communes se prononçait en faveur du projet de loi à 327 voix contre 299 soit une majorité de 28, infligeant ainsi une nouvelle défaite au Premier ministre. Le projet de loi était ensuite transmis à la Chambre des Lords, le 5 septembre, en troisième lecture, avant de revenir aux Communes pour débattre des amendements que proposeraient les pairs. Les craintes d’un blocage à la Chambre haute, à la suite d’une avalanche d’amendements et de flibustes parlementaires ne se sont pas matérialisées et le projet de loi reviendra aux Communes, comme prévu, le lundi 9 septembre.

La contre-riposte

Après son amère défaite aux Communes, la contre-riposte du Premier ministre n’allait pas tarder. Il proposait aussitôt une motion appelant à des élections législatives anticipées le 15 octobre. Comme nous l’avions dit dans notre article du 12 août 2019[2], Boris Johnson pourrait compter sur son regain de popularité auprès de l’électorat conservateur traditionnel pour réaliser un bon score. Son rebond dans l’opinion pouvait, semble-t-il, lui permettre de regagner une partie des électeurs qui s’étaient tournés vers le parti du Brexit et avaient largement contribué à la chute spectaculaire des conservateurs aux élections européennes. Mis au défi de se déclarer favorable à de nouvelles élections et, selon Johnson, de permettre au peuple d’exprimer son opinion, Jeremy Corbyn rétorquait que son parti ne souscrirait pas au projet avant que le no deal ne soit définitivement écarté.

Le vote travailliste est en effet crucial, car la loi du Parlement du Royaume-Uni du 15 septembre 2011 (Fixed-Term Parliaments Act 2011)[3], tout en instaurant le principe d’un mandat fixe de cinq ans pour la Chambre des Communes, a restreint l’exercice du droit de dissolution de la Chambre en disposant que des élections anticipées ne pourraient désormais être décidées que si une majorité des deux tiers des députés s’y déclaraient favorables.

Un troisième revers attendait Boris Johnson le 4 septembre en fin de soirée : la motion déposée par le Premier ministre n’obtenait que 298 voix au lieu des 420 requises pour être suivie d’effet.

Les libéraux démocrates (13), les 5 membres du Groupe Indépendant pour le Changement (TIGfC), les 3 élus gallois, 7 Indépendants ainsi que 28 travaillistes ont voté contre la motion. La grande majorité des Travaillistes (214) se sont abstenus conformément à la consigne de la direction du parti ainsi que le député Vert, 35 élus du parti national écossais, 28 Indépendants et 2 conservateurs. Comme il était attendu, les 10 élus du Parti unioniste démocrate se joignaient aux 284 conservateurs pour soutenir la motion ainsi que 3 travaillistes, et 1 indépendant.

Le Premier ministre a proposé de nouveau sa motion le lundi 9 septembre, mais les partis d’opposition ont bien compris qu’il leur fallait résolument s’assurer que les élections ne puissent avoir lieu avant le 19 octobre, date à laquelle Boris Johnson sera contraint de demander le report du Brexit.

Retour au backstop

Nous avons toujours maintenu que le choix d’un Brexit dur tel que l’avait formulé Theresa May – c’est à dire un retrait de l’union douanière et du marché unique – était incompatible avec la géopolitique de l’Irlande du Nord, fruit de la partition. Le maintien dans une union douanière, fut-il provisoire et dans l’optique d’une solution de remplacement très hypothétique, est totalement contraire aux objectifs et fondements du Brexit définis comme la liberté de commercer sans entraves en s’affranchissant des contraintes de Bruxelles et le contrôle des flux migratoires.

Même si Boris Johnson n’a cessé de répéter qu’il y avait d’abondantes solutions alternatives au backstop, il n’en a jamais proposé de suffisamment convaincantes. Les contrôles mobiles du bétail et des céréales qu’il a suggérés ont été aussitôt rejetés par les experts comme ayant peu de chances de fonctionner. En réponse à une lettre adressée aux négociateurs européens où le Premier ministre, qui s’est toujours déclaré opposé au retour d’une frontière effective, proposait de remplacer la clause de sauvegarde comportant le backstop par des dispositions alternatives avant la fin de la période de transition, les Européens ont été clairs. Natasha Bertaud, porte-parole de la Commission européenne déclarait que « la lettre ne fournit pas de solution opérationnelle légale pour empêcher le retour d’une frontière physique sur l’île d’Irlande » et que le backstop demeurait « le seul moyen identifié jusqu’à présent par les deux parties pour garantir leur engagement ». De même, Donald Tusk, Président du Conseil européen jugeait que Boris Johnson n’avait proposé aucune « alternative réaliste » et maintenait que « ceux qui sont contre le backstop et ne proposent pas d’alternatives réalistes sont en réalité favorables au rétablissement d’une frontière, même s’ils ne l’admettent pas ».

Un rapport gouvernemental marqué “confidentiel” daté du 28 août, qui résumait les réponses des différents groupes de travail chargés d’explorer les « arrangements alternatifs » au backstop concluait que tous les scénarios proposés « étaient source de problèmes ». Il restait à prouver, selon le rapport, que des solutions technologiques permettent de contrôler de façon satisfaisante le commerce transfrontalier. Ce rapport explique en outre que les réponses des groupes de conseils avaient été gardées secrètes afin de ne pas gêner une éventuelle renégociation du backstop par l’ancienne Première ministre.

Si les préparatifs d’une sortie sans accord se sont intensifiés au cours des dernières semaines, des propos du Premier ministre peuvent laisser entrevoir une amorce de solution. À l’occasion des échanges à la Chambre des Communes le 3 septembre Boris Johnson déclarait que “pour des raisons liées à la géographie et à l’économie l’agroalimentaire est de plus en plus géré sur de bases communes à l’échelle de la totalité de l’Irlande” puis ajoutait : « Nous sommes prêts à trouver des moyens pour aller de l’avant qui tiennent compte de cette réalité, à condition qu’ils obtiennent clairement le consentement de toutes les parties et des institutions concernées ».

Ces propos passés largement inaperçus faisaient bien sûr allusion au Parti unioniste démocrate allié aux conservateurs, qui, par la voix de son leader Arlene Foster, avait en mars 2017 fermement rejeté l’idée d’un backstop qui se limiterait à l’Irlande du Nord[4] et déplacerait la frontière en mer d’Irlande.

Un Premier ministre aux aguets

Les Parlementaires de l’opposition ont réussi à barrer la route à une sortie sans accord et sont résolus à s’opposer à la tenue d’élections législatives avant le 19 octobre. Alors que l’étau se resserre sur le Premier ministre, affaibli par ses revers à la Chambre des Communes et le départ de son frère du gouvernement, les options qui s’offrent à lui s’amenuisent et s’éloignent de celles qu’il avait privilégiées : soit il parvient à conclure un accord avec les responsables européens, soit il se résout à demander un nouveau report. La deuxième option semble très improbable dans la mesure où il s’est engagé à sortir coûte que coûte le Royaume-Uni de l’Union européenne à la date convenue du 31 octobre. Quant aux chances d’obtenir un accord au cours des six prochaines semaines, elles paraissent minces.

Les négociateurs européens opposés à toute approche sectorielle ou au cas par cas restent sceptiques vis-à-vis d’une zone sanitaire et phytosanitaire régulatoire pour l’agroalimentaire qui ne suffirait pas à résoudre la question de la frontière. De surcroît, la référence au consentement semble suggérer que l’Irlande du Nord puisse choisir à son gré les règles qui lui conviennent et les appliquer après le Brexit.  Selon le vice-premier ministre irlandais, Simon Coveney, les Britanniques ont encore beaucoup de chemin à faire sur la question irlandaise. La rencontre annulée puis reportée entre Boris Johnson et le Premier ministre irlandais Leo Varadkar, a finalement lieu le lundi 9 septembre, sans qu’elle n’amène de réelles avancées.

Nous sommes convaincus que la seule issue à l’imbroglio politico-juridique serait de revenir au backstop initialement proposé par Michel Barnier, c’est-à-dire le maintien de l’Irlande du Nord dans le marché unique était le bon.

Conclusion

Au cours d’une rencontre avec le président Clinton à la base aérienne de Pittsburgh en 1994, John Major avait déclaré que la plupart des Anglais considéraient l’Irlande comme « juste une autre île » et qu’ils “ne se souciaient pas vraiment de ce qui pouvait se passer ailleurs dans le monde que chez eux”. C’était au moment où les deux responsables politiques abordaient les premières étapes du processus de paix. Le commentaire de John Major avait été prononcé en réponse à la question posée par Bill Clinton : « Est-ce que vous bénéficiez chez vous de ce qui est en train de se produire ? Est-ce que votre peuple reconnaît ce qui a été fait ? »

La question de la frontière irlandaise a été largement occultée pendant la campagne référendaire de juin 2016. Elle est très vite devenue un enjeu majeur dans les négociations au point de bloquer toute avancée vers la résolution d’une crise qui s’est prolongée bien au-delà des deux années prévues pour la première phase de négociations.

Au fur et à mesure d’un processus éprouvant et dommageable à de multiples niveaux, et faute de trouver une entente, la menace tactique du no deal est devenue réelle. Pourtant, hormis les paramilitaires républicains dissidents, personne n’a intérêt à une sortie brutale du Royaume-Uni. À présent que le bluff et les tactiques d’intimidation semblent avoir fait long feu, Boris Johnson saura-t-il faire preuve de pragmatisme dans la recherche d’une solution viable à la question de la frontière irlandaise ou ira-t-il jusqu’à bafouer la loi pour parvenir à ses fins comme certains l’envisagent ?

[1] Voir l’article très éclairant d’Aurélien Antoine du 29 aout 2019: Quelques précisions bien utiles pour prendre du recul sur la décision de proroger le Parlement.

[2] Le nouveau premier rôle du brexit dévolu à Boris Johnson

[3] Voir A. Le Divellec, « Un tournant dans la culture constitutionnelle britannique : le Fixed-Term Parliaments Act 2011 et l’amorce inédite de rationalisation du système parlementaire au Royaume-Uni », Jus politicum, n°7.

[4] Le 11 mars 2017 la Présidente du parti unioniste démocrate dans un appel téléphonique prévenait Teresa May qu’elle s’opposait résolument à l’idée d’un backstop qui isolerait l’Irlande du Nord du reste du Royaume-Uni.

Quelques précisions bien utiles pour prendre du recul sur la décision de proroger le Parlement

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Comme nos fidèles lecteurs l’ont constaté, nous avons été largement sollicités par les journaux pour apporter notre analyse sur la décision de Boris Johnson (Libération, Le Figaro, La Croix). Nous republierons sur le site in extenso notre analyse publiée dans le Figaro. Nous nous contentons pour l’instant de revenir dans ce post sur quelques exagérations et incompréhensions que nos réflexions ont suscitées :

  1. Notre article du Figaro a été intitulé par le journaliste qui l’a publié « Suspension du Parlement : le coup de maître de Boris Johnson. » Nous aurions aimé un point d’interrogation à la fin de la phrase dans la mesure où seul l’avenir dira si BoJo a réussi son coup.
  2. Est-ce un « coup » grossier, comme l’a considéré Pierre Haski sur France Inter au matin du 29 août ? Certainement pas. La décision du Premier ministre est plutôt fine sous l’angle juridique, car elle lui permet d’éviter une redite des débats stériles de l’hiver et du printemps 2019 au Parlement, tout en préservant les droits du Parlement (même s’ils ne pourront être actionnés que dans un temps très limité). Mûrement réfléchie et loin des coups de sang à la Trump, cette prorogation a mobilisé de nombreux experts juristes, au Royaume-Uni comme en France. Depuis plusieurs semaines, nous avons été nombreux à nous interroger sur la conformité à la Constitution de la prorogation. En outre, les juridictions sont saisies et il est très difficile d’affirmer avec certitude ce qu’elles jugeront. Si la manœuvre de Boris Johnson était si grossière, y aurait-il eu autant de débats et serions si indéterminés quant à l’issue des contentieux engagés ?
  3. S’agit-il d’un coup d’État ? L’ensemble de la classe politique et des médias se sont légitimement offusqués contre la décision de Boris Johnson. Il ne s’agit pas pour autant d’un coup d’État au sens du droit constitutionnel. Le Premier ministre a mobilisé une prérogative royale de façon tout à fait constitutionnelle. Surtout, le Gouvernement a laissé au Parlement du temps pour agir. Là où l’Exécutif a été malin, c’est que, tout en préservant une fenêtre de tir pour les députés, il l’a fortement réduite. Il préserve en apparence le droit du Parlement tout en lui laissant très peu de marge de manœuvre. Nous ajoutons que le fait que des juridictions soient saisies et que les opposants de Boris Johnson ont encore la possibilité de le renverser témoignent que nous sommes encore loin d’une dictature.
  4. Boris Johnson porte-t-il atteinte à la Constitution ? Ce sera justement aux juridictions de le dire et c’est tant mieux. Quand les règles sont en conflit et que les institutions ne parviennent pas à s’accorder sur leur interprétation, le seul moyen de trancher le litige est de saisir un juge indépendant et impartial. C’est un mécanisme fondamental des sociétés démocratiques contemporaines. Dans nos analyses reprises par les médias, nous considérons que la décision de Boris Johnson est à la limite de la constitutionnalité, mais il paraît difficile de l’invalider. Nous soutenons cet argument depuis que l’idée a été mise sur la table, tout comme l’opinion selon laquelle, en revanche, Boris Johnson a agi contre l’esprit de la Constitution britannique. L’avenir nous dira si cette attitude peut être considérée comme une faute juridique que le juge voudra sanctionner. Il ferait alors preuve de beaucoup d’audace.
  5. En violant l’esprit de la Constitution britannique, Boris Johnson s’expose à des réactions politiques qui pourraient le faire tomber. Dans nos articles des derniers jours, nous nous contentions de faire une analyse principalement juridique. Si le coup constitutionnel du Premier ministre est loin d’être mal pensé sous cet angle d’analyse, il est très risqué politiquement. Nous souhaitons vivement que les parlementaires se mettent d’accord pour que, dans les quelques jours dont ils disposent jusqu’au 9-12 septembre, ils forment une équipe gouvernementale de transition qui obtiendra le soutien du Parlement après avoir réussi à voter la défiance contre Boris Johnson. Là encore, cela fait maintenant plusieurs mois que nous soutenons que la solution est la formation d’un Gouvernement de coalition de personnes un tant soit peu censées.

La Constitution britannique recèle encore tous les moyens nécessaires pour faire échouer la stratégie de Boris Johnson. Il est temps que les MPs assument jusqu’au bout leur responsabilité pour maîtriser l’issue du Brexit. Ils ont échoué à le faire après des débats passionnants et démocratiques du début de l’année 2019. Néanmoins, à force de dire « non » à tout, ils ont participé à la cristallisation de la crise et ont laissé à l’Exécutif la possibilité de reprendre le dessus. Dans cette crise politique, les responsabilités sont partagées. Les parlementaires doivent en tirer toutes les conséquences s’ils souhaitent sortir vainqueurs de leur bras de fer avec Boris Johnson[1].

[1] Jeremy Corbyn l’a promis, mais il est difficile de lui faire confiance. Sa volonté de s’en remettre à la Reine montre que les actions potentiellement inconstitutionnelles ne sont pas l’apanage du Premier ministre…

Le nouveau premier rôle du Brexit dévolu à Boris Johnson : comédie, tragédie ou drame en happy end ? Par M.-C. Considère

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Après des publications ponctuelles sur les premiers enseignements et difficultés politico-juridiques qui s’annoncent depuis l’entrée en fonction de Boris Johnson, Marie-Claire Considère produit une synthèse lumineuse sur la persistance d’une situation insoluble. Le volontarisme de Boris Johnson est loin de pouvoir répondre à tous les obstacles. Pire encore, sa son seul leadership est de nature à en créer de nouveau. Comme nous l’évoquions dans l’analyse du 7 août dernier, le no deal accidentel est de plus en plus probable…

Avec une large avance sur son concurrent à la direction du parti conservateur[1], Jeremy Hunt, Boris Johnson a succédé à Theresa May pour devenir le 77e Premier ministre du Royaume-Uni. Ce pur produit de l’élite anglaise, au verbe haut, a accédé ainsi au Premier rôle, tant convoité, qui couronne un parcours autant médiatique que controversé.

Son élection, par moins de 0,4% de l’électorat britannique, est survenue au terme d’une attente de deux mois, sans suspense, tant sa victoire était donnée comme acquise et cela malgré tous les griefs qui pouvaient lui être reprochés. Seul l’écart entre les deux candidats pouvait donner lieu à quelques spéculations. Dans cette course à l’investiture, on a pu assister à une surenchère électoraliste entre les deux candidats, Boris Johnson, très à l’aise dans sa rhétorique de reconquête et Jeremy Hunt, dans le sillage du favori, tentant maladroitement de rivaliser en fermeté et détermination.

Le vainqueur de l’élection a rallié aisément et massivement les adhérents du parti conservateur, adeptes d’un Brexit dur, en leur garantissant la fin d’un processus éprouvant et interminable. Celui qui est souvent taxé de bouffon ou de clown était devenu la véritable coqueluche de cette petite fraction de l’électorat, lassée par les échecs de Theresa May et ses promesses non tenues. Il leur est apparu comme l’homme fort qui, outre son assurance, son ton direct et la simplicité de son discours, a l’habileté de mettre les rieurs de son côté tout en leur promettant des lendemains qui chantent.

Une entrée en scène fracassante

Farouche partisan d’un Brexit sans concession, il a martelé ses objectifs sous le slogan de  DUDE, un programme qui tient en quatre lettres ou initiales : D pour deliver  c’est-à-dire faire aboutir le Brexit, U pour Unite soit ressouder le pays, D pour Defeat au sens de (a)battre le chef de l’opposition Jermy Corbyn, et enfin E pour Energize, rendre son énergie à une nation affaiblie.

Dans son discours très combatif du 23 juin 2019 devant le 10 Downing street, Boris Johnson s’est insurgé contre tous les oiseaux de mauvais augure qui laissent présager un avenir sombre pour le pays et a réitéré sa promesse de sortir le Royaume-Uni de l’Union européenne, coûte que coûte, au 31 octobre, avec ou sans accord, l’essentiel étant pour lui de sceller le divorce avec ses partenaires européens. “Do or die”, s’est-il écrié, en quelque sorte « Ou ça passe, ou ça casse ! ». Il s’est également engagé à restaurer la confiance dans la démocratie grâce à un nouvel et meilleur accord qui, selon lui, optimisera les chances d’un Brexit réussi tout en permettant le développement d’un nouveau partenariat avec le reste de l’Europe fondé sur le libre-échange et un soutien mutuel.

L’équipe de choc qu’il a choisie pour l’accompagner dans sa mission est homogène et sa composition ne laisse aucun doute sur la nouvelle direction prise par le chef du gouvernement. Après avoir tiré les leçons du mandat de Theresa May, si violemment critiquée et désavouée par les membres de son gouvernement, y compris lui-même, il s’est employé à récompenser ses fidèles et régler ses comptes avec ses opposants. Après avoir renvoyé 13 membres de l’ancien cabinet, une expulsion qu’on a comparée à “la nuit des longs couteaux” qui marqua le mandat de Harold Macmillan en 1962, il a réuni autour de lui un cabinet d’ultraconservateurs qui lui sont tout acquis, incarnant l’aile droite et la ligne dure du parti, à commencer par Dominic Raab, nommé ministre des Affaires étrangères, qui fut le premier à émettre l’idée d’une prorogation du Parlement pour faire passer une sortie sans accord. Un certain nombre de ministères a été attribué à des personnalités controversées ou qui n’ont guère brillé pour leur compétence, mais lui ont témoigné un soutien appuyé, comme Priti Patel à l’Intérieur ou Jacob Rees-Mogg, l’ultra-brexiter chargé des Relations du Gouvernement avec le Parlement, sans oublier Dominic Cummings, qui a magistralement dirigé la campagne référendaire pro-Brexit, et qui devient son premier conseiller.

La trajectoire du no deal et la perspective d’une double collision

Boris Johnson a, d’emblée, positionné le Royaume-Uni sur la trajectoire du no deal comme la solution par défaut dans l’absence d’un accord renégocié avec Bruxelles qui éliminerait le backstop, il n’a eu de cesse de déclarer catégoriquement que ce dispositif de sécurité qui a cristallisé toutes les critiques contre l’accord âprement négocié par Theresa May, était antidémocratique et “mort”. Ses prises de position laissent présager de nouveaux affrontements, voire une double collision avec les responsables européens, d’une part, et avec le Parlement britannique, d’autre part. On peut s’attendre, une fois passée la période estivale, à un nouvel épisode du chicken game ou jeu de la poule mouillée, où chacune des parties s’élance à l’assaut de l’autre, en pariant que l’adversaire flanche à la toute dernière minute de la toute dernière heure de façon à éviter le choc frontal.

La question essentielle est de savoir si, dans ce jeu implacable, Boris Johnson ira jusqu’au bout de sa démarche, quel qu’en soit le prix, pour remplir le contrat qu’il s’est fixé auprès de ses électeurs. Est-ce que son aversion pour l’Europe est telle qu’il soit prêt à sacrifier les intérêts de son pays et l’intégrité du Royaume ?

La route qu’il a manifestement choisie pour mettre en place un dénouement « heureux » au drame qui s’est aggravé au fil des trois années écoulées depuis le referendum du 23 juin 2016, est semée de tels écueils qu’elle s’assimile à un parcours d’obstacles à court terme. Elle exclut toute période de transition qui puisse permettre de tracer la voie d’une nouvelle relation commerciale avec l’Union européenne.

Le nouveau chef de gouvernement hérite d’une situation de crise qui a provoqué la démission de ses deux prédécesseurs. La crise du Brexit a entraîné une crise politique grave qui a opposé le gouvernement de Theresa May et le Parlement pendant une grande partie de son mandat. Depuis l’arrivée au pouvoir de Boris Johnson, ces relations risquent de se détériorer davantage. D’après l’historien Anthony Seldon, jamais depuis 1940 un Premier ministre n’a hérité d’autant d’instabilité politique au moment où il est appelé à prendre une décision de la plus haute importance pour l’avenir de son pays.

La cause irlandaise vue de Bruxelles

Les responsables européens, Michel Barnier tout comme Jean-Claude Juncker, n’ont pas tardé à réagir à ces demandes de modifications de l’accord de divorce, en réaffirmant qu’il était totalement exclu de le rouvrir et d’en retirer le filet de sécurité indispensable au maintien d’une frontière ouverte entre les deux Irlande. Leur intransigeance est manifestement à la hauteur des enjeux, autant politiques qu’économiques, liés au respect de l’Accord du Vendredi Saint de 1998, à la stabilité politique de l’Ulster et à l’avenir des deux économies d’Irlande. Eu égard à la question ultrasensible de la frontière irlandaise, l’Union européenne a exigé des garanties de la part du gouvernement britannique avant de passer à la seconde phase de négociations portant sur la future relation commerciale et, à cet effet, a proposé un filet de protection ou backstop  qui maintiendrait l’Irlande du Nord en « alignement complet » avec la République d’Irlande (marché unique et union douanière) pour empêcher le retour d’une frontière physique entre les deux parties de l’île. Sous la pression des unionistes du DUP qui ont rejeté fermement toute mesure d’exception pour l’Irlande du Nord, il a été décidé que le backstop s’étende à tout le Royaume-Uni.

On a vu que les alternatives au backstop proposées par les Britanniques pour résoudre le problème de la frontière irlandaise avaient été jugées impraticables ou irréalistes. Les nouvelles technologies qui peuvent éviter les contrôles et les retards au passage de la frontière entre deux pays qui n’obéissent pas aux mêmes règles commerciales ainsi qu’aux mêmes normes et standards n’ont pas encore été testées. De surcroît, elles ne pourraient s’appliquer à l’agroalimentaire ou au transport de bétails.

Délimiter une durée dans l’application du backstop paraît également difficilement concevable dans la mesure où ce dispositif est destiné à être provisoire en attendant que la question de la frontière soit résolue dans le cadre de la nouvelle relation commerciale post-Brexit. L’obstination des partisans d’un Brexit dur à rejeter le backstop, qui, selon Boris Johnson, enchaînerait à jamais le Royaume-Uni et en ferait un État vassal de l’Europe, tient à leur incapacité à concevoir une autre solution crédible. Toutefois la fermeté des positions européennes et irlandaises à l’égard du backstop a pu soulever quelques objections parmi les partisans d’une attitude plus souple dans le souci des intérêts économiques des États membres qui, comme l’Allemagne, peuvent être très dépendants du marché britannique pour leurs exportations.

Un partenaire très vulnérable

La situation périphérique de l’Irlande, qui ne peut que s’accuser avec le Brexit, sa petite taille et son économie très ouverte lui imposent un principe stratégique fondamental : ne pas se laisser marginaliser et défendre ses intérêts tout en conservant une image positive au sein de l’Union.

Le Premier ministre, Leo Varadkar, et son vice Premier ministre et ministre des Affaires étrangères, Simon Coveney, ont chacun vivement défendu le backstop et dénoncé avec tout autant de vigueur les risques du no deal qui serait très dommageable pour les économies irlandaise et nord-irlandaise. La position de l’Irlande est certes des plus délicates. Elle est le seul État membre à partager une frontière terrestre avec le Royaume-Uni et cette frontière, issue de la partition de l’île il y a près d’un siècle, est à la racine d’un conflit meurtrier qui a duré trois décennies et qui est encore présent dans les esprits. Les accords de paix ont inauguré une nouvelle ère de stabilité et de coopération sans entraves entre Dublin et Belfast. Il est fort à parier que l’absence de backstop, c’est-à-dire de garantie contre le retour de toute infrastructure physique le long de cette frontière sinueuse de près de 500 km, provoque la colère des Irlandais, en particulier ceux des zones frontière qui ont pris pour habitude de commercer et circuler librement d’un pays à l’autre. Le parti nationaliste, le Sinn Féin, a évoqué l’éventualité d’actes de désobéissance civile et la police d’Irlande du Nord (PSNI) a prévenu que des postes-frontière pourraient être perçus comme des cibles évidentes pour les groupes de paramilitaires républicains dissidents.

Les économies de l’Irlande et du Royaume-Uni étant devenues, au cours des dernières décennies, interdépendantes et complémentaires, le Brexit fait également peser de gros risques sur les échanges commerciaux dans le cadre nord-sud autant que dans le cadre est-ouest entre les deux îles[2]. Le secteur exportateur irlandais (hors multinationales) reste bien plus exposé que celui de ses concurrents européens et s’est déjà montré très sensible à la dépréciation accrue de la livre sterling et au ralentissement de la demande britannique. Le Royaume-Uni reste le principal fournisseur de l’Irlande à concurrence de 22,1% de ses importations. Tous les échanges commerciaux seraient mis à mal par l’instauration de tarifs douaniers et d’une nouvelle réglementation britannique en matière de sécurité alimentaire. Le risque est particulièrement élevé pour le tissu des petites et moyennes entreprises irlandaises au nord comme au sud, qui sont essentielles à l’emploi, surtout en milieu rural, et mal armées pour conquérir de nouveaux marchés.

Il s’agit pour l’Union européenne, au nom de la solidarité interétatique, de protéger un État membre qui a le plus à craindre de toute forme de Brexit, et plus particulièrement d’un Brexit dur. La préoccupation de l’UE est aussi d’envoyer un signal fort à l’adresse des petits États membres qui peuvent se sentir fragilisés, voire marginalisés par le poids des plus gros, tout autant qu’à ceux qui seraient tentés par une sortie de l’Union ou du moins une renégociation de leur traité d’adhésion.

Si elle entend bien faire valoir ses intérêts et souligner les risques qu’elle encourt en cas de Brexit dur, l’Irlande a aussi à cœur de conserver de bonnes relations avec l’État voisin qui est pour elle un partenaire vital. Les relations avec le Royaume-Uni, malgré les désirs affichés de part et d’autre de rester en bons termes, se sont inévitablement tendues compte tenu du rejet britannique du backstop qui constitue pour l’Irlande une garantie essentielle au maintien d’une influence politique et économique. Les autorités dublinoises doivent en outre se garder d’accréditer la thèse selon laquelle une sortie du Royaume-Uni sans accord serait probable, tout en prenant les dispositions nécessaires pour se préparer aux conséquences de cette fâcheuse éventualité, en particulier en matière douanière.

D’après un rapport du groupe de recherche UK in a changing Europe[3], la province britannique pourrait sévèrement subir l’impact négatif d’un no deal. L’économie nord -Irlandaise s’avérerait mal préparée aux chocs associés à ce scénario. Pas moins de 40 000 emplois seraient menacés. À ces pressions sur l’emploi, s’ajouteraient le risque d’une montée des activités clandestines ainsi que celui de fortes pressions sur les sociétés de la part de groupes criminels organisés.

L’éventualité d’un passage en force de Boris Johnson

Si le Premier ministre s’en tient à son engagement de sortir le pays au 31 octobre, sans accord faute de renégociations avec Bruxelles, une entente paraissant improbable, deux solutions s’offrent à lui : soit passer outre la volonté du Parlement en décidant de le proroger ou de le suspendre pour mener à bien son projet, soit tenter de modifier l’arithmétique parlementaire en convoquant de nouvelles élections.

On sait que, dans le but d’empêcher la prorogation du Parlement, le 18 juillet dernier, quelques jours avant la démission de Theresa May, un amendement au projet de loi relatif à la formation de l’Exécutif en Irlande du Nord (Northern Ireland (Executive Formation) Bill), a été déposé conjointement par le travailliste Hillary Benn et le conservateur Alistair Burt, et voté à une majorité de 41 voix (315 pour et 274 contre). Il s’agissait, initialement, de rendre la présence des députés à la Chambre juridiquement contraignante toutes les deux semaines afin qu’ils puissent être informés de l’avancement des pourparlers visant à la restauration de l’Exécutif nord-irlandais[4]. Dans sa deuxième version, Dominic Grieve, l’ancien ministre de la Justice de Theresa May, a renforcé la capacité du Parlement à bloquer toute tentative de prorogation par le Premier ministre en ajoutant que dans l’éventualité où les ministres ne pourraient pas honorer leur obligation d’informer les Communes sur la question de l’Exécutif nord-irlandais, le Parlement devrait se réunir le jour prévu et siéger pendant cinq jours d’affilée. On constate à quel point de façon directe ou indirecte la question irlandaise participe de la problématique du Brexit.

L’impasse politique en Irlande du Nord

Pour mémoire, l’Exécutif et le Parlement nord-irlandais ont cessé de fonctionner en janvier 2017, suite à la démission du vice-premier ministre nationaliste. Une crise politique au sein de l’exécutif nord-irlandais opposait alors Arlene Foster, Première ministre et chef de file du Parti unioniste démocrate (DUP), et Martin McGuinness, vice-premier ministre issu du Sinn Féin. Outre un grave scandale politico-financier dit du cash for ash[5], leurs désaccords profonds portaient sur plusieurs dossiers comme le soutien financier à la langue gaélique, la question du mariage homosexuel et le Brexit. Les deux partis situés aux deux extrêmes du paysage politique nord-irlandais et du clivage nationaliste/unioniste ont été appelés à partager le pouvoir selon les vœux de l’électorat qui les a désignés comme premier et second parti en nombre de suffrages. On peut aisément concevoir la difficulté d’une telle cohabitation entre les représentants de deux formations aux idéologies et objectifs diamétralement opposés. La campagne du referendum sur le Brexit a vu les clivages s’accuser entre les deux camps, les Unionistes étant majoritairement favorables au Brexit et les nationalistes y étant résolument opposés. Le score de 55,8% de suffrages contre le Brexit a révélé qu’une majorité de Nord-Irlandais, y compris certains unionistes, souhaitaient rester dans l’Union européenne.

Le modèle de type « consociatif » instauré par l’Accord du Vendredi Saint, et censé convenir à des sociétés très divisées, aurait pu mieux fonctionner si les deux partis modérés, le parti unioniste d’Ulster et le parti travailliste social-démocrate (SDLP) avaient été appelés à former le gouvernement comme ce fut le cas jusqu’en 2003 sous le mandat de David Trimble et Seamus Mallon.

Des discussions ont été engagées sous l’impulsion de divers acteurs comme le vice-premier ministre irlandais Simon Coveney pour tenter de sortir la province de l’impasse politique qui la prive d’une participation légitime au débat autour du Brexit. Jusqu’à présent aucun progrès n’est à signaler, les deux partis campant sur leurs positions et refusant toute forme de compromis. Bien que les discussions soient jugées “constructives”, il n’y a vraisemblablement pas lieu d’espérer une issue à la crise avant le 31 octobre 2019.

Le problème du blocage institutionnel en Irlande du Nord qui perdure depuis deux ans et demi pourrait rendre la situation explosive en cas de sortie sans accord. Si ce scénario se réalise, il pourrait en effet provoquer la suspension effective de l’édifice gouvernemental mis en place par l’accord du Vendredi saint et le retour à l’administration directe de la province par Londres.

Theresa May avait affirmé que l’Irlande du Nord serait incapable de prendre les mesures préparatoires adéquates en cas de no deal puisqu’il n’y aurait pas de ministres pour en assumer la tâche. Le nouveau ministre des affaires étrangères, Dominic Raab, interrogé sur les problèmes d’organisation que poserait une sortie sans accord a répondu que le gouvernement s’assurerait que tout soit mis en place de sorte que l’on ne soit pas confronté à un vide institutionnel en Irlande du Nord.

Dans ce climat de grande incertitude et d’inquiétude croissante la question de l’unité irlandaise a refait surface et agite beaucoup les esprits au nord comme au Sud. Le scénario du no deal, s’il se réalisait, ferait inévitablement ressurgir l’idée d’un referendum sur le sujet. Le rattachement de la province à la République a été prévu par l’Accord de paix du Vendredi Saint à condition qu’une majorité de Nord-Irlandais donnent leur consentement. Avec tous les risques politiques et économiques associés à un hard Brexit, cette éventualité qui paraissait encore lointaine il y a peu de temps semble se rapprocher.  Elle permettrait à l’Irlande du Nord de rester dans l’Union européenne avec tous les avantages économiques et financiers que cela suppose.

Une contre-offensive parlementaire

Dans son article du 23 juillet intitulé “Élection de BoJo, la problématique de la prorogation du Parlement et la persistance du scénario du no deal “, Aurélien Antoine a analysé avec une grande précision les chances des Parlementaires de bloquer le scénario de la sortie sèche par le biais de cet amendement. Il explique clairement que la réussite d’une telle démarche n’est pas garantie. Elle peut compliquer sérieusement la tâche du Premier ministre, mais ne peut pas la rendre impossible. Même si un éventuel passage en force peut paraître contraire au principe de souveraineté du Parlement, qui est un fondement essentiel de la démocratie britannique, il reste à prouver que cette souveraineté ait bien été bafouée.

Lorsque le Parlement rouvrira ses portes le 3 septembre 2019, le chef de l’opposition, Jeremy Corbyn, décidera certainement de déposer une motion de défiance[6] contre le Premier ministre et de tenter de provoquer la chute du gouvernement. Il aura l’appui les députés opposés au Brexit. On peut supposer qu’un petit nombre de députés conservateurs pro-européens emmenés par l’ancien ministre de la Justice Dominic Grieve soient prêts à enfreindre la consigne (three-line whip) et voter la motion, mais il est difficile de savoir s’ils passeront à l’acte sachant qu’ils risquent de perdre l’investiture du parti aux prochaines élections, ce qui mettrait un terme à leur carrière. Si la motion est votée, il est à prévoir que le Premier ministre persiste dans la voie qu’il s’est tracée et refuse de démissionner contrairement à la convention en vigueur. C’est du moins ce qu’ont laissé entendre les membres de son cabinet. Selon Catherine Haddon, membre du groupe de réflexion, Institute for Government, la seule arme dont disposerait réellement le Parlement serait la pression politique, qui a certes obligé Theresa May à démissionner, mais n’est pas certaine de venir à bout de la détermination de son successeur[7].

Après le vote de la motion, une période transitoire de deux semaines devrait permettre la formation d’un nouveau gouvernement. Ce serait l’occasion pour Grieve et ses alliés de proposer un gouvernement d’unité nationale transpartisan sous la conduite d’une personnalité consensuelle. Mais il faut compter avec le chef de l’opposition qui est tout sauf un rassembleur. La direction travailliste a d’ailleurs rejeté toute participation à un gouvernement d’unité  nationale qui ne soit pas conduit par Jeremy Corbyn. Si l’opposition ne parvient pas à s’entendre, de nouvelles élections doivent avoir lieu dans un délai de 25 jours une fois la « période de gel » écoulée. Cependant, le choix de la date des élections reviendrait au Premier ministre qui pourrait très bien demander à la Reine de reporter la date de l’élection après le 31 octobre.

De nouvelles élections à l’automne

Si la méthode de Boris Johnson diffère de celle de Theresa May par sa brutalité, l’arithmétique parlementaire n’a pas changé.  La majorité du parti conservateur aux Communes, qui dépend du soutien des Unionistes nord-irlandais, s’est encore réduite après la victoire de la candidate des libéraux démocrates, Jane Dodds, à l’élection partielle de Brecon et Radnordshire au Pays de Galles. Cette majorité risque encore de se rétrécir avec la défection probable de Philip Lee, un des rares élus conservateurs favorables à la tenue d’un second referendum, qui rejoindrait les Libéraux démocrates.

Avec une majorité aux Communes décidée à bloquer une sortie sans accord, le nouveau Premier ministre risque fort d’être soumis à de très fortes pressions politiques tant sur le plan interne qu’international. Quand bien même Boris Johnson pourrait se flatter d’avoir un nouvel ami à la Maison Blanche, la Présidente démocrate de la chambre des Représentants, Nancy Pelosi, a averti le gouvernement britannique que le Congrès américain ne soutiendrait pas le futur accord commercial avec la Grande-Bretagne s’il allait à l’encontre des accords de paix[8]. Elle a rappelé que la question de l’Irlande du Nord était essentielle pour les membres du Congrès[9]. Cette déclaration est survenue au moment où Boris Johnson insistait sur la nécessité de supprimer le backstop en déclarant qu’il ne négocierait avec les Européens qu’à cette condition.

Même s’il a déclaré le 26 juillet lors de sa visite à Birmingham qu’il n’était pas question de procéder à de nouvelles élections, beaucoup d’éléments, autant dans ses discours que dans les premières mesures annoncées par son gouvernement, sans oublier la lettre adressée à tous les fonctionnaires du gouvernement les enjoignant de s’abstenir de toute demande de congé avant le 31 octobre, semblent indiquer le contraire. Il s’agit certes d’un pari risqué comme l’a clairement démontré le fiasco des élections de 2017 qui devaient permettre à Theresa May de conforter sa majorité.

Il est vrai que le Premier ministre dispose cependant d’un certain nombre d’atouts. Depuis la course à l’élection de leader du parti, les enquêtes d’opinion indiquent que le parti conservateur, qui était descendu à moins de 10% des suffrages lors des élections européennes est remonté à 30% des intentions de vote. Le « rebond de Boris » (Boris bounce) semble être essentiellement dû au retour d’une partie de l’électorat conservateur naguère séduit par le discours du chef du parti du Brexit, Nigel Farage qui a su capitaliser sur l’impasse actuelle pour réaliser le score étonnant de 31% des suffrages aux élections européennes. Lors de sa visite au pays de Galles, Boris Johnson a exhorté les partisans d’un Brexit sans délai à ne pas s’en remettre à Nihel Farage, mais de voter conservateur, le seul à pouvoir les sortir de l’Europe à la date du 31 octobre.

Mais le parti du Brexit n’est pas le seul à être dans la ligne de mire de BoJo. Il entend également profiter des divisions des travaillistes et des difficultés de leur leader, qui n’a pas la maîtrise de son parti et a perdu la confiance d’une minorité non négligeable de ses élus. Cette vulnérabilité peut être une aubaine pour le gouvernement. L’électorat travailliste, tiraillé entre les pro et les anti-Brexit et dérouté par le manque de position claire de leur leader, peut être tenté de se tourner vers d’autres formations. Des partisans du remain ne manqueront pas de se laisser attirer par le discours sans ambiguïté des libéraux démocrates, tandis que les électeurs des circonscriptions travaillistes qui ont voté massivement pour le Brexit peuvent être disposés à se rallier à celui qui les sortira de l’Europe au plus vite. Le Premier ministre n’a pas hésité à annoncer des mesures populaires avec l’octroi de nouvelles enveloppes budgétaires au profit des services publics, de l’éducation, des hôpitaux et des pêcheurs dans l’optique de conquérir cette frange du Labour qui a souffert des mesures d’austérité prises par Teresa May, mais ne se retrouve plus dans un leader dont la popularité et l’image se sont érodées. Il leur promet également plus de sévérité dans la lutte contre la criminalité avec des policiers plus nombreux, dotés de plus de pouvoirs en matière d’interception et de fouille, et aussi plus de places dans les prisons.

Si le Premier ministre dispose d’un certain nombre d’atouts, sa marge de manœuvre reste limitée compte tenu de l’ampleur du rejet et de la colère qu’il risque de provoquer en imposant une décision contre la volonté du Parlement. L’ancien Premier ministre John Major a évoqué le règne de Charles 1er d’Angleterre, qui n’hésita pas à proroger le Parlement, puis à le dissoudre, et déclencha une guerre civile qui aboutit à son exécution le 30 janvier 1649.

Une autre difficulté majeure tient à la maîtrise de l’ordre du jour dans cet affrontement entre exécutif et législatif. Le calendrier de la rentrée parlementaire est en effet extrêmement serré au point que l’on puisse prévoir une course de vitesse entre le chef du gouvernement et le Parlement, entre le 22 octobre et le 4 novembre.

Après la dissolution du Parlement, les partis politiques et les candidats disposent de 25 jours pour tenter de convaincre les électeurs. Si, comme certaines rumeurs semblent l’indiquer,

les élections se tenaient début novembre, le retrait éventuel du Royaume-Uni de l’Union européenne le 31 octobre aurait eu lieu selon le scénario du no deal « accidentel », en pleine période préélectorale où, en principe, aucune décision politique ne doit être prise. La perspective d’un tel coup de force a fait dire au chef de l’opposition que le Premier ministre préparait un « abus de pouvoir anticonstitutionnel, anti-démocratique et sans précédent ». Il a jugé nécessaire d’en référer au Secrétaire du Cabinet pour lui demander des précisions sur les règles afférentes à cette période dite de purdah[10].

Une intervention de la Reine en dernier recours ?

Traditionnellement, le seul moment où la Reine peut exercer son influence sur la vie politique est à l’occasion des rencontres privées qu’elle a avec le Premier ministre où elle peut exercer son « droit d’être consultée, d’encourager et d’avertir ». Sa dernière intervention effective remonte à 1975 à l’occasion de la crise constitutionnelle en Australie, mais selon Sarah Nickson de l’Institute for Government[11] les conséquences furent négatives pour le Premier ministre élu et le Premier ministre sortant. Si après le vote de défiance Boris Johnson refusait de démissionner la Reine pourrait-elle l’obliger à le faire et choisir un autre chef de gouvernement ? Si les avis divergent à ce sujet, il paraît certain qu’elle aurait besoin de l’assurance formelle qu’une majorité de députés se soit ralliée sous un autre nom, une hypothèse qui paraît hautement improbable. Toutefois, selon Royal Central[12], un organe de presse indépendant consacré à la famille royale, Sa Majesté n’a pas caché sa lassitude et ses frustrations devant l’état de la vie politique au Royaume-Uni et l’incapacité des responsables politiques à exercer correctement leurs fonctions.

Conclusion

Dans sa préface d’Androcles et le Lion, le célèbre dramaturge irlandais George Bernard Shaw a écrit : « la prétendue aptitude des Anglais à se gouverner eux-mêmes est démentie par chaque chapitre de leur histoire ». Ce jugement de l’auteur, livré de façon ironique en 1912 dans le but de railler la rhétorique impérialiste et la conviction des Anglais que des peuples inférieurs comme les Irlandais n’étaient pas aptes à se gouverner eux-mêmes, prend une pertinence particulière dans le contexte actuel.

Le scénario que le Premier ministre risque de mettre en place pourrait se comparer à une mauvaise farce si l’avenir d’une nation et la survie d’un État n’étaient pas en jeu.

Si l’ancien Premier ministre travailliste Gordon Brown a dénoncé une idéologie nationaliste destructive en déclarant que l’Union des quatre nations risquait fort de sombrer dans l’oubli, le conservateur John Major, qui succéda à Margaret Thatcher, s’est déclaré prêt à poursuivre Boris Johnson devant les tribunaux.

La partie n’est pas gagnée pour le Premier ministre. Ses qualités de manœuvrier tout comme celles de son premier conseiller en stratégie, Dominic Cummings, vont être sérieusement mises à l’épreuve. Outre la crise de réputation que va subir le Royaume-Uni, les pressions accrues sur la livre, l’emploi, la consommation et la croissance pourraient bien enrayer le processus du no deal.

[1] Il obtint 92 153 voix contre Jeremy Hunt qui a recueilli 46 656 suffrages.

[2] Le départ du Royaume Uni pourrait toutefois préfigurer une meilleure attractivité pour l’Irlande en matière d’investissements étrangers, qui profiteraient aux secteurs à forte valeur ajoutée de l’industrie pharmaceutique, des hautes technologies de la banque, de l’assurance et des services financiers, même si la concurrence avec d’autres pôles européens risque d’être rude.

[3] « Cost of no deal revisited », UK in a changing Europe, https://ukandeu.ac.uk/wp-content/uploads/2018/09/Cost-of-No-Deal-Revisted.pdf

[4] Ce projet de loi avait donné lieu à un premier amendement, déposé par l’ancien ministre de la Justice pro-européen, le 8 juillet, mais qui n’avait pas été retenu.

[5] La Première ministre, Arlene Foster, était gravement mise en cause dans un programme d’aides financières pour la mise en place d’un système de chauffage à l’énergie renouvelable. Ce programme, à l’usage des fermiers et des patrons de petites entreprises, aurait donné lieu à de graves abus et il aurait pu coûter 400 millions de livres à l’État, s’il avait été poursuivi jusqu’à 2036.  

[6] La motion serait libellée en ces termes : “Cette Chambre n’a plus confiane dans le gouvernement de sa Majesté”.

[7] Catherine Haddon, “Can Parliament stop no deal ?”, The Economist, 8 juillet 2019.

[8] Julian Borger, “We’ll block trade deal if Brexit imperils open Irish border”, say US politicians, The Guardian, 31 juillet 2019.

[9] Richard Neal, Coprésident du Caucus des Amis de l’Irlande et Président de la commission des finances à la Chambre des Représentants a également déclaré que la dimension américaine de l’Accord du Vendredi Saint était primordiale.

[10] Ce mot en langue ourdou, qui fait référence à un état d’isolement et de secret, désigne la période préélectorale où les fonctionnaires du gouvernent reçoivent des instructions précises sur les règles à suivre dans la conduite des affaires publiques.

[11] Sarah Nickson, BBC Newsnight interview, 8 juillet 2019.

[12] Charlie Proctor, The Queen ‘dismayed’ by politicians who have an ‘inability to govern’, Royal Central, 11 août 2019,  https://royalcentral.co.uk/uk/queen/the-queen-dismayed-by-politicians-who-have-an-inability-to-govern-128448/

Les risques d’un “no Brexit”, les probabilités croissantes d’un “no deal”

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L’arrivée de Boris Johnson à la tête du gouvernement britannique a suscité de façon quasi unanime la suspicion et les craintes. Les analyses le décrédibilisant, notamment par la comparaison (trop) systématique avec Donald Trump, se sont multipliées. Le nouveau locataire du 10 Downing Street a de quoi provoquer la défiance dans un monde politique occidental de plus en plus contaminé par le populisme. Quant au mantra du nouveau Premier ministre, « le Brexit : do-or-die », il a de quoi effrayer, car il induit que la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne se fera, y compris en l’absence d’un accord entre les deux parties. Tout comme le personnage qui la tient, la feuille de route est jugée brouillonne et dangereuse. Les observateurs et les experts reprennent donc la plume pour expliquer, avec raison, que le Brexit sans accord serait une catastrophe. Une question en découle : vaut-il mieux un Brexit sans accord ou pas de Brexit du tout ? Pour la majorité de ceux qui s’intéressent au sujet, la seconde branche de l’alternative doit l’emporter. Il est inutile de revenir sur les motifs politiques, économiques et sociaux difficilement contestables qui justifient cette approche. Sans remettre en cause le bien-fondé, une mise en garde nous paraît indispensable à l’heure où la musique du retour en arrière se fait de plus en plus entendre en parallèle de la cacophonie annoncée d’un no deal.

Empêcher le Brexit serait un processus qui s’inscrirait dans la longue lignée de ceux qui ont eu pour but, depuis 2005 et avec des arguments tout à fait convaincants, de contourner l’avis des peuples. Il ne s’agit pas ici de discuter de la pertinence du recours au référendum ou des motifs qui ont mené l’électorat à rejeter les projets qui leur ont été soumis. Il s’agit simplement de reconnaître que, dès lors que le corps politique a choisi de s’engager dans une voie démocratique, il doit en respecter l’issue, quel qu’en soit le coût. C’est le prix de la démocratie. Alors que l’on s’interroge sur les conséquences du Brexit (avec ou sans traité de sortie) pour l’éviter, peu de voix se font entendre afin d’insister sur les dangers d’un « no Brexit » qui reviendrait à annihiler les résultats d’un vote populaire.

L’Union européenne est jugée technocratique et peu démocratique par les citoyens. Ce ressenti, qui mériterait d’être discuté, recèle néanmoins une part de vérité. La ratification du traité de Lisbonne en 2007 a été perçue comme une trahison des peuples par l’élite après que les Français et les Néerlandais avaient rejeté un traité tout à fait similaire à celui de 2005 (le traité établissant une Constitution pour l’Europe). En 2008, le refus des Irlandais de modifier leur Constitution permettant la ratification le traité de Lisbonne est renversé par l’organisation d’une seconde votation seulement un an et demi après. Au Royaume-Uni, alors même que le parti travailliste au pouvoir avait promis un référendum sur le texte de 2005, le Premier ministre Gordon Brown l’écarte pour le traité de Lisbonne. Ayant du mal à assumer sa décision, il sera d’ailleurs le seul chef de Gouvernement à ne pas signer l’accord, préférant dépêcher son ministre des Affaires étrangères, David Miliband, pour le faire. En 2015, c’est au tour des Grecs de s’exprimer massivement contre le plan néolibéral de la « troïka » visant à assainir les finances de leur pays pour que ce dernier puisse se maintenir dans la zone euro. Alexis Tsipras à l’origine de cette consultation est contraint par l’Union européenne d’en ignorer l’issue. Ces reniements successifs n’ont fait que distendre une relation de confiance déjà sérieusement abimée entre les gouvernants et les citoyens. Les populismes n’ont pu que prospérer sur un tel terrain, tout comme les postures ouvertement autoritaristes. À quoi bon se prétendre démocrates alors que ceux qui considèrent en être sont les premiers à mépriser les implications d’une procédure démocratique ?

Si, dans quelques mois, le Brexit ne parvient pas à son terme, les Nigel Farage, Marine Le Pen, Jean-Luc Mélenchon, Victor Orban ou Matteo Salvini pourront claironner avec une audience toujours plus large que la volonté des dirigeants politiques et la logique économique dominante ont encore triomphé de l’expression démocratique du peuple. Bien qu’elle n’ait pas souvent été d’une grande lucidité, Theresa May avait parfaitement conscience du danger de la remise en cause du Brexit, y compris par le recours opportuniste et risqué à un second référendum. Elle n’a cessé d’affirmer qu’il s’agirait d’une « trahison de la démocratie » et une atteinte « à la cohésion sociale » déjà sérieusement entamée outre-Manche. Le Brexit est le symptôme d’une crise globale des sociétés occidentales et l’aggravera sans doute. Pourtant, il n’en est pas à l’origine. Ce n’est pas en le contournant que les problèmes du Royaume-Uni ou de l’Union européenne seront résolus, mais bien en révisant un logiciel politique et une organisation économique qui, non seulement n’ont pas permis la réduction des fractures sociétales et territoriales contemporaines, mais ne semblent pas être adaptés à de nouveaux enjeux, tel l’environnement. Le Brexit est un défi qu’il faut surmonter et non pas renier pour que l’Union européenne progresse politiquement. Boris Johnson et les Brexiteers ne sauraient avoir le monopole de la rhétorique du succès.


Le second risque qui est évoqué avec constance dans les discussions relatives au Brexit, c’est évidemment le no deal. Désormais, et conformément à ce que nous avions expliqué dans le billet du lendemain de la démission de Theresa May, le seul moyen de le prévenir efficacement pour le Parlement est de provoquer la démission du Gouvernement par l’adoption de la défiance. Si elle était votée par une majorité de membres des Communes, deux possibilités se présentent : la constitution d’un nouveau gouvernement viable, sans doute de coalition “anti no deal”, soit provoquer une dissolution.

Dans un précédent post, nous avions expliqué les conditions pour que la responsabilité du gouvernement soit engagée, ainsi que ses conséquences. Le vote de la défiance n’entraîne pas automatiquement la dissolution. Un certain délai est prévu pour parvenir à la formation d’un nouveau gouvernement (14 jours). Ce n’est que lorsque ce laps de temps est épuisé que la dissolution est actée. La date des élections est ensuite fixée par le Premier ministre qui doit prendre en compte la règle selon laquelle le Parlement est automatiquement dissout 25 jours avant le déroulement du scrutin. Par conséquent, plus les semaines passent, moins la perspective d’élections anticipées est de nature à empêcher un no deal. Selon nos calculs fondés sur le Fixed-Term Parliaments Act de 2011, il faudrait que la défiance soit votée tout début septembre pour que le processus permette au nouveau Parlement de se réunir et empêcher le no deal (et si tant est qu’une majorité soit constituée autour de cet objectif). De surcroît, Boris Johnson peut proposer à la reine une date d’élection postérieure au 31 octobre, empêchant ainsi la réunion du Parlement avant la date fatidique. Cette manipulation serait grave d’un point de vue politique et contraire à l’esprit de la Constitution, car elle reviendrait à mépriser la position du Parlement sur le Brexit. Boris Johnson juge néanmoins que l’avis du peuple prime celui des MPs, ce qui revient à considérer qu’il dispose d’un mandat directement lié à l’expression de la souveraineté populaire, et non plus de la souveraineté parlementaire. Boris Johnson pourrait avancer l’argument selon lequel la réalisation du Brexit est un engagement issu du programme électoral des tories de 2017 qui doit être respecté. Cependant, ce manifesto s’engageait pour une sortie sur le fondement d’un accord. Là encore, le no deal n’est que partiellement en conformité avec les conventions politiques britanniques.

L’arrivée de Boris Johnson coïncide donc avec le retour en force de deux questions fondamentales qui engagent le respect des processus démocratiques et des logiques constitutionnelles. Vaut-il mieux un no deal ou un no Brexit ? Faut-il écarter la souveraineté du Parlement pour faire prévaloir le résultat d’un référendum ? Au stade où nous en sommes, il convient de lever les doutes et d’avancer. Les réponses qui seront données aux deux interrogations pourraient contrarier les défenseurs du Parlement dont nous sommes. Mais la continuation de la crise n’est pas des plus bénéfiques pour Westminster. Le Parlement s’est, de surcroît, exprimé. Les MPs n’ont pas su prendre une décision claire pour fixer un cap au Gouvernement de Mme May. Nous ne voyons donc que deux issues au Brexit si Boris Johnson maintient la ligne politique actuelle : le vote de la défiance en septembre puis la constitution d’une coalition nationale ou le respect des résultats du référendum en risquant le no deal au 31octobre. La première hypothèse a notre préférence, mais elle est écartée pour l’instant par un Labour favorable à des élections dont le résultat reste aléatoire. Il faut espérer que d’ici au 3 septembre, les convictions des uns et des autres auront évolué…

Élection de BoJo, la problématique de la prorogation du Parlement et la persistance du scénario du no deal

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Le nouveau leader du parti conservateur vient d’être désigné. Par convention politique, Boris Johnson hérite aussi des clefs du 10 Downing Street. Il bat son concurrent et ministre des Affaires étrangères sortant, Jeremy Hunt, par 92153 voix contre 46656.   L’événement était prévu et ne surprend personne. Avant de tenter de profiter de congés mérités dans une torpeur caniculaire inquiétante, il n’est pas inutile de faire le point sur les actualités politiques et juridiques récentes du Brexit… histoire de faire un sort à quelques imprécisions et inexactitudes que nous entendons ici ou là.

Le Parlement a-t-il empêché de façon absolue la prorogation du Parlement ?

Le 18 juillet, la Chambre des Communes a adopté un amendement au projet de loi relatif à la formation de l’Exécutif en Irlande du Nord qui est en crise depuis plus de deux ans (notamment en raison de l’intransigeance du DUP qui ne se contente pas de troubler l’émergence d’une majorité à Westminster favorable à un accord sur le Brexit). Apparemment, ce texte n’a que peu de liens avec la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. Pourtant, les parlementaires sont parvenus à utiliser ce véhicule législatif pour contraindre le futur Premier ministre à ne pas procéder à la prorogation du Parlement quelque temps avant la date fatidique du 31 octobre. Nous avions évoqué cette possibilité dans une note d’un précédent billet. La prorogation consiste à mettre un terme à la session parlementaire. La décision est prise par le monarque sur la recommandation du Conseil privé, en général concomitamment à la dissolution du Parlement. En vertu des conventions de la Constitution, c’est le Gouvernement qui est en est maître. La reine ne saurait s’y opposer, pas plus que le Parlement lui-même. Ce dernier n’a que le pouvoir d’en encadrer le recours. C’est ce qu’il a fait en cette mi-juillet.

Le projet de loi prévoit que le Gouvernement publiera systématiquement un rapport à destination des parlementaires pour qu’ils sachent où en sont les négociations relatives à la formation d’un exécutif en Irlande du Nord. S’appuyant sur un premier amendement adopté par les Communes puis modifié par les Lords, Dominic Grieve a proposé une nouvelle mouture rendant encore plus drastiques les obligations imposées au Gouvernement. Ces amendements programment un suivi bimensuel à partir de l’automne jusqu’au mois de décembre 2019, et ce, par la publication d’un rapport qui doit être débattu par le Parlement à la suite du dépôt d’une motion. En outre, en cas de prorogation, le Parlement peut se réunir de plein droit pour considérer l’évolution de la constitution de l’Exécutif nord-irlandais. À la lumière de ces modifications adoptées par 315 voix contre 274[1], le Premier ministre ne peut solliciter une prorogation de la Reine, au risque de violer la loi.

Avant le 18 juillet, Lord Pannick dans un article de The Times, puis l’ancien Premier ministre, John Major, ont affirmé qu’un recours contre la décision du Cabinet de conseiller la Reine de proroger le Parlement était concevable. Comme l’a parfaitement démontré Robert Craig, l’argumentaire des deux personnalités était critiquable. C’est sans doute l’une des raisons pour lesquelles Dominic Grieve, fin juriste, a soumis une version plus précise de l’amendement en cause qui exprime la volonté du Parlement d’être convoqué afin d’étudier les progrès des discussions institutionnelles en Irlande du Nord. Sur ce fondement et en application du jugement Miller relatif à la notification de l’intention du Royaume-Uni de sortir de l’UE, le Premier ministre qui refuserait de réunir le Parlement pour lui soumettre la motion précitée “frustrerait” une volonté exprimée dans la loi. Ainsi, un requérant pourrait demander à un juge de relever cette frustration et d’obliger le Gouvernement à convoquer le Parlement. La démonstration n’est pas sans limites. Primo, il se peut très bien qu’un Exécutif soit formé en Irlande du Nord avant le 31 octobre, ce qui rendrait tout suivi inutile. Secundo, le Gouvernement pourrait valablement proroger le Parlement sans frustrer le Parlement de l’examen d’une éventuelle motion sur la situation nord-irlandaise. Une prorogation d’une douzaine de jours, entre le 22 octobre et le 4 novembre, ne serait pas illégale puisque le Gouvernement pourrait soumettre une motion dès le début de la nouvelle session pour se conformer aux obligations du texte. Le Parlement pourrait prévenir cette manœuvre en tentant de maîtriser l’ordre du jour et imposer la date de discussion de la motion. Quoi qu’il en soit, devant un juge, le requérant serait conduit à démontrer que la procédure parlementaire telle qu’elle est conduite par l’Exécutif frustrerait le Parlement, ce qui n’est pas flagrant au regard de ce qui vient d’être expliqué. Le seul autre fondement potentiel pour identifier la frustration serait de caractériser l’intention claire du Parlement en défaveur du no deal. Sur ce point, aucune réponse catégorique ne peut être apportée. Il n’est pas certain que l’opinion exprimée lors de votes de motions ou de l’adoption de loi Cooper (European Union (Withdrawal) Act 2019) entre décembre 2018 et mars 2019 soit suffisante pour caractériser une frustration qui doit, selon la jurisprudence (in Miller, § 51), émaner d’une clause claire d’un Act of Parliament. Concrètement, le juge devra accepter une démonstration selon laquelle l’Exécutif, en mettant fin à la session provoquant un no deal sans le consentement des chambres, a frustré le principe de souveraineté du Parlement qui a exclu une sortie de l’UE par les votes des sept derniers mois. L’issue du contentieux dépendrait des conclusions à apporter à deux problèmes juridiques : quelle valeur constitutionnelle donner à des motions, d’une part ? La loi Cooper exprime-t-elle de façon suffisamment claire le rejet d’un no deal, alors qu’elle porte exclusivement sur l’extension des négociations, d’autre part ?

Indéniablement, le Parlement a rendu plus ardue la prorogation, mais on ne peut l’écarter de façon absolue. Ce qui est certain, c’est que la Chambre des Communes use de tous les moyens dont elle dispose pour prévenir un no deal. Dans notre post du 27 mai, nous avions démontré que les expédients utilisés entre décembre 2018 et mars 2019 ne pouvaient plus être dirigés efficacement contre le Gouvernement. Les parlementaires ont alors fourbi une nouvelle arme procédurale pour marquer, une fois de plus, leur aversion du no deal. Le vote du 18 juillet n’est donc pas une surprise. Une observation similaire s’impose quant à l’idée selon laquelle un Brexit sans accord deviendrait impossible.

Non, le no deal n’est pas impossible

Nous ne le rappellerons jamais assez : le Brexit ne peut être compris sans bien maîtriser deux de ses multiples facettes, juridiques et politiques. Juridiquement, le no deal est toujours plausible. À ce sujet, nous renvoyons aux analyses publiées les semaines passées sur le site de l’Observatoire. Nous nous contentons de souligner que le no deal n’est désormais envisageable que par « accident », provoqué ou non. Si le Parlement britannique ne parvient pas à valider un accord avec l’UE avant le 31 octobre et si le Conseil européen refuse de reporter une troisième fois la date de sortie, il faudra se résoudre à un Brexit dur. Cette situation peut toujours résulter de la mauvaise volonté du futur Premier ministre à ne pas trouver un terrain d’entente avec les négociateurs européens.

Il est peu vraisemblable que, politiquement, Boris Johnson use des moyens juridiques dont il dispose pour passer outre l’opinion du Parlement. Là encore, nous recommandons la lecture de notre propos du 27 mai dernier : il est presque acquis que, si le chef du Gouvernement s’engageait dans cette voie, les probabilités d’adoption d’une motion de défiance, d’une dissolution puis d’une élection anticipée seraient décuplées. Or Boris Johnson a clairement exclu de provoquer un tel enchaînement de circonstances. L’ancien maire de Londres n’a que peu de marge de manœuvre et il en parfaitement conscience.

Non, Boris Johnson n’est pas le Donald Trump du Royaume-Uni

BoJo est régulièrement comparé à Donald Trump. Il est vrai qu’il a l’art de tenir des propos absurdes et des postures provocantes, voire ridicules. La cohérence n’est pas forcément sa qualité première (il suffit de se reporter à ses déclarations sur l’avenir de la frontière avec l’Irlande du Nord pour s’en convaincre). Il sait parfaitement user de la vulgate populiste et n’a pas hésité à mentir éhontément durant la campagne référendaire de 2016 (ce qui lui a valu un procès, certes très médiatique, mais peu crédible). Pourtant, sa personnalité est plus complexe. Contrairement à Donald Trump, c’est un homme cultivé qui a une très bonne maîtrise de l’histoire et des traditions de son pays. Bien qu’il n’ait pas brillé comme ministre des Affaires étrangères, il est ouvert au monde. Francophile, il ne renie absolument pas l’héritage européen. C’est l’UE qu’il combat depuis des années. Et encore : son ralliement au Brexit est plus une tactique pour réaliser son destin national qu’une conviction chevillée au corps. En ce qui concerne la survenance d’un Brexit sans accord, il y est a priori hostile. Deux faits le prouvent : d’une part, à quelques semaines du lancement de la campagne officielle en 2016, il n’avait toujours pas choisi entre les soutiens au oui ou au non ; d’autre part, en mars, il a fini par s’exprimer en faveur du traité conclu par Theresa May, cette dernière ayant accepté de mettre sa démission en jeu. Le pragmatisme du nouveau Premier ministre inquiète même les hard Brexiters, ainsi que le mentionne le Financial Times.

Durant la campagne pour le leadership du parti, Boris Johnson n’a pas brillé. Il a commis de nombreuses inexactitudes, en particulier lorsqu’il a brandi un lot de harengs sous vide produit sur l’île de Man pour fustiger les contraintes réglementaires de l’UE. Le candidat avait oublié que cette dépendance de la Couronne n’en était pas membre (c’est un territoire associé à l’UE soumis à des conventions spéciales). Sûr de son succès (la modestie ne fait pas partie de son répertoire), Boris Johnson n’a certainement pas préparé ses interventions avec la rigueur nécessaire pour maîtriser les subtilités du droit de l’UE.

En revanche, au-delà de ces sorties de route pour l’instant sans conséquence, Boris Johnson n’a jamais clairement affirmé qu’il était favorable à un Brexit dur (c’est-à-dire sans accord). Il a admis qu’il pourrait survenir et qu’il s’en accommoderait s’il n’y avait pas d’autres options, ce en quoi il a parfaitement raison. Il a aussi soutenu qu’il souhaitait que le Brexit soit une réalité le 31 octobre. Là encore, nous ne pouvons que partager son opinion : cette séquence de la vie politique britannique et européenne n’a que trop duré. Il faut y mettre un terme. Habité par Churchill qu’il admire, Boris Johnson est peut-être, de ce point de vue, plus capable que Theresa May d’assumer une décision forte et difficile. Il ne s’agit là que d’une supposition qui peut manquer de réalisme, car elle ne prend pas en compte une donnée essentielle : la position des institutions de l’Union sur l’issue du Brexit.

Oui, l’Union européenne caresse toujours l’espoir que le Brexit ne se fera pas

Le suivi des négociations sur le Brexit a démontré que des responsables comme Donald Tusk, l’ancien président du Conseil européen, ne croyaient pas vraiment au départ du Royaume-Uni de l’UE en insistant sur le fait que la porte du retour en arrière était toujours ouverte. Le soutien aux deux reports, parfois en dépit de l’intérêt de l’UE selon nous, pouvait être interprété comme une stratégie permettant l’organisation d’un second référendum pour revenir au statu quo ante. Avec les élections européennes et le désir de la France de mettre fin rapidement au Brexit, la nomination de personnalités à la tête des institutions de l’UE moins conciliantes à l’égard du Royaume-Uni était envisageable. Pourtant, dans une interview donnée au quotidien Le Monde dans son édition du 20 juillet, la nouvelle présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, a affirmé que, « s’il y a de bonnes raisons de la part de nos amis britanniques pour un report, je suis prête à les entendre. » La ligne de l’UE n’a donc pas varié et la présidente allemande suit celle de la chancelière Angela Mekel qui avait pesé de tout son poids politique pour faire obstacle à la volonté de la France de fixer une deadline plus précoce à un énième report. Il faut dès lors s’attendre à ce que le Brexit soit encore repoussé pour des motifs exclusivement économiques et au mépris de l’intérêt et de l’autorité politique de l’UE. Le primat de l’Allemagne au sein des institutions européennes est, à cet égard, préjudiciable. Il conduit à en privilégier les intérêts économiques. Le commerce allemand est, en effet, très fortement imbriqué à celui du Royaume-Uni. Il souffrirait plus que tout autre État membre d’un no deal. Le Brexit n’est pas que le révélateur d’une crise politique au Royaume-Uni. Il interroge aussi l’équilibre entre les puissances d’une UE trop dominée par l’Allemagne.

Cette observation vient clore la troisième saison du feuilleton à suspens du Brexit. Les incertitudes demeurent. Les parlementaires britanniques partent en congé ce 25 juillet jusqu’au 3 septembre avec autant de doutes que durant les trois derniers étés. Dans l’attente de la rentrée, nous renvoyons nos lecteurs à quelques analyses récentes de la Chambre des Communes particulièrement intéressantes sur :

L’ensemble des productions de la Chambre des Communes est disponible à l’adresse suivante : https://www.parliament.uk/business/publications/research/eu-referendum/

Durant le mois d’août, nous relaierons les informations urgentes via LinkedIn et Twitter. L’Observatoire reste naturellement “ouvert” aux contributeurs qui désirent publier leurs analyses sur le Brexit.

Bonne lecture et bel été.

[1] La ministre de la Culture a voté pour et quatre membres du cabinet se sont abstenus, dont Philip Hamond, le Chancelier de l’Échiquier, qui a par ailleurs déclaré qu’il démissionnerait immédiatement si Boris Johnson était élu chef du parti conservateur, à l’instar de ses collègues David Gauke et Alan Duncan.

La démission de Mme May : un événement attendu qui ne résout rien

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Le propre de la quadrature du cercle est qu’il est impossible d’en sortir. Mme May a pensé le contraire. Depuis juin 2017, nous avons été particulièrement critiques à l’égard de son obstination à croire qu’elle serait capable de « délivrer » son Brexit. Pourtant, aucun signe politique à quelque moment que ce soit ne permettait d’affirmer qu’elle pouvait le faire. La raison en est simple : la composition actuelle du Parlement britannique par rapport aux orientations possibles du Brexit rendait (et rend encore) tout consensus inenvisageable. Les votes indicatifs, venus tardivement, étaient prévisibles depuis des mois. Or nous ne rappellerons jamais assez que le facteur essentiel des blocages à Westminster demeure la présence de dix parlementaires du DUP. Et c’est bien Mme May qui leur a consenti le rôle de faiseur de roi pour qu’elle puisse se maintenir au pouvoir après les élections catastrophiques de juin 2017. Durant trois ans, Mme May aura donné l’impression d’avoir toujours un coup de retard, qu’il s’agisse de la dissolution qu’elle a provoquée, l’engagement de négociations avec les travaillistes, la sollicitation des députés pour connaître leur opinion sur la nature de la relation future ou la nécessité de désolidariser le traité de sortie de la fameuse déclaration politique.

Ce constat ne saurait exonérer les autres acteurs qui ont participé à l’impasse, notamment les travaillistes par leur indécision et les membres du parti conservateur qui auraient dû tirer bien plus tôt les conséquences de leurs divisions. Néanmoins, en écartant Mme May (ce qu’ils avaient refusé de faire il y a seulement six mois), ils sont loin d’apporter une solution. Si l’élection d’un nouveau leader aboutit à désigner une personnalité sans réelle conviction sur le Brexit comme Mme May, aucun progrès n’aura été fait. L’actuel favori pour occuper le 10 Downing Street, Boris Johnson, amènera peut-être un hard Brexit. Le résultat des élections européennes, particulièrement favorables au Brexit Party, rendent l’hypothèse BoJo des plus plausibles. Elle n’est pas réjouissante, surtout pour Bruxelles où l’ancien ministre des Affaires étrangères laisse un triste souvenir.

Le charisme et la conviction prétendument claire de Boris Johnson crédibilisent-ils juridiquement et politiquement un no deal ? Les observateurs se déchirent légitimement sur la faisabilité du no deal alors que Westminster, que ce soit par l’adoption du EU (Withdrawal) Act 2019 (issu de la proposition Cooper) ou les votes indicatifs, s’est déjà exprimé résolument contre cette hypothèse. Juridiquement, le no deal est toujours possible (1). Le Parlement ne pourra même pas s’y opposer en application des précédents des mois de mars et avril (2). En revanche, politiquement, Boris Johnson, s’il maintenait l’idée d’un no deal, devra affronter des contraintes tout à fait similaires à celles qu’a connues Mme May (3).

1/ Les règles parlementaires classiques rendent difficile, en l’état, le blocage du no deal.

Pour comprendre les tenants et les aboutissants du débat sur ce point, Maddy Thimont Jack de Institute for Governement a répertorié les moyens dont disposeraient les MPs pour exprimer leur objection à un no deal :

– une motion parlementaire des backbenchers ou de l’Opposition. Elle n’aurait qu’une portée politique et non contraignante. Plus encore, la discussion de telles motions est fixée discrétionnairement par le Gouvernement à l’ordre du jour.

– un débat sur une motion en termes neutres. Elle ne peut être amendée et n’a pas de portée contraignante.

– les parlementaires pourraient alors décider d’engager la responsabilité du Gouvernement qui s’orienterait vers un no deal. Dans un précédent post, nous avions expliqué les conditions pour qu’une telle responsabilité soit engagée, ainsi que ses conséquences. Véritable « arme nucléaire », cette éventualité doit être privilégiée si la crise gouvernementale se prolonge, c’est-à-dire si le futur Premier ministre échoue à trouver une issue au Brexit. Notons enfin que le vote de la défiance n’entraîne pas automatiquement la dissolution. Un certain délai est prévu pour la formation d’un nouveau gouvernement (14 jours). Ce n’est que lorsque ce laps de temps est épuisé que la dissolution est actée. La date des élections est ensuite fixée par le Premier ministre qui doit prendre en compte la règle selon laquelle le Parlement est automatiquement dissout 25 jours avant le déroulement du scrutin. Par conséquent, plus les semaines passent, moins la perspective d’élections anticipées est de nature à empêcher un no deal. Selon nos calculs fondés sur le Fixed-Term Parliaments Act de 2011, il faudrait que la défiance soit votée tout début septembre pour que le processus permette au nouveau Parlement de se réunir et empêcher le no deal (et si tant est qu’une majorité soit constituée autour de cet objectif).

2/ L’hypothèse d’une prise en main par le Parlement en s’appuyant sur les précédents de mars et avril

Devant l’horizon du no deal, les parlementaires pourraient chercher à faire en sorte d’éviter le no deal, voire donner des directives au Gouvernement pour parvenir à un accord. On se souvient que tel avait été l’objet au début de l’année de la proposition de loi d’Yvette Cooper qui, une fois adoptée, est devenue le EU (Withdrawal) Act de 2019. Celui de 2018 laissait ouverte la possibilité de l’absence d’accord (sect. 13 (10)). Le processus prévu par loi Cooper a permis de l’exclure temporairement. En effet, en cas de rejet de l’accord par le Parlement, la loi modifiée conduisait, le cas échéant, à déterminer les étapes à venir en imposant au Gouvernement de solliciter du Conseil européen un report de la date du Brexit. C’est ce qui s’est déroulé pour aboutir à un renvoi de la sortie le 31 octobre au plus tard.

Le cadre évoqué est-il encore applicable ? La loi imposait au Gouvernement de déposer une motion au jour de l’apposition du sceau royal pour que le Gouvernement soumette une demande de report à l’UE (soit le 8 avril). Cette contextualisation temporelle empêche donc que le EU (W) A de 2019 soit de nouveau mobilisable. De surcroît, si le nouveau Premier ministre exclut tout accord, la partie de la loi relative à la procédure parlementaire relative au consentement du Parlement tombe. C’est logique : s’il n’y a pas d’accord, il n’y a pas de consentement nécessaire. La législation actuelle ne permet donc pas d’empêcher un no deal.

Les MPs pourraient alors décider de renouveler le tour de passe-passe juridique pour modifier une nouvelle fois le EU (W) Act ou en élaborer un troisième en obligeant, par exemple, le Gouvernement à soumettre au Parlement son intention de sortir de l’Union européenne sans traité. Il y a de sérieux obstacles à cette idée selon le raisonnement suivant.

  • Le Gouvernement maîtrise l’ordre du jour.
  • Les MPs peuvent tenter néanmoins de reprendre la main de façon exceptionnelle en amendant l’agenda gouvernemental prévu spécialement pour débattre du Brexit. C’est ce qui avait permis de parvenir aux procédures de votes indicatifs, puis à l’adoption de la proposition de loi d’Yvette Cooper.
  • En raison de ces précédents des 25-27 mars et du 1er avril, l’intervention des MPs n’est envisageable que si, préalablement, le Gouvernement a déterminé un ordre du jour relatif aux modalités de sortie de l’UE.
  • Par conséquent, si le Gouvernement ne prévoit aucun débat sur ces modalités et attend le 31 octobre, le Brexit se fera sans traité de sortie.

D’un strict point de vue juridique, les parlementaires n’ont donc plus les moyens de parvenir à empêcher le no deal, d’autant qu’une telle perspective suppose de reporter le Brexit, ce qui impose l’adoption de mesures budgétaires pour le financer (voir les remarques d’Alexandre Guigue à propos des contraintes budgétaires liées à l’organisation d’un nouveau référendum). D’ailleurs, au lendemain de l’adoption de la proposition de loi d’Yvette Cooper, plusieurs experts avaient souligné que cette issue ne devait pas être totalement exclue. Rappelons enfin que les votes indicatifs (qui ont confirmé le rejet des MPs de l’absence d’accord) ne liaient pas le Gouvernement.

Boris Johnson aura-t-il pour autant les mains libres ? Rien n’est moins sûr.

3/ La contrainte de la Constitution politique et du rapport de force au Parlement

Bien que le Parlement n’ait pas adopté de texte ou de motion contraignante à l’encontre du Gouvernement pour prévenir un no deal, des principes de nature plus politique s’imposeront au prochain Premier ministre. En premier lieu, l’actuelle majorité a été constituée à partir de programmes électoraux promettant un accord. En deuxième lieu, les votes significatifs permettent d’identifier une majorité en défaveur d’un no deal. En troisième et dernier lieu, l’adoption de la proposition Cooper a clairement poursuivi cette finalité. Par suite, en soutenant explicitement le rejet d’un accord, Boris Johnson s’opposerait à la volonté du Parlement et violerait l’usage selon lequel le parti au pouvoir doit respecter ses principaux engagements électoraux. Or le Gouvernement ne peut exister s’il mène une politique qui ne serait pas appuyée par une majorité à la Chambre des Communes. Dans la configuration actuelle, Boris Johnson n’a donc pas d’autre choix que de demander au Parlement l’approbation de sa politique[1], au risque de porter clairement atteinte à la logique de la Constitution britannique. L’adoption d’un vote de défiance serait hautement probable, à moins que BoJo ne rallie étonnamment une majorité sur le no deal. N’oublions pas qu’il avait lui-même fini par s’exprimer en faveur de l’accord de novembre lors du scrutin du 29 mars après que Mme May avait promis sa démission en cas de vote positif.

Le changement de Premier ministre ne modifiera finalement sans doute rien au contexte actuel tant que les rapports de force au sein de la Chambre des Communes n’évolueront pas. Après le discours de Mme May, Dominic Grieve a souligné très justement que désormais une alternative domine : des élections générales ou un nouveau référendum (dont le sujet précis reste à déterminer). Un troisième scénario peut-être rapidement évoqué : Boris Johnson demande la réouverture des négociations avec les Européens. Soit ces derniers acceptent des modifications substantielles, soit ils les refusent. Dans le premier cas, Westminster disposera d’une seconde mouture du traité auquel il pourrait se rallier. Dans le second, le futur Premier ministre pourrait considérer que l’UE fait preuve de mauvaise volonté. Le no deal s’imposera alors à tous si l’UE exclut un troisième report au-delà du 31 octobre.

Conclusion

L’horizon d’un no deal n’a rien de très engageant et pose de sérieuses difficultés juridiques et politiques. Il aurait un seul mérite : mettre fin à la quadrature du cercle et à une situation de plus en plus ubuesque. Nous en voulons pour preuve que la nomination du prochain Premier ministre devrait intervenir dans la seconde moitié du mois de juillet, ce qui impliquera que les députés européens britanniques siégeront pour désigner le nouveau président du Parlement (le 2 juillet), puis de la Commission (à partir des 15-19 juillet). Avant cela, l’organisation précipitée des élections européennes au Royaume-Uni a entraîné des atteintes de fait au droit de certains citoyens européens de participer au scrutin, suscitant toujours plus d’actions en justice.

Cette participation a surtout permis de renforcer les rangs populistes au Parlement européen. L’extrême droite de l’hémicycle, bien que divisée, en forme l’une des forces principales. Le net recul du PPE et l’érosion des sociaux-démocrates au profit du renforcement des écologistes et des libéraux démocrates apportent un autre enseignement. Les partis dont le message politique est fort et moins marqué par l’emprise gestionnaire tirent leur épingle du jeu. C’est exactement ce qu’il ressort de l’élection au Royaume-Uni. Le Brexit Party atteint le score qui lui était prédit (plus de 31 % des voix exprimées et 29 sièges, soit 7 points de plus qu’en 2015 et 5 sièges supplémentaires par rapport au UKIP), tandis que les libéraux démocrates arrivent en deuxième position (avec 20 % des suffrages et 16 sièges). Cette transformation du paysage partisan, liée à la participation en hausse des citoyens européens au scrutin, démontre qu’une vision plus politique de l’Europe sur des thèmes cruciaux (environnement, inégalités et immigration) est plébiscitée. Le Brexit en est aussi une illustration. Son appréhension très technocratique par le Gouvernement de Mme May comme par l’Union européenne d’ailleurs (tous deux omettant un peu vite les logiques institutionnelles britanniques et les effets politiques des reports du Brexit) est selon nous l’une des raisons principales de son embourbement.


[1] À l’occasion du prochain Queen’s Speech par exemple, mais encore faut-il que le Parlement soit prorogé, c’est-à-dire qu’un terme à l’actuelle session soit décidé par le Gouvernement (et ce, de façon totalement libre dans la mesure où cette décision relève de la prérogative royale). Une nouvelle session débuterait, entraînant un discours de la Reine. Rédigé par le Gouvernement, il devrait forcément évoquer la stratégie relative au Brexit. Les MPs pourront alors le discuter et en profiter pour mettre en cause la responsabilité du Gouvernement.

Retour sur la journée d’études “Brexit Conundrums” à l’Université de Versailles

Comme promis, nous publions quelques textes des échanges sur le Brexit qui se sont déroulés le 29 mars 2019 à l’ancien hôpital royal de Versailles lors du colloque “Brexit Conundrums”. Nous profitons de cette retranscription pour remercier Emmanuelle Saulnier-Cassia de son organisation et de son accueil qui ont favorisé des discussions particulièrement riches.

SOMMAIRE :

ÉLÉMENTS INTRODUCTIFS

Lecture poétique introductive,par Jeremy McBride, Barrister, Monckton Chambers, Londres, Professeur invité, Central European University

Décoder la dystopie du Brexit par Philip Allott, Professeur émérite de droit international, Université de Cambridge

L’économie britannique ne s’est pas (encore) effondrée ?, par Jérôme Creel, Chercheur à Sciences Po-OFCE et à l’ESCP Europe

L’ACCORD DE RETRAIT ET LA RELATION COMMERCIAL FUTURE

La Chambre des Communes et l’article 50 : un pouvoir sans influence ?, par Jack Simson-Caird, Chercheur au Centre Bingham de Londres

Les incertitudes pesant sur les accords commerciaux de l’UE et du Royaume-Uni, par Patrick Jacob, Professeur de droit public à l’Université Versailles Saint-Quentin

BREXIT, UE ET CEDH

De la redéfinition du principe d’intégration par le Brexit par Martin Quesnel, Maître de conférences de droit public, Université de Cergy Pontoise

Le contentieux du Brexit devant la Cour de Justice, par Julien Fouchet, avocat au barreau de Bordeaux

La prochaine étape : le retrait de la Convention européenne des droits de l’Homme ?, par Jeremy McBride, Barrister, Monckton Chambers, Londres, Professeur invité, Central European University

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Comprendre les votes indicatifs du 27 mars

Après un week-end durant lequel Theresa May a tenté de convaincre une énième fois les hard Brexiteers de la soutenir lors d’une rencontre à Chequers Court, la Chambre des Communes a voté à deux reprises lundi en faveur des votes indicatifs. Derrière cette expression se dissimule une reprise en main partielle du processus du Brexit par les députés. L’objectif est de débattre de toutes les options connues pour trouver une issue à l’impasse dans laquelle se trouvent les Britanniques. Pour les présenter, nous avons repris intégralement un texte publié par la Hansard Society qui explique très clairement (en anglais) le contenu des motions qui seront potentiellement discutées et les enjeux procéduraux liés aux votes indicatifs. Pour tout dire, il était temps que ce type de débat ait lieu. Cela fait des mois que nous soutenions cette possibilité afin que les parlementaires constatent par eux-mêmes que le deal, même minoritaire, est peut-être la moins mauvaise des solutions. Néanmoins, c’est sans doute un peu tard en raison de l’opposition durable du Gouvernement contre les votes indicatifs et d’une certaine frilosité des conservateurs pour défier Mme May sur ce point.

Nous souhaitons également souligner un point : si les MPs ne parviennent pas à s’entendre sur telle ou telle option, cela ne signifie pas que, automatiquement, ils adhéreront à l’occasion d’un troisième meaningful vote au projet de la Première ministre. Par conséquent, les débats du 27 mars n’aboutiront pas forcément sur un consensus viable permettant de sortir de l’ornière. Dans de telles circonstances, ce serait un prolongement au-delà du 22 mai qui se dessinerait avec peut-être une démission de Theresa May et des élections anticipées à la clef. Nous avions aussi évoqué il y a bien longtemps cet enchaînement assez logique des événements. Là encore, il est regrettable qu’il ne soit pas survenu plus tôt, ce qui aurait pu éviter que la crise ne se prolonge.

Nous rappelons enfin que ces votes sont bien indicatifs : le Gouvernement peut ne pas les suivre. Le no deal au 12 avril ne doit donc pas être totalement exclu, même s’il est de moins en moins probable dans l’immédiat.

Indicative Votes: Options, voting methods and voting systems

https://www.hansardsociety.org.uk/publications/briefings/indicative-votes-options-voting-methods-and-voting-systems

Ruth Fox is Director and Head of Research at the Hansard Society ; Lewis Baston is the former Director of Research at the Electoral Reform Society and research fellow at Democratic Audit. He now works as a consultant and author and is a Fellow of the Royal Society of Arts


1). Indicative votes on Brexit: what and why?

When MPs, ministers and officials speak of indicative votes, they generally mean a series of successive votes by MPs on freestanding motions in which Members can vote in favour of as many of the options as they consider acceptable, following a debate on each of the proposals.

However, in the absence of any clarity about what options MPs might actually vote on, using what voting system, and when, ‘indicative votes’ has, amidst the frustration with events, become a catch-all term for a voting process through which a consensus on the way forward might be generated in order to break the current Brexit deadlock.

Both Houses of Parliament have prior experience of indicative votes (see Appendix B), most recently in relation to House of Lords reform in 2003 and 2007. The results – in which no option commanded a majority in 2003, and two contradictory options were supported in 2007 – were not a strong advert for the process.

However, indicative votes do not have to be designed and implemented in the way chosen over a decade ago. A sequenced and structured approach to multi-dimensional decision-making could be established in other ways which might generate a more helpful, informative and productive outcome than has been produced so far using Parliament’s traditional, binary proposition-amendment voting model.

Given the polarised nature of the Brexit debate, there can be no guarantee that anything positive will arise from this process, particularly if MPs are not prepared to compromise. And ultimately, if progress is made and there is an outcome, the government will have to decide whether, politically, it can live with it and the implications that flow from it. The extent to which opinion about the way forward on Brexit now splits across party lines may make it very difficult for this government, or indeed any other potential governing combination in this Parliament, to adopt the outcome of an indicative vote process and hope to command the necessary political support for whatever that may be, on an ongoing basis, in vote after vote, over months if not years.

Nonetheless, on Monday 25 March, MPs voted by 329 to 302 for a cross-party amendment to give precedence to a Brexit-related Business Motion on Wednesday 27 March to introduce indicative votes in the House of Commons.

This paper is designed to help inform MPs as they deliberate on the process and procedure to be used for that indicative vote process.

The paper is not an exhaustive examination of all the options, permutations, and implications. But it is designed to support the debate by adding some context and detail to the issues under discussion and making some informed suggestions about structure, sequencing, and the rules that will need to be drawn up to govern the process in place of the normal guidance provided by Standing Orders.

The Hansard Society’s research focus is on Parliament, not public policy. In setting out the potential Brexit options upon which MPs may wish to vote, we have adopted the suggestions and terminology widely used by others in this debate. Our aim is to illustrate the range and type of choices that exist in relation to the options, and the sequencing of decision-making that could be adopted in relation to both the immediate decisions required on the next steps and the longer-term end-state destination options. The choices laid out should not be interpreted as an endorsement of any or all of those options by the Hansard Society. Others will undoubtedly suggest alternative options or variations on options. Whatever the approach, further options beyond those we have set out here can be accommodated in the process, providing that due care and attention is given to where in the sequencing of decision-making they most appropriately fall.

What is the House of Commons trying to achieve?

Amidst the clamour for indicative votes, it is clear that different MPs have different objectives for and expectations of this process. This in itself will make it very difficult to draft the rules, choose the options, and determine the voting system in a way that commands broad support – and therefore legitimacy – across the House.

For some MPs, the purpose of indicative votes is merely to test opinion – to take the temperature of the House – on a range of different, non-binding options.

For others, the intention is to determine which one or more of the potential models for the UK’s future relationship with the EU may genuinely command a majority in the House of Commons and therefore offer a way forward which the government of the day might then pursue.

Some MPs want the outcome of this process to be binding on the government; others, including the Prime Minister and other leading government figures, do not.

But being clear about the objective(s) is essential, as there are different species of option under consideration, and there is an important relationship between the purpose of the process, the options to be voted on, and the voting system that is chosen.

2). Choosing the options: comparing ‘apples’ and ‘oranges’?

There has been press speculation in recent days about a range of options under consideration for indicative votes. The list below is based on ideas floated in the media after ministerial discussions on indicative votes were reportedly held in Whitehall on 22 March.

We use this list for illustrative purposes only. It is possible – indeed likely – that MPs will want to assess further options.

The proposed options considered by ministers reportedly included:

  • The Prime Minister’s Deal (Withdrawal Agreement and Political Declaration)
  • Revoke Article 50
  • Second referendum
  • Withdrawal Agreement plus Customs Union
  • Withdrawal Agreement plus Customs Union and Single Market
  • Free Trade Agreement
  • Leave with no deal

However, these options mix ‘next step’ actions and longer-term ‘end-state’ destinations.

If the indicative votes process is to deliver any useful outcome, the options involved and the structuring of decision-making must be conceptually coherent and take account of these different types of options.

i). Differentiating between next steps and end-state options

The difference between the next step and the end destination is important. Some options such as revocation and no deal are both, but there are some options which are one or the other. The deal, for instance is a next step, but combined with a customs union or single market it is an end-state.

It is possible to agree with someone about the next step but have different views about the end destination (favouring a long Article 50 extension is compatible both with an integrated customs union/single market agreement and a distanced free trade agreement, for example).

It is also possible to agree with someone about the end destination while having very different views about the next step to achieve it (for example, some people with the ultimate aim of securing a customs union/single market model will support the existing Withdrawal Agreement, but others who object to provisions in the existing Withdrawal Agreement such as the backstop may seek to achieve their long-term aim via a long extension to Article 50).

ii). Is the option aspirational and dependent, at least in part, on the EU, or is it something that can be achieved solely by the UK?

Deal, revocation and no deal are all achievable by the UK alone. Other options are aspirations that need the agreement of the EU27, either directly (through altering the Political Declaration) or because they require a long Article 50 extension period.

Voting for an option that is likely to be ruled out by the EU27 would require the decision process to be repeated. There is nothing wrong with the House of Commons expressing support for an aspiration, to give the government guidance on the next stages, but it is not directly comparable with something that is directly and unilaterally achievable.

iii). Are the options independent of each other

There are several options in the mix which are similar and not mutually exclusive. For instance, a referendum implies two or more options going through to the public vote, and several of the deal-plus-‘soft’-Brexit options are similar.

3). Structuring the decision-making process

Looking at the ideas that in recent months have been debated by MPs, appeared in amendments to various government motions, and circulated in the press and social media, there appear to be three distinct categories in play: next step actions; end-state destinations; and further procedures to validate the end-state.

i). Sequencing

With the new default EU exit day looming on 12 April, the most pressing decision relates to the immediate next step that will be taken on or before that date. There are only four viable options:

  1. Leave the EU with no deal on 12 April;
  2. Revoke Article 50;
  3. Seek a long extension of the Article 50 period to facilitate other options/further discussion with the EU;
  4. Approve the Withdrawal Agreement and Political Declaration which the government has negotiated and leave the EU on 22 May – Arguably, ‘Withdrawal Agreement plus referendum’ might be regarded as a distinct next step, a fifth option. – Modified versions of the deal, via changes to the Political Declaration, might also be regarded as a distinct next step, but could be contingent on a long extension and might therefore be better seen as related to the third option.

(According to the 22 March European Council decision, accepted by the UK, the Article 50 period is extended by default to 22 May only if the House of Commons approves the Withdrawal Agreement by 29 March. However, if the House of Commons failed to do so, but by 12 April had given its approval or looked likely to do so, this could feed into consideration of a further extension beyond 12 April.)

If Option 1: Leave the EU with no deal on 12 April:

If this option were included in the initial indicative voting and was successful, no further votes would be required – this is both a next step and an end-state option.

The other three options may each involve further decisions:

If Option 2: Revoke Article 50:

The government could choose to do this of its own volition. Many legal commentators believe it would need legislation. Alternatively, an additional procedural step could be included, by seeking the public’s consent through a second referendum (see below).

Option 3: Long extension for negotiation or Option 4: Approve the Withdrawal Agreement with or without changes to the Political Declaration:

These two options, if chosen, would open up a new set of questions about MPs’ preferences, and might therefore require a further set of decisions to be made on options such as:

End-state destinations (this is an indicative rather than exhaustive list):

  • Customs Union
  • Customs Union and Single Market membership
  • Other association models
  • Free Trade Agreement

Revocation or leaving without a deal might recur as options later, if option 3 were chosen and the negotiations were to prove unsatisfactory. This might also require further procedural steps.

Procedure(s) to validate the end-state:

  • What, if any, procedure(s) should be required to affirm the final outcome? Future procedure can influence whether the next stage is acceptable to the House or not. The most evident example of this is support for the Prime Minister’s agreement, which some MPs are willing to offer conditional either on a future referendum or on guarantees of parliamentary involvement in decisions about the future relationship.
  • Another example is the Kyle-Wilson proposal to support the Withdrawal Agreement subject to it being confirmed in a referendum. Here, it is important to distinguish between a referendum to deliver an end-state outcome (e.g. to revoke Article 50) and a referendum as a further step in the decision-making process to validate the end-state that the government chooses, subsequent to any advice given by the House through this indicative votes process.
  • A referendum is not the only possible procedural mechanism that could be adopted. Other procedural options to validate later decisions might include requiring further ‘meaningful votes’ on the final agreement(s) with the EU and on other trade agreements; consultation with Parliament during the process of reaching agreement on the future relationship; or options to create standing institutions to achieve cross-party consensus on the future relationship.

ii). How will the wording of the options be determined?

The wording of the propositions to be voted upon is important. The integrity of any process of deciding on options depends on a fair representation of what each option means. This is why the Electoral Commission has a role in assessing which words should appear on referendum ballot papers.

When indicative votes were used in the House of Commons in 2003 and 2007 in relation to the composition of the House of Lords, the options were drawn from a report by the Joint Committee on House of Lords Reform and subsequently a government White Paper.

Without a source such as this to which MPs can have recourse, the problem in the House of Commons is that, on a cross-party basis, there is no particular mechanism or group to whom MPs can turn easily to organise and co-ordinate a process to determine the options, particularly at short notice.

The supporters of each of the potential options ought to be involved in agreeing the wording. Bodies that might contribute to the process might include, for example, the Liaison Committee (the committee comprising the chairs of select committees), or a relevant select committee such as the Procedure Committee or the Brexit Committee. Supervision and oversight of the process might fall under the auspices of the Speaker of the House of Commons. However, if it is proposed that amendments to any of the propositions will be permitted then it may not be appropriate for the Speaker – who will have to select those amendments – also to be involved in helping to determine the main motions. In this scenario, the role could be performed by the Deputy Speakers.

MPs must recognise that amidst the current of opinion there is a near-infinite number of smaller variations and ways of describing a proposition. There needs to be some consolidation and tolerance of variation within each end-state option.

iii). What do the rules need to address?

Changing the method of voting and counting will require a bespoke process in which the rules of engagement are clearly set out. It will be necessary to dispense with some Standing Orders that would normally pertain to debate in the Chamber and replace them with stand-alone provisions for the purpose of this set of votes only.

In drawing up the bespoke set of rules, key questions to be addressed include (but are not limited to):

  • Who will decide the options to be voted on, how, and in what order?
  • What measures will ensure that the views of smaller Opposition parties are taken into account in the decision-making process? (In any normal vote they have a reasonable expectation of being able to put their views in a motion or amendment, and on some occasions of the House voting on it.)
  • When the options are decided, will MPs be permitted to propose amendments to the motions? If so, will the Chair be given the power of selection in the normal way?
  • Who will move the motions and open the debate? It has been variously proposed that the motions for indicative votes might be moved either by the government or by a backbencher. We are not aware of any precedent for non-ministerial motions to be moved in this way. Previous motions on indicative votes – including those in 2003 and 2007 on House of Lords reform – were all moved by a minister.
  • Who will open and close the debate? (Normally this would be done by the relevant minister.)
  • Should the practice of not voting on the same question twice in the same session ( the source of a recent controversial ruling by the Speaker) be disapplied for the purpose of this vote?
  • What provisions need to be made in the voting process to accommodate proxy voting?
  • If a ballot paper is used for the vote(s), how long will MPs have to cast their vote? And what provisions will be made to publish the votes cast by each Member? How soon after the vote closes will the results be announced? How far, if at all, might the voting process model be that which is used for deferred divisions?

4). Voting methods and criteria

There are two conceptually separate aspects to the choice about how to conduct indicative votes:

  1. Voting method – modalities like ballots or lobby counting, private or public, etc.;
  2. Voting system – the rules for counting and getting a result.

The two need to be congruent with each other, in that the method has to be suitable for implementing the voting system used, and this is not possible with every combination of system and method.

i). Voting methods

Should the voting method be private or public? This will affect the technique of voting, as options that use the existing machinery of the voting lobbies involve publicly-recorded votes, while those with paper ballots are compatible with both public and private votes. There is also the option of leaving it for individual MPs to choose whether or not to make their vote public.

There are fair arguments on both sides for private and public. The argument for private is that indicative votes are about finding out what the House really believes, as a way of informing the government about which course to take. Private voting is therefore less subject to formal and informal whipping, strategic voting and – sad to say – intimidation. On the other hand, recorded public voting is more compatible with legitimate accountability to the electorate, and with ascertaining what MPs might vote for if and when publicly-recorded voting is required (such as in voting on the approval motion and legislation that are statutory ratification requirements for the Withdrawal Agreement, or in legislating for a referendum). *Whilst private voting might help secure consensus, on an issue of as great public importance as Brexit it is inconceivable that MPs’ decisions would not be publicly recorded. *

Should the vote be serial or one-off? Some voting systems require one (Single Transferable Vote and cumulative voting need a single ballot) or the other (proposition-amendment needs a series of votes). But there are also voting systems that can be implemented either way (Alternative Vote; approval voting). Serial methods are more in line with traditional methods of voting in Parliament, but are also probably more subject to strategic voting.

ii). Voting criteria

Some criteria for a ‘good’ voting system to use for indicative votes will be a matter of consensus, but others will be a matter of choice.

The following are among the criteria on which there is, or can be expected to be, consensus:

The system should not produce a result that is useless for the purposes for which the indicative votes are taking place. Among ‘useless’ results one can list:

  • all options being negated;
  • the passing of two or more options that combine into asking for the unrealistic/impossible;
  • the passing of an option that is inherently unrealistic;
  • passing an end-stage result but with no way of getting there.

The system should not incentivise insincere voting which is based on tactical/strategic considerations about future votes, rather than a view on the merits of the proposition being voted upon. It is impossible to devise a system which is completely immune from this, but it can be minimised.

The system should not be affected by accidental factors unrelated to preferences, such as the order in which votes are taken i.e. voting should not stop when you reach a vote with majority support, or privilege one option that is left standing if all others are defeated. This rules out the traditional way in which motion-amendment voting takes place on legislation.

The system should be compatible with an acceptable voting method. There is no point, for instance, in using a system that requires a method that is not acceptable to MPs.

Criteria which may be considered but on which different views might be found, include:

In voting theory the idea of a ‘Condorcet winner’ is significant. This is a choice which, in a two-choice vote compared to any other available option, is preferred by a majority (the members of the majority will probably be different on different votes). A Condorcet winner might have little support as a first choice but be an acceptable fall-back for a majority, which gives it a form of democratic legitimacy despite its low initial support. There might not be a Condorcet winner at all, but it is a significant piece of information. At the very least, a Condorcet loser – which would be defeated by any other option in a one-to-one vote – should not be the winner.

The system should produce information not only about an option that is capable of majority support, but also about the relative attractiveness of all options that are being considered. The more information the indicative votes generate about the wishes of the House, and what these might be when presented with narrower choices in the future, the more useful the votes will be to government and policy-makers. Against this, it may be argued that the system should provide clarity; and that the more nuanced the information arising, the less clear the outcome of the vote will be.

The system should provide a single determinate result. The extent to which this is important differs at each stage. For the next step, a single result from the menu of four or five options would seem to be very desirable, given that these are more precisely defined and that the time for decision is short. For end-states, this is less important, and for the House to provide a range of acceptable outcomes might be useful to the government in its future negotiating strategy. Therefore, the best system might not be the same for voting on the next steps and on the final outcome.

5). Voting system: the options

A). Proposition-negation

This is the standard system for parliamentary voting. The vote is between a proposition and its negation, rather than directly between different propositions. Votes would be taken in turn on each of the indicative vote options. This is the procedure that was used in the indicative votes on House of Lords reform in 2003 and 2007.

Advantages

  • This method is familiar and well-understood by MPs.
  • It gives a comparative measure of how much absolute support there is for each option and (for end-states) how well such an option might weather the actual parliamentary process when it comes to it.
  • It does not matter if several options are similar to each other.

Disadvantages

  • There is a very high risk of the method misfiring, as shown in the House of Lords reform votes, and failing to produce a useful result.
  • As previous experience shows, it is also vulnerable to strategic voting.

B). Alternative Vote (AV)

This system is a preferential vote used to select a single winner. The principle is essentially that the winner has to have majority support over the combined vote for all the other contenders still in the count.

If there is no winner (i.e. no option with at least 50 per cent-plus-one support) then the lowest-ranked candidate is eliminated from the count.

It is possible to conduct an AV count either in a single ballot (like the Presidency of Ireland) or in a succession of ballots (basically the voting system used for ‘The X Factor’). It is used to choose the Speaker in both Houses – using a single ballot in the Lords, and sequential votes in the Commons. Select Committee Chairs are also elected using a single-ballot AV count.

Voting in a single ballot involves the voter designating their first-choice option with a ‘1’. Their next-favourite option is given a ‘2’ and so on, until the voter is indifferent between the remaining options.

Voting in successive ballots can be done using a single cross for one option, as in a parliamentary election. A whole new ballot takes place at each stage of the count, with the removal of the option of voting for the proposition that came last at the previous count.

Each option has somewhat different properties. Voting among several options in this context is probably best done by a single AV count, as it is less vulnerable to strategic voting.

Advantages

  • The advantage of an AV ballot is that it will produce a single option that, at face value, commands a majority in the House of Commons. If the government seeks definitive guidance from the House of Commons, then this procedure will give an instruction.
  • In an AV count, it does not matter much if several options are similar to each other (although it is possible that in a repeated, exhaustive – ‘X Factor’-style – ballot, opponents will vote strategically to ensure the weakest variant gets through).

Disadvantages

  • The main drawback of AV is that, particularly in a situation with polarised views, it can prevent the emergence of compromise options. It may eliminate a ‘Condorcet winner’ – i.e. an option that a majority prefers to any other option – at an early stage of the count because it has insufficient first preferences.
  • Particularly when it is taken in successive (exhaustive) ballots, AV is vulnerable to insincere voting in order to eliminate strong competitors.

C). Single Transferable Vote (STV)

STV is the multiple-winner version of preferential voting. It uses a single, preferential ballot as in the single-ballot version of AV. The rules for counting are different, but based on the same principle. For instance, in choosing among three options, there is a quota of 25% of the vote. If an option has more than enough support to be elected, a fraction of its votes is transferred to the next-favourite option of the voters. If this process does not choose another winner, lowest-placed candidates are eliminated and their preferences redistributed, as under AV.

Advantages

  • STV is one of the hardest systems to manipulate, so people will tend to give their sincere first preferences and not vote strategically.
  • It does not matter whether there are several similar options under consideration – STV will not harm that ‘family’ of solutions because votes will be transferred.
  • It will identify the options with the broadest support within each camp and also those which are capable of attracting transferred votes and therefore forming the basis for a consensus.
  • It can narrow-down the options for consideration – such as the two choices going forward to a public referendum –which the government could then prepare as detailed propositions.
  • STV is flexible in that it can be used to choose any number of winners, as considered appropriate. There is even a counting method (the Rosenstiel method) which can use an STV vote to calculate a ranked order of preferences.

Disadvantages

  • The STV counting method is complex and may be difficult for the public to comprehend.
  • It is not suitable for producing one definitive result (that is AV).
  • There are conceptual difficulties in this case with the justification for transfers from options that have a surplus i.e. those with more support than necessary to ensure consideration. Transfers might be seen as supporters of a majority position getting ‘two bites at the cherry’ or helping to select what goes forward as the representation of the minority (problems that do not occur when electing a group of candidates).

D). Borda Count

Instead of using elimination to try to get to a winner, as in AV, the Borda count aims to sum up the overall strength of feeling about the whole range of options.

The Borda count is another preferential voting system, in that the voters rate the various options in order, as in AV. However, counting is different. Each preference given is converted during the count into a number of points – maximum points for a first preference, fewer points for a second one, and so on. The total points for each option would be added up to give an overall score for the option – it would generate a winner, runner-up, and winner within each broad family of views.

The Eurovision Song Contest voting system is a variant of the Borda system.

Advantages

  • A Borda count would establish both which are the leading options and which options have the most general consent.
  • It would allow people who have nuanced views to express them in their vote.

Disadvantages

  • The big problem with Borda counts is that they are easily gamed. Voters have an obvious incentive to give insincerely low rankings to the strong options on the ‘other side’ and therefore the count is distorted.
  • Another big problem is that if there are several similar options in the ballot, all of their ratings are inflated because their supporters will tend to give high ratings to each other (e.g. supporters of deal + CU + single market would be likely to give high ratings to deal + CU as well). This is the familiar Balkan or Scandinavian group voting phenomenon in Eurovision.
  • Borda counts make implicit assumptions about how strongly people prefer one option to their next preference.

E). Approval Voting

Approval voting is a system where people can vote in favour of as many options as they like, without any preferential element. The voter simply marks an ‘X’ for each option that is acceptable. No negative votes are taken. The voter can vote for as many or as few of the options as they like. It can produce simultaneous majorities for different propositions – although, it is to be hoped, not inconsistent ones if voters are playing straight.

Approval voting might conflict with the assumptions that MPs bring to the act of voting, particularly if it is implemented by the method of voting in lobbies. Under approval voting, an indicative vote for an option is a measure of consent to keep that option on the table rather than an active expression of support for it, but in practice MPs might vote as if it meant something ‘harder’ than it does, so using paper ballots is recommended in this instance.

Advantages

  • It means voting for things, rather than against them.
  • Approval voting is simple but unfamiliar, which probably makes it hard to manipulate.
  • Approval voting is good at finding the lowest-common-denominator option which attracts the widest measure of non-committal consent.
  • It identifies no-hope options so that they can be discarded.

Disadvantages

  • It is not good at measuring how intensely people prefer their favourite options.
  • Even with paper ballots, MPs might vote only for strongly favoured options because opinion is polarised.
  • It may well not produce a single clear winner.

F). Cumulative Voting

Cumulative voting is where the voter is given a ‘budget’ of a number of votes that they can cast among the various options. The distinctive feature of this system is that, if people so choose, they can use more than one of their votes for the same option.

There are further choices in terms of the number of votes each voter has, and whether there is any restriction on how the votes can be distributed (i.e. is there a maximum number of votes that can be given for the voter’s favourite option?)

Advantages

  • Cumulative voting gives a lot of information about the strength of preferences and about options that could command general assent.
  • It can pick up second-choice options that have wide consent.

Disadvantages

  • In contrast to Borda counts, where including options that are similar to each other helps all of them, schools of thought are disadvantaged by having more than one option in the count because votes end up split between them.
  • Cumulative voting is bad at producing an unchallenged winner.

G). Pairwise

This voting system indirectly establishes a collective preference order. The principle is that it puts up each of the viable options against each other and asks people to choose between them – as if it were the final round of an AV count.

Advantages

  • It is easily done using the standard Westminster voting method.
  • If a Condorcet winner exists, pairwise voting will establish what it is.
  • It gives the government lots of information about what happens when push comes to shove.

Disadvantages

  • The obvious problem is that if there are multiple options, the system involves holding a lot of votes. With three choices (3 ballots) or four choices (6 ballots) it is manageable, but with seven choices MPs would face up to 21 ballots.
  • It is also vulnerable to feedback if the votes are taken sequentially – people may start to vote and abstain strategically.
  • It involves a complex and unfamiliar matrix ballot paper if the pairwise choices are all made at the same time to avoid feedback.

Which system?

Depending on the sequencing and structuring of the options – the next step action, end-state destination and consideration of further procedures – at least two and potentially more sorts of decisions are being made. Unsurprisingly, the best voting system might be different for each one.

Next stage: the decision here requires a system that is suitable for a single winner. The risk of a subtler form of vote, which gives levels of qualified approval to different options without choosing between them, is that it will not move the decision forward. Opinion on the next step options is also more polarised than on end-states, and the options are more independent of each other.

The Alternative Vote and Pairwise voting systems are thus the most likely to produce clear-cut choices between next stage options.

Some of the possible next step options render further discussion of end-states irrelevant.

End-state destination: to garner information about what MPs would find to be acceptable end-states (most of which are subject to further definition and negotiation), there is an argument for a voting system that produces a ‘fuzzier’ result, indicating relative preferences between possibilities that need not be entirely independent of each other.

Systems such as cumulative and approval voting may generate the sort of indicative results that are useful for deciding a negotiating approach once the next stage issue has been cleared, or for deciding options to be put to a referendum.

Appendix A: The background to indicative votes on Brexit, 2018-19

The possibility of holding indicative House of Commons votes in the Brexit context was first considered by the Procedure Committee in autumn 2018, as part of its response to a request from the Exiting the EU Committee to consider the procedures that might be used for the House’s statutory approval of the Withdrawal Agreement under s. 13(1) of the EU (Withdrawal) Act (EU(W)A).

The option of holding indicative votes was suggested in evidence to the Procedure Committee’s inquiry by the backbench MPs Dominic Grieve and Sir Oliver Letwin. Mr Grieve and Sir Oliver wanted the House to decide on a set of free-standing motions, before deciding on the Withdrawal Agreement approval motion under the EU(W)A.

In its report, published in November 2018, the Procedure Committee considered that Mr Grieve and Sir Oliver’s proposed procedure would allow a clear decision on the s.13 approval motion, a full discussion of a range of considerations, and the testing of the opinion of the House without undermining the integrity of the s. 13 approval motion. However, the Committee also considered that the proposed procedure would deny the House the certainty of the amendable vote indicated by ministers; risk the House’s reputation by potentially allowing it to back mutually contradictory positions, or none; confine the House’s role with respect to the Withdrawal Agreement to a veto; be difficult for the public to understand; and be without precedent in terms of the relationship between indicative votes and a decision with statutory effect. The Committee did not recommend that indicative votes go ahead.

The Brexit Committee itself first recommended that the House hold a series of indicative votes in a report published in mid-January, immediately after the House had declined for the first time to approve the Withdrawal Agreement and Political Declaration. In its January report, the Brexit Committee recommended that the four options before the House in any such indicative votes should be: a further approval vote on the Withdrawal Agreement and Political Declaration; a no-deal Brexit; renegotiation with the EU, covering a range of possible end-states; and a second referendum.

Since the Brexit Committee’s January report, the Committee and its Chair, the Labour MP Hilary Benn, have been at the forefront of the campaign for indicative votes.

The Brexit Committee reiterated its recommendation in a subsequent report published on 13 March, immediately after the House had rejected the Withdrawal Agreement and Political Declaration for a second time. The Committee said that the House “must be given an opportunity to identify what new approach might secure a majority in the House of Commons”, and that provision for a series of indicative votes should therefore “happen without delay so as to begin the process by which a clear plan can be identified”.

Supporters of indicative votes have also tabled successive amendments to Brexit-related motions moved by the government, as follows:

  • 29 January: Amendment (f), Hilary Benn and others; not selected.
  • 14 February: Amendment (c), Kenneth Clarke and others; not selected.
  • 14 February: Amendment (f), Dr Sarah Wollaston and others, referring explicitly to the Brexit Committee’s January report; not selected.
  • 27 February: Amendment (d), Dame Caroline Spelman and others, setting aside SO No. 14(1) to give precedence to motions in the name of the Brexit Committee Chair; not selected.
  • 14 March: Amendment (i), Hilary Benn and others, setting aside SO No. 14(1) to give precedence to a cross-party motion; selected and negatived on division by 314 to 312.

Appendix B: Parliament’s previous use of indicative votes

Listed below are examples we are aware of where a variation on indicative or multi-option votes has been used in one or both Houses of Parliament.

Sunday Trading Bill 1993

Amidst accusations that the ban on Sunday trading in England and Wales was no longer fit for purpose, the government offered votes on a range of alternative options from ‘keep Sunday special’ to normal weekly trading hours. The Bill was considered in Committee of the Whole House with five proposals put as principal amendments to which related amendments could be made. Three principal amendments were tabled by the government, and two by backbench MPs. The third amendment, in favour of de-regulation, was passed, and a subsequent option consequently fell and could not be voted on. In the House of Lords, Peers also voted on the options (in March 1994), albeit that these were structured differently than in the Commons and the matter was considered in Committee. The relevant clause of the Bill was not amended as a result of the votes.

Hunting with Dogs, 17 January 2001 and 18 March 2002

The government Bill to regulate hunting with dogs included three parallel clauses setting out alternative approaches to achieve the policy objective: self-regulation, licensing and a total ban. MPs voted on these options at the first day of Committee stage and chose a ban. Peers also voted on the options when the Bill reached the House of Lords; they opted to reject the ban and licensing but voted in favour of self-regulation. The Bill fell when the 2001 general election was called, but the matter was revisited in 2002 with debates in both Houses on successive days, and votes on three free-standing motions afterwards. The results were the same as previously.

Human Fertilisation and Embryology Bill 2008

The government proposed to amend the Abortion Act 1967 to change the law providing for medical termination of a pregnancy. However, MPs across all parties held widely differing views, driven by ethical and moral concerns. A series of propositions were therefore put to the House, each one suggesting a new weekly term limit to replace the twenty-fourth week provision in the original legislation. MPs voted at Committee stage on parallel clauses providing for medical termination of pregnancy at 12, 14, 16, 18, 20, 22 and 24 weeks. The amendments agreed to were then reported to the whole House for further consideration.

House of Lords reform: February 2003 and March 2007

Both Houses of Parliament voted on multiple options for the composition of a reformed House of Lords. It is this experience of indicative votes with which many MPs are familiar, and which largely informs their understanding of and current thinking about the process today.

In 2003, the procedure and options were proposed by the Joint Committee on House of Lords Reform. Seven options were set out, ranging from a fully appointed House to a fully elected House with a range of hybrid options in-between. Both Houses voted on 4 February 2003. In the House of Lords, a clear outcome emerged: Peers voted for the all-appointed option and rejected all other options. In the House of Commons, none of the seven options commanded majority support. One option was defeated by just three votes; three options were rejected without division. An amendment was permitted to the first motion enabling MPs to vote on abolition of the House of Lords, but it too was defeated. The status quo, an unelected House of Lords, was the fourth most popular option but was retained because of the lack of clear support for any other alternative.

In 2007, both Houses repeated the process, utilising options set out in the government’s White Paper on House of Lords Reform. This time the votes in each House were held on separate days, the House of Commons voting first on 7 March, and Peers voting a week later. In the Commons, a preliminary motion – “That this House supports the principle of a bicameral Parliament” – was moved first. The seven options were moved in a different order than in 2003. A final motion was also moved that “this House is of the opinion that the remaining retained places for Peers whose membership is based on the hereditary principle should be removed”, to which an opposition amendment was selected. These last two motions were not moved in the House of Lords.

The White Paper proposed that the votes should also be held using a ballot paper and the Alternative Vote system, the idea being to thwart the perceived gamesmanship exhibited in 2003 when the order of the ballots helped to determine the outcome. Following the declaration of the result, the votes of each MP were then to be made public in the normal way. Facing considerable opposition, however, the proposal for an AV ballot was withdrawn and the process reverted back to a traditional yes/no vote rather than a preferential system. MPs voted for two motions: an 80% elected House (by 305 to 267) and a 100% elected House (336 to 224). Peers again voted for a fully appointed House and rejected all the other options.

Authors

Ruth Fox is Director and Head of Research at the Hansard Society.

Lewis Baston is the former Director of Research at the Electoral Reform Society and research fellow at Democratic Audit. He now works as a consultant and author and is a Fellow of the Royal Society of Arts. 

For further information please email: contact@hansardsociety.org.uk

Published by the Hansard Society.
5th Floor, 9 King Street, London EC2V 8EA

Le Parlement de Westminster peut-il imposer au gouvernement une loi organisant un second référendum sur le Brexit ?

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Dans un billet d’une grande sagacité, Alexandre Guigue, l’un des meilleurs spécialistes du droit budgétaire britannique, souligne que l’organisation d’un second référendum ne se heurte pas seulement à des obstacles politiques et temporels. La répartition des compétences entre le Parlement et la Couronne en matière de finances publiques constituent des limites juridiques majeures en présence d’un Gouvernement hostile à une seconde consultation du corps électoral.

Nous recommandons aux lecteurs de poursuivre l’analyse de droit budgétaire en consultant le post de Stephen Laws sur le blog de la UK Constitutional Law association qui explique pourquoi une money resolution est exigée pour tout projet de loi dont l’objet serait de reporter ou d’annuler le jour du Brexit. Bonne lecture.

Dans le tumulte qui agite le Parlement de Westminster en janvier 2019, de nombreuses initiatives ont été prises contre la politique du gouvernement de Theresa May sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. L’Observatoire du Brexit s’en est largement fait écho, particulièrement sous la plume d’Aurélien Antoine. Il y a bien sûr le rejet, le 15 janvier 2019, de l’accord conclu entre Londres et Bruxelles. Il y a aussi les efforts de MPs de différents partis politiques pour obliger le gouvernement à écarter l’hypothèse d’une sortie de l’Union européenne sans accord (l’hypothèse du no deal). Il y a enfin la tentation d’imposer au gouvernement la tenue d’un second référendum dont la portée serait à déterminer par la commission constitutionnelle.

Cette dernière hypothèse, qui impliquerait certainement une extension de la période de négociation prévue par l’article 50 TUE, n’a pas échappé aux journalistes qui l’ont évoquée et analysée à plusieurs reprises[1]. Ils concluent qu’une telle proposition de loi ne pourrait voir le jour sans l’accord du gouvernement et, donc, que cette voie serait vouée à l’échec. La raison tient aux règles du droit parlementaire britannique, particulièrement celles qui relèvent du droit budgétaire. Nous proposons de revenir sur celles-ci pour contribuer à la réflexion que suscitent les efforts des MPs désireux de faire appel, une nouvelle fois, au peuple britannique pour trancher la question du Brexit.

La règle la plus fondamentale des finances publiques britanniques est que toute initiative qui aboutit à la création ou à l’aggravation d’une charge (en droit anglais, une charge est à la fois une recette – charge on the people – et une dépense – charge sur le revenu public) doit émaner de la Couronne. Cela signifie, en raison de la convention qui impose au monarque de suivre les recommandations du Premier ministre, que toute initiative qui a des conséquences financières requiert l’autorisation du gouvernement. Autrement dit, si des MPs, hostiles à Theresa May, proposent une loi ou un amendement dont la conséquence est la création ou l’aggravation d’une charge, leurs efforts sont voués à l’échec en raison de la nécessité d’obtenir, au préalable, la « recommandation de la Couronne ». La règle provient d’une pratique ancienne. Au Moyen-Âge, les revenus du domaine du roi devaient lui suffire. Il n’était pas dans l’intérêt des membres du Parlement de proposer de nouvelles dépenses qui auraient nécessité de nouvelles sources de financement. En conséquence, en 1689, la pratique est bien établie. Mais, peu de temps après, alors que les mécanismes du parlementarisme britannique commencent à s’affermir, les membres du Parlement multiplient les propositions démagogiques pour plaire aux électeurs. C’est alors qu’une rationalisation des procédures parlementaires est opérée. La pratique constitutionnelle qui consistait à accorder l’exclusivité à la Couronne en matière financière est codifiée dans le règlement de la Chambre des Communes en 1713. Il s’agit, aujourd’hui, du standing order n° 48 :

« la Chambre n’examinera aucune demande (petition) visant à l’allocation de fonds à des fins de service public et ne donnera suite à aucune demande (motion) d’allocation de fonds ou d’imputation sur une charge portant sur le revenu public, que lesdits fonds proviennent du Fonds consolidé ou du Fonds national d’emprunt ou de ceux alloués par le Parlement, ni aucune demande de libération ou de capitalisation de fonds destinés à la Couronne, sauf sur recommandation de la Couronne »[2].

Cette règle explique que, chaque année, les projets de lois portant sur le budget britannique soient préparés par le Chancelier de l’Echiquier avant d’être soumis à la Chambre des Communes.

Pour comprendre comment le droit budgétaire contraint, en 2019, les MPs favorables à un nouveau référendum, il faut ajouter une autre règle constitutionnelle qui porte, non pas sur les lois financières, mais sur toute autre initiative (proposition de loi ou amendement quelconque) qui aurait pour effet d’engendrer une dépense publique non prévue par un texte antérieur. À la Chambre, dès lors qu’une initiative parlementaire est identifiée comme ayant un tel effet, il est fait recours au standing order n° 49 :

« Les charges sur le revenu public, qu’elles pèsent sur le fonds consolidé, sur le fonds national d’emprunt ou sur des fonds décidés par le Parlement, ce qui inclut des dispositions pour la libération ou de capitalisation de fonds destinés à la Couronne, ne peuvent être autorisées que par des résolutions de la Chambre »[3].

Ce standing order impose aux parlementaires de voter, pendant les débats, une résolution financière (money resolution).

Par application de ces deux standing orders, une initiative parlementaire qui serait susceptible d’engendrer une dépense requiert l’adoption d’une résolution financière recommandée par la Couronne, c’est-à-dire par le gouvernement. Poursuivons le raisonnement en appliquant les critères du droit parlementaire britannique à la proposition de loi (ou à un amendement) tendant à l’organisation d’un second référendum sur la participation du Royaume-Uni à l’Union européenne.

Pour déterminer si une proposition tombe sous le coup de cette procédure, il existe une série de critères détaillés dans l’incontournable Traité de droit parlementaire d’Erskine May[4]. Le critère qui nous importe est le fait que la dépense engendrée ait un caractère nouveau et distinct des autres dépenses autorisées. En l’espèce, la tenue d’un nouveau référendum engendre évidemment un coût et il est tout aussi évident d’affirmer qu’il n’existe, à l’heure actuelle, aucun texte de loi permettant d’en assurer le financement. Pour s’en convaincre, il suffit d’analyser la loi de 2015 portant sur la tenue du premier référendum. L’article 10 prévoit les dispositions financières suivantes :

  • Ce qui suit doit être financé par des fonds autorisés par le Parlement :
  • les dépenses exposées par le ministre en vertu de la présente loi ;
  • toute augmentation, engendrée par la présente loi, affectant des dépenses prévues par tout autre loi et devant être prélevées sur des fonds ainsi autorisés.
  • Toute augmentation, due à la présente loi, affectant des recettes devant être versées au Fonds consolidé en vertu d’autres lois doit être portée à ce même Fonds.

Lorsqu’une proposition de loi entraîne une dépense nouvelle ou l’augmentation d’une dépense existante, la procédure est suspendue au dépôt d’une résolution financière. Lorsque celle-ci est déposée, un ministre, généralement le Secrétaire financier du Trésor, adresse une notification écrite au Clerk de la Chambre pour lui signifier la recommandation de la Couronne. À la Chambre, la résolution financière ne fait pas partie intégrante de la procédure se rapportant à la proposition de loi à laquelle elle se rapporte. Elle doit, cependant, être approuvée avant l’examen détaillé des dispositions qui ont justifié la résolution financière. En principe, la résolution est examinée immédiatement après la deuxième lecture des dispositions concernées. Le traité d’Erskine May indique qu’il est arrivé que cet examen intervienne à d’autres moments de la procédure[5]. En tous les cas, la procédure ne peut aller à son terme, c’est-à-dire jusqu’au royal assent, et même jusqu’à la Chambre des Lords, si un ministre n’a pas recommandé une résolution financière au nom de la Couronne.

Si, donc, les parlementaires venaient à déposer une proposition tendant à l’organisation d’un nouveau référendum portant sur la participation à l’Union européenne, la procédure ne pourrait aller à son terme qu’avec le soutien du gouvernement puisqu’il faudrait qu’un ministre recommande une résolution financière semblable à celle qui a été nécessaire lors du passage du European Union Referendum Act de 2015.

Il pourrait être soutenu que la volonté des parlementaires, surtout si elle est majoritaire, pourrait venir à bout des règles procédurales de la Chambre des Communes et, sans doute aussi, du gouvernement. Après tout, l’exigence procédurale rappelée plus haut découle de deux standing orders théoriquement modifiables par le Parlement. Toutefois, il nous semble que l’entreprise serait particulièrement difficile. Tout est peut-être de l’ordre du possible en temps de crise mais l’exigence procédurale ici rappelée est plus ancienne que le Bill of Rights lui-même. Elle a été codifiée en 1713 et est au cœur du système parlementaire britannique. Autrement dit, modifier cette exigence serait une réforme constitutionnelle sans précédent.

En conclusion, à la question « le Parlement de Westminster peut-il imposer au gouvernement britannique une loi organisant la tenue d’un second référendum portant sur la participation du Royaume-Uni à l’Union européenne ? », la réponse est que, en l’état, sans l’appui du gouvernement, les règles constitutionnelles britanniques ne le permettent pas. Passer outre en modifiant le règlement de la Chambre des Communes impliquerait une révision constitutionnelle d’une ampleur considérable que même la période de crise actuelle ne nous paraît pas justifier.

Alexandre Guigue, Maître de conférences HDR en Droit public, Université de Savoie-Montblanc


[1] Voir les articles de Jessica Elgot, « MPs to ambush May with amendments to stop no-deal Brexit », The Guardian, 20 jan. 2019 et « From backstop to no no-deal : possible amendments to May’s next Brexit motion, The Guardian, 22 jan. 2019.

[2] Traduction personnelle. Standing order n° 48 (2018): “This House will receive no petition for any sum relating to public service or proceed upon any motion for a grant or charge upon the public revenue, whether payable out of the Consolidated Fund or the National Loans Fund or out of money to be provided by Parliament, or for releasing or compounding any sum of money owing to the Crown, unless recommended from the Crown.”

[3] Traduction personnelle. Standing Order n° 49 (2018): “Any charge upon the public revenue whether payable out of the Consolidated Fund or the National Loans Fund or out of money to be provided by Parliament including any provision for releasing or compounding any sum of money owing to the Crown shall be authorized by resolution of the House.”

[4] Erskine May’s treatise on the law, privileges, proceedings and usage of Parliament, Londres, LexisNexis, 2011, p. 746 et s.

[5] Erskine May’s treatise on the law, privileges, proceedings and usage of Parliament, op. cit., p. 734.

Et à la fin, c’est toujours Mme May qui gagne… jusqu’à quand ?

From Institute for Government

En collaboration avec le Club des Juristes auquel nous participons régulièrement, nous proposons notre analyse synthétique de la semaine du 14 janvier qui a été, comme chacun le sait, cruciale sans pour autant permettre d’y voir plus clair sur la façon dont l’aventure du Brexit s’achèvera. Une seule certitude : Mme May est, pour l’heure, indétrônable. Pour les uns, son entêtement empêche tout déblocage de la situation, d’autant que c’est elle qui, en provoquant des élections anticipées à un mauvais moment en 2017, est à l’origine de ses déboires et de ceux du pays qu’elle dirige. Pour les autres, bien moins nombreux, elle impressionne par sa résilience et son attitude serait aujourd’hui un gage de stabilité dans ce contexte de violentes secousses politiques. Pour notre part, nous aurions tendance à considérer que sa résistance n’est due qu’au fait que ses remplaçants potentiels au sein du parti conservateur sont encore plus médiocres qu’elle. Quant à Jérémy Corbyn, critiquable en raison de son attitude lors de la campagne de 2016, il a joué le jeu des institutions à la suite du meaningful vote. Lui reprocher de ne pas soutenir un second référendum est injuste : une telle perspective est périlleuse démocratiquement et, à ce titre, ne résoudrait vraisemblablement pas les problèmes liés au Brexit, surtout si le résultat le confirmait. Nous en convenons avec Gina Miller : “un second référendum ne peut être que la dernière des options”.

En quoi consistent les votes des 15 et 16 janvier à la Chambre des Communes ?

Le premier scrutin (le meaningful vote), était prévu par le EU (Withdrawal) Act de 2018. Expression de la volonté du Parlement de jouer un rôle de premier plan dans le processus du Brexit, le meaningful vote devait valider ou rejeter le projet d’accord auquel étaient parvenus les négociateurs britanniques et européens en novembre 2018. Par 432 voix contre 202, les membres des Communes ont écarté le deal. Cette défaite est inédite dans l’histoire parlementaire britannique. Il faut remonter à 1924 pour trouver un échec équivalent, sous le Gouvernement travailliste minoritaire dirigé par Macdonald. À l’époque, une élection générale avait permis de surmonter la crise et d’assurer le retour d’une majorité stable à la Chambre basse. Face à l’ampleur du naufrage, Mme May aurait dû présenter sa démission à la Reine. Tel n’a pas été le cas et c’est la raison pour laquelle le leader du parti travailliste, J. Corbyn, a proposé une motion de défiance en application du Fixed-term Parliaments Act de 2011.

Le second vote crucial pour la survie de Mme May à la tête du Gouvernement s’est donc tenu le 16 janvier au soir. La Première ministre est parvenue à se maintenir à son poste, mais en dépit de la logique institutionnelle. En effet, la débâcle de la veille sur un texte essentiel de sa politique et la motion de défiance soutenue au sein de son propre parti par une centaine de députés conservateurs qui avaient déjà souhaité son départ il y a un mois, auraient laissé penser qu’une majorité de MPs se serait rangée derrière les travaillistes. Tel ne fut pas le cas. Cette issue est dommageable, car elle affaiblit la cohérence constitutionnelle et révèle l’attitude politicienne délétère de quelques MPs, en particulier des hard brexiters du parti conservateur et des unionistes irlandais, et ce, afin de préserver leur place au Parlement.

Quelles sont les suites possibles de ces deux votes parlementaires ?

Les scénarios sont nombreux. Il est difficile d’affirmer lequel d’entre eux se réalisera. Deux hypothèses principales sont évoquées dont la seconde se décline en de multiples sous-hypothèses :

  • Mme May finit par obtenir, à la date butoir du 21 janvier, une majorité en faveur de l’accord, éventuellement avec des concessions de l’Union européenne. Il s’agit de la perspective la plus optimiste. L’Union a néanmoins rappelé qu’elle n’amenderait pas un accord pour le rendre plus favorable aux Britanniques. Le « filet de sécurité » censé prévenir le rétablissement d’une frontière dure entre les deux Irlande ne saurait être remis en cause.
  • Mme May ne parvient pas à susciter l’adhésion d’une majorité de MPs à son projet. Le no deal pourrait alors s’imposer de facto au 29 mars, bien qu’il soit rejeté par une large majorité de parlementaires. Pour l’éviter, les députés devront se résoudre à demander à la Première ministre de prolonger la durée des négociations en application de l’article 50, 3 du TUE (1). Cette perspective est la seule crédible si le Gouvernement s’engage finalement dans la voie d’un accord plus intégrateur (comme l’adhésion à l’Espace Économique Européen), si des élections anticipées se dessinent ou si un nouveau référendum est organisé (dans ces deux derniers cas, le résultat est incertain et risqué). Rappelons que la mise en œuvre de l’article 50, 3 doit être acceptée par les 27 États membres. Ils ne feront cet effort que s’ils ont la garantie d’une sortie de la crise. Seconde précision : aucune des solutions mentionnées (EEE, élections anticipées ou second référendum) n’avait le soutien d’une majorité de MPs au soir du 16 janvier. Une ultime échappatoire – dangereuse politiquement – serait que le Parlement décidé de révoquer unilatéralement le Brexit.

Qu’en est-il d’un no deal et de ses conséquences ?

Le no deal est concevable, mais il n’est pas inéluctable. S’il survenait, il aurait des répercussions économiques majeures par l’insécurité juridique qu’il ferait naître. Toutefois, des amortisseurs existent. En premier lieu, la loi de retrait de l’Union européenne de 2018 maintient en droit britannique l’ensemble des règles européennes adoptées avant le 29 mars. À titre d’illustration, ceci signifie que les normes sanitaires et environnementales issues de l’Union européenne continueront de s’appliquer. Nous pouvons penser que le Royaume-Uni ne modifiera pas ces législations tant que des accords commerciaux sectoriels n’auront pas été conclus. Dans le même esprit, le Gouvernement britannique a aussi régulièrement soutenu que la situation des citoyens européens résidant au Royaume-Uni ne serait pas immédiatement altérée en cas de no deal. En deuxième lieu, dans le champ des droits de douane, une loi a également été votée pour déterminer le régime juridique de certaines taxes comme la TVA (sect. 42 du Taxation (Cross-border Trade) Act 2018). Or plusieurs principes du droit de l’Union en ce domaine continueront d’avoir des implications en droit interne, y compris après le 29 mars. Le Royaume-Uni s’est également engagé à adhérer à la convention de transit commun permettant de transporter des marchandises en suspension des droits de douanes et de taxes (les formalités sont réglées à destination des biens et non pas à l’entrée du pays pour éviter les blocages à la frontière). En troisième lieu, l’UE et les États membres, par de nombreuses recommandations ou l’adoption de textes, envisagent de « geler » des situations juridiques (notamment celles des résidents britanniques sur le sol européen) ou de soumettre à des procédures spécifiques telle ou telle structure pour assurer la continuité de leur activité. Sur le fondement de la réciprocité, l’Union européenne a d’ailleurs rappelé que les États membres doivent tout faire pour faciliter la préservation des situations acquises (plan d’action de la Commission publié le 19 décembre 2018). Le Portugal a, par exemple, prévu un accès rapide réservé aux voyageurs britanniques au sein de ses aéroports. En quatrième lieu, le Royaume-Uni et l’UE pourront s’appuyer sur les règles de l’OMC. Il est a noté que les Britanniques ont ainsi obtenu en novembre 2018 que les règles de l’Accord de 2012 sur les Marchés Publics s’imposeraient après le Brexit. En dernier lieu, en cas de no deal, le projet du 13 novembre 2018 formera indéniablement une base utile pour traiter promptement des sujets qui ne suscitent pas de résistances entre les deux partenaires. Les propos d’É. Philippe lors de la présentation de la stratégie de la France face au risque d’un no deal résument bien la philosophie commune aux Britannique et Européens : « faire en sorte qu’il n’y ait pas d’interruption de droits et que les droits de nos concitoyens ou de nos entreprises soient effectivement protégés. »

(1) La question se pose de savoir si l’extension peut être décidée unilatéralement par le Gouvernement en vertu de la prérogative royale. Le sujet fait l’objet de débats. Voy. l’article de R. Craig : Can the Government Use the Royal Prerogative to Extend Article 50? (https://ukconstitutionallaw.org/2019/01/09/robert-craig-can-the-government-use-the-royal-prerogative-to-extend-article-50/).

).

De quelques réflexions d’un constitutionnaliste sur la semaine de débats écoulée à Westminster

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Nous l’avons souligné dans de nombreux articles de revues scientifiques, de blog ou lors de conférences : si le Brexit est à l’origine d’une crise politique majeure outre-Manche, il permet aussi d’apprécier le rapport de force entre le Parlement et le Gouvernement qui ne tourne pas toujours au désavantage du premier. Des analystes qualifient les atermoiements parlementaires de « farce » dont les acteurs seraient issus d’une classe politique en déperdition. Il est vrai que les leaders conservateurs et travaillistes ne sont pas au niveau auquel les citoyens auraient pu les attendre face à un événement comme le Brexit. Toutefois, c’est faire peu de cas de la qualité des travaux menés en commission, de la sagesse de la Chambre des Lords ou encore de la capacité de plusieurs parlementaires de faire vivre un débat dont nous serions parfois bien en peine de retrouver l’intérêt dans d’autres assemblées parlementaires contemporaines.

La reprise des discussions sur le meaningful vote qui se tiendra le 15 janvier a, une fois de plus, permis de se rendre compte du peu de docilité dont les députés de la Chambre des Communes font preuve face à l’Exécutif. Les lecteurs assidus du blog savent que l’équipe de Mme May a subi de nombreux camouflets depuis un an et demi. Tel fut le cas lors de l’adoption de l’amendement à la loi de retrait de l’Union européenne qui a introduit le fameux « vote significatif », et du vote de l’humble adresse au monarque en vue de la divulgation d’une analyse juridique relative au Brexit. Depuis le 9 janvier, Mme May a été victime de deux défaites qui préfigurent (peut-être) celle du 15 janvier. Un amendement à la loi de finances a fixé des limites au pouvoir du Gouvernement de modifier la réglementation relative aux taxations indirectes après le Brexit. Le Trésor ne pourra le faire qu’après que le Parlement se sera prononcé en faveur d’un accord de sortie de l’Union européenne ou aura explicitement accepté un plan de retrait de l’UE sans traité au 29 mars 2019. C’est la première fois, depuis 1978, qu’un Premier ministre est mis en échec sur une disposition de la loi de finances.

Ensuite, dans un brouhaha coutumier aux Communes, le Speaker charismatique John Bercow a surpris les plus fins spécialistes de la procédure parlementaire en mettant aux voix un amendement à la motion relative au meaningful vote (dont les modalités d’adoption relèvent de la section 13 du EU (Withdrawal) Act 2018). Il est désormais prévu que, en cas d’absence de consentement des MPs au projet de traité de retrait, le Gouvernement devra produire une déclaration aux Communes qui précisera l’issue alternative qu’il envisage, et ce, dans les trois jours de sessions suivant le meaningful vote. L’objet de l’amendement est d’éviter un no deal et de laisser la possibilité au Parlement de définir les conditions du Brexit si le Gouvernement n’y parvient pas. Ce n’est pas tant le contenu de l’amendement qui a fait polémique que la décision de John Bercow d’en autoriser la discussion et le vote. Pour ses détracteurs, mais aussi les juristes de la Chambre basse, le Speaker aurait violé les coutumes parlementaires en privilégiant son tropisme anti-Brexit. Dans un excellent billet, Jack Simson Caird explique les raisons de cette violation des traditions. Nous reprenons ici l’essentiel de son argumentaire auquel nous adhérons. Il convient, avant toute chose, de rappeler que les débats parlementaires sur le Brexit font l’objet d’une motion déterminant l’agenda et le contenu des débats (Business of the House Motion). En ce qui concerne le meaningful vote, ladite motion a été adoptée le 4 décembre dernier. Entre autres dispositions, il était prévu que les MPs puissent amender le meaningful vote avant le vote final. Ce même 4 décembre, Dominic Grieve a proposé une évolution supplémentaire qui a été approuvée par une majorité de ses collègues. Elle altère la Section 13 du EU(W) Act qui prévoit en son point (6) (a) que, en cas de vote négatif sur le projet d’accord, le Gouvernement soumette aux Communes une motion en termes neutres pour présenter sa stratégie de négociations avec l’Union européenne. L’amendement de Dominic Grieve donne le pouvoir aux députés de modifier cette motion qui, pourtant, devait être substantiellement neutre selon la législation. Là encore, l’objectif clairement assumé était de redonner la main au Parlement en cas d’échec du Gouvernement à le convaincre de la pertinence du projet d’accord négocié. Ainsi que le souligne Jack Simson Caird, le texte de Dominic Grive est doublement innovant en s’appuyant sur une Business of the House Motion d’un débat (celui de la section 13 (1) portant sur le meaningful vote) pour changer les modalités d’un autre débat (celui prévu en cas de rejet de l’accord à la section 13 (6) (a)). Autrement dit, l’amendement va contre l’esprit de la loi. Il pourrait même être stigmatisé comme étant contra legem. C’est la raison pour laquelle John Bercow avait déjà été critiqué à l’époque pour avoir accepté que le texte soit mis aux voix. Cependant, Jack Simson Caird explique que l’interprétation du Speaker a été tolérée dans la mesure où il dispose d’une marge de manœuvre en matière d’organisation du travail de la Chambre. Il en va tout particulièrement lorsqu’il s’agit de valoriser rôle du Parlement après que le Gouvernement a voulu le restreindre exagérément en recourant à l’expression sujette à controverse de « motion en termes neutres » à la section 13 susvisée.

À cette passe d’armes entre les parlementaires et le Gouvernement de début décembre a succédé le report du meaningful vote initialement programmé le 11 décembre. La plupart des MPs ont peu apprécié la manœuvre gouvernementale. Elle a consisté à imposer la suspension des débats la veille du scrutin, obligeant de facto à le repousser à une date ultérieure qui ne pouvait être spécifiée dans l’agenda parlementaire puisque la fin des échanges devait survenir le 11 décembre. Il faut voir dans la décision de John Bercow du 9 janvier une riposte à la fourberie de l’Exécutif. En quoi apparaît-elle non conforme aux usages constitutionnels ? En vertu des règles parlementaires (telles qu’elles sont fixées par Erskine May), les motions supplémentaires d’organisation du travail de la Chambre similaires à celle qui a été adoptée à la suite du report du meaningful vote ne peuvent être altérées. Seul le Gouvernement en a le pouvoir. Or, en acceptant l’amendement de Dominic Grieve qui impose à l’Exécutif de revenir dans les trois jours suivants le rejet du projet d’accord pour présenter sa stratégie, le Président des Communes a permis aux MPs de modifier l’agenda des débats. Plus encore, le délai de l’amendement n’est pas conforme au EU(W) Act. En effet, il était envisagé que, en cas d’échec du meaningful vote, le Gouvernement disposait de 21 jours pour soumettre la façon dont le Gouvernement souhaitait procéder afin de poursuivre les négociations[1]. Mme May a donc sept fois moins de temps que prévu pour s’extirper d’une défaite sur le vote significatif. Cela implique également que l’Opposition réagisse rapidement si elle veut faire tomber la Première ministre dans la foulée du scrutin du 15 janvier.

John Bercow a défendu son choix en arguant du fait que si l’on se fondait systématiquement sur les précédents constitutionnels, rien n’évoluerait jamais. Il est possible de lui opposer que si la Constitution britannique ne bénéficiait pas de pratiques bien établies, elle ne jouira par de cette pérennité qui fait sa force. Il existe aussi une différence de degré entre infléchissement et violation des usages. Mais c’est oublier l’esprit de la Constitution britannique : le pragmatisme et la flexibilité qui en fait une norme de droit politique dont la nature est de préserver la démocratie parlementaire. En agissant comme il l’a fait, le Speaker est parvenu à renforcer le rôle du Parlement après une énième vexation de l’Exécutif dans la procédure du Brexit. Il convient aussi de souligner que sa décision n’affaiblit pas non plus véritablement le principe de rule of law, car elle contribue à accélérer un processus qui, s’il aboutissait à une absence d’accord entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, serait bien plus attentatoire au dit principe. Comme souvent dans l’histoire constitutionnelle britannique, la nécessité politique fait loi en période de crise. Il vaut mieux enfreindre un usage de pure procédure (au demeurant assez anecdotique) plutôt que de valider les pratiques d’un Gouvernement hostiles à la délibération parlementaire qui emportent un déséquilibre entre les pouvoirs. Il est heureux de remarquer qu’un Parlement trouve les moyens de se défendre face à l’Exécutif, qui plus est quand ce dernier ne dispose pas du soutien unanime de sa majorité.

Que faut-il attendre de la semaine à venir ? Les hypothèses sont nombreuses et aucune certitude ne se dessine. Mme May est en fort mauvaise posture, mais sa défaite sur le vote significatif n’implique pas forcément sa démission immédiate. Pourtant, en cas de revers cinglant le 15 janvier, la logique institutionnelle voudrait que la Première ministre s’en aille et que la Chambre, par sa propre décision ou à la suite du constat de l’incapacité de former un gouvernement, se dissolve en application du Fixed Term Parliaments Act de 2011. Des élections anticipées nécessiteraient un prolongement des négociations sur la base de l’article 50 du TUE. S’il n’est pas absolument certain que les 27 y donneront leur accord, il est probable qu’ils acceptent de laisser un répit aux Britanniques. Une autre page du rocambolesque feuilleton du Brexit s’ouvrirait alors. Nous n’en sommes pas encore là et il serait hasardeux de penser que cette succession d’événements surviendra ; car bien souvent depuis le 23 juin 2016 la logique institutionnelle a été supplantée par l’irrationalité politique.


[1] Rappelons que, en outre, la loi dispose que si aucun accord n’est conclu avec l’UE avant le 21 janvier, le Gouvernement a 14 jours à partir du constat d’échec pour expliquer comment il envisage le retrait (si aucune déclaration n’est présentée avant le 21 janvier, le Gouvernement ne disposera plus que de cinq jours à partir de cette date pour exposer ses solutions).

Et maintenant… Que vais-je faire ?

Theresa May to Withdraw Parliamentary Vote on Her Brexit Deal ...

Telle est la question que doit se poser Mme May malgré la rectitude dont elle a fait preuve devant les Communes hier en annonçant que le meaningful vote était reporté sine die. Donnant l’impression qu’elle parviendrait à obtenir de nouvelles concessions de Bruxelles, elle compte bien réussir à faire adopter un projet de traité avant le 29 mars 2019. Nous ne reviendrons pas ici sur les différentes hypothèses qui se présentent et que nous avons traitées dans de nombreux articles, ici et dans d’autres sites.

Avec le report du vote significatif, il peut être utile de revenir sur le calendrier qui s’en retrouve forcément changé ou, pour être plus précis, plus indécis.

Il convient d’abord de rappeler que le meaningful vote est la première étape d’un long processus dont l’étendue temporelle exacte n’est pas acquise. En effet, une fois franchi cet obstacle, le Gouvernement devra : (i) ratifier l’accord ; (ii) transposer le traité en droit interne.

Nous avons déjà traité de la procédure de ratification qui peut être menée à bien assez rapidement, mais laisse une période de 21 jours dans laquelle les Communes peuvent la bloquer. Le report du meaningful vote, sans doute début janvier, signifie que le Gouvernement ne pourra envisager de commencer les débats parlementaires sur le projet de loi de transposition de l’accord qu’à la toute fin du mois de janvier ou au début du mois de février. Le Gouvernement, avec l’accord du Parlement, choisira sans nul doute la procédure d’urgence qui permettra d’adopter la loi en quelques jours (fast-track legislation). Les discussions parlementaires pourraient être aussi écourtées par la procédure de la “guillotine” qui conduit à expédier, y compris en commission en trois heures, les dispositions qui n’ont pas été discutées dans le délai fixé pour chaque phase de débat par l’Allocation of time motion soumise en début de procédure par le ministre porteur du bill. Enfin, le  Speaker, sur la demande d’un MP et l’approbation de cent d’entre eux, peut proposer une motion de clôture (closure motion) afin de constater la fin des débats et passer au vote.

Si l’agenda se tend avec le report du meaningful vote, force est d’admettre qu’il y a donc encore du temps pour passer les textes nécessaires à une Brexit ordonné. En revanche, Mme May ne dispose plus que de deux ou trois semaines pour parvenir à changer à la marge l’accord de retrait ou, plus vraisemblablement, certains termes de la déclaration politique sur la future relation entre l’Union européenne et le Royaume-Uni. En cas de refus net des négociateurs européens de modifier quoi que ce soit aux projets du mois de novembre, le no deal sera plus que jamais d’actualité. Acculés par une telle situation, les parlementaires conservateurs hostiles pour l’instant à Mme May pourraient rentrer dans le rang, mais rien n’est moins sûr. Quant aux Européens, ils peuvent penser que l’incapacité de Mme May de faire valider le projet par son Parlement pourrait conduire à la révocation unilatérale du retrait (en vertu de ce que la Cour de Justice a décidé le 10 décembre), un nouveau référendum ou des élections législatives qui justifieraient le prolongement de la période de négociations. Il est très difficile de dire quelle sera l’issue la plus probable et Mme May ne le sait certainement pas elle-même…

NB : Le Brexit connaît des développements juridictionnels importants. Outre le jugement de la Cour de Justice mentionné, la Cour suprême doit se prononcer le 13 décembre sur un contentieux mettant en cause les relations entre Londres et les autorités dévolues dans le cadre du Brexit. Les lecteurs peuvent consulter la page dédiée à ces contentieux qui est régulièrement mise à jour.

Débats aux Communes sur le meaningful vote : ce qu’il faut savoir

A flowchart showing different Brexit scenarios explained in this article

Depuis le 4 décembre, les parlementaires britanniques débattent du projet d’accord et de déclaration politique sur la relation future auxquels sont parvenus les négociateurs européens et britanniques. Cette procédure inédite dans le cadre de l’adoption d’un traité justifie de rappeler les modalités du vote et ses issues.

  1. Les modalités du vote prévu à la Chambre des Communes le 11 décembre prochain

Cinq jours de débats de 8 h chacun sont mobilisés en vue du vote final le mardi 11 décembre (il n’y aura pas de discussions le 7 décembre). Ce scrutin, désigné par l’expression “meaningful vote” (vote significatif), doit permettre à la seule Chambre des Communes de rendre une décision sur le projet d’accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Le vote est inscrit dans la loi de retrait de l’Union européenne de juin 2018 (EU (Withdrawal) Act 2018) à la section 13 dont nous rappelons les dispositions pertinentes :

« (1) (b) L’accord de retrait négocié et le cadre de la future relation doivent être approuvés par une résolution de la Chambre des Communes fondée sur une motion déposée par le ministre compétent. » Si la motion n’est pas adoptée, « (4) Le ministre doit, dans un délai de 21 jours suivant le rejet de la Chambre des Communes, produire une déclaration indiquant comment le Gouvernement entend procéder pour poursuivre les négociations en vue du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne en application de l’article 50, 2, du Traité sur l’Union européenne. » Les Communes se prononceront alors dans les 7 jours suivants la déclaration du Gouvernement.

Aucun amendement ne sera adopté avant le 11 décembre. Ce jour-là, six amendements maximum, sélectionnés par le Speaker, seront débattus, et ce, avant le vote final sur la motion. Ce dernier point a fait l’objet de nombreuses discussions. Le Gouvernement y était hostile et juge toujours que ces amendements pourraient conduire à ce que la résolution des Communes ne soit plus conforme à la loi de 2018.

Dès le premier jour de débat, le Gouvernement a connu trois défaites préliminaires dont la plus importante a été l’adoption par une majorité de 18 parlementaires d’une motion considérant que le Gouvernement a commis un contempt of Parliament en refusant de communiquer aux Communes le contenu de l’analyse juridique du projet d’accord. Cette expertise, divulguée le 5 décembre en fin de matinée, reconnaît explicitement que le Royaume-Uni aurait sans doute les plus grandes difficultés à sortir du désormais célèbre backstop. Cet avis est une épine dans lepied de la Première ministre qui peinera à convaincre les brexiteers lesplus durs à rallier son panache.

Autre donnée à prendre en compte : les récentes conclusions de l’avocat général de la Cour de Justice à propos d’une question préjudicielle portant sur la possibilité pour le Royaume-Uni de revenir unilatéralement sur la procédure qu’il a enclenchée. Campos Sánchez-Bordona a considéré que l’État à l’origine de la notification de la décision de retrait avait tout à fait la possibilité de renverser le processus de son propre fait, sans l’accord des États membres. Il ne s’agit que de la position de l’avocat général et non celle de la Cour. Il n’en demeure pas moins que si cette possibilité était retenue, le Parlement pourrait faire échec au Brexit avant la date fatidique du 29 mars 2019. Politiquement, cette extrémité est toutefois peu probable puisque cela reviendrait à renverser le référendum du 23 juin 2016. En outre, l’avis de l’avocat général pourrait favoriser indirectement Mme May et le projet d’accord. En effet, l’hypothèse d’une réversibilité unilatérale du Brexit autorisée par le Parlement britannique pourrait effrayer les brexiteers qui, pour l’écarter définitivement, finiraient par appuyer la position de Mme May.

  • Les issues possibles du meaningful vote
  1. La situation la plus simple est la suivante : le Gouvernement remporte le meaningful vote. Le processus de ratification poursuit son cours. Le Brexit est acquis et se fera sur la base du projet d’accord conclu au mois de novembre.
  2. Si le gouvernement perd le meaningful vote, Mme May peut tenter de présenter une nouvelle stratégie dans le délai imparti de 21 jours précité : remettre en cause le filet de sécurité, chercher à s’aligner sur le modèle norvégien, ou obtenir un prolongement de la durée de négociations selon les conditions fixées par l’article 50 TUE.
  3. Mme May pourrait aussi demander à la Chambre de s’auto dissoudre en vertu du Fixed Term Parliaments Act. Une majorité des deux tiers des sièges de MPs est nécessaire à la dissolution. Jeremy Corbyn étant favorable à des élections anticipées, cette éventualité n’est pas à exclure et demeure plus probable qu’un référendum à court terme. Il reste que l’horloge tourne et que l’organisation de ces élections est à haut risque (elles se tiendraient au plus tôt fin janvier). En outre, les conservateurs, au plus bas dans les sondages, pourraient ne pas soutenir une telle issue.
  4. Très affaiblie par l’échec du meaningful vote, Mme May pourrait démissionner, soit de son propre chef, soit à la suite d’un vote de défiance de son propre parti. Là encore, ce résultat potentiel n’est pas de la fiction. Dans ce cas, le parti conservateur lui trouvera un remplaçant ou, en cas d’adoption d’un vote de défiance proposé par l’Opposition cette fois à la Chambre, un Gouvernement de coalition favorable à un Brexit doux pourrait être constitué. L’incapacité de former une nouvelle équipe ministérielle entraînerait la dissolution de la Chambre.
  5. Notons que le Parlement peut amender le meaningful vote en fixant un nouveau cap comme la poursuite des négociations vers un Brexit plus dur ou plus doux. La question se pose de savoir dans quelle mesure un tel amendement lierait le Gouvernement et si le Conseil européen accepterait un énième round de pourparlers.
  6. Le Parlement peut adopter une loi organisant un nouveau référendum à la suite du rejet du projet d’accord. Malgré des opinions plus nombreuses exprimées en faveur d’un second référendum, Jeremy Corbyn ne s’y est toujours pas complètement rallié (il préfère des élections anticipées) et une partie non négligeable des conservateurs, dont les membres du Gouvernement, y sont hostiles. L’adoption d’une telle loi, même en urgence, prendra du temps, tout comme le déroulement de la campagne. Le résultat est aussi incertain. Parvenir à renverser la situation grâce à un référendum avant le 29 mars 2019 semble périlleux.