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Les futures relations commerciales du Royaume-Uni : où en sommes-nous ?

Les rounds de négociations se poursuivent péniblement entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, tandis que les diplomates britanniques accentuent leurs efforts pour satisfaire les ambitions de la Global Britain à laquelle Boris Johnson est tant attaché. Les discussions se sont engagées avec plusieurs États de l’Asie et du Pacifique à cette fin.

1. État des lieux des négociations UE/Royaume-Uni

Le 29 juin a marqué la reprise des négociations physiques entre David Frost et Michel Barnier après deux semaines de suspension, mais surtout par le dépassement de la date fixée par l’accord de sortie pour une demande d’extension de la période de transition. Il est donc acquis en droit que les deux parties sont contraintes de trouver un accord avant la fin de l’année pour éviter un no deal sur la relation future. Le dernier point d’étape du chef de la task force ne suscitait guère l’optimisme. Le travail a repris sur les aspects sectoriels les plus sensibles (pêche, level playing field et coopération pénale). Ce nouveau round s’est encore achevé sur le constat désormais récurrent que de sérieuses divergences demeurent. Michel Barnier l’a une fois de plus expliqué dans sa conférence de presse du 2 juillet et au Sénat français.

Toujours en Europe, mais en parallèle des échanges avec l’UE, signalons que le chancelier de l’Échiquier, Rishi Sunak, a annoncé le début de négociations avec la Suisse en vue de la conclusion d’un accord sur les services financiers. Ce nouveau front s’ajoute à ceux qui avaient été ouverts ou réglés avec la Confédération helvétique (notamment sur les droits des citoyens en 2019) et d’autres potentiels partenaires, notamment dans le Pacifique.

2. Quelle ambition pacifique du Royaume-Uni ?

Le projet de Global Britain passe de plus en plus par le souhait du gouvernement de participer activement au partenariat transpacifique qui lie déjà plusieurs États des zones asiatique, australienne, canadienne et, dans une moindre mesure, sud-américaine. Dans la foulée du discours de Greenwich prononcé par Boris Johnson, un document de travail publié par le département du commerce international en date le 17 juin affirme la volonté de faire du Royaume-Uni un champion du libre-échange en investissant fortement l’aire géographique de l’Asie-Pacifique. Alors que les relations avec la Chine sont pour le moins tendues et que la perspective d’une collaboration étroite avec l’Inde ne se dessine pas vraiment, la lecture des quelques pages de synthèse de la position britannique par rapport au partenariat transpacifique n’est pas non plus porteur de certitudes. Il ne s’agit finalement que d’une succession de platitudes sur tout l’intérêt qu’aurait le Royaume-Uni à adhérer au club dans le respect de ses intérêts nationaux et dès lors que les accords préalables de libre-échange avec les États qui en sont déjà membres auront été conclus. Cet état des lieux révèle que l’entreprise sera longue et semée d’embûches, car il faudra trouver en amont un terrain d’entente avec le Japon, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, le Canada, le Mexique, le Chili, le Pérou, le Vietnam, la Malaisie, Singapour, et Brunei. C’est dans cette optique que Dominic Raab, le ministre des Affaires étrangères, s’était rendu à Tokyo avant la crise de la Covid-19. Il avait pu discuter d’un accord de libre-échange britannico-japonais avec son homologue Toshimitsu Motegi.

3. Un accord avec le Japon ?

En février dernier, le chef de la diplomatie britannique affirmait que l’objectif était de parvenir à un accord ambitieux, bénéfique pour les deux parties, et exigeant sur le plan qualitatif. Les bonnes intentions affichées demeurent floues : rien de véritablement concret n’a émergé des échanges entre les deux futurs partenaires. La raison en est simple : à l’instar de nombreuses autres chancelleries en pourparlers avec Londres, le gouvernement japonais ne compte pas s’engager tant qu’un traité ne sera pas conclu entre le Royaume-Uni et l’UE. Pour le Japon, cet impératif est d’autant plus fort que, en 2018, un accord de libre-échange a été conclu avec l’UE dans lequel le Royaume-Uni était inclus . Il ne fait guère de doute que, si le Japon souhaite qu’un traité commercial d’envergure soit finalisé avec le Royaume-Uni avant la fin de la phase de transition, il ne devra pas être moins ambitieux que celui conclu avec l’UE il y a deux ans. Or il suffit de lire les pages de la Commission européenne sur ledit accord pour constater qu’il est parfois assez strict sur la volonté des Japonais de protéger leurs règles qualitatives (même si certains sujets environnementaux préoccupants n’ont pas été mis sur la table par l’UE). La conclusion d’un partenariat très ambitieux entre Britanniques et Japonais est dès lors utopique. Il est fort probable que, dans un premier temps, les deux États se contentent d’un accord minimum avant d’approfondir leurs relations commerciales au fil du temps (soit en dupliquant le traité UE/Japon, soit en se concentrant sur les aspects les plus importants comme le commerce des marchandises). Il convient aussi de noter que le déplacement de Dominic Raab dans la capitale japonaise au début de l’année fut le premier hors de l’UE depuis le 31 janvier pour un membre du gouvernement. Pourtant, Boris Johnson affichait plutôt privilégier en tout premier lieu un accord avec les États-Unis.

4. Qu’en est-il des discussions avec les États-Unis ?

Si, selon la doctrine de la Global Britain, Boris Johnson n’a jamais caché son ambition de développer des rapports commerciaux inédits avec l’Asie, c’est bien un accord commercial avec les États-Unis qui était poursuivi de prime abord. Force est d’admettre que Whitehall a été très optimiste. À l’heure où nous écrivons, nous ne disposons que d’un document du gouvernement britannique que nous avions évoqué dans un précédent billet. Depuis, les choses n’ont guère avancé. Plusieurs facteurs l’expliquent. Tout d’abord, les exécutifs, de part et d’autre de l’Atlantique, sont accaparés par la crise du coronavirus qui a sérieusement entamé leur popularité. Ensuite, le président des États-Unis et le Premier ministre britannique ne sont pas soumis au même calendrier électoral. Donald Trump a désormais commencé sa campagne en vue des élections de novembre 2020. Dans ce contexte, il est très peu probable que le président américain puisse conclure un nouvel accord commercial. Disons-le clairement : malgré leur sympathie pour Boris Johnson, Donald Trump et son administration n’ont ni l’intérêt ni le temps de conclure un traité de libre-échange. Enfin, tout comme les autres partenaires éventuels du Royaume-Uni, les États-Unis sont convaincus qu’il faut attendre le résultat des négociations avec l’UE avant d’envisager sérieusement un accord. La prudence qui domine aux États-Unis comme ailleurs bride les ambitions britanniques. Seuls les échanges avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande semblent avoir été plus fructueux.

5. Vers un accord de libre-échange rapide avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande ?

Les seules publications du département du commerce international britannique qui apportent des propositions crédibles et concrètes sont celles qui concernent l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Pour l’une et l’autre, un mémorandum de 180 pages environ a été produit. Chacun pour sa part détaille les points à discuter avec des finalités précises. Les gouvernements australiens et néo-zélandais ont tous deux montré leur bonne volonté afin qu’un accord soit rapidement signé. Les négociations ont ainsi débuté avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande les 17 et 29 juin. La conclusion d’accords de libre-échange à moyen terme est fort probable, mais, hormis le fait qu’il dépendra aussi de la relation avec l’UE (qui a engagé des négociations avec l’Australie), leur impact sur l’économie britannique sera faible selon les prévisions des économistes.

Conclusion

Quatre ans après le référendum du 23 juin 2016 et cinq mois après que le Royaume-Uni est devenu un État tiers pour l’Union européenne, le Brexit continue de susciter l’inquiétude par l’impossibilité totale de prédire ce qu’il va advenir de la relation future entre les deux divorcés. Malgré un volontarisme politique affiché de la part du gouvernement conduit par Boris Johnson, la conclusion d’accords bilatéraux avec les partenaires qui ne font pas partie de l’UE n’est pas pour demain. Outre les contraintes liées au coronavirus qui poursuit ses ravages sur la planète, l’état des lieux des diverses tractations confirme que nombreuses sont les chancelleries qui attendent de voir ce qui résultera des négociations RU/UE. Les exemples japonais et australien tendent à démontrer que, dès lors que l’UE a des accords préexistants ou en cours de discussion avec de potentiels partenaires des Britanniques, la prudence domine. La survenance d’un no deal RU/UE n’a, en tout cas, certainement pas la préférence de ces États.

Finalement, la fermeté apparente des Britanniques dissimule mal leur incapacité à transformer l’essai après le départ de l’UE assuré le 31 janvier dernier. Dans le cadre d’échanges encore plus techniques que lors de la première phase, l’équipe de David Frost, bien que préparée, est tributaire d’un gouvernement et d’éminences grises toujours plus dogmatiques et incompétentes face à une situation interne préoccupante qu’ils peinent à maîtriser.

Aurélien Antoine

PS : le 9 juillet, une communication de la Commission en appelle aux administrations des États membres pour se préparer aux changements inévitables qu’engendrera le départ effectif du Royaume-Uni au 1er janvier 2021, y compris dans le cadre d’un accord entre les deux parties. Derrière ce texte riche d’enseignements pratiques, l’Union acte implicitement une rupture réelle avec les Britanniques et se prépare malgré tout à un éventuel no deal.

Le début des négociations sur la relation future : l’affirmation d’une doctrine politique et d’une stratégie de négociation par les Britanniques

Après plusieurs semaines de silence (dues à l’accalmie sur le front du Brexit avant le début des négociations relatives à la relation future et à la finalisation de notre ouvrage sur la première phase du Brexit), nous produisons un billet détaillé sur les événements qui se sont déroulés au mois de février en nous focalisant sur la position britannique.


C’est donc la semaine du 2 mars qu’a débuté la première phase de négociations en vue de la conclusion d’un accord sur la relation future entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. D’aucuns affirmeront que le feuilleton que nous avons connu pendant plus de deux ans est en passe de se renouveler durant les mois à venir. La dialectique du deal ou du no deal est revenue en force. En effet, Boris Johnson a soutenu qu’il était prêt à assumer l’absence d’accord si, au mois de juin, aucune une issue acceptable n’est envisageable pour les Britanniques. La proximité de la position du Premier ministre avec celle de Theresa May au début des négociations du traité de sortie est ainsi patente : pas d’accord plutôt qu’un mauvais accord.

Ces similitudes évoquées, il faut prendre des distances avec l’idée d’une réitération d’événements passés. Trois facteurs en convainquent. Tout d’abord, le Royaume-Uni est désormais un État tiers, quand bien même le régime de transition convenu dans le traité de retrait jusqu’au 31 décembre 2020 atténue ce statut du point de vue de l’application des règles de l’UE. Dans un tel contexte, le Royaume-Uni ne saurait être considéré comme un État soumis et dépendant de la superstructure de l’Union européenne. Cette dernière négocie désormais d’égal à égal avec le Royaume-Uni, comme elle le ferait ou l’a déjà fait avec d’autres États (Canada, Japon, ou Corée par exemple). Ensuite, l’objet des négociations est distinct de celui de la période 2017-2019. Il s’agit de discuter de sujets plus techniques, et ce, de façon détaillée à partir de l’accord de retrait préexistant qui demeure assez précis et d’une déclaration politique d’une portée juridique nulle. Enfin, le camp britannique dirigé par Boris Johnson est beaucoup plus fort que ne le fut celui conduit par Theresa May. C’est d’abord sur ce dernier élément que nous allons revenir longuement avant de synthétiser les lignes directrices du gouvernement britannique et de les confronter à celles de l’Union européenne.

  1. Le cap fixé par Boris Johnson lors de son discours de Greenwich du 2 février

Avant le 31 janvier 2020, la position de Boris Johnson sur les relations futures était quelque peu floue, fondée sur des assertions parfois inexactes et contradictoires avec les objectifs de l’Union européenne. Avec son discours du 2 février, le Premier ministre se veut plus précis, mais s’ils ne lèvent pas tous les doutes. Son intervention est remarquable au sens premier et objectif du terme, c’est-à-dire digne d’intérêt. Il est regrettable qu’elle n’ait pas suscité une attention soutenue des experts, car elle apparaît comme un véritable manifeste de la pensée politique de Boris Johnson.

Le Premier ministre (dont nous avons souligné qu’il était doté d’une culture classique indéniable, au-delà de certaines attitudes et de convictions qui ont de quoi exaspérer tout observateur) a débuté son allocution par une référence plutôt élégante aux lieux dans lesquels il s’exprimait. Le Old Royal Naval College de Greenwich abrite un vaste salon peint par James Thornill. L’œuvre est surnommée la « chapelle Sixtine britannique » en raison de sa grande beauté. Reprenant les métaphores picturales du peintre baroque anglais, Boris Johnson a déployé un argumentaire qui renvoyait expressément à la vocation historique du Royaume-Uni qui se veut distincte de celle de l’Union européenne. Le Premier ministre s’est résolument placé sous l’empire de Guillaume III et de Marie qui sont situés au centre de la peinture murale du Painted Hall. L’accession du couple sur le trône d’Angleterre a ouvert, selon l’orateur, une période de « stabilité, de certitudes et d’optimisme » doublée d’une « explosion du commerce globalisé, propulsé par une nouvelle technologie navale ». Nul doute que, dans l’esprit de Boris Johnson, le Brexit doit être assimilé à une nouvelle « Glorieuse Révolution » qui ouvrirait des espoirs similaires à ceux de 1688-1689. L’analyse du Premier ministre est quelque peu angélique, mais elle s’inscrit dans le droit fil d’une tradition historique que les whigs du XIXe siècle n’auraient pas reniée. Difficile, en outre, de reprocher au chef du gouvernement un peu de lyrisme et une référence à un roman national dans une période de profondes divisions. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle il se refuse désormais à parler du Brexit en expliquant qu’il « ne fera aucune mention du terme objet de toutes les controverses, si ce n’est de dire qu’il commence par un B ».

À cet optimisme historique a succédé une analyse inquiète de l’évolution contemporaine du commerce international vers plus de protectionnisme. Pour la dénoncer, Boris Johnson a évoqué les penseurs britanniques que sont Adam Smith et David Ricardo. Le propos était ici passablement caricatural, le premier étant résumé (comme toujours) à la « main invisible » et le second à l’avantage comparatif que nombre d’économistes ont pourtant largement décrié. Le Premier ministre a poursuivi dans la même veine en mentionnant Cobden qui faisait du libre-échange « la diplomatie de Dieu » dans la mesure où il s’agit « du seul moyen crédible d’unifier le peuple dans des liens de paix, car plus les marchandises circulent librement entre les frontières, moins les armées les franchiront ». Cette logique au cœur de la politique britannique depuis des siècles n’est pas si éloignée de celle qui a fondé l’Union européenne. Quoi qu’il en soit, Boris Johnson souhaite (en « toute humilité » selon lui) que le Royaume-Uni se fasse le héraut du libéralisme « dans un moment où l’humanité a besoin d’un gouvernement qui, quelque part, affirme sa volonté de soutenir la liberté des échanges ».

Il est frappant de constater à quel point l’argumentaire du Premier ministre fait une fois de plus appel à une vision en partie mythique du rôle international du Royaume-Uni à l’époque de l’Empire. Si ce dernier a soutenu le libre-échange, c’est souvent à son seul profit. S’il a poursuivi l’équilibre des puissances et la paix sur le continent, c’est pour assurer la préservation de sa domination sur les échanges internationaux. Sous un angle plus contemporain, l’analyse n’est pas sans paradoxe. Promouvoir le libre-échange tout en quittant une construction qui l’a approfondi comme nulle part ailleurs sur le globe peut paraître étonnant. Enfin, pour conclure sur ce passage, Boris Johnson semble ignorer qu’une partie de la population britannique s’est prononcée en faveur du Brexit justement en réaction à une libéralisation des échanges qui, par son manque de régulation, est loin d’avoir été bénéfique pour tous. Mais, une fois de plus, Boris Johnson est un homme politique, pas un historien soucieux de mettre en valeur les subtilités de l’Histoire de son pays. Nous passerons également sur le fait que la crise liée au Coronavirus pourrait sérieusement réfréner les ambitions du Premier ministre.

La suite du discours visait assez logiquement à valoriser ce qu’était le Royaume-Uni avant l’adhésion aux Communautés européennes. Par une formule très physique, le Premier ministre soutient que « nous [les Britanniques] devons échauffer nos nerfs, nos muscles et nos instincts qui n’ont plus été sollicités depuis un demi-siècle ». Il est inutile de souligner l’exagération que recèle cette phrase. Mieux vaut se concentrer sur ce qu’elle implique de tangible et de plus réaliste : le retour à une politique commerciale diversifiée qui ne fait plus de l’UE son cœur. Boris Johnson a insisté sur le levier du Commonwealth dans une version renouvelée de la théorie churchillienne des trois cercles. Il s’agirait d’en faire un forum pour développer de nouvelles zones de libre-échange, en particulier en vue d’investir l’Asie-Pacifique qui est désormais l’une des zones de croissance économique la plus importante au monde. Les potentialités avec la Nouvelle-Zélande et l’Australie ne sauraient être éludées, tout comme avec l’Inde. Boris Johnson assume donc clairement un retour au statut antérieur à 1972, tout en envisageant des partenariats inédits : « nous engagerons des relations commerciales avec le Japon et les autres nations de l’ASEAN, mais aussi avec nos vieux amis et partenaires que sont l’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Canada dont nous nous sommes délibérément détournés depuis le début des années 1970 ».

La diversification proposée ne met pas à l’écart les États-Unis, mais il est intéressant de constater que Boris Johnson ne développe pas autant qu’on aurait pu le penser des modalités plus précises de cette collaboration. Il est plutôt fait mention de lignes rouges à ne pas dépasser sur lesquelles nous reviendrons en conclusion.

Ce n’est donc qu’après avoir abordé les deux premiers cercles que Boris Johnson s’est concerté sur la future relation avec l’Union européenne. Alors qu’il est souvent accusé de vouloir favoriser l’émergence d’un « Singapour sur Tamise » et de détricoter les normes sanitaires, sociales et environnementales d’origine européenne, le Premier ministre s’est permis de faire la leçon à l’Union européenne. Force est d’admettre que la démonstration est assez bien argumentée. Elle doit être mise en miroir avec une forme d’interventionnisme que Boris Johnson a soutenu depuis la campagne électorale de décembre 2019 et les limites à un futur partenariat avec les États-Unis. Nous donnons la traduction de ce passage du discours qui est assez édifiant :

« L’UE a attendu jusqu’à l’année dernière avant d’introduire deux semaines de congé paternité ; nous, au Royaume-Uni, le garantissons depuis près de 20 ans. (…) L’UE prévoit que le congé maternité soit rémunéré pour au moins deux semaines. Le Royaume-Uni offre jusqu’à une année, avec 39 semaines payées et une option de conversion du congé en un congé parental partagé. (…)  En ce qui concerne le défi environnemental majeur de notre temps, peut-être le plus important que l’espèce humaine doive affronter, le Royaume-Uni a été la première économie au monde – longtemps la seule au sein de l’UE – à imposer une obligation juridique de neutralité carbone à l’échéance de 2050. »

Ces quelques assertions sont l’occasion, pour Boris Johnson, d’insister sur sa volonté de maintenir des standards élevés sur les matières évoquées, dont certains sont bien supérieurs à ceux exigés par l’Union européenne. À cet égard, il n’est pas inutile de mentionner le lobbying intense que plusieurs associations de protection de l’environnement mène afin que le gouvernement adopte des mesures plus soucieuses de l’environnement, notamment en matière de pêche. En revanche, il est exclu qu’un traité vienne dicter aux Britanniques quels seront les standards environnementaux, sanitaires et sociaux. Dans le même esprit, le Premier ministre souligne qu’il n’a jamais été question d’être un concurrent déloyal avec l’Union européenne dans le marché. Loin de ses sorties de routes provocatrices dont il est coutumier, Boris Johnson fait un bilan chiffré et comparé des recours en manquement dont le Royaume-Uni a fait l’objet et des montants dépensés en aides d’État afin de démontrer que son pays a été un bien meilleur élève que la France ou l’Allemagne.

Le Premier ministre conclut en rappelant avec force que « le Royaume-Uni n’est pas une puissance européenne instituée par des traités ou le droit, mais par les faits irrévocables de l’Histoire, de la géographie, de la langue, de la culture, de l’instinct et du sentiment d’appartenance ». Ces aspects de « vouloir vivre ensemble » sont clairement valorisés au terme du discours : « c’est le moment pour nous de repenser à notre passé et de passer à la vitesse supérieure, afin de capturer à nouveau l’esprit de nos ancêtres navigateurs qui sont immortalisés ici au-dessus de nous, et qui ont apporté tant de richesses, mais aussi bien plus que cela (…) ».

Pour résumer, Boris Johnson a révélé une doctrine politique très traditionnelle d’un point de vue anglais, fondée sur trois piliers : la réaction (au sens de réactionnaire, voir notre post sur l’Empire 2.0 et l’anglosphère), l’actualisation de la théorie des trois cercles de Churchill, et une relation diplomatique classique avec l’UE pour assurer la promotion de standards partagés, en dehors de tout cadre institutionnel et juridique strict.

Ces trois orientations d’une réelle cohérence conservatrice anglaise se retrouvent dans les lignes directrices fort détaillées qui ont été publiées par le gouvernement britannique.

  1. Les lignes directrices du gouvernement britannique

Long de 36 pages, le document est bien plus explicite et clair que ce qu’avait produit l’équipe de Theresa May à l’occasion de la négociation sur le traité de sortie.

Le Royaume-Uni souhaite que « les deux parties respectent leur autonomie juridique et le droit de gérer leurs ressources comme il leur convient », ce qui signifie que les Britanniques ne concluront pas un accord qui aurait pour but d’aligner la réglementation sur celle de l’Union européenne. Le ouvernement rejette toute autorité d’une quelconque institution européenne, en particulier la Cour de justice ou de tout organe supranational.

Le futur accord est conçu par les autorités britanniques comme la base d’autres traités sectoriels qui couvriront principalement la pêche, la coopération judiciaire en matière pénale, le transport, et l’énergie (autant de secteurs pour lesquels le rapport consacre un passage spécifique dans la partie 2). Pour chacun de ces domaines, la gouvernance sera ad hoc et sans aucun rôle dévolu à la Cour de Justice. En matière de coopération pénale, le gouvernement confirme l’attachement aux droits de l’Homme et au principe du rule of law. Néanmoins, en vertu de l’autonomie de leur système juridique respectif, l’accord ne doit pas indiquer les modalités précises auxquelles les autorités britanniques ou les États membres de l’UE devront se soumettre pour protéger les droits de l’Homme. Downing Street a ainsi rappelé que le Royaume-Uni respecterait bien la Convention européenne des droits de l’Homme, mais que cette obligation ne nécessitait pas d’être intégrée dans l’accord international.

Ces pistes générales conduisent le gouvernement britannique à vouloir privilégier un accord commercial proche de ceux qui ont été conclus avec le Canada et le Japon (dont vous pouvez retrouver l’économie ici pour le Canada et ici pour le Japon). Il est aussi fait référence aux arrangements déjà convenus avec l’Australie, ou encore avec la Nouvelle-Zélande en matière sanitaire.

En dernier lieu, la participation partielle à plusieurs programmes européens est retenue, sur le fondement d’une contribution financière juste et appropriée : Horizon Europe, le Euratom Research and Training, Copernicus et Erasmus +. L’accès au service de surveillance spatiale européen et au Service complémentaire européen de navigation par satellites géostationnaires.

Finalement, la stratégie britannique est claire : à partir d’un accord général, décliner des partenariats spécifiques pour les secteurs sensibles en s’appuyant sur des gouvernances sui generis, indépendantes des institutions de l’UE. Le but est d’éviter toute immixtion d’une institution intégratrice (du type de la CJCE) dans une relation qui se veut exclusivement intergouvernementale. L’Union européenne s’oppose à une telle perspective.

  1. La réaction de l’Union européenne

Les Européens s’attendent à des négociations difficiles. Le même constat avait été fait au début des discussions sur l’accord de retrait. Cependant, le motif en est distinct. En 2017, c’est l’impréparation britannique qui avait suscité de l’inquiétude au sein de la task force. Aujourd’hui, c’est la détermination claire et nette de l’équipe de négociateurs venus d’outre-Manche qui laisse présager de rudes échanges.

La ligne de conduite de l’UE est limpide : aucun traitement préférentiel ne pourra être consenti au Royaume-Uni s’il ne s’aligne pas sur les standards européens, et ce, en le reconnaissant explicitement dans le futur traité. Concrètement, cela implique que le niveau des droits de douane découlera du degré de maintien des standards européens. Comme le Royaume-Uni espère obtenir les droits de douane bas (voire nuls) et éviter au maximum les restrictions d’effet équivalent, il ne semble pas avoir d’autre choix que de céder à l’exigence européenne. Sur ce point, deux conceptions de la relation future s’opposent : l’une très formelle et juridique (UE) ; l’autre plus souple, fondée sur une confiance réciproque des partenaires relevant de la coopération diplomatique (RU). Pour l’Union, il s’agit de préserver à la fois l’intégrité du marché intérieur et, plus subrepticement, de conserver le Royaume-Uni dans son orbite commerciale. Or la position britannique est justement d’éviter que le pays soit, in fine, satellisé par l’Union européenne via l’harmonisation réglementaire. C’est sans doute ce qui explique que le texte du gouvernement britannique ne mentionne pas le level playing field, alors même qu’il est contenu dans la déclaration politique censée orienter les relations futures. Il faut rapprocher cette prise de distance avec celle de Michael Gove exprimée début février. Il soutenait que la restauration  de contrôles aux frontières serait sans doute incontournable afin que le Royaume-Uni retrouve la plus grande autonomie normative possible.

Le 5 mars, lors de sa conférence de presse rendant compte de la première semaine de négociations, Michel Barnier a logiquement affirmé que « pour être tout à fait franc, il y a beaucoup de divergences, et des divergences très sérieuses », au-delà de la pierre d’achoppement du level playinf field. Trois autres points critiques ont été identifiés : la portée de l’accord qui, pour les Européens, doit être global et non pas accompagné d’une myriade de traités sectoriels ; la politique de la pêche ; et la coopération pénale et ses modalités qui impliquent une référence au système de la Convention européenne des droits de l’Homme.

Sur ces différents aspects, il n’est pas acquis que les 27 soient en situation d’imposer leurs vues, en particulier pour la pêche. Certes, le marché halieutique britannique est fortement dépendant du marché européen (à hauteur de 70 % des exportations). Mais les voisins de l’UE se verraient priver d’un accès majeur à des ressources abondantes si aucun accord n’était conclu sur le sujet. De façon plus générale, Stéphane Madaule a expliqué dans les colonnes du Monde, que le Royaume-Uni, dont le volume des échanges commerciaux est réalisé pour moitié avec les 27, pourra « diversifier ses importations », car « rien ne l’empêche d’acheter ailleurs, tout en continuant d’amplifier le mouvement déjà engagé depuis plus de dix ans de croissance de ses exportations vers le reste du monde. » L’économiste ajoute que « dans cette négociation, en cas de non-accord, l’Union européenne est donc bien plus exposée que le Royaume-Uni à une contraction drastique des flux bilatéraux que risquerait d’engendrer l’instauration de barrières douanières. »

Quant à l’exigence européenne d’une référence à la Convention européenne des droits de l’Homme dans le futur traité, elle peut également être mise à mal. A priori, les Britanniques n’ont pas tort d’affirmer qu’une telle mention n’est pas utile. Rappelons, à cet égard, que le Human Rights Act de 1998 garantit le respect du droit européen des droits de l’Homme au Royaume-Uni. Toutefois, il faudrait être naïf pour ne pas voir dans la réserve britannique une manifestation supplémentaire de la volonté de rompre avec l’autre grand système juridique supranational du continent européen. Les intentions du gouvernement de Boris Johnson, qui ne sont pas encore tout à fait claires sur ce point, devront être explicitées.

Il en va de même pour une dernière problématique qui n’est même pas analysée dans les lignes directrices de Downing Street : les conditions de mise en œuvre du protocole sur l’Irlande du Nord. Cet oubli pourrait confirmer des rumeurs, dont plusieurs médias se sont fait les échos, à savoir que Boris Johnson aurait demandé à son équipe de négociateurs de tenter de contourner le protocole. Une telle stratégie paraît hasardeuse, car elle serait synonyme d’une violation d’un traité international et susceptible d’entamer sérieusement la confiance des partenaires européens.

Conclusion

Maintenant volontairement certaines ambiguïtés, le projet britannique tente de concilier l’objectif d’une relation commerciale étroite avec l’Union tout en s’assurant que cela ne se traduise pas par l’apparition de nouvelles chaînes juridiques et institutionnelles qui annihileraient les ambitions d’une plus grande internationalisation de son commerce. La centaine de fonctionnaires dépêchée à Bruxelles sous la férule du très expérimenté David Frost illustre le sérieux avec lequel le gouvernement britannique aborde cette seconde phase du Brexit. Rien à voir, par conséquent, avec la désinvolture de David Davis venu les mains vides ouvrir les négociations sur l’accord de retrait avec Michel Barnier en 2017.

L’analyse de la doctrine de Downing Street convainc également que le futur partenariat avec les États-Unis ne sera pas si simple à trouver. Éludé dans la majorité des comptes rendus des dernières semaines sur le Brexit, le document gouvernemental fixant les conditions d’un accord commercial transatlantique reprend les lignes rouges tracées par Boris Johnson : il est hors de question d’intégrer le NHS aux discussions et les standards environnementaux et sanitaires devront être préservés. L’invasion des étals des supermarchés britanniques par du poulet au chlore américain n’est pas du tout d’actualité. Les 184 pages du texte témoignent, là encore, d’une stratégie précise et d’ores et déjà bien avancée du Foreign Office.

L’approche des négociations par Boris Johnson s’avère peut-être plus subtile que prévu, même si elle contourne les sujets qui fâchent et ne parvient pas à surmonter certaines contradictions. Il est encore impossible de dire ce qui sera finalement conclu, mais la première semaine d’échanges a démontré que le Royaume-Uni, qui a déjà fait céder l’Union européenne sur le backstop il y a quelques mois, n’est vraisemblablement pas dans la position de faiblesse qui fut dépeinte à l’envi par nombre de commentateurs.