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Quatre ans après le Brexit : un bilan qui fait débat

Professeure émérite des Universités en civilisation britannique.

Marie-Claire Considère Charon revient sur quatre ans de Brexit en synthétisant le produit de plusieurs recherches et rapports économiques. Ainsi qu’elle le rappelle « les mécanismes, et en conséquence les impacts du Brexit, se sont avérés beaucoup plus complexes que ce qu’avaient envisagé les économistes, en fonction de modèles macro-économiques ou commerciaux fondés sur des hypothèses jugées trop simples. » Un article qui permet d’y voir plus clair et de dépasser des analyses souvent partiales.


 

 Introduction

Le Royaume-Uni a quitté l’Union Européenne le 31 janvier 2020, mais elle est restée dans le marché unique et l’union douanière de l’Union Européenne pendant la période de transition de onze mois qui a suivi. Le Premier ministre, Boris Johnson s’était félicité de ce départ, qui, selon lui, permettrait au pays de réaliser son potentiel, en reprenant la main sur ses lois, ses flux migratoires et sa politique commerciale. Il avait salué la date du 31 janvier 2020 comme la venue d’un nouvel âge d’or pour la Grande-Bretagne.

Quatre ans après le départ du RU de l’UE, dresser un bilan de l’impact économique et commercial du Brexit, qui soit lucide, objectif et équilibré, paraît difficile et sujet à contestation, à plusieurs titres. Le caractère émotionnel du débat, dès la campagne référendaire, qui a scindé de façon radicale la société britannique, fait que certains partisans du Brexit persistent encore à n’y voir que des effets positifs, actuels ou à venir, tandis que ses détracteurs ont beau jeu d’en pointer les nombreux dommages.

La rupture des multiples liens qui unissaient le Royaume-Uni à l’Union Européenne s’est avérée extrêmement fastidieuse, autant qu’il a été difficile de définir les nouvelles relations qui puissent s’y substituer. Comme le soulignait dans son rapport très détaillé, Marcello Minenna en 2021, les liens commerciaux entre les deux zones, le Royaume-Uni et l’Union Européenne, reposaient sur un équilibre entre deux spécificités propres à chacune d’elles, l’important excédent commercial de l’Union Européenne dans le commerce des biens, d’une part, et, d’autre part, la position dominante du Royaume-Uni dans le domaine des échanges de services, qu’ils soient juridiques, commerciaux ou financiers[1].

Si certains observateurs jugent qu’il est encore trop tôt de procéder à un état des lieux de l’économie britannique post-Brexit, d’autres ne manquent pas de rappeler que le processus de dissociation du Royaume-Uni de l’Union Européenne s’est inscrit dans une période de fortes turbulences, marquée par d’autres événements et crises d’importance majeure et mondiale, dont les conséquences ont été également dommageables pour l’économie britannique.

Outre la crise financière et les séquelles des politiques d’austérité, pratiquées par les gouvernements conservateurs à partir de 2010, d’autres facteurs exogènes ont eu un impact sévère sur l’économie britannique pendant le processus de retrait et après la sortie effective du Royaume-Uni. Le Royaume-Uni a été percuté de plein fouet par la pandémie du Covid 19 et la flambée des prix de l’énergie par suite de la guerre en Ukraine. La présence conjointe de ces deux chocs d’une grande ampleur a fortement ébranlé l’économie britannique au même titre que les autres économies occidentales. Alors que la pandémie a été, dans un premier temps déflationniste, l’invasion de l’Ukraine par la Russie a largement contribué à l’inflation galopante.

Pour Stephen Hunsaker[2], l’état de l’économie britannique au printemps 2024 tient à une combinaison de facteurs spécifiques au Royaume-Uni, et de tendances européennes plus larges, et il s’avère très difficile de dissocier l’impact du Brexit des autres chocs qui ont marqué la dernière décennie.

Le gouvernement et les experts

Le quatrième anniversaire du Brexit est passé quasi inaperçu, au grand dam de Peter Lilley[3], membre du parti conservateur à la Chambre des Lords qui, dans les colonnes du Telegraph s’est interrogé sur le silence du gouvernement. Parmi les rares responsables politiques à avoir rappelé l’événement historique, Kemi Badenoch, secrétaire d’État aux Affaires et au Commerce, a publié un rapport de 24 pages où elle se félicite de la bonne tenue de l’économie britannique post-Brexit[4] : “Face à l’instabilité mondiale, aux vents contraires du Covid et à l’invasion de l’Ukraine, les performances du Royaume-Uni ont défié toutes les attentes’’. 

Le rapport détaille les avantages de la sortie du Royaume-Uni de l’Union Européenne, que ce soit en termes de croissance, d’exportations de services, ou de performances industrielles, notamment dans l’industrie automobile, ainsi que pour l’agilité du pays à conclure de nouvelles relations commerciales.

D’après Peter Lilley, cette publication montre simplement qu’il faut rejeter le discours défaitiste des adversaires du Brexit, leur erreur, d’après Lilley, étant d’avoir cru que la perte de l’adhésion au marché unique ne pourrait jamais être compensée par des accords commerciaux avec le reste du monde.

Toutefois, la rhétorique et le ton triomphaliste de Kemi Badenoch n’ont pas trouvé grâce auprès des chefs d’entreprise ni des spécialistes de l’économie qui n’ont pas ménagé leurs critiques en s’efforçant de démonter, une à une, les affirmations avancées par la ministre, parmi lesquelles l’idée que le Brexit avait aidé le Royaume-Uni à surmonter la pandémie avec le déploiement de plans de vaccinations les plus rapides en Europe[5].

En mars 2017, l’ancien ministre de la Justice, Michael Gove, s’était insurgé contre les économistes, et les groupes de recherche de renom, qui remettaient en question les arguments en faveur du retrait du Royaume-Uni de l’Union Européenne. Invité à Chatham House, il justifiait son commentaire, selon lequel « les gens en avaient assez des experts », en expliquant que ses propos avaient été sortis du contexte et surtout que les experts s’étaient lourdement trompés dans le passé, comme par exemple à l’occasion de la crise financière, qu’ils n’avaient pas été capables d’anticiper[6] . À la question ‘’Mais si les experts posent problème, où les gens doivent ils se tourner, pour y trouver des informations fiables ?’’, il avait rétorqué ‘les voix dissidentes’.

On se souvient que les prévisions des experts et des milieux économiques sur les conséquences du Brexit étaient en général assez sombres. Il y avait lieu de s’attendre, selon eux, à une perte de vitesse de l’économie britannique, qui se traduirait par une réduction de son ouverture commerciale, c’est-à-dire la place des importations et exportations par rapport au PIB, à cause des nouvelles contraintes administratives et douanières subies par les entreprises. Mais les chefs de gouvernement qui se sont succédé au 10 Downing street ont, de toute évidence, ignoré délibérément les recommandations et avertissements de la fonction publique, des milieux d’affaires et de la banque d’Angleterre[7]. Leur discours ne pouvait tolérer aucune réserve, quant aux promesses de liberté et de prospérité économique que garantirait l’ère post-Brexit

En ce début d’année 2024, on a pu assister à un foisonnement d’études, d’analyses et de rapports sur la situation économique du pays, quatre ans après la sortie de l’Union Européenne, la question étant de voir dans quelle mesure les prévisions des experts se sont confirmées en termes de croissance, d’exportations et d’investissements étrangers.

Divers groupes de recherche et d’études tels que le Center of European Research, le Center for Economic Policy Research, UK in a Changing Europe, l’Institute for Government et Resolution Foundation ont tenté de quantifier l’impact du Brexit sur l’économie britannique. Ils nous livrent leur lecture et leur interprétation des indicateurs économiques et commerciaux, fournis par les organismes de statistiques comme l’Office for National Statistics[8], l’Office for Budget Responsibility, Statista[9], Oxford Econometrics[10], ou encore Eurostat.

Les mauvais chiffres de l’économie britannique

Au cours des deux dernières décennies, les données économiques du Royaume-Uni ont beaucoup fluctué dans un climat d’incertitude et de tensions sur les marchés. Depuis le référendum, les pronostics les plus pessimistes prévoyaient un effondrement de l’économie britannique. Ces pronostics ne se sont pas avérés, bien que l’année 2020 ait été marquée par une chute vertigineuse du PIB de 10,4%, essentiellement due aux retombées économiques de la pandémie du Covid19. Cette baisse record rappelait la contraction de l’économie britannique au plus fort de la crise financière et pouvait laisser présager une entrée en récession.

L’économie a toutefois réussi à se remettre du choc sanitaire assez rapidement et une reprise a eu lieu en 2021 de 8,7% qui s’est stabilisée à la hauteur de 4,3% en 2022[11]. Le marché du travail a rebondi très fortement, avec des niveaux de chômage très bas en 2022.

En revanche l’année 2023 n’a pas été faste : après un taux de croissance entre 0,1% et 0,2% au cours de la première moitié de l’année, l’économie britannique a enregistré deux trimestres consécutifs de croissance négative au cours de la deuxième moitié de l’année 2023 ce qui indique qu’elle est entrée techniquement en récession.

En termes de production au quatrième trimestre 2023, des baisses ont été enregistrées dans les trois principaux secteurs, avec des reculs de 0,2% dans les services, de 1,0% dans la production et de 1,3% dans la construction.

Comme l’indiquent les chiffres fournis par le bureau des statistiques nationales (Office for national statistics)[12], à la fin de l’année 2023, le commerce des biens s’est contracté pour chuter à des niveaux les plus bas depuis 2015.

Selon cet organisme, la valeur des biens exportés, au quatrième trimestre 2023, par le Royaume-Uni vers l’Union européenne s’élevait à près de 45,4 milliards de livres sterling, contre 79,8 milliards de livres sterling de biens importés, ce qui se traduit par une balance commerciale négative avec l’Union Européenne d’environ 34,2 milliards de livres sterling[13].

Valentina Romei du Financial Times observe que la valeur totale des exportations de marchandises a baissé de 4,4% entre 2022 et 2023 soit la plus forte baisse depuis le début des relevés comparables en 1997[14]. Cette baisse a touché essentiellement les exportations à destination de pays de l’Union Européenne, mais également celles à destination des pays hors Union Européenne, dans une moindre mesure. Si ce phénomène a frappé les économies à l’échelle mondiale, le cas est particulièrement sévère au Royaume-Uni où les exportations de marchandises se sont contractées de 13,2 % et les importations de 7,4 % depuis 2019, soit bien plus que tout autre pays du G7.

Selon Marcus Brookes, Directeur Général de Quilter Investors, « la contraction du PIB britannique en décembre et au quatrième trimestre 2023 est principalement due à la persistance d’une inflation élevée, aux faiblesses structurelles du marché du travail et à la faible croissance de la productivité, mais aussi à des conditions météorologiques défavorables ».[15]

L’inflation a longtemps été plus élevée, notamment dans les services, que dans les autres pays du G10. Elle a, souligne M. Brookes, fortement affecté les performances des services et de la construction qui comptent parmi les principaux moteurs de l’économie britannique ainsi que celui de la vente au détail qui a enregistré une chute sévère en décembre 2023. Si elle a grimpé au niveau de 11% en octobre 2022, elle est retombée au cours de l’année 2023 et se situerait selon les estimations à environ 4% en février 2024, l’objectif de la Banque d’Angleterre étant de la ramener au niveau de 2%. Brookes ajoute que “L’indicateur clé à surveiller est l’inflation dans le secteur des services, qui représente la majeure partie de l’activité économique et de l’emploi au Royaume-Uni et qui a toujours été la plus élevée parmi les pays du G10.

L’inflation n’est pas spécifique à la Grande-Bretagne,mais elle s’est maintenue à des niveaux particulièrement élévés[16], et pèse très lourdement sur les ménages et les sociétés. Répondant aux questions des députés avant la déclaration budgétaire de l’automne, le gouverneur de la Banque d’Angleterre, Andrew Bailey, a mis en garde contre les attentes d’une baisse rapide de l’inflation au Royaume-Uni pour ouvrir la voie à des réductions de taux d’intérêt. Les marchés financiers « sous-estiment » le risque de voir l’inflation se maintenir à des niveaux plus élevés que prévu, a-t-il averti[17].

Si l’on revient sur les chiffres de 2023, outre le ralentissement général du commerce des biens, qui peut laisser supposer que le Brexit en soit la cause majeure, on constate parmi les autres résultats négatifs une baisse régulière et sensible du niveau des investissements par rapport à leur niveau d’avant le référendum. Seul chiffre satisfaisant dans ce tableau médiocre la montée en flèche des exportations de services, que n’a pas manqué de souligner la ministre Kemi Badenoch.

Des appréciations largement convergentes à quelques nuances près

Les deux dernières années ont donné lieu à une série de rapports indiquant que le Royaume-Uni, depuis le début de la pandémie, en mars 2020, n’a pas obtenu les mêmes résultats que les autres pays européens aux économies similaires. Les études réalisées visent à évaluer la part du Brexit, parmi l’ensemble des facteurs qui ont contribué à la contre-performance du Royaume-Uni.

On constate d’emblée que les appréciations sont largement convergentes, mais peuvent quelque peu diverger, quant à la mesure de l’impact du Brexit sur l’économie britannique, en fonction des méthodes d’analyse et des outils d’évaluation utilisés.

La grande majorité convient d’une part, que les chiffres ne sont pas bons et tout particulièrement le commerce des marchandises qui a subi une chute spectaculaire en cinq ans à la fois vers et hors du Royaume-Uni et que, d’autre part, s’il n’est pas toujours aisé de dissocier ses effets d’autres facteurs qui ont impacté l’économie britannique, le Brexit parait le principal responsable de la contre-performance du pays.

Parmi les analyses les plus pessimistes, figure celle de la banque Goldman Sachs qui, dans une note publiée le 14 février 2024, intitulée « les coûts structurels et cycliques du Brexit » estime que la décision des Britanniques de sortir de l’Union Européenne lui a fait perdre 5% de son PIB au cours des huit dernières années par rapport à d’autres économies comparables[18].

Selon les estimations de la banque, les échanges de marchandises du Royaume-Uni ont été inférieurs d’environ 15% à ceux des autres économies avancées tandis que les investissements des entreprises ont été sensiblement inférieurs aux niveaux d’avant le référendum. C’est bien sûr entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord que les échanges ont été le plus difficiles à préserver.

Tout en reconnaissant qu’il est difficile d’isoler l’impact du Brexit des deux autres chocs exogènes survenus au cours de la même période, la pandémie du Covid-19 et la crise de l’énergie de 2022 provoquée par la guerre en Ukraine, la banque de Wall Street explique le déficit par la réduction des échanges commerciaux, la baisse des investissements et la chute de l’immigration en provenance de l’Union Européenne.

La maitrise des flux migratoires était aussi un objectif majeur pour les gouvernements conservateurs mais, malgré les engagements pris pour juguler l’inflation de façon efficace, elle a atteint un niveau record, tout en changeant de nature. La population britannique a augmenté de près de 750 000 personnes en 2022, soit plus du double de l’année qui a précédé le referendum. Avant le Brexit, les immigrants avaient des taux de participation élevés au marché du travail. Depuis les quatre dernières années, de nombreux arrivants sont étudiants, et l’immigration est appelée à jouer un rôle moins important dans l’offre de main d’œuvre.

Le modèle du doppelgänger

En juin 2022 John Springford du Center for European Reform[19] posait déjà un constat de l’impact du Brexit sur le PIB, l’investissement et le commerce du Royaume-Uni. L’analyste soulignait le caractère inhabituel des faibles performances commerciales du Royaume-Uni, parmi les économies dites avancées.

En se fondant sur le modèle contrefactuel du doppelgänger, c’est-à dire une comparaison entre la performance réelle du Royaume-Uni après le Brexit et celle que le Royaume-Uni aurait pu avoir sans le Brexit, à l’image d’un pays européen à l’économie similaire, l’économiste observait qu’au dernier trimestre 2021, un écart de -2,9% du PIB s’était creusé entre le Royaume-Uni et son dopplegänger. Le PIB du Royaume-Uni était inférieur de 5,2% à celui de son doppelgänger, l’investissement inférieur de 13,7% et le commerce des marchandises de 13,6%. Il reconnaissait en outre que seul le commerce des services était supérieur de 7,9%.

II tentait alors d’expliquer ce qu’il appelait les deux paradoxes commerciaux que présentaient les données récentes : d’une part pourquoi les exportations des biens à destination des pays de l’Union européenne étaient comparables à celles destinées au reste du monde et, d’autre part, pourquoi les exportations de services s’étaient largement renforcées à l’inverse des exportations de marchandises.

La réponse au premier paradoxe est qu’après la pandémie le commerce intracommunautaire a repris beaucoup plus vigoureusement que les exportations à destination de pays tiers, mais le Royaume-Uni n’a pu participer à ce rebond commercial et le Brexit est vraiment responsable de l’absence d’un impact différentiel quant à la destination des exportations.

Alors que la plupart des pays avaient vu leur commerce de marchandises progresser après la pandémie, le Royaume-Uni, constatait John Springford, n’avait connu aucune croissance du fait des barrières commerciales qu’il s’était imposées et tout comme le commerce des marchandises, l’investissement avait commencé à prendre du retard au moment du referendum. De surcroît, Springford soulignait que l’Union Européenne disposait de chaînes d’approvisionnement très complexes, avec des composants fabriqués dans un pays et assemblés dans d’autres, pour être ensuite vendus à la fois en Europe et dans le monde. Le Royaume-Uni a manifestement été exclu des chaînes d’approvisionnement européennes à la suite du Brexit, ce qui signifie qu’il a importé moins de composants de l’UE et de ce fait moins vendu de produits à la fois à l’Union Européenne et au reste du monde.

La différence entre le rebond de l’Union Européenne et la stagnation du Royaume-Uni était particulièrement évidente dans les secteurs de l’alimentation, des boissons, du tabac, des produits chimiques et des matériaux (tels que les objets en plastique, en pierre ou en caoutchouc). Cette différence est commune aux exportations britanniques vers la plupart des États membres de l’UE. Le Royaume-Uni n’a pas pu profiter d’une forte augmentation du commerce européen en raison des coûts frontaliers imposés par le Brexit.

Quant au second paradoxe, il est manifeste que les entreprises britanniques dans le secteur des services, en particulier le conseil, la comptabilité, les télécommunications et l’informatique, ont été confrontées à des obstacles beaucoup moins importants que celles qui exportent des marchandises. Si tous les services cités ont connu une croissance plus rapide au Royaume-Uni que dans la moyenne des économies avancées, c’est bien parce qu’ils étaient déjà très développés avant le Brexit et représentaient une part importante du commerce dans son ensemble. Une fois le Brexit voté, les services ont été infiniment moins entravés dans les échanges que les marchandises.

John Springford ajoutait que, si la fin de la libre circulation des personnes avait réduit l’offre de la main d’œuvre, en revanche le nombre de travailleurs britanniques devenus inactifs à cause de la pandémie avait eu un effet beaucoup plus important.

Mais si la pandémie pouvait être rendue partiellement responsable de la faiblesse du PIB, John Springford soulignait que la campagne de vaccination précoce avait permis au Royaume-Uni de mettre fin aux restrictions plus tôt que ses homologues européens. Il en concluait que le grand responsable des piètres performances commerciales du Royaume-Uni, était donc le Brexit et observait qu’entre le referendum et la pandémie un écart assez considérable s’était creusé entre le Royaume-Uni et son dopplegänger.

À l’instar du Bureau pour la Responsabilité budgétaire (OBR), John Springford se déclarait convaincu que les effets dévastateurs du Brexit étaient plus importants que ceux de la pandémie, mais la pandémie faisait qu’il était difficile de dissocier l’impact du Brexit sur les trois indicateurs clés, le PIB, le commerce des services et l’investissement. Il s’insurgeait à cet égard contre l’avis des conseillers politiques qui avaient déclaré que le coronavirus provoquerait l’effondrement du commerce et des voyages dans le monde et éclipserait tout changement que le Brexit pourrait apporter.

À l’issue de son analyse, John Springford parvenait à la conclusion que le Royaume-Uni avait subi une perte de 4,5% de son PIB, comparé à ce qui se serait passé si le Brexit n’avait pas eu lieu.

L’importance des barrières non tarifaires

Le professeur Jonathan Portes du Center for Economic Policy research a également livré son analyse en juillet 2023. En partant de l’idée que l’introduction de barrières importantes au commerce entre le Royaume-Uni et son principal partenaire commercial, l’Union Européenne, ne pouvait qu’impacter négativement l’économie britannique, il souligne que l’ouverture commerciale du Royaume-Uni (soit les échanges commerciaux en proportion du PIB) a chuté de manière significative. Il insiste sur l’impact négatif, sévère et continu, du Brexit qui a particulièrement touché les petites entreprises.

Le départ du Royaume-Uni du marché unique et de l’union douanière de l’UE s’est accompagné de nouvelles formalités frontalières et de nouveaux contrôles réglementaires. L’Union Européenne avait signalé que ces mesures entraîneraient une augmentation des formalités administratives (red tape) et des délais de livraison, un avertissement largement ignoré par les autorités britanniques mais qui s’est vérifié depuis.

L’importance des barrières non tarifaires mises en place dans le sillage du Brexit ont rendu particulièrement difficile le maintien des petites entreprises dans les chaines d’approvisionnement manufacturières.

Jonathan Portes constate toutefois que les données commerciales du Bureau des statistiques nationales indiquent qu’il n’y a pas eu de chute vertigineuse des échanges avec l’Union Européenne, tant pour les biens que pour les services, et ne manque pas de souligner le très bon niveau du Royaume-Uni dans le commerce des services, qui a très bien résisté et s’est même renforcé. Il évoque à cet égard diverses raisons.

La vigueur des exportations de services illustre, selon l’universitaire, d’une part la position dominante du Royaume-Uni dans des secteurs à forte valeur ajoutée, tels que le conseil, où il existe peu d’obstacles au commerce, et, d’autre, part le fait que la pandémie ait contribué à normaliser la prestation des services à distance.[20]

Il aborde également la question de l’immigration, qui a joué un rôle essentiel dans le choix des Britanniques, lors du referendum de 2016. L’enjeu étant de mettre un terme à la libre circulation des personnes. Il ne fait aucun doute, selon lui, que le Brexit a réduit l’offre de main d’œuvre en provenance de l’Union Européenne, qui avait culminé au moment du referendum à 200 000 personnes.

Le Royaume-Uni est le seul grand pays européen où la main d’œuvre n’a pas retrouvé son niveau prépandémique[21]. La pénurie de main d’œuvre en provenance de l’Union Européenne a eu des répercussions très négatives à la fois sur des secteurs spécifiques, tels que le secteur hospitalier, la restauration, et les transports ainsi que dans l’administration et l’éducation[22]. La flexibilité du marché du travail dans son ensemble est aussi touchée par ce phénomène. L’impact s’est traduit par une augmentation des prix et une réduction de la production et de l’offre dans les secteurs concernés. Il ajoute que s’il y avait eu des hausses de salaires, elles concernaient bien davantage des secteurs comme la finance que les secteurs plus directement touchés par la réduction des flux migratoires.

Tout comme John Springford, Jonathan Portes souligne que la promesse de la reprise en main des flux migratoires, brandie lors de la campagne du Vote Leave, ne s’est pas réalisée. En outre, ce qui n’avait pas été anticipé, c’était la forte augmentation de l’immigration extracommunautaire, tant pour le travail que pour les études qui, en termes numériques a plus que compensé la réduction de l’immigration en provenance de l’Union Européenne. Le départ des salariés européens, soumis à de multiples restrictions d’accès, a fait place à une cohorte de migrants non européens, parmi lesquels moins d’actifs économiquement, mais beaucoup d’étudiants.

Quant à la baisse des investissements des entreprises, elle était, souligne l’universitaire, antérieure au Brexit, mais ce dernier a aggravé la tendance depuis 2016 avec des investissements qui peuvent être de 10% inférieurs à ce qu’ils auraient été en l’absence de Brexit.

Le Professeur Jonathan Portes juge que la meilleure estimation de l’impact du Brexit sur l’économie britannique est une baisse de 2 à 3% du PIB. Quant à l’impact sur les échanges commerciaux, il a été largement conforme aux prévisions des experts qui avaient à plusieurs reprises averti les autorités britanniques. Le même constat est dressé par le gouverneur adjoint de la Banque d’Angleterre, Dave Ramsden, qui a déclaré aux membres de la commission du trésor de la Chambre des Communes que les retombées du référendum avaient contribué à faire baisser la vitesse de croissance de l’économie britannique et que le Brexit avait ’jeté un froid’’ sur les investissements des entreprises au Royaume-Uni, dont les niveaux étaient inférieurs à ceux d’autres nations de premier plan[23].

Toutefois, selon Jonathan Portes, les mécanismes, et en conséquence les impacts du Brexit, se sont avérés beaucoup plus complexes que ce qu’avaient envisagé les économistes, en fonction de modèles macro-économiques ou commerciaux fondés sur des hypothèses jugées trop simples.

Le secteur des services en progression

Dans son analyse du 28 février 2024, Emily Fry du groupe Resolution Foundation, souligne, tout comme l’a fait Portes, que les mauvais résultats commerciaux du Royaume-Uni en 2023 correspondent à ce que l’on peut attendre d’une économie qui s’adapte à de nouvelles barrières commerciales, et connait par conséquent une perte de vitesse notable. Elle observe que, si la pandémie et la flambée des prix de l’énergie sont à prendre en compte, les chiffres de 2023 sont un signe tangible de l‘impact du Brexit

 Elle trouve particulièrement fâcheuse la réduction de l’ouverture commerciale du Royaume-Uni mais, en matière d’exportations, et elle observe que la ministre Kemi Badenoch, ne met l’accent que sur le commerce des services. Il y a selon elle de deux évolutions parallèles, mais tout à fait distinctes, avec un commerce de marchandises considérablement ralenti et, en revanche, un commerce de services étonnamment vigoureux avec une croissance de 14% entre 2019 et 2023, plus rapide que celle de la France, des Etats-Unis ou du Japon.

 Force est de constater que quatre ans après le Brexit, le secteur des services financiers, qui était un des fleurons de l’économie britannique, n’a pas été impacté aussi fortement qu’on aurait pu le prévoir[24]. La grande crainte était que ce secteur, qui représente environ 8% du PIB, ne connaisse un déclin irréversible[25]. Selon les prévisions les plus sombres, 75 000 postes dans les services financiers risquaient d’être transférés sur le continent. Les inquiétudes exprimées en particulier par les remainers avaient été alors qualifiées de faussement alarmistes.

À l’approche de la sortie du Royaume-Uni de l’Union Européenne, 44% des plus grandes entreprises de services financiers et 37% des entreprises de fintech avaient déclaré leur intention de transférer une partie de leurs activités dans l’Union Européenne. Plus de quatre cinquièmes d’entre elles ont effectivement déménagé au lendemain du Brexit selon les conclusions du rapport des chercheurs d’Anglia Ruskin University. Quant aux emplois que l’on pensait voir disparaitre, le chiffre réel a été estimé à 7000[26]. Emily Fry observe qu’un changement significatif dans les relations avec l’Union Européenne s’impose dans le domaine des marchandises pour éviter que les chaines d’approvisionnement des secteurs manufacturiers s’affaiblissent au fil du temps.

L’inflation en cause

Le rapport sur l’état de l’économie britannique du 31 janvier 2024, publié par l’organisme UK in a Changing Europe se veut d’emblée rassurant, en déclarant que le Brexit ne doit pas être jugé comme « le trou noir de l’histoire récente des méfaits et erreurs des dirigeants ». Son ambition est de fournir un cadre de réflexion plus constructif à la fois sur ce qu’est la situation actuelle et ce qui pourrait être fait pour y remédier.

Les auteurs prennent acte du recul de l’ouverture commerciale du Royaume-Uni qui a chuté de façon significative et est inférieure à son niveau de 2019, ainsi que du glissement des exportations de biens vers les services, ainsi que du fait combien surprenant que la part du commerce britannique avec l’Union Européenne a augmenté. Si le ralentissement des échanges de marchandises avec l’Union Européenne était prévisible, on ne s’attendait pas à ce que les échanges hors Union Européenne soient tout autant impactés.

La perturbation des chaines d’approvisionnement, les pénuries de main d‘œuvre dans certains secteurs et la forte hausse de prix de l’énergie, exacerbée par la guerre en Ukraine ont entrainé une poussée de l’inflation, mais l’expérience postpandémique du Royaume-Uni est jugée largement similaire à celle des grandes économies européennes.

Les avis divergent quant à la mesure de l’impact du Brexit sur le taux d’inflation élevé du Royaume-Uni, mais la plupart des auteurs conviennent que le Brexit a largement contribué à la hausse des prix des denrées alimentaires. La poussée de l’inflation a été le résultat de la perturbation des chaines d’approvisionnement, des pénuries de main d’œuvre provoquées par le Brexit, mais aussi des fortes hausses des prix de l’énergie. Elle a conduit la Banque d’Angleterre à augmenter sensiblement les taux d’intérêt qui se situent actuellement au niveau de 5,25%.

La contraction du PIB britannique en décembre et au quatrième trimestre 2023 est, selon Marcus Brookes, Directeur des investissements chez Quilter Investors,due principalement à « la persistance d’une inflation élevée, aux faiblesses structurelles du marché du travail et à la faible croissance de la productivité, mais aussi à des conditions météorologiques défavorables »[27]. Ces facteurs ont « affecté les performances des secteurs des services et de la construction, qui sont les principaux moteurs de l’économie britannique ».

Parmi les rares voix discordantes, Roger Bootle estime qu’il est absurde de prétendre que le Brexit ait été un désastre[28]. L’ancien fervent partisan du Brexit n’a pas changé d’avis. Tout en admettant que le pays n’a pas encore pleinement saisi toutes les opportunités du Brexit, il cite les bons chiffres du chômage et des prix de l’immobilier et table sur l’avenir qui permettra à son pays de se démarquer avec succès d’une Union Européenne défaillante et profondément anti-démocratique.

Une économie plus résiliente que prévu

Un certain nombre d’économistes, y compris chez Goldman Sachs, reconnaissent que l’économie britannique, en butte aux coups de boutoir conjugués du Brexit, de la pandémie et de la crise de l’énergie, s’est montrée plus solide que prévu[29]. Cette résilience lui a permis d’échapper au risque d’une longue récession[30] et malgré le peu d’attention que lui ont accordé les responsables britanniques, la place financière de Londres reste l’une des plus importantes au monde. La production du secteur de l’énergie est importante grâce aux gisements de pétrole en mer du Nord. Le système juridique et fiscal britannique est perçu comme étant favorable aux entreprises et le droit du travail réputé pour sa flexibilité est un facteur d’attractivité.

Selon Marcus Brookes, les chiffres indiquent très probablement que la récession sera « potentiellement peu profonde et de courte durée, et qu’elle pourrait ne pas refléter l’état réel de l’économie », qui devrait connaître une « reprise modérée » tout au long de 2024.[31] Il note que certains obstacles, tels que le taux d’inflation, sont temporaires et ont déjà commencé à se résorber. D’autres analystes relativement optimistes soulignent le fait qu’il y a une grande marge de manœuvre pour réduire les taux d’intérêt, si la tendance à la baisse de l’inflation s’accélère. Neil Birrell, directeur des investissements chez Premier Miton Investors se déclare toutefois plus inquiet sur la solidité de l’économie en 2024[32].

Le chancelier de l’Échiquier, Jeremy Hunt, se satisfait d’entrevoir des signes encourageants pour l’économie britanniques et relève que les prévisionnistes s’accordent à penser que la croissance se renforcera au cours des quelques prochaines années, compte tenu du fait que les salaires augmentent plus que les prix, les taux d’intérêt commencent à baisser et le chômage se maintient à un niveau bas[33].

Dans leur analyse de l’état actuel de l’économie britannique, Jonathan Portes et Sarah Hall conviennent que le bilan n’est pas réjouissant mais qu’il n’est pas irrémédiablement négatif. Il importe de tirer les leçons des deux dernières décennies en identifiant, par la méthode SWOT les forces, les faiblesses, les opportunités et les menaces[34].

Les deux économistes soulignent, parmi les points forts de l’économie, le capital humain, le marché du travail très souple, le niveau de l’enseignement supérieur et la qualité des institutions qui ont résisté aux très fortes turbulences politiques, en particulier au cours du mandat éphémère de Liz Truss, grâce à des organes économiques indépendants tels que le Trésor, la Banque d’Angleterre et le Bureau pour la responsabilité budgétaire. A l’inverse, des faiblesses structurelles de longue date ont entravé la croissance, telles que les faibles niveaux d’investissement tant publics que privés, des niveaux insuffisants de qualifications et des inégalités bien ancrées dans plusieurs secteurs.

Jonathan Portes et Anand Menon dénoncent également les politiques à court-terme qui ont marqué la dernière décennie ainsi qu’une approche peu réaliste[35].

L’Irlande du Nord et le casse-tête des échanges

L’Irlande du Nord a concentré sur son territoire toutes les difficultés et complexités du Brexit dur qui a été le choix des gouvernements britanniques, contraire aux enjeux géopolitiques liés à la province britannique. Le départ du Royaume-Uni exigeait la présence d’une frontière avec le bloc européen mais l’histoire récente et l’évolution des relations entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande excluaient le retour d’une frontière physique entre les deux parties de l’île. Si la frontière entre les deux îles de Grande-Bretagne et d’Irlande a été exclue dans un premier temps, elle s’est finalement imposée comme la seule solution au trilemme irlandais. Ce faisant, elle a donné un statut hybride à l’Irlande du Nord qui, au niveau des échanges, a créé un véritable casse-tête douanier sous la forme du Protocole nord-irlandais, aménagé et amendé à plusieurs reprises. En vertu du Protocole de l’Irlande du Nord, les dispositions commerciales relatives à la circulation des marchandises diffèrent entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni.

La mise en place d’une frontière post Brexit a entrainé des couts supplémentaires pour les entreprises du Royaume-Uni et également de l’Union Européenne. Le Royaume-Uni a dû mettre en place un processus d’adaptation au nouveau contexte douanier et commercial qui n’a pu se faire que sur une période relativement longue, par suite des nombreux blocages et délais de mise en place ainsi que par la recherche de nouveaux partenaires commerciaux.

 Le 24 décembre 2020 en annonçant la signature de l’Accord de commerce et de coopération Boris Johnson avait affirmé qu’il n’y aurait pas de barrières tarifaires au 1er janvier 2021 ni d’obstacles non tarifaires au commerce[36]. C’était oublier que l’Accord de commerce et de coopération exigeait que les marchandises échangées à la frontière entre l’Union Européenne et le Royaume-Uni respectent un ensemble détaillé de règles d’origine, qui entrainerait inévitablement une réduction des activités commerciales. Les fabricants et exportateurs de marchandises ont dû se conformer aux nouvelles règles d’origine de leurs produits. Pour bénéficier de l’exonération des droits de douane et des quotas, et se voir accorder un traitement préférentiel dans l’acheminement de leurs marchandises, l’Accord de commerce et de coopération exige que les opérateurs commerciaux s’acquittent de formalités douanières, jusqu’alors absentes, qui peuvent les amener à modifier leurs chaines d’approvisionnement de façon à pouvoir satisfaire aux règles d’origine.

Selon Joel Reland de UK in a Changing Europe l’avenir des échanges est très incertain et dépend du degré de divergence que retiendra le gouvernement britannique par rapport aux normes européennes. Dans la mesure où l’Irlande du Nord peut diverger à la fois des règlementations européennes et des réglementations britanniques il utilise le terme de trivergence qui renvoie à la création de trois ensembles de règles distincts qui ne feraient qu’ajouter à la confusion et risqueraient également d’exacerber les tensions entre les trois juridictions. Néanmoins, si difficile et complexe que soit son application, l’Accord de commerce et de coopération a permis d’éviter le pire, qui aurait été une sortie sans accord.

La nouvelle politique commerciale de la Grande-Bretagne : du mythe à la réalité

L’objectif majeur des autorités britanniques favorables à la sortie de l’Union Européenne, était de conclure des accords de libre-échange à l’échelle mondiale, qui pourraient, non seulement compenser la perte de l’accès au marché unique, mais, également, permettre à la Grande-Bretagne d’accéder à une nouvelle prospérité, en se rapprochant des économies à forte croissance, en Asie et aux États-Unis.

Le 17 janvier 2017, dans son discours de Lancaster House, Theresa May avait déclaré ouverte l’ère de la Grande-Bretagne mondiale (Global Britain), un pays libre de fixer ses propres tarifs, d’établir ses propres règles commerciales et de conclure ses propres accords commerciaux, un pays capable d’élargir ses horizons et son champ d’action[37] .

Le 3 février 2020, à l’occasion de son discours de Greenwich, le Premier ministre Boris Johnson reprenait cette vision d’un avenir prospère grâce à une politique commerciale indépendante, plus ambitieuse et plus rentable, qui ferait du Royaume-Uni un champion mondial du libre-échange

Dans son rapport de janvier 2024, Kemi Badenoch rendait hommage à l’électorat pro-Brexit en déclarant que « la conviction du peuple britannique que le Royaume-Uni excellerait en tant que maître de son propre destin a porté ses fruits ». Le Brexit avait, selon la ministre, ouvert de nouvelles perspectives et opportunités pour les exportateurs britanniques en levant 500 obstacles et en débloquant 20 milliards de livres pour les entreprises britanniques, dans divers secteurs, pharmaceutique, esthétique ainsi que celui de la viande bovine, grâce à 73 accords de libre-échange avec des pays qui vont du Mexique à la Malaisie.

Comme l’affirme Thomas Sampson[38] de UK in a changing Europe, le Brexit n’a pas fait de la Grande-Bretagne une superpuissance commerciale mondiale et la vision de Theresa May s’est avérée un mirage. L’Accord de commerce et de coopération avec l’Union Européenne, qui régit actuellement les échanges entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, a entraîné la réintroduction de formalités douanières et de barrières réglementaires et provoqué une hausse des coûts commerciaux.

La majorité des nouveaux accords signés par le Royaume-Uni après le Brexit ne sont que des reconductions d’accords signés avec l’Union Européenne. Quant aux autres, ils concernent souvent des pays avec lesquels le Royaume-Uni commerce peu, compte tenu de la distance qui l’en sépare.

Un certain nombre d’accords restent également en suspens. Il s’agit tout particulièrement de l’Accord de libre-échange avec les États-Unis, la plus grande économie du monde, que le Royaume-Uni souhaitait le plus ardemment conclure. Quatre ans après, l’accord tant espéré avec le deuxième partenaire commercial du Royaume-Uni après l’Union Européenne, ne s’est pas concrétisé, pour diverses raisons, parmi lesquelles la question de l’Irlande du Nord et la politique américaine de plus en plus protectionniste.

Depuis l’arrivée de Rishi Sunak, d’origine indienne, au 10 Downing street, on pouvait supposer que les pourparlers lancés avec l’Inde en janvier 2022, sous le mandat de Boris Johnson, ne tarderaient pas à déboucher sur un accord. Outre l’accord de libre-échange qui comporterait 26 chapitres incluant les marchandises, les services, les investissements et les droits de la propriété intellectuelle, un aspect clé des négociations porte sur un traité bilatéral d’investissement. Les négociations, sont entrées dans leur 14ème cycle, le 10 janvier 2024. Plusieurs points litigieux ont émergé au cours des négociations dans divers secteurs tels que l’industrie automobile, le whisky, les produits laitiers et la viande où le Royaume-Uni cherche à obtenir des droits préférentiels. Quoi qu’il en soit, d’après les pronostics des experts, tout accord qui verrait le jour aurait une portée limitée. Il pourrait augmenter le PIB du Royaume-Uni de 0,12% à 0,22% d’ici 2035 en fonction des termes de l’accord[39].

L’Accord de libre-échange signé avec l’Australie en décembre 2021 a été le premier accord de libre-échange post-Brexit et est entré en vigueur le 31 mai 2023. Il supprime la plupart des droits de douane sur le commerce entre le Royaume-Uni et l’Australie. Des dispositions portent sur le commerce des services, le commerce numérique, les marchés publics et la propriété intellectuelle. Des chapitres sont également consacrés aux petites entreprises, à l’environnement, au bien-être des animaux et à la résistance aux antimicrobiens.

Il existe un contraste saisissant entre la rhétorique gouvernementale post-Brexit sur la « Global Britain » et les propres évaluations d’impact du gouvernement. Le gouvernement estime que l’accord entre le Royaume-Uni et l’Australie donnera un coup de pouce à long terme au PIB de 0,08 % d’ici 2035 et de 0,03 % pour l’accord avec la Nouvelle-Zélande Le faible effet de l’Accord avec l’Australie sur l’économie britannique, tient au fait que l’Australie ne représente qu’une faible proportion des échanges commerciaux du Royaume-Uni. Il a été par ailleurs sévèrement critiqué par plusieurs organisations agricoles et associations environnementales qui dénoncent les risques qu’il fait peser sur l’agriculture, et en particulier les produits alimentaires semi-transformés, la sylviculture et la pêche. De même, l’accord conclu en février 2022 avec la Nouvelle-Zélande sur le modèle de l’accord avec l’Australie a été très mal reçu par les éleveurs de viande bovine au Royaume-Uni qui craignent d’être concurrencés par des importations moins chères.

Le 16 juillet 2023 le Royaume-Uni a adhéré au Partenariat transpacifique CPTPP, en signant un accord de libre-échange avec le bloc indo-pacifique, qui comprend le Canada et le Japon, membres du G7, ainsi que l’Australie et la Nouvelle-Zélande, alliées de longue date du Royaume-Uni, aux côtés du Brunei, du Chili, de la Malaisie, du Mexique, du Pérou, de Singapour et du Viêt Nam. Kemi Badenoch a déclaré dans une interview accordée à Sky News que l’accord montrait que le Royaume-Uni « se tournait vers le monde ». Elle a salué cet Accord en déclarant qu’il s’agissait de “l’accord commercial le plus important depuis que nous avons quitté l’Union européenne”.[40]

Mais ces économies sont, soit trop petites, soit trop éloignées pour peser sur le commerce britannique. En ce qui concerne l’impact du CPTPP, on estime une augmentation du commerce de 2 milliards de livres d’ici 2040, ce qui représente moins de 0,07 % du PIB du Royaume-Uni.

L’adhésion du Royaume-Uni au CPTPP, qui succède à un précédent pacte commercial transpacifique, dont les États-Unis se sont retirés en 2017, sous l’égide de l’ancien président Donald Trump, a reçu un accueil mitigé au Royaume-Uni. Pour les partisans du Brexit, il a été perçu comme une chance pour le Royaume-Uni de rejoindre d’autres blocs commerciaux avec des économies à croissance plus rapide que celles plus proches de chez lui – et de renforcer le poids géopolitique et économique international du pays. Mais ses détracteurs ne manquent pas de souligner que cet Accord aura bien du mal à compenser les dommages économiques subis en quittant l’UE des 27, le plus grand bloc commercial et la plus grande économie collective du monde.

Après un premier accord de reconnaissance mutuelle (ARM) pour les marchandises, appliqué à partir du 1er janvier 2023, qui permet à un ensemble spécifique de marchandises qui, lorsqu’elles sont testées au Royaume-Uni par rapport aux réglementations suisses, peuvent être vendues en Suisse sans tests supplémentaires dans ce pays, le Royaume-Uni et la Suisse ont signé, le 21 décembre 2023, un accord sur les services financiers, qualifié avec enthousiasme de « premier du genre » par le chancelier britannique Jeremy Hunt. Cet accord permettra aux entreprises britanniques de certains secteurs des services financiers – notamment la banque et la gestion d’actifs – d’opérer en Suisse tout en continuant à respecter les règles réglementaires du Royaume-Uni. Il en ira de même pour les entreprises suisses opérant en Grande-Bretagne.

Les négociations en vue de cet accord avaient été lancées en 2020 par Rishi Sunak lorsqu’il était chancelier de l’Échiquier. Elles s’inscrivent dans le cadre des efforts déployés par le Royaume-Uni pour renforcer la compétitivité mondiale de la City de Londres à la suite de la sortie du pays de l’Union européenne, efforts qui ont également consisté à réformer en profondeur les règles régissant les services financiers du pays. L’accord donne également aux compagnies d’assurance britanniques un accès unique au marché suisse, puisqu’elles seront exemptées des nouvelles règles qui obligeront les assureurs étrangers à avoir une base physique dans le pays. Cet accord n’aurait certes pu être signé lorsque le Royaume-Uni était dans l’Union Européenne.  Il s’avère que nombre d’accords ne produiront que peu d’avantages compte-tenu des échanges commerciaux limités entre les deux États, en raison principalement de la distance géographique[41]. Même l’analyse du gouvernement suggère que les avantages économiques de ces accords seront mineurs, chacun d’entre eux devant augmenter le PIB britannique de moins d’un dixième de 1 %.

En dépit de la mondialisation et des prodigieuses avancées techniques des dernières décennies, il apparait en effet que l’espace joue encore un rôle déterminant dans les flux d’échanges internationaux et la répartition des activités économiques et commerciales. La vision de la Grande-Bretagne mondiale n‘a manifestement pas pris en compte ce qu’on a appelé ‘’la tyrannie de la distance’’. Le Royaume-Uni est indiscutablement appelé à commercer beaucoup plus avec le bloc européen parce que son économie est à la fois grande et très proche, et beaucoup moins avec la Nouvelle-Zélande parce qu’elle est très éloignée et que son économie est de petite taille.

Conclusion

Il ne fait aucun doute que le Brexit a eu des effets négatifs sur la vie économique du pays mais son impact, contrairement à ce que certains avaient prédit, n’a pas été catastrophique. Le Brexit a compliqué la reprise post-endémique du pays après une très forte contraction du PIB. Les performances décevantes de l’économie britannique au cours de la dernière décennie, ont eu pour effet de renforcer les inégalités existantes qu’elles soient sociales, culturelles ou géographiques et même, à bien des égards, de les exacerber.

En revanche l’économie britannique s’est révélée plus solide que prévu et la perte d’influence du Royaume-Uni dans le domaine de la finance et des activités bancaires, au profit d’autres plateformes financières, n’est peut-être pas totalement irréparable comme le prouvent les dernières tendances.

Le gouvernement britannique a réussi à transformer rapidement le vaste réseau d’accords de libre-échange de l’Union Européenne, dont il bénéficiait en tant qu’État membre, en une trentaine d’accords bilatéraux avec les pays concernés, qui, pour la plupart, sont entrés en vigueur en 2021.

Mais il a eu beau déployer tous ses efforts pour établir de nouvelles relations commerciales prometteuses dans le monde entier après le Brexit, les résultats resteront limités, L’avenir de du Royaume-Uni a bien peu de chances de ressembler à la vision de la Global Britain des gouvernements conservateurs, libérée du joug communautaire et championne mondiale du libre-échange. Si l’utilité des accords de libre-échange pour le commerce des marchandises reste réduite compte-tenu de sa position géographique, qu’il le veuille ou non, le Royaume-Uni continuera à dépendre des chaînes d’approvisionnement de l’Union Européenne.

Quatre ans après la sortie, un certain nombre de questions se posent, quant à l’avenir constitutionnel du pays. Le Brexit a provoqué un risque d’implosion du Royaume-Uni en donnant un coup d’accélérateur à deux dynamiques à confirmer, l’une en faveur de l’indépendance de l’Écosse et l’autre favorable à l’unité irlandaise. D’après les derniers chiffres publiés par statista, les Britanniques semblent toujours très partagés sur le caractère positif ou non de leur choix politique de 2016. 56% d’entre eux pensent que ce fut une erreur, tandis que 32% jugent encore que cela a été une bonne décision.[42] Quant au pourcentage d’indécis il a augmenté et se situe à présent autour de 16%.


[1] M. Minenna, ‘’A Look at EU-UK Trade Relations in Light of Brexit, Pandemic and the Trade and Cooperation Agreement’’, University San Raffaele Roma, SSRN, 9 April 2021. https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3823333.

[2] Stephen Hunsaker, ‘’The UK economy since the global financial crisis’’, in The state of the UK economy 2024, UK in a Changing Europe, 31 January 2024. https://ukandeu.ac.uk/reports/the-state-of-the-uk-economy-2024/.

[3] Lord Lilley a exercé plusieurs fonctions de 1987 à 1997 sous les gouvernements de Margaret Thatcher et de John Major avant après avoir occupé plusieurs postes au sein du Cabinet fantôme. Il a participé à la négociation du cycle d’Uruguay de 1986 à 1994.

[4] Brexit 4th anniversay update, Department for Business and Trade, 31 January 2024

[5] L’affirmation selon laquelle le Brexit a permis d’accélérer la campagne de vaccination contre le Covid-19 a été démentie par nombreux organismes dont l’Agence britannique de règlementation des médicaments, Full Fact, Institute for Government, les chaines de la BBC et Channel 4. En décembre 2020, le Secrétaire d’état à la santé, Matt Hancock s’était déjà prononcé de la même façon sur le sujet A. Tolhurst, ‘’The Boss Of The UK’s Vaccine Regulator Has Contradicted Matt Hancock’s Claim We Approved A Covid Jab Before The EU Due To Brexit’’, Politics Home, 2 December 2020.

[6] A.-P. Bonnet, ‘’Dealing with the crisis : The Brexit Spin’’, Observatoire de la Société Britannique, 27, 2021. https :://doi.org/10.4000/osb.5365

[7] J. Richardson & Berhold Rittberger, ‘’Brexit : simply an omnishambles or a major policy fiasco?’’, Journal of European Public Policy, Volume 27, 2020-Issue 5 : Special Issue : The Brexit Fiasco, 649-665. https://doi.org/10.1080/13501763.2020.1736131.

[8] UK trade in goods trends in 2023, Office for National Statistics, January 2024

[9] UK trade figures 2023s, Statista, March 2024.

[10] « L’économie de Londres après le Brexit, impacts et implications », commandé par la Greater london Authority (GLA) et faisant suite à une première étude en 2018 « Se préparer au Brexit ».

[11] Seule exception, le troisième trimestre 2022 a enregistré une croissance négative.

[12] UK trade in goods, year review, 2023, Office for national statistics, January 2024.

[13] D. Clark, Value of UK -EU trade in goods 1997-2023, Statista, 1 March 2024.

[14] V. Romei, ‘’Official data confirms UK economy slipped into recession last year’’, Financial Times , 28 March 2024.

[15] J.-B. Andrieux, ‘’The UK slips into a technical recession’’, Trustnet, 15 February 2024.

[16] Dans la zone euro la vague inflationniste en zone euro est passée d’un pic de 10,6% en octobre 2022 à 2,6% en février 2024

[17] R. Partington, L. Elliott, ‘’Bank of England governor dampens hopes of interest rate cut’’, The Guardian, 14 February 2024.

[18] Valentina Romei estime qu’il s’agit de la plus forte baisse dans le commerce des marchandises sur cinq ans, depuis le début des relevés comparables depuis 1997. V. Romei, “UK trade volumes suffer record five-year decline, Drop in goods imports and exports attributed to Brexit by economists”, Financial Times, 1 March 2024.

[19] Brexit, four years on:  Answers to two trade paradoxes, Center for European Reform, 25 January 2024.

[20] Voir l’analyse de E. Fry et S Hale, ‘’The Impact of Brexit on the UK Economy: An Evidence-Based Analysis’’, The Finance Association, 2023. https://thefinanceassociation.ch/the-impact-of-brexit-on-the-uk-economy-an-evidence-based-analysis/.

[21] D. Houston, S. Hunsaker, ‘’What is behind the UK’s labour shortage’’, UK in a Changing Europe, 7 February 2024.

[22] House of Commons Library, Skills and Labour shortages, Research briefing, 10 January 2023.

[23] R. Partington, ‘’Brexit has ‘chilled’ business investment, says Bank of England deputy governor’’, The Guardian, Tue 21 Nov 2023.

[24] M.-C. Considère-Charon, “La Défense, grande gagnante du Brexit”, Dossiers spéciaux : n°168 : Les Hauts de Seine, un département monde, Politique internationale, Été 2020.

[25] ”Brexit revisited : the outlook for financial services four years on”, Leasing Life, January 31 2024.

[26] D. Katanich, “Brexit four years on : What did it cost for the financial sector,” Euronews business, 31 January 2024.

[27] J.-B. Andrieux, op. cit.

[28] R. Bootle, ‘’No Brexit was not a terrible mistake’’, The Telegraph, 28 January 2024.

[29] T. Martin, « L’économie britannique se porte bien mieux que l’UE ne voudrait le penser », La Tribune, 18 octobre 2023.

[30] W. Shomberg, A. Bruce, “UK economy fails to grow but sidesteps start of a recession”, Reuters, November 10 2023.

[31] E. Smith, “UK economy slipped into technical recession at the end of 2023”, CNBC, 15 February 2024.

[32] Ibid.

[33] ‘’UK economy ‘turning a corner’ says Hunt after news of recession’’, Reuters, 15 February 2024.

[34] J. Portes, S. Hall, “The current state of the UK economy: a SWOT analysis”, in The state of the UK economy 2024, op.cit.

[35] J. Portes, A. Menon, op. cit.

[36] “Boris Johnson’s Brexit trade des speech in full”, Financial News London, 24 December 2020. On s’interroge encore aujourd’hui sur l’attitude de l’ancien Premier ministre. Ce déni signifiait-il qu’il n’avait pas lu avec attention l’accord qu’il avait signé ou pensait-il déjà s’affranchir unilatéralement des contraintes imposées au Royaume-Uni ?

[37] Theresa May’s speech à Lancaster House, 17 January 2017.

[38] T. Sampson, op.cit.

[39] P.-C. De Bernier, Proposed UK-India free trade Agreement, Mayer/ Brown, 19 April 2023.

[40] A. Culbertson, J. Scott, “CPTPP : UK accepted into Indo-Pacific trade bloc in biggest trade deal since Brexit”, Sky News, 31 March 2023.

[41] L’équation de gravité, un terme utilisé par les économistes renvoie à un modèle de la science économique qui stipule que le volume d’échanges commerciaux entre deux pays est proportionnel à leur PIB et inversement proportionnel à la distance qui les sépare et aux barrières commerciales. Jugée empiriquement solide, cette équation, a été formulée pour la première fois par l’économiste néerlandais Jan Tinbergen, en 1962. Jan Tinbergen s’est inspiré de la loi de gravité énoncée par le physicien Newton pour décrire la dynamique des échanges internationaux. Toutefois, la relation potentielle entre le volume des échanges et la distance ainsi que le rôle des barrières commerciales, auraient été en fait déjà établie par Adam Smith, dans la Richesse des Nations. V. Bruce Elmslie, “Retrospectives, Adam Smith’s Discovery of Trade Gravity”, Journal of Economic Perspectives, 2018, vol. 32/2, p. 209.

[42] Pourcentage de personnes qui pensent que le Brexit était une bonne ou une mauvaise décision 2020-2024. La question posée était : « Rétrospectivement, pensez-vous que le Royaume-Uni a eu raison ou tort de voter pour quitter l’Union européenne ? » (https://www.statista.com/search/?q=Brexit+2024&Search=&p=1).

Comment un « mini budget » a déclenché une tempête politique en Grande-Bretagne ….qui pourrait être fatale au gouvernement Truss

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

Le calendrier du nouveau gouvernement britannique a été bouleversé par la nouvelle de la disparition de la Reine, qui, deux jours avant sa mort, avait formellement intronisé Liz Truss comme Première ministre. Après le départ de Boris Johnson, contraint de démissionner à la suite d’une nouvelle affaire de favoritisme et de l’implosion de son gouvernement, il y avait lieu d’espérer de la nouvelle équipe au pouvoir plus de discernement et de stabilité, d’’autant que des mesures urgentes s’imposaient pour répondre aux difficultés économiques et au malaise social.

Depuis l’été, à un rythme qui n’avait pas été vu dans le pays en plus de 30 ans, les mouvements de grèves se sont multipliés pour protester contre la montée des prix de l’alimentation et de l’énergie et réclamer des revalorisations salariales. Les débrayages ont eu lieu au sein de plusieurs corporations, celles des cheminots et des salariés de la Poste, rejoints par les éboueurs et les dockers.

Un mini-budget en deux temps 

Le 8 septembre, la nouvelle cheffe du gouvernement annonçait devant les Communes son plan, à hauteur de 150 milliards de livres, contre les effets désastreux de la crise énergétique. Elle avait au préalable renvoyé le Secrétaire permanent au Trésor, Tom Scholar[1] sans motif apparent. Le paquet énergie était destiné à protéger la Grande-Bretagne de la flambée des prix de l‘énergie et à aider les ménages et les sociétés à faire face à la crise. Il comprenait une « garantie des prix de l’énergie »  plafonnée au prix unitaire de 34,O p/kWh pour l’électricité et 10,3p/kWh pour le gaz, pour les personnes bénéficiant d’un tarif variable standard à partir du 1er octobre[2],  et  un programme d’allégement du coût de l’énergie qui fixait la facture moyenne annuelle des ménages à 2500£ sur deux ans,  soit une remise d’au moins 1.000 £[3]. Les entreprises, confrontées au même problème de trésorerie, bénéficieraient d’une prise en charge de 50% de leurs factures, mais pour six mois seulement[4].

Cette intervention spectaculaire de l’État s’est accompagnée de la promesse d’augmenter la production nationale de pétrole et de gaz. Jacob Rees-Mogg, le secrétaire d’État au commerce, annonçait la reprise de l’exploitation du gaz de schiste[5], ainsi que l’octroi d’une centaine de licences pour effectuer des forages en mer du Nord à la recherche de pétrole.

Il était également décidé de créer 38 « zones d’investissement dérégulées », qui bénéficieraient d’une fiscalité réduite et de règles de planification très limitées. Cette dernière disposition, destinée également à attirer les investisseurs dans le secteur de l’énergie, allait dans le même sens que le projet de création de ports francs du gouvernement Johnson, qui visait à libérer les potentialités du Brexit.

Dans un échange très vif à l’occasion de la séance de questions au Premier ministre du 8 septembre, le Chef de l’opposition, Sir Keir Starmer, avait aussitôt vivement critiqué le mode de financement par l’emprunt qui, selon lui, alourdirait la charge qui pèse sur les ménages en laissant les producteurs d’énergie engranger des bénéfices excédentaires à hauteur de 170 milliards de livres au cours des deux prochaines années[6].  Le parti travailliste ainsi que le parti des Verts ont demandé à plusieurs reprises la mise en place, pour couvrir le coût de l’aide, d’une taxe exceptionnelle pour les producteurs d’énergie, qui pourrait prendre en charge le coût de l’aide aux ménages et aux entreprises.

Quelques instants après l’annonce de son plan, la Première ministre apprenait que la Reine était au plus mal, ce qui l’obligeait à remettre l’ensemble de son projet à une date ultérieure où il serait confirmé et détaillé.

Après la période de deuil national, le nouveau Chancelier de l’Échiquier, Kwasi Kwarteng, s’est empressé, le 23 septembre, de dévoiler l’ensemble du « mini budget » – qui n’en est pas véritablement un d’un point de vue juridique strict, et appelé ainsi car, contrairement à la règle, il n’a pas été soumis à l’avis de l’OBR (Office pour la responsabilité budgétaire), qui veille au respect de la discipline budgétaire et financière.

Outre le volet énergie, dont les Britanniques avaient déjà été informés, un volet fiscal était détaillé par le Chancelier à la Chambre des Communes.

Si le paquet énergétique, qui est entré en application le samedi 1er octobre, avait été très vivement critiqué, le plan du Chancelier destiné à rompre avec le “cercle vicieux de la stagnation”, allait l’être bien davantage.

Un « événement fiscal » qui s’apparentait à un pari très risqué

La série de mesures fiscales exceptionnelles, annoncées par le Chancelier de l’Echiquier le 23 septembre 2022 dans le cadre de ce qui avait été qualifié d’« événement fiscal », visait à renouer avec la croissance et atteindre le taux de  2,5%, un niveau qui n’avait jamais été atteint depuis la période qui avait précédé la crise financière. Ce programme audacieux devait sortir le pays d’une décennie de croissance atone et éviter la récession qui, selon la Banque d’Angleterre, avait déjà commencé.

Devant la chambre des Communes au grand complet, tout en blâmant la guerre en Ukraine et les lois européennes pour les difficultés économiques du Royaume-Uni, Kwarteng a rappelé que le gouvernement avait promis « une nouvelle approche pour une nouvelle ère ».

L’événement fiscal était certes conforme aux choix économiques, énoncés par la candidate à la direction du parti conservateur. Il s’agissait de mettre en œuvre la plus importante réduction de taxes et d’impôts depuis 1972[7] avec, outre le refus d’augmenter les cotisations sociales des familles et des entreprises de 1,25 point[8], la réduction du taux de base de l’impôt sur le revenu qui passerait de 20% à 19%,  le refus d’augmenter l’impôt sur les bénéfices des sociétés[9],  la baisse de la tranche maximale de l’impôt sur le revenu, de 45% à 40%[10], la baisse de la taxe sur les transactions immobilières, et enfin la suspension des prélèvements dédiés à l’écologie.

Dans le but de rendre à la City toute son attractivité et de faire à nouveau de Londres une place financière de premier ordre, le gouvernement décidait également de mettre un terme au plafonnement des bonus des banquiers, qui avaient été bridés à un maximum de 200% du salaire annuel sur décision de l’Union Européenne après la crise financière de 2008.

Dans le domaine de l’emploi, le chancelier entendait également “remettre la Grande-Bretagne au travail” en réponse aux nombreux emplois non pourvus. Pour cela, il souhaitait durcir les règles d’indemnisation des travailleurs à temps partiel, en les incitant à travailler jusqu’à 15 heures par semaine, ou à souscrire à de nouvelles mesures pour augmenter leurs revenus, sous peine de voir leurs prestations réduites[11].

Le gouvernement annonçait également son intention d’encadrer davantage le droit de grève, pour “garantir que les grèves ne puissent être déclenchées que lorsque les négociations sont vraiment rompues” et en assurant un service minimal en cas de grève déclarée.

L’impact dévastateur du « mini-budget »

De l’avis quasi unanime des experts, ce « mini-budget » qui donnait dans la démesure, était un énorme pari économique, qui misait sur le financement par l’emprunt et l’espoir du retour de la croissance.

La très grande majorité des économistes, à l’exception de Patrick Minford, dont se réclame Liz Truss tout comme l’avait fait Margaret Thatcher[12], ont exprimé leurs inquiétudes quant au mélange de fortes baisses d’impôts pour les plus aisés, et d’aides massives aux ménages et aux entreprises, sans expliquer comment elles pourraient être financées autrement que par l’emprunt. Ils ont mis en garde le gouvernement contre le risque d’endettement sur les marchés et estimé que le fardeau de la dette, déjà considérable, pourrait devenir ingérable.

La série de mesures fiscales a été très vivement dénoncée par l’opposition travailliste, qui y voyait le retour de la doctrine ultra-libérale des années 1980 des gouvernements Thatcher. Selon les partis d’opposition, les mesures étaient bien trop généreuses à l’égard des plus riches et entraineraient inévitablement la hausse des taux d’intérêt, mettant ainsi en péril les budgets des millions de ménages, aux prises avec la hausse du coût de la vie et à celle des prix de l’énergie. Rachel Reeves, chancelière du cabinet fantôme, a qualifié les mesures de Kwasi Kwarteng d’« économie-casino » qui consiste à parier sur les emprunts et les finances de toutes les familles du pays. La décision de revenir sur l’augmentation des cotisations sociales, destinée à financer par centaines de milliers de livres les services de santé, tout comme la reprise de la fracturation hydraulique, ont été très mal accueillies.

La Chancelière du cabinet fantôme, Rachel Reeves a ainsi déclaré que « les producteurs de pétrole et de gaz vont porter un toast au Chancelier au moment où nous parlons alors que les travailleurs devront payer la facture. Les emprunts sont plus élevés qu’il le faut alors que les taux d’intérêt augmentent[13] ».

Quant au leader adjoint du parti des Verts, Adrian Ramsey, il prédisait que le coût des réductions fiscales des conservateurs se traduirait par une hausse des taux d’intérêt, une suppression d’emplois et de services publics vitaux.

« Les gens et la planète paieront le prix fort pour ce vandalisme économique et environnemental »[14],  a-t-il martelé.

L’annonce des mesures fiscales a immédiatement provoqué de fortes turbulences sur les marchés qui, soucieux de se dégager de la dette britannique, ont délaissé la livre au profit de la devise américaine. Certains, parmi les plus grands prêteurs du pays, ont également suspendu leurs prêts hypothécaires en raison de l’incertitude. Depuis l’annonce du « mini-budget », jugé inconsidéré et imprudent par les milieux financiers, les rendements des gilts (gilt-edged securities)[15], ont bondi tandis que les banques se sont empressées de retirer leurs produits hypothécaires.

Le mercredi 28 septembre, la Banque d’Angleterre est intervenue en urgence pour soutenir le marché des gilts alors que les fonds de pension étaient confrontés à des demandes urgentes de liquidités. Après avoir été alertée d’une “grande vente imminente d’actifs à prix cassés » concernant les fonds de pension, la Banque d’Angleterre a annoncé une “mesure très inhabituelle” de la part de la banque centrale, l’achat, pour 65 milliards de livres sterling, d’obligations d’État de façon à éviter un marasme économique,

Le coût du plan gouvernemental de 161 milliards de livres sur les cinq prochaines années, a provoqué une chute de la livre qui s’échangeait le lundi 26 septembre dans la nuit à 1,0350 dollar, soit son niveau le plus bas depuis 1985 face à la devise américaine. Les experts jugeaient que la dépréciation de la monnaie risquait de renforcer l’inflation, déjà très élevée au Royaume-Uni[16], compte tenu de la dépendance énergétique du pays et de la lenteur de la transition écologique que la Première ministre, adepte de la déréglementation, semblait peu disposée à mettre en œuvre.

Le FMI, dont l’un des rôles essentiels est de stabiliser l’économie mondiale et d’intervenir en tant que système d’alerte économique, a lancé une attaque cinglante contre les plans de réduction d’impôts du Royaume-Uni  et a appelé le gouvernement de Truss à les reconsidérer pour éviter d’aggraver les inégalités. Le message était clair : tout en comprenant que le paquet de mesures visait à stimuler la croissance, l’organisme jugeait que les réductions fiscales pourraient accélérer le rythme de la hausse des prix, et si l’inflation, que la Banque centrale tentait de réduire, grimpait encore la crise du cout de la vie ne ferait que s’aggraver. L’institution financière a demandé formellement au Chancelier de retirer son projet de réductions fiscales massives et de réévaluer les mesures, en particulier celles qui bénéficiaient aux hauts revenus[17] d’ici le 23 novembre. Les patrons de la City ont également demandé au Chancelier d’avancer son prochain budget – et de publier un rapport de l’OBR pour éviter de nouvelles turbulences.

Toutefois,  beaucoup d’experts s’accordaient à dire que les pressions des marchés auraient sans doute d’ici là obligé Liz Truss à changer de cap et à retirer certains aspects du paquet fiscal. On s’attendait à ce que le gouvernement agisse rapidement et de manière décisive pour restaurer la confiance avant que la liste des dégâts politiques et financiers ne s’allonge encore.

Le parti conservateur en déroute

L’annonce du « mini budget » a provoqué stupeur et fureur dans les rangs des députés conservateurs qui, dans leur très grande majorité, n’approuvent pas les options économiques du gouvernement, qualifiées de libertaires.

Dès le mercredi 28 septembre, un petit nombre de députés envisageaient d’adresser une lettre de défiance au Président du comité 1922, tandis que, le lendemain, d’autres prenaient contact avec les travaillistes sur la façon dont le plan Truss/Kwarteng pourrait être corrigé. Bien d’autres envisageaient de ne pas voter ces réformes – tout en étant avertis par le responsable de l’administrations du parti, Jake Berry, que ce geste provoquerait immédiatement leur exclusion.

Le malaise concernant les plans fiscaux de Kwarteng (surnommé « KamiKwasi », c’est-à-dire « Kasi le suicidaire »), manifestement contraires à l’engagement du gouvernement à réduire les inégalités et à tenir ses promesses en matière de  levelling up (rattrapage des régions économiquement à la traîne), ne cessait de grandir dans les rangs des Tories. Il était particulièrement palpable parmi les députés qui avaient remporté des sièges dans le “mur rouge” en 2019 et qui craignaient que des coupes sévères soient désormais inévitables dans les projets d’infrastructure de leur région, ce qui signifierait bien la fin du levelling up..

La révolte grondait dans les rangs des élus tandis que Liz Truss semblait de jour en jour perdre de sa crédibilité et les spéculations commençaient déjà à porter sur un remplaçant éventuel. De toute évidence, les mécontents étaient en nombre suffisant pour renverser la majorité des Tories, si importante soit-elle, et bloquer de grandes parties du budget de Kwarteng. Le sondage de Yougov montrait une avance de 33 points des travaillistes, la plus grande jamais enregistrée.

Parmi les grandes figures du parti, l’ancien ministre Michael Gove lançait une attaque en règle contre les plans économiques du gouvernement en déclarant que ce n’était pas « conservateur » de financer des réductions d’impôts en empruntant ou en taillant dans le budget de la protection sociale. Il demandait instamment à la Première ministre de renoncer à son projet  car, si elle persistait, elle courait le risque de voir son budget rejeté à la Chambre.

Quant au Chancelier, même si une poignée d’entre eux pensaient qu’il fallait le remplacer, le ressentiment était surtout dirigé contre la Première ministre, qu’ils jugeaient la principale responsable du fiasco[18]. Ils lui tenaient également grief, d’avoir écarté du gouvernement les partisans de son rival, Rishi Sunak, et avoir nommé tous ceux qui l’avaient soutenue ou en étaient proches idéologiquement à des postes de premier plan[19].

Le recul de Liz Truss

Liz Truss et Kwasi Karteng ont pris conscience qu’il fallait changer la politique économique, mais selon la très grande majorité des experts, ils n’ont pas pris la bonne décision en faisant passer la discipline budgétaire après la relance de l’économie. Ils sont allés à l’encontre de la tradition d’une économie saine jugée essentielle aux conservateurs et, ce faisant, ont manifestement compromis la réputation du parti comme de bons gestionnaires de l’économie et des finances publiques.

Le Congrès du parti conservateur, qui s’est ouvert à Birmingham le 2 octobre aurait dû être pour la Première ministre l’occasion de resserrer les rangs et de conforter sa position auprès des élus à deux ans des prochaines élections, mais les chaises vides près de la tribune montraient l’état chaotique du parti. L’ambiance était morose, bien différente de celle qui avait prévalu un mois auparavant, lorsque le parti conservateur avait très largement soutenu la candidate à la direction du parti contre son rival Rishi Sunak. 

Le 3 octobre, Liz Truss décidait de renoncer à la mesure la plus impopulaire, le projet d’abolition de la tranche maximale de l’impôt sur le revenu à 45 % après que cette mesure extrêmement controversée[20]. Mais ce geste n’avait pas suffi à apaiser la situation. Plus les jours passaient, plus l’instabilité des marchés semblait s’aggraver. 

Si la Première ministre disposait d’un bon nombre d’alliés dans son cabinet, les ministres du gouvernement commençaient toutefois à se diviser sur la question de savoir si le Chancelier devait tenir bon ou “faire volte-face” et abandonner ses promesses de réduction de l’impôt sur le revenu ou bien encore s’il devait partir.

Malgré les critiques et mises en garde quasi unanimes, le Trésor britannique a d’abord continué à défendre son plan budgétaire en expliquant le besoin d’agir rapidement pour protéger les ménages et les entreprises. La Première ministre, qui déclarait également vouloir mettre en œuvre son projet, semblait toutefois de plus en plus prendre ses distances avec son Chancelier qu’elle finirait par renvoyer le 14 octobre[21] sans donner d’explication[22].

Le même jour, après trois semaines de crise politico-financière, marquées par l’effondrement de la livre, le renflouement des fonds de pension par la Banque d’Angleterre et une hausse des taux hypothécaires, la Première ministre, Liz Truss s’est adressée à la nation lors d’une très courte conférence de presse pour annoncer qu’elle faisait marche arrière sur une partie essentielle des 43 milliards de livres de réductions d’impôts non financées promises dans le mini-budget du 23 septembre. Elle avait déjà, au début du mois, abandonné l’abolition de la tranche maximale de l’impôt sur le revenu à 45 %. Liz Truss admettait que “certaines parties de notre “mini-budget” sont allées plus loin et plus vite que ce que les marchés attendaient”, ajoutant que le gouvernement devait “agir maintenant pour rassurer les marchés sur notre discipline fiscale”. Au changement de cap s’est ajouté un changement de ministre de l’Échiquier. Kasi Kwarteng ne sera donc resté en poste qu’un peu plus d’un mois, ce qui est inédite dans la vie politique britannique depuis 1945.

Sur le fond, l’impôt sur les bénéfices des sociétés[23] devait passer, avant que des réductions ne soient annoncées dans le cadre du « mini-budget », de 19 % à 25 % au printemps – une décision  qui, selon Liz Truss, permettrait de lever 18 milliards de livres par an. Cette mesure avait été initialement prévue par l’ancien chancelier Rishi Sunak sous le gouvernement de Boris Johnson. La baisse sur les transactions immobilières serait également maintenue de façon à encourager les primo-accédants à la propriété et bénéficier de l’ascenseur social selon les mots du gouvernement. Après avoir exclu la réduction des dépenses publiques, Liz Truss admis que les dépenses se mettraient en place moins rapidement que prévu.

Par ailleurs, la garantie des prix de l’énergie est maintenue ainsi que l’aide aux ménages et aux sociétés à faire face à la crise énergétique.

L’annulation de la hausse de 1,25% des cotisations sociales aura lieu, comme prévu, le 6 novembre, et la hausse d’impôt destinée à financer le système de santé sera bien supprimée. La promesse de réduire l’impôt sur le revenu de 1% devrait également être tenue et le taux de base de l’impôt sur le revenu serait ramené à 19% en avril 2023. La réduction des droits sur les transactions financières est confirmée.

Ces annonces constituent, selon la Première ministre, un “acompte” sur le budget du 31 octobre, date à laquelle le nouveau Chancelier, Jeremy Hunt, mettra en œuvre le vaste plan de relance qui serai annoncé en même temps que l’avis de l’Office pour la responsabilité budgétaire (OBR). Il s’agirait de devancer la décision de la Banque d’Angleterre sur les taux d’intérêt, le 3 novembre, selon une demande clé de la commission du Trésor aux Communes, présidée par Mel Stride.

Le choix de Jeremy Hunt, qui sera le quatrième Chancelier de la Grande-Bretagne depuis 2019 à la suite de Rishi Sunak, Nadhim Zahawi et Kwasi Karteng,  est apparu judicieux pour de nombreux commentateurs. Ancien ministre des Affaires étrangères, ancien, ministre de la Santé, élu aux Communes depuis 2005, il est jugé sérieux et compétent malgré son manque d’expérience de la finance.

S’il se situe à la gauche du parti conservateur, dans la mouvance économique opposée à celle de Liz Truss, il reste dans la tradition du parti conservateur en étant adepte des faibles taux d’imposition. Il semble donc à même de concilier les divers courants du parti.

Si la mission de Hunt sera de calmer les marchés et de réduire la pression sur les taux d’intérêt qui pèsent sur les emprunts de millions de propriétaires, sa nomination n’a pas encore apporté plus de stabilité, en particulier sur le marché des obligations d’État. Il lui sera sans doute très difficile d’établir un nouveau budget à partir du « mini-budget » partiellement modifié.

Conclusion

Malgré ses renoncements, la Première ministre s’est engagée à mener à bien son programme de réduction des impôts, affirmant que sa mission restait la poursuite d’une “économie à faible taux d’imposition, à salaires élevés et à forte croissance[24]“.

Bien qu’elle ait exclu de démissionner, elle a déclaré : “Je veux être honnête, c’est difficile, mais nous allons traverser cette tempête. Et nous obtiendrons la croissance forte et soutenue qui peut transformer la prospérité de notre pays pour les générations à venir.”

D’après les règles du comité de1922 elle est assurée de conserver son poste pendant un an, mais si la pression se fait de plus en plus forte à Westminster, et que, selon la procédure, la moitié des députés écrivent une lettre de défiance à Sir William Brady[25], les règles pourraient être changées. Au moment où certains vont jusqu’à dire que, si elle est encore en fonction, elle n’est plus aux commandes, sa marge de manœuvre est considérablement réduite et son sort est entre les mains des élus conservateurs qui décideront, en fonction de ce qui est le plus dommageable au parti, de la conserver ou de s’en séparer.

L’effondrement soudain de la crédibilité du gouvernement Truss est un événement qui définira la politique britannique pour les années à venir, tout comme l’enchainement de crises politiques chez les tories depuis 2016. Il y a un risque réel que les investisseurs internationaux perdent confiance dans le gouvernement britannique.

Cette nouvelle crise politique repose le problème de la désignation du chef du parti conservateur par une tranche infime et non représentative de la population, les 160 000 adhérents du parti conservateur. Truss a été choisie par les membres du parti, alors que moins d’un cinquième des députés conservateurs ne l’ont soutenue au premier tour[26].

À l’inverse de Boris Johnson qui, il y a quelques mois, était en butte à la fronde parlementaire et aux appels à la démission pour sa malhonnêteté et les nombreux scandales de favoritisme qui avaient entaché son mandat, Liz Truss, qui n’a jamais été très populaire, est mise en cause pour son incompétence et son approche simpliste de l’économie. S’il n’est pas toujours judicieux de s’en tenir strictement aux orthodoxies fiscales en temps de crise, l’audace doit être tempérée par la nécessité de maintenir la confiance des marchés et de préserver la crédibilité économique du Royaume-Uni et de ses dirigeants.

Le nouveau chancelier, Jeremy Hunt est désormais considéré comme le personnage le plus influent du gouvernent, car il a la charge de remettre les finances publiques sur les rails, de restaurer la crédibilité et la réputation du pays, tout en rassurant les citoyens et les marchés, et de redonner confiance aux investisseurs.


[1]  La décision brutale de se séparer d’un haut fonctionnaire du Trésor, salué par son prédécesseur, Nicolas Macpherson, comme « le meilleur de sa génération », avait été aussitôt dénoncée comme insensée par nombre d’économistes qui estimaient que son degré de compétence aurait été précieux dans les temps difficiles que traversait le Royaume-Uni. Tom Scholar, en poste depuis 2016 avait travaillé étroitement avec les deux anciens Premiers ministres, Gordon Brown et David Cameron, avant d’assumer ses fonctions au Trésor. Mais le geste de Liz Truss était conforme à ses convictions. Elle avait, lors de sa campagne de candidature à la présidence du parti, exprimé son hostilité à l’égard du Trésor jugé frileux et responsable d’avoir freiné la croissance du pays. Voir M.C. Considère Charon, « Liz Truss accède au pouvoir dans un contexte de crise et de malaise social », Observatoire du Brexit, https://brexit.hypotheses.org/category/actualites.

[2] Pour les personnes bénéficiant d’un tarif fixe supérieur au nouveau gel des prix, en raison des récentes hausses des prix de l’énergie,  leurs prix unitaires seraient réduits de 17p/kWh pour l’électricité et de 4,2p/kWh pour le gaz à partir du 1er octobre.

[3] Cela représente une baisse importante par rapport au plafonnement à 3,549£ initialement annoncé par le Bureau des marchés du gaz et de l’électricité (OFGEM).

[4] Ces mesures étaient toutefois conditionnelles à la conjoncture climatique ainsi qu’au taux de consommation d’énergie, ce qui signifie que seuls « les bons élèves » qui réduiraient leur consommation d’énergie y auraient droit.

[5] La levée de l’interdiction de l’exploitation du gaz de schiste a été vigoureusement dénoncée et contraire aux engagements de la COP26.

[6] Katie Neame, “Truss energy plans loading burden onto working people”, Starmer declares, labourlist.org

[7] Ce plan fiscal que Paul Johnson de l’Institut des études fiscales est décrit comme le plus grand événement fiscal depuis celui de 1972, au moment où le conservateur Edward Heath était Premier ministre et Anthony Barber, Chancelier de l’Echiquier. Ce plan fiscal était intitulé « la ruée vers la croissance ». Quelques mois après l’introduction du budget, le chancelier était contraint de laisser flotter la livre, ce qui avait entraîné une forte baisse de sa valeur et une énorme pression inflationniste sur l’économie à hauteur de 20%, ainsi qu’une montée du chômage. La croissance qu’il avait promise et que ses mesures de réduction des impôts étaient censées stimuler ne s’est jamais matérialisée. Après une série de conflits sociaux, Ted Heath convoquait des élections générales au début de 1974 et Barber quittait son poste de chancelier. Les travaillistes revinrent au pouvoir  avec le Premier ministre Harold Wilson (v. Patrick Hosking, “The man whose ‘dash for growth’ predated Kwarteng by 50 years,” The Times, Friday September 23, 2022).

[8] Les mesures consistant à réduire les contributions sociales des ménages et des entreprises allaient à rebours des projets de l’ancien Chancelier Rishi Sunak, qui voulait augmenter les cotisations sociales dans le but de contribuer à la modernisation du système de santé et à faire passer l’impôt sur les bénéfices des sociétés de 19 à 25%.

[9] La baisse de 5 points de la tranche maximale de l’impôt concernait les revenus supérieurs à 150 000 livres par an et aurait couté 2 milliards de livre par an à l’État, financé par l’emprunt.

[10] Liz Truss et son ancien Chancelier Kwasi Kwarteng sont adeptes de la théorie économique du trickle down (ruissellement) selon laquelle les revenus des plus riches sont réinjectés dans l’économie et rejaillissement’ ainsi sur l’ensemble de la société par le biais de la consommation et de l’investissement. Ils contribuent ainsi à la croissance de l’activité économique et à la création d’emplois.

[11] Jessica Elgot, “Kwasi Kwarteng to shrink part-time work benefits to grow labour supply”, The Guardian, 21 September 2022

[12] On se souvient que Liz Truss et Kwasi Kwarteng  ont coécrit avec d’autres conservateurs en 2014 un ouvrage intitulé « La Grande-Bretagne libérée » (Britannia unchained) où ils accusent les travailleurs anglais d’être les plus paresseux du monde.

[13]  “Rachel Reeves response to the Chancellor’s fiscal statement”, 23 September 2022, Labour .org.uk

[14] 2022 Mini Budget -The political reaction, 23 September 2022, Throne Lancaster Parker.

[15] Ces valeurs mobilières « dorées sur tranche », qui sont les emprunts d’Etat émis par le Royaume-Uni, sont considérées comme des aux placements dits « de père de famille », c’est-à-dire sans risque. L’origine du terme tient au papier utilisé qui était autrefois doré sur tranche.

[16] La chute de la livre sterling a entraîné une hausse des prix à l’importation, tandis que la flambée des prêts hypothécaires a suscité des mises en garde contre un effondrement du marché immobilier et des inquiétudes quant à la montée en flèche des coûts d’emprunt.

[17] Philip Inman et Richard Partington,  « IMF urges the UK government to reconsider tax-cutting plans », The Guardian, 27 September 2022.

[18] La crise prenait un tour tragi-comique lorsqu’on apprenait que le nom de code de l’événement fiscal était Opération Rolling thunder (Opération roulement de tonnerre) rebaptisée par des députés facétieux Operation Rolling Blunder (Opération avalanche de gaffes)…

[19] La colère des députés est encore montée lorsque le courrier des électeurs a commencé à rapporter la nouvelle de la flambée des coûts des prêts hypothécaires.

[20] Kwasi Karteng avait alors déclaré que cette mesure avait mobilisé l’attention au détriment de l’engagement du gouvernement à répondre aux difficultés que connaissent le pays. Peter Walker, “Liz Truss abandons plan to scrap 45p top rate of income tax amid tory revolt”, The Guardian, 3 October 2022.

[21] Sommé de rentrer au plus vite du sommet annuel du FMI à Washington, Kwarteng avait déclaré la veille qu’il mènerait à bien le plan de croissance de la Royaume-Uni et préparait son paquet fiscal pour Halloween. Son mandat de seulement 38 jours, serait l’un des plus courts de l’histoire du Royaume-Uni.

[22] À la brève conférence de presse du vendredi 14 octobre, où elle a insisté sur son désir d‘assurer la stabilité économique, la première ministre n’a pas expliqué les raisons du limogeage de Karteng

[23] Le refus d’augmenter le taux d’imposition des bénéfices des sociétés était la pierre angulaire du programme de la Première ministre lorsqu’elle était candidate à la présidence du parti.

[24] Dans son discours au Congrès du parti conservateur, Liz Truss a prononcé le mot croissance 28 fois.

[25]  Alors que les rumeurs de complots visant à chasser Liz Truss du pouvoir abondent, il semblerait qu’un certain nombre de lettres aient déjà été adressées au Président de la Commission 1922 au moment où nous écrivons.

[26] Des députés conservateurs rebelles auraient encouragé leurs collègues à les rejoindre dans leur démarche pour obtenir le changement des règles de désignation du chef du parti.

 

Liz Truss accède au pouvoir dans un contexte de crise et de malaise social

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite à l’Université de Franche-Comté

L’annonce du décès d’Elizabeth II a plongé le pays dans la tristesse et la sidération, ajoutant encore au désarroi, aux doutes et aux inquiétudes de toute une nation aux prises avec des difficultés croissantes. Une des dernières images de la Reine fut celle de sa rencontre avec la nouvelle première ministre qu’elle a formellement intronisée, accomplissant jusqu’au tout dernier moment les devoirs de sa charge. Si tout s’est arrêté quelques jours pour permettre aux Britanniques, unis dans le deuil, de rendre hommage à leur souveraine, le retour à la dure réalité et aux controverses politiques ne tardera pas à venir et pour Liz Truss la tâche sera incontestablement rude.

En annonçant sa démission dans une courte allocution devant Downing Street, le jeudi 7 juillet 2022, trois ans après son élection à la tête du parti, Boris Johnson avait déclaré qu’il restait à son poste jusqu’à la désignation de son successeur, sans faire aucune allusion à la crise ouverte au sein de son gouvernement qui mettait en cause, une fois de plus, son honnêteté[1]. Lors d’un Conseil des ministres dans l’après-midi du 7 juillet, le Premier ministre précisait qu’il laisserait les “décisions budgétaires majeures” à son successeur, avant d’annoncer une série de nominations pour regarnir les rangs d’un gouvernement décimé par une soixantaines de démissions. Outre les vacances prolongées du Premier ministre, l’été 2022 a été marqué par la procédure de désignation du responsable politique qui serait appelé à lui succéder.

Pour les conservateurs, le choix du nouveau leader était crucial. L’heure était grave car les sondages d’opinion plaçaient les Conservateurs nettement derrière les travaillistes.

Il s’agissait donc de désigner celui ou celle qui serait le mieux à même de les mener à la victoire lors des prochaines élections législatives, qui auront lieu au plus tard en janvier 2025.

La procédure de sélection des candidats

Les conservateurs n’ont pas manqué de candidats pour prendre la tête du parti et entrer au 10 Downing Street. Des 11 candidats pressentis, 3 renonçaient le 12 juillet à briguer la succession de Boris Johnson avant même le début de la sélection : Grant Shapps, ancien Secrétaire d’Etat aux transports, Sajid Javid, ancien Secrétaire d’Etat à la santé et  Rehman Chisti, Sous-Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères et au Commonwealth.

Parmi les candidats qui restaient en lice, certains étaient des proches du Premier ministre, ayant fait partie de son cabinet, tels que l’ancien Chancelier de l’échiquier Rishi Sunak[2], la

Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères, Liz Truss ainsi que Nadim Zahawi qui avait au préalable piloté avec succès le programme de vaccination anti-covid, et avait été nommé au poste de Chancelier de l’échiquier en remplacement de Rishi Sunak, et enfin Suella Braverman, la procureure générale pour l’Angleterre et le Pays de Galles

D’autres s’étaient éloignés du Premier ministre comme le député Jeremy Hunt, candidat malheureux à l’investiture en 2019, battu par Boris Johnson en fin de course.

Parmi les moins connus du grand public on pouvait également citer Kemi Badenoch, ancienne Ministre d’Etat à la Croissance régionale et aux Collectivités locales, Penny Mordaunt, Ministre d’Etat au commerce extérieur et figure de la campagne en faveur du Brexit, ou encore le député Tom Tugendhat, président de la commission des Affaires étrangères au Parlement.

C’est au cours de la semaine du 11 juillet que le comité 1922, présidé par Sir William Brady, a lancé officiellement la course à la Présidence du parti conservateur. La procédure de sélection à deux niveaux est expliquée dans un document officiel remis à jour[3] établi par le comité 1922 en relation avec le Conseil d’administration du parti conservateur.

Le premier niveau concerne les députés conservateurs qui doivent parvenir à éliminer tous les candidats sauf deux. Après avoir fixé un seuil pour le premier tour de scrutin en dessous duquel tout candidat est éliminé, la règle consiste, à chaque nouveau tour de scrutin, à éliminer celui qui obtient le moins de voix jusqu’à ce qu’il n’en reste plus que deux. Dans un second temps les deux finalistes doivent être départagés par les adhérents du parti, à l’issue de leurs votes par correspondance à bulletin secret.

La sélection des candidats

Les votes des députés se sont étalés sur une semaine, du 13 au 20 juillet 2022, ce qui a permis de dégager assez rapidement les deux finalistes et de donner assez de temps aux 160 000 adhérents pour se prononcer avant la rentrée de septembre.

Premier tour de scrutin mercredi 13 juillet

Lors du premier vote qui avait lieu le 13 juillet le seuil requis était 30 voix. Chaque candidat devait obtenir les voix d’au moins 30 députés. En dessous de ce seuil un ou plusieurs candidats pouvait être éliminé dès le premier tour. Les huit candidats  obtenaient dans l’ordre :

Rishi Sunak  : 88 voix

Penny Mordaunt  : 67 voix

 Liz Truss : 50 voix

Kemi Badenoch : 40 voix

Tom Tugendhat : 37 voix

Suella Braverman : 32 voix

Nadhim Zahawi : 25 voix, éliminé

Jeremy Hunt : 18 voix, éliminé

Deuxième tour de scrutin jeudi 14 juillet 2022

A partir du deuxième tour la personne ayant obtenu le moins de suffrages était éliminée d’office.

Rishi Sunak  : 101 voix

Penny Mordaunt  : 83 voix

 Liz Truss : 64 voix

Kemi Badenoch : 49 voix

Tom Tugendhat : 32 voix

Suella Braverman : 27 voix, éliminée

Troisième tour de scrutin  lundi 18 juillet

Rishi Sunak  : 115 votes

Penny Mordaunt  : 82 votes

 Liz Truss : 71 votes

Kemi Badenoch : 58 votes, éliminé

Quatrième  tour de scrutin 19 juillet

Rishi Sunak : 118 voix  (+3) 

Penny Mordaunt : 92 voix (+10)

Liz Truss : 86 voix  (+15)

Kemi Badenoch :  59 voix (+1), éliminé

Cinquième tour de scrutin mercredi 20 juillet 2022

Rishi Sunak :    137 voix

Liz Truss:           113 voix

Penny Mordaunt : 105 voix, éliminée

Le 22 juillet marquait le coup d’envoi de la campagne à l’adresse des adhérents du parti appelés à départager les deux candidats. Selon la règle en vigueur, le vainqueur élu au poste de leader du parti, devient le chef du gouvernement, et exerce ses fonctions pendant toute la durée de son mandat jusqu’aux prochaines élections législatives

Dès le début, la campagne auprès des élus conservateurs a pris une tournure agressive tant la lutte interne était rude pour se hisser au-dessus de la mêlée et figurer parmi  les deux finalistes[4]. Elle s’est vite envenimée par des attaques et insultes sur les réseaux sociaux, des propos désobligeants voire insultants et des opérations de dénigrement systématique, visant à salir la réputation des concurrents qui tentaient de s’attirer les faveurs des partisans des candidats éliminés. Les marchandages, les trahisons, les sombres manœuvres et les coups bas, ont été dénoncés par nombre d’observateurs comme l’ancien ministre conservateur Ian Duncan Smith. Il est également apparu que le soutien apporté à un candidat n’était souvent pas motivé par l’estime qu’on avait pour lui mais par le désir de faire chuter un rival pour lequel on avait de l’aversion.

A partir 4ème tour de scrutin les enjeux étaient désormais au plus haut et, pour les candidats exclus de la course, il s’agissait de miser sur celui ou celle qui avait le plus de chances de l’emporter dans l’espoir d’obtenir un poste intéressant dans le futur cabinet. A l’issue du 5ème tour de scrutin un duel sans merci s’est engagé entre Liz Truss et Rishi Sunak.

Le duel Truss-Sunak

Les échanges entre les deux candidats furent vifs, centrés comme depuis le début de la campagne à la mi-juillet, sur la crise du pouvoir d’achat, Rishi Sunak persistant à défendre la nécessité de lutter en priorité contre l’inflation (désormais à plus de 9 % au Royaume-Uni), Liz Truss insistant sur son programme « audacieux », fondé sur des baisses d’impôts massives « dès le premier jour ». S’ils se sont affrontés à plusieurs reprises sur leurs visions de l’économie et le type de soutien à apporter aux Britanniques pour les aider à surmonter la crise du coût de la vie, nombreux sont les sujets graves et urgents qu’ils ont à peine abordés ou, s’ils l’ont fait, ce fut de manière sommaire ou indirecte. La crise énergétique, le dérèglement climatique, le levelling up (un vaste projet ambitieux visant à redresser les inégalités entre régions et à mettre en œuvre le rattrapage des zones économiquement à la traine) le système de santé, le Brexit, le Protocole nord-irlandais ou encore le referendum sur l’indépendance de l’Ecosse ont été très largement absents du débat.

Au regard de l’écologie, les deux candidats se sont engagés à atteindre l’objectif zéro émission carbone mais leurs politiques environnementales ont été occultées par les questions économiques. Quant au traitement de la crise énergétique, Sunak a promis de rendre le pays indépendant sur le plan énergétique en investissant dans de nouvelles technologies vitales tandis que Truss optait pour plus de forages pétroliers et plus d’exploitation de gaz de schiste. La situation très alarmante du système de santé national a été à peine évoquée.. Quant au Brexit, qui a fait perdre entre 4 à cinq points de son  PIB à la Grande-Bretagne, on a pu constater que ce n’était plus  une vision politique, mais désormais un badge identitaire et un ciment censé  rassembler la majorité des conservateurs.

Sur les questions afférentes à l’Irlande du Nord ou à l’Ecosse, Liz Truss tout comme Rishi Sunak se sont déclarés très attachés à l’intégrité de l’Union du Royaume sans soulever les points sensibles.

En octobre prochain, la Cour suprême du Royaume-Uni doit se prononcer sur la question de savoir si le referendum en Ecosse (Indyref2) peut être organisé sans le consentement de Downing Street. Les deux candidats se sont clairement prononcés contre l’idée d’un second vote écossais sur l’indépendance.

L’ancien Chancelier de l’échiquier, dont l’ascension politique a été très rapide[5], paraissait encore, il y a quelques semaines, le successeur naturel de Boris Johnson. Au 5ème tour de scrutin il avait conservé une bonne annonce sur sa concurrente. Brexiter de la première heure, devenu très populaire pendant la pandémie pour avoir distribué 350 milliards d’aides en subventions et prêts aux compagnies britanniques -avec le slogan whatever it takes[6]– il était incontestablement le plus  compétent et le plus expérimenté pour traiter des questions politiques et économiques complexes, avec de surcroît une approche plus pragmatique que Liz Truss..Face au choc fiscal proposé par sa rivale et supposé restaurer la croissance, -qu’il a qualifié de conte de fée- il a opposé la prudence budgétaire et la nécessité de maîtriser en priorité l’inflation qui a atteint un niveau  historique et plombe les ménages britanniques.

Malgré son aisance à l’oral, ce fils d’immigré indien ayant fait fortune dans la finance, n’a pas réussi sa communication, entachée par une série de maladresses qui l’ont rendu peu crédible[7]. Il est apparu, dès le premier duel télévisé, à la fois condescendant et timoré dans son approche budgétaire[8] et aussi très éloigné des préoccupations de la population.  Ce conservateur fiscal orthodoxe n’a pas réussi à s’imposer comme un responsable moderne et l’importance qu’il  a accordé à la finance[9] a paru excessive. Très vite perçu par les électeurs conservateurs comme un modéré, son discours n’a pas fait mouche auprès d’un parti qui s’est très sensiblement droitisé. Mais, surtout, il a été catalogué comme le traitre par excellence qui, par sa démission, a provoqué la chute de Boris Johnson. Le Premier ministre, qui lui en tient grief, a œuvré activement pour lui barrer la route avec pour mot d’ordre ‘Back anyone but Rishi’ (Soutenez n’importe qui sauf Rishi !).

Liz Truss, quant à elle, était loin d’apparaitre comme la candidate idéale au poste de leader du parti. Diplômée d’Oxford, elle y a laissé le souvenir d’une étudiante ordinaire, aux opinions très arrêtées, qui n’acceptait ni d’être contredite, ni d’être corrigée. Ancienne libérale démocrate, elle s’est d’abord alignée sur les positions centristes de David Cameron et a fait campagne pour le remain en 2016. Après une dizaine d’années dans le privé, elle a été conseillère locale dans le sud-est de Londres puis élue  à la Chambre des Communes en 2010, pour la circonscription de South West Norfolk (est de l’Angleterre).En 2014 elle entre au gouvernement et enchaîne les portefeuilles, d’abord Secrétaire d’Etat à l’Environnement, l’Alimentation et aux Affaires rurales,  puis en  2016 Secrétaire d’Etat à la Justice, puis en 2017 Secrétaire en chef du Trésor, Liz Truss était depuis 2021 Ministre des Femmes et des Egalités ainsi que Secrétaire d’Etat aux Affaires étrangères, chargée des négociations avec Bruxelles sur le problématique protocole nord irlandais. Malgré sa longue expérience ministérielle elle n’a, toutefois, rien de notoire à son actif.

Sa nomination au Foreign Office, où elle s’est affichée comme une ardente partisante du Brexit, a aidé Boris Johnson à remplir deux objectifs : satisfaire l’électorat tory – et projeter à l’étranger son concept de “Global Britain”, une Grande-Bretagne influente à l’échelle mondiale et libérée des chaînes européennes.

Après le vote du Brexit et l’influence grandissante à Westminster des ultra Brexiters, membres du groupe ERG (European Research Group)  elle a non seulement changé d’avis mais a plaidé pour un Brexit très dur. Avec le soutien de Johnson, elle a endossé le rôle de candidate de la continuité, ce qui lui a valu le ralliement des fidèles de l’ancien Premier ministre.

Après une entrée difficile en campagne, où elle était apparue comme une piètre oratrice[10], elle est parvenue de justesse à se hisser en seconde place. Travailleuse acharnée, elle s’est appliquée à corriger sa communication et son positionnement, à la droite du parti, a fini par payer. Elle a su habilement ajuster son discours au groupe d’adhérents du parti conservateur constitué majoritairement d’hommes blancs, âgés des classes moyennes, très peu représentatif de la nation dans son ensemble.

Fervente adepte du libre-échange et chantre du nationalisme économique, elle a fait campagne en voulant incarner l’essence même du conservatisme britannique et s’est forgé l’image d’une responsable politique, résolue et qui n’a pas peur des mots. L’ancienne Première ministre Margaret Thatcher lui inspire la vision nostalgique de la Grande-Bretagne qu’elle espère restaurer. A l’instar de la dame de fer, elle veut repousser les frontières de l’Etat et libérer les entreprises de la paperasse et des contraintes administratives[11] .

“Nous avons été l’un des premiers pays à vraiment réformer la réglementation et à créer des services publics privatisés – nous avons fait de grandes choses dans les années 1980”, a-t-elle déclaré. “Mais de nombreux autres pays nous ont depuis rattrapés et, en fait, nous ont dépassés en termes de simplicité de leur système réglementaire, du système fiscal. Nous ne pouvons pas permettre que notre système soit figé dans l’aspic.”

Liz Truss, qui accuse l’administration britannique d’être trop prudente et d’avoir entravé la croissance par son approche comptable, a fait du Trésor public[12] un bouc émissaire commode pour les problèmes économiques de la Grande-Bretagne, et le tient pour partie responsable  du déclin du pays. Dans une interview accordée au Financial Times[13], elle s’est montrée intransigeante dans sa détermination à renverser ce qu’elle estime être l’orthodoxie économique défaillante du Trésor et de la Banque d’Angleterre. Selon elle, le Trésor représente une façon de penser qui a imprégné négativement tout Whitehall.

“Il y a un désir de compliquer les choses…. et je pense qu’il y a une aversion au risque dans certaines parties de Whitehall – pour pouvoir faire avancer les choses.”

*S’exprimant au siège londonien du groupe d’assurance Aviva, Liz Truss a parlé de réduire les impôts, de “relever les niveaux de croissance dans ce pays, de libérer les investissements” ainsi que de lever les entraves réglementaires de la City .Ce n’est qu’en fin de campagne qu’elle a promis de s’attaquer de façon concrète à la crise du coût de la vie tout en se défendant de “prendre de l’argent aux gens par le biais des impôts pour ensuite le redonner sous forme d’allocations” et en insistant sur l’erreur qui consiste à voir la politique économique à travers le prisme de la redistribution.

La nouvelle Première ministre à la tâche

Le 5 septembre la victoire de Liz Truss sur son rival Rishi Sunak était annoncée.  Avec 81 326 voix soit 57% elle prenait la tête du parti conservateur et devenait la 56ème au poste de chef de gouvernement, et aussi la quatrième élue du parti conservateur en guère plus de six ans.

Le résultat était toutefois plus serré que beaucoup d’analystes n’avaient prévu[14]. En outre cette victoire aura déclenché peu d’enthousiasme comme l’indique l’Institut de sondage Yougov[15] pour qui seulement 22 % des Britanniques sont satisfaits de la victoire de Truss contre 50% qui se déclarent déçus. Parmi les conservateurs 41% sont contents et 34% déçus.

Par ailleurs 67% déclarent ne pas faire beaucoup confiance au gouvernement de Liz Truss et doutent qu’elle ait les bonnes idées pour s’attaquer à l’escalade du coût de la vie. Ces chiffres témoignent de l’ampleur de la tâche qui attend Liz Truss dont un des engagements de campagne était de rassembler le parti.

Après la passation de pouvoir et la visite à Balmoral où la Reine lui a officiellement demandé de former le prochain gouvernement, Liz Truss a prononcé son discours de victoire en remerciant tous ceux qui l’ont aidée et soutenue pendant le long parcours qui l‘a menée à la victoire. Elle a rendu hommage au Premier ministre sortant, son ami, pour avoir mis en œuvre le Brexit, écrasé Jeremy Corbyn, déployé avec succès le programme de vaccination et aussi tenu tête à Vladimir Poutine.

À l’instar de son prédécesseur la nouvelle première ministre n’a pas manqué de récompenser ses plus proches alliés ainsi que ceux et celles dont elle est idéologiquement proche en leur attribuant des postes de responsabilité dans son gouvernement. La composition du cabinet peut donner quelques indications sur les orientations politiques qui seront les siennes dans un certain nombre de domaines.

Composition de cabinet de Liz Truss :

Chancelier de l’échiquier : Kwasi Kwarteng

Secrétaire d’Etat à l’intérieur : Suella Braveman

Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères : James Cleverly

Vice Première ministre : Therese Coffey

Secrétaire d’Etat à la santé : Therese Coffey

Secrétaire d’État à l’éducation : Kit Malthouse

Secrétaire d’État à la défense : Ben Wallace

Chancelier du Duché de Lancastre et Directeur du Cabinet : Nadhim Zahawi

Secrétaire d’État au commerce, à l’énergie et à la stratégie industrielle : Jacob Rees-Mogg

Secrétaire d’État à la culture : Michelle Donelan

Secrétaire d’État en charge du rattrapage des régions (levelling up) :  Simon Clarke

Secrétaire d’État au commerce international : Kemi Badenoch

Secrétaire d’État à l’environnement : Ranil Jayawardena

Secrétaire d’État au travail  et aux pensions : Chloe Smith

Secrétaire d’État aux transports : Anne-Marie Trevelyan

Secrétaire d’État à la justice : Brandon Lewis

Secrétaire d’État à l’Ecosse : Alister Jack

Secrétaire d’État à l’Irlande du Nord : Chris Heaton-Harris

Secrétaire d’État au Pays de Galles : Sir Robert Buckland

Secrétaire d’État à la sécurité : Tom   Tugendhat

Secrétaire d’État aux forces armées et aux anciens combattants : James Heappey

Secrétaire d’État au climat : Graham Stuart

Ministre chargée des relations avec les Communes (Leader of the House of Commons) : Penny Mordaunt

Ministre chargée des relations avec les Lords (Leader of the House of Lords) : Lord True

Parmi les nouveaux nommés figurent un certain nombre de membres qui appartiennent ou ont appartenu au groupe ERG (European Research Group) à qui elle doit largement sa victoire. Partisans d’une rupture totale avec l’Union Européenne, le groupe ERG est parvenu à obtenir le Brexit dur qu’il  souhaitait, après avoir contribué à la défaite de Teresa May. Suite aux trois tentatives infructueuses de faire ratifier l’Accord de sortie qui contenait, dans le cadre du Protocole nord-irlandais, le dispositif du backstop, qu’elle avait négocié avec les Européens elle fut contrainte de démissionner de son poste et céda la place à Boris Johnson.

Dans le nouveau gouvernement formé par Liz Truss le poste de Secrétaire d’Etat au commerce, à l’énergie et à la stratégie industrielle a été confié au très nationaliste et europhobe Jacob Rees-Mogg. Quant au secrétariat à l’Irlande du Nord il revient à Chris Heaton-Harris, également membre de l’ERG, dont on peut redouter le rôle qu’il risque de jouer dans les démêlés qui opposent les Britanniques aux Européens sur l’application du Protocole nord-irlandais. Un autre poste essentiel a été attribué à Penny Mordaunt, celui de leader de la Chambre des Communes et présidente du Conseil. Brandon Lewis a hérité du poste important de Lord Chancellor et Secrétaire d’Etat à la Justice où il pourra certainement influencer la législation. La cinquième nomination pour le compte de l’ERG est celle de Suella Braveman,  au poste de Secrétaire d’Etat à l’intérieur. Elle sera en charge de l’immigration, des réfugiés et du contrôle des frontières. Elle poursuivra sans doute la ligne dure appliquée par Priti Patel qui l’a précédée dans cette fonction .Enfin James Cleverly a été nommé Secrétaire d’Etat aux affaires étrangères, au Commonwealth et au développement.

Force est de constater qu’avec autant de postes importants, le groupe ERG a la part belle dans ce gouvernement que certains ont désigné comme un bastion de l’ERG. Dans ce contexte, il paraissait peu probable que Liz Truss puisse infléchir sensiblement sa ligne politique[16] et se rapprocher d’un conservatisme plus modéré. Quant aux relations avec l’Union Européenne, il était permis de douter qu’elles ne puissent se détendre dans un avenir proche.

La première ministre, qui hérite d’une situation de crise d’une acuité inédite depuis la fin des années 1970, s’est toutefois vue forcée de revenir sur les principes qu’elle s’était fixés. Après s’être insurgée contre la culture de l’assistanat et se refuser à accorder des subventions, le 8 septembre, elle annonçait aux Communes, en réponse à la flambée des prix de l’énergie, une enveloppe d’environ 150 milliards de livres pour soutenir les ménages, avec une couverture de deux ans mais seulement de six mois pour les entreprises. Cette mesure spectaculaire était assortie d’un bouclier tarifaire qui limitera la facture annuelle moyenne des ménages à 2500, mais la garantie du prix de l’énergie varierait en fonction de la consommation de gaz et d’électricité. À cela s’ajoutait la promesse d’augmenter la production de pétrole et de gaz, notamment par la décision très controversée de revenir à l’exploitation du gaz de schiste.

Concernant les échanges post-Brexit entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord,  et la fin des délais de grâce programmée au 15 septembre, l’intransigeance de Liz Truss, qui s’était déclarée prête à déclencher la sauvegarde de l’article 16, pouvait laisser craindre une collision avec les Européens aux conséquences néfastes pour les deux parties. Mais, contre toute attente, le Royaume-Uni s’annonçait disposé à faire auprès de la Commission Européenne une demande de prolongation de l’application « allégée » du Protocole nord-irlandais[17] à la quelle Bruxelles n’opposerait vraisemblablement aucune objection. En réponse aux bonnes intentions du Royaume-Uni, en vue, semble-t-il, d’une solution négociée sur les échanges avec l’Irlande du Nord, le responsable européen du Brexit, Maros Sefcovic, a déclaré qu’il pourrait limiter les contrôles physiques, à la frontière en mer d’Irlande, à quelques camions par jour[18]. Dans un entretien avec le Financial Times, il affirmait que la frontière serait invisible d’après les plans de la Commission Européenne, à condition que le Royaume-Uni fournisse aux fonctionnaires européens les données, en temps réel, sur les mouvements des marchandises. Dans un même esprit de conciliation Liz Truss a retiré, dès son arrivée au pouvoir, le projet de promulgation d’une nouvelle déclaration des droits[19], dont l’ancien Secrétaire d’état à la justice, Dominic Raab avait été l’artisan, en déclarant que son gouvernement allait réexaminer les moyens de réaliser le projet. Ce projet de loi dénoncé comme une menace à l’encontre des droits humains au Royaume-Uni[20] visait à limiter l’autorité du droit de la Convention européenne des droits de l’homme en droit britannique.

Conclusion

Si on pouvait gager que le tempérament de Liz Truss ne la portât pas autant aux volte-face et aux revirements que son prédécesseur, force est de constater que son idéologie s’est très vite heurtée au principe de réalité. A l’inverse de Boris Johnson, artisan du Brexit et crédité d’une victoire éclatante aux élections de 2019, elle hérite d’un parti désuni, traversé par différents courants qu’il est impossible de réconcilier. Elle devra gérer les diverses composantes du groupe parlementaire et ne pas laisser croitre le malaise et le sentiment d’injustice au sein de la nation si elle veut éviter de connaitre le même sort que Theresa May. Si son adversaire travailliste ne ménagera pas ses attaques, il est également fort à prévoir qu’elle soit critiquée plus ou moins ouvertement au sein de son camp où certains anciens responsables politiques tels que son prédécesseur Boris Johnson, qui compte bien revenir au pouvoir, et son rival Rishi Sunak qui mise sans doute sur l’échec de sa politique fiscale, seront à l’affut du moindre faux pas et de la moindre bévue.

Il revient également à Liz Truss de tout mettre en œuvre pour éviter une défaite cuisante à son parti lors des prochaines élections. Les députés du « mur rouge », qui redoutent fort de perdre leur siège, seront très attentifs à l’opinion publique. Certains évoquent déjà des élections anticipées qui surviendraient en 2023 ou même avant mais on sait à quel point la décision de Theresa May en juin 2017 a été contreproductive.

Les 30 premiers jours de la Première ministre seront décisifs dans la mesure où elle se trouvera souvent aux prises avec des choix difficiles, partagée entre le souci de satisfaire ses alliés au gouvernement ainsi que l’aile droite du parti, et la crainte, d’une part, d’accroitre les divisons des tories et d’autre part de s’aliéner encore davantage un pays profondément meurtri par une crise multiple, politique, économique, financière et sociale.


[1] La nouvelle affaire de favoritisme impliquait un membre du gouvernement, Chris Pincher, whip en chef adjoint, accusé de s’être livré, devant témoins, à des attouchements sur deux hommes, dont un député, dans un club privé de Londres, le Carlton club le 30 juin 2022. En 2017 Pincher avait déjà été accusé d’agression sexuelle mais après avoir démissionné de son poste de whip, il avait été blanchi par une enquête interne, et réintégré par Theresa May au ministère des Affaires étrangères comme Secrétaire d’Etat. Boris Johnson l’avait nommé aux fonctions de Chief whip adjoint le 8 février 2022.. Face aux nombreux appels à son exclusion du parti, Chris Pincher avait fini par démissionner de ses fonctions. Johnson a tout d’abord assuré qu’il n’était pas au courant de son comportement répréhensible, puis déclaré qu’il ne se souvenait pas en avoir été informé, jusqu’à ce qu’un ancien haut responsable, Lord McDonald, révèle qu’il avait bien été informé de l’inconduite de Chris Pincher mais n’en avait pas tenu compte.

[2] Le mot d’ordre lancé à l’adresse des autres candidats par Boris Johnson, qui rend Rishi Sunak responsable de sa chute, a été : ‘n’importe qui sauf Rishi !’.

[3] House of Commons library, Leadership elections : Conservative party, https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/SN01366/SN01366.pdf

[4] Aubrey Allegretti & Peter Walker, “Dark arts and betrayal : one week in the tory leadership race”, The Guardian,  15 juillet 2022. Si le vainqueur était nommé Premier ministre, son rival ne pouvait espérer obtenir un poste dans le nouveau gouvernement mais plutôt redouter la fin de sa carrière politique.

[5] A un journaliste qui voulait tester son niveau de proximité avec la population il n’a pas su nommer son menu préféré chez McDonald’s. «Rishi Sunak ridiculed for answer after being asked what his favourite McDonald’s meal is », ladbible 19 August 2022.

[6] Chancellor of the Exchequer, Rishi Sunak speech on Covid-19 response, 17 march 2020 www.go.uk

[7] Dans une vidéo publiée par la BBC il est apparu sous le costume de Superman, la cape rouge au vent, distribuant des indemnités salariales à une file de bénéficiaires en gris et se vantant d’avoir pu aider 11 millions de personnes. La vidéo a suscité tellement de critiques que la BBC a fini par la retirer.

[8] Il devait aussi faire oublier les révélations de la presse en avril 2022 sur le statut fiscal de sa femme, héritière d’une des plus grandes fortunes d’Inde, qui ne payait pas d’impôts en Angleterre mais dans son pays de naissance. La fille du géant indien de la technologie, Infosys, a fini par modifier son statut mais cette révélation a beaucoup nui à la réputation de son mari. Rishi Sunak n’est pas non plus ressorti indemne du Partygate. Il a dû payer une amende pour avoir participé au pot d’anniversaire de son Premier ministre pendant la pandémie.

[9] Ce diplômé d’Oxford, où il a suivi le même cursus que Liz Truss en étudiant la politique, la philosophie et l’économie (PPE), a travaillé chez Goldman Sachs et fondé sa propre société d’investissement avant d’entrer en politique.

[10] Sean O’Grady, ‘There’s no doubt who lost the first Tory leadership debate-Boris Johnson must be fuming, The Apprentice episode from hell couldn’t finish soon enough for Truss’, Friday 15 July 2022, independent.co.uk

[11] Sur son site internet on peut lire «Liz n’a pas peur de dire ce qu’elle pense, et croit que délivrer les gens d’une paperasserie pesante pour lancer et faire croître des entreprises est la clé de notre avenir économique».www.elizabethtruss.com

[12] Le fait que son rival ait été Chancelier lui a fourni une bonne occasion de s’attaquer au Trésor.

[13] Robert Shrimsley, ’Truss attacks on the Treasury highlights Tories’ deeper failure’, Financial Times, 3 August 2022.

[14] Une enquête de YouGov publiée deux jours auparavant l’avaient créditée de 69%.

[15]Snap poll : By 50% to 22% Britons are disappointed that Liz Truss will be the next PM. YouGov Daily, Monday 5 September 2022.

[16] En 2012 elle a publié  avec Kwasi Karteng, Dominic Raab, Priti Patel et Chris Skidmore, un ouvrage intitulé Britannia unchained où elle dénonce un Etat pléthorique, des impôts trop élevés et une réglementation excessive. Elle n’hésite pas à qualifier les travailleurs britanniques, qui, selon elle, travaillent très peu d’heures et prennent tôt leur retraite comme  « les plus fainéants du monde ».Britannia Unchained, Global  lessons for growth and prosperity, Palgrave Macmillan, September 2012, 152p.

[17] “UK and EU stepback from confrontation over Northern Ireland”, Financial Times, 12 September 2022.

[18] “Brussels offers to reduce Northern Ireland border checks”, Financial Times, 12 September 2022.

[19] Jessica Elgot, “Liz Truss halts Dominic Rabb’s bill of rights plan”, The Guardian, Wed 7 September 2022.

[20] Voir Aurélien Antoine, Menaces sur les droits humains au Royaume-Uni, RDLF, 2022 chron. n°32. www.revuedlf.com

La maladie chronique du Brexit : retour sur les tensions dans les secteurs de la pêche et du transport routier

par Aurélien Antoine

Avec la très relative accalmie des tensions entre les Européens et les Britanniques sur la question de l’application du protocole nord-irlandais et de la libre circulation de certaines denrées périssables, le Brexit a moins occupé la une des journaux continentaux durant l’été. Même le négociateur en chef de la task force, Michel Barnier, semble avoir fait du Brexit de l’histoire ancienne en n’étant plus tellement attaché aux principes qu’il avait constamment promus pendant quatre ans afin de faire échec au cherry picking britannique. Laissant cois nombre d’observateurs, il a en effet considéré que l’Union européenne et l’Europe des droits de l’Homme devaient être plus respectueuses de la souveraineté des États.

De l’autre côté de la Manche, le Brexit faisait bien moins le « buzz » dans les médias et les réseaux sociaux. Progressivement, l’application de l’accord de commerce et de coopération, parce qu’il n’emporte pas une crise majeure similaire à celle des années 2016-2019, a souvent relégué le Brexit aux analyses des pages intérieures des quotidiens.

Ce constat n’empêche pas que les conséquences de la sortie du Royaumme-Uni de l’UE reviennent avec force sur le devant de la scène de façon périodique. Les oppositions sur l’attribution des autorisations de pêche britanniques aux marins français et le problème de main-d’œuvre dans le secteur du transport routier en sont la preuve. Le Royaume-Uni actuel souffrirait d’une espèce de maladie chronique – le Brexit – dont les crises se révèlent épisodiques, confirmant une fois de plus que le choix fait en 2016 serait une erreur.

La réflexion se doit toutefois de rappeler des aspects parfois omis dans des comptes-rendus qui contribuent à effacer la grande complexité du Brexit et de ses conséquences. Les tensions sur la pêche et la crise de l’acheminement des carburants en donnent de bonnes illustrations.

1. Le retour du conflit sur les licences de pêche

Le 28 septembre, la ministre française chargée de la mer a explicitement regretté le choix du gouvernement dirigé par Boris Johnson de distribuer qu’un nombre restreint d’autorisations de pêche pour l’accès aux eaux territoriales britanniques. Le précieux sésame n’a été octroyé qu’à douze flottes de pêche alors que Paris a prétendu qu’elle en avait sollicité 87. Selon Annick Girardin, « c’est un nouveau refus des Britanniques de mettre en application les conditions de l’accord du Brexit malgré tout le travail entrepris ensemble », notamment avec le terrain d’entente trouvé sur le front des quotas de pêche en juin dernier.

Il est indéniable que le fait que Londres limite à environ 15 % les réponses positives définitives aux demandes françaises constitue un signe de mauvaise volonté qui s’ajoute à la précarité de la situation des pêcheurs dans les eaux des îles de Jersey et Guenersey[1], dans un contexte où la France et le Royaume-Uni entretiennent des relations pour le moins électriques. Priti Patel, la ministre de l’Intérieur du gouvernement dirigé par Boris Johnson, avait annoncé de mesures toujours plus restrictives face à l’immigration illégale entre les deux pays, accusant au passage les autorités françaises de faire preuve de laxisme. À l’occasion du contentieux portant sur les sous-marins australiens, le président de la République Emmanuel Macron et le ministre des Affaires étrangères, Jean-Yves Le Drian, ont tout fait pour insister sur le rôle accessoire des Britanniques : le premier en ne rappelant pas l’ambassadeur français à Londres et le second en qualifiant le Royaume-Uni de « cinquième roue du carrosse » dans l’AUKUS. Boris Johnson a marqué son agacement face aux Français par médias interposés en leur demandant de se ressaisir et de le laisser tranquille, lui qui, pourtant n’hésite pas à jouer la fibre francophobe de ses compatriotes avec une certaine hypocrisie dans la mesure où il a toujours souligné son attachement à un pays dont il parle la langue.

À chaque crise sur la pêche, la France menace donc le Royaume-Uni de mesures de rétorsion. Outre le sujet migratoire, ceux de la fourniture d’énergie et de l’accueil des étudiants britanniques sont mis sur la table pour faire pression sur le gouvernement dirigé par Boris Johnson. Ce remake des tensions du printemps 2021 se traduit aussi par un appel de l’Exécutif français à un soutien fort de l’UE. Pourtant, Bruxelles s’en tient à l’expression de regrets pour un dossier qui n’est pas la priorité des autres États membres et dont l’importance économique est relative malgré sa sensibilité pour l’Europe du Nord. Juridiquement, la position très ferme de la France qui insiste sur la violation de l’accord de commerce et de coopération ne saurait masquer les ambiguïtés du texte au sujet de la pêche.

Deux dispositions de l’ACC sont en l’espèce pertinentes et force est d’admettre qu’elles ne permettent pas de lier la partie octroyant les autorisations à de critères prédéterminés, complètement objectifs et précis. L’annexe FISH.4 du Protocole sur l’accès aux eaux, joint à l’ACC stipule en son article 1er qu’« une période d’adaptation est instituée » et « s’étend du 1 janvier 2021 au 30 juin 2026 ». Cette phase transitoire s’applique aux navires remplissant une condition simple a priori, définie à l’article 2, § 1 qui précise que l’on entend par “navire remplissant les conditions” un navire d’une partie qui a pêché dans la zone mentionnée dans la phrase précédente pendant au moins quatre ans entre 2012 et 2016, ou son remplacement direct ». La clarté du texte n’est qu’apparente. Rien n’est dit sur la durée et la nature de la pêche dans les eaux concernées. La lecture de la documentation du gouvernement britannique confirme que l’appréciation de l’activité d’un navire se fait sur le fondement des preuves de l’accès aux zones d’exploitation apportées par le demandeur (par la Commission au nom des États membres en ce qui concerne l’UE). Lesdites demandes sont examinées par une autorité administrative (United Kingdom Single Issuing Authority). Le principal moyen permettant l’évaluation de l’activité est un système officiel de suivi dont les navires doivent être équipés (Vessel Monitoring System, VMS)[2]. Si tel n’est pas le cas, l’administration s’en remet à tout mécanisme d’identification automatique ou de traçage homologué afin de déterminer les zones dans lesquelles le bateau s’est rendu. En outre, l’UKSIA prend en compte diverses informations commerciales relatant l’effectivité de la pêche (livres de pêche, ventes réalisées, etc.).

Ce bref aperçu des preuves exigées par l’administration britannique démontre qu’elle dispose d’une marge de manœuvre pour octroyer ou non une licence, ce que l’on retrouve plus explicitement à l’article FISH.10 de l’ACC qui concerne l’accès aux eaux du Bailliage de Guernesey, du Bailliage de Jersey et de l’île de Man. En vertu de la stipulation « chaque Partie autorise les navires de l’autre Partie à pêcher dans ses eaux en fonction de l’ampleur et de la nature réelles de l’activité de pêche »[2], ampleur et réalité qui sont évaluées finalement assez librement par l’État. Néanmoins, les Britanniques comme les Européens doivent agir en toute bonne foi en retenant des modalités objectives et point trop restrictives dans la délivrance des licences. L’examen des documents britanniques et des administrations anglo-normandes ne laisse pas entrevoir une véritable mauvaise foi de leur part sur ce dossier (add. : voir l’émission de France Culture, Le temps du débat et les éclaircissements de Gregory Guida).

La France n’a donc pas complètement raison lorsqu’elle avance une violation flagrante de l’ACC que le gouvernement du Royaume-Uni prétend justement respecter à la lettre. Ce point explique pourquoi Paris n’obtient pas une mobilisation forte de ses partenaires de l’UE. En revanche, les autorités britanniques font sans doute preuve d’une mauvaise foi qui empoisonne un peu plus des relations diplomatiques marquées du sceau de la défiance. Dès lors, les affrontements dans le dossier de la pêche ne trouveront d’issue que sur le terrain politique. Ajoutons que le jeu de ping-pong diplomatique entre les deux partenaires sur tel ou tel dossier (et dont la tonalité est parfois puérile) finit souvent par trouver une résolution ainsi que l’illustre la coopération en matière de défense.

2. Les enseignements de la pénurie de main-d’œuvre dans le secteur du transport routier

En étant contraint de recourir à l’armée pour acheminer les carburants aux stations-service, le gouvernement britannique s’en est remis à une solution d’urgence qui témoigne une fois de plus de son impréparation dans l’appréhension des conséquences du Brexit. Dans le secteur du transport routier, la forte dépendance des États d’Europe de l’Ouest à l’égard de leurs voisins de l’Est aurait dû conduire le gouvernement de Boris Johnson à anticiper un risque de pénurie de main-d’œuvre pourtant inévitable.

Depuis l’entrée en vigueur de l’ACC, la libre circulation des personnes entre l’Union européenne et le Royaume-Uni est soumise à de nouvelles restrictions, en particulier pour l’obtention de visas de travail. Les formalités administratives et les conditions plus drastiques d’accès à un titre de séjour ont eu un impact considérable dans les secteurs recourant à une main-d’œuvre dite « peu qualifiée » comme celle employée dans le transport routier[3]. Ce phénomène a été amplifié par l’Immigration Act de 2020 qui vise explicitement à attirer des travailleurs à haut potentiel ou ayant un niveau élevé de diplôme. Aveuglé par une politique migratoire populiste soutenue par Priti Patel, l’Exécutif a fait fi des analyses des spécialistes de l’économie britannique qui connaît, comme bon nombre de sociétés occidentales, une insuffisance de main-d’œuvre dans les activités pénibles. Or le nouveau régime de la résidence de longue durée outre-Manche est fondé sur un système à points qui défavorise une immigration indispensable au fonctionnement de l’économie. La crise britannique nous rappelle que l’instrumentalisation de l’immigration (voire « l’hystérisation » de cette problématique porteuse électoralement) conduit à oublier qu’elle est nécessaire et demeure un signe de bonne santé économique. Elle est aussi une marque d’ouverture sociétale et d’humanisme quand elle est bien gérée, c’est-à-dire lorsque les autorités publiques ne se limitent pas à une conception purement matérialiste de l’immigration qui ne serait qu’une variable d’ajustement pour satisfaire les besoins de main-d’œuvre de tel ou tel secteur.

Ce constat ne saurait conduire à juger les nouvelles règles migratoires comme l’unique responsable de la situation actuelle. La covid-19 a poussé certains travailleurs à rentrer dans leur pays d’origine, tandis que les apprentis chauffeurs routiers n’ont pas toujours eu la possibilité de passer leur permis « poids lourd ». Plusieurs États de l’UE sont d’ailleurs soumis aux mêmes tensions sur leur marché du travail.

Sur un autre terrain, le manque de chauffeurs routiers n’est pas qu’une leçon pour un gouvernement britannique qui, jour après jour, montre son incurie, voire son amateurisme dans la gestion du Brexit. La crise en cause est aussi riche d’enseignements pour l’UE qui promeut un libre circulation des travailleurs en Europe sans que soit pris en compte ses conséquences du point de vue de la concurrence sociale entre les États membres.

Malgré une réforme en 2018 tentant de limiter le dumping social entre les États membres, les progrès en la matière ont été imparfaits puisque seuls les salaires des travailleurs détachés furent concernés et non les cotisations sociales[4]. Quoi qu’il en soit du droit commun actuel, le secteur routier est resté exclu du dispositif[5].

Le Royaume-Uni a largement profité de ce déséquilibre inhérent à la législation de l’UE. Déjà au début des années 2000, le pays a dû faire face à l’insuffisance de bras dans plusieurs secteurs d’activité dont l’agriculture. Alors Premier ministre, Tony Blair avait fait en sorte d’attirer la main-d’œuvre d’Europe de l’Est en s’appuyant sur les règles communautaires. Un afflux massif d’immigrés en a résulté sans que des dispositifs d’accompagnement (politiques, sociaux et économiques, en particulier dans les régions les plus pauvres de l’Angleterre) n’aient été envisagés. À l’époque des débats sur le Brexit, l’ancien locataire du 10 Downing Street avait lui-même reconnu qu’il avait fait une erreur en se limitant à une vision purement économique de l’immigration à bas coût, empêchant par là même l’augmentation des salaires dans les secteurs concernés. Une part des citoyens britanniques victimes du dumping social a, malheureusement, a nourri une vive hostilité à l’égard d’immigrés sous-payés. Nous savons que c’est l’une des raisons majeures du vote en faveur du Brexit. Si ce sentiment xénophobe est odieux, les motifs qui l’ont nourri méritent d’être discutés. Les carences de l’Europe sociale en font partie, quand bien même l’UE a aidé plusieurs régions britanniques frappées par les crises industrielles à se relever et que le volet social de la construction communautaire existe (via le Charte sociale européenne notamment). Le statut particulier que l’UE et ses États membres (qui y ont aussi trouvé leur intérêt) ont consenti au Royaume-Uni sur le chapitre social lui a permis de poursuivre une politique de flexibilité du marché du travail, synonyme d’emploi précaire et de rémunération faible.

Le Brexit n’a pour l’heure pas conduit à une évolution générale favorable aux droits des salariés au Royaume-Uni, mais la pénurie de travailleurs dans le secteur routier a immédiatement obligé le gouvernement à proposer une revalorisation des traitements des chauffeurs, ce que plusieurs entrepreneurs avaient déjà fait comme l’a montré un reportage du Monde il y a quelques semaines. Si l’on devait se faire l’avocat du diable de l’UE, nous nous interrogerions sur le point de savoir si une telle option aurait été mise sur la table si les règles européennes avaient continué de prévaloir outre-Manche. Voilà, une fois de plus, révélés tous les paradoxes du Brexit. Il affaiblit l’économie du Royaume-Uni et rend incontestablement plus difficile la vie de ses citoyens, mais elle impose aussi de se poser de bonnes questions sur les insuffisances de l’UE, en l’espèce la rémunération des travailleurs peu qualifiés et le nivellement par le bas des exigences sociales.


[1] Comme le rappelle le quotidien Le Monde avec l’AFP de « nombreuses licences provisoires » ont éxpiré le 30 septembre. « Dans un geste d’apaisement, le gouvernement de Jersey (…) a annoncé, vendredi, qu’il octroierait des autorisations à des bateaux de l’UE. Il renouvellera également des licences provisoires qui expirent dans quarante-huit heures, jusqu’au 31 janvier 2022, pour ceux qui peinent à rassembler les justificatifs demandés (…). De son côté, Guernesey renouvelle de mois en mois les licences provisoires. Au total, Paris attend encore des réponses pour 169 demandes d’autorisations définitives à Jersey, et 168 à Guernesey. »

[2] Système dont les petits chalutiers ne disposent pas forcément en raison d’une pêche plus limitée.

[3] L’article se poursuit ainsi « dont il peut être démontré qu’elle a été exercée au cours de la période débutant le 1er  février 2017 et se terminant le 31 janvier 2020 par des navires éligibles de l’autre Partie dans ses eaux et selon les dispositions du traité existantes au 31 janvier 2020. »

[4] Les postes qualifiés dans plusieurs branches sont aussi touchés, comme dans l’agroalimentaire, phénomène qui touche l’ensemble des États européens.

[5] Directive 96/71/CE du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services, modifiée par la Directive (UE) 2018/957 du 28 juin 2018

[6] Directive (UE) 2020/1057 du 15 juillet 2020 établissant des règles spécifiques en ce qui concerne la directive 96/71/CE et la directive 2014/67/UE pour le détachement de conducteurs dans le secteur du transport routier et modifiant la directive 2006/22/CE quant aux exigences en matière de contrôle et le règlement (UE) 1024/2012.

Le début des négociations sur la relation future : l’affirmation d’une doctrine politique et d’une stratégie de négociation par les Britanniques

Après plusieurs semaines de silence (dues à l’accalmie sur le front du Brexit avant le début des négociations relatives à la relation future et à la finalisation de notre ouvrage sur la première phase du Brexit), nous produisons un billet détaillé sur les événements qui se sont déroulés au mois de février en nous focalisant sur la position britannique.


C’est donc la semaine du 2 mars qu’a débuté la première phase de négociations en vue de la conclusion d’un accord sur la relation future entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. D’aucuns affirmeront que le feuilleton que nous avons connu pendant plus de deux ans est en passe de se renouveler durant les mois à venir. La dialectique du deal ou du no deal est revenue en force. En effet, Boris Johnson a soutenu qu’il était prêt à assumer l’absence d’accord si, au mois de juin, aucune issue acceptable n’est envisageable pour les Britanniques. La proximité de la position du Premier ministre avec celle de Theresa May au début des négociations du traité de sortie est ainsi patente : pas d’accord plutôt qu’un mauvais accord.

Ces similitudes évoquées, il faut prendre des distances avec l’idée d’une réitération d’événements passés. Trois facteurs en convainquent. Tout d’abord, le Royaume-Uni est désormais un État tiers, quand bien même le régime de transition convenu dans le traité de retrait jusqu’au 31 décembre 2020 atténue ce statut du point de vue de l’application des règles de l’UE. Dans un tel contexte, le Royaume-Uni ne saurait être considéré comme un État soumis et dépendant de la superstructure de l’Union européenne. Cette dernière négocie désormais d’égal à égal avec le Royaume-Uni, comme elle le ferait ou l’a déjà fait avec d’autres États (Canada, Japon, ou Corée par exemple). Ensuite, l’objet des négociations est distinct de celui de la période 2017-2019. Il s’agit de discuter de sujets plus techniques, et ce, de façon détaillée à partir de l’accord de retrait préexistant qui demeure assez précis et d’une déclaration politique d’une portée juridique nulle. Enfin, le camp britannique dirigé par Boris Johnson est beaucoup plus fort que ne le fut celui conduit par Theresa May. C’est d’abord sur ce dernier élément que nous allons revenir longuement avant de synthétiser les lignes directrices du gouvernement britannique et de les confronter à celles de l’Union européenne.

  1. Le cap fixé par Boris Johnson lors de son discours de Greenwich du 2 février

Avant le 31 janvier 2020, la position de Boris Johnson sur les relations futures était quelque peu floue, fondée sur des assertions parfois inexactes et contradictoires avec les objectifs de l’Union européenne. Avec son discours du 2 février, le Premier ministre se veut plus précis, mais s’ils ne lèvent pas tous les doutes. Son intervention est remarquable au sens premier et objectif du terme, c’est-à-dire digne d’intérêt. Il est regrettable qu’elle n’ait pas suscité une attention soutenue des experts, car elle apparaît comme un véritable manifeste de la pensée politique de Boris Johnson.

Le Premier ministre (dont nous avons souligné qu’il était doté d’une culture classique indéniable, au-delà de certaines attitudes et de convictions qui ont de quoi exaspérer tout observateur) a débuté son allocution par une référence plutôt élégante aux lieux dans lesquels il s’exprimait. Le Old Royal Naval College de Greenwich abrite un vaste salon peint par James Thornill. L’œuvre est surnommée la « chapelle Sixtine britannique » en raison de sa grande beauté. Reprenant les métaphores picturales du peintre baroque anglais, Boris Johnson a déployé un argumentaire qui renvoyait expressément à la vocation historique du Royaume-Uni qui se veut distincte de celle de l’Union européenne. Le Premier ministre s’est résolument placé sous l’empire de Guillaume III et de Marie qui sont situés au centre de la peinture murale du Painted Hall. L’accession du couple sur le trône d’Angleterre a ouvert, selon l’orateur, une période de « stabilité, de certitudes et d’optimisme » doublée d’une « explosion du commerce globalisé, propulsé par une nouvelle technologie navale ». Nul doute que, dans l’esprit de Boris Johnson, le Brexit doit être assimilé à une nouvelle « Glorieuse Révolution » qui ouvrirait des espoirs similaires à ceux de 1688-1689. L’analyse du Premier ministre est quelque peu angélique, mais elle s’inscrit dans le droit fil d’une tradition historique que les whigs du XIXe siècle n’auraient pas reniée. Difficile, en outre, de reprocher au chef du gouvernement un peu de lyrisme et une référence à un roman national dans une période de profondes divisions. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle il se refuse désormais à parler du Brexit en expliquant qu’il « ne fera aucune mention du terme objet de toutes les controverses, si ce n’est de dire qu’il commence par un B ».

À cet optimisme historique a succédé une analyse inquiète de l’évolution contemporaine du commerce international vers plus de protectionnisme. Pour la dénoncer, Boris Johnson a évoqué les penseurs britanniques que sont Adam Smith et David Ricardo. Le propos était ici passablement caricatural, le premier étant résumé (comme toujours) à la « main invisible » et le second à l’avantage comparatif que nombre d’économistes ont pourtant largement décrié. Le Premier ministre a poursuivi dans la même veine en mentionnant Cobden qui faisait du libre-échange « la diplomatie de Dieu » dans la mesure où il s’agit « du seul moyen crédible d’unifier le peuple dans des liens de paix, car plus les marchandises circulent librement entre les frontières, moins les armées les franchiront ». Cette logique au cœur de la politique britannique depuis des siècles n’est pas si éloignée de celle qui a fondé l’Union européenne. Quoi qu’il en soit, Boris Johnson souhaite (en « toute humilité » selon lui) que le Royaume-Uni se fasse le héraut du libéralisme « dans un moment où l’humanité a besoin d’un gouvernement qui, quelque part, affirme sa volonté de soutenir la liberté des échanges ».

Il est frappant de constater à quel point l’argumentaire du Premier ministre fait une fois de plus appel à une vision en partie mythique du rôle international du Royaume-Uni à l’époque de l’Empire. Si ce dernier a soutenu le libre-échange, c’est souvent à son seul profit. S’il a poursuivi l’équilibre des puissances et la paix sur le continent, c’est pour assurer la préservation de sa domination sur les échanges internationaux. Sous un angle plus contemporain, l’analyse n’est pas sans paradoxe. Promouvoir le libre-échange tout en quittant une construction qui l’a approfondi comme nulle part ailleurs sur le globe peut paraître étonnant. Enfin, pour conclure sur ce passage, Boris Johnson semble ignorer qu’une partie de la population britannique s’est prononcée en faveur du Brexit justement en réaction à une libéralisation des échanges qui, par son manque de régulation, est loin d’avoir été bénéfique pour tous. Mais, une fois de plus, Boris Johnson est un homme politique, pas un historien soucieux de mettre en valeur les subtilités de l’Histoire de son pays. Nous passerons également sur le fait que la crise liée au Coronavirus pourrait sérieusement réfréner les ambitions du Premier ministre.

La suite du discours visait assez logiquement à valoriser ce qu’était le Royaume-Uni avant l’adhésion aux Communautés européennes. Par une formule très physique, le Premier ministre soutient que « nous [les Britanniques] devons échauffer nos nerfs, nos muscles et nos instincts qui n’ont plus été sollicités depuis un demi-siècle ». Il est inutile de souligner l’exagération que recèle cette phrase. Mieux vaut se concentrer sur ce qu’elle implique de tangible et de plus réaliste : le retour à une politique commerciale diversifiée qui ne fait plus de l’UE son cœur. Boris Johnson a insisté sur le levier du Commonwealth dans une version renouvelée de la théorie churchillienne des trois cercles. Il s’agirait d’en faire un forum pour développer de nouvelles zones de libre-échange, en particulier en vue d’investir l’Asie-Pacifique qui est désormais l’une des zones de croissance économique la plus importante au monde. Les potentialités avec la Nouvelle-Zélande et l’Australie ne sauraient être éludées, tout comme avec l’Inde. Boris Johnson assume donc clairement un retour au statut antérieur à 1972, tout en envisageant des partenariats inédits : « nous engagerons des relations commerciales avec le Japon et les autres nations de l’ASEAN, mais aussi avec nos vieux amis et partenaires que sont l’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Canada dont nous nous sommes délibérément détournés depuis le début des années 1970 ».

La diversification proposée ne met pas à l’écart les États-Unis, mais il est intéressant de constater que Boris Johnson ne développe pas autant qu’on aurait pu le penser des modalités plus précises de cette collaboration. Il est plutôt fait mention de lignes rouges à ne pas dépasser sur lesquelles nous reviendrons en conclusion.

Ce n’est donc qu’après avoir abordé les deux premiers cercles que Boris Johnson s’est concerté sur la future relation avec l’Union européenne. Alors qu’il est souvent accusé de vouloir favoriser l’émergence d’un « Singapour sur Tamise » et de détricoter les normes sanitaires, sociales et environnementales d’origine européenne, le Premier ministre s’est permis de faire la leçon à l’Union européenne. Force est d’admettre que la démonstration est assez bien argumentée. Elle doit être mise en miroir avec une forme d’interventionnisme que Boris Johnson a soutenu depuis la campagne électorale de décembre 2019 et les limites à un futur partenariat avec les États-Unis. Nous donnons la traduction de ce passage du discours qui est assez édifiant :

« L’UE a attendu jusqu’à l’année dernière avant d’introduire deux semaines de congé paternité ; nous, au Royaume-Uni, le garantissons depuis près de 20 ans. (…) L’UE prévoit que le congé maternité soit rémunéré pour au moins deux semaines. Le Royaume-Uni offre jusqu’à une année, avec 39 semaines payées et une option de conversion du congé en un congé parental partagé. (…)  En ce qui concerne le défi environnemental majeur de notre temps, peut-être le plus important que l’espèce humaine doive affronter, le Royaume-Uni a été la première économie au monde – longtemps la seule au sein de l’UE – à imposer une obligation juridique de neutralité carbone à l’échéance de 2050. »

Ces quelques assertions sont l’occasion, pour Boris Johnson, d’insister sur sa volonté de maintenir des standards élevés sur les matières évoquées, dont certains sont bien supérieurs à ceux exigés par l’Union européenne. À cet égard, il n’est pas inutile de mentionner le lobbying intense que plusieurs associations de protection de l’environnement mène afin que le gouvernement adopte des mesures plus soucieuses de l’environnement, notamment en matière de pêche. En revanche, il est exclu qu’un traité vienne dicter aux Britanniques quels seront les standards environnementaux, sanitaires et sociaux. Dans le même esprit, le Premier ministre souligne qu’il n’a jamais été question d’être un concurrent déloyal avec l’Union européenne dans le marché. Loin de ses sorties de routes provocatrices dont il est coutumier, Boris Johnson fait un bilan chiffré et comparé des recours en manquement dont le Royaume-Uni a fait l’objet et des montants dépensés en aides d’État afin de démontrer que son pays a été un bien meilleur élève que la France ou l’Allemagne.

Le Premier ministre conclut en rappelant avec force que « le Royaume-Uni n’est pas une puissance européenne instituée par des traités ou le droit, mais par les faits irrévocables de l’Histoire, de la géographie, de la langue, de la culture, de l’instinct et du sentiment d’appartenance ». Ces aspects de « vouloir vivre ensemble » sont clairement valorisés au terme du discours : « c’est le moment pour nous de repenser à notre passé et de passer à la vitesse supérieure, afin de capturer à nouveau l’esprit de nos ancêtres navigateurs qui sont immortalisés ici au-dessus de nous, et qui ont apporté tant de richesses, mais aussi bien plus que cela (…) ».

Pour résumer, Boris Johnson a révélé une doctrine politique très traditionnelle d’un point de vue anglais, fondée sur trois piliers : la réaction (au sens de réactionnaire, voir notre post sur l’Empire 2.0 et l’anglosphère), l’actualisation de la théorie des trois cercles de Churchill, et une relation diplomatique classique avec l’UE pour assurer la promotion de standards partagés, en dehors de tout cadre institutionnel et juridique strict.

Ces trois orientations d’une réelle cohérence conservatrice anglaise se retrouvent dans les lignes directrices fort détaillées qui ont été publiées par le gouvernement britannique.

  1. Les lignes directrices du gouvernement britannique

Long de 36 pages, le document est bien plus explicite et clair que ce qu’avait produit l’équipe de Theresa May à l’occasion de la négociation sur le traité de sortie.

Le Royaume-Uni souhaite que « les deux parties respectent leur autonomie juridique et le droit de gérer leurs ressources comme il leur convient », ce qui signifie que les Britanniques ne concluront pas un accord qui aurait pour but d’aligner la réglementation sur celle de l’Union européenne. Le ouvernement rejette toute autorité d’une quelconque institution européenne, en particulier la Cour de justice ou de tout organe supranational.

Le futur accord est conçu par les autorités britanniques comme la base d’autres traités sectoriels qui couvriront principalement la pêche, la coopération judiciaire en matière pénale, le transport, et l’énergie (autant de secteurs pour lesquels le rapport consacre un passage spécifique dans la partie 2). Pour chacun de ces domaines, la gouvernance sera ad hoc et sans aucun rôle dévolu à la Cour de Justice. En matière de coopération pénale, le gouvernement confirme l’attachement aux droits de l’Homme et au principe du rule of law. Néanmoins, en vertu de l’autonomie de leur système juridique respectif, l’accord ne doit pas indiquer les modalités précises auxquelles les autorités britanniques ou les États membres de l’UE devront se soumettre pour protéger les droits de l’Homme. Downing Street a ainsi rappelé que le Royaume-Uni respecterait bien la Convention européenne des droits de l’Homme, mais que cette obligation ne nécessitait pas d’être intégrée dans l’accord international.

Ces pistes générales conduisent le gouvernement britannique à vouloir privilégier un accord commercial proche de ceux qui ont été conclus avec le Canada et le Japon (dont vous pouvez retrouver l’économie ici pour le Canada et ici pour le Japon). Il est aussi fait référence aux arrangements déjà convenus avec l’Australie, ou encore avec la Nouvelle-Zélande en matière sanitaire.

En dernier lieu, la participation partielle à plusieurs programmes européens est retenue, sur le fondement d’une contribution financière juste et appropriée : Horizon Europe, le Euratom Research and Training, Copernicus et Erasmus +. L’accès au service de surveillance spatiale européen et au Service complémentaire européen de navigation par satellites géostationnaires.

Finalement, la stratégie britannique est claire : à partir d’un accord général, décliner des partenariats spécifiques pour les secteurs sensibles en s’appuyant sur des gouvernances sui generis, indépendantes des institutions de l’UE. Le but est d’éviter toute immixtion d’une institution intégratrice (du type de la CJCE) dans une relation qui se veut exclusivement intergouvernementale. L’Union européenne s’oppose à une telle perspective.

  1. La réaction de l’Union européenne

Les Européens s’attendent à des négociations difficiles. Le même constat avait été fait au début des discussions sur l’accord de retrait. Cependant, le motif en est distinct. En 2017, c’est l’impréparation britannique qui avait suscité de l’inquiétude au sein de la task force. Aujourd’hui, c’est la détermination claire et nette de l’équipe de négociateurs venus d’outre-Manche qui laisse présager de rudes échanges.

La ligne de conduite de l’UE est limpide : aucun traitement préférentiel ne pourra être consenti au Royaume-Uni s’il ne s’aligne pas sur les standards européens, et ce, en le reconnaissant explicitement dans le futur traité. Concrètement, cela implique que le niveau des droits de douane découlera du degré de maintien des standards européens. Comme le Royaume-Uni espère obtenir les droits de douane bas (voire nuls) et éviter au maximum les restrictions d’effet équivalent, il ne semble pas avoir d’autre choix que de céder à l’exigence européenne. Sur ce point, deux conceptions de la relation future s’opposent : l’une très formelle et juridique (UE) ; l’autre plus souple, fondée sur une confiance réciproque des partenaires relevant de la coopération diplomatique (RU). Pour l’Union, il s’agit de préserver à la fois l’intégrité du marché intérieur et, plus subrepticement, de conserver le Royaume-Uni dans son orbite commerciale. Or la position britannique est justement d’éviter que le pays soit, in fine, satellisé par l’Union européenne via l’harmonisation réglementaire. C’est sans doute ce qui explique que le texte du gouvernement britannique ne mentionne pas le level playing field, alors même qu’il est contenu dans la déclaration politique censée orienter les relations futures. Il faut rapprocher cette prise de distance avec celle de Michael Gove exprimée début février. Il soutenait que la restauration  de contrôles aux frontières serait sans doute incontournable afin que le Royaume-Uni retrouve la plus grande autonomie normative possible.

Le 5 mars, lors de sa conférence de presse rendant compte de la première semaine de négociations, Michel Barnier a logiquement affirmé que « pour être tout à fait franc, il y a beaucoup de divergences, et des divergences très sérieuses », au-delà de la pierre d’achoppement du level playinf field. Trois autres points critiques ont été identifiés : la portée de l’accord qui, pour les Européens, doit être global et non pas accompagné d’une myriade de traités sectoriels ; la politique de la pêche ; et la coopération pénale et ses modalités qui impliquent une référence au système de la Convention européenne des droits de l’Homme.

Sur ces différents aspects, il n’est pas acquis que les 27 soient en situation d’imposer leurs vues, en particulier pour la pêche. Certes, le marché halieutique britannique est fortement dépendant du marché européen (à hauteur de 70 % des exportations). Mais les voisins de l’UE se verraient priver d’un accès majeur à des ressources abondantes si aucun accord n’était conclu sur le sujet. De façon plus générale, Stéphane Madaule a expliqué dans les colonnes du Monde, que le Royaume-Uni, dont le volume des échanges commerciaux est réalisé pour moitié avec les 27, pourra « diversifier ses importations », car « rien ne l’empêche d’acheter ailleurs, tout en continuant d’amplifier le mouvement déjà engagé depuis plus de dix ans de croissance de ses exportations vers le reste du monde. » L’économiste ajoute que « dans cette négociation, en cas de non-accord, l’Union européenne est donc bien plus exposée que le Royaume-Uni à une contraction drastique des flux bilatéraux que risquerait d’engendrer l’instauration de barrières douanières. »

Quant à l’exigence européenne d’une référence à la Convention européenne des droits de l’Homme dans le futur traité, elle peut également être mise à mal. A priori, les Britanniques n’ont pas tort d’affirmer qu’une telle mention n’est pas utile. Rappelons, à cet égard, que le Human Rights Act de 1998 garantit le respect du droit européen des droits de l’Homme au Royaume-Uni. Toutefois, il faudrait être naïf pour ne pas voir dans la réserve britannique une manifestation supplémentaire de la volonté de rompre avec l’autre grand système juridique supranational du continent européen. Les intentions du gouvernement de Boris Johnson, qui ne sont pas encore tout à fait claires sur ce point, devront être explicitées.

Il en va de même pour une dernière problématique qui n’est même pas analysée dans les lignes directrices de Downing Street : les conditions de mise en œuvre du protocole sur l’Irlande du Nord. Cet oubli pourrait confirmer des rumeurs, dont plusieurs médias se sont fait les échos, à savoir que Boris Johnson aurait demandé à son équipe de négociateurs de tenter de contourner le protocole. Une telle stratégie paraît hasardeuse, car elle serait synonyme d’une violation d’un traité international et susceptible d’entamer sérieusement la confiance des partenaires européens.

Conclusion

Maintenant volontairement certaines ambiguïtés, le projet britannique tente de concilier l’objectif d’une relation commerciale étroite avec l’Union tout en s’assurant que cela ne se traduise pas par l’apparition de nouvelles chaînes juridiques et institutionnelles qui annihileraient les ambitions d’une plus grande internationalisation de son commerce. La centaine de fonctionnaires dépêchée à Bruxelles sous la férule du très expérimenté David Frost illustre le sérieux avec lequel le gouvernement britannique aborde cette seconde phase du Brexit. Rien à voir, par conséquent, avec la désinvolture de David Davis venu les mains vides ouvrir les négociations sur l’accord de retrait avec Michel Barnier en 2017.

L’analyse de la doctrine de Downing Street convainc également que le futur partenariat avec les États-Unis ne sera pas si simple à trouver. Éludé dans la majorité des comptes rendus des dernières semaines sur le Brexit, le document gouvernemental fixant les conditions d’un accord commercial transatlantique reprend les lignes rouges tracées par Boris Johnson : il est hors de question d’intégrer le NHS aux discussions et les standards environnementaux et sanitaires devront être préservés. L’invasion des étals des supermarchés britanniques par du poulet au chlore américain n’est pas du tout d’actualité. Les 184 pages du texte témoignent, là encore, d’une stratégie précise et d’ores et déjà bien avancée du Foreign Office.

L’approche des négociations par Boris Johnson s’avère peut-être plus subtile que prévu, même si elle contourne les sujets qui fâchent et ne parvient pas à surmonter certaines contradictions. Il est encore impossible de dire ce qui sera finalement conclu, mais la première semaine d’échanges a démontré que le Royaume-Uni, qui a déjà fait céder l’Union européenne sur le backstop il y a quelques mois, n’est vraisemblablement pas dans la position de faiblesse qui fut dépeinte à l’envi par nombre de commentateurs.

Retour sur la journée d’études “Brexit Conundrums” à l’Université de Versailles

Comme promis, nous publions quelques textes des échanges sur le Brexit qui se sont déroulés le 29 mars 2019 à l’ancien hôpital royal de Versailles lors du colloque “Brexit Conundrums”. Nous profitons de cette retranscription pour remercier Emmanuelle Saulnier-Cassia de son organisation et de son accueil qui ont favorisé des discussions particulièrement riches.

SOMMAIRE :

ÉLÉMENTS INTRODUCTIFS

Lecture poétique introductive,par Jeremy McBride, Barrister, Monckton Chambers, Londres, Professeur invité, Central European University

Décoder la dystopie du Brexit par Philip Allott, Professeur émérite de droit international, Université de Cambridge

L’économie britannique ne s’est pas (encore) effondrée ?, par Jérôme Creel, Chercheur à Sciences Po-OFCE et à l’ESCP Europe

L’ACCORD DE RETRAIT ET LA RELATION COMMERCIAL FUTURE

La Chambre des Communes et l’article 50 : un pouvoir sans influence ?, par Jack Simson-Caird, Chercheur au Centre Bingham de Londres

Les incertitudes pesant sur les accords commerciaux de l’UE et du Royaume-Uni, par Patrick Jacob, Professeur de droit public à l’Université Versailles Saint-Quentin

BREXIT, UE ET CEDH

De la redéfinition du principe d’intégration par le Brexit par Martin Quesnel, Maître de conférences de droit public, Université de Cergy Pontoise

Le contentieux du Brexit devant la Cour de Justice, par Julien Fouchet, avocat au barreau de Bordeaux

La prochaine étape : le retrait de la Convention européenne des droits de l’Homme ?, par Jeremy McBride, Barrister, Monckton Chambers, Londres, Professeur invité, Central European University

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Brexit : l’analyse des économistes Catherine Mathieu et de Henri Sterdyniak de l’OFCE

From the Guardian

L’Observatoire est heureux d’accueillir l’analyse de Catherine Mathieu, économiste au département Analyse et Prévision de l’OFCE et de Henri Sterdyniak, également économiste à l’OFCE et ancien administrateur de l’INSEE. Ils donnent leur point de vue sur le Brexit et les craintes économiques qu’il suscite. Dans la droite ligne éditoriale de l’Observatoire, leur réflexion fondée sur des statistiques bien établies souligne le risque réel, mais relatif du Brexit à court terme. Les prévisions à long terme s’avèrent bien plus difficiles à produire, tandis qu’une question essentielle demeure : le Brexit n’est-il pas de nature à réinterroger l’articulation entre politiques économiques nationale, européenne et mondiale, et plus largement de réfléchir au modèle économique dominant ?

L’article qui suit à été publié sur le blog de l’OFCE. Nous remercions les auteurs d’avoir permis la diffusion de leur billet. Vous pouvez retrouver les interventions régulières de Catherine Mathieu sur France Culture (avec laquelle le Directeur de l’Observatoire avait partagé une émission en 2018) et les textes de Henri Sterdyniak dans la revue Alternatives économiques. La liste complète de leurs publications, très riche, est disponible via l’onglet Contributeurs du site de l’Observatoire.

Brexit : le jeu de la poule mouillée

Le 29 mars 2019, le Royaume-Uni devrait quitter l’UE. Mais plus de 2 ans et demi après le vote des Britanniques pour une sortie de l’UE, rien n’est réglé. L’accord de retrait et la déclaration politique négociés par l’UE-27 et le gouvernement britannique et approuvés lors du Conseil européen du 25 novembre 2018[1] ont été massivement rejetés par le parlement britannique le 15 janvier 2019 (432 voix contre, 202 voix pour). Le 29 janvier, le parlement britannique a voté deux amendements : l’un refusant une sortie sans accord, l’autre demandant à Theresa May de rouvrir les négociations avec l’UE sur la question de la frontière irlandaise. L’UE-27 a immédiatement répliqué que cela n’était pas envisageable. Face à la menace d’une sortie sans accord, un No Deal, que ni l’UE-27, ni le gouvernement et le Parlement britannique ne souhaitent, qui calera le premier ? L’UE-27, qui accepterait de renoncer à un filet de sécurité irlandais sans date limite de sortie ? Le Royaume-Uni, qui resterait dans l’Union douanière ?

La négociation sur la sortie du Royaume-Uni de l’UE était obligatoirement difficile puisque l’objectif de l’UE-27 ne pouvait être de trouver un accord avantageux pour le Royaume-Uni, mais, au contraire, de faire un exemple, de montrer que sortir de l’UE a un coût important et ne permet pas de définir une autre stratégie économique. Le Royaume-Uni voulait à la fois pouvoir s’abstraire des réglementations européennes, pouvoir signer des accords commerciaux avec les pays tiers tout en conservant l’accès au Marché unique. Pour l’UE-27, le risque était qu’une fois sorti, le Royaume-Uni devienne un paradis fiscal et réglementaire, qui aurait pu être un cheval de Troie pour les entreprises américaines ou asiatiques.

Mais c’est la question de la frontière irlandaise qui a cristallisé les difficultés du Brexit. L’accord du 25 novembre prévoit en effet que pour éviter le rétablissement d’une frontière physique entre l’Irlande du nord et la République d’Irlande, un filet de sécurité s’appliquera (le backstop) : le Royaume-Uni restera membre de l’Union douanière, si aucun autre accord n’a été conclu avant la fin de la période de transition, et ce, tant qu’un accord n’aura pas été conclu, c’est-à-dire de façon possible pendant une période indéfinie. Le Royaume-Uni n’aura pas le droit d’appliquer une politique commerciale différente de celle de l’Union. Les produits britanniques entreront librement dans le marché unique, mais le Royaume-Uni s’alignera sur les dispositions européennes en matière d’aides publiques, de concurrence, de droit du travail, de protection sociale, d’environnement, de changement climatique et de fiscalité. De plus l’Irlande du Nord continuera de s’aligner sur les règles du marché unique en matière de TVA, droits d’accise, règles sanitaires.

Une majorité de parlementaires britanniques sont opposés à ce backstop, pour deux raisons principales. Tout d’abord, il serait susceptible d’aboutir à un traitement de l’Irlande du Nord différent de celui du reste du Royaume-Uni, ce à quoi s’oppose particulièrement le parti unioniste irlandais (DUP), qui permet au gouvernement conservateur de Theresa May d’avoir la majorité absolue au parlement. De plus, pour les Brexiters, le caractère illimité dans le temps du backstop, qui empêcherait le Royaume-Uni de quitter l’union douanière sans accord de l’UE, pose aussi problème. Car en vertu de l’accord, le Royaume-Uni pourrait rester dans l’union douanière de façon permanente, ce qui interdirait des négociations commerciales avec des pays tiers, de s’éloigner des réglementations européennes, de se lancer dans une politique de dérégulation qui pourrait faire du Royaume-Uni un paradis fiscal et réglementaire. Certains Brexiters, dont Dominic Raab, étaient en faveur de limiter le backstop dans le temps (par exemple jusqu’à la fin de la période de transition). L’intransigeance de l’UE-27 sur le backstop dans le temps avait d’ailleurs conduit Dominic Raab à démissionner de son poste de ministre en charge du Brexit à la mi-novembre.

Le 15 janvier 2019, les parlementaires travaillistes ont voté contre le projet d’accord, même les partisans d’un soft brexit, tel que le Traité l’organise. Les travaillistes espèrent depuis de nombreux mois mettre le gouvernement en minorité et provoquer des élections anticipées qui leur permettraient de revenir au pouvoir. Ils prétendent qu’ils reprendraient ensuite les négociations, se faisant fort de parvenir à un accord meilleur pour le Royaume-Uni, qui lui permette à la fois de bénéficier « des mêmes avantages qu’actuellement en tant que membres de l’union douanière et du marché unique » et de contrôler les flux migratoires, mais l’UE-27 refuse nettement toute reprise des négociations. Rester membre du Marché unique impliquerait d’accepter la souveraineté de la CJUE de renoncer au contrôle des flux migratoires, à la possibilité de conclure des accords commerciaux avec les pays tiers. Le Royaume-Uni devrait se plier aux règles européennes sans avoir la moindre influence à Bruxelles.

Theresa May présentera au parlement britannique les résultats de ses demandes de renégociation du backstop avec l’UE-27 le 13 février prochain. Quatre issues semblent également envisageables aujourd’hui, mais aucune n’est jugée acceptable à la fois par le Royaume-Uni et l’UE-27 :

  • L’UE-27 accepterait de discuter rapidement de nouveaux arrangements pour remplacer le backstop. Il n’y aurait pas de frontière physique, mais des enregistrements des marchandises dans des bureaux de douane en Irlande et Irlande du Nord, des patrouilles de douaniers, des contrôles phytosanitaires à l’arrivée des bateaux dans les ports et aéroports de l’île d’Irlande. Mais le Royaume-Uni n’échappera pas au choix entre libre entrée de ses produits dans le marché unique et libertés douanière et réglementaire.
  • Le Royaume-Uni demanderait un report de la date de sortie de l’UE. L’UE-27 n’y serait pas opposée en principe, mais à condition que les Britanniques envisagent des propositions susceptibles d’être acceptées par l’UE-27, ce qui n’est pas le cas actuellement.
  • Un nouveau référendum pourrait être organisé, susceptible de défaire le premier et de laisser le Royaume-Uni dans l’UE. Jusqu’à présent, le gouvernement britannique reste ferme sur le point qu’un nouveau référendum serait un affaiblissement de la démocratie et ne ferait qu’accroître les divisions entre Britanniques. Il faudrait aussi s’entendre sur la question qui serait soumise aux électeurs entre rester dans l’UE, sortir sans accord, sortir avec l’accord du 25 novembre, renégocier. Par ailleurs, il ne serait guère porteur pour l’UE que le RU y reste finalement de mauvaise grâce.
  • Le No Deal n’est souhaité par personne, mais c’est la solution par défaut. Dans cette situation, les préparations dans la perspective d’une sortie sans accord s’intensifient au Royaume-Uni comme dans l’UE.

No deal : quels impacts macroéconomiques à court terme ?

La non-ratification entraînerait une sortie sans accord. Nous écartons les scénarios catastrophes où les échanges seraient immédiatement paralysés ; où les accords en matière de transports aériens, maritimes ou ferroviaires seraient rompus ; où des visas seraient établis ; où les diplômes et autres permis de conduire ne seraient plus reconnus. Selon le scénario le plus noir envisagé par la Banque d’Angleterre fin novembre (Banque d’Angleterre, 2018), la chute du PIB britannique pourrait atteindre 10,5 % en un an dans le cas d’une sortie sans accord ni période de transition. Mais l’intérêt des deux parties serait un accord minimal de sorte que des dispositifs provisoires évitent ces ruptures brutales. Et depuis plusieurs mois le Royaume-Uni comme les pays de l’UE-27 mettent en place des plans d’action d’urgence qui éviteront une sortie chaotique.

En cas de sortie sans accord, les deux pays devront respecter les principes de l’OMC. L’UE devra appliquer des droits de douane aux produits britanniques et les britanniques aux produits européens, du moins tant qu’un accord de libre-échange n’est pas signé (sinon, tous les pays tiers pourraient demander le même régime). Ces droits de douane seraient faibles en moyenne, de l’ordre de 3 à 4 %, compte tenu de la structure des échanges, mais importants dans certains secteurs (céréales, viande, …).

Jusqu’à présent, les marchés financiers n’envisagent pas non plus de sortie chaotique : l’indice FTSE-All Share a évolué comme les autres grandes bourses européennes (baisse au second semestre 2018 et légère reprise en janvier 2019) ; le taux de change livre-euro fluctue entre 1,10 et 1,15 depuis la fin novembre ; le taux des obligations publiques à 10 ans britanniques a légèrement baissé, passant de 1,4 % fin novembre à 1,3%, soit un écart restant de l’ordre 1,1 point avec le taux allemand.

Dans sa prévision publiée le 6 février, le NIESR (Hantzsche et al., 2019) retient comme scénario central celui d’un soft Brexit, qui conduirait à une croissance de 1,5 % du PIB britannique en 2019, ce qui est similaire à la prévision de l’OFCE d’octobre 2018, et de 1,7 % en 2020 (soit un peu plus que la prévision de l’OFCE, à 1,5 %). En cas de No deal, le NIESR présente deux simulations réalisées à l’aide du modèle NiGEM : dans la première, en l’absence de réaction de politique économique, la croissance du PIB serait de 0 % en 2019 et en 2020 ; dans la deuxième, la politique monétaire et la politique budgétaire interviendraient pour soutenir l’activité, ce qui porterait la croissance du PIB à 0,3% en 2019 et la ramènerait à 1,7% en 2020, soit un coût à court terme du No deal de l’ordre de 1,2%.

Brexit : quels impacts macroéconomiques à long terme ?

De nombreuses études ont cherché à évaluer l’impact à long terme du Brexit (pour une revue de littérature récente, voir par exemple : Tetlow et Stojanovic, 2018, Mathieu, 2018). La plupart des études estiment que l’impact sera négatif pour l’économie britannique, à l’exception notable de celles des économistes libéraux (Leave Means Leave et al., 2017). Le tableau présente les impacts à long terme sur le PIB selon les études les plus souvent citées, l’impact à long terme allant de quasiment 0, dans le cadre d’un accord de libre-échange (Felbermayr et al., 2017) à -13,3% dans le cas d’un accord de type OMC (Dhingra et al., 2017). Les études considèrent généralement que même un accord de libre-échange, sans droits de douane, mettrait des barrières non tarifaires aux échanges, en particulier aux chaînes de production internationales. Leur analyse se déroule généralement en trois étapes. Dans une première phase, elles utilisent un modèle de gravité pour évaluer la réduction des échanges qu’induirait la sortie du Royaume-Uni du marché unique, en tenant compte des barrières tarifaires, des barrières non tarifaires et des gains potentiels d’accords de libre-échange avec des pays tiers. Dans une deuxième phase, elles utilisent un modèle d’équilibre général calculable (MEGC) pour évaluer les pertes d’efficacité, induites par ces barrières, par la réduction des échanges, par la diminution de la taille de la production (pertes de gain d’économies d’échelle), par la moindre intensité de la concurrence. Ces pertes d’efficacité se traduiraient par des pertes de PIB. Dans une troisième phase, certaines études y ajoutent des effets dynamiques : la moindre ouverture économique (en termes d’échanges commerciaux et d’investissements directs étrangers) réduirait l’incitation à innover, la capacité à importer les innovations technologiques, donc la croissance de la productivité du travail, et par conséquent pas seulement le niveau, mais aussi le taux de croissance du PIB.

En règle générale, les effets statiques obtenus avec un MEGC sont relativement faibles puisque ces modèles font les hypothèses de maintien du plein emploi et d’une forte flexibilité entre les secteurs économiques. Par ailleurs, on peut penser que les études surestiment en général l’impact du Brexit dans la mesure où elles supposent une totale symétrie (les pertes à la sortie du marché unique sont évaluées à partir des gains à l’entrée) en oubliant les effets d’hystérèse ; elles prennent mal en compte la volonté des Britanniques de s’ouvrir sur le « grand large », en particulier vers les États-Unis, la Chine et les pays du Commonwealth. Les effets dynamiques inscrits dans les modèles sont toujours très forts mais ils n’ont guère de base empirique : le ralentissement constaté des gains de productivité dans les pays développés affaiblit la vision d’un fort impact de l’ouverture économique sur les gains de productivité.

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Durant les négociations, Theresa May a poursuivi un double objectif : celui de faire sortir le Royaume-Uni de l’UE pour respecter le résultat du référendum de juin 2016, tout en maintenant un partenariat étroit avec l’UE. Mais elle n’est pas parvenue à rassembler une majorité autour d’une stratégie forte et crédible. L’UE a pour sa part montré son unité et son intransigeance : sortir de l’UE était pénible et coûteux ; ce n’était pas en fait un choix possible. Deux ans et demi après le référendum, la question que pose le Brexit demeure : que faut-il laisser à la souveraineté nationale face à la mondialisation et à la construction européenne ? La réponse n’est pas évidente si l’on considère des questions telles que la concurrence fiscale, la lutte contre le changement climatique, l’immigration, le système social…

Bibliographie

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Dhingra S., H. Huang, G. Ottaviano, J. P. Pessoa, T. Sampson et J. Van Reenen, 2017, « The Costs and Benefits of Leaving the EU: Trade Effects », CEP Discussion Paper, 1478, avril.

Felbermayr G., C. Fuest, J. Gröschl et D. Stöhlker, 2017, « Economic effects of Brexit on the European Economy », Econ Pol Policy Report, 04-2017, novembre.

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Hantzsche A., Kara A. et G. Young, 2019, « Prospects for the UK economy », National Institute Economic Review, février.

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Kierzenkowski, R., N. Pain, E. Rusticelli, et S. Zwart, 2016, « The Economic Consequences of Brexit: A Taxing Decision» OECD Economic Policy Paper 16.

Leave Means Leave, Labour Leave and Economists for Free Trade, 2017, New Model Economy For A Post-Brexit Britain.

Mathieu C., 2018, Brexit : Le prix de la liberté, Mimeo.

Rojas-Romagosa H., 2016, « Trade effects of Brexit for the Netherlands », CPB Background Paper, juin.

Tetlow G. et A. Stojanovic, 2018, Understanding the economic impact of Brexit, Institute for Government, octobre.

Note

[1] Pour une présentation de l’accord, voir : Catherine Mathieu et Henri Sterdyniak « Brexit : l’accord du 25 novembre », OFCE Le Blog, 30 novembre 2018 – https://www.ofce.sciences-po.fr/blog/10652-2/