Archives par mot-clé : Projet de loi

Et le premier amendement fut…

https://assets3.parliament.uk/iv/main-large//ImageVault/Images/id_23062/scope_0/ImageVaultHandler.aspx.jpg

La Chambre des Lords apparaît, une fois de plus, comme la voie de la raison dans le débat législatif. Par une une majorité de 358 pairs contre 256, elle a amendé le projet de loi autorisant le Gouvernement à notifier le retrait du Royaume-Uni de l’UE. Cette modification vise à protéger les droits des citoyens européens résidant sur le sol britannique durant une période de trois mois à partir de l’activation de l’article 50 du TUE.

Cet amendement, qui semble raisonnable, n’est pas tellement discuté sur le fond par le Gouvernement. Ce qui inquiète ce dernier sont les conséquences procédurales d’une telle modification. En effet, le texte ainsi amendé doit de nouveau passer par la Chambre des Communes. La navette parlementaire (le ping-pong) allonge forcément le temps d’adoption de la législation. Theresa May pourrait donc être contrainte de retarder le moment de la mise en œuvre de l’article 50.

44 amendements ont été déposés (liste complète : amendements). C’est le 9B qui a été adopté. La Chambre des Communes pourra l’écarter. Si la Chambre des Lords ne se soumet pas, les Communes auront, in fine, le dernier mot en vertu des lois sur le Parlement de 1911 et de 1949, mais seulement à l’issue d’un délai qui renverrait la notification prévue à l’article 50 bien au-delà du mois de mars 2017.

De surcroît, la convention de la Constitution qui prévoit que les lords ne sauraient s’opposer substantiellement à un projet de loi prévu par le programme du parti majoritaire aux Communes (convention dite « Salisbury ») ne s’applique pas en l’espèce. En effet, le manifeste électoral des conservateurs de 2015, s’il prévoyait le référendum, n’avait pas promis la sortie de l’Union européenne. Il s’agit, sur ce point, d’un des écueils résultant de l’absence d’élections générales qui auraient dû logiquement se tenir à l’issue du vote du 23 juin 2016. En l’absence de mandat clair quant aux modalités de sortie de l’Union européenne, la majorité conservatrice aux Communes et le Gouvernement qui en découle ne peuvent arguer d’une promesse électorale devant la Chambre haute afin de passer outre leur opposition temporaire.

Toutefois, les Lords ont écarté l’idée de s’opposer frontalement au Gouvernement sur ce projet de loi. L’adoption de cet amendement devrait seulement ralentir le processus de quelques jours. Le Gouvernement n’en a pas moins été heurté et a tout fait pour que l’amendement ne passe pas (justifiant le vote à l’étape du Committee stage, ce qui est rare à la Chambre des Lords). Cette attitude démontre la nervosité d’un Exécutif qui peine à convaincre d’une stratégie qui s’apparente à de la précipitation en raison de promesses temporelles discutables. Notons que l’Union européenne a soutenu le Gouvernement dans sa volonté d’aller vite. Nous pouvons comprendre ce positionnement qui n’est pas sans calcul pour placer le Royaume-Uni face à ses contradictions et pour faire en sorte que son choix soit payé comptant. Pourtant, la complexité et le caractère sui generis de la situation auraient sans doute mérité plus de pondération et de prudence. C’est justement ce que les lords tentent d’instiller dans le débat actuel, conformément à leur rôle d’experts et de « chiens de garde » dans le cadre des procédures démocratiques.

L’intervention de Lord Hope à la Chambre des Lords

Lord Hope of Craighead 2013.jpg

Nous évoquions, lors dans notre dernier billet, la question de savoir si le Parlement avait l’obligation d’intervenir pour valider l’accord final qui sera négocié par le Gouvernement britannique avec l’Union européenne. Le débat est en partie clos depuis que Theresa May a promis cet accord, ce qui a été rappelé dans le livre blanc. Il reste à savoir quelles seraient les modalités d’une telle approbation parlementaire (résolution ou législation). Le raisonnement de Lord Hope of Craighead, ancien vice-Président de la Cour suprême, et actuellement leader des membres non partisans de la Chambre des Lords (les crossbenchers) nous paraît d’une grande clarté. Nous en retranscrivons ici les passages principaux tirés du Hansard.

« Je voudrais mettre en garde le Gouvernement à propos de l’idée consistant à considérer qu’en introduisant ce projet de loi, il a respecté toutes les conditions exigées par la décision Miller de la Cour suprême. (…) La notification ne fait pas plus qu’initier la procédure de retrait prévue à l’article 50. Cet article établit clairement que ce processus implique deux étapes supplémentaires (…) : la négociation et la conclusion d’un accord entre l’Union et l’État concerné. Le projet de loi ne dit rien de ces deux étapes à venir. Je ne crois pas qu’il soit nécessaire de donner l’autorisation au Gouvernement de négocier, dans la mesure où aucun des droits du peuple (…) ne seront affectés ou abrogés à ce stade. Cependant, la conclusion de l’accord est un tout autre problème. (…) Le livre blanc (…) nous explique que le Gouvernement soumettra l’accord final entre le Royaume-Uni et l’UE à un vote des deux chambres. Ceci a été confirmé par le ministre en d’autres lieu le 7 février (…). »

Lord Hope explique ensuite qu’il reste à déterminer en quoi doit consister ce vote, car « obtenir une approbation par une résolution parlementaire n’est pas la même chose que disposer d’une autorisation législative ». C’est exactement ce qu’a précisé le jugement Miller en son § 123 et « c’est la raison pour laquelle la Cour a confirmé qu’une modification de la loi qui résulterait dès le commencement de la procédure de l’article 50 ne peut être produite qu’en vertu de la seule voie prévue par notre droit constitutionnel, c’est-à-dire par la législation parlementaire (…). »

Pour Lord Hope, le Gouvernement doit se soumettre à la même contrainte pour l’étape finale du processus. Quand bien même il y aurait des doutes sur ce point, la législation octroierait une certitude légale. Cela minimiserait les risques de recours juridictionnels ultérieurs. »

L’ancien juge conclut : « mon point de vue est que le Gouvernement ne peut se dédire des effets de la décision Mliller une fois le terme des négociations survenu. Tout dépend du respect de la souveraineté du Parlement. (…) J’espère vraiment que le Gouvernement sera sensible à cet argument et que des recours ultérieurs aux tribunaux ne seront pas nécessaires. »

Une conclusion qui sonne comme un avertissement pour le Gouvernement… et qui permet d’apprécier une fois de plus la pertinence des débats à la chambre haute (sur la chambre des Lords, voir l’excellent article du 23 février écrit par l’une de ses plus grandes spécialistes, Meg Russell : Don’t abolish the Lords. History shows it really can be reformed).

Première étape des débats à la Chambre des Lords

https://assets3.parliament.uk/iv/main-large//ImageVault/Images/id_14718/scope_0/ImageVaultHandler.aspx.jpg

Les 20 et 21 février 2017, la Chambre des Lords a procédé à la deuxième lecture du projet de loi devant permettre au Gouvernement de notifier à l’Union européenne le retrait du Royaume-Uni. Le débat était doublement exceptionnel : il est rare que deux jours soient consacrés à la deuxième lecture et près de 180 pairs ont participé aux échanges. 150 étaient attendus, ce qui était déjà inhabituel. La présence dans les tribunes du Premier ministre était aussi un événement rare (il ne peut s’assoir sur les bancs de la Chambre des Lords et débattre en vertu d’une convention de la Constitution).

Au terme de cette lecture, aucun vote n’a eu lieu. Aucun amendement n’a encore été discuté. Il est effectivement de coutume à la chambre haute de fonctionner ainsi jusqu’au Committee stage qui est l’étape où les amendements sont déposés.

Le sort des amendements paraît moins scellé qu’à la Chambre des Communes. La Chambre des Lords est moins contrainte par la discipline partisane, d’autant que le Gouvernement n’a pas de majorité. Il n’en demeure pas moins que les conservateurs et les travaillistes souhaitent tenir leurs troupes sur le sujet particulièrement sensible qu’est le Brexit.

Les débats à la Chambre des Lords demeurent calmes et moins propices aux coups d’éclat que connaît la Chambre des Communes. Ils sont souvent de bon niveau. Nous retiendrons, en particulier, l’intervention de la baronne Smith of Basildon (leader de l’Opposition et défavorable au Brexit) qui résume fort bien la situation à ce stade de la discussion du projet de loi :

« Nous ne bloquerons pas, ni n’anéantirons ou saboterons la législation que nous discutons. Quels que soient nos points de vue personnels, la déception et les véritables inquiétudes pour notre futur, ce n’est pas la fonction de cette Chambre. Cependant, ainsi que je l’ai déjà dit, nous ne signerons pas pour autant un chèque en blanc au Gouvernement. Ce serait irresponsable de se décharger allégrement au profit du Gouvernement de la négociation de notre futur sans implication parlementaire ou sans responsabilité, et en se contentant de demander [aux ministres] de revenir deux ans plus tard avec un accord. Si la souveraineté signifie quelque chose, elle doit signifier la responsabilité parlementaire. »

Par ailleurs, différentes notes et rapports de la Chambre des Lords ont été publiés en amont des discussions (consulter l’onglet Bibliographie-Rapports officiels). L’un d’eux résume la position de la Chambre qui est aussi riche d’enseignements quant au choix, par le Gouvernement, de passer par la procédure législative accélérée :

« Nous reconnaissons les impératifs politiques qui sous-tendent la décision de recourir à la fast-track legislation pour le projet de loi de notification du retrait de l’Union européenne, et le fait que les nombreuses préoccupations que nous pourrions avoir quant à la réduction du contrôle parlementaire sur une mesure d’une telle importance constitutionnelle sont limitées par la brièveté et la simplicité du projet. Nous soulignons, toutefois, que le recours à la procédure accélérée pour un projet de loi d’une telle signification constitutionnelle doit être exceptionnel. Cette circonstance ne saurait être considérée comme un précédent pour des textes similaires, comme le grand projet de loi d’abrogation ou toute autre législation relative au Brexit. »

En ce qui concerne le problème des modalités de consultation des administrations dévolues dans le processus de négociation en vue de la sortie de l’Union européenne, la Commission précise qu’il appartient « au Gouvernement, au Parlement et aux institutions dévolues de le résoudre ». Pourtant, la note gouvernementale explicative du projet de loi exclut clairement le consentement des administrations écossaise, galloise et nord-irlandaise.

Moins fondamentalement, la Commission chargée des pouvoirs délégués a rappelé que le projet de loi en cours de discussion n’octroyait aucune prérogative législative au Gouvernement.

Il faut d’ores et déjà reconnaître à la Chambre des Lords le soin de fixer les premières précisions sur la marge de manœuvre du Gouvernement. Même si la chambre haute doit encore être réformée, elle prouve une fois de plus son utilité et son indépendance par rapport à une chambre basse passablement inerte. Toutefois, elle n’a pas donné de réponse claire à la question de savoir si un nouveau projet de loi devra être déposé devant le Parlement pour valider l’accord de sortie conclu avec l’Union européenne (ou consentir au retrait sans un tel accord et au terme de l’échéance des deux années). Si la doctrine britannique s’oppose sur la valeur légale de cette obligation, rappelons que, sur le plan politique, Theresa May a prévu l’intervention du Parlement pour anticiper d’éventuelles rébellions dans le camp conservateur. La promesse ne dissipe pas toutes les interrogations. En effet, des inconnues demeurent quant aux conséquences qui résulteraient de l’absence d’un accord entre l’Union européenne et le Royaume-Uni deux ans après la notification. Les Britanniques sortiraient automatiquement de l’Union européenne sans que le Parlement ait pu y consentir, ce qui pourrait apparaître comme non conforme à la Constitution et au principe de souveraineté du Parlement (sur ce sujet, voir l’excellente note de Sir David Edward, Sir Francis Jacobs, Sir Jeremy Lever, Helen Mountfield, et Gerry Facenna : Opinion art. 50 final).

La procédure d’adoption à venir devant la Chambre des Lords

http://assets3.parliament.uk/iv/main-large//ImageVault/Images/id_10269/scope_0/ImageVaultHandler.aspx.jpg

Les Communes n’auront pas modifié d’un iota le projet de loi malgré des débats animés marqués par les envolées pro-européennes de Ken Clarke et le chant improvisé des parlementaires du SNP reprenant l’Hymne à la joie (un hobby largement partagé par la classe politique britannique comme l’avait déjà montré l’ancien Premier ministre David Cameron lors de sa dernière annonce au 10 Downing Street le 13 juillet 2016).

Rappelons que la procédure se doit d’être rapide, les Communes ayant adopté en décembre 2016 par 448 voix contre 75 une motion appelant le Gouvernement à invoquer l’article 50 avant la fin mars 2017. Après le jugement de la Cour suprême, le Gouvernement a sollicité de la Chambres des Communes le recours à la procédure législative accélérée (fast track legislation). À la suite de la déclaration gouvernementale justifiant le recours à cette procédure (pratique issue des recommandations d’un rapport de 2009 de la commission sur la Constitution de la Chambre des Lords), les étapes formelles d’adoption de la loi ont été franchies en une semaine aux Communes. À la chambre haute, la première lecture, purement formelle, a eu lieu le 8 février. Les débats de la deuxième lecture sont prévus les 21 et 22 février après une introduction par la baronne Evans of Bowes Park, membre du cabinet responsable des relations avec la chambre haute. 150 Lords comptent participer à cette lecture, ce qui est notable (et quand bien même cette assemblée est composée de plus de 800 membres). Le Committee Stage se déroulera le 27 février et le 1er mars. Le report stage et la 3e lecture sont fixés au 7 mars. Ces trois dernières étapes sont similaires à celles qui se déroulent sous le même nom devant les Communes. Theresa May pourrait donc notifier le retrait du Royaume-Uni au Conseil européen en mars 2017.

Retour sur les débats à la Chambre des Communes

http://www.lawsociety.org.uk/uploadedImages/site-images/blog/palace-of-westminster-630x284.jpg

Les débats portant sur la mise en œuvre de l’article 50 du TUE au Parlement nous permettent de familiariser le lecteur à la procédure parlementaire outre-Manche. En raison du caractère sensible du sujet, de réelles spécificités sont identifiables, notamment la discipline particulièrement stricte imposée aux membres du Parlement par les partis (three-line whip). Elle explique que les bancs des Communes aient été particulièrement fournis lors de la deuxième lecture.

Les schéma ci dessous permet de comprendre les différentes étapes de l’adoption d’une loi :

http://www.digitaldemocracy.parliament.uk/Content/images/in-report/passage-of-bill.jpgSource : UK Parliament

Après la deuxième lecture, le projet de loi est normalement examinée par une commission dédiée selon un programme déterminé par une motion adoptée par la Chambre. Toutefois, en raison de l’importance constitutionnelle du sujet, c’est un comité de chambre plénière qui se réunit depuis le 6 février. Tous les MPs sont susceptibles d’y apporter une contribution. Le comité est présidé par le deputy speaker (le vice-président de la Chambre, appelé aussi président des voies et moyens), Lindsay Hoyle. Les amendements sont déposés à ce stade. Pour le projet de mise en œuvre de l’article 50, six catégories principales sont prévues pour leur examen :

  • contrôle parlementaire
  • dévolution
  • statuts des citoyens européens et des expatriés britanniques
  • vote du Parlement à l’issu du processus ou organisation d’un second référendum
  • publication des études d’impact relatives à la sortie de l’UE et du marché unique
  • priorités fixées pour les négociations avec l’UE

Les amendements sont très majoritairement déposés par les partis d’opposition. Deux amendements sont soutenus par un conservateur, Jeremy Lefroy.

Voici l’agenda :

Lundi 6 février : examen de trois premières catégories d’amendements en deux groupes distincts (contrôle parlementaire et statuts des citoyens, d’une part ; dévolution, d’autre part).

Mardi 7 février : examen des amendements relatifs au vote du Parlement ou à l’organisation d’un seconde référendum à l’issue des discussions avec l’Union européenne, et des amendements concernant les études d’impact.

Mercredi 8 février : débat sur les derniers amendements (priorités fixées pour les négociations) suivi par le report stage qui permet d’identifier les amendements qui seront retenus pour la troisième lecture ou d’apporter les ultimes modifications au projet. La troisième lecture suit immédiatement le report stage. À ce stade, s’il y a un débat, aucun changement au projet n’est apporté. Au cas où aucun amendement ne serait retenu, certains parlementaires ont déjà annoncé qu’il s’opposerait à l’adoption du projet de loi lors de la 3e lecture. Cette journée est donc particulièrement importante.

À l’issue de la troisième lecture, le projet est examiné par la Chambre des Lords. Nous y reviendrons à l’occasion d’un post dédié à la procédure législative devant la Chambre haute.

Publication du projet de loi autorisant le Gouvernement à mettre en oeuvre l’article 50 du TUE

http://assets3.parliament.uk/iv/main-large//ImageVault/Images/id_19572/scope_0/ImageVaultHandler.aspx.jpg

Comme il était attendu, le Gouvernement de Theresa May a déposé devant la Chambre des communes un projet de loi très bref (un article substantiel) en vue d’enclencher le processus de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne.

Voici la traduction de la principale disposition (version originale en anglais disponible dans le lien ci-dessous) :

 » 1. Pouvoir de notifier le retrait de l’Union européenne

(1) Le Premier ministre peut notifier, en vertu de l’article 50 (2) du Traité sur l’Union européenne, l’intention du Royaume-Uni de se retirer de l’Union européenne.

(2) Cette section produit ses effets malgré les dispositions adoptées par ou sous l’empire de la loi sur les Communautés européennes de 1972 ou de toute autre texte ».

http://www.publications.parliament.uk/pa/bills/cbill/2016-2017/0132/17132.pdf