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L’indépendance écossaise après les élections du 6 mai 2021 : si loin, si proche

Le 6 mai se sont déroulées les élections locales partielles britanniques. Ce « super Thursday » avait pour objet de renouveler 143 conseils en Angleterre, 13 municipalités ou métropoles anglaises (dont le Grand Londres, le Grand Manchester et Liverpool), 35 chefs de police locale anglaise, le Parlement écossais et le Parlement gallois (le Sineed). Une élection législative partielle avait également lieu dans la circonscription du nord de l’Angleterre, à Hartlepool.

Les conservateurs ont remporté le scrutin anglais, ont gagné des sièges au Sineed, et restent stables en Écosse. Les travaillistes perdent de nombreux sièges en Angleterre, mais renforcent leur position au pays de Galles. Le parti national écossais (SNP) échoue à un siège de la majorité absolue au Parlement d’Édimbourg, mais les indépendantistes dans leur ensemble y parviennent grâce au progrès des Verts .

Bien que locales et partielles, ces élections recelaient deux enjeux majeurs : l’avenir de l’Écosse et la « santé politique » de Boris Johnson sur fond de crise pandémique et de gestion compliquée de la période post-Brexit.

La sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne a surtout pesé dans les débats en Écosse, les nationalistes considérant que cet événement est un changement de circonstance majeur justifiant un nouveau référendum d’indépendance après celui de 2014. L’Observatoire revient en premier lieu sur cette hypothèse à l’issue de résultats déterminants pour l’avenir de l’Écosse. Alexandre Guigue, après avoir présenté les enjeux du scrutin, souligne la complexité de la situation, tant politiquement que juridiquement. Nous reviendrons dans un prochain billet sur les enseignements à tirer des bons scores du parti conservateur en Angleterre et des travaillistes au pays de Galles.


L’indépendance écossaise après les élections du 6 mai 2021 : si loin, si proche

Par Alexandre Guigue, maître de conférences HDR en droit public, Centre de recherche en droit Antoine Favre, Université Savoie Mont-Blanc

Les élections législatives du 6 mai 2021 ont livré leur verdict au terme d’un suspense assez intense. Il y a plusieurs causes à cela : d’abord un mode de scrutin complexe qui rend les prédictions presque impossibles, ensuite l’enjeu indépendantiste qui a conduit à des votes très stratégiques ; enfin, un taux de participation record (63,4 %). Dans un tel contexte, les sondages ne pouvaient guère en prévoir l’issue. Entre l’annonce des premiers résultats et celle du score final, tout a été dit : que le SNP n’augmenterait pas son nombre de sièges (qui était de 61 sur 129 juste avant les élections mais de 63 sièges lors du scrutin de 2016), que les indépendantistes de tout bord pourraient se rapprocher d’une majorité des deux tiers (86 sièges), que les travaillistes résisteraient finalement bien grâce à leur nouveau leader ou encore que le nouveau parti indépendantiste, Alba, pourrait faire son entrée au Parlement. Rien de tout cela ne s’est confirmé. La plupart des partis ont fait du surplace : si le SNP a fait un bon score (64 sièges, soit un siège de plus que lors du scrutin de 2016, à un siège de la majorité absolue), comme les Verts (de 6 à 8 sièges), les partis traditionnels sont restés à un niveau plutôt stable si l’on compare par rapport aux résultats du scrutin de 2016 (encore 31 sièges pour les conservateurs, de 24 à 22 pour les travaillistes et de 5 à 4 sièges pour les libéraux-démocrates). Quant au nouveau parti d’Alex Salmond, Alba, il n’est pas parvenu à faire élire le moindre député. De tels résultats accentuent la pression sur le gouvernement central, mais un référendum ne semble pas pouvoir être rapidement organisé. Plusieurs enseignements peuvent être tirés de ce scrutin qui éclairent la poursuite du bras de fer engagé entre Édimbourg et Londres.

Les enseignements du scrutin

Le taux de participation élevé est sans doute l’un des premiers enseignements des élections du 6 mai 2021. Alors que le pays se remet à peine de la dernière vague du Covid 19, 63,4 % des électeurs se sont exprimés.

Taux de participation lors des élections législatives écossaises

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59 %49,4 %51,8 %50,4 %55,6 %63,4 %

La raison principale de cette forte participation tient à la polarisation du scrutin autour de la question de l’indépendance. Le SNP en avait fait un enjeu depuis le référendum de 2016 sur l’Union européenne (les électeurs écossais avaient voté contre le Brexit à 62 %), et la persistance de sondages favorables à l’indépendance pendant toute l’année 2020 avait renforcé sa position. Alors qu’il s’en était peu inquiété jusque-là, Boris Johnson a commencé à prendre la question plus au sérieux au début de l’année 2020, demandant à son Cabinet d’organiser une réflexion sur une nouvelle étape de la dévolution. L’objectif était de montrer à la population que l’indépendance n’était pas la seule solution. Dans ce contexte, les partis politiques au sud et au nord, comme la presse, se sont livrés à des comparaisons sur la manière dont le gouvernement écossais et le gouvernement britannique faisaient face à la crise sanitaire. Pour les indépendantistes, Nicola Sturgeon, à l’image de femmes chefs d’État très populaires (notamment Jacinda Ardern en Nouvelle-Zélande ou Angela Merkel en Allemagne), a prouvé sa compétence pour diriger un pays indépendant, en reconnaissant parfois des erreurs et en étant plus réactive que Boris Johnson. Mais le problème est qu’elle affronte plus d’un adversaire en Écosse puisque les travaillistes luttent, comme les conservateurs, contre la revendication du SNP. Surtout, la question est vitale pour le Labour qui a toujours eu besoin de bons scores en Écosse pour obtenir la majorité à Westminster. En conséquence de la polarisation du scrutin du 6 mai sur la question de l’indépendance, des stratégies de vote ont émergé pour faire barrage au SNP et l’empêcher d’obtenir la majorité absolue (65 sièges). Cette mobilisation de dernière minute explique que les intentions de vote favorables à l’indépendance ont commencé à marquer le pas dans les sondages de 2021 par rapport à 2020. Il en est allé de même des intentions de vote pour le scrutin du 6 mai 2021. Cette évolution indiscutable a même obligé Nicola Sturgeon à relativiser, le jour même du scrutin, l’objectif de l’obtention d’une majorité absolue pour le SNP. Au vu des résultats, elle a sans doute bien fait, car il aurait été maladroit d’en faire la condition d’une nouvelle demande pour la tenue d’un référendum et d’échouer, à 1 siège. Pour la First minister, ce qui compte bien plus est la domination durable du SNP à Édimbourg, et ce, sans partage. C’est cela, bien plus qu’une différence d’un siège ou deux, qui pourra peser sur l’avenir de l’Écosse.

Avec 64 sièges dans son escarcelle, soit un de plus qu’en 2016, il ne fait aucun doute que le SNP est le grand vainqueur des élections.

Nombre de sièges remportés par le SNP depuis 1998 lors des élections législatives en Écosse (sur 129 sièges)

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352747696364

Depuis son score historique de 2011 et ses 69 sièges gagnés, le SNP n’a jamais réalisé un tel score, mais il n’atteint pas la majorité absolue. Il y 10 ans, le résultat avait permis à Alex Salmond de négocier la tenue du référendum de 2014. Toutefois, un autre succès doit être signalé qui conforte les indépendantistes : celui des Verts, dont la percée avait été annoncée. Avec 8 sièges, ils sont la force d’appui indépendantiste qui permettra au SNP de gouverner et d’exiger, comme en 2011, un référendum.

L’échec le plus important est celui du nouveau parti d’Alex Salmond, Alba. Cet ancien dirigeant du SNP est fait l’objet depuis 2018 d’une procédure pour agressions et harcèlement sexuels. Ses démêlés ont même failli entraîner Nicola Sturgeon en raison de la manière dont l’affaire a été gérée par le gouvernement écossais. La Première ministre a été accusée d’avoir menti sur le moment où elle avait été mise au courant de l’affaire, ce qui revient à un manquement au code ministériel. Heureusement pour elle et le SNP, une enquête indépendante a conclu le 22 mars 2021 à l’absence de violation du code. Une conclusion inverse aurait sans doute eu des conséquences sur la popularité du parti indépendantiste au moment du scrutin. Lâché par ses anciens alliés, Alex Salmond s’est alors lancé seul dans une quête difficile. Le 8 février 2021, il a contribué au lancement du parti Alba (qui veut dire « Écosse » en gaelic écossais) et en a pris la direction en vue du scrutin du 6 mai 2021. Quoiqu’indépendantiste comme le SNP, ce parti milite pour une ligne dure et exige un référendum immédiat. Officiellement, le souhait d’Alex Salmond était de contribuer à la constitution, avec le SNP, d’un bloc indépendantiste au Parlement écossais, qui aurait pu peser de toutes ses forces dans l’obtention de la tenue d’un nouveau référendum. Finalement, Alba n’a remporté aucun siège et Alex Salmond a été battu dans la circonscription où il avait toujours été élu (sauf en 2003, année au cours de laquelle il ne s’était pas présenté). Les instituts de sondage ont même montré que la cote de popularité d’Alex Salmond était désormais inférieure à celle de Boris Johnson, ce qui est une performance en Écosse. Pour le SNP, l’échec d’Alex Salmond est une bonne nouvelle. Libéré de ses liens avec son ancien leader charismatique, le parti de Nicola Sturgeon se présente avec les apparences d’un parti plus raisonnable et moins extrémiste sur le sujet de l’indépendance, ce qui est de nature à plaire à un électorat encore partagé sur la question.

En contrepoint du succès du SNP, les résultats des partis traditionnels, conservateurs et travaillistes surtout, étaient scrutés de près. En effet, un score décevant aurait été de nature à favoriser le bloc indépendantiste face au bloc unioniste. Les résultats ne montrent finalement ni affaiblissement ni renforcement. En revanche, ils confirment la débâcle travailliste de 2021, qui sont les grands perdants des élections locales dans tout le Royaume-Uni. Un comparatif des résultats obtenus par les deux grands partis en Écosse depuis 1999 montre aussi à quel point l’Écosse n’est plus un terrain privilégié pour le Labour.

Tableaux présentant le nombre de sièges obtenu par les travaillistes et les conservateurs lors des élections législatives en Écosse

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Travaillistes565046372422
Conservateurs181817153131

Avec un parti Alba sans force électorale et un parti travailliste en échec, le SNP se dresse donc seul face au parti conservateur. Il n’est pas certain que le scrutin du 6 mai 2021 ait fait beaucoup évoluer les données du problème. Cependant, le dialogue qui s’était noué en 2013-2014 s’est définitivement mué en bras de fer.

La poursuite du bras de fer entre Édimbourg et Londres

En 2014, le référendum sur l’indépendance de l’Écosse avait été loué tant au Royaume-Uni qu’à l’étranger pour la manière pacifique dont il avait pu intervenir et la qualité des débats. Pourtant, le droit n’était pas plus favorable aux indépendantistes écossais qu’aux indépendantistes catalans. Le §1(b) de la partie 1 de l’annexe 5 du Scotland Act de 1998 fait de l’union entre les royaumes d’Écosse et d’Angleterre une compétence exclusive du gouvernement britannique et empêche, a priori, toute initiative unilatérale de la part de l’autorité dévolue. Alors que le gouvernement catalan a voulu passer en force, le SNP a privilégié la pression politique et le dialogue. Fort d’une majorité absolue au Parlement d’Édimbourg (69 sièges sur 129) après les élections législatives de 2011, le SNP a cherché à convaincre le Premier ministre britannique de l’époque, David Cameron, d’organiser une consultation. Le Premier ministre a accepté et s’était appuyé sur la section 30 du Scotland Act de 1998 pour déléguer temporairement au Parlement d’Holyrood la compétence qui lui était légalement réservée. Cette délégation a pris la forme d’un ordre royal pris sur avis du Conseil privé et la campagne avait alors pu se tenir dans une certaine sérénité. Au moment de la proclamation des résultats, il était même unanimement entendu que la question de l’indépendance était réglée « pour une génération ». Toutefois, l’apaisement aura duré moins de deux ans, le temps de la tenue d’un autre référendum, celui-ci sur la sortie du Royaume-Uni  de l’Union européenne. Avec un vote de 62 % en faveur du Remain, l’électorat écossais s’est engagé dans un Brexit qu’il n’avait pas voulu. C’est ce décalage que Nicola Sturgeon, alors nouvelle chef du SNP, a mis en avant pour enterrer la promesse faite en 2014 de considérer le résultat comme acquis pour une génération. Dans une déclaration du 24 juin 2016, soit le lendemain du référendum, elle qualifia le résultat de « changement matériel de circonstance » pour justifier de revendiquer un nouveau scrutin. Seulement voilà, le parti conservateur ne l’entendait pas comme cela et le SNP a dû composer avec des Premiers ministres sourds à ses demandes. Theresa May, en 2017, puis Boris Johnson, en 2020, s’y sont tous deux opposés. Surtout, le ton est devenu de plus en ferme. En 2017, pour Theresa May, la raison avancée était que ce n’était « pas le moment » tandis que, pour Boris Johnson, le refus se justifie par la promesse du SNP de s’en tenir au résultat de 2014 « pour une génération ».

Le 29 janvier 2020, après le rejet de sa demande par Boris Johnson, le SNP a fait voter au Parlement d’Holyrood une motion approuvant la perspective d’un nouveau référendum portant sur l’indépendance (64 voix contre 54). Un an plus tard, Nicola Sturgeon a précisé sa stratégie, avec une détermination renforcée par une année de sondages favorables à l’indépendance. Un plan de onze étapes est dévoilé avec une proposition téméraire, voire risquée. Le SNP se dit prêt, si le gouvernement britannique refuse d’accéder à sa demande (en répétant la procédure de 2014), à faire voter une loi par le seul Parlement écossais pour autoriser la tenue d’un nouveau référendum. Le changement de ton n’est pas anodin, puisqu’il place l’Écosse sur la même trajectoire que le gouvernement catalan en 2017, ce qui avait suscité de nombreuses critiques et de batailles juridiques qui ont abouti à des condamnations pénales. Il ne faudrait pas, pour autant, en déduire que le SNP s’est engagé dans cette voie à la légère. En effet, il s’appuie sur le doute qui existe quant à la légalité d’une telle initiative. Saisie de la question par un groupe favorable à l’indépendance, la Court of Session a botté en touche en janvier 2021 au motif du caractère « hypothétique, académique et prématuré » de la question posée. Dans ce contexte, le scrutin du 6 mai 2021 était perçu comme une étape pouvant conduire à un affrontement devant la Cour suprême. Mais, le 30 avril 2021, Nicola Sturgeon a donné des gages de prudence en déclarant qu’elle ne souhaitait pas un référendum immédiat, avançant la situation sanitaire pour justifier sa position. La raison avancée était légitime, mais il est vrai aussi que cette position équilibrée était de nature à plaire à un électorat encore très indécis.

Si les résultats des élections ont indéniablement conforté le SNP et offert aux indépendantistes une plateforme pour revendiquer une nouvelle consultation, force est de constater que la route vers l’indépendance est encore semée d’embûches. D’abord, le bloc « indépendantiste » est finalement loin de tenir les 2/3 des sièges du Parlement d’Holyrood comme les sondages avaient pu, un temps, le faire penser. Le SNP pourra gouverner sans difficulté avec l’appui des Verts et faire adopter ses textes, mais il ne pourra pas organiser la dissolution du Parlement en cas de conflit ouvert avec le gouvernement britannique (une majorité des 2/3 est requise pour cela). Ensuite, la période faste des sondages favorables à l’indépendance enregistrée en 2020 s’est estompée. Les deux camps sont désormais au coude-à-coude et Nicola Sturgeon aurait tout à perdre d’un deuxième échec référendaire en moins de dix ans. La partie n’est donc pas évidente. Le 9 mai 2021, une fois la victoire acquise, elle s’est montrée très ferme à l’égard de Boris Johnson qui avait déclaré la veille qu’un référendum serait « inconsidéré » et « irresponsable ». Elle a eu une formule percutante : « la question n’est pas de savoir s’il y aura un second référendum sur l’indépendance de l’Écosse, mais de savoir quand » et même un ton belligérant : « si Boris Johnson veut bloquer le processus, il devra aller devant les tribunaux ». Elle s’est, toutefois, bien gardée de préciser un calendrier. Le même jour, pour détourner l’attention de ce conflit latent, Boris Johnson a écrit aux dirigeants écossais, gallois et nord-irlandais pour proposer une rencontre sur les défis communs posés aux quatre nations de l’union. La proposition a été acceptée par Nicolas Sturgeon en raison de la priorité qu’elle a toujours donnée à la lutte contre la pandémie.

Le calendrier de Nicola Sturgeon n’est pas déterminé par son succès électoral, mais par la recherche du moment le plus propice. De toute façon, l’issue la plus probable en cas de nouvelle demande est un refus de la part de Boris Johnson qui obligerait le Parlement d’Holyrood à adopter de son propre chef une loi organisant la tenue d’un référendum. Le texte étant prêt de longue date, Nicola Sturgeon envisage son adoption dès le début de l’année 2022. Londres serait alors obligée de porter l’affaire devant la Cour suprême qui aurait alors la lourde tâche d’intervenir dans le débat. Or, sur ce point, la jurisprudence de la Cour ne paraît pas très fixée. Dans la décision Miller de 2017, après avoir rappelé que la pratique référendaire est récente au Royaume-Uni, elle a clairement rappelé fait dépendre la portée des référendums des lois qui les organisent. Dans ce cas, et c’est ce qu’espèrent certains membres du SNP, un référendum consultatif pourrait ne pas contrevenir à la compétence réservée de Westminster s’agissant de l’union avec l’Écosse. Cependant, la position de la Cour n’est pas très claire en raison notamment d’une contradiction avec le principe de la souveraineté du Parlement de Westminster. L’idée qu’il puisse se lier au résultat d’un référendum paraît en effet heurter le pouvoir absolu qu’il est censé tenir de ce principe. Par conséquent, le caractère obligatoire ou consultatif du référendum pourrait être finalement secondaire. Le sujet pourrait obliger les juges suprêmes à préciser leur position, ce qui serait très utile au droit constitutionnel britannique. Mais s’agissant de l’initiative écossaise proprement dite, il nous semble presque inéluctable que la Cour la déclare illégale. La loi de 1998 est claire et il est vraisemblable que la Cour juge qu’un référendum consultatif est motivé par le seul objectif de parvenir à l’indépendance. Si les juges venaient à fermer la porte, ce qui ne surprendrait guère au regard de sa jurisprudence récente à l’égard des autorités dévolues, le SNP ne manquerait pas de se poser en victime de l’intransigeance anglaise, ce qui pourrait lui valoir les faveurs de l’électorat écossais. Le parti conservateur semble l’avoir compris puisque les membres du cabinet refusent depuis des semaines de confirmer qu’ils porteraient l’affaire devant la Cour suprême. Une autre hypothèse est avancée depuis quelques semaines du côté des conservateurs : celle de faire voter par le Parlement de Westminster une loi interdisant expressément toute initiative unilatérale d’une autorité dévolue en vue d’un référendum quelconque. Cette hypothèse paraît aussi peu vraisemblable que la précédente, car elle serait encore plus contre-productive. Le SNP pourrait même en sortir renforcé et clamer que le peuple écossais est bafoué.

Dans ce contexte, il est difficile de voir quelle initiative, que ce soit de Londres ou d’Édimbourg, pourrait être un coup gagnant. Nicola Sturgeon est-elle vraiment tentée par la voie d’un référendum consultatif ? Rien n’est moins sûr, et ce, pour deux raisons. La première est bien connue des Catalans et porte sur l’impossible reconnaissance internationale, même en cas de victoire nette (ce qui paraît illusoire en Écosse, au contraire de la Catalogne). Si le référendum a lieu, mais que rien ne se passe, le SNP se trouvera alors sans solution. Nicola Sturgeon le sait et cela explique que, contrairement à Alex Salmond, elle cherche encore à convaincre Londres de répéter la procédure de 2014. L’autre obstacle, déjà cité, provient des sondages. Peu de dirigeants se hasarderaient dans une consultation sans disposer d’une marge confortable en leur faveur. Or, après une période inédite en 2020 (et en mars 2021) au cours de laquelle l’indépendance a été majoritaire dans les intentions de vote, les sondages sont à nouveau globalement défavorables à l’indépendance. Ce contexte changeant est un véritable casse-tête pour Nicola Sturgeon puisqu’elle sait que, depuis le scrutin du 6 mai 2021, la balle est bel et bien dans son camp.

Les risques d’un « no Brexit », les probabilités croissantes d’un « no deal »

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L’arrivée de Boris Johnson à la tête du gouvernement britannique a suscité de façon quasi unanime la suspicion et les craintes. Les analyses le décrédibilisant, notamment par la comparaison (trop) systématique avec Donald Trump, se sont multipliées. Le nouveau locataire du 10 Downing Street a de quoi provoquer la défiance dans un monde politique occidental de plus en plus contaminé par le populisme. Quant au mantra du nouveau Premier ministre, « le Brexit : do-or-die », il a de quoi effrayer, car il induit que la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne se fera, y compris en l’absence d’un accord entre les deux parties. Tout comme le personnage qui la tient, la feuille de route est jugée brouillonne et dangereuse. Les observateurs et les experts reprennent donc la plume pour expliquer, avec raison, que le Brexit sans accord serait une catastrophe. Une question en découle : vaut-il mieux un Brexit sans accord ou pas de Brexit du tout ? Pour la majorité de ceux qui s’intéressent au sujet, la seconde branche de l’alternative doit l’emporter. Il est inutile de revenir sur les motifs politiques, économiques et sociaux difficilement contestables qui justifient cette approche. Sans remettre en cause le bien-fondé, une mise en garde nous paraît indispensable à l’heure où la musique du retour en arrière se fait de plus en plus entendre en parallèle de la cacophonie annoncée d’un no deal.

Empêcher le Brexit serait un processus qui s’inscrirait dans la longue lignée de ceux qui ont eu pour but, depuis 2005 et avec des arguments tout à fait convaincants, de contourner l’avis des peuples. Il ne s’agit pas ici de discuter de la pertinence du recours au référendum ou des motifs qui ont mené l’électorat à rejeter les projets qui leur ont été soumis. Il s’agit simplement de reconnaître que, dès lors que le corps politique a choisi de s’engager dans une voie démocratique, il doit en respecter l’issue, quel qu’en soit le coût. C’est le prix de la démocratie. Alors que l’on s’interroge sur les conséquences du Brexit (avec ou sans traité de sortie) pour l’éviter, peu de voix se font entendre afin d’insister sur les dangers d’un « no Brexit » qui reviendrait à annihiler les résultats d’un vote populaire.

L’Union européenne est jugée technocratique et peu démocratique par les citoyens. Ce ressenti, qui mériterait d’être discuté, recèle néanmoins une part de vérité. La ratification du traité de Lisbonne en 2007 a été perçue comme une trahison des peuples par l’élite après que les Français et les Néerlandais avaient rejeté un traité tout à fait similaire à celui de 2005 (le traité établissant une Constitution pour l’Europe). En 2008, le refus des Irlandais de modifier leur Constitution permettant la ratification le traité de Lisbonne est renversé par l’organisation d’une seconde votation seulement un an et demi après. Au Royaume-Uni, alors même que le parti travailliste au pouvoir avait promis un référendum sur le texte de 2005, le Premier ministre Gordon Brown l’écarte pour le traité de Lisbonne. Ayant du mal à assumer sa décision, il sera d’ailleurs le seul chef de Gouvernement à ne pas signer l’accord, préférant dépêcher son ministre des Affaires étrangères, David Miliband, pour le faire. En 2015, c’est au tour des Grecs de s’exprimer massivement contre le plan néolibéral de la « troïka » visant à assainir les finances de leur pays pour que ce dernier puisse se maintenir dans la zone euro. Alexis Tsipras à l’origine de cette consultation est contraint par l’Union européenne d’en ignorer l’issue. Ces reniements successifs n’ont fait que distendre une relation de confiance déjà sérieusement abimée entre les gouvernants et les citoyens. Les populismes n’ont pu que prospérer sur un tel terrain, tout comme les postures ouvertement autoritaristes. À quoi bon se prétendre démocrates alors que ceux qui considèrent en être sont les premiers à mépriser les implications d’une procédure démocratique ?

Si, dans quelques mois, le Brexit ne parvient pas à son terme, les Nigel Farage, Marine Le Pen, Jean-Luc Mélenchon, Victor Orban ou Matteo Salvini pourront claironner avec une audience toujours plus large que la volonté des dirigeants politiques et la logique économique dominante ont encore triomphé de l’expression démocratique du peuple. Bien qu’elle n’ait pas souvent été d’une grande lucidité, Theresa May avait parfaitement conscience du danger de la remise en cause du Brexit, y compris par le recours opportuniste et risqué à un second référendum. Elle n’a cessé d’affirmer qu’il s’agirait d’une « trahison de la démocratie » et une atteinte « à la cohésion sociale » déjà sérieusement entamée outre-Manche. Le Brexit est le symptôme d’une crise globale des sociétés occidentales et l’aggravera sans doute. Pourtant, il n’en est pas à l’origine. Ce n’est pas en le contournant que les problèmes du Royaume-Uni ou de l’Union européenne seront résolus, mais bien en révisant un logiciel politique et une organisation économique qui, non seulement n’ont pas permis la réduction des fractures sociétales et territoriales contemporaines, mais ne semblent pas être adaptés à de nouveaux enjeux, tel l’environnement. Le Brexit est un défi qu’il faut surmonter et non pas renier pour que l’Union européenne progresse politiquement. Boris Johnson et les Brexiteers ne sauraient avoir le monopole de la rhétorique du succès.


Le second risque qui est évoqué avec constance dans les discussions relatives au Brexit, c’est évidemment le no deal. Désormais, et conformément à ce que nous avions expliqué dans le billet du lendemain de la démission de Theresa May, le seul moyen de le prévenir efficacement pour le Parlement est de provoquer la démission du Gouvernement par l’adoption de la défiance. Si elle était votée par une majorité de membres des Communes, deux possibilités se présentent : la constitution d’un nouveau gouvernement viable, sans doute de coalition « anti no deal », soit provoquer une dissolution.

Dans un précédent post, nous avions expliqué les conditions pour que la responsabilité du gouvernement soit engagée, ainsi que ses conséquences. Le vote de la défiance n’entraîne pas automatiquement la dissolution. Un certain délai est prévu pour parvenir à la formation d’un nouveau gouvernement (14 jours). Ce n’est que lorsque ce laps de temps est épuisé que la dissolution est actée. La date des élections est ensuite fixée par le Premier ministre qui doit prendre en compte la règle selon laquelle le Parlement est automatiquement dissout 25 jours avant le déroulement du scrutin. Par conséquent, plus les semaines passent, moins la perspective d’élections anticipées est de nature à empêcher un no deal. Selon nos calculs fondés sur le Fixed-Term Parliaments Act de 2011, il faudrait que la défiance soit votée tout début septembre pour que le processus permette au nouveau Parlement de se réunir et empêcher le no deal (et si tant est qu’une majorité soit constituée autour de cet objectif). De surcroît, Boris Johnson peut proposer à la reine une date d’élection postérieure au 31 octobre, empêchant ainsi la réunion du Parlement avant la date fatidique. Cette manipulation serait grave d’un point de vue politique et contraire à l’esprit de la Constitution, car elle reviendrait à mépriser la position du Parlement sur le Brexit. Boris Johnson juge néanmoins que l’avis du peuple prime celui des MPs, ce qui revient à considérer qu’il dispose d’un mandat directement lié à l’expression de la souveraineté populaire, et non plus de la souveraineté parlementaire. Boris Johnson pourrait avancer l’argument selon lequel la réalisation du Brexit est un engagement issu du programme électoral des tories de 2017 qui doit être respecté. Cependant, ce manifesto s’engageait pour une sortie sur le fondement d’un accord. Là encore, le no deal n’est que partiellement en conformité avec les conventions politiques britanniques.

L’arrivée de Boris Johnson coïncide donc avec le retour en force de deux questions fondamentales qui engagent le respect des processus démocratiques et des logiques constitutionnelles. Vaut-il mieux un no deal ou un no Brexit ? Faut-il écarter la souveraineté du Parlement pour faire prévaloir le résultat d’un référendum ? Au stade où nous en sommes, il convient de lever les doutes et d’avancer. Les réponses qui seront données aux deux interrogations pourraient contrarier les défenseurs du Parlement dont nous sommes. Mais la continuation de la crise n’est pas des plus bénéfiques pour Westminster. Le Parlement s’est, de surcroît, exprimé. Les MPs n’ont pas su prendre une décision claire pour fixer un cap au Gouvernement de Mme May. Nous ne voyons donc que deux issues au Brexit si Boris Johnson maintient la ligne politique actuelle : le vote de la défiance en septembre puis la constitution d’une coalition nationale ou le respect des résultats du référendum en risquant le no deal au 31octobre. La première hypothèse a notre préférence, mais elle est écartée pour l’instant par un Labour favorable à des élections dont le résultat reste aléatoire. Il faut espérer que d’ici au 3 septembre, les convictions des uns et des autres auront évolué…

Quelques éclaircissements avant la suite du feuilleton

From The Daily Telegraph

Depuis trois semaines, nous avions prudemment évité de multiplier les analyses sur le site de l’Observatoire tant l’indécision est grande pour l’avenir du Brexit. En outre, cela fait plusieurs mois que les différents scénarios sont maintenant connus. Nous avons, au fil des posts, envisagé toutes les possibilités ou presque. Par ces réflexions, nous avions d’ailleurs indiqué que le no deal serait un résultat dangereux, mais pas insurmontable. Quoi qu’il en soit, cette éventualité a été écartée par les députés britanniques le mercredi 13 mars par une courte majorité (312 votes contre 308, soit moins que lors du précédent scrutin ayant le même objet).

Si nous reprenons la plume aujourd’hui, c’est que la situation s’est complexifiée. Une fois de plus, c’est au gouvernement de Mme May que nous devons ces nouvelles complications.

  • Le déroulement des votes du mercredi 13 mars :

Le Gouvernement a d’abord présenté une motion dont le contenu exact était le suivant :

« That this House declines to approve leaving the European Union without a Withdrawal Agreement and a Framework for the Future Relationship on 29 March 2019; and notes that leaving without a deal remains the default in UK and EU law unless this House and the EU ratify an agreement. »Le premier vote a consisté à interroger les MPs sur un amendement déposé par la députée conservatrice des West Midlands, Caroline Spelman, finalement soutenu par la travailliste Yvette Cooper à la suite d’une volte-face du Gouvernement demandant à ses whips (chargés de la discipline partisane lors des votes au Parlement) d’imposer aux conservateurs le rejet de l’amendement. Le texte proposait aux Communes de rejeter le no-deal en toute circonstance et à quelque moment que ce soit. Concrètement, cela signifiait faire disparaître la seconde partie de la motion gouvernementale (« notes that leaving without a deal remains the default in UK and EU law unless this House and the EU ratify an agreement »).

Ce premier amendement était le plus important : il a été remporté de justesse par les députés hostiles à une sortie de l’UE sans accord (312 voix contre 308). Nous rappelons à ce stade que le vote est indicatif et n’emporte d’obligation légale.

Amputée d’une partie de son contenu, la motion a ensuite fait l’objet d’un deuxième vote visant à la compléter par un nouveau dispositif issu du compromis Malthouse. Nous renvoyons nos lecteurs au billet du 9 février 2019 : « Le report du Brexit serait-il inévitable ? » L’amendement a été écarté puisqu’il réintroduisait la possibilité d’un no deal (374 votes contre, 164 pour).

Un dernier vote s’est donc tenu pour demander aux parlementaires d’adopter la motion expurgée de la référence au no-deal et ainsi de confirmer que le Brexit ne se ferait pas sans accord. Le compromis Malthouse ayant été écarté, la majorité en faveur du rejet du no-deal a été logiquement plus importante que lors du premier vote (321 voix contre 278).

  • La motion débattue le 14 mars

Avec ces trois scrutins, le Parlement confirme sa politique du « non-non », prévisible depuis des mois comme nous le soutenions dans de nombreux articles. Tout cela n’a rien de constructif, et c’est bien le problème. Le Gouvernement ne l’est pas plus : pour lui, la seule démarche constructive est d’approuver l’accord et la déclaration politique de novembre 2018. Dès lors, Mme May va présenter une motion ce jeudi 14 mars en tentant de concilier la position de la Chambre et la sienne. Il est prévu explicitement un report du Brexit, mais sous condition. Or cette condition, nous allons le voir, permet de faire revenir par la fenêtre l’accord mis à la porte à deux reprises par les MPs.

Selon la motion qui sera discutée ce jeudi (dont le Speaker de la Chambre, John Bercow, a indiqué qu’elle était amendable), le Gouvernement sollicitera une extension technique au plus tard jusqu’au 30 juin si l’accord et la déclaration politique sont approuvés avant le 20 mars. Dans le cas contraire, c’est-à-dire si les MPs ne s’expriment pas en faveur du deal avant la date butoir, il faudra demander une extension plus longue des négociations qui imposera d’organiser les élections européennes au Royaume-Uni. Une telle perspective n’est pas sans risque juridique, car il conviendra de réviser un nombre notable de réglementations britanniques et européennes pour revenir sur l’organisation du scrutin du mois de mai.

  • Quelques questions et éléments de stratégie

Il semble que la motion que va présenter le Gouvernement introduise un troisième meaningful vote (MV). En principe, les Communes refusent de se prononcer sur un même texte plusieurs fois. Le 2e vote significatif avait été rendu possible en raison des ultimes concessions obtenues la veille par Mme May à Bruxelles. Nous pouvons donc nous interroger sur le point de savoir si la Chambre pourra discuter d’une 3e version qui, selon les usages parlementaires, devra être différente. Pour cela, Mme May pourrait, d’ici le 20 mars, retourner à Bruxelles pour négocier des changements à la marge. L’agacement des Européens rend peu probable une telle évolution. L’ultime solution pour un 3e MV serait donc de passer outre les usages parlementaires en prévoyant, par exemple, un vote de la chambre acceptant de se prononcer à nouveau sur l’accord. L’adhésion d’une majorité de MPs à la motion de ce jeudi pourrait satisfaire cette exigence.

En réintroduisant la possibilité de discuter une troisième fois de l’approbation des textes de novembre, Mme May prend le risque que sa motion soit complètement écartée ou amendée pour supprimer la référence implicite à un énième MV. Même dans le cadre de l’acceptation de sa motion, son deal pourrait être encore exclu, justifiant une extension au-delà de la fin juin.

Dès lors, les parlementaires devront assumer leur responsabilité pour indiquer les motifs qu’ils présenteront, par l’intermédiaire du Gouvernement, à l’Union européenne pour bénéficier d’une réouverture des négociations. Mais il faudra un minimum de certitudes. Or il n’est pas sûr qu’il y ait une majorité pour la solution dite « norvégienne » ou pour un accord qualifié de « Canada plus ». Il est aussi pratiquement acquis, au regard de la faible majorité obtenue pour le rejet du no deal, qu’un second référendum à court terme puisse être soutenu. De surcroît, le résultat serait très incertain, tout comme l’organisation d’élections anticipées qui auraient dû intervenir beaucoup plus tôt. Toutes ces hypothèses ont été discutées il y a des mois sur ce blog. Tant que la composition de la Chambre des Communes n’évolue pas, les conclusions restent les mêmes pour tous ces scénarios.

Mme May a parfaitement conscience de ces écueils et c’est la raison pour laquelle elle demeure convaincue (sans doute à raison comme nous l’avons déjà souligné à maintes reprises) que son accord est la solution la moins mauvaise. Si elle a perdu largement lors de deux MV, il est presque certain que les alternatives ne jouiraient pas d’un plus grand succès. Par exemple, plusieurs motions ont été déposées depuis le mois de novembre pour changer radicalement d’orientation. Pas plus tard que mercredi, des députés ont proposé la révocation de l’article 50 ou l’organisation d’un référendum selon des modalités diverses. Ces amendements n’ont même pas été mis aux voix en raison du peu de chance qu’ils avaient d’être adoptés. Quant à la responsabilité de la Première ministre, elle a déjà été engagée à deux niveaux en janvier (au sein du parti et à la Chambre), sans succès. Des élections anticipées sont donc tout aussi improbables.

Il est alors légitime pour Mme May d’effrayer les hard brexiteers de son parti (et le DUP) en posant le choix suivant : une courte extension garantissant le Brexit (mais qui implique l’adoption de l’accord de novembre) ; un prolongement des négociations bien plus important, ouvrant de multiples horizons, en particulier l’absence de Brexit.

Pour Mme May, il n’y a donc pas d’autres postures possibles. Pour les parlementaires, soit ils proposent un projet crédible (c’est-à-dire soutenu par une majorité), soit ils devront se rallier à la moins mauvaise des solutions (c’est-à-dire ce qui a été négocié en novembre). Toutes les autres hypothèses sont dangereuses : elles ne dissiperaient pas les incertitudes quant à l’avènement d’un no-deal, d’une part ; et poseraient un problème démocratique dans le contexte politique actuel si elles aboutissaient à l’absence de Brexit, d’autre part.

Le Parlement de Westminster peut-il imposer au gouvernement une loi organisant un second référendum sur le Brexit ?

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Dans un billet d’une grande sagacité, Alexandre Guigue, l’un des meilleurs spécialistes du droit budgétaire britannique, souligne que l’organisation d’un second référendum ne se heurte pas seulement à des obstacles politiques et temporels. La répartition des compétences entre le Parlement et la Couronne en matière de finances publiques constituent des limites juridiques majeures en présence d’un Gouvernement hostile à une seconde consultation du corps électoral.

Nous recommandons aux lecteurs de poursuivre l’analyse de droit budgétaire en consultant le post de Stephen Laws sur le blog de la UK Constitutional Law association qui explique pourquoi une money resolution est exigée pour tout projet de loi dont l’objet serait de reporter ou d’annuler le jour du Brexit. Bonne lecture.

Dans le tumulte qui agite le Parlement de Westminster en janvier 2019, de nombreuses initiatives ont été prises contre la politique du gouvernement de Theresa May sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. L’Observatoire du Brexit s’en est largement fait écho, particulièrement sous la plume d’Aurélien Antoine. Il y a bien sûr le rejet, le 15 janvier 2019, de l’accord conclu entre Londres et Bruxelles. Il y a aussi les efforts de MPs de différents partis politiques pour obliger le gouvernement à écarter l’hypothèse d’une sortie de l’Union européenne sans accord (l’hypothèse du no deal). Il y a enfin la tentation d’imposer au gouvernement la tenue d’un second référendum dont la portée serait à déterminer par la commission constitutionnelle.

Cette dernière hypothèse, qui impliquerait certainement une extension de la période de négociation prévue par l’article 50 TUE, n’a pas échappé aux journalistes qui l’ont évoquée et analysée à plusieurs reprises[1]. Ils concluent qu’une telle proposition de loi ne pourrait voir le jour sans l’accord du gouvernement et, donc, que cette voie serait vouée à l’échec. La raison tient aux règles du droit parlementaire britannique, particulièrement celles qui relèvent du droit budgétaire. Nous proposons de revenir sur celles-ci pour contribuer à la réflexion que suscitent les efforts des MPs désireux de faire appel, une nouvelle fois, au peuple britannique pour trancher la question du Brexit.

La règle la plus fondamentale des finances publiques britanniques est que toute initiative qui aboutit à la création ou à l’aggravation d’une charge (en droit anglais, une charge est à la fois une recette – charge on the people – et une dépense – charge sur le revenu public) doit émaner de la Couronne. Cela signifie, en raison de la convention qui impose au monarque de suivre les recommandations du Premier ministre, que toute initiative qui a des conséquences financières requiert l’autorisation du gouvernement. Autrement dit, si des MPs, hostiles à Theresa May, proposent une loi ou un amendement dont la conséquence est la création ou l’aggravation d’une charge, leurs efforts sont voués à l’échec en raison de la nécessité d’obtenir, au préalable, la « recommandation de la Couronne ». La règle provient d’une pratique ancienne. Au Moyen-Âge, les revenus du domaine du roi devaient lui suffire. Il n’était pas dans l’intérêt des membres du Parlement de proposer de nouvelles dépenses qui auraient nécessité de nouvelles sources de financement. En conséquence, en 1689, la pratique est bien établie. Mais, peu de temps après, alors que les mécanismes du parlementarisme britannique commencent à s’affermir, les membres du Parlement multiplient les propositions démagogiques pour plaire aux électeurs. C’est alors qu’une rationalisation des procédures parlementaires est opérée. La pratique constitutionnelle qui consistait à accorder l’exclusivité à la Couronne en matière financière est codifiée dans le règlement de la Chambre des Communes en 1713. Il s’agit, aujourd’hui, du standing order n° 48 :

« la Chambre n’examinera aucune demande (petition) visant à l’allocation de fonds à des fins de service public et ne donnera suite à aucune demande (motion) d’allocation de fonds ou d’imputation sur une charge portant sur le revenu public, que lesdits fonds proviennent du Fonds consolidé ou du Fonds national d’emprunt ou de ceux alloués par le Parlement, ni aucune demande de libération ou de capitalisation de fonds destinés à la Couronne, sauf sur recommandation de la Couronne »[2].

Cette règle explique que, chaque année, les projets de lois portant sur le budget britannique soient préparés par le Chancelier de l’Echiquier avant d’être soumis à la Chambre des Communes.

Pour comprendre comment le droit budgétaire contraint, en 2019, les MPs favorables à un nouveau référendum, il faut ajouter une autre règle constitutionnelle qui porte, non pas sur les lois financières, mais sur toute autre initiative (proposition de loi ou amendement quelconque) qui aurait pour effet d’engendrer une dépense publique non prévue par un texte antérieur. À la Chambre, dès lors qu’une initiative parlementaire est identifiée comme ayant un tel effet, il est fait recours au standing order n° 49 :

« Les charges sur le revenu public, qu’elles pèsent sur le fonds consolidé, sur le fonds national d’emprunt ou sur des fonds décidés par le Parlement, ce qui inclut des dispositions pour la libération ou de capitalisation de fonds destinés à la Couronne, ne peuvent être autorisées que par des résolutions de la Chambre »[3].

Ce standing order impose aux parlementaires de voter, pendant les débats, une résolution financière (money resolution).

Par application de ces deux standing orders, une initiative parlementaire qui serait susceptible d’engendrer une dépense requiert l’adoption d’une résolution financière recommandée par la Couronne, c’est-à-dire par le gouvernement. Poursuivons le raisonnement en appliquant les critères du droit parlementaire britannique à la proposition de loi (ou à un amendement) tendant à l’organisation d’un second référendum sur la participation du Royaume-Uni à l’Union européenne.

Pour déterminer si une proposition tombe sous le coup de cette procédure, il existe une série de critères détaillés dans l’incontournable Traité de droit parlementaire d’Erskine May[4]. Le critère qui nous importe est le fait que la dépense engendrée ait un caractère nouveau et distinct des autres dépenses autorisées. En l’espèce, la tenue d’un nouveau référendum engendre évidemment un coût et il est tout aussi évident d’affirmer qu’il n’existe, à l’heure actuelle, aucun texte de loi permettant d’en assurer le financement. Pour s’en convaincre, il suffit d’analyser la loi de 2015 portant sur la tenue du premier référendum. L’article 10 prévoit les dispositions financières suivantes :

  • Ce qui suit doit être financé par des fonds autorisés par le Parlement :
  • les dépenses exposées par le ministre en vertu de la présente loi ;
  • toute augmentation, engendrée par la présente loi, affectant des dépenses prévues par tout autre loi et devant être prélevées sur des fonds ainsi autorisés.
  • Toute augmentation, due à la présente loi, affectant des recettes devant être versées au Fonds consolidé en vertu d’autres lois doit être portée à ce même Fonds.

Lorsqu’une proposition de loi entraîne une dépense nouvelle ou l’augmentation d’une dépense existante, la procédure est suspendue au dépôt d’une résolution financière. Lorsque celle-ci est déposée, un ministre, généralement le Secrétaire financier du Trésor, adresse une notification écrite au Clerk de la Chambre pour lui signifier la recommandation de la Couronne. À la Chambre, la résolution financière ne fait pas partie intégrante de la procédure se rapportant à la proposition de loi à laquelle elle se rapporte. Elle doit, cependant, être approuvée avant l’examen détaillé des dispositions qui ont justifié la résolution financière. En principe, la résolution est examinée immédiatement après la deuxième lecture des dispositions concernées. Le traité d’Erskine May indique qu’il est arrivé que cet examen intervienne à d’autres moments de la procédure[5]. En tous les cas, la procédure ne peut aller à son terme, c’est-à-dire jusqu’au royal assent, et même jusqu’à la Chambre des Lords, si un ministre n’a pas recommandé une résolution financière au nom de la Couronne.

Si, donc, les parlementaires venaient à déposer une proposition tendant à l’organisation d’un nouveau référendum portant sur la participation à l’Union européenne, la procédure ne pourrait aller à son terme qu’avec le soutien du gouvernement puisqu’il faudrait qu’un ministre recommande une résolution financière semblable à celle qui a été nécessaire lors du passage du European Union Referendum Act de 2015.

Il pourrait être soutenu que la volonté des parlementaires, surtout si elle est majoritaire, pourrait venir à bout des règles procédurales de la Chambre des Communes et, sans doute aussi, du gouvernement. Après tout, l’exigence procédurale rappelée plus haut découle de deux standing orders théoriquement modifiables par le Parlement. Toutefois, il nous semble que l’entreprise serait particulièrement difficile. Tout est peut-être de l’ordre du possible en temps de crise mais l’exigence procédurale ici rappelée est plus ancienne que le Bill of Rights lui-même. Elle a été codifiée en 1713 et est au cœur du système parlementaire britannique. Autrement dit, modifier cette exigence serait une réforme constitutionnelle sans précédent.

En conclusion, à la question « le Parlement de Westminster peut-il imposer au gouvernement britannique une loi organisant la tenue d’un second référendum portant sur la participation du Royaume-Uni à l’Union européenne ? », la réponse est que, en l’état, sans l’appui du gouvernement, les règles constitutionnelles britanniques ne le permettent pas. Passer outre en modifiant le règlement de la Chambre des Communes impliquerait une révision constitutionnelle d’une ampleur considérable que même la période de crise actuelle ne nous paraît pas justifier.

Alexandre Guigue, Maître de conférences HDR en Droit public, Université de Savoie-Montblanc


[1] Voir les articles de Jessica Elgot, « MPs to ambush May with amendments to stop no-deal Brexit », The Guardian, 20 jan. 2019 et « From backstop to no no-deal : possible amendments to May’s next Brexit motion, The Guardian, 22 jan. 2019.

[2] Traduction personnelle. Standing order n° 48 (2018): “This House will receive no petition for any sum relating to public service or proceed upon any motion for a grant or charge upon the public revenue, whether payable out of the Consolidated Fund or the National Loans Fund or out of money to be provided by Parliament, or for releasing or compounding any sum of money owing to the Crown, unless recommended from the Crown.”

[3] Traduction personnelle. Standing Order n° 49 (2018): “Any charge upon the public revenue whether payable out of the Consolidated Fund or the National Loans Fund or out of money to be provided by Parliament including any provision for releasing or compounding any sum of money owing to the Crown shall be authorized by resolution of the House.”

[4] Erskine May’s treatise on the law, privileges, proceedings and usage of Parliament, Londres, LexisNexis, 2011, p. 746 et s.

[5] Erskine May’s treatise on the law, privileges, proceedings and usage of Parliament, op. cit., p. 734.

Un plan B comme… Brouillard

London Fog

Parmi les particularités qui font le charme de Londres, le « fog » est l’une des plus connues. Si, ce 21 janvier, ce ne fut pas un « foggy day in London town », ce fut indéniablement un nouvel épisode brumeux à la Chambre des Communes après l’intervention de Mme May à la Chambre pour convaincre de sa démarche vers un plan B. Moins poétiques, certains ne se priveront pas de juger ce énième grand oral de la Première ministre comme un exercice d’enfumage.

L’exposé de Mme May était structuré autour de six propositions :

  • La volonté d’éviter le no deal, sans l’exclure. La seule alternative est l’accord négocié en novembre.
  • Malgré le soutien de tous les partis d’opposition, un second référendum est écarté, tout comme la révocation unilatérale du Brexit.
  • Le rejet de toute remise en cause des accords du Vendredi Saint de 1998 et l’engagement de nouvelles négociations avec l’Union européenne sur le filet de sécurité pour éviter le rétablissement d’une frontière dure entre les deux Irlande (backstop).
  • Inclure les parlementaires dans le futur processus de négociation de l’accord commercial (et dont les grandes lignes sont tracées dans la déclaration politique de la fin novembre 2018).
  • La préservation des standards en matière de législation sociale et environnementale.
  • La garantie que les citoyens européens installés au Royaume-Uni verront leur situation préservée, y compris en cas de no deal. En signe de bonne volonté, Mme May a indiquéque les frais de 65 £ exigés des citoyens européens établis au Royaume-Uni pour obtenir le statut de résident étaient écartés.

Ces précisions n’ont rien d’inédit et ne sont que la compilation des positions récentes de la Première ministre. Si rien ne bouge lors du débat parlementaire à venir, Mme May pourrait donc présenter une motion identique à celle qui l’a été le 15 janvier. Or, selon le traité d’Erskine May, le Gouvernement ne saurait présenter à deux reprises le même texte au Parlement. Ce n’est pas une règle absolue et elle pourrait être aisément contournée en modifiant à la marge la motion ou en arguant d’un changement de circonstances. C’est d’ailleurs sans doute ce sur quoi table la Première ministre : mettre au pied du mur les tories pour aboutir, finalement, à l’adoption du deal arraché durant l’automne 2018. Elle continue de jouer la montre en renvoyant dos à dos les MPs de la majorité et ceux de l’Opposition. Aux conservateurs, elle explique que le rejet de l’accord signifierait ne jamais sortir de l’UE. À l’opposition, elle soutient que son hostilité provoquerait le no deal.

Une fois révélé le contenu relativement limité du propos de la Première ministre et sa tactique désormais bien connue, quelques rappels procéduraux ne sont pas inutiles pour appréhender les prochaines étapes du Brexit. La nature des échanges du 21 janvier était passablement floue, notamment sur le point de savoir s’ils devaient déboucher sur un second « meaningful vote ». Durant le week-end, le Gouvernement a éclairci ce point en indiquant que tel ne serait pas le cas. Mme May a évité tout nouveau vote significatif sur l’avenir de projet d’accord qui avait été négocié au terme de 18 mois de discussions en jouant des marges de manœuvre qui résultent de l’application de la section 13 de la loi de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne de 2018. En effet, le texte se contente d’imposer à l’Exécutif de revenir devant le Parlement pour expliquer sa stratégie en cas d’échec du meaningful vote (section 13, §§ 4 à 6), ou en cas de no deal avéré au 21 janvier (section 13, §§ 7 à 12). La situation actuelle relève de la première hypothèse, la seconde étant désormais inapplicable puisqu’il y a bien eu un deal présenté au Parlement avant le 21 janvier. Qu’impose la loi en cas de rejet du vote significatif ? Que le Gouvernement présente dans un délai de 21 jours (ramené à trois jours sous l’effet d’un amendement de Dominic Grieve) suivant le rejet une déclaration expliquant comment il compte procéder pour mener à bien le Brexit. S’en suit le dépôt d’une motion en termes neutres dans les sept jours de session parlementaire suivant la publication de ladite déclaration. La déclaration est ensuite « examinée » par la Chambre des Communes (section 13, § 6). Il y a ici un glissement par rapport aux conditions fixées par la section 13, § 1, qui a été appliquée le 15 janvier dernier. Ce paragraphe indiquait explicitement que « l’accord négocié et la déclaration politique sur la relation future » sont « approuvés par une résolution de la Chambre des Communes sur la base de la motion déposée par un ministre de la Couronne ». La section 13, § 6 paraît plus souple que le § 4. Il ne s’agit que d’une apparence, car en droit parlementaire britannique, les motions sont systématiquement suivies d’un vote (cette implication découle de l’expression « to move a motion »). Le calendrier sera le suivant : la déclaration écrite ayant été actée le 21 janvier, la discussion parlementaire se tiendra le 29 janvier. Le vote sur l’ensemble devrait suivre dans la foulée. L’agenda précis des débats n’est pas connu, ni les amendements qui seront retenus.

Qu’en est-il, justement, des amendements à la motion ? Depuis les débats du premier « meaningful vote » et l’amendement de Dominic Grieve relatif à son déroulement, les motions dont il s’agit peuvent être modifiées en fonction des amendements que le Speaker aura retenus. Il n’en demeure pas moins que, juridiquement, le Gouvernement peut ne pas en tenir compte même s’ils sont adoptés par les MPs. Une telle manœuvre serait risquée politiquement.

Le principal débat qui anime désormais Westminster est le suivant : les MPs peuvent-ils contraindre le Gouvernement d’éviter le no deal en exigeant la mise aux voix d’une nouvelle loi qui modifierait le EU (W) Act de 2018 ? Un amendement a été proposé par plusieurs parlementaires visant à permettre à la Chambre de maîtriser temporairement l’ordre du jour en suspendant certains standing orders (qui font office de règlement de l’assemblée). En évinçant le Gouvernement pour un jour, les députés espèrent pouvoir soumettre une loi obligeant le Premier ministre à solliciter une extension de l’article 50 pour neuf mois au cas où aucun accord n’est approuvé par la Chambre le 11 février.

D’autres amendements suivront. Parmi ceux qui sont attendus, certains viseront à discuter des solutions alternatives en cas de rejet définitif du projet d’accord de novembre 2018, et ce, dans le cadre d’un calendrier précis – no deal, soutenir un accord sur le modèle canadien ou norvégien pour évacuer la question du backstop dans le projet de traité -, à déterminer une limite temporelle à l’application du backstop qui ne liera pas l’UE, ou à prévoir l’organisation d’un second référendum. Ces amendements doivent passer les fourches caudines du Speaker qui, s’il considère qu’ils n’ont aucune chance d’être adoptés, ne les retiendra pas pour le débat.

L’Exécutif pourrait, toutefois, avoir le dernier mot. Si le Parlement venait à adopter un texte qu’il n’aurait pas souhaité inscrire à l’ordre du jour (c’est-à-dire à l’égard duquel il est hostile), le Gouvernement pourrait conseiller à la Reine de ne pas apposer le sceau royal à ladite loi. Selon les conventions de la Constitution, le monarque n’intervient que sur les recommandations du Cabinet, et non en vertu d’une prescription parlementaire. Cet argumentaire, proposé par Stephen Law, est discuté (notamment par Mark Elliott), mais semble susciter l’adhésion d’une majorité de constitutionnalistes (voy. l’analyse de Robert Craig). Dans tous les cas, une telle extrémité n’est pas souhaitable pour de multiples motifs. Tout d’abord, elle conduirait à impliquer la Reine qui, à l’heure actuelle, est peut-être la seule institution qui suscite une adhésion massive au Royaume-Uni. Ensuite, passer outre la volonté du Parlement serait non conforme à la pratique constitutionnelle qui prévaut depuis plus de 300 ans (le dernier refus date de 1708 sous le règne d’Anne). Enfin, elle pose un problème démocratique. Quand bien même le Cabinet est composé de MPs, l’opposition de l’Exécutif au Parlement, par l’intervention médiate de la Reine non élue, serait hautement problématique. Nous pourrions alors imaginer que le monarque passe outre le conseil de son Gouvernement afin de confirmer l’adoption de la loi. Là encore, une telle immixtion dans la procédure législative est critiquable, car la Reine userait d’une prérogative dont il ne lui revient plus de disposer depuis des siècles. L’enchaînement de ces événements est encore largement théorique, mais le fait qu’il soit évoqué démontre à quel point la crise du Brexit atteint à l’heure actuelle une espèce de paroxysme.

Et à la fin, c’est toujours Mme May qui gagne… jusqu’à quand ?

En collaboration avec le Club des Juristes auquel nous participons régulièrement, nous proposons notre analyse synthétique de la semaine du 14 janvier qui a été, comme chacun le sait, cruciale sans pour autant permettre d’y voir plus clair sur la façon dont l’aventure du Brexit s’achèvera. Une seule certitude : Mme May est, pour l’heure, indétrônable. Pour les uns, son entêtement empêche tout déblocage de la situation, d’autant que c’est elle qui, en provoquant des élections anticipées à un mauvais moment en 2017, est à l’origine de ses déboires et de ceux du pays qu’elle dirige. Pour les autres, bien moins nombreux, elle impressionne par sa résilience et son attitude serait aujourd’hui un gage de stabilité dans ce contexte de violentes secousses politiques. Pour notre part, nous aurions tendance à considérer que sa résistance n’est due qu’au fait que ses remplaçants potentiels au sein du parti conservateur sont encore plus médiocres qu’elle. Quant à Jérémy Corbyn, critiquable en raison de son attitude lors de la campagne de 2016, il a joué le jeu des institutions à la suite du meaningful vote. Lui reprocher de ne pas soutenir un second référendum est injuste : une telle perspective est périlleuse démocratiquement et, à ce titre, ne résoudrait vraisemblablement pas les problèmes liés au Brexit, surtout si le résultat le confirmait. Nous en convenons avec Gina Miller : « un second référendum ne peut être que la dernière des options ».

En quoi consistent les votes des 15 et 16 janvier à la Chambre des Communes ?

Le premier scrutin (le meaningful vote), était prévu par le EU (Withdrawal) Act de 2018. Expression de la volonté du Parlement de jouer un rôle de premier plan dans le processus du Brexit, le meaningful vote devait valider ou rejeter le projet d’accord auquel étaient parvenus les négociateurs britanniques et européens en novembre 2018. Par 432 voix contre 202, les membres des Communes ont écarté le deal. Cette défaite est inédite dans l’histoire parlementaire britannique. Il faut remonter à 1924 pour trouver un échec équivalent, sous le Gouvernement travailliste minoritaire dirigé par Macdonald. À l’époque, une élection générale avait permis de surmonter la crise et d’assurer le retour d’une majorité stable à la Chambre basse. Face à l’ampleur du naufrage, Mme May aurait dû présenter sa démission à la Reine. Tel n’a pas été le cas et c’est la raison pour laquelle le leader du parti travailliste, J. Corbyn, a proposé une motion de défiance en application du Fixed-term Parliaments Act de 2011.

Le second vote crucial pour la survie de Mme May à la tête du Gouvernement s’est donc tenu le 16 janvier au soir. La Première ministre est parvenue à se maintenir à son poste, mais en dépit de la logique institutionnelle. En effet, la débâcle de la veille sur un texte essentiel de sa politique et la motion de défiance soutenue au sein de son propre parti par une centaine de députés conservateurs qui avaient déjà souhaité son départ il y a un mois, auraient laissé penser qu’une majorité de MPs se serait rangée derrière les travaillistes. Tel ne fut pas le cas. Cette issue est dommageable, car elle affaiblit la cohérence constitutionnelle et révèle l’attitude politicienne délétère de quelques MPs, en particulier des hard brexiters du parti conservateur et des unionistes irlandais, et ce, afin de préserver leur place au Parlement.

Quelles sont les suites possibles de ces deux votes parlementaires ?

Les scénarios sont nombreux. Il est difficile d’affirmer lequel d’entre eux se réalisera. Deux hypothèses principales sont évoquées dont la seconde se décline en de multiples sous-hypothèses :

  • Mme May finit par obtenir, à la date butoir du 21 janvier, une majorité en faveur de l’accord, éventuellement avec des concessions de l’Union européenne. Il s’agit de la perspective la plus optimiste. L’Union a néanmoins rappelé qu’elle n’amenderait pas un accord pour le rendre plus favorable aux Britanniques. Le « filet de sécurité » censé prévenir le rétablissement d’une frontière dure entre les deux Irlande ne saurait être remis en cause.
  • Mme May ne parvient pas à susciter l’adhésion d’une majorité de MPs à son projet. Le no deal pourrait alors s’imposer de facto au 29 mars, bien qu’il soit rejeté par une large majorité de parlementaires. Pour l’éviter, les députés devront se résoudre à demander à la Première ministre de prolonger la durée des négociations en application de l’article 50, 3 du TUE (1). Cette perspective est la seule crédible si le Gouvernement s’engage finalement dans la voie d’un accord plus intégrateur (comme l’adhésion à l’Espace Économique Européen), si des élections anticipées se dessinent ou si un nouveau référendum est organisé (dans ces deux derniers cas, le résultat est incertain et risqué). Rappelons que la mise en œuvre de l’article 50, 3 doit être acceptée par les 27 États membres. Ils ne feront cet effort que s’ils ont la garantie d’une sortie de la crise. Seconde précision : aucune des solutions mentionnées (EEE, élections anticipées ou second référendum) n’avait le soutien d’une majorité de MPs au soir du 16 janvier. Une ultime échappatoire – dangereuse politiquement – serait que le Parlement décidé de révoquer unilatéralement le Brexit.

Qu’en est-il d’un no deal et de ses conséquences ?

Le no deal est concevable, mais il n’est pas inéluctable. S’il survenait, il aurait des répercussions économiques majeures par l’insécurité juridique qu’il ferait naître. Toutefois, des amortisseurs existent. En premier lieu, la loi de retrait de l’Union européenne de 2018 maintient en droit britannique l’ensemble des règles européennes adoptées avant le 29 mars. À titre d’illustration, ceci signifie que les normes sanitaires et environnementales issues de l’Union européenne continueront de s’appliquer. Nous pouvons penser que le Royaume-Uni ne modifiera pas ces législations tant que des accords commerciaux sectoriels n’auront pas été conclus. Dans le même esprit, le Gouvernement britannique a aussi régulièrement soutenu que la situation des citoyens européens résidant au Royaume-Uni ne serait pas immédiatement altérée en cas de no deal. En deuxième lieu, dans le champ des droits de douane, une loi a également été votée pour déterminer le régime juridique de certaines taxes comme la TVA (sect. 42 du Taxation (Cross-border Trade) Act 2018). Or plusieurs principes du droit de l’Union en ce domaine continueront d’avoir des implications en droit interne, y compris après le 29 mars. Le Royaume-Uni s’est également engagé à adhérer à la convention de transit commun permettant de transporter des marchandises en suspension des droits de douanes et de taxes (les formalités sont réglées à destination des biens et non pas à l’entrée du pays pour éviter les blocages à la frontière). En troisième lieu, l’UE et les États membres, par de nombreuses recommandations ou l’adoption de textes, envisagent de « geler » des situations juridiques (notamment celles des résidents britanniques sur le sol européen) ou de soumettre à des procédures spécifiques telle ou telle structure pour assurer la continuité de leur activité. Sur le fondement de la réciprocité, l’Union européenne a d’ailleurs rappelé que les États membres doivent tout faire pour faciliter la préservation des situations acquises (plan d’action de la Commission publié le 19 décembre 2018). Le Portugal a, par exemple, prévu un accès rapide réservé aux voyageurs britanniques au sein de ses aéroports. En quatrième lieu, le Royaume-Uni et l’UE pourront s’appuyer sur les règles de l’OMC. Il est a noté que les Britanniques ont ainsi obtenu en novembre 2018 que les règles de l’Accord de 2012 sur les Marchés Publics s’imposeraient après le Brexit. En dernier lieu, en cas de no deal, le projet du 13 novembre 2018 formera indéniablement une base utile pour traiter promptement des sujets qui ne suscitent pas de résistances entre les deux partenaires. Les propos d’É. Philippe lors de la présentation de la stratégie de la France face au risque d’un no deal résument bien la philosophie commune aux Britannique et Européens : « faire en sorte qu’il n’y ait pas d’interruption de droits et que les droits de nos concitoyens ou de nos entreprises soient effectivement protégés. »

(1) La question se pose de savoir si l’extension peut être décidée unilatéralement par le Gouvernement en vertu de la prérogative royale. Le sujet fait l’objet de débats. Voy. l’article de R. Craig : Can the Government Use the Royal Prerogative to Extend Article 50? (https://ukconstitutionallaw.org/2019/01/09/robert-craig-can-the-government-use-the-royal-prerogative-to-extend-article-50/).

).

Un nouveau référendum ?

Will There Be A Second Brexit Referendum? - Brexit Explained - YouTube

Patrick Birkinshaw a abordé dans son éditorial automnal de la revue European Public Law la question récurrente d’un nouveau référendum sur le Brexit. Dans le dernier paragraphe de son analyse, il identifie les difficultés d’une telle option, quand bien même pourrait-elle être souhaitable sur le fond. Nous publions l’extrait de cet éditorial qui contribue à mieux comprendre rapidement les enjeux d’une nouvelle consultation du peuple britannique.

Nous remercions une fois encore Patrick Birkinshaw de sa participation active à nos réflexions. Nous en profitons pour vous annoncer la publication de son ouvrage coécrit avec A. Biondi et M. Kendrick : « Brexit : The Legal Implications » aux éditions Wolters Kluwer. Nous en produirons prochainement un compte-rendu sur le site.

Extrait de ‘Brexit Editorial, European Public Law, 24, no. 4 (2018): 621–628.

FURTHER REFERENDUMS?

 The escape route toavoid a hard Brexit, should the impasse continue, would appear to be either afurther referendum (with what questions?) or a cobbled together transitional‘as you were’ period requiring an extension of Article 50. Such a developmentas the latter may prevent a serious undermining of the economy and security,but it is neither a permanent nor a stable solution. So, what of a furtherreferendum? Perhaps, with an electorate now better informed on both sides ofthe pros and cons of Brexit, another vote on EU membership would be desirable.The context has changed and the national mood may have changed from over twoyears ago based on fuller information. Democracy entails the right to changeone’s mind and to express a new view. As I have written before in these columnsthis would meet with hostile, possibly violent, opposition. Should the vote be‘Remain’ by a narrow majority the Leave group will re-iterate similar argumentsfor yet a further remain/leave referendum. If the vote emerges again as a ‘No’to membership of the EU, would it be advisable for a referendum to take placeon what sort of exit should follow: a no deal exit or one based on the White Paperwith the implications of both spelt out clearly in advance of the vote? Mrs Mayhas been adamantly against a further referendum. It would undermine her ‘Brexitmeans Brexit’ mantra. Assuming she conceded, Parliament would need to legislatefor such referendums and the time involved in preparations would go well beyond29 March 2019. There are MPs in the Labour party opposed to a new remain/leavereferendum. An extension of the Article 50 timeframe will be inevitable requiringthe unanimous agreement of the European Council of twenty-seven with the UK. Any extension will be up against the constraint of EU elections and will eatinto the 31 December 2020 deadline for the end of a transition period. Thisproblem has become too big for resolution by another general election – thepreference of the leader of the Labour Party. An election would be more likely tocompound the impasse. Both Nigel Farage and Jacob Rees-Mogg have previously arguedfor further referendums – Farage specifically in the event of a narrow ‘Remain’victory, Rees-Mogg as a possibility after negotiation of the exit terms. AsVernon Bogdanor has written, they cannot deny their opponents a similaropportunity (1). A further vote for ‘Remain’ may well lead to a violent back-lash.But it would reduce the serious risk of economic and security catastrophe of ano-deal. In terms of national (and European) welfare, what is the right thingto do must be done regardless of intimidation. Against this background, on 10September M. Barnier announced that he believed an agreement under Article 50was achievable by November 2018. This will have to include proposals for afuture relationship the details of which will then have to be negotiated,agreed and ratified. In his annual state of the Union address to Parliament inSeptember, Jean Claude Juncker re-affirmed that a nonmember cannot enjoy theprivileges of a member. The President of the European Council conveyed asimilar message at the informal meeting of the EU leaders at Salzburg. MrsMay’s economic proposals risked ‘undermining the single market’ and were notacceptable in their present form. In a humiliating arena, she was advised tobring new proposals back within a month.

(1) V. Bogdanor,Brexit Broke Parliament; Now Only the People Can Fix It The Guardian (23 July2018).

La situation est grave mais… pas désespérée

https://s14-eu5.startpage.com/cgi-bin/serveimage?url=https%3A%2F%2Fbody2coach.nl%2Fwp-content%2Fuploads%2F2018%2F03%2Fzen-meditatie.jpg&sp=89bb37077bbbb41ac0898cb348888583

En cette fin d’été calendaire, le Brexit connaît une phase de cristallisation qui s’est formée autour de deux débats centraux au Royaume-Uni. La classe politique et les commentateurs s’écharpent sur la pertinence d’un second référendum et l’avenir de l’Irlande. À l’échelon européen, le Brexit semble être le seul dossier fédérateur qui ne saurait cacher les profondes divisions entre les États membres relatives à la gestion de la crise migratoire et l’orientation politique de l’Union sur le long terme (résumée en une opposition un peu rapide par les médias entre Emmanuel Macron et Victor Orban).

L’idée d’un second référendum est évoquée depuis longtemps, mais connaît un regain d’intérêt aussi bien de la part des soft brexiteers que des hard brexiteers. Des sondages récents laisseraient penser que l’hostilité au Brexit serait désormais acquise, de même que le souhait qu’un second référendum soit organisé. Pour le camp des remainers, il faut saisir cette occasion pour solliciter le peuple qui peut vouloir revenir en arrière. Pour les leavers, c’est le futur accord qui devra être approuvé par les citoyens, car il pourrait receler un faux Brexit en maintenant la soumission du Royaume-Uni aux réglementations européennes. Pour concilier ces mouvements contradictoires, une nouvelle consultation populaire comprenant trois questions a fait son chemin. Selon ses promoteurs, il s’agirait de demander aux Britanniques s’ils acceptent l’accord conclu (1) ; s’ils le rejettent (2) ; si, en l’absence d’accord, ils souhaitent que leur pays reste membre de l’Union européenne (3). Outre le fait qu’une telle formulation est peu commune pour un référendum et difficile à mettre en œuvre, nous maintenons notre position exprimée dans les colonnes de la revue Esprit : un second référendum nous paraît hautement improbable et contre-productif, quel que soit le choix défendu.

La problématique nord-irlandaise est un sujet bien moins spéculatif. Le Guardian et Libération en France ont consacré des études intéressantes sur la situation actuelle sur l’île auxquelles nous renvoyons. Retenons notamment qu’une réunification n’est pas inenvisageable. Hormis l’adhésion d’une majorité de Nord-Irlandais à la construction communautaire, l’équilibre démographique entre protestants et catholiques dans le nord de l’île relègue au second plan les antagonismes religieux à l’origine des troubles du XXe siècle. Mme May ne peut ignorer ce risque qui se double de celui d’une explosion de sa majorité formée avec le DUP si un statut distinct est accordé à l’Irlande du Nord par rapport au reste du Royaume-Uni.

L’Union européenne demeure insensible à la précarité de la position de Mme May au sein de sa majorité. Lors du sommet de Salzbourg, Donald Tusk et les représentants des États membres (notamment Emmanuel Macron) ont confirmé, non sans sévérité, que la lettre de cadrage de la task force dirigée par Michel Barnier ne sera pas amendée pour assouplir les régimes des libertés fondamentales des traités. Un accord commercial « sur-mesure » au bénéfice du Royaume-Uni est pour l’heure exclu, de même qu’un traité sui generis qui existe pourtant entre l’UE et des États tiers. Cette intransigeance se comprend aisément : divisée sur les sujets que nous avons mentionnés plus haut, ouvrir le débat sur de nouvelles modalités de conduite des négociations avec les Britanniques serait une erreur politique.

Ce blocage est-il si gravissime ? Nous ne le pensons pas. Michel Barnier a, en cette fin d’été, rappelé à plusieurs reprises que 80 à 85 % de l’accord faisaient consensus. N’oublions pas non plus que nous sommes toujours en phase de négociation et qu’il convient de ne pas « surinterpréter » les positions des uns et des autres. Enfin, deux données juridiques doivent être rappelées. La situation de l’Irlande du Nord est censée être réglée dans le cadre d’une annexe au futur traité de retrait dont le contenu peut demeurer relativement flou. Il peut se cantonner à préciser des objectifs communs dont les conditions pour les atteindre pourraient être fixées pendant la période de transition. Quant à la future relation commerciale, fortement imbriquée au règlement de la problématique irlandaise, elle fera l’objet d’une déclaration politique qui, elle aussi, pourrait receler des termes très généraux. Il paraît donc présomptueux d’affirmer avec une quasi-certitude et un goût pour les scénarios apocalyptiques toujours aguicheurs que le no deal est presque acquis.

Allons plus loin : cessons de prétendre que, au lendemain du 29 mars 2019, l’absence d’accord conduira à un cataclysme pour l’Europe. Il y aura indubitablement une forte imprévisibilité économique qui suscitera des tensions et portera atteinte à la croissance. Les États membres de l’Union et le Royaume-Uni pourraient aussi décider, le 30 mars, de rétablir des droits de douane élevés dans les limites du droit de l’OMC et des contrôles draconiens aux frontières. Mais les deux parties auront-elles intérêt à le faire ? Par ailleurs, l’absence d’accord ne provoquera pas automatiquement l’expulsion, dès le 29 mars à 24 h, des Britanniques des États membres (et inversement, les continentaux du Royaume-Uni). De même, les entreprises britanniques établies sur le Continent ne baisseront pas leur rideau du jour au lendemain. Une phase de transition juridique se mettra en place par la force des choses. Le no deal est d’abord un danger économique, car il conduira à un Brexit moins ordonné que si accord en établissait les bases. En revanche, la nature ayant horreur du vide juridique, le no deal sera forcément temporaire. L’Union européenne et le Royaume-Uni seront, bon an mal an, contraints de trouver des accords. Le Brexit se fera et il finira ordonné juridiquement. La question qui demeure est de savoir quand et selon quelles modalités précises. Pour les juristes et les politiques, une telle perspective n’a rien d’inédit dans l’histoire des relations internationales. Pour les économistes orthodoxes, elle a de quoi inquiéter, car l’insécurité, l’imprévisibilité, les défauts d’informations et de transparence qui en résultent, et enfin une confiance ébranlée entre acteurs des marchés sont les vecteurs principaux des crises du capitalisme contemporain.

À l’issue du sommet de Salzbourg, le calendrier reste le même (voir infra) et les options de sortie de crise au Royaume-Uni identiques. Des propositions plus crédibles de la part des Britanniques doivent être mises sur la table en octobre, au risque que les négociations en vue d’un traité en bonne et due forme s’arrêtent. Quant aux choix offerts à Mme May pour se sortir de l’impasse dans laquelle elle se trouve, Heather Stewart, dans son article paru dans le Guardian du 21 septembre, les résume fort bien : s’arc-bouter sur son plan de Chequers en vitupérant contre la rigidité de mauvais aloi de l’Union européenne (cette orientation apporterait sans doute un no deal) ; prendre des risques avec sa majorité et suivre désormais l’option norvégienne ; ou accepter une proposition de longue date en faveur d’un accord de libre-échange comme celui du Canada. À la veille de la conférence d’automne du parti conservateur qui promet d’être encore plus houleuse que prévu, les termes du débat n’ont, finalement, rien d’inédit. Droite dans ses bottes, l’Union européenne et Emmanuel Macron en tête sont peut-être persuadés que seul un accord a minima satisfera tout le monde dans un premier temps et dans l’attente de discussions plus précises durant la phase de transition. Le mois prochain, nous serons fixés.

Calendrier commenté jusqu’au 29 mars 2019

23 – 26 septembre

Conférence annuelle du Labour. Guère plus uni que les conservateurs sur le sujet du Brexit, le parti pourrait choisir de soutenir l’organisation d’un second référendum. Jeremy Corbyn a, néanmoins, toujours exclu une telle possibilité en considérant que le peuple avait fait son choix et qu’il était hors de question de revenir dessus. Bien souvent, les parlementaires et membres de la société civile qui soutiennent, en Angleterre, le retour en arrière appartiennent à une certaine élite londonienne coupée d’une base populaire qui est loin d’être convaincue par l’idée d’un second référendum (les sondages You Gov du 4-5 septembre démontrent, une fois de plus, la difficulté d’identifier un mouvement de fond dans l’opinion en faveur d’un retour en arrière).

30 septembre – 3 octobre

Le Parti conservateur tient sa conférence annuelle. Le Brexit sera au cœur des échanges entre tories. Le groupe pro « hard Brexit » dirigé par Jacob Rees-Mogg (le European Research Group) compte avancer ses pions et convaincre de la validité du rapport qu’il a rédigé cet été. Favorables à un traité commercial type CETA, ses solutions pour l’Irlande du Nord semblent peu crédibles.

Octobre

Conseil européen. Selon les propos de Donald Tusk, il s’agira de la dernière chance pour Mme May de présenter un plan viable pour régler le sort de la frontière nord-irlandaise et de soumettre une option conforme à la lettre de cadrage de la task force afin de parvenir à une déclaration commune sur la future relation avec l’Union européenne.

Novembre

Si Mme May a réussi à convaincre ses partenaires européens, un sommet spécialement dédié au Brexit sera organisé pour signer l’accord.

Avant février 2019

Le Parlement britannique doit approuver le traité conclu avant que le Parlement européen ne se prononce à son tour. Aucun agenda précis ne peut, à ce stade, être envisagé.

29 mars 2019

Sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne