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Pour le futur scrutin comme pour le deal rien n’est acquis.

Boris Johnson has been urged to consider a Northern Ireland only backstop arrangement

Marie-Claire Considère-Charon revient sur l’accord conclu entre Boris Johnson et l’Union européenne qui sera au cœur des élections du 12 décembre prochain. Il s’agit donc de la première retranscription sur le site de l’Observatoire des évolutions importantes que ce nouvel accord apporte à l’ancien backstop. Elles impliquent une analyse précise sur les positionnements des différents partis qui ont fait suite à cet événement. Nous avons pris le parti d’insister sur le contexte politique dans les nations nord-irlandaises et écossaise dont certaines circonscriptions joueront un rôle clef. L’article de Marie-Claire Considère permet de constater que les incertitudes sont encore fortes et qu’une victoire de Boris Johnson, si elle scellera sans doute la sortie formelle du Royaume-Uni de l’UE, n’écarte pas les questionnements nombreux qui demeurent quant à la relation commerciale future.


Les négociations du Brexit n’ont cessé d’être ponctuées par des échanges hostiles et acerbes, des reproches mutuels et des spéculations sur des lendemains apocalyptiques. Elles avaient également été marquées par les positions clivantes de la minorité agissante que formait le Parti unioniste démocrate dont l’appui des 10 élus avait été monnayé en 2017 par Teresa May en mal de majorité.

Le jeudi 10 octobre 2019, Boris Johnson et son homologue irlandais Leo Varadkar s’étaient retrouvés au manoir de Thornton, près de Liverpool. C’était la rencontre de la toute dernière chance avant le sommet européen des 17 et 18 octobre et l’échéance fixée par les Européens pour une avancée « significative ». Leurs échanges, dont on attendait peu, avaient porté sur la manière de parvenir à un compromis autour de l’épineuse question de la frontière irlandaise, pierre d’achoppement du Brexit. Contre toute attente, les deux chefs de gouvernement déclaraient qu’ils pouvaient entrevoir une issue, l’espoir d’un « chemin » qui pourrait déboucher sur un accord possible. Cette petite phrase, dans le rapport conjoint des deux Premiers ministres, avait suffi pour que la livre sterling remonte, que les milieux d’affaires reprennent confiance et que s’ouvrent de nouvelles discussions entre Européens et Britanniques. Mais une sortie de crise restait encore très aléatoire dans un délai aussi court.

Vers un substitut du backstop

L’Accord de retrait signé le 14 novembre 2018 par Teresa May et les négociateurs européens garantissait les acquis de l’Accord du Vendredi saint par le backstop. Il maintenait effectivement l’Irlande du Nord sous la tutelle régulatrice de l’Union européenne tout en conservant la totalité dans u Royaume-Uni dans l’union douanière jusqu’à ce que soient définies de nouvelles garanties dans le cadre de la future relation commerciale avec l’Europe. La plupart des farouches partisans du Brexit parmi lesquels figurait Boris Johnson, trouvaient cela inacceptable et antidémocratique. Ils redoutaient qu’il n’emprisonnât le Royaume-Uni dans cette union douanière pérenne.

Le 2 octobre 2019 Boris Johnson présentait aux Européens de nouvelles propositions concrètes et par écrit, comme lui avaient instamment demandé le Premier ministre irlandais Leo Varadkar et le Président du Conseil Européen, Donald Tusk. Selon le projet du chef de gouvernement, il y aurait deux frontières : une frontière douanière entre les deux Irlande pour l’application des tarifs douaniers, que Boris Johnson se faisait fort de rendre le plus discrète possible grâce à l’instauration de contrôles en amont du passage des marchandises d’une juridiction à l’autre ; et une seconde frontière en mer d’Irlande pour les contrôles de conformité aux standards européens qui s’appliqueraient à toute l’Irlande.

Les réactions aux propositions du Premier ministre britannique, à Dublin tout comme à Bruxelles, avaient été très négatives, même si les Européens laissaient supposer qu’elles puissent servir de base à de futures discussions. Le projet britannique allait en effet à l’encontre des impératifs fixés par les négociateurs européens, la protection de l’Accord du Vendredi saint et l’intégrité du marché unique. Comme le soulignait le Premier ministre irlandais, deux dispositions étaient inacceptables : le caractère inévitable du retour d’une infrastructure indispensable pour assurer les contrôles, qu’ils soient à la frontière ou à distance, ainsi que le principe du veto de l’Assemblée de Stormont (Petition of concern) qui permettait à un groupe de députés (a priori unionistes) de mettre un terme à l’alignement nord-irlandais sur le marché unique. Ce veto était perçu comme une violation du principe de consentement inscrit dans l’Accord du Vendredi saint qui suppose que tout changement de statut de la province d’Irlande du Nord soit soumis à l’approbation de la majorité de ses habitants.

Le « great new deal » de Boris Johnson

La semaine du 14 octobre s’annonçait décisive, car on devait enfin apprendre si le Royaume-Uni quitterait l’Union européenne ou non à la date du 31 octobre. Les pourparlers eurent lieu à huis clos entre deux équipes restreintes sous la houlette de Michel Barnier et de Stephen Barclay, dans une forme d’isolement- en jargon bruxellois il s’agit d’entrer dans « un tunnel »-indispensable pour pouvoir parvenir à une issue agréée par les deux parties sans risque de fuites et d’indiscrétion des médias. Aucun compte-rendu ni briefing ne fut communiqué de peur qu’il ne fasse dérailler le processus de négociation. Les négociateurs se concentrèrent sur les pistes évoquées par Boris Johnson et son homologue irlandais, après avoir reçu le feu vert des Ambassadeurs représentant les États membres.

Le 17 octobre les deux équipes parvenaient à conclure un accord. « Quand on en veut un, on en trouve un ! » clamait le Premier ministre sur Twitter. De nombreux éléments inclus dans l’accord de Theresa May avaient été conservés, mais l’accord révisé comportait des changements importants sur les dispositions concernant l’Ulster et la frontière irlandaise figurant dans le protocole sur l’Irlande du Nord.

Selon le dispositif, la totalité du Royaume-Uni sortirait de l’Union douanière européenne, ce qui permettrait la signature d’accords de libre-échange avec d’autres pays, dont bénéficierait également l’Irlande du Nord. La province britannique resterait partiellement alignée sur le marché unique tandis qu’une zone agroalimentaire panirlandaise serait mise en place. On pouvait voir se profiler deux formes de Brexit : un Brexit “dur” pour la totalité de la Grande-Bretagne qui représente 90% de la population du Royaume-Uni ; et, pour l’Irlande du Nord, un Brexit “doux” aménagé en fonction des spécificités de la province.

Le Premier ministre avait fait deux concessions majeures en revenant sur ses engagements précédents. Étant donné la position inflexible des Européens, résolument opposés au rétablissement de contrôles sur l’île d’Irlande, Boris Johnson finissait par admettre que la seule solution était qu’ils soient effectués entre les deux îles. Il s’était alors entendu avec les négociateurs européens sur la mise en place de contrôles douaniers entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord aux ports et aéroports, en remplacement du backstop que Bruxelles avait accepté de retirer ce qui donnerait lieu à un double régime tarifaire.  Les marchandises acheminées de la Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord ne seraient pas soumises à des droits de douane à condition qu’elles ne quittent pas la province britannique et ne pénètrent pas le marché européen via la République d’Irlande. En revanche, si les marchandises en provenance d’Irlande du Nord étaient destinées à entrer dans le bloc européen, les autorités britanniques leur appliqueraient les droits de douane de l’Union européenne. Pour maintenir la fluidité des échanges entre le nord et le sud de l’Irlande et protéger l’intégrité du marché unique, les taux européens de la TVA continueraient à s’appliquer en Irlande du Nord.

La deuxième concession concernait le principe de consentement qui devait initialement permettre au Parti unioniste démocrate d’opposer son veto au renouvellement des dispositions prises sur l’avenir constitutionnel de l’Irlande du Nord. Selon la nouvelle disposition, l’Assemblée nord-irlandaise pourrait décider, quatre ans après la fin de la période de transition, par un vote à la majorité simple de ne pas prolonger l’alignement sur le régime régulatoire européen concernant les marchandises, le marché unique de l’électricité, la TVA et les aides de l’État. Il faut toutefois rappeler que l’Assemblée de Stormont a cessé de siéger en janvier 2017, suite à de graves désaccords entre les deux partis qui se partagent le pouvoir, le Parti unioniste démocrate et le parti nationaliste du Sinn Féin. Rien ne permet de prévoir que les institutions nord-irlandaises soient restaurées dans un avenir proche. Au cas où cette situation de crise perdurerait jusqu’en 2024, le gouvernement britannique proposerait aux élus de l’Assemblée de Stormont un autre processus de consentement démocratique.

Pendant la période de transition qui viendrait à son terme à la fin de l’année 2020, le Royaume-Uni resterait membre de l’union douanière européenne et du marché unique, le temps de négocier un accord de libre-échange avec l’Union européenne.

Des unionistes irlandais en colère

Le nouvel accord de retrait n’a pas tardé à déclencher la fureur des unionistes. D’après Arlene Foster, la dirigeante du Parti unioniste démocrate, allié aux Conservateurs, le Premier ministre, en optant pour une frontière, sans raison d’être selon elle, entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, avait franchi une ligne rouge sang (blood-red line) contraire aux intérêts des unionistes et à l’intégrité de l’Union du Royaume. Le revirement de Boris Johnson lui paraissait d’autant plus choquant qu’il avait vigoureusement rejeté l’accord de Theresa May de novembre 2018 et dénoncé le backstop comme antidémocratique et incompatible avec la souveraineté du Royaume-Uni. Or dans l’accord de Theresa May, le backstop s’appliquait à tout le Royaume-Uni de façon à éviter toute mesure d’exception pour l’Irlande du Nord, comme l’avait exigé Arlene Foster. Il impliquait donc une différence de traitement entre la Grande-Bretagne et l’Ulster bien moins marquée que l’accord négocié par Boris Johnson.

Le nouveau deal du Premier ministre, qui consiste à différencier l’Irlande du Nord du Royaume-Uni, par le maintien pour l’Ulster d’une relation soutenue avec l’Union européenne, est donc vécu comme une trahison par les unionistes. Elle préfigurait, à leurs yeux, un repositionnement de l’Irlande du Nord à plus ou moins court terme, qui pourrait aboutir à un détachement de l’Union des quatre nations.

L’Accord a également été rejeté par le chef de file du parti de la Voix unioniste traditionnelle, Jim Allister, convaincu que les nouvelles dispositions imbriqueraient l’économie irlandaise trop étroitement dans celle de la République d’Irlande et sonneraient le glas de l’Union du Royaume. Il en va de même pour le Parti unioniste d’Ulster dont l’ancien député européen, Jim Nicholson, se déclarait inquiet de l’idée que l’Irlande du Nord soit offerte en sacrifice sur l’autel du Brexit.

La colère ne se cantonne pas aux partis politiques. Elle s’est également exprimée dans les rangs des groupes paramilitaires loyalistes tels que l’Association pour la Défense de l’Ulster qui préparerait des protestations à grande échelle contre Boris Johnson jugé coupable d’avoir dupé les loyalistes nord-irlandais.

La hantise des unionistes est de voir se rapprocher le spectre de l’unité irlandaise, qui a refait surface depuis le référendum du 23 juin 2016 et agite beaucoup les esprits au nord comme au Sud. Le rattachement de la province à la République a été prévu par l’Accord de paix du Vendredi saint à condition qu’une majorité de Nord-Irlandais s’y déclarent favorables. Avec tous les risques politiques et économiques associés à un « hard Brexit », cette perspective qui paraissait encore lointaine avant 2016 semble se rapprocher comme l’indique un sondage d’opinion qui suggère que 51% des Nord-Irlandais voteraient pour l’unification de l’île si un référendum avait lieu aujourd’hui.  Cela permettrait à l’Irlande du Nord de rester dans l’Union européenne avec tous les avantages économiques et financiers que cela implique.

Si l’Ulster a été majoritairement unioniste pendant longtemps, l’évolution démographique au cours des dernières décennies a révélé un rééquilibrage régulier en faveur des catholiques nationalistes qui pourraient devenir majoritaires dès 2021. Selon Heather Conley, du Centre d’Études stratégiques et Internationales à Washington, il s’agit d’une situation qui risquerait fort de devenir conflictuelle. Lorsqu’un des deux camps commencera à faire entendre sa voix, le risque serait qu’il provoque des réactions hostiles au sein de l’autre camp et fasse ainsi monter les tensions intercommunautaires.

Si l’on en croit un autre sondage de Yougov, 59% des conservateurs veulent que le Brexit ait lieu même si cela implique que l’Irlande du Nord quitte le Royaume-Uni.  Lorsqu’il s’agira de négocier la nouvelle relation commerciale entre le Royaume-Uni et l’Europe, Boris Johnson pourrait très bien accorder une importance particulière au coût financier pour le Trésor britannique que représente la province d’Ulster dans le monde post-Brexit.

La cause écossaise

Les unionistes ne seraient pas les seuls à récuser le compromis de Boris Johnson. Lors du référendum de 2016, 62% des Écossais s’étaient prononcés en faveur du maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne. Si les Écossais se sont avérés plus favorables à l’Europe que les Anglais ou les Gallois c’est en partie parce que le sentiment d’europhobie y est beaucoup moins répandu. L’Écosse n’a pas été confrontée à la crise migratoire, et le taux d’immigration y est relativement faible. Le pays est beaucoup plus ouvert à la main d’œuvre intraeuropéenne et s’est également mieux intégré dans les politiques communes comme celle de la PAC, la politique des quotas de pêche, et aussi les programmes européens pour l’éducation.

On se souvient que la légitimité du Brexit en Écosse (tout comme à l’Irlande du Nord) avait été en vain contestée et que les juridictions avaient considéré que ni le Parlement de Holyrood, ni celui de Stormont, ni encore l’Assemblée galloise n’étaient habilités à se prononcer sur la procédure de sortie.

Arrivée au pouvoir après la victoire du non au référendum sur l’indépendance de l’Écosse en 2014, la Première ministre écossaise, Nicola Sturgeon, dénonçait les lignes rouges tracées par le gouvernement de Theressa May dans son approche du Brexit. Trois ans plus tard, elle s’insurgeait contre l’accord négocié par Boris Johnson qualifié d’« injuste ». A ses yeux l’Écosse était la seule nation du Royaume-Uni à ne pas être traitée de façon équitable dans la mesure où, à l’inverse de l’Irlande du Nord, son sort était scellé par le vote anglo-gallois, quand bien même les Écossais avaient voté très majoritairement contre le Brexit.

Si, en 2014, plus de 55% d’entre eux se sont prononcés contre l’indépendance de leur nation, le souhait de rester dans l’Union européenne avait été l’un des arguments majeurs en faveur du maintien dans le Royaume-Uni. À défaut d’obtenir un double statut comme à la fois État membre de l’Union européenne et partie intégrante du Royaume-Uni, le parti nationaliste écossais souhaite pouvoir s’exprimer à nouveau sur la question de l’indépendance.

Le 28 mars 2017, le parlement régional d’Écosse autorisait, par 69 voix contre 59, la Première ministre écossaise à demander à Londres l’organisation d’un nouveau référendum sur l’indépendance. En juin 2017, Nicola Sturgeon déclarait qu’elle attendrait que les conditions de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne soient clarifiées avant d’organiser un second référendum. Au Congrès d’automne de 2019 du Parti national écossais, elle estimait que le moment était venu de formuler sa requête auprès du Premier ministre dans les semaines à venir. Mais à l’occasion d’un entretien sur la chaîne Skynews avec la journaliste Sophie Ridge, le 3 novembre 2019, Boris Johnson affirmait qu’il n’accorderait pas de second référendum à l’Écosse qui s’était prononcée de façon claire en 2014.  

En Europe, l’indépendance de l’Écosse et son intégration à l’Union européenne font débat. D’après les traités, un candidat à l’adhésion doit être coopté à l’unanimité des pays membres. Si certains considèrent que l’Écosse pourrait très bien demeurer dans l’Union européenne et, en quelque sorte, succéder au Royaume-Uni comme État membre, cette option risquerait fort d’être rejetée par l’Espagne et la Belgique qui craignent des revendications régionalistes au sein de leur territoire. Les conditions procédurales de cette éventuelle adhésion font également débat.

Le choix de la future relation commerciale 

La dernière pièce du dispositif en amont de la sortie effective serait la déclaration politique qui tracerait le contour de la future relation commerciale entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Les promesses faites par Theresa May de rester en étroit alignement avec le bloc européen étaient destinées à faciliter un large accord de libre-échange rapide et profitable aux deux camps.

L’objectif manifeste de Boris Johnson est de conclure de nombreux accords de libre-échange avec des pays tiers, en particulier avec les États-Unis, ce qui suppose une liberté de manœuvre qu’une relation étroite avec l’Union européenne ne saurait lui autoriser.

Le Premier ministre n’a pas réussi à supprimer le lien entre l’accord de libre-échange et le principe de conformité aux standards européens en matière de droits des travailleurs, du droit de la concurrence, et dans le domaine de l’environnement. Mais son astuce a été de transférer ces garanties du texte de l’Accord de retrait à la déclaration politique qui n’est pas juridiquement contraignante. En revenant sur le souhait de Theresa May de conserver des liens étroits avec l’Union européenne, la déclaration politique évoque une relation économique souple fondée sur un accord de libre-échange, sans quotas ni tarifs, dans le cadre de règles du jeu équitables (level playing field) comme le réclamait Bruxelles, avec, en revanche, la possibilité pour le Royaume-Uni de diverger par rapport aux règles du marché unique afin de poursuivre une politique commerciale plus indépendante.

Cette disposition a suscité beaucoup d’émoi et d’inquiétude parmi les partisans du remain et les travaillistes qui voient se dessiner un Brexit beaucoup plus dur qu’il n’y parait. Ils soupçonnent le Premier ministre de vouloir à moyen terme instaurer une économie totalement dérégulée pour permettre la création d’un « Singapour en mer du nord », qui, selon Angela Merkel, ferait du Royaume-Uni un concurrent au même titre que la Chine.

Une victoire sans lendemain

Une fois conclu, le gouvernement espérait que l’accord serait rapidement approuvé par le Parlement. Dans son article “Le film du Brexit : Vers un premier épilogue”, Aurélien Antoine a rappelé les difficultés auxquelles Boris Johnson a dû faire face (obligation de présenter et de faire voter le EU (Wihtdrawal Agreement) Bill-WAB, échec de l’adoption de l’agenda parlementaire retenu par l’Exécutif, impossibilité de représenter le deal aux suffrages parlementaires après un premier échec, et report forcé du Brexit au-delà du 31 octobre). Le Premier ministre déclarait alors qu’il suspendait l’examen du WAB en attendant la décision des Européens concernant le report de la date de sortie. Pour tenter de reprendre la main il enjoignait l’opposition à accepter de nouvelles élections le 12 décembre. Cette journée serait également marquée par une très importante manifestation (un million de personnes) dans le centre de Londres pour réclamer un nouveau référendum sur le Brexit.

Comme l’explique Aurélien Antoine dans son article précédemment cité, un Brexit qui tarde de plus en plus à se réaliser ne peut qu’aider le lobby anti-Brexit à gagner du terrain et à renforcer l’idée qu’un nouveau référendum serait apte à dénouer la crise. Pourtant, pour les Européens, cette situation qui perdure ne peut que déboucher sur de nouveaux casse-tête institutionnels avec un pays qui n’est pas encore sorti de l’Union, mais n’est plus considéré comme un membre à part entière et qui peut être tenté de jouer les trouble-fête comme en atteste l’élection des députés européens britanniques de mai 2019 (et depuis le report au 31 janvier au plus tard, la désignation d’un nouveau commissaire britannique).

L’enjeu électoral

Le 28 octobre Boris Johnson proposait pour la troisième fois sur le fondement du Fixed-Term Parliament Act une motion visant à convoquer des élections législatives anticipées le 12 décembre 2019. La raison invoquée était que le Parlement était dysfonctionnel et ne pouvait continuer à tenir le pays en otage.  Son idée était de revenir devant l’électorat avec soit un accord ratifié par le Parlement soit un accord en suspens qui lui permettait de faire campagne sur le slogan du « let’s get Brexit done ».

Confronté au refus persistant du parti travailliste de voter pour de nouvelles élections tant que ne serait pas totalement écarté le risque du no deal, le chef du gouvernement décidait de mettre en place une procédure moins exigeante, comme l’avaient proposée les Libéraux démocrates et le SNP, qui puisse lui permettre de faire aboutir son projet de loi à la majorité simple. Le 29 octobre Boris Johnson parvenait enfin à briser l’opposition des Parlementaires tandis que 438 d’entre eux – 291 conservateurs, 127 travaillistes, 9 Indépendants et les dix membres du Parti unioniste démocrate – votaient pour son projet de loi qui déboucherait sur une consultation électorale le 12 décembre. Le vote des Communes avait de quoi satisfaire le Premier ministre. Les élections auront bien lieu à la date qu’il a fixée et sans aucun amendement qui aurait pu permettre aux expatriés britanniques vivant en Europe de participer au scrutin ni d’abaisser l’âge du droit de vote à 16 ou 17 ans. Le Parlement a été dissous le 5 novembre au soir.

Le scrutin du 12 décembre 2019 révélera sans doute les limites du bipartisme avec la recomposition du paysage politique fragmenté en plusieurs blocs. Il pourrait déboucher sur une toute nouvelle trajectoire économique du Royaume-Uni, mais un nouveau Parlement sans majorité n’est pas à exclure.

Les Conservateurs qui n’ont plus du soutien des unionistes nord-irlandais n’ont guère de raisons d’être sereins. Leur leader n’a pas réussi à mettre en place le Brexit à la date prévue et son image de gagnant est sensiblement écornée. En Écosse, la démission de la très populaire Ruth Davidson, qui s’était opposée à Boris Johnson lors de la campagne référendaire de 2016, prive les 13 élus écossais conservateurs d’un chef de file.  Ils risquent fort de perdre des sièges au profit du Parti national écossais. Dans le sud-est et le sud-ouest de l’Angleterre, les Conservateurs ont beaucoup à craindre des Libéraux démocrates. Ils devront également ferrailler dur avec le parti du Brexit dans les circonscriptions qui ont voté très majoritairement pour le départ de l’Union européenne. Malgré les recommandations de Donald Trump, Boris Johnson a rejeté la proposition d’un pacte électoral, une forme d’alliance pour le “leave” avec le chef du parti du Brexit, Nigel Farage, qui n’aurait présenté des candidats que dans 150 circonscriptions. 

Le parti travailliste n’est pas mieux loti avec un retard de 11 points par rapport aux Conservateurs et à seulement 7 points de plus que les Libéraux démocrates. Mais, malgré la forte impopularité de Jeremy Corbyn, les travaillistes sont mieux à même de former une coalition que leurs adversaires.

 

Enfin, le pari très ambitieux de Jo Swinson, la dirigeante des Libéraux démocrates qui a résolument choisi de faire campagne pour le remain peut-il être gagné ? Elle envisage de recueillir assez de suffrages pour succéder à Boris Johnson. Cela peut paraît improbable, mais il n’est pas exclu que sa formation fasse une percée spectaculaire. Les Lib Dems représentent  une sérieuse menace pour le Labour et pourraient également faire le jeu des Conservateurs dans un certain nombre de circonscriptions traditionnellement travaillistes qui ont voté très majoritairement pour le leave. Les circonscriptions du Pays de Galles seront intéressantes à suivre sur ce point.

Conclusion

Le Brexit n’aura pas eu lieu le 31 octobre et la fin d’un processus, qui de jour en jour s’avère nocif et malsain pour la démocratie, n’est pas encore en vue. Comme dans bien d’autres épisodes de cette tragi-comédie qui ne cesse de rebondir, on a pu assister au fossé persistant entre les paroles et les actes des responsables politiques. La série de fiascos qui a marqué la gestion du Brexit a creusé la distance critique des Britanniques à l’égard de leur classe politique, qui peut leur paraître tout à fait inapte à résoudre un problème aux implications multiples. L’approche des enjeux politiques, et tout particulièrement celui de la frontière irlandaise, a révélé beaucoup de mauvaise foi, d’arrière-pensées et de tactiques partisanes masquées par des dynamiques formelles et des formules creuses. L’implacable arithmétique électorale a porté le Parti unioniste démocrate, dont la représentativité est très contestée et contestable, sur le devant de la scène politique en le dotant d’un rôle crucial dans l’évolution des négociations. Mais tout porte à croire qu’il vient de vivre les heures les plus fastes de son histoire. 

Le mot Brexit est ainsi devenu le synonyme d’une impasse politique et la convocation de nouvelles élections, pour la troisième fois en quatre ans, est un constat d’impuissance des représentants de la nation. Plusieurs visions idéologiquement divergentes s’affrontent au sein d’un Parlement devenu factieux, celle d’une Angleterre ultralibérale et économiquement dérégulée, incarnée par le Premier ministre, où l’Union européenne ne serait plus qu’un partenaire comme les autres ; celle d’une relation étroite avec l’Union européenne prétendument garante des avancées sociales et environnementales avec le maintien d’une union douanière (position défendue par une majorité de travaillistes) ; et enfin une approche rénovée de la relation entre le Royaume-Uni et une Union européenne réformée moins bureaucratique et plus proche des citoyens (comme le souhaitent les libéraux démocrates). L’issue du scrutin du 12 décembre, que certains ont déjà désigné sous le nom de « Brexmas » (contraction de Brexit et christmas), paraît finalement très incertaine.

À supposer que le Premier ministre gagne son pari et réalise un bon score aux élections, rien ne garantit qu’il puisse mettre en œuvre sur le front commercial le Brexit qu’il appelle de ses vœux. S’il a pour objectif de construire une nouvelle superpuissance économique en se libérant du carcan de Bruxelles, il se heurtera, à plus ou moins brève échéance, à des réalités politiques et commerciales peu avantageuses. Plus le Royaume-Uni s’ouvrira à d’autres marchés, plus l’Union européenne, inquiète de voir se développer outre-Manche une économie low cost, peu regardante sur les standards environnementaux et sanitaires et peu soucieuse des droits des travailleurs, renforcera les contrôles à l’égard de son voisin. De plus, tous les experts semblent convenir que la signature de nombreux accords de libre-échange avec des pays hors Union européenne ne saurait compenser la perte considérable de l’accès au marché unique. Si Donald Trump promettait à Boris Johnson un très grand accord commercial en juin dernier, il semble à présent beaucoup moins enthousiaste et a laissé entendre le 1er novembre, dans un entretien avec Nigel Farage sur la chaîne LBC, que les termes de l’accord de sortie négocié par le Premier ministre rendaient impossible la mise en place d’un tel accord de libre-échange. De quoi refroidir les Brexiteurs les plus enflammés…

 

 

 

 

 

Retour sur la journée d’études “Brexit Conundrums” à l’Université de Versailles

Comme promis, nous publions quelques textes des échanges sur le Brexit qui se sont déroulés le 29 mars 2019 à l’ancien hôpital royal de Versailles lors du colloque “Brexit Conundrums”. Nous profitons de cette retranscription pour remercier Emmanuelle Saulnier-Cassia de son organisation et de son accueil qui ont favorisé des discussions particulièrement riches.

SOMMAIRE :

ÉLÉMENTS INTRODUCTIFS

Lecture poétique introductive,par Jeremy McBride, Barrister, Monckton Chambers, Londres, Professeur invité, Central European University

Décoder la dystopie du Brexit par Philip Allott, Professeur émérite de droit international, Université de Cambridge

L’économie britannique ne s’est pas (encore) effondrée ?, par Jérôme Creel, Chercheur à Sciences Po-OFCE et à l’ESCP Europe

L’ACCORD DE RETRAIT ET LA RELATION COMMERCIAL FUTURE

La Chambre des Communes et l’article 50 : un pouvoir sans influence ?, par Jack Simson-Caird, Chercheur au Centre Bingham de Londres

Les incertitudes pesant sur les accords commerciaux de l’UE et du Royaume-Uni, par Patrick Jacob, Professeur de droit public à l’Université Versailles Saint-Quentin

BREXIT, UE ET CEDH

De la redéfinition du principe d’intégration par le Brexit par Martin Quesnel, Maître de conférences de droit public, Université de Cergy Pontoise

Le contentieux du Brexit devant la Cour de Justice, par Julien Fouchet, avocat au barreau de Bordeaux

La prochaine étape : le retrait de la Convention européenne des droits de l’Homme ?, par Jeremy McBride, Barrister, Monckton Chambers, Londres, Professeur invité, Central European University

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Au pays des paris, Mme May n’a plus la cote

Au lendemain d’une journée riche en événements pour l’avenir du Brexit et de Mme May, une question revient en boucle : va-t-on vers une crise politique stricto sensu, c’est-à-dire vers un changement de Gouvernement ? À cette interrogation, il n’y a pas de réponse catégorique, mais les bookmakers anglais parient de plus en plus sur son départ imminent. Du destin de Mme May dépend la possibilité d’un Brexit sur le fondement d’un accord. Plusieurs scénarios sont envisageables :

  • un vote de défiance au sein du parti conservateur initié par les hard Brexiteers. Rappelons quelques éléments de procédure. Au Royaume-Uni, les MPs tory non membres du Gouvernement (backbenchers) sont réunis au sein de la Commission 1922 (1922 Committee) qui peut enclencher une procédure de défiance contre son leader qui, lorsque le parti est dominant à la Chambre, est forcément le Premier ministre. Le processus est enclenché dès lors que le président du Comité (actuellement Sir Graham Brady) reçoit au moins 48 lettres indiquant la volonté de leurs auteurs de changer de chef (soit 15 % des MPs). Il s’en suit un vote de l’ensemble de la Commission qui décide à la majorité simple si le leader le reste ou pas. Gagner en nombre de voix ne signifie pas forcément remporter la victoire. Margaret Thatcher l’a appris à ses dépens. En 1990, bien qu’elle ait été soutenue par une majorité de backbenchers au premier tour, sa victoire fut considérée comme trop étriquée pour qu’elle puisse se maintenir au second tour. Pour l’anecdote, la défiance avait été notamment fomentée à l’époque par Michael Heseltine, un tory pro-européen qui voulait “la peau de Maggie”. Aujourd’hui, il se dit que les opposants de Mme May ne doivent pas réunir plus de 100 MPs pour qu’elle soit confirmée à son poste. Il n’est pas encore certain que ce vote ait lieu, car malgré les affirmations de Jacob-Rees Mogg qui pense que tel sera le cas, c’est le président de la Commission 1922 qui sera à même de considérer que les lettres qu’il aura reçues sont en nombre suffisant et visent clairement à défier Mme May. Sachant que les Brexiteers sont moins d’une centaine dans les rangs conservateurs, Mme May semble être en mesure de résister. En revanche, une alliance de circonstance et contre-nature pourrait se nouer entre hard Brexiteers et remainers.  Cette perspective n’est pas à exclure et conduirait vraisemblablement à la chute de la Première ministre, à moins qu’elle décide de rester au 10 Downing Street malgré sa défaite et jusqu’à ce qu’un nouveau leader soit désigné (dans le même esprit de ce que fit John Major en 1993). Si Mme May l’emporte largement, elle sera confirmée dans ses fonctions pour 12 mois au moins. Seul le Parlement pourrait, dès lors, la renverser.
  • Un vote défavorable des Communes sur le projet d’accord. C’est actuellement le scénario le plus probable. Si Mme May ne parvient pas à réunir une majorité sur son texte, elle peut considérer qu’elle a perdu la confiance de la chambre sur un texte majeur (équivalent à une défaite sur le budget ou un vote hostile à l’issue du discours du trône). Dans un tel cas, elle pourrait vouloir démissionner. Soit la majorité lui trouve un remplaçant, soit l’Opposition se déclare être en position de gouverner, soit la Chambre appliquera le Fixed-Term Parliament Act de 2011 (cf. infra). Toutefois, elle pourrait aussi juger qu’elle peut reprendre les discussions avec la task force ou obtenir une extension de la durée des négociations en vertu de l’article 50 du TUE. Ces solutions sont néanmoins peu crédibles au regard de la position de Michel Barnier.
  • la démission du Gouvernement dans le cadre du Fixed-Term Parliament Act de 2011 et la convocation d’élections générales. Nous avons déjà évoqué à plusieurs reprises ce texte qui encadre les modalités de dissolution. (i) Sur la demande du Premier ministre (comme en 2017) ou unilatéralement, les Communes peuvent se dissoudre si les MPs le décident à la majorité des deux tiers. (ii) Si, à la suite de la démission du Gouvernement dans les circonstances évoquées au deuxième point ou sur le fondement du FTPA, les parlementaires ne parviennent pas à trouver un remplaçant dans un délai de quatorze jours, la dissolution sera automatique.
  • un nouveau référendum. Nous avions souligné dans un précédent post que cette éventualité était peu probable dans l’immédiat, car : les deux partis y sont toujours hostiles (le labour n’en avait fait qu’une vague option à l’issue de la conférence de l’automne), il paraît difficile de lancer une campagne référendaire alors que le temps est compté pour parvenir à un accord avant le 29 mars, et le résultat est très loin d’être acquis.
  • la défiance au sein du parti échoue ou n’a pas lieu et l’accord est adopté par les Communes en décembre après sa signature fin novembre avec l’Union européenne. Dans ce cas Mme May est sauvée et il n’y aura pas de hard Brexit au 29 mars.

Selon nous, Mme May pourrait sortir renforcée d’un combat au sein de son parti si elle réunit une large majorité en sa faveur. Cette épreuve est même souhaitable, car cela lui permettrait peut-être de limiter les défections au Parlement lors du vote sur l’accord. Dans le cas contraire, le scrutin en décembre à la Chambre paraît aléatoire et sans doute voué à l’échec.

Il est encore trop tôt pour affirmer avec certitude ce qu’il adviendra de Mme May et de l’accord. Il convient aussi de conserver à l’esprit qu’il ne s’agit, juridiquement, que d’un projet qui ne règle pas la future relation commerciale. Cette dernière relève d’une déclaration politique dont le canevas a été rendu public le 14 novembre. Le statut précis du Royaume-Uni en tant qu’État tiers reste donc encore à déterminer. C’est la raison pour laquelle nous ne produirons pas d’analyse détaillée du projet tant que les zones d’ombre politiques ne sont pas dissipées. Néanmoins, nombre de dispositions avaient été déjà présentées lors du sommet de décembre 2017. Nous renvoyons à notre synthèse de l’époque. Pour le nouveau projet (et le canevas de la déclaration sur la relation future), nous recommandons la lecture de l’article de la BBC qui synthétise bien les éléments clefs et à un post de qualité d’un site belge de jeunes juristes. Le Gouvernement britannique a également publié une note technique expliquant en détail la solution trouvée pour l’Irlande du Nord.

Enfin, pour être tout à fait complet, nous indiquons que le Gouvernement a formé un recours devant la Cour Suprême afin que soit étudié en urgence le jugement de la Court of Session d’Écosse. Celle-ci avait posé une question préjudicielle à la Cour de Justice pour savoir si le processus de l’article 50 du TUE était réversible sous l’action unilatérale de l’État sortant (“Where, in accordance with Article 50 of the Treaty on the European Union, a Member State has notified the European Council of its intention to withdraw from the European Union, does EU law permit that notice to be revoked unilaterally by the notifying Member State; and, if so, subject to what conditions and with what effect relative to the Member State remaining within the European Union?“). Rappelons que l’audience devant la Cour de Justice était prévue le 27 novembre. Me Julien Fouchet nous a informé que l’audience sera sans doute annulée ou décalée. Il affirme avec justesse que la pression va s’accroître à propos d’une autre affaire, le cas Shindler T-458/17 (voir le post consacré aux recours relatifs au Brexit).

To be continued…

 

Le plan alternatif des hard brexiteers des conservateurs est-il crédible ?

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Le débat politique sur le Brexit au Royaume-Uni occupe une bonne partie des conventions des partis politiques qui se déroulent en cet automne 2018. Celle des tories est particulièrement attendue du fait de la position de faiblesse de Mme May qui résulte d’un sommet de Salzbourg plutôt calamiteux pour elle. Un autre motif sérieux de préoccupation occupe désormais la Première ministre : les plans alternatifs des hard brexiteers. Après le projet du ERG qui n’avait pas laissé un souvenir impérissable en raison d’insuffisances peu contestables, celui de l’Institut pour les Affaires Économiques (Institute of Economic Affairs), groupe d’influence proche des conservateurs adeptes d’une régulation de la vie économique et sociale par le libre marché, était attendu. Le site l’IEA dévoile les ambitions du think tank : « Our mission is to improve understanding of the fundamental institutions of a free society by analysing and expounding the role of markets in solving economic and social problems ». Les « néo-libéraux » s’y retrouveront ; les défenseurs d’un marché encadré par l’État et de la redistribution la plus équitable des richesses beaucoup moins.

Quelles que soient les inclinations des uns et des autres, le Brexit, par sa complexité, implique de prendre en compte toutes les propositions qui sont susceptibles de contribuer à sortir de l’impasse politique et juridique dans laquelle se trouve le Royaume-Uni. La question est de savoir si le rapport publié par l’IEA y contribue de façon réaliste.

À titre liminaire, présentons, en quelques mots, les auteurs. Il s’agit d’abord de Shanker Singham. À Westminster, il est surnommé « le cerveau des Brexiteers ». Après avoir obtenu ses diplômes à Oxford (notamment en Chimie), il devient avocat d’affaires, lobbyiste à Washington, et conseil du candidat Mitt Romney lors des primaires républicaines de la présidentielle de 2008. Il est encensé par ses nouveaux amis conservateurs britanniques. À côté des figures de proue qu’étaient Boris Johnson et de Michael Gove lors de la campagne référendaire de 2016, Shanker Singham est resté dans l’ombre réservée aux éminences grises. Quant à Radomir Tylecote, l’autre contributeur du rapport, son curriculum vitae n’est pas particulièrement impressionnant, au point que son expertise relative au Brexit pourrait susciter quelques doutes. Nous l’aurons compris, il s’agit bien une commande des hard brexiteers menés par Boris Johnson pour contrecarrer les conclusions pessimistes de volumineuses études économiques, politiques, sociales et juridiques dirigées par d’éminents spécialistes sur le Brexit.

Le pedigree des auteurs n’éveille pas un sentiment d’objectivité profond en ce qui nous concerne. Ce constat ne doit pas empêcher d’aller plus avant et de nous plonger dans 150 pages d’analyses qui, selon leurs promoteurs, ont toutes les raisons de se substituer au plan de Chequers.

Malgré le fait que l’IEA soit réputé pour sa proximité avec les conservateurs, les propos introductifs surprennent en arguant d’un positionnement apolitique et objectif. La présence de Boris Johnson (qui a soumis son propre plan inspiré du texte de l’IEA afin de soutenir un “Super Canada deal”), de David Davis et de Jacob Rees-Mogg lors de la médiatisation du rapport démontre que l’exercice de style des prolégomènes ne saurait tromper qui que ce soit. Pour MM. Singham et Tylecote, le Brexit peut être un succès dès lors qu’il est fondé sur quatre piliers :

  • L’unilatéralisme, c’est-à-dire adopter des mesures encourageant la compétitivité des marchés en toute indépendance. Il s’agirait de limiter un maximum les taxes et les quotas pour les biens agricoles que le Royaume-Uni ne produit pas. En revanche, les zones de pêche territoriales doivent faire l’objet d’un contrôle strict par les autorités britanniques. L’unilatéralité se conçoit également par une coopération avec l’Union européenne, mais sans s’aligner sur la Coopération structurée permanente. Sans surprise, la liberté de circulation doit être remplacée par un dispositif de contrôle de l’immigration fondé sur ses avantages et ses inconvénients. Une espèce d’immigration choisie dans laquelle le Gouvernement s’est manifestement déjà engagée.
  • Le bilatéralisme : pour les rapporteurs, l’objectif est de conclure des accords bilatéraux avec les pays tiers pendant les négociations avec l’Union européenne, en se concentrant sur des accords commerciaux avec des pays qui n’ont pas de relation bilatérale avec l’UE. La conclusion de traités bilatéraux serait aussi l’occasion de s’extraire des réglementations européennes considérées comme « une menace majeure pour l’économie britannique ».
  • Le « plurilatéralisme » : le Royaume-Uni devrait, selon les auteurs, rechercher une participation aux autres grandes zones de libre-échange mondiales que sont l’Accord de Partenariat transpacifique progressiste et global, ainsi que l’Accord de libre-échange nord-américain. L’ambition est claire : poursuivre un abaissement massif des droits de douane avec les États tiers et entreprendre de nouvelles relations commerciales aux fins de libre-échange.
  • Le multilatéralisme : s’appuyer sur les règles de l’OMC afin de renforcer les autres piliers et profiter au maximum d’une adhésion pleine et entière à l’OMC.

En cas de no deal, les auteurs préconisent le maintien de tarifs douaniers nuls sur les produits agricoles et l’absence de contrôle sur les biens qui parviennent de la République d’Irlande. L’idée d’une « backstop » soutenu par l’UE est clairement exclue.

Le document fait parfois montre d’un ton agressif à l’égard de UE. Par exemple, il envisage que si, l’Union ne coopère pas sérieusement sur la base des propositions britanniques, le Royaume-Uni pourrait adopter une position plus combative : l’absence de reconnaissance des réglementations britanniques au jour du Brexit justifierait l’engagement d’une procédure devant les instances compétentes de l’OMC pour violations des règles du commerce international (GATT, accords sur les obstacles techniques au commerce, et accords relatifs aux mesures sanitaires et phytosanitaires). Dans la même lignée, des propos très orientés sont tenus. Le rapport contient, en effet, des assertions du type : « l’appartenance à l’Union européenne a étouffé la prospérité tout autant qu’elle a empêché le Royaume-Uni de se gouverner lui-même » ; ou encore : « nombre de réglementations européennes sont défavorables à la croissance ; le Royaume-Uni doit être plus libre pour faire mieux ».

Les analyses de MM. Singham et Tylecote sont bien plus structurées que le travail du groupe des parlementaires conservateurs dévoilé dans le courant de l’été. Certaines phrases ont le mérite de l’honnêteté puisque l’IEA admet que « le Royaume-Uni a plus passé de temps à négocier avec lui-même qu’avec l’Union européenne ». L’accord commercial envisagé s’apparente au modèle de celui qui unit le Canada et l’Union européenne. Par conséquent, le rapport de l’IEA est crédible au regard de ses finalités : plus de libre-échange à l’échelle de la planète et conserver la maîtrise de la politique commerciale. Les quatre piliers évoqués s’inscrivent clairement dans une perspective d’un maintien d’une coopération avec l’UE qui serait mise au même niveau que le développement des relations avec les zones de libre-échange les plus attractives du globe (marchés nord-américain et asiatique), une participation active au sein de l’OMC, et un engagement vers de nouveaux partenariats que l’UE n’est pas parvenue à conclure (par exemple, avec les États-Unis).

Nous ne partageons pas l’opinion selon laquelle le salut du Royaume-Uni, comme de tout autre État d’ailleurs, viendrait de la poursuite du seul libre-échange et de la suppression de nombreuses réglementations sectorielles. Néanmoins, pour ceux qui soutiennent le contraire, le rapport est convaincant. Il n’en demeure pas moins qu’il recèle des carences notables, même pour un conservateur britannique hostile au plan de Chequers et à l’Union européenne :

  • conformément à la logique libre-échangiste et orthodoxe des auteurs, aucune considération n’est portée aux externalités sociales ou environnementales des mesures proposées. L’impact éventuel des recommandations en termes d’inégalités et d’appauvrissement de certaines populations n’est pas envisagé ;
  • la dimension politique et diplomatique n’est vue que selon un prisme très « britannico-britannique » qui ne tient nul compte de l’état de la politique suivie par Donald Trump aux États-Unis ou des relations actuelles entre les 27. Il est difficile de nier que ce rapport s’inscrit dans la mouvance de l’anglosphère contemporaine que nous avions évoquée il y a quelques mois sur le site ;
  • malgré ses 150 pages, l’étude s’intéresse trop rapidement à la problématique nord-irlandaise. Nous renvoyons le lecteur aux passages pertinents (pp. 110 et suivantes) pour se faire une opinion, mais l’analyse donne l’impression que cette épine majeure dans les pieds des négociateurs pourrait être facilement surmontée par les quelques mesures administratives apportées par MM. Singham et Tylecote. Nous sommes, toutefois, bien en mal de trouver une évaluation du coût et du temps de la mise en place des mécanismes envisagés. Ce n’est pas le moindre des paradoxes pour des défenseurs du « néo-libéralisme » que de faire l’économie d’une étude prospective de ce qu’ils honnissent le plus, à savoir l’effet de nouvelles normes administratives sur les échanges commerciaux…
  • sur le front juridique, les rapporteurs persistent aussi à penser que le Royaume-Uni aurait le pouvoir de conclure des accords commerciaux ou, à tout le moins, mener des négociations en matière commerciale avant le 29 mars. Il aurait été utile que MM. Singham et Tylecote se rappellent que le Royaume-Uni demeure un État membre jusqu’à cette date et qu’il est lié par le droit de l’UE qui ne lui arroge pas une telle compétence ;
  • les développements sur les aspects de sécurité et de défense sont particulièrement faibles.

Ce rapport est donc sérieux et cohérent par rapport aux objectifs fixés par les hard brexiteers. Il n’est pas certain qu’il réponde à l’intérêt général des citoyens britanniques, en particulier des plus exposés au Brexit, et ne permet pas de surmonter les blocages actuels dans les négociations avec l’Union européenne.

La situation est grave mais… pas désespérée

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En cette fin d’été calendaire, le Brexit connaît une phase de cristallisation qui s’est formée autour de deux débats centraux au Royaume-Uni. La classe politique et les commentateurs s’écharpent sur la pertinence d’un second référendum et l’avenir de l’Irlande. À l’échelon européen, le Brexit semble être le seul dossier fédérateur qui ne saurait cacher les profondes divisions entre les États membres relatives à la gestion de la crise migratoire et l’orientation politique de l’Union sur le long terme (résumée en une opposition un peu rapide par les médias entre Emmanuel Macron et Victor Orban).

L’idée d’un second référendum est évoquée depuis longtemps, mais connaît un regain d’intérêt aussi bien de la part des soft brexiteers que des hard brexiteers. Des sondages récents laisseraient penser que l’hostilité au Brexit serait désormais acquise, de même que le souhait qu’un second référendum soit organisé. Pour le camp des remainers, il faut saisir cette occasion pour solliciter le peuple qui peut vouloir revenir en arrière. Pour les leavers, c’est le futur accord qui devra être approuvé par les citoyens, car il pourrait receler un faux Brexit en maintenant la soumission du Royaume-Uni aux réglementations européennes. Pour concilier ces mouvements contradictoires, une nouvelle consultation populaire comprenant trois questions a fait son chemin. Selon ses promoteurs, il s’agirait de demander aux Britanniques s’ils acceptent l’accord conclu (1) ; s’ils le rejettent (2) ; si, en l’absence d’accord, ils souhaitent que leur pays reste membre de l’Union européenne (3). Outre le fait qu’une telle formulation est peu commune pour un référendum et difficile à mettre en œuvre, nous maintenons notre position exprimée dans les colonnes de la revue Esprit : un second référendum nous paraît hautement improbable et contre-productif, quel que soit le choix défendu.

La problématique nord-irlandaise est un sujet bien moins spéculatif. Le Guardian et Libération en France ont consacré des études intéressantes sur la situation actuelle sur l’île auxquelles nous renvoyons. Retenons notamment qu’une réunification n’est pas inenvisageable. Hormis l’adhésion d’une majorité de Nord-Irlandais à la construction communautaire, l’équilibre démographique entre protestants et catholiques dans le nord de l’île relègue au second plan les antagonismes religieux à l’origine des troubles du XXe siècle. Mme May ne peut ignorer ce risque qui se double de celui d’une explosion de sa majorité formée avec le DUP si un statut distinct est accordé à l’Irlande du Nord par rapport au reste du Royaume-Uni.

L’Union européenne demeure insensible à la précarité de la position de Mme May au sein de sa majorité. Lors du sommet de Salzbourg, Donald Tusk et les représentants des États membres (notamment Emmanuel Macron) ont confirmé, non sans sévérité, que la lettre de cadrage de la task force dirigée par Michel Barnier ne sera pas amendée pour assouplir les régimes des libertés fondamentales des traités. Un accord commercial « sur-mesure » au bénéfice du Royaume-Uni est pour l’heure exclu, de même qu’un traité sui generis qui existe pourtant entre l’UE et des États tiers. Cette intransigeance se comprend aisément : divisée sur les sujets que nous avons mentionnés plus haut, ouvrir le débat sur de nouvelles modalités de conduite des négociations avec les Britanniques serait une erreur politique.

Ce blocage est-il si gravissime ? Nous ne le pensons pas. Michel Barnier a, en cette fin d’été, rappelé à plusieurs reprises que 80 à 85 % de l’accord faisaient consensus. N’oublions pas non plus que nous sommes toujours en phase de négociation et qu’il convient de ne pas « surinterpréter » les positions des uns et des autres. Enfin, deux données juridiques doivent être rappelées. La situation de l’Irlande du Nord est censée être réglée dans le cadre d’une annexe au futur traité de retrait dont le contenu peut demeurer relativement flou. Il peut se cantonner à préciser des objectifs communs dont les conditions pour les atteindre pourraient être fixées pendant la période de transition. Quant à la future relation commerciale, fortement imbriquée au règlement de la problématique irlandaise, elle fera l’objet d’une déclaration politique qui, elle aussi, pourrait receler des termes très généraux. Il paraît donc présomptueux d’affirmer avec une quasi-certitude et un goût pour les scénarii apocalyptiques toujours aguicheurs que le no deal est presque acquis.

Allons plus loin : cessons de prétendre que, au lendemain du 29 mars 2019, l’absence d’accord conduira à un cataclysme pour l’Europe. Il y aura indubitablement une forte imprévisibilité économique qui suscitera des tensions et portera atteinte à la croissance. Les États membres de l’Union et le Royaume-Uni pourraient aussi décider, le 30 mars, de rétablir des droits de douane élevés dans les limites du droit de l’OMC et des contrôles draconiens aux frontières. Mais les deux parties auront-elles intérêt à le faire ? Par ailleurs, l’absence d’accord ne provoquera pas automatiquement l’expulsion, dès le 29 mars à 24 h, des Britanniques des États membres (et inversement, les continentaux du Royaume-Uni). De même, les entreprises britanniques établies sur le Continent ne baisseront pas leur rideau du jour au lendemain. Une phase de transition juridique se mettra en place par la force des choses. Le no deal est d’abord un danger économique, car il conduira à un Brexit moins ordonné que si accord en établissait les bases. En revanche, la nature ayant horreur du vide juridique, le no deal sera forcément temporaire. L’Union européenne et le Royaume-Uni seront, bon an mal an, contraints de trouver des accords. Le Brexit se fera et il finira ordonné juridiquement. La question qui demeure est de savoir quand et selon quelles modalités précises. Pour les juristes et les politiques, une telle perspective n’a rien d’inédit dans l’histoire des relations internationales. Pour les économistes orthodoxes, elle a de quoi inquiéter, car l’insécurité, l’imprévisibilité, les défauts d’informations et de transparence qui en résultent, et enfin une confiance ébranlée entre acteurs des marchés sont les vecteurs principaux des crises du capitalisme contemporain.

À l’issue du sommet de Salzbourg, le calendrier reste le même (voir infra) et les options de sortie de crise au Royaume-Uni identiques. Des propositions plus crédibles de la part des Britanniques doivent être mises sur la table en octobre, au risque que les négociations en vue d’un traité en bonne et due forme s’arrêtent. Quant aux choix offerts à Mme May pour se sortir de l’impasse dans laquelle elle se trouve, Heather Stewart, dans son article paru dans le Guardian du 21 septembre, les résume fort bien : s’arc-bouter sur son plan de Chequers en vitupérant contre la rigidité de mauvais aloi de l’Union européenne (cette orientation apporterait sans doute un no deal) ; prendre des risques avec sa majorité et suivre désormais l’option norvégienne ; ou accepter une proposition de longue date en faveur d’un accord de libre-échange comme celui du Canada. À la veille de la conférence d’automne du parti conservateur qui promet d’être encore plus houleuse que prévu, les termes du débat n’ont, finalement, rien d’inédit. Droite dans ses bottes, l’Union européenne et Emmanuel Macron en tête sont peut-être persuadés que seul un accord a minima satisfera tout le monde dans un premier temps et dans l’attente de discussions plus précises durant la phase de transition. Le mois prochain, nous serons fixés.

Calendrier commenté jusqu’au 29 mars 2019

23 – 26 septembre

Conférence annuelle du Labour. Guère plus uni que les conservateurs sur le sujet du Brexit, le parti pourrait choisir de soutenir l’organisation d’un second référendum. Jeremy Corbyn a, néanmoins, toujours exclu une telle possibilité en considérant que le peuple avait fait son choix et qu’il était hors de question de revenir dessus. Bien souvent, les parlementaires et membres de la société civile qui soutiennent, en Angleterre, le retour en arrière appartiennent à une certaine élite londonienne coupée d’une base populaire qui est loin d’être convaincue par l’idée d’un second référendum (les sondages You Gov du 4-5 septembre démontrent, une fois de plus, la difficulté d’identifier un mouvement de fond dans l’opinion en faveur d’un retour en arrière).

30 septembre – 3 octobre

Le Parti conservateur tient sa conférence annuelle. Le Brexit sera au cœur des échanges entre tories. Le groupe pro « hard Brexit » dirigé par Jacob Rees-Mogg (le European Research Group) compte avancer ses pions et convaincre de la validité du rapport qu’il a rédigé cet été. Favorables à un traité commercial type CETA, ses solutions pour l’Irlande du Nord semblent peu crédibles.

Octobre

Conseil européen. Selon les propos de Donald Tusk, il s’agira de la dernière chance pour Mme May de présenter un plan viable pour régler le sort de la frontière nord-irlandaise et de soumettre une option conforme à la lettre de cadrage de la task force afin de parvenir à une déclaration commune sur la future relation avec l’Union européenne.

Novembre

Si Mme May a réussi à convaincre ses partenaires européens, un sommet spécialement dédié au Brexit sera organisé pour signer l’accord.

Avant février 2019

Le Parlement britannique doit approuver le traité conclu avant que le Parlement européen ne se prononce à son tour. Aucun agenda précis ne peut, à ce stade, être envisagé.

29 mars 2019

Sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne

Sueurs froides et grabuge à la veille de la suspension estivale de la session parlementaire

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Le présent article a pour finalité de faire un point synthétique sur le Livre blanc et le contexte dans lequel il est actuellement discuté devant le Parlement britannique.

Le document du gouvernement britannique rappelle de façon constante que le Brexit aura bien lieu. Il ne s’agit, en aucun cas, de revenir sur ce que Mme May estime être la consultation la plus démocratique qu’ait connue le Royaume-Uni (point de vue, au demeurant, critiquable). Les avant-propos du Livre blanc soulignent également une continuité des propositions de l’Exécutif sur le Brexit depuis que Mme May est aux affaires, ce qui, là encore, laisse dubitatif lorsque l’on connaît les nombreuses concessions et tergiversations qui ont émaillé la marche vers la sortie de l’Union européenne depuis l’été 2016.

Le partenariat économique envisagé se fonde sur neuf points qui reprennent le « compromis » de Chequers.

En voici le contenu issu du résumé produit au début du Livre blanc :

  • un recueil réglementaire commun relatif à la libre circulation des marchandises, y compris agricoles, permettant d’éviter une frontière physique, assurément problématique avec la République d’Irlande ;
  • participer aux agences chargées de la régulation du secteur des marchandises et des produits agricoles. Cette participation impliquerait d’accepter leurs réglementations et de participer à leur financement par un statut novateur d’État non membre de l’UE, mais reconnu comme participant actif ;
  • mettre en place une zone de facilitation douanière évitant des contrôles et les perceptions de taxes à la douane (notamment la collecte des droits par le Royaume-Uni pour l’Union européenne pour les marchandises destinées aux États membres) ;
  • exclure des droits de douane en matière de marchandises ;
  • conclure de nouveaux accords en matière de services et de numérique qui préservent ces secteurs clefs de l’économie britannique ;
  • les services financiers devront faire l’objet d’un accord spécifique avec l’UE. Vraisemblablement, il s’agirait de parvenir au statu quo sans le recours au « passeport européen ». Le but du gouvernement est de garantir la pérennité du leadership londonien en la matière, même si les propositions se veulent profitables aux deux parties ;
  • maintenir la coopération pour l’énergie et les transports en préservant le marché unique de l’énergie entre les deux Irlande et en développant les coopérations garantissant les approvisionnements ;
  • rétablir les frontières entre le Royaume-Uni et l’UE pour la circulation des personnes, mais en favorisant la liberté de mouvement des citoyens de l’Union européenne, en particulier les travailleurs ;
  • le maintien de la réglementation européenne en matière de droit de la concurrence, de standards environnementaux, de protection du consommateur et de droit des salariés. Les régulateurs britanniques s’aligneraient sur les exigences européennes.

Le Livre blanc confirme la volonté de conclure un traité ambitieux en matière de sécurité et développe de façon assez détaillée les questions en suspens (énergie, coopération judiciaire, traitement des données personnelles…). Il ressort de l’ensemble des propositions faites une volonté de conclure une multiplicité d’accords spécifiques qui confirme que le Royaume-Uni considère que la future relation avec l’UE sera sui generis. Nous le soutenons depuis longtemps : rien n’empêche l’Union d’accepter un nouveau statut pour un futur État tiers qui se situerait juste en deçà du modèle norvégien par exemple. Toutefois, la construction d’un tel statut ne saurait remettre en cause l’unité de certaines libertés ainsi que nous le soulignions dans notre commentaire du faux compromis de Chequers. La divisibilité au sein de la libre circulation des personnes est, de ce point de vue, une réelle difficulté. Par ailleurs, la task force dirigée par Michel Barnier doit suivre la feuille de route du Conseil européen du 28 mars 2018 dans laquelle les États membres ont encore insisté sur l’indivisibilité des libertés fondamentales de l’UE. Or le Livre blanc écarte ce principe en distinguant le traitement des marchandises de celui des services. La même observation vaut pour la participation du Royaume-Uni aux agences européennes et la question de l’autorité de la Cour de Justice. Si le Livre blanc reconnaît que le Royaume-Uni financera certaines agences et admettra un rôle à la Cour de Justice dans le cadre de l’alignement réglementaire en matière de circulation des marchandises notamment, la task force peut considérer que la copie n’est toujours pas satisfaisante. Michel Barnier s’est légitimement interrogé, dans une déclaration du 20 juillet, sur la viabilité des suggestions britanniques. Le Livre blanc témoigne de la volonté pour les Britanniques de s’aligner sur les standards européens pour les biens de consommation contrôlés à la frontière. Cet alignement est pour l’heure exclu, en revanche, pour des caractéristiques de biens qui ne font pas l’objet d’un tel contrôle, comme la présence d’OGM et de pesticides pour les produits agricoles fortement encadrée par le droit de l’UE. Par ailleurs, les modalités d’application de la zone douanière conjointe apparaissent au négociateur en chef comme une usine à gaz qui devrait ajouter de la bureaucratie et alourdir les coûts des entreprises. Dernière remarque : comment accepter l’exclusion des services de la zone de libre-échange au seul avantage des sociétés britanniques ?

L’incapacité de Mme May à franchir le cap et de proposer un régime juridique proche de celui de la Norvège sur les questions de la libre circulation et de la compétence de la Cour de Justice tient aux tensions au sein du parti conservateur. Celles-ci se sont encore révélées lors de la discussion de deux projets de loi qui doivent tenir compte de la future relation commerciale avec l’UE. Il s’agit, d’une part, du Taxation (Cross-border Trade) Bill (ou Customs Bill) et, d’autre part, du Trade Bill. Ces textes ont été déposés en novembre sur le bureau de la Chambre des Communes dans ce qu’il convient d’appeler le « paquet législatif du Brexit » qui a été initié avec la loi de notification de retrait et s’est poursuivi avec le texte relatif au retrait de l’Union abrogeant la loi sur les Communautés européennes de 1972. Le premier projet de loi a pour objet de régir les droits de douane à l’importation et à l’exportation et de déterminer, en particulier, le régime de ces droits dans le cadre du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Les modalités de perception de la TVA et toute taxe sur le commerce des marchandises ont vocation à être réglées par cette loi. Le second projet de loi doit permettre de dupliquer en droit interne l’ensemble des accords commerciaux conclus par l’UE alors que le Royaume-Uni en était membre, et ce, avant que le Brexit ne soit effectif. Le texte prévoit également la création d’une Autorité de règlement des différends commerciaux chargée de conseiller le Gouvernement.

À la date du 17 juillet, le Customs Bill a fini d’être examiné par la Chambre des Communes et sera débattu sur le fond par les Lords à partir du 4 septembre 2018, tandis que le Trade Bill en est au report stage à la Chambre des Communes. La dernière lecture par les MPs du Customs Bill a permis aux Brexiteers conduits par Jacob Rees-Mogg au sein du Groupe de recherche européen du parti conservateur (European Research GroupERG) d’imposer un amendement au texte. Il doit être considéré comme une concession majeure de Mme May puisqu’il introduit la réciprocité pour que le Royaume-Uni puisse percevoir les droits de douane pour le compte de l’UE en ce qui concerne les marchandises échangées entre les deux territoires. Le Trésor britannique ne pourra pas collecter ces droits jusqu’à ce qu’un accord de réciprocité soit conclu, c’est-à-dire que les États membres devront procéder à la même collecte pour les biens exportés de l’UE vers le Royaume-Uni, notamment si les tarifs douaniers européens sont supérieurs à ceux du Royaume-Uni (un mécanisme de compensation permettant l’alignement tarifaire sera donc nécessaire). Jacob Rees-Mogg et consorts pensent que l’Union n’acceptera pas cette réciprocité, mettant dès lors à mal l’arrangement pensé par Mme May pour éviter le rétablissement matériel des frontières (et donc faire tomber un Brexit trop doux aux yeux des eurosceptiques). Cette concession a été très mal vécue par les soft brexiteers et les pro-européens du parti conservateur. La modification n’a d’ailleurs été adoptée que par trois voix de majorité (305 contre 302 ; notons que l’actuel et l’ancien leader des Libéraux démocrates, pro-européens, n’ont pas participé au vote et ont dû s’en excuser publiquement). Trois autres amendements émanant du ERG ont été acceptés. Le premier exclut que le Royaume-Uni aligne ses taux de TVA sur ceux de l’UE ; le deuxième exige l’adoption d’une loi si le Royaume-Uni s’engage dans une union douanière avec l’Union ; et le troisième prévoit qu’il serait illégal d’établir une douane sur la mer d’Irlande (rappelons que le DUP en a fait du rejet d’une telle frontière une condition sine qua non de son soutien au Gouvernement). L’Union européenne avait pourtant envisagé une unité de régime juridique entre les deux Irlande pour éviter le rétablissement d’une frontière sur l’île, la repoussant de facto en mer d’Irlande.

Mme May a évité une défaite majeure sur le second projet de loi. Par 307 voix contre 306, les Communes ont rejeté l’amendement des députés pro-européens favorables au maintien de l’Union douanière en l’absence d’accord à la date du 21 janvier 2019 (modification déjà discutée lors des débats relatifs à la loi de retrait de l’UE). En revanche, le Gouvernement a dû se soumettre au vote des MPs en faveur de l’alignement du Royaume-Uni sur l’Union européenne en matière de réglementation médicale.

Conclusion

Après avoir échoué à mettre un terme à la session parlementaire de façon anticipée, Mme May devra attendre le 24 juillet pour prendre un repos bien mérité. La succession effrénée d’événements depuis deux semaines pourrait réserver encore des surprises d’ici le summer recess. Le Gouvernement semble, toutefois, avoir réussi à se maintenir, mais au prix de concessions qui rendent le livre blanc plus difficilement admissible pour les Européens qu’il ne l’était initialement. Le consensus obtenu sur le front interne risque, en conséquence, de se traduire par une paralysie des négociations sur le front externe. Les déclarations de Michel Barnier seront cruciales. Si les propositions de Mme May ne lui conviendront certainement pas, il n’a aucun intérêt à « charger la barque » et l’affaiblir encore un peu plus. Boris Johnson, en embuscade, n’attend que cela. S’il venait à accéder au 10 Downing Street, le scénario d’un no deal serait plus que probable. Au-delà d’un échec pour Mme May, ce serait aussi celui des Européens. La crédibilité des leavers est néanmoins fortement écornée depuis que la Commission électorale a officiellement sanctionné leur campagne pour un dépassement des dépenses autorisées par la législation britannique. Si cet événement ne saurait conduire à annuler les résultats du référendum du 26 juin 2016, il affaiblit temporairement les opposants potentiels de Mme May à son plan de « semi-soft Brexit ».

Inquiétudes sur le front économique et financier à la veille du sommet européen

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Alors que le vote en faveur du Brexit « fête » sa deuxième année, les nouvelles venant du front économique et financier s’avèrent de plus en plus préoccupantes. Jusqu’à présent, deux indicateurs, l’un monétaire, l’autre économique, avaient pâti de la décision historique du peuple britannique de sortir de l’Union européenne : la chute brutale de la Livre sterling et un ralentissement de la croissance somme toute modéré au regard des prédictions faites par les remainers. D’ailleurs, si l’opinion publique demeure partagée sur le Brexit, c’est bien parce que ses conséquences économiques sont, pour l’instant, concrètement limitées, notamment sur l’emploi. Cependant, à l’instar des effets d’une nouvelle politique économique qui ne saurait produire ses effets de façon immédiate, ceux du résultat du référendum doivent être évalués sur le temps long. Or plusieurs signes tangibles indiquent que, deux ans après le 23 juin 2018, les signaux macro et micro-économiques passent progressivement au rouge. La publication de nouvelles études et les annonces de plusieurs grands groupes industriels ont renforcé les tensions au sein du Gouvernement de Theresa May.

Le premier signe d’alarme de ces derniers jours est venu du régulateur bancaire européen. L’Autorité bancaire européenne, qui partira de Londres pour s’installer à Paris à la suite du Brexit, s’est inquiétée de l’impréparation des banques britanniques si aucun accord n’était obtenu du Royaume-Uni dans le cadre de ses négociations avec l’UE. Dans une note de 9 pages, l’institution insiste sur cinq points qui nécessiteraient une vigilance particulière des organismes financiers outre-Manche (risques financiers, sort des contrats, avenir des liens structurels avec les institutions européennes, le FMI ou encore les 27 États membres, l’accès aux données, avenir des dispositifs de résolution bancaire). La Banque d’Angleterre a toutefois tenté de rassurer les spécialistes en arguant du fait que la note de l’ABE n’était pas complète et que de nombreux mécanismes étaient en cours de mise en œuvre pour affronter le Brexit. Quant à la solidité du système bancaire britannique, il ne laisse pas de doute sur sa capacité de résistance selon le gouverneur de la banque centrale britannique, Mark Carney. En revanche, ce dernier a évoqué ses préoccupations quant aux tensions et aux risques qui pèsent sur l’économie britannique dans son ensemble.

La commission des Comptes publics de la Chambre des Communes tient un discours tout à fait similaire. Reprenant les conclusions d’un rapport du Bureau de l’Audit national, le président de la Commission a indiqué que le monde des affaires a besoin de certitudes sur la façon dont les systèmes douaniers vont fonctionner après le retrait de l’UE. De nombreux risques demeurent, l’administration ne parvenant pas à délivrer sa politique en la matière, et ne laissant pas suffisamment de temps aux traders pour s’adapter. Il a conclu en soulignant que le Gouvernement avait une montagne devant lui à gravir pour parvenir dans les temps à un régime douanier sûr et sécurisé pour tous les acteurs. Plus précisément, la lecture du rapport montre que le coût de mise à jour du système douanier britannique sera élevé. Or le Gouvernement ne semble pas avoir pris en compte la contrainte budgétaire découlant de la remise à plat de l’organisation de l’administration des douanes. En outre, ce surcoût risque fort d’être répercuté sur les contribuables. Au-delà de la question douanière, la Commission, dans un rapport sur le futur accord financier avec l’UE, exhorte donc légitimement le Gouvernement à mieux évaluer la facture réelle du Brexit dans sa globalité.

Sur le front micro-économique, le journal Le Monde révèle que Airbus réfléchit à rapatrier ses entreprises du Royaume-Uni vers le Continent. Environ 14500 emplois sont en jeu. Ses investissements sur les sites britanniques devraient, en outre, être gelés jusqu’à ce que les termes du Brexit soient connus. BMW est sur la même longueur d’onde. Les données économiques publiées fin mai traduisent la grande inquiétude des chefs d’entreprises de certains secteurs. Le déficit de la balance commerciale s’accentue, et la production de produits manufacturés diminue dans des proportions inquiétantes, quand bien même la consommation nationale se maintient à des niveaux satisfaisants.

Si les perturbations économiques se précisent, elles n’ont pas encore amené la tempête. Elles sont toutefois suffisantes pour approfondir les dissensions au sein de l’équipe de Mme May qui se présente au sommet européen de la fin juin sans réelle marge de manœuvre. Bien que rassurée par l’adoption du EU (Withdrawal) Act qui a reçu l’assentiment royal le 26 juin, la Première ministre est plus que jamais affaiblie politiquement. Le livre blanc sur la relation future est attendu avec impatience. Il s’agira sans doute d’un document qui révélera une fois de plus l’immense capacité de Mme May et de sa garde rapprochée à faire la synthèse pour ne froisser aucun conservateur, mais au risque de mettre les nerfs des Européens une nouvelle fois à l’épreuve en raison de l’indécision durable du Gouvernement britannique.

Premier bilan après l’adoption du European Union (Withdrawal) Bill par le Parlement

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Le mercredi 20 juin, les deux chambres du Parlement britannique se sont mises d’accord sur la version finale du projet de loi de retrait de l’Union européenne après environ 300 h de débats et près d’un an après le dépôt du texte par le Gouvernement.

À l’issue d’un ping-pong entre les deux chambres qui aura duré quelques jours, les conservateurs frondeurs ont fini par céder à l’issue d’une ultime concession de Mme May qui aura divisé leur groupe. Il n’est plus question d’un vote significatif (« meaningful vote ») de la Chambre des Communes qui aurait lié le Gouvernement quant aux directions à suivre dans les négociations avec l’UE en cas d’absence d’accord ou de son rejet par le Parlement. Autrement dit, les Communes ne disposeront pas du pouvoir d’empêcher le Brexit si les négociations échouent. Dominic Grieve, à la tête des rebelles tories, a voté contre son propre amendement qui introduisait le vote significatif. Finalement, ce sont 319 MPs contre 303 qui se sont rangés du côté de Mme May.

Quels sont les premiers brefs enseignements qu’il faut retirer de ces longs mois de débat ?

1/ La résistance du Parlement

À l’issue de l’intervention de la Cour suprême en janvier 2017, nous faisions partie de ceux qui avaient regretté que le Parlement ne se soit pas saisi de l’opportunité que lui offrait le jugement Miller pour contraindre le Gouvernement à ne pas franchir certaines lignes rouges lors de la notification du retrait du Royaume-Uni au Conseil européen par Mme May. Si l’adoption de la loi d’autorisation de la notification fut une formalité, celle du EU (W) Bill s’est apparentée à un chemin de croix pour l’Exécutif. Alors que Mme May espérait secrètement que la procédure serait bouclée au terme de l’année 2017 dans ses grandes lignes, les débats auront été beaucoup plus longs que prévu. Le premier coup de semonce fut tiré par Dominic Grieve en décembre 2017 afin que le Parlement ait son mot à dire sur l’issue des négociations. Les discussions à la Chambre des Lords qui furent particulièrement longues auront conduit à l’adoption de 15 amendements substantiels. La fin du mois de mai et les trois premières semaines de juin auront été nécessaires à l’élaboration d’un compromis dont la robustesse reste à éprouver.

2/ La valeur du parlementarisme britannique

À l’instar des grandes heures de l’histoire constitutionnelle britannique, un événement majeur aura permis au Parlement d’affirmer son autorité. L’Exécutif a été contraint de céder à de nombreuses reprises et ce n’est vraisemblablement pas encore fini. Les débats ont été de grande qualité, ce que les productions des commissions parlementaires révèlent par leur rcihesse. Dans d’autres démocraties, les mécanismes de rationalisation auraient sans doute été utilisés pour mettre rapidement un terme aux discussions. Si ces armes existent en droit constitutionnel britannique avec les Parliament Acts de 1911 et de 1949, les conditions temporelles qui encadrent leur recours ne convenaient pas à l’urgence de la situation, imposant ainsi aux deux parties de composer. La souplesse de la Constitution aura garanti, une fois de plus, à pondérer les excès de l’Exécutif et, pour reprendre Montesquieu, que « par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir ».

3/ Un compromis qui laisse des questions en suspens

S’il faut reconnaître la qualité de la bataille parlementaire, le compromis auquel sont parvenus les MPs laisse un goût d’inachevé. Tout d’abord, le ralliement de la dernière heure de Dominic Grieve contre son propre amendement en a surpris plus d’un. Certains de ses comparses ont pu même considérer qu’il avait porté atteinte à son intégrité. Il est vrai que la concession du Gouvernement pour écarter le meaningful vote semble plus formelle que substantielle. En effet, David Davis, le secrétaire d’État chargé du Brexit, est parvenu à ses fins par une déclaration ministérielle dans laquelle il explique qu’il appartiendra au Speaker de décider si la motion déposée par le Gouvernement devra être adoptée en termes neutres ou si elle devra être amendée au cas où aucun accord avec l’Union européenne ne serait obtenu avant le 21 janvier 2019. Les travaillistes se sont empressés de souligner que cette procédure n’avait aucune signification. Sans aller jusque-là, la concession confère au Speaker une prérogative considérable. Sur le fond, la solution de David Davis permet de laisser la porte entre-ouverte aux MPs pour qu’ils aient leur mot à dire en cas de no deal.

Ensuite, le rejet de l’amendement de Dominic Grieve, par une très courte majorité de 16 voix, laisse présager des confrontations tout aussi houleuses concernant la nature de la relation commerciale future avec l’UE. Rappelons que le texte qui vient d’être adopté par le Parlement ne traite pas de cette question et que tout reste encore à faire en la matière.

Enfin, le temps pris à l’adoption du EU (W) Bill nourrit quelques inquiétudes quant à la capacité du Royaume-Uni à être prêt pour le Brexit le 29 mars 2019. Si la période de transition est acquise, elle devra sans doute être mise à contribution pour régler tout ce qui ne l’aura pas été depuis le 23 juin 2016. Or, au regard des débats de ces dernières semaines pour un seul texte, il est difficile de croire que les 18 mois consentis par l’Union en guise de phase de transition seront suffisants. Un prolongement de cette période, déjà évoqué, est plus que jamais d’actualité.

4/ Mme May, maître en résilience ; le Labour dans le flou ; Dominic Grieve, une révélation

Si nous sommes très critiques à l’égard de la politique de Mme May par son manque de vision, force est d’admettre sa grande capacité à jouer des dissensions pour se maintenir au pouvoir. Est-ce une mauvaise chose ? Au regard de la piètre qualité de ceux qui pourraient prétendre au poste de Premier ministre, la réponse ne peut être que négative. Boris Johnson, Michael Gove ou encore Jacob Rees-Mogg sont bien moins rassurants que Mme May et leur projet dépassé d’un retour au Royaume-Uni conquérant de la fin du XIXe siècle et du début du XXe laisse songeur. Du côté des travaillistes, Jeremy Corbyn brille par son indécision et son manque de leadership. Les espoirs nés à la suite des élections de juin 2017 se sont rapidement effondrés. Quant aux chefs des autres partis, ils ne peuvent prétendre au poste et ont du mal à faire entendre leur voix. Une personnalité ressortira néanmoins grandie du débat : Dominic Grieve. Il pourrait s’avérer d’un secours utile en cas d’échec des négociations qui aboutiraient vraisemblablement à la démission de Mme May. En montrant qu’il est capable de négocier tout en préservant l’autorité du Parlement, l’ancien attorney general prend date.

5/ En savons-nous plus sur la nature du Brexit ?

Brexit dur ou Brexit doux ? L’adoption du EU (W) Bill ne permet pas de trancher la question dont la pertinence demeure toujours discutable sur le fond. L’Union européenne n’a pas varié d’un iota : le seul vrai Brexit ne peut être que dur dans la mesure où le rejet de la libre circulation des personnes par le Royaume-Uni implique celui de toutes les autres. Au fil des semaines, la solution norvégienne s’est encore imposée dans les débats – l’un des derniers amendements voté par la Chambre haute ayant maintenu le Royaume-Uni dans l’Espace Économique Européen (clause par la suite supprimée par les Communes). De même, les lords s’étaient prononcés pour le statu quo en ce qui concerne les relations entre les deux Irlande, et ce, tant qu’aucun arrangement viable n’aurait été trouvé. La déclaration commune du 19 juin de Michel Barnier et David Davis ne traduit aucun réel progrès sur ces sujets.

Conclusion :

Une fois de plus, les questions les plus sensibles n’ont pas été réglées. En revanche, la fronde parlementaire s’est structurée autour d’une petite vingtaine de conservateurs, de la majorité des travaillistes et des partis minoritaires libéraux-démocrates et écossais. Les hard Brexiteers sont toujours plus dans le flou et ne parviennent pas imposer leurs vues. Le sommet européen de la fin juin ne permettra pas de lever le voile de l’incertitude. Il faudra donc attendre le travail de fond sur la future relation commerciale entre les Britanniques et les Européens pour savoir ce que sera in fine le Brexit. Ce n’est guère étonnant pour une nation qui s’est largement construite sur le commerce.

Point d’étape et quelques réflexions après le retour du (EU) W Bill devant les Communes

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Il aura fallu une semaine au Gouvernement pour mettre à bas le projet des Lords de lui imposer un soft Brexit. Itou pour le dessein de la Chambre haute de contrôler plus fortement l’action de l’Exécutif en permettant Parlement de dicter l’orientation des négociations avec l’Union européenne en cas de rejet de l’accord par Westminster. Ainsi que nous l’indiquions dans un précédent post, les victoires de l’Exécutif aux Communes ne sont guère surprenantes, mais elles sont, en l’espèce, trompeuses. En effet, la semaine n’a pas été de tout repos pour l’équipe de Mme May. Le bras de fer avec le Parlement, en particulier les Lords et les députés conservateurs hostiles à un hard Brexit, n’est pas encore arrivé à son terme et pourrait déboucher sur un grave blocage.

La principale pomme de discorde porte sur le « meaningful vote » et ses conséquences. Rappelons que ce scrutin significatif a été d’abord introduit par Dominic Grieve à la Chambre des Communes en décembre. Il avait pour objectif de permettre aux parlementaires de s’exprimer sur l’accord final à conclure entre le Royaume-Uni et l’UE avant qu’il ne soit ratifié. L’amendement fut adopté par les Communes au grand dam du Gouvernement. Les Lords sont allés plus loin en prévoyant par le désormais fameux amendement 19 qu’en cas de rejet de l’accord par les chambres, les Communes auraient la possibilité de fixer au Gouvernement les orientations des négociations. Jacob Rees-Mogg et ses acolytes pro-Brexit ont prétendu qu’il s’agissait d’une atteinte à la séparation des pouvoirs puisque l’Exécutif est, selon le droit positif, le seul à mener les négociations avec un ou plusieurs partenaires en vue de la conclusion d’un traité international. Ce principe acquis depuis plusieurs siècles relève autant du common law que des conventions de la Constitution. Bien qu’il s’agirait d’une innovation, rien n’empêcherait, selon nous, que les chambres encadrent la prérogative royale de mener des négociations dans des cas bien précis en application de la souveraineté du Parlement[1]. Un obstacle politique peut toutefois être avancé. En effet, il est difficile d’imaginer que le Gouvernement reste en place si les Communes s’opposaient à l’accord de retrait. C’est ce danger qui a conduit les conservateurs frondeurs à discuter avec le Cabinet pour parvenir à une solution satisfaisant toutes les parties et éviter à Mme May une défaite supplémentaire. Un amendement « in lieu » se substituant à celui de la Chambre des Lords a donc été adopté. Il prévoit que l’accord de retrait ne pourra être ratifié qu’après que :

  1. le Gouvernement aura communiqué à chaque chambre trois documents (une déclaration selon laquelle un accord politique aura été obtenu ; un projet d’accord ; et le canevas de la future relation avec l’UE) ;
  2. les Communes ont adopté une résolution approuvant une motion déposée par le ministre ;
  3. les Lords ont adopté une motion déposée par le ministre prenant acte de l’accord de retrait et du cadre des futures relations avec l’UE. La motion sera considérée comme adoptée après un débat. Si ce débat n’est pas achevé au terme de cinq jours de session faisant suite à la résolution adoptée par les Communes, la motion sera réputée adoptée ;
  4. une loi contenant les dispositions nécessaires à la mise en œuvre du traité de retrait.

Cette procédure devra, autant que possible, intervenir avant que le Parlement européen ne se prononce selon la procédure prévue par l’article 50 du TUE.

Dans le cas où la Chambre des Communes n’adoptait pas la résolution prévue au 1., le ministre devra, dans le délai de 28 jours suivant le rejet des Communes, produire une déclaration indiquant la façon dont le Gouvernement souhaite procéder pour poursuivre les négociations avec l’UE.

Cette déclaration fera l’objet d’une motion en termes neutres de la part des Communes dans le délai de 7 jours à partir du dépôt de la déclaration. Les Lords en prendront acte par une autre motion dans le même délai.

Le Gouvernement a également tenu à imposer la même procédure si le Gouvernement britannique ne parvient pas à un accord avec l’UE avant le 21 janvier 2019, ou si aucun accord de principe est acquis sur les modalités de retrait ou sur la nature de la future relation entre les deux parties.

L’amendement a été adopté par 324 voix contre 298, mais il ne s’agit que d’un répit pour Mme May, car Dominic Grieve a considéré que l’obligation opposée au Parlement de se prononcer sur l’accord en toute neutralité revenait à restreindre le choix à une forme de « take it or leave it ».

Les tories rebelles conduits par l’ancien Attorney General ont réagi en prévoyant de réintroduire un amendement devant les Lords autorisant le Parlement à donner ses directives au Gouvernement si aucun accord n’était obtenu à l’issue des négociations. Les Lords devraient l’adopter lors du nouvel examen du texte à partir du 18 juin. Le « ping-pong » devrait donc se poursuivre jusqu’à ce qu’un compromis soit obtenu. En cas d’impasse, le recours au Parliament Act de 1949 permettrait au Gouvernement, par un énième vote aux Communes, de passer outre l’opposition des Lords. Cette solution laisse subsister deux problèmes majeurs. Primo, la procédure de la loi de 1949 ne peut être engagée qu’un an après que les Communes se sont exprimées en seconde lecture (concrètement, cela signifie que le royal assent du EU (W) Bill ne pourra pas intervenir avant le mois de septembre). Secundo, le Gouvernement n’est pas du tout assuré que la Chambre basse veuille le soutenir totalement sur cet amendement. La victoire obtenue par Mme May le 12 juin n’est qu’un faux-semblant : elle n’a pas d’autres choix que de transiger avec les lords et les MPs conservateurs opposés à un hard Brexit.

À la lumière de ce qui se déroule depuis l’examen du EU (W) Bill, une seule conclusion doit être formulée : le Brexit aura permis un retour en grâce du Parlement et de la valeur des arrangements constitutionnels britanniques qui, malgré les évolutions récentes, laissent toujours une place notable à la discussion législative au bénéfice de l’équilibre des pouvoirs et de l’expression des minorités. Les réformateurs constitutionnels d’autres pays seraient bien avisés d’en prendre note…

Bilan du premier « ping-pong »

Sur les 15 amendements adoptés par les Lords, huit ont été rejetés, six ont fait l’objet d’un amendement « in lieu » et un a été accepté.

L’amendement accepté tel quel (hormis celui portant sur le « meaningful vote ») :

Les amendements « in lieu » :

– À propos de la volonté des Lords de maintenir le Royaume-Uni dans l’Union douanière tant qu’un nouvel accord commercial n’est pas obtenu avec l’UE, les Communes se sont contentées d’une déclaration du Gouvernement avant octobre 2018 pour indiquer les différentes étapes permettant de parvenir à un arrangement douanier avec l’Union ;

– la possibilité de contester le droit de l’UE maintenu en droit interne est désormais plus encadrée : ce type de recours ne sera possible que pendant trois ans après la date du retrait ;

– le sort des enfants réfugiés non accompagnés dépend désormais de l’intention du Royaume-Uni de conclure un accord avec l’UE afin que les enfants concernés puissent rejoindre un membre de leur famille résidant légalement sur le sol britannique (et vice versa). Les Lords avaient octroyé ce droit sans exiger la condition de la légalité ;

– le Gouvernement est venu préciser l’amendement des pairs exigeant qu’il n’y ait pas de frontières entre les deux Irlande et que, après le Brexit, les modalités de la coopération nord/sud soient garanties telles qu’elles étaient ;

– concernant les standards environnementaux, le Gouvernement, tout en rejetant l’amendement de la Chambre haute, a promis la présentation d’un projet de loi qui les reprendra tels quels.

Par rapport aux rejets ou aux modifications, les Lords ont la possibilité :

– d’accepter les rejets des Communes (le projet de loi sera adopté et plus rien ne s’opposera au royal assent) ;

– d’accepter les rejets, mais proposer à leur tour un amendement « in lieu » ;

– d’exprimer leur désaccord par rapport aux amendements « in lieu » ;

– de proposer leurs propres amendements « in lieu » à la place de ceux des Communes avec lesquels ils sont en désaccord ;

– de maintenir leurs amendements et renvoyer le texte aux Communes.

[1] Ceci est si vrai que même le Gouvernement, dans la procédure que nous décrivons ci-dessous, a admis son caractère inédit et dérogatoire par rapport aux modalités normales d’approbation d’un traité telles qu’elles découlent du Constitutional Reform and Governance Act de 2010 (clause 19A (6)). Cette loi ne saurait ainsi être modifiée par le EU (W) Bill.

Le processus parlementaire du retrait du Royaume-Uni de l’UE : une synthèse

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Les éléments qui suivent sont tirés du rapport de la Chambre des Communes relatif à l’approbation et la transposition de l’accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Il a été rédigé notamment par Jack Simson-Caird, l’un des contributeurs et conseillers de l’Observatoire du Brexit. Juriste en chef à la section de la Bibliothèque de la Chambre des Communes chargée du Brexit, il rejoindra le Centre Bingham sur le Rule of Law en juillet.

I. Le rôle du Parlement britannique dans l’approbation des accords négociés sous l’empire de l’article 50 du Traité sur l’Union européenne

Il n’existe aucune exigence législative ou constitutionnelle en droit interne qui doit conduire à ce que le Parlement approuve par un vote l’accord de retrait avant qu’il ne soit conclu formellement par le Royaume-Uni et l’Union européenne selon les modalités fixées à l’article 50 du TUE. Le Gouvernement peut négocier et signer un traité de droit international sur le fondement de la prérogative royale et sans que soit requise une quelconque intervention du Parlement. L’article 50 exige le consentement du Parlement européen afin que le futur traité soit approuvé.

Le 17 janvier 2017, la Première ministre avait annoncé dans son discours de Lancaster House que le Gouvernement devrait soumettre « l’accord final qui aura été conclu entre le Royaume-Uni et l’Union européenne aux deux chambres du Parlement avant qu’il n’entre en vigueur ». Le Gouvernement a, en outre, confirmé que les votes au Parlement se dérouleront avant que le Parlement de l’Union européenne se prononce sur l’accord de retrait.

Le 13 décembre 2017, le Gouvernement a annoncé que les votes envisagés sur les accords à venir, à l’exception de celui de l’automne 2018, devraient avoir le contenu suivant :

• Les votes devraient se traduire par la même motion dans chacune des deux chambres ;

• La motion recèlera non seulement l’accord de chacune des chambres sur le traité de retrait (qui liera juridiquement le Royaume-Uni), mais aussi une déclaration politique sur le canevas de la future relation avec l’Union (texte politique qui sera annexé au traité) ;

• Le Gouvernement devrait simplement introduire un projet de loi de transposition de l’accord de retrait (Withdrawal and Implementation Bill) après la motion adoptée par les deux chambres ;

• Les scrutins devront se dérouler aussitôt que possible après le terme des négociations.

Le Gouvernement a précisé, par ailleurs, que si les Communes n’approuvaient pas ces traités, le Royaume-Uni devra quitter l’Union européenne le 29 mars 2019 sans accord.

Les votes soumis au Parlement n’auront pas d’effet juridique direct sur le traité de sortie de l’UE, ni en droit interne.

NB : le 28 octobre 1971, la Chambre des Communes s’était prononcée par motion afin d’approuver le principe d’une adhésion aux Communautés européennes (motion adoptée par 365 voix contre 255). En janvier 1972, le projet de loi d’adhésion été introduit aux Communes.

Le rôle du Parlement britannique dans la transposition des accords en droit interne (Withdrawal and Implementation Bill)

Le 13 novembre 2017, le Gouvernement a annoncé que l’accord de retrait, s’il était approuvé, devrait être intégré au droit interne par une loi.

Le Royaume-Uni fonctionne selon un système juridique dualiste qui signifie que les traités internationaux dont il est une partie doivent être transposés par une législation nationale afin de produire des effets en droit interne. Si une loi n’était pas adoptée, le Royaume-Uni ne serait pas en mesure de satisfaire ses obligations juridiques posées par l’accord de retrait. En tant que tels, les votes sur le projet de loi de sortie donneront une nouvelle occasion aux Communes et aux Lords d’exprimer leur point de vue sur l’accord de retrait, quoiqu’à un stade plus avancé du processus de retrait.

Le Gouvernement a, depuis, confirmé que le projet de loi en cause devra être adopté avant le jour du retrait qui est prévu le 29 mars 2019. L’Institut sur le Gouvernement a décrit l’agenda proposé par le Gouvernement comme étant « ambitieux », précisant qu’il y « aura suffisamment de temps, dès lors qu’il n’y aura aucune embûche » tout au long de la procédure.

Le projet de loi de retrait de l’Union européenne (EUW Bill)

La clause 9 du EUW Bill 2017-2019 (aujourd’hui clause 11 après les modifications apportées par la Chambre des Lords) prévoit que la transposition de l’accord de retrait se fera en vertu d’une législation déléguée (c’est-à-dire un acte réglementaire pris par le Gouvernement). Les Communes ont amendé la clause afin que ce pouvoir octroyé au Gouvernement ne puisse être mis en œuvre qu’après que le Parlement aura accepté les termes du retrait et adopté un projet de loi de transposition du traité de retrait aura été adopté par le Parlement.

Des interrogations demeurent quant au nombre de dispositions du EUW Bill, en particulier celles qui créent la catégorie du « droit de l’UE maintenu en droit interne » (« retained EU law ») qui seront mobilisées afin de transposer l’accord de retrait. Par exemple, le projet de loi de transposition pourrait amender le EUW Bill afin d’intégrer les arrangements transitionnels.

À l’occasion de la discussion à la Chambre de Lords au stade du report stage, une nouvelle clause a été proposée par le Vicomte Hailsham prévoyant que le processus parlementaire d’approbation de l’accord de retrait passera par l’adoption d’une motion par les deux chambres. Cette nouvelle disposition devrait aussi attribuer au Parlement le pouvoir de lier le Gouvernement quant aux orientations prises lors des négociations si l’accord de retrait était rejeté ou si aucun accord n’était présenté pour approbation au Parlement avant le jour du retrait.

La loi de réforme constitutionnelle et sur la gouvernance de 2010 (Constitutional Reform and Governance Act ou CRAGA)

En vertu de la loi de 2010, la Chambre des Communes a le pouvoir de retarder la ratification de l’accord de retrait, et ce, de façon répétée. La loi de 2010 ne crée pas une obligation à la charge du Gouvernement d’obtenir le consentement exprès du Parlement pour que le traité soit ratifié. Plus précisément, afin que les Communes puissent adopter une résolution après le délai de 21 jours, le Gouvernement et l’Opposition doivent prévoir le temps de la discussion et du vote.

N. B. Le pouvoir de retarder la ratification n’a jamais été mis en œuvre depuis 2010.

La déclaration politique sur le cadre de la future relation avec l’Union européenne

Le Gouvernement a indiqué que le vote sur les accords conclus en vertu de l’article 50 devra inclure « les termes de notre future relation ». Le Conseil de l’Union européenne a précisé qu’en parallèle des négociations relatives à l’article 50, l’UE et le Royaume-Uni devront négocier une « déclaration politique » sur le cadre de la future relation avec l’Union européenne qui « accompagnera » l’accord de retrait. La déclaration politique n’est pas un traité qui lie juridiquement les parties ; il s’agira plutôt de négocier des objectifs qui auront vocation à être traduits dans un futur traité qui pourra ensuite être approuvé et transposé en droit interne une fois que le Royaume-Uni aura quitté l’Union européenne. (…) Dès lors que l’accord sera approuvé, les parties devront donc le transposer en droit interne, sans doute avant la fin de la période de transition.

Le Parlement européen devra examiner la déclaration politique concomitamment à celui de l’accord de retrait, mais il ne le fera en connaissant le type d’accord d’association commerciale prévu par l’article 218 (6) du TFUE, accord qui devra être « approfondi et complet ».

Le Gouvernement britannique n’a pas précisé si le Parlement britannique devra se prononcer pour approuver le traité sur la future relation commerciale avant que le Parlement européen n’ait exprimé son consentement.

N. B. Les modalités et la portée réelle de la déclaration politique font débat. Le rapport souligne qu’il est difficile de dire comment le Parlement sera associé à la procédure d’approbation et comment seront transposés les termes de la future relation (un seul ou plusieurs accords).

La procédure de ratification d’un traité au Royaume-Uni

• Le Gouvernement négocie le traité. Pour les traités multilatéraux, la négociation est toujours un long processus qui nécessite un nombre important de réunions intergouvernementales.

• Le Gouvernement signe le traité. Cette signature signifie seulement que l’État adhère au texte et se place dans l’obligation d’éviter d’adopter des textes qui pourraient contrarier l’objet et les buts du traité. Le Royaume-Uni ne signe pas, en principe, le traité tant qu’il n’y a pas une volonté forte de le ratifier. Cependant, le traité lui-même peut toutefois prévoir qu’il entrera en vigueur en vertu de la seule signature.

• Le Parlement procède aux changements législatifs nécessaires à la ratification.

• Le Gouvernement dépose le traité signé au Parlement, accompagné d’un mémorandum explicatif. La ratification par le Gouvernement ne peut intervenir durant les 21 jours de session suivant le dépôt (CRAGA, section 20).

• Le Parlement peut s’abstenir de toute action durant ces 21 jours, mais si l’une des deux chambres adopte une résolution à l’encontre de la ratification dans ce laps de temps, le Gouvernement doit expliquer pourquoi il souhaite procéder à la ratification malgré l’opposition. La Chambre des Communes peut bloquer la ratification en adoptant une nouvelle résolution.

• Si aucune résolution n’est adoptée, le Gouvernement peut ratifier le traité, ce qui signifie que l’État est lié juridiquement par ce qui a été signé.

• Le traité entre en vigueur au Royaume-Uni selon les dispositions prévues (délais, nombre de ratifications…).

NB : une loi doit transposer en droit national le traité.

Autres aspects de procédure

L’article 50 prévoit la ratification de l’accord par le Parlement européen qui jouit donc d’un droit véto. Il n’a pas de droit d’amendement. En cas d’opposition, une nouvelle négociation peut débuter, mais la date butoir du 29 mars rend peu probable cette éventualité si le prolongement n’est pas accepté selon les termes de l’article 50. Toutefois, le Parlement européen étant étroitement associé aux négociations en cours, un vote négatif est peu envisageable. Un vote à la majorité qualifiée du Conseil européen (20 États membres sur 27) est également nécessaire avant que l’accord de retrait ne soit conclu. Dans le cadre du Brexit, l’accord n’est pas tout : les nombreuses étapes de son incorporation en droit interne pour qu’il soit ordonné pourrait rendre plus crédible un no deal.

De l’utilité de la seconde chambre : Retour sur l’examen du European Union (Withdrawal) Bill par la Chambre des Lords

Brexit Rees-Mogg cartoon

15 : c’est le nombre de défaites subies par la Première ministre à la Chambre des Lords. Si le Gouvernement devrait les surmonter pour la plupart aux Communes, les débats à la chambre haute révèlent à la fois la faiblesse de l’Exécutif et le manque de crédibilité de sa stratégie de sortie de l’Union européenne. Déjà, lors de l’adoption de la loi autorisant le Gouvernement à actionner l’article 50 du TUE, nous avions soutenu la Chambre des Lords jouait un rôle d’expertise notable et utile. Elle n’aura pas déçu les observateurs à l’occasion de la discussion du EW (Withdrawal) Bill. La totalité des amendements est substantielle et parfois d’une grande portée politique. L’absence de majorité dans cette chambre – mais aussi de risque de perdre son siège par l’élection – facilite les prises de position objectives. Durant l’examen du projet de loi, les Lords se sont érigés en protecteur des citoyens en soutenant le maintien de la Charte des droits fondamentaux en droit interne et le contrôle approfondi des pouvoirs des ministres lorsque, en application du texte, ils modifieront les droits sociaux, des consommateurs ou les standards environnementaux. Pourtant peu réputé pour son amour pour la Chambre des Lords, le Guardian, quotidien de centre gauche lui a ainsi adressé un satisfecit. La toute dernière étape à la Chambre haute se déroulera le 16 mai avec la 3e lecture. Sans doute mû par des intentions dilatoires, le Gouvernement n’a pas encore fixé l’agenda des débats pour le nouvel examen à la Chambre des Communes.

Les députés pourraient, quoi qu’il en soit, reprendre à son compte certains amendements des Lords dont nous révélons le contenu exact ci-dessous. Si tel devait être le cas, Mme May serait sérieusement affaiblie au Parlement après avoir connu de la part de son ministre des Affaires étrangères, Boris Johnson, un désaveu public sur le choix d’un partenariat douanier avec l’Union européenne. Mme May a réagi en restructurant son War Cabinet dédié au Brexit au profit de ses plus proches soutiens. De nouveau, la démission de Boris Johnson est évoquée après ce énième épisode d’un roman-feuilleton politique qui commence à lasser.

P.S. : Notons, au titre des mauvaises nouvelles liées au Brexit, que la rapporteuse spéciale des Nations Unies chargée de suivre les formes contemporaines du racisme a identifié la progression d’actes racistes et xénophobes depuis le vote du 23 juin 2016 (§§ 57 et s. du rapport). Dernière information à retenir : la condamnation des pro-Brexit par la Commission électorale au paiement d’une amende pour dépassement des plafonds de dépenses électorales et le caractère inexact de leurs comptes.

Liste des amendements adoptés par la Chambre des Lords contre le Gouvernement

Les débats auront duré 19 jours. 200 modifications au projet de loi ont été adoptées, principalement sur l’initiative du Gouvernement. 15 votes lui ont été défavorables.

18 avril :

1/ Lord Kerr, issu des rangs des crossbenchers, a soutenu un amendement disposant que le European Communities Act de 1972 ne pourra être abrogé tant que le gouvernement n’aura pas déposé au Parlement une déclaration indiquant les échéances nécessaires à la négociation d’une union douanière avec l’Union, et ce, au plus tard le 31 octobre 2018. L’amendement a été adopté à une large majorité (348 contre 225 voix). 24 pairs conservateurs se sont rebellés contre le Gouvernement dont d’anciens membres du Cabinet (Lord Heseltine, Lord Deben, Viscount Hailsham, Lord Lansley and Lord Patten).

2/ La Baroness Hayter, bien que travailliste, a obtenu par 314 voix contre 217 que soit introduite une nouvelle clause renforçant le contrôle sur la législation secondaire adoptée pour modifier une partie du droit de l’UE maintenu en droit interne (relative au droit du travail, à l’égalité des droits, à la santé, aux normes de sécurité, aux consommateurs et aux standards environnementaux).

23 avril :

1/ Lord Pannick, un crossbencher (c’est-à-dire un pair affilié à aucun parti), a soutenu une modification qui a été acceptée par 316 de ses collègues contre 245. Elle prévoit que la Charte des droits fondamentaux soit incorporée au droit interne (à l’exception du Préambule et du chapitre V sur la citoyenneté européenne).

2/ Par 285 voix contre 235, la Chambre haute a supprimé l’article attribuant aux ministres le pouvoir d’adopter des règlements visant à préciser dans quelles circonstances le droit de l’UE maintenu en droit interne peut être contesté devant une juridiction.

3/Les lords ont également voté en faveur du maintien du droit d’agir en justice contre une réglementation après le Brexit dans le cas où celui-ci ne serait  pas conforme avec les principes généraux du droit de l’Union européenne (280 contre 223).

25 avril :

Les pairs ont amendé par 349 voix contre 221 la clause 7 qui donne aux ministres le pouvoir d’amender le droit de l’Union maintenu en droit interne par la législation déléguée. Ce pouvoir est désormais contraint : les membres du gouvernement ne pourront y recourir que lorsque cela est nécessaire (et non plus approprié selon la précédente rédaction). En outre, les ministres ne pourront porter atteinte aux lois de dévolution par l’application de la loi de retrait. Enfin, toute modification du droit interne afin d’en assurer la conformité aux engagements internationaux du pays devra passer par le Parlement.

30 avril :

1/ Une nouvelle clause est ajoutée au projet de loi précisant que le Parlement devra approuver l’accord de retrait et les modalités de la transition par une loi et, si possible, avant que le Parlement européen les ait débattus et adoptés.

L’amendement impose aussi des limites temporelles au délai de conclusion d’un accord entre le Gouvernement et les négociateurs européens et de son incorporation en droit interne. Si le Gouvernement n’était pas à même de respecter les délais, il serait contraint de se soumettre aux directives fixées par la Chambre des Communes par résolution (la Chambre des Lords ne ferait qu’en prendre acte). Autrement formulé, cela revient à donner aux MPs le pouvoir de donner des orientations précises à l’Exécutif s’il ne parvient pas à un accord. L’amendement a été adopté par 335 voix contre 244.

2/ Le second amendement concerne la législation déléguée destinée à incorporer l’accord de retrait en droit interne (clause 9 du EU(W) Bill) : de tels pouvoirs législatifs attribués aux ministres ne pourront être mis en œuvre qu’une fois que le Parlement aura accordé un mandat au Gouvernement pour mener les négociations sur la future relation commerciale avec l’Union européenne (270 contre 233 voix).

3/ Par un troisième vote, les pairs du Royaume ont accepté la possibilité qu’un enfant réfugié isolé dans un État membre de l’Union puisse rejoindre ses proches dans un autre État. Le Gouvernement britannique devra essayer et négocier pour maintenir cet arrangement (acquis par 205 voix contre 181).

Le même jour, les Lords ont accepté sans vote de supprimer la capacité des ministres d’amender la loi elle-même par la voir de la législation secondaire.

2 mai :

Lord Patten, lord conservateur et qui a présidé en 1998-199 la Commission indépendante sur l’Irlande du Nord et ancien commissaire chargé des relations extérieures de 1999 à 2004, a proposé un nouvel amendement qui préserve explicitement les relations actuelles entre le Nord et le Sud de l’Irlande. En effet, la nouvelle clause prévoit qu’aucun nouveau régime frontalier ne sera envisageable tant qu’il ne fera pas l’objet d’un accord par les gouvernements britannique et de la République d’Irlande. 309 pairs se sont prononcés en faveur de cette modification (242 contre).

Les débats de ce jour ont également révélé des frictions sur les compétences des autorités dévolues après le Brexit, en particulier sur la possibilité pour Whitehall de restreindre temporairement le pouvoir législatif des administrations dévolues dans plusieurs domaines relevant auparavant du droit de l’Union européenne. L’objectif est d’assurer la continuité et l’uniformité des législations sur tout le territoire britannique. Un accord intergouvernemental quadripartite vient préciser l’étendue des restrictions et leurs modalités de mise en œuvre.

8 mai :

1/ Une nouvelle clause est introduite afin que le Royaume-Uni maintienne ses liens avec les agences européennes comme Europol (298 voix contre 227).

2/ Le Duc de Wellington, 9e du nom, membre du parti conservateur et l’un des derniers pairs héréditaires, a obtenu que soit supprimée la date du 29 mars 2019 du titre de la loi (311 voix contre 233).

3/ Le travailliste Lord Alli a bénéficié du soutien d’une majorité de 247 pairs pour que le Royaume-Uni continue de participer à l’Espace Économique Européen.

4/ Le contrôle envers la législation secondaire par les commissions parlementaires est encore accru en vertu de l’amendement de Lord Lisvane, crossbencher (225 voix contre 194).

16 mai :

Par un ultime vote, les Lords ont fait en sorte que le Royaume-Uni conserve les standards européens en matière environnementale après le Brexit. Selon eux, le texte du Gouvernement néglige cet aspect au profit du développement économique.

Rapport publié le 14 mai récapitulant les débats à la Chambre des Lords :

Report stage

Liste des amendements

Mieux comprendre le contexte économique et industriel du Royaume-Uni

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Il y a deux semaines, France Culture diffusait quatre émissions de son magazine “Entendez-vous l’éco”. Les trois premiers thèmes abordés permettaient, à travers les œuvres de fiction, de mieux comprendre la réalité de l’Angleterre industrielle. La quatrième émission, plus ancrée dans l’actualité, portait sur le Brexit (dimensions politiques, juridiques et économiques). Vous trouverez ci-dessous les liens vers les trois premières émissions. La quatrième qui intéresse nos lecteurs plus particulièrement n’a pu être diffusée sur la plateforme de podcast de Radio France pour des raisons techniques. Nous en assurons la diffusion sur notre chaîne Youtube :

Dickens et le capitalisme naissant

“Peaky Blinders”, gang industrie

Le monde ouvrier de Ken Loach

Bloody Brexit !

Toujours en lien avec l’économie, notons que la Banque d’Angleterre et la Banque centrale européenne vont créer un groupe de travail pour suivre les effets du Brexit. Lors d’une intervention conjointe, Mario Draghi (président de la BCE) et Mark Carney (président de la Banque d’Angleterre) ont souligné les grands dangers de l’absence d’accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne pour le secteur bancaire et financier. Pour l’heure, les Européens semblent opter pour le régime de l’équivalence pour les services financiers, régime qui permettrait aux établissements financiers d’un pays extérieur à l’UE soumis à une législation similaire de conserver leur accès au marché unique européen.

Pour sa part, l‘institut national de statistiques souligne la faible croissance que connaît le pays entre janvier et mars 2018. Le PIB n’a ainsi crû que de 0,1 %, soit la performance la plus faible depuis le 4e trimestre 2012. Cette contre-performance est notamment due à un net recul de l’activité de la construction outre-Manche. Des signes plus encourageants sont néanmoins perceptibles : baisse de l’inflation, stabilisation de la Livre favorisant une hausse du pouvoir d’achat, mais surtout un niveau de chômage au plus bas depuis 1975 (environ 4 % de la population active). Trois remarques à cet égard : ces données chiffrées n’indiquent pas la qualité de l’emploi outre-Manche fortement marqué par la précarisation. Quant à la hausse du revenu disponible, elle permet de revenir à des niveaux acceptables après une baisse notable due à la faiblesse de la Livre. Enfin, les conséquences du Brexit ne seront réellement appréciables qu’à partir du retrait effectif. Il convient donc d’être prudent quant à l’avenir de l’économie britannique. Tout dépendra de la teneur de l’accord d’octobre et des perspectives d’un traité commercial ambitieux.

Droit des aides d’État et Brexit : de la continuité dans la rupture. À propos de la lettre du Gouvernement du 28 mars 2018

Dans son rapport du 2 février 2018 relatif à l’impact du Brexit sur le droit de la concurrence et des aides d’État au Royaume-Uni, la Commission sur l’Union européenne de la Chambre des Lords souhaitait que le Gouvernement clarifie sa position sur la future législation en droit des aides d’État[1]. Parallèlement, le Secrétaire d’État à la Sortie de l’Union européenne, David Davis, avait affirmé à Vienne, le 20 février 2018, sa volonté de ne pas rompre avec la législation de l’Union européenne en matière de concurrence[2] ; volonté réaffirmée par Theresa May dans son discours à la Mansion House[3].

C’est dans ce contexte qu’Andrew Griffith, au nom du Gouvernement britannique a, par une lettre en date du 28 mars 2018[4], informé la Sous-commission au marché intérieur européen de la Chambre des Lords de l’intention du pouvoir exécutif de mettre en place, au niveau national, un cadre juridique complet en matière de contrôle des aides d’État. L’objectif du Gouvernement est, en effet, de parvenir à l’application d’une réglementation claire et uniforme dans l’ensemble du marché intérieur du royaume et de ne pas rompre les liens avec le marché européen.

À ce titre, il précise que le projet de loi sur la sortie de l’Union européenne transposera, entre autres normes, les règles issues du droit de l’Union européenne des aides d’État[5]. Par conséquent, tous les secteurs économiques (y compris, l’agriculture, la pêche, etc.) continueront de se voir appliquer les caractéristiques propres au droit européen des aides d’État, c’est-à-dire tant les interdictions que les régimes d’exemption[6].

Néanmoins, l’application du droit des aides d’État est une chose ; le contrôle de son respect en est une autre. En effet, une fois le Brexit acté, la Commission ne sera logiquement plus compétente pour contrôler la régularité des subventions publiques au Royaume-Uni. L’installation d’une autorité indépendante et compétente en la matière est indéniablement nécessaire. Répondant ainsi à l’une des interrogations de la Commission sur l’Union européenne de la Chambre des Lords[7], Andrew Griffith révèle que la Competition and Market Authority (l’autorité de la concurrence britannique) endossera ce rôle[8]. Le choix du Gouvernement étant motivé par l’expérience de l’autorité en droit de la concurrence et de son indépendance vis-à-vis de l’exécutif. Dès lors, l’alignement des législations entre le marché intérieur du Royaume-Uni et celui de l’Union européenne, au moins en matière d’aides d’État, permettra le maintien de « règles du jeu équitables » dans le futur accord commercial qui sera conclu entre ces deux entités[9].

En réalité, la rupture entre le Royaume-Uni et le droit européen des aides d’État à travers le Brexit n’était, de toutes les manières, pas si évidente, et ce, pour plusieurs raisons.

Premièrement, et comme l’a rappelé le Gouvernement dans sa lettre, le droit européen des aides d’État continuera bien évidemment de s’appliquer pendant la période de transition[10] (période qui s’étalera du 30 mars 2019 au 31 décembre 2020 aux termes des articles 121 et 166 du projet d’accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne).

Deuxièmement, la réglementation communautaire du droit des aides d’État continuera de s’appliquer, après la mise en œuvre du Brexit, pour sanctionner les aides d’État versées illégalement par le Royaume-Uni avant la fin de la période de transition. Nous nous expliquons. Il est un principe du droit international public transcrit à l’article 70 de la Convention de Vienne sur le Droit des Traités (CVDT)[11] selon lequel : « 1. À moins que le traité n’en dispose ou que les Parties n’en conviennent autrement, le fait qu’un traité a pris fin en vertu de ses dispositions ou conformément à la présente Convention : a) libère les Parties de l’obligation de continuer d’exécuter le traité ; b) ne porte atteinte à aucun droit, aucune obligation juridique des Parties, créés par l’exécution du traité avant qu’il ait pris fin. 2. Lorsqu’un État dénonce un traité multilatéral ou s’en retire, le paragraphe 1 s’applique dans les relations entre cet État et chacune des autres Parties au traité à partir de la date à laquelle cette dénonciation ou ce retrait prend effet»[12]. L’objectif d’un tel principe est louable « puisqu’il s’agit de dissuader l’État de dénoncer un traité pour échapper à une condamnation qu’il juge inévitable »[13]. Appliqué au cas d’espèce, cela signifierait que toute aide illégalement versée par le Royaume-Uni avant l’accomplissement du Brexit constituerait une violation de ses obligations au titre de l’article 107 § 1 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE). Mais, une nouvelle question découle de cet état de fait : est-ce que la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) est toujours compétente pour constater et condamner le Royaume-Uni, après le Brexit, pour une telle violation en application de la clause de règlement des différends en droit de l’Union prévue à l’article  255 TFUE ? La réponse n’est pas évidente. En droit international public, il est reconnu que la compétence d’une juridiction fondée sur un traité international demeure uniquement si la saisine de la juridiction a eu lieu avant la date de l’extinction (ou de retrait dans le cas présent) du traité. C’est ce qu’il ressort de l’arrêt de la Cour Internationale de Justice (CIJ) sur le Cameroun septentrional opposant l’État du Cameroun, récemment indépendant, et le Royaume-Uni, ancienne puissance tutélaire[14]. Dès lors, l’article 70 de la Convention de Vienne ne serait pas d’une grande efficacité dans le cadre d’un différend né entre l’Union européenne et le Royaume-Uni. Toutefois, dans l’affaire Ambatielos, la CIJ a jugé que le maintien de la clause de règlement des différends peut toujours être décidé conventionnellement[15]. C’est, en substance, ce qu’il ressort de l’article 83 § 1 du projet d’accord de retrait relatif aux nouvelles affaires pouvant être soumises à la Cour de justice de l’Union européenne : « If the European Commission or a Member State considers that the United Kingdom has failed to fulfil an obligation under the Treaties or Part Four of this Agreement before the end of the transition period, it may bring the matter before the Court of Justice of the European Union in accordance with the procedural requirements laid down in Article 258 TFEU or, as the case may be, Article 259 TFEU. The Court of Justice of the European Union shall have jurisdiction over such cases ». Une telle disposition, qui entrera en vigueur à la fin de la période de transition[16], signifie donc que l’octroi d’une aide illégale par le Royaume-Uni avant la fin de la période de transition sera susceptible d’engager sa responsabilité internationale devant la CJUE, au même titre qu’un État membre, et ce postérieurement à la période de transition.

Troisièmement, et pour finir, les aides versées par le Royaume-Uni postérieurement à la période de transition auraient été, dans tous les cas, confrontées à des règles internationales encadrant le droit des subventions publiques telles que les dispositions issues de l’Accord sur l’Espace Économique Européen (EEE) et de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Ainsi, les prescriptions des articles 61 et suivants de l’Accord EEE[17], équivalentes à celles des articles 107 et suivants TFUE, prohibent, en principe, le versement d’aides d’État, car elles conduisent à fausser ou menacent de fausser le libre jeu de la concurrence entre les États parties à l’Accord EEE. Dès lors, les aides versées illégalement par le Royaume-Uni pourront faire l’objet d’un contrôle, non pas de la Commission, mais de l’Autorité de Surveillance l’Association Européenne de Libre Échange (AELE)[18] et d’un contentieux devant la Cour l’AELE[19]. Cet aspect a d’ailleurs été envisagé dans le rapport du 2 février 2018 de la Commission sur l’Union européenne de la Chambre des Lords[20]. De surcroît, les règles de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC), bien qu’elles ne soient pas totalement identiques aux dispositions des traités européens[21], restreignent la possibilité pour un État membre de fausser la concurrence internationale par l’octroi de subventions publiques à travers, notamment, l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (ASMC)[22] et permettent, in fine, engager une procédure devant l’Organe de Règlement des Différends (ORD) de l’OMC[23].

Il est donc inévitable pour le Royaume-Uni de définir une réglementation nationale en droit des aides d’État imprégnées de la législation communautaire afin de ne pas se fermer les portes du marché européen. Les intentions du Gouvernement, qui vont dans cette direction, sont donc les bienvenues. Dès lors, si le Brexit est bien évidemment synonyme de rupture avec l’Union européenne, les réalités économiques contraignent implicitement, mais nécessairement le Royaume-Uni à adopter une stratégie de continuité envers ses futurs « anciens » partenaires.

 Mehdi Lahouazi

[1] House of Lords, European Union Committee, 12th Report of Session, 2017-19, Brexit: competition and state aid, HL paper 67, spé. pp. 53-54, § 214-220. (Rapport disponible à l’adresse suivante : https://publications.parliament.uk/pa/ld201719/ldselect/ldeucom/67/67.pdf).

[2] § 4 de la lettre : “it cannot be right that a company situated in the European Union would be able to be heavily subsidised by the state but still have unfettered access to the United Kingdom market. And vice versa. The UK has long been a vocal proponent of restricting unfair subsidies to ensure competitive markets. It is good for taxpayers. It is good for consumers. And it ensures an efficient allocation of resources. These principles are true across the globe and will continue to be true in the United Kingdom – European Union relationship.”

[3] Ibid.: “the UK has much to gain from maintaining proper disciplines on the use of subsidies and anti-competitive practices. As with any trade agreement, we must accept the need for binding commitments – for example, we may choose to commit some areas of regulations like State aid and competition to remaining in step with the EU’s”.

[4] Disponible à l’adresse suivante : https://www.parliament.uk/documents/lords-committees/eu-internal-market-subcommittee/brexit-competition/Letter-Andrew-Griffiths-to-Rt-Hon-Lord-Whitty-State-aid.pdf.

[5] Règlementation composée, notamment, des articles 107 et s. TFUE.

[6] § 5.

[7] House of Lords, European Union Committee, 12th Report of Session, 2017-19, Brexit: competition and state aid, préc., p. 54, § 218. Sur ce point V. aussi  M. Schonberg, « Continuity or change ? State aid control in post-Brexit United Kingdom », Competition Law Journal [2017], pp. 55- 56.

[8] § 6.

[9] V. le document de la Commission sur les discussions préparatoires internes des 27 États membres de l’Union dans le cadre du futur accord : https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/level_playing_field.pdf.

[10] Lettre préc., § 3.

[11] Signée et ratifiée par le Royaume-Uni respectivement les 20 avril 1970 et 25 juin 1971.

[12] Pour aller plus loin sur cet article et ses difficultés de mise en œuvre V. not. H. Ascensio, « Convention de Vienne de 1969, Article 70 » in O. Corten et P. Kelin (dir.), Les conventions de Vienne sur le droit des traités, commentaire article par article, t. 3, Bruylant, 2006, p. 2503 et s.

[13] Ibid., p. 2536.

[14] C.I.J., 2 déc. 1963, Cameroun septentrional (Cameroun c./ Royaume-Uni), Rec. CIJ 1963, p. 15, spé. p. 35 : « On peut néanmoins soutenir que, si, pendant la période de validité de l’accord de tutelle, l’autorité de tutelle avait été responsable d’un acte contrevenant aux dispositions dudit accord et entraînant un préjudice envers un autre Membre des Nations Unies ou l’un de ses ressortissants, l’extinction de la tutelle n’aurait pas mis fin à l’action en réparation. L’article 19 de l’accord, qui prévoyait la compétence de la Cour dans les cas auxquels il s’appliquait, a cessé bien entendu de pouvoir jouer en même temps que tous les autres articles de cet accord, de sorte qu’à partir du 1er juin 1961 on ne pouvait plus l’invoquer pour établir la compétence de la Cour ».

[15] C.I.J., 1er juill. 1952, Ambatielos (Grèce c./ Royaume-Uni), Rec. CIJ 1952, p. 28, spé. p. 43 : « Sans la déclaration, l’article 32 du traité de 1926 qui a fait entrer ce traité en vigueur après la ratification, aurait pu, en l’absence de clause de sauvegarde, être considéré com.me lui donnant pleinement effet, de telle manière qu’il effacerait entièrement le traité de 1886 et toutes ses dispositions, y compris celles qui sont destinées à apporter des remèdes juridiques ainsi que toutes les réclamations fondées sur elles ».

[16] Art. 168 du projet d’accord de retrait.

[17] La question de l’impact du Brexit sur la participation du Royaume-Uni à cet accord international n’est pas définitivement tranchée : V. Barbé, « Après l’arrêt Miller de la Cour suprême britannique du 24 janvier 2017 : du European Union (Notification of Withdrawal) Act au Great Repeal Bill », Europe 2018, n° 2, dossier 4, spé. § 17.

[18] Art. 62 de l’Accord EEE.

[19] Art. 108 de l’Accord EEE.

[20] Rapport préc., p. 51, § 203-205.

[21] Ibid., pp. 47-48, § 184-188.

[22] Art. 3.

[23] Et les contentieux en la matière ne sont pas inexistants. V. par ex. le contentieux emblématique entre les États-Unis et l’Union européenne sur les aides accordées à Boeing et Airbus : L. Grard, « Subventions aux constructeurs aéronautiques. Match nul à l’OMC entre Boeing et Airbus », Revue de droit des transports 2010, n° 11, repère 10.

Point d’actualité sur la reprise des négociations et des débats à la Chambre des Lords

https://www.irishnews.com/picturesarchive/irishnews/irishnews/2017/09/05/175312308-f3cd02b6-1a3c-481a-82bd-1eba2dba6098.jpg

Si l’actualité outre-Manche est accaparée par la naissance du dernier Royal Baby, les travaux sur le Brexit ont repris avec une réelle intensité, tant au Parlement britannique qu’entre les négociateurs à l’échelle de l’Union européenne.

  1. Au Parlement britannique

L’événement majeur de la rentrée parlementaire d’avril à la Chambre des Lords (qui est toujours en cours d’examen du EU (Withdrawal) Bill à l’étape du report stage) fut l’adoption de deux amendements contre le Gouvernement. Le premier, soutenu par 348 lords (dont 24 conservateurs) contre 225, propose le maintien du Royaume-Uni dans l’Union douanière. C’est une défaite assez humiliante pour l’Exécutif dans la mesure où la majorité atteinte est la plus importante de l’histoire contemporaine de la vénérable institution. Présentée par Lord Kerr qui fut l’un des rédacteurs de l’article 50 du TUE, cette modification s’oppose frontalement à la position du Gouvernement qui a eu l’occasion de rappeler, après le vote, son hostilité à une telle éventualité. Sur ce sujet, Mme May doit en outre faire face à une pression croissante aux Communes, puisque dix présidents de commissions parlementaires (dont trois conservateurs) ont sollicité un vote sur le maintien ou non du Royaume-Uni dans l’Union douanière. D’autres députés conservateurs prévoient de proposer des amendements dans le même sens lors du retour du EU(W) Bill à la chambre basse. Bien que l’issue du scrutin sur la résolution ne liera pas le Gouvernement, il s’agirait d’un sérieux avertissement à son encontre. Last but not least, l’équipe ministérielle demeure divisée sur la question.

Le second amendement majeur adopté par les Lords concerne la Charte des droits fondamentaux. 316 pairs ont soutenu la proposition de Lord Pannick visant à faire en sorte que le texte soit maintenu en droit interne malgré le Brexit, à l’exception du Préambule et du Chapitre V relatif à la citoyenneté de l’Union. Dominic Grieve, le MP conservateur qui a, à ce jour, infligé la plus cinglante défaite au Gouvernement depuis le début des discussions sur le EU (W) Bill, a déclaré qu’il défendra l’amendement lorsque le texte sera de nouveau examiné par les Communes.

Plus techniques, mais non moins essentiels au regard du respect du principe de rule of law, les deux autres amendements votés par les pairs du Royaume visent, d’une part, à supprimer de la loi les dispositions octroyant aux ministres le pouvoir de déterminer par voie réglementaire les dispositions du droit de l’Union européenne maintenues en droit interne (“retained EU law“) qui peuvent être contestées devant les tribunaux ; et d’autre part à introduire la possibilité de contester devant les juridictions les réglementations qui déterminent les “retained EW laws” s’il s’avère qu’elles ne sont pas conformes aux principes généraux du droit de l’Union.

D’autres défaites gouvernementales sont attendues, notamment sur les problématiques liées au rôle des institutions dévolues dont nous savons qu’il est abordé de façon très superficielle par le projet de loi. La Chambre des Lords devrait achever l’examen du texte le 8 mai. Le contexte politique est à haut risque pour la majorité conservatrice qui doit affronter, outre les rébellions sur le Brexit, les élections locales le 3 mai.

  1. À l’échelle de l’Union européenne

Les négociations portent actuellement sur l’Irlande du Nord. La presse britannique a révélé que le Gouvernement avait présenté deux options pour éviter la restauration d’une frontière physique entre les deux Irlande, sans pour autant soutenir le maintien d’une union douanière. La première solution suggérée par Mme May serait une coopération douanière qui consisterait à percevoir les tarifs douaniers à l’importation de l’UE au nom de Bruxelles. Par Boris Johnson, David Davis et Liam Fox y sont peu favorables dans la mesure où cette proposition pourrait conduire de facto à ce que le Royaume-Uni ne puisse être totalement libre dans ses relations commerciales avec des États tiers. La seconde solution est purement technique. Elle viserait à mettre en place une frontière virtuelle par un contrôle informatisé et vidéo des échanges entre les deux Irlande. Hormis le fait que ce choix imposera des évolutions techniques lourdes, il est critiqué par de nombreux experts. Quoi qu’il en soit, les négociateurs européens ont, pour l’heure, rejeté les suggestions britanniques. Michel Barnier a insisté sur la nécessité d’obtenir des avancées et plus de clarté de la part du Royaume-Uni. Quant au Premier ministre de la République d’Irlande, il n’a pas caché son inquiétude sur l’avenir de l’île, avançant même l’hypothèse qu’il pourrait ne pas y avoir d’accord si Londres n’apportait pas une réponse sérieuse à la question de la frontière irlandaise. Quelques jours plus tôt, Tony Blair puis Hillary Clinton (qui avait accompagné son mari lors d’une visite qui avait relancé les processus de paix en 1995) ont témoigné de leur inquiétude quant aux menaces que le Brexit fait peser sur la paix en Irlande du Nord.

Au titre des actualités bibliographiques, nous renvoyons au rapport du National Audit Office sur le solde de tout compte que devra régler le Royaume-Uni à l’Union européenne. Selon l’institut, la facture pourrait être bien plus élevée que les 35 à 39 milliards de Livres avancées par Mme May en décembre à la suite de « l’accord » conclu avec les négociateurs européens.

Toujours au titre des aspects financiers, le think tank Global Future s’est penché sur la facture économique du Brexit selon les différents scenarii évoqués jusqu’à aujourd’hui. Sans surprise, le maintien dans l’union douanière conduirait à un moindre coût (16 milliards de Livres), tandis que l’absence d’accord à l’automne 2018 aurait un impact négatif de 81 milliards sur le budget national.

Le rapport de la Chambre des Communes sur la future relation commerciale UE/RU : toujours plus d’exigences, mais peu d’éclaircissements

Les semaines passent et les propositions britanniques relatives aux liens commerciaux post-Brexit avec l’Union européenne se résument à l’énumération de garde-fous ou de lignes rouges à ne pas franchir.

Reprenant la trame du discours de Mansion House de la Première ministre début mars, le rapport du 4 avril produit par la chambre basse du Parlement britannique fait le point sur les accords commerciaux existants dans l’ordre juridique de l’Union européenne en les confrontant avec la situation britannique.

L’étude inclut l’examen du traité conclu avec le Canada (CETA), l’accord d’association avec l’Ukraine, la Moldavie et la Géorgie, les conventions bilatérales en vigueur avec la Suisse, la coopération avec la Norvège dans le cadre de l’Espace Économique Européen (EEE ou EEA en anglais) et de l’Association Européenne de Libre Échange (AELE ou EFTA en anglais), et en dernier lieu l’union douanière partielle avec la Turquie.

Les députés rappellent les trois lignes rouges établies par les Conservateurs lors de leur conférence annuelle d’octobre 2016 : l’exclusion de la libre circulation des citoyens européens au, et vers, le Royaume-Uni ; la fin de la juridiction de la Cour de Justice ; et la contribution au budget européen. Il découle de ces exigences que le Brexit ne pourra se solder que par la non-participation au Marché unique et à l’Union douanière.

Le Gouvernement de Mme May milite en faveur d’un accord sur-mesure dans la droite ligne de ce que l’Union a déjà pu conclure avec nombre d’États tiers. A priori, le raisonnement suivi par l’Exécutif britannique n’est pas incongru dans la mesure où, comme le mentionne le rapport, la sortie d’un État membre demeure inédite. L’idée d’un « CETA plus plus plus » qui établirait un régime juridique à mi-chemin entre les accords EEE/AELE et le CETA aurait la préférence du Gouvernement. Les députés relèvent, quant à eux, que la Suisse jouit d’un statut tout à fait particulier dans ses relations commerciales avec l’Union. Le Royaume-Uni pourrait s’inscrire dans une optique similaire, ce statut original a été acquis sur le long terme et au prix de concessions majeures de la part des Suisses, au-delà de ce que serait prête à faire Mme May. Quoi qu’il en soit, Michel Barnier a explicitement exclu toute option qui mènerait à un « cherry picking », consistant à se voir octroyer tous les avantages de la zone de libre-échange dont bénéficie la Norvège sans les contraintes (notamment budgétaires). L’enjeu est politique et juridique pour l’Union européenne : juridiquement, il sera difficile de parvenir à un accord sui generis dans le laps de temps offert par la période de transition qui courra du 30 mars 2019 au 31 décembre 2020. Politiquement, si les Européens cèdent sur ce sujet, le risque serait que d’autres États encore membres de l’Union européenne voient dans l’exemple du Brexit une voie pour s’extraire des contraintes normatives liées à l’appartenance à l’UE, tout en pouvant envisager sereinement le maintien avantageux dans une zone de libre-échange étendue. Last but not Least, la Suisse et la Norvège pourraient voir d’un mauvais œil les trop fortes concessions que pourrait obtenir le Royaume-Uni de la part de l’Union européenne.

La Commission des Communes chargée de suivre la sortie du Royaume-Uni de l’UE, après avoir repris le régime juridique des différents types d’accords commerciaux évoqués plus haut, soutient la solution d’un traité commercial du type EEE/AELE si la solution sur-mesure s’avère impossible à concevoir. Cette conclusion a fait l’objet d’une vive opposition du conservateur Jacob Rees-Mogg, perçu comme le héraut du Brexit dur au sein du Parlement, mais qui n’aura pas obtenu gain de cause. La Commission est d’ailleurs plutôt sévère avec le Gouvernement dont elle estime que s’il souhaite une relation étroite et particulière avec l’Union, il lui faudra être nettement plus « proactif » dans ses propositions. Elle ajoute que la période de transition ne saurait vraisemblablement suffire à atteindre l’objectif d’un accord sui generis. Les députés expliquent ainsi que « plus la relation se voudra sur-mesure et ambitieux, plus il sera difficile d’y parvenir dans le temps imparti ».

Au terme de son analyse, la Commission identifie quinze points qui permettront au Parlement de vérifier que l’accord à venir lui conviendra. Ce « test » reprend, dans ses grandes lignes, les éléments retenus par Mme May dans son discours de Mansion House :

  • La frontière entre la République d’Irlande et de l’Irlande du Nord doit rester ouverte, sans infrastructures physiques ou contrôles équivalents ;
  • Aux fins de lutte contre la criminalité et le terrorisme, l’accord devra reprendre ce qui existe actuellement en matière de coopération transfrontalière, tant dans la dimension opérationnelle que dans la dimension pratique. Le Royaume-Uni devra s’investir en faveur d’Europol et du Mandat d’arrêt européen, tout en continuant sa participation aux systèmes de partage d’informations (notamment le SIS II) ;
  • Le Royaume-Uni doit s’assurer de sa coopération avec l’UE en matière de politique étrangère et de sécurité par une participation aux processus décisionnels et institutionnels ;
  • En matière de commerce des biens, il ne doit pas y avoir de droits de douane entre le Royaume-Uni et l’Union ;
  • Aucune mesure douanière supplémentaire qui pourrait ralentir ou empêcher les échanges des denrées périssables ou des biens sensibles au temps d’acheminement ne doit être adoptée ;
  • Il ne saurait y avoir de coûts supplémentaires en matière de commerce des biens et des services ;
  • Les prestataires de services financiers et de radiotélédiffusion doivent pouvoir continuer de vendre leurs produits au sein de l’Union dans des conditions similaires à celles qui prévalent aujourd’hui ;
  • Les prestataires de services britanniques devraient pouvoir conserver automatiquement, ou sans contrainte administrative supplémentaire, leur droit d’établissement au sein de l’Union européenne (et inversement) sur la base de la reconnaissance mutuelle des standards de régulation ;
  • Il ne saurait y avoir d’obstacles à la libre circulation des données entre le Royaume-Uni et l’UE ;
  • Tout nouvel accord relatif à l’immigration entre le Royaume-Uni et l’UE ne doit pas empêcher la circulation des travailleurs prenant en charge des services transfrontaliers et ne doit pas constituer un obstacle à la reconnaissance de leur qualification et de leur droit d’exercer ;
  • Le Royaume-Uni doit poursuivre la convergence réglementaire avec l’Union européenne dans tous les domaines, et ce, afin de maximiser les possibilités d’accès aux marchés européens ;
  • Le Royaume-Uni doit continuer de participer aux différentes agences européennes que sont par exemple l’Agence européenne des médicaments, l’Agence européenne de sécurité aérienne, ou l’Agence européenne des produits chimiques ;
  • Le Royaume-Uni doit continuer de participer aux programmes Horizon 2020, Erasmus+, et le projet Galileo ;
  • Le Royaume-Uni doit continuer de participer à tout accord relatif à la sécurité aérienne et à d’ouverture du ciel aérien afin d’éviter toute interruption dans l’exploitation des lignes.
  • Le Gouvernement britannique doit veiller au maintien d’un accès maximum aux marchés européens tout en accordant un accès réciproque aux eaux territoriales et une allocation la plus juste des opportunités de pêches au bénéfice de l’industrie de la pêche britannique.

Il convient de constater que la Commission parlementaire, tout comme le Gouvernement, fixe des objectifs à haut degré d’exigence. Ils ne pourront être satisfaits sans un régime spécial des libertés de circulation et d’établissement, notamment pour les services. Or jouir de ces libertés impose des contreparties que le 10 Downing Street n’a pas consenties. Une contribution minimale au budget européen ou l’adhésion au Marché commun à l’instar de la Norvège paraît inévitable à cet égard. La Commission est donc cohérente lorsqu’elle rappelle la pertinence de cet exemple si le partenariat « approfondi et spécial » voulu par Mme May ne peut se traduire concrètement.

Retrouvez l’intégralité du rapport de la Commission sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne ici.

Notons que le Parlement a produit deux rapports techniques tout à fait intéressants sur le taux de TVA et le Fonds Social Européen dans l’optique du Brexit. Une mise à jour de la note parlementaire sur Gibraltar a également été réalisée.