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Le double anniversaire du Brexit et la crise au parti conservateur marquent ce début d’année 2022 (contenu multimédia)

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Les membres du comité éditorial de l’Observatoire du Brexit ont été particulièrement mobilisés afin de revenir sur les deux événements qui marquent ce début d’année 2022 : un premier bilan de la pleine mise en œuvre des accords de Brexit initiée le 1er janvier 2021 (ce 1er février correspondant également aux deux années de l’application de l’accord de retrait) et la crise qui agite le parti tory à la suite des révélations sur les fêtes organisées à Whitehall en période de restrictions imposées par la pandémie de Covid-19 (Sue Gray report into Downing Street parties).

L’émission “Le monde dans tous ses États” de France Info est revenue sur cette première année avec Thibaud Harrois :

Émission “Le monde dans tous ses États”

Toujours avec Thibaud Harrois dans l’émission “Carrefour de l’Europe” sur RFI, une synthèse de problématiques bien connues des lectrices et des lecteurs de l’Observatoire :

Histoire d’un Brexit sans fin

En cette période de contestation du leadership du Premier ministre par ses propres troupes, nous renvoyons à un ancien billet de l’Observatoire de la fin de l’année 2018, à l’époque où Theresa May avait dû faire face à un vote de confiance au sein du parti conservateur à la suite d’une procédure initiée par le Comité 1922. Cet article permet de faire le point sur les conditions pour qu’un tel vote puisse se dérouler : Au pays des paris, Mme May n’a plus la cote.

Dans le cadre des actions de la chaire Jean-Monnet “UE et gestion de crise” de l’Université Côte d’Azur (laboratoire LADIE), Aurélien Antoine a prononcé une conférence établissant un premier bilan critique du Brexit après un an d’application de l’Accord de commerce et de coopération :

Un après la sortie définitive du Royaume-Uni de l’UE, quel bilan ?

Si vous êtes abonné(e)s, vous pouvez enfin retrouver sur le média AOC l’analyse d’Aurélien Antoine sur cette première année de “Brexit réel” :

Brexit : un anniversaire sans tambour ni trompette

Deux actualités postérieures à cette conférence confirment un certain nombre d’analyses qui y sont produites : le gouvernement britannique a annoncé la publication prochaine d’un projet de loi (“Brexit Freedoms Bill”) qui devrait rendre plus aisée la remise en cause du droit interne issu du droit de l’UE (retained EU law), sans doute par la facilitation du recours à la législation déléguée par rapport à ce qui est permis par le EU (Withdrawal) Act 2018. Le but est de diminuer l’excès de réglementation et de saisir toutes les opportunités non exploitées du Brexit jusqu’alors (voir le texte du gouvernement, assez flou au demeurant et qui laisse penser qu’il s’agit d’une espèce de contre-feu au partygate qui agite Whitehall).

À propos du sujet nord-irlandais, la Commission européenne a publié un audit particulièrement sévère à l’encontre de l’administration britannique, incapable de tenir ses promesses en ce qui concerne les contrôles sanitaires des marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Le rapport insiste notamment sur l’impréparation et l’insuffisance des moyens dévolus par Londres en Irlande du Nord afin d’assurer convenablement ces contrôles.

À l’inverse, le gouvernement britannique a publié un rapport sur les bénéfices que le Royaume-Uni a retirés du Brexit. La lecture de ces quelque cent pages révèle des oublis manifestes sur les aspects négatifs et plutôt des souhaits que des projets réellement menés à leur terme. Quoi qu’il en soit, ce texte sera utile lorsqu’il s’agira de faire le bilan des ambitions affichées, parfois contradictoires, notamment sur la question de l’allègement normatif.

 

 

 

Vers une solution médiane ?

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par Aurélien Antoine

Alors que l’Europe s’attendait à ce que les discussions sur les relations futures avec le Royaume-Uni trouvent un épilogue le dimanche 13 décembre, Ursula von der Leyen et Boris Johnson ont finalement choisi de jouer encore les prolongations (qui vont finir par être plus longues que la durée de la partie des négociations officielles). Déjà, début décembre, la fin des négociations aurait dû être sifflée pour que les procédures de ratification puissent se dérouler sans risque de no-deal par accident. Désormais, il est acquis que, en cas d’accord, il faudra utiliser des voies spéciales pour que le succès des négociations se traduise rapidement en droit. Cette énième relance indique sans doute que les discussions pourront se poursuivre jusqu’au 31 décembre et au-delà. Nul ne peut pronostiquer ce qu’il va advenir dans les quinze derniers jours de l’année 2020, décidément très éprouvante. Même la reine Élisabeth II a été contrainte de reporter l’enregistrement de son adresse de Noël en raison des incertitudes politiques. Dans l’attente de la fumée blanche, il est utile de résumer les motifs du blocage actuel avant d’expliquer en quoi nous nous dirigeons vers une situation médiane entre un accord ambitieux et le chaos trop souvent prédit d’un no-deal.

I. Les motifs d’un blocage annoncé

  • Une approche des négociations diamétralement opposée. Dans nos articles du 30 janvier 2020, du 10 mars 2020, du 16 avril 2020, puis du 24 mai 2020 dans lequel nous analysions la première proposition britannique d’accord sur les relations futures, nous avions caractérisé précisément une philosophie diplomatique et sectorielle des Britanniques difficilement compatible avec la démarche juridique et globale de l’UE. À l’aune de ce constat, la sincérité de la déclaration politique adjointe au traité de sortie a toujours suscité notre circonspection.
  • La brièveté de la durée des négociations. Quels que soient la méthode retenue et les principes de chaque partie, il était utopique de croire qu’un traité complet régissant par le détail une relation au-delà du seul commerce aurait pu être conclu avant le 31 décembre. Même en cas d’accord, toutes les problématiques nées du Brexit, fort nombreuses, ne seront pas réglées. Pour s’en convaincre, rappelons que la finalisation des accords commerciaux de l’UE avec des États tiers ont toujours pris plusieurs années. Quand bien même le Royaume-Uni n’est pas un État tiers comme les autres, dix mois à peine pour embrasser tous les aspects de la relation future étaient insuffisants.
  • Le primat que Boris Johnson accorde à la dimension politique du Brexit et son pari audacieux de long terme pour le Royaume-Uni. Nos deux derniers articles à la revue Esprit (ici et ici) reviennent sur sa doctrine néo-réactionnaire qu’il a tenté (sans succès pour l’instant) de concilier avec le dogmatisme des hard brexiters qui l’ont fait roi (le European Research Group) ou qui l’ont conseillé (Dominic Cummings et consorts). Par ailleurs, à trop vouloir se débarrasser rapidement du Brexit (le nouveau mantra “Get Brexit done“), y compris par un no-deal simpliste, Boris Johnson s’expose  à l’avenir à des discussions qui traîneront en longueur, car il faudra bien, in fine, conclure des accords avec les États européens. Pour sa part, l’Union européenne a axé ses ambitions sur la préservation immédiate de son écosystème commercial et l’unité des 27 (quitte à faire prévaloir les intérêts de quelques États membres comme la France pour la pêche, alors qu’une concession sur ce sujet aurait permis une avancée des négociations).
  • La tactique du cherry-picking mal ordonnée de la part des Britanniques. Au-delà du fait que Boris Johnson souhaite que le pays retrouve sa complète souveraineté en matière commerciale tout en ayant un libre accès au marché unique, il n’a eu de cesse d’invoquer plusieurs exemples inenvisageables pour la relation future. La proposition de mai 2020 s’est inspirée tant du précédent canadien que des cas norvégien, suisse, ou turc. La relation australo-européenne a aussi été citée pour euphémiser le risque de no-deal. Rappelons enfin que cette fâcheuse inconstance était affichée dès le début de l’année 2020 : Michael Gove reconnaissait que des droits de douane pouvaient  être rétablis, alors que plusieurs déclarations du Premier ministre soutenaient le contraire. Difficile, dans ces conditions, d’y voir clair pour les négociateurs européens.
  • La crise de la Covid-19. Elle a révélé les insuffisances d’un gouvernement peu expérimenté et de personnalités à la compétence contestable pour appréhender la complexité du Brexit (Dominic Raab et Michael Gove au premier chef). La contamination de Boris Johnson l’a mis hors course pendant un mois, tandis que plusieurs membres de la task force ont, à leur tour, été touchés durant l’été et l’automne. Le procédé de la visioconférence n’est pas non plus le plus idéal pour mener des discussions diplomatiques.
  • Le refus de prolonger la période de transition. Au regard de la gravité de la crise sanitaire, tout citoyen britannique aurait compris la demande d’un report le 1er juin. Le rejet de cette option était dogmatique : il faut y voir encore l’emprise des hard brexiters conservateurs et de Dominic Cummings. Selon eux, une extension de la transition aurait signifié un affaiblissement du Royaume-Uni dans les négociations, annonçant un soft brexit. Boris Johnson n’a peut-être pas été complètement sensible à cet argument, mais il est certain qu’il correspondait à sa volonté d’en finir rapidement avec le Brexit qui empoisonne son agenda politique depuis le début de son mandat. Le no-deal est vu, à tort, comme un expédient.
  • Le dépôt du projet de loi sur le marché intérieur britannique. C’est sans doute une faute, voire une idiotie pure et simple, du gouvernement britannique. Toujours inspirée par Dominic Cummings, cette décision est également motivée par la tactique politicienne. Cependant, contrairement à d’autres initiatives, celle-ci est très mal pensée. Cette violation potentielle, mais frontale du droit par le gouvernement a considérablement raidi une position déjà peu souple de l’UE.
  • Une certaine raideur européenne. Bien que le gouvernement britannique soit très largement responsable de la situation actuelle, tout ne lui est pas imputable. Outre la violence de la pandémie qui a bouleversé l’agenda politique et diplomatique, l’UE et ses 27 États membres ne sont pas exempts de tout reproche de dogmatisme. Nous l’avions évoqué dans notre commentaire du projet de traité présenté le 18 mars par la task force. La question de la gouvernance et de la pêche restent, selon nous, des terrains qui justifiaient des concessions plus précoces. À quelques jours de la deadline du 31 décembre 2020, il semble que ce soit la pêche et les aides d’État qui demeurent les plus grosses pierres d’achoppement. La concession de Boris Johnson sur la clause de non-régression durant le week-end du 12-13 décembre pourrait débloquer la situation (la clause en question permettrait à l’UE de décider unilatéralement de mesures restrictives en cas de divergence réglementaire forte sur le level playing field). Quoi qu’il advienne, il s’avère que la dialectique deal/no-deal est en partie dépassée.

II. Deal or no-deal : une alternative trompeuse

Au 1er janvier, et en cas de no-deal, nous serons loin d’un vide juridique sidéral. Plusieurs textes pourront pallier partiellement l’absence d’accord au 31 décembre.

  • Tout d’abord, le traité de Brexit ne règle pas que la sortie et la phase de transition. Plusieurs dispositions ont vocation à s’appliquer bien au-delà. Elles ont d’ailleurs d’ores et déjà servi à l’adoption de mesures précises par les administrations britannique et des 27 (voir, par exemple le site du gouvernement britannique ou français). Tel est le cas, notamment, du statut des citoyens européens ou de la reconnaissance des qualifications professionnelles (art. 14, points 1, § 2 et § 3 ; art. 15, point 3 ; art. 29 du traité de sortie ; voir le site de la Law society britannique).
  • Ensuite, le droit interne britannique avec le EU (Withdrawal) Act de 2018 en particulier prévoit un statut pour le droit de l’UE maintenu dans l’ordre juridique national. Les divergences entre le Royaume-Uni et l’UE seront inévitables, mais elles seront progressives : au 1er janvier, le droit britannique sera fort ressemblant à celui de tout État membre de l’UE. 
  • Les règles de l’OMC, si elles signifient le rétablissement de droits de douane et de mesures restrictives, constituent un cadre minimum. Ajoutons que plusieurs accords commerciaux ont déjà été conclus par le Royaume-Uni et qu’un terrain d’entente a été trouvé avec l’UE pour la frontière irlandaise. En voici l’économie globale : une période de trois mois d’adaptation (grace-periode) est prévue pour que l’industrie agroalimentaire puisse continuer de s’approvisionner sans limitations, le temps de s’adapter aux nouvelles modalités de contrôle entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Les marchandises médicales bénéficieront d’une période de 12 mois d’adaptation. Un schéma commercial britannique assurera qu’aucun bien demeurant en Irlande du Nord ne se voit appliquer les taxes européennes ou des formalités administratives d’exportation. En dernier lieu, il n’y aura pas de mini-ambassade britannique en Irlande du Nord, mais des représentants officiels de l’UE seront autorisés à opérer des contrôles dans la région au terme de la période de transition.
  • Le droit international public comme le droit de l’UE recèlent des règles qui permettent de finaliser un accord jusqu’au dernier moment, notamment la mise en oeuvre provisoire de l’accord en vertu de la convention de Vienne de 1969. Le droit de l’UE prévoit aussi une telle solution qui répond néanmoins à des contraintes procédurales que Francesco Martucci résume ainsi : « En premier lieu, le Conseil adopte en principe à la majorité qualifiée la décision autorisant la signature de l’accord et en précisant, le cas échéant, l’application provisoire. En second lieu, les représentants des États membres adoptent par consensus selon un processus intergouvernemental l’acte régissant l’application provisoire desdits États » (Droit de l’Union européenne, Dalloz, 2e éd., 2019, p. 403 ; dans le cadre d’un projet d’accord commercial et de coopération sur le Brexit, c’est l’unanimité qui devrait être retenue). Il est enfin possible d’imaginer que, en cas d’accord qui ne pourrait pas être ratifié dans les temps, une phase transitionnelle de quelques semaines soit négociée, tandis qu’une période d’adaptation serait consentie aux secteurs économiques (sur l’exemple de ce qui vient d’être conclu pour l’Irlande du Nord).
  • La démarche diplomatique : si, malgré un no-deal, les deux parties s’accordent sur le statu quo dans le respect du principe de réciprocité, une transition de fait pourrait se dessiner. C’est ce sur quoi table la Commission européenne dans ses mesures d’urgence applicables en cas d’absence d’accord au 31 décembre 2020. Les administrations se sont, en outre, beaucoup préparées pour limiter les frictions, comme l’illustre le cas de la douane française.

Au regard de ces éléments, il n’est pas exclu que nous nous acheminions vers une situation juridique intermédiaire, entre no-deal et deal. Dans tous les cas, du fait du peu de temps qu’il reste jusqu’au 31 décembre et de ce que nous avons souligné plus haut, un traité aura d’abord pour but de rassurer les opérateurs économiques en formalisant les points de convergences, sans que tous les détails soient réglés (par exemple sur la pêche). Au jour où nous écrivons, trois options restent possibles : le no-deal avec la mise en oeuvre de mesures d’urgence sous condition de réciprocité ; un accord ratifié de façon expresse, avec des périodes d’adaptation pour certains secteurs économiques ; un accord de dernière minute avec un recours aux mesures d’application provisoire.

Qu’il y ait accord ou pas, il faudra attendre plusieurs années pour que l’on sache, finalement, quelle sera la véritable nature des liens tissés entre l’UE et le Royaume-Uni. Ainsi que nous le soutenions depuis plusieurs années, cette relation sera bien sui generis et n’aura pas vocation à suivre un quelconque “modèle” préexistant.

PS Nous recommandons la lecture du billet de Jacques Ziller sur le Blog Droit européen qui synthétise précisément le cadre juridique général en cas d’absence d’accord : https://blogdroiteuropeen.com/2020/12/14/brexit-avoir-ou-ne-pas-avoir-un-accord-par-jacques-ziller/

Round crucial en vue de la conclusion d’un accord sur les relations futures et la question irlandaise

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Dans quelques jours s’achèvera un cycle de négociations important puisque c’est à son issue que Boris Johnson devrait se prononcer sur l’éventuel prolongement de la période de transition. Cette option est toujours écartée et l’essentiel est finalement de savoir si un accord sur la relation future est envisageable avant le 31 décembre prochain.

Nos lecteurs retrouveront ci-dessous plusieurs documents leur permettant de prendre connaissance du programme des négociations de cette semaine ; de revoir les éléments de divergence et de convergence entre les deux parties ; et de connaître la position officielle du gouvernement britannique sur le sort de la frontière entre les deux Irlande.

Sur ce dernier sujet, le projet britannique prévoit bien des contrôles supplémentaires sur les marchandises agroalimentaires passant de la Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord. Toutefois, aucune infrastructure douanière nouvelle n’est jugée utile pour les assurer. Notons, en outre, que le gouvernement ne prévoit pas de contrôles spécifiques pour les biens originaires d’Irlande du Nord et dont la destination est la Grande-Bretagne (hors agroalimentaire). Il est aussi clairement prévu que les biens à destination du marché unique feront l’objet de contrôles (et inversement pour les biens originaire de l’UE). Ces contrôles sont annoncés comme étant les moins contraignants possible par le recours aux outils numériques. Ainsi que nous l’évoquions dans nos précédents billets, le gouvernement n’a pas d’autres choix, sur ce point, de faire référence au contenu du futur accord de libre-échange avec l’UE. La problématique nord-irlandaise n’a pourtant pas été une seule fois mentionnée dans l’échange de lettres entre David Frost et Michel Barnier. Quoi qu’il en soit, en cas de no deal, la promesse du gouvernement britannique de garantir un minimum de frictions entre le nord et le sud de l’île d’Irlande (et de continuer à se conformer à l’accord du Vendredi saint) ne paraît tenable que si un traité est conclu.

Enfin et surtout, un passage relatif aux marchandises agroalimentaires est intéressant puisqu’il vient partiellement contredire les positions de David Frost sur le refus des Britanniques de poursuivre tout alignement contraint de ses règles sur celles de l’UE. Ce propos n’est pas pertinent pour l’Irlande du Nord en vertu de l’accord de sortie. Le gouvernement rappelle ainsi que :

“Building on the existing practice established to maintain the Single Epidemiological Unit (SEU) on the island of Ireland, Northern Ireland would align with EU [Sanitary and Phytosanitary] rules, including those relating to the placing on the market of agri-food goods. Agri-food goods entering Northern Ireland from Great Britain would do so via a Border Inspection Post or Designated Point of Entry as required by EU law, building on the provisions that already exist to support the SEU. They would be subject to identity and documentary checks and physical examination by UK authorities as required by the relevant EU rules.”

La question se pose de savoir si le Royaume-Uni n’aurait pas intérêt, sur le long terme, à s’aligner sur ce régime pour l’ensemble de son espace douanier (Grande-Bretagne comprise).

Afin de satisfaire les exigences du protocole sur l’Irlande du Nord adjoint au traité de retrait du Royaume-Uni de l’UE, une “extension des infrastructures existantes” est prévue et des échanges constants dans le cadre de la commission mixte chargée du suivi de l’application de l’accord devront déterminer les modalités précises des contrôles.

Les ambiguïtés britanniques sont encore notables, notamment en matière d’aides d’État ou de taux de TVA, ainsi qu’en témoigne le document publié par le gouvernement :

“The Protocol sets out that EU state aid rules will apply in certain cases where this is relevant to trade between Northern Ireland and the EU. This does not mean that state aid rules will apply to Northern Ireland as they do today. State aid provisions apply only to trade ‘subject to the Protocol’. The Protocol is limited in scope to the movement of goods and wholesale electricity markets. Northern Ireland will therefore enjoy new flexibilities with respect to support for its service industries. The Government will provide further information on how these provisions should be operated by public authorities before the end of the transition period.”

“As regards VAT rates, Northern Ireland remains bound by EU rules, which provide a good deal of flexibility already. There is a specific provision in the Protocol which allows the Government to apply in Northern Ireland VAT exemptions and reductions, including zero rating, corresponding to those applicable in Ireland. This means Northern Ireland will benefit in the same way as the rest of the UK from the Government’s commitment in the Budget to scrap the 5% rate on sanitary products from 1 January next year.”

Un dernier passage suscite l’intérêt : celui du respect des droits humains conventionnellement garantis et reconnus par l’accord du Vendredi saint. Nous savons que Dominic Cummings et plusieurs membres du gouvernement, dont la nouvelle Attorney General, Suella Braverman, sont hostiles à la Convention européenne des droits de l’Homme. Pourtant, le projet pour l’Irlande du Nord dénote une toute autre attitude lorsque le rôle du Northern Ireland Human Rights Committee est évoqué :

“We have already brought in to force new powers to clarify the NIHRC’s ability to bring cases in its own name to challenge the compatibility of legislation with the European Convention on Human Rights. This development has been welcomed by NIHRC and serves to further demonstrate the UK Government’s commitment to ensuring the promotion and protection of human rights in Northern Ireland.”

L’analyse de la position britannique sur le cas de l’Irlande du Nord conduit, finalement, à relativiser les propos que tenait David Frost il y a quelques jours.

PS : quelques jours après la première publication de ce post d’actualité, nous apprenions que le gouvernement d’Irlande du Nord et les entreprises de l’île ont alerté Londres de la difficulté qu’ils auront  à préparer les nouvelles modalités des échanges au 1er janvier 2021. Stormont a souligné que Whitehall communiquait peu et ne s’était pas engagé dans un dialogue qui permettrait de construire efficacement cet avenir immédiat. De nombreuses questions ont été soumises par les institutions nord-irlandaises à Michael Gove, sans réponses satisfaisantes pour l’heure… Le 2 juin, l’assemblée nord-irlandaise a donc formellement soutenu l’idée d’une extension de la période de transition (ce que le gouvernement écossais partage, suivant en cela une première demande en mars de l’exécutif gallois). Ce vote n’a, cependant, qu’une portée limitée puisqu’elle ne lit pas le Cabinet britannique.

Keir Starmer, le nouveau visage de l’Opposition à la Chambre des Communes, par Marie-Claire Considère-Charon

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Contrairement à ce que laissent penser les gros titres des médias depuis quatre mois, le monde ne s’est pas complètement arrêté de tourner avec la crise de la Covid-19 (puisque c’est ainsi que l’Académie française conseille de parler et d’écrire désormais). À part quelques brèves proches des dépêches AFP, l’arrivée de Keir Starmer à la tête du parti travailliste n’a pas suscité beaucoup de commentaires de côté-ci du Continent européen. Il a pourtant été l’un des opposants les plus pertinents face à Theresa May et à Boris Johnson sur le dossier du Brexit. Comme le révèle Marie-Claire Considère-Charon dans son article, le successeur de Jeremy Corbyn a la capacité de gêner un Boris Johnson affaibli. L’article qui suit permet de mieux connaître le nouveau leader travailliste et les défis qu’il doit surmonter qui dépassent ceux du Brexit.

Le 4 avril 2020 les quelque 600 000 votants portaient Keir Starmer à la tête du parti travailliste. La victoire confortable (56,2% des voix) qu’il remportait sur ses deux rivales, Rebecca Long-Bailey et Lisa Nandy, était obtenue au premier tour de scrutin.

Au cours de la campagne, K. Starmer avait tenu à apparaître comme le candidat de l’unité sans remettre en cause l’intégrité de l’héritage du leader précédent. Considéré comme favori dès le mois de janvier après l’annonce du départ de Jeremy Corbyn, il a réussi à rallier les principaux syndicats, des syndicats affiliés ainsi que le soutien de plus de 360 circonscriptions.

Rebecca Long-Bailey, qui incarnait la continuité de la ligne de Jeremy Corbyn[1], semblait pourtant avoir ses chances de gagner grâce au soutien de l’entourage de Corbyn, celui du Comité exécutif du parti (NEC) ainsi que des membres du groupe Momentum [2]. Lisa Nandy élue pour la circonscription du Grand Manchester était très critique vis-à-vis du bilan politique de Corbyn.

Si les électeurs semblent avoir opté pour un recentrage du parti et un nouveau style de leadership ainsi que de nouvelles orientations, Keir Starmer a pris soin de ne pas heurter de front les partisans de l’héritage de l’ancien chef du parti. Il a ainsi décrit la nationalisation de l’eau, de la poste et du rail comme des indicateurs de base de la direction qu’il souhaitait emprunter. Mais il a par ailleurs bien insisté sur la nécessité de faire de son parti une formation ouverte et tolérante (a broad church) dans le respect des divers courants qui le traversent.

Elu chef du second parti politique à la Chambre des Communes en termes d’élus, Keir Starmer devient automatiquement le chef de l’opposition[3]. Dans la tradition politique britannique fondée sur le modèle adversarial, le chef du gouvernement conduit la politique et le chef de la formation la plus importante ne figurant pas au gouvernement, critique les décisions prises et propose une alternative à la politique gouvernementale[4].

Il nous parait utile de revenir sur le parcours de celui qui incarne une alternative crédible à Boris Johnson. La carrière juridique de Keir Starmer est intéressante dans la mesure où elle fournit un éclairage sur sa personnalité et ses convictions. 

Un parcours apparemment irréprochable

Né en à Londres en 1962 d’un père ouvrier métallurgiste et d’une mère infirmière, Keir[5] Starmer, qui grandit pendant les années Thatcher, est le seul des cinq enfants du couple à avoir fait des études supérieures. Après avoir fréquenté le lycée de Reigate dans le Surrey, il poursuit ses études de droit à l’université de Leeds (Yorkshire) où il obtiendra brillamment en 1985 son LLB[6] l’équivalent d’une maîtrise en droit. C’est là qu’il rejoignit le club étudiant du labour. De lui son ancien camarade, John Erskine, dira que sa ligne politique était le non-alignement et le souci de n’écouter que sa conscience, ce qui s’apparentait à une forme de méthodisme politique[7].

À l’université, Keir Starmer, épris par-dessus tout de consensus, n’a jamais accepté de s’impliquer dans les batailles livrées contre Militant, l’organe trotskiste du parti travailliste, en affirmant qu’il n’avait pas d’ennemi à gauche. Après avoir obtenu son diplôme de 3e cycle en droit civil au collège St Edmund Hall d’Oxford, il entre au barreau en 1987 et débute comme avocat stagiaire au centre de formation de Middle Temple puis rejoint le cabinet d’avocats de Doughty street en 1990 où il deviendra plus tard adjoint à la direction. C’est là qu’il va entamer une carrière brillante d’avocat engagé en se consacrant à la défense des plus démunis[8].

À la fin du XXe siècle, il assiste à la disparition de l’industrie minière dont le déclin s’était accéléré à l’époque de Margaret Thatcher[9]. En 1992, il représente le syndicat national des mineurs aux côtés de Arthur Scargill lorsque le gouvernement conservateur de John Major annonce sa décision de fermer 31 des 70 puits de mine qui étaient restés ouverts au Royaume-Uni. Aux yeux du leader syndical, cette décision masquait un plan secret à court terme de fermeture de la totalité des puits[10]. Comme il le redoutait, le sort de l’industrie du charbon en Grande-Bretagne était scellé[11]. Avec ses confrères, Keir Starmer décida de reverser la somme totale de ses honoraires à la caisse de solidarité du Syndicat national des mineurs.

Keir Starmer devient très vite l’avocat spécialisé dans la défense des droits de l’homme qu’il entend inscrire comme priorité au cœur du système juridique. Il collabore avec Amnesty international et participe à des offensives juridiques contre la peine de mort aux Caraïbes et contre le géant de la restauration MacDonald.

Lorsque l’ancien Premier ministre Tony Blair[12] doit transposer les articles de la Convention Européenne des Droits de l’homme en droit interne, il fait appel à Keir Starmer et à ses confrères pour démêler toutes les implications de ce qui deviendrait le Human Rights Act du 9 novembre 1998. C’est à cette occasion que Starmer et ses camarades issus de la gauche « droit-de-l’hommiste » (jusqu’alors jugée assez marginale) sont en quelque sorte admis dans le sérail du labour.

Aux côtés de Conor Foley, avocat international au service des droits de l’homme et travailleur humanitaire, il publie un long rapport qui paraîtra dans la revue Social Policy and Administration[13]  pour le compte d’Amnesty International intitulé “Politique étrangère, Droits de l’homme et Royaume Uni” où il dresse une liste de recommandations qui seront largement reprises par le gouvernement travailliste de Tony Blair. En 2002 il est nommé Queen’s Counsel (QC) le statut le plus élevé dans la profession d’avocat.

Keir Starmer est un des rares responsables politiques anglais à bien connaître les problèmes de l’Irlande du Nord, en particulier ceux de la justice et de la police qui avaient été assujetties, dans le cadre de la lutte antiterroriste pendant les Troubles, à des lois et des procédures d’exception contraires aux droits fondamentaux. L’accord de paix de Belfast, dit Accord du Vendredi saint, du 10 avril 1998 donnait une place essentielle au respect des droits de l’homme qui devaient être le fondement de la justice pénale et des opérations de police[14]. Il s’avérait urgent en Ulster de construire le socle de l’État de droit. C’est pourquoi les signataires de l’Accord du Vendredi saint décidaient de lancer une vaste réforme de la justice pénale et de la police. Le 4 novembre 2001, suite aux conclusions de la commission indépendante sur le fonctionnement de la police ou rapport Patten, était créé le nouveau service de police d’Irlande du Nord (PSNI) qui remplaçait la force constabulaire royale d’Ulster[15](RUC). L’objectif était de rendre la nouvelle force de police représentative de la société en y intégrant à proportions égales catholiques et protestants.

De 2003 à 2008, Keir Starmer participe aux travaux de la Commission en charge du fonctionnement de la PSNI en Irlande du Nord. En sa capacité de juriste, il fait office de conseiller dans le domaine des droits de l’homme, son rôle étant de s’assurer que le nouveau service de police respectât les obligations conformément au Human Rights Act[16] de 1998.

En 2008 Keir Starmer quitte le barreau pour la magistrature. Il est nommé à l’un des postes les plus prestigieux du système pénal (Director of public prosecutions et Head of the Crown prosecutions), poste qu’il occupera jusqu’au 1er novembre 2013 lorsqu’il décide de démissionner pour se tourner vers la politique.

En 2013 il est nommé Chevalier Commandeur de l’Ordre du Bain[17] par la Reine Elizabeth II  pour services rendus dans le domaine du droit et de la justice pénale. Ce titre de chevalerie l’autorise à se faire appeler “Sir”, mais il a toujours refusé qu’on utilise ce prédicat.

Une nouvelle voie

En 2015 Keir Starmer est élu député pour la circonscription de Holborn et Saint Pancras à Londres. Il succède à Frank Dobson. Il rejoint rapidement l’équipe dirigeante du parti travailliste où ses compétences juridiques sont très estimées. Le 14 septembre 2015 il devient Secrétaire d’Etat à l’immigration du Cabinet fantôme. Les tensions avec Jeremy Corbyn, tout comme avec son le ministre des Finances du cabinet fantôme John Mc Donnell, ne vont pas tarder à apparaître. Le 27 juin 2016, K. Starmer se joint à la fronde anti-Corbyn et quitte son poste de secrétaire d’État à l’Immigration. L’hostilité croissante à la ligne politique du chef du parti pousse alors un bon nombre d’élus travaillistes à réclamer sa démission et à déposer une motion de censure qui emportera l’adhésion de 172 députés contre 40. Malgré ce désaveu, Jeremy Corbyn refuse de démissionner et conteste la légitimité constitutionnelle du scrutin.

Dès sa réélection à la tête du part, le 6 octobre 2016, le dirigeant confie à Keir Starmer le rôle de Secrétaire en charge du Brexit, décision qui fut loin de faire l’unanimité. Avant que ne soit activé, le 29 mars 2017, l’article 50 qui mettra en place le processus de sortie du Royaume-Uni, Keir Starmer va prouver son expertise en formulant pas moins de 171 questions aux différents ministres en charge du Brexit. En novembre 2018, par le recours à une ancienne procédure parlementaire dite humble address, il parvient à obtenir la publication des avis juridiques fournis au gouvernement de Theresa May sur la question du backstop[18]. 

À son poste, Starmer n’aura pas les coudées franches et ses rapports avec Jeremy Corbyn ont été manifestement difficiles, tant les deux hommes divergent sur le fonds et sur la méthode.

Keir Starmer n’était pas favorable à la renationalisation de tous les services publics et à la quasi-suppression des écoles privées qui figuraient dans le programme électoral du parti travailliste.

Au lendemain des élections européennes désastreuses pour le parti travailliste, Jeremy Corbyn consent à opter pour l’idée d’un second referendum sans toutefois donner sa préférence personnelle quant à l’issue du scrutin. Ardent partisan du maintien dans l’Union Européenne, Keir Starmer n’est pas parvenu à le convaincre de clarifier sa position et constatera plus tard que cette ambiguïté fut en partie responsable de la débâcle du parti aux élections législatives du 12 décembre 2019.

Keir Starmer sera également le témoin de la montée au sein du parti d’un courant antisémite qui implique de nombreux élus. Au cours de l’année 2019, un grand nombre de plaintes sont déposées contre des dizaines de députés du Labour, mais la direction du parti tente de minimiser le problème et tarde à y apporter une réponse. Sept élus parmi lesquels Luciana Berger et Chuka Ulmunna décident quitter le parti en dénonçant l’antisémitisme devenu institutionnel ainsi que la mauvaise gestion du Brexit. Tous déplorent une évolution condamnable du parti, qui, selon eux, était pris en otage par l’extrême gauche. Le 18 février 2019, ils décident de fonder un nouveau groupe au Parlement, The Independent Group for Change.

De grands défis

Quel rôle le nouveau chef de l’opposition peut-il jouer à la Chambre des Communes et à la tête de son parti ?

Starmer a toujours rejeté l’étiquette de blairiste tout autant que celle de corbyniste, à la fois par esprit d’indépendance et par aspiration au consensus. Selon Conor Gearty, professeur de droit à la London School of Economics, il a toujours refusé d’être catalogué et pour cette raison n’a jamais pleinement adhéré à un des nombreux groupes associés au parti.

Une fois élu chef de l’opposition, il lui incombe la lourde tâche de relever le parti, considérablement affaibli par une défaite électorale cuisante en décembre 2019[19], miné par les dissensions internes[20], et souffrant d’une image négative, sévèrement entachée par le poison de l’antisémitisme. Keir Starmer est résolu à rassembler et à dépasser les divisions d’une formation qui s’est fracturée sur de lignes idéologiques entre les partisans d’une ligne radicale, emmenés par Jeremy Corbyn sous l’égide du mouvement Momentum, et les plus modérés dont il fait partie.

Certains se demandent qui du juriste ou du politique l’emportera. Pour Angela Smith, la cheffe de file des travaillistes à la Chambre des Lords, Keir Starmer n’est pas le personnage politique machiavélique que l’on pourrait supposer, mais il comprend la dimension politique des choses. Si on peut lui reprocher son manque d’expérience, comparée à celles de tous ses prédécesseurs, Keir Starmer a acquis, à l’extérieur de la sphère politique, une expérience inestimable sur laquelle il peut s’appuyer aux Communes. Que ce soit sur la réouverture des écoles ou les relations avec les chefs de gouvernement des autres composantes du Royaume, il lui est aisé de pointer le manque de cohérence des décisions du gouvernement. Les échanges entre les deux responsables au cours des deux séances de questions au Premier ministre dans leur version hybride, moitié virtuelle, moitié réelle, ont déjà montré à quel point les faiblesses et les insuffisances de la gestion de la crise par le Premier ministre, privé de ses soutiens au premier rang, pouvaient être exposées au grand jour. La décision de revenir aux séances traditionnelles, malgré les risques d’une Chambre bondée et surchauffée, révèle à quel point il semble urgent à la majorité de voler au secours de son chef.

Dans les circonstances exceptionnelles de la crise sanitaire, où il doit assumer son rôle de chef de l’opposition, le nouveau leader doit trouver la juste mesure de sa démarche critique vis-à-vis de l’exécutif. Il s’est d’emblée engagé à collaborer de manière constructive dans l’intérêt national tout en soulignant les failles de la politique gouvernementale.

Sur le front du Brexit, il arrive certes bien trop tard pour pouvoir changer la dynamique en place. Même si la question va encore continuer à agiter les esprits jusqu’à la fin de l’année 2020, la sortie du Royaume-Uni a bien été actée au 31 janvier 2020. La marge de manœuvre de Boris Johnson, qui dispose d’une majorité de 80 sièges, peut paraître considérable. Le terme de “dictature élective” n’a jamais été aussi approprié pour désigner l’ascendant du Premier ministre.

Keir Starmer saura toutefois, en tant que juriste avisé, examiner dans les moindres détails l’accord commercial qui sortira éventuellement des négociations post-Brexit. Il pointera, sans nul doute, les détails litigieux, et les risques potentiels auxquels Boris Johnson a souscrit.

Mais s’il est une tâche infiniment plus ardue et délicate qui attend le chef de l’opposition, c’est bien celle de reconquérir un électorat qui a clairement pris ses distances avec le Labour.  Keir Starmer s’est vu reprocher de ne pas avoir pris suffisamment position contre la dérive sectaire au sein de son parti, même s’il a présenté ses excuses à la communauté juive[21] et s’est engagé à extirper le poison qui a gravement terni l’image du parti[22].

Populaire auprès des centristes du parti, Keir Starmer devra composer avec la base militante et les jeunes générations qui se sont radicalisées dans le sillage de Jeremy Corbyn. Il a quatre ans pour le faire, car, hormis une crise au sein du parti conservateur ou des élections anticipées, il faudra attendre 2024 pour de nouvelles élections.

Conclusion

L’élection de Keir Starmer peut être perçue comme un signe positif pour la démocratie britannique et pour tous ceux qui souhaitent une société plus ouverte et plus tolérante. Celui que l’on désigne comme « le maître du détail » pourra déployer ses talents d’argumentateur aux Communes et démonter méthodiquement et habilement les arguments du gouvernement de Boris Johnson. Tout semble opposer les deux hommes. Le Premier ministre sait habilement séduire son public en ayant recours à tous les outils et les tactiques de la communication politique comme les slogans accrocheurs, les formules à l’emporte-pièce, les raccourcis simplistes, les traits d’humour, l’ironie, et le sarcasme. Malgré toutes ses qualités, Keir Starmer ne sait pas susciter l’enthousiasme qui soulève les foules. Sa voix monocorde, son air concentré et sa tenue toujours impeccable[23] ont pu faire dire à certains qu’il était ennuyeux tout autant qu’il était compétent[24]. D’autres craignent que, par son souci constant du consensus, il ne tarde à prendre les décisions qui s’imposent pour refonder le parti.

L’objectif du nouveau dirigeant est de s’employer à ramener les travaillistes au pouvoir en proposant une alternative crédible à la nation. Il lui faudra reconstruire le fameux mur rouge des régions du centre et du nord de l’Angleterre que Boris Johnson avait réussi à défoncer. Il peut compter sur un nouveau cabinet fantôme plus jeune et plus resserré autour du leader qui a également intégré des personnalités ayant fait leurs preuves telles que Rachel Reeves, Yvette Cooper ou encore Ed Miliband, ancien chef du Labour qui n’avait pas su gérer la succession de Tony Blair et de Gordon Brown. La gestion de la crise sanitaire a déjà écorné la popularité de Boris Johnson qui reste néanmoins soutenu par une bonne partie de la population. Dans une situation politique aussi mouvante, il est difficile de prévoir l’évolution de l’opinion publique dans le contexte d’une crise économique qui s’approfondit et de la forte incertitude qui pèse sur future relation commerciale avec l’UE[25].

[1] Jeremy Corbyn continuait à revendiquer avec fierté le programme de changement radical qu’il avait défendu et soulignait que son parti, malgré la défaite, l’avait emporté sur le débat. Son entourage attribue la défaite du labour à deux causes, le rôle prépondérant du Brexit dans la campagne, qui aurait occulté les autres questions ainsi que l’hostilité des médias à l’égard du parti et de son leader.

[2] Le message que l’on peut lire sur le site de Momentum est qu’il s’agit d’un mouvement vibrant à l’appel du peuple qui a pour objectif de transformer le labour, les communautés et la Grande-Bretagne pour l’intérêt du grand nombre et non pour celui de quelques-uns.

[3] Son titre complet est celui de leader de l’opposition la plus loyale de Sa Majesté (most loyal leader of Her Majesty’s opposition).

[4] C’est en 1937 que la loi votée sur les ministres de la Couronne accordait un statut officiel au chef de l’opposition qui reçoit un salaire à ce titre en plus de son salaire de Membre du Parlement. Aujourd’hui ce salaire annuel s’élèverait à 73 617£.

[5] Le prénom de Keir lui a été donné en hommage à l’Écossais Keir Hardie qui fut en 1892 le premier élu travailliste à la Chambre des Communes, après avoir travaillé à la mine dès l’âge de onze ans.

[6] L’acronyme LLB signifie Latin Legum Baccalaureus

[7] Le méthodisme est une branche du protestantisme qui s’est développée au XVIIIe siècle au sein de l’Église anglicane. Ses adeptes se réclament de l’enseignement de John Wesley qui insistait sur l’étude méthodique de la Bible et l’aspiration à la sainteté grâce à une morale irréprochable et la pratique de la charité.

[8] Il fournit alors une aide juridique aux manifestants arrêtés par la police après les émeutes à Trafalgar Square contre la Poll tax, un impôt locatif calculé en fonction du nombre de personnes par foyer, que Margaret Thatcher tenta d’imposer en Écosse puis en Angleterre. Jugé très inégalitaire, car il frappait les individus et non les foyers, sans tenir compte des revenus ni du capital, cet impôt déclencha de grands mouvements de protestation en mars 1990 et provoqua la chute de Margaret Thatcher.

[9] En Angleterre la grève des mineurs de 1984 à 1985, sous le mandat de Margaret Thatcher, représente un épisode dramatique de l’histoire de l’industrie du charbon. Elle fut déclenchée par le syndicat national des mineurs (NUM) dirigé par Arthur Scargill après la décision de fermer 20 puits jugés déficitaires.

[10] Arthur Scargill, Presidential address, 28/06/1993, http://num.org.uk/wp-content/uploads/2015/11/1993-Presidents-Address-28-06-1993-Arthur-Scargill.pdf

[11] C’est dans ces anciens bastions travaillistes des Midlands que Boris Johnson allait puiser les soutiens indispensables à la victoire des conservateurs en décembre 2019.

[12] Lorsqu’on demande à Keir Starmer s’il se place dans la mouvance de Tony Blair, il ne manque pas de rappeler qu’il a voté contre l’engagement du Royaume-Uni dans la guerre d’Irak. La motion en faveur d’une action militaire fut votée le 18 mars 2003 par 412 voix contre 149. Keir Starmer figurait parmi les 83 députés travaillistes à voter contre le gouvernement.

[13] Conor Foley & Keir Starmer, Foreign policy, Human Rights and the United Kingdom, Social Policy and Administration, Volume 32, Issue 5, 17 décembre 2002.

[14] Christian Mailhes,”La réforme de la justice pénale en Irlande du Nord : des modèles venus d’ailleurs”,

Études irlandaises, année 2004.  

[15] La force constabulaire royale d’Ulster (RUC), très majoritairement composée de protestants, n’était absolument pars représentative de la société nord-irlandaise et continuait, aux yeux de la minorité catholique, d’incarner l’oppression protestante. Elle était également accusée de grande partialité dans sa façon d’exercer ses fonctions.

[16] Le Human Rights Act de 1998 et le Criminal justice and court services Act de 2000 allaient profondément transformer les méthodes utilisées dans les enquêtes policières.

[17] L’Ordre du Bain (Order of the Bath), fondé par Georges 1er en 1725, est le troisième ordre de chevalerie britannique. Cet ancien ordre militaire doit son appellation à une tradition médiévale où le bain était utilisé comme mode de purification pour les nouveaux chevaliers.

[18] Voir l’article de l’auteur dans l’Observatoire du Brexit, « Retour sur la question nord-irlandaise », L’Observatoire du Brexit, 9 mai 2019.

[19] Le parti travailliste ressortait des élections de 2019 profondément amoindri avec seulement 202 élus, le plus faible nombre depuis 1935.Voir l’article d’Aurélien Antoine dans l’Observatoire du Brexit : Le bilan des élections du 12 décembre et les perspectives à court terme, 24 décembre 2019.

[20] Les divisions se sont accusées sur la question du Brexit qui a révélé les divergences entre les partisans du remain et ceux qui pour des raisons diverses souhaitaient le Brexit, ainsi que sur la gestion de l’antisémitisme.

[21] La famille paternelle de sa femme, Victoria Alexander, est juive et ses enfants ont été élevés dans la tradition juive.

[22] Avant les élections de 2019, la communauté juive avait traditionnellement soutenu le parti travailliste. L’appel du grand Rabbin à ne pas voter travailliste a sans doute dissuadé de nombreux électeurs de cette communauté, par ailleurs déroutés par une suite de déclarations pro-palestiniennes et anti-israéliennes du leader travailliste.

YouGov : How Britain voted in the 2019 general election, 17 décembre 2019.

https://yougov.co.uk/topics/politics/articles-reports/2019/12/17/how-britain-voted-2019-general-election

[23] Il aurait inspiré le personnage de Mark Darcy, incarné par Colin Firth un avocat compassé et plutôt inhibé dans le Journal de Bridget Jones.

[24] Un article du Financial Times daté du  23 février 2020 avait pour titre ” l’ennuyeux Starmer cherche à panser le plaies du parti travailliste”.

[25] Voir l’ article d’Aurélien Antoine, dans l’Observatoire du Brexit, Un échange de lettres au vitriol, le no deal plus que jamais possible ?

L’application concrète de l’accord de sortie en Irlande du Nord ou la confirmation de difficultés annoncées, par M.-C. Considère-Charon

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Tous les observateurs aiguisés du Brexit savent que les difficultés qui y sont liés sont symbolisées et concrétisées en Irlande du Nord. L’une des lignes éditoriales de l’Observatoire du Brexit a toujours été d’insister sur cet aspect, et ce, dès le début des négociations de l’accord de sortie en 2017. Grâce à l’analyse limpide de Marie-Claire Considère-Charon, le scepticisme que nous avions pu formuler sur la mise en oeuvre de l’arrangement d’octobre 2019 arraché par Boris Johnson se confirme, malgré des réflexions riches pour proposer des solutions.

 

Lors du référendum du 23 juin 2016, 56% des Nord-Irlandais, à l’inverse des Britanniques[1] pris dans leur ensemble, avaient exprimé le souhait de rester dans l’Union Européenne. Au nom de la souveraineté de la province en matière de révision constitutionnelle, un recours[2] fut déposé auprès de la Haute Cour de justice d’Irlande du Nord et rejeté le 28 octobre 2016. Les requérants estimaient que la décision du Brexit devait être soumise à l’approbation du Parlement Nord-irlandais de Stormont tout comme à celle du Parlement écossais de Holyrood. Suite à un appel auprès de la Cour Suprême du Royaume-Uni[3], la décision de la Haute Cour était confirmée.

Le 22 octobre 2019, soit près de trois ans et demi après le referendum, Boris Johnson signait un accord de retrait, le deuxième du genre, avec les Européens.

En vertu des termes du nouvel accord, la totalité du Royaume-Uni sort de l’union douanière européenne à l’issue d’une période de transition allant jusqu’à fin décembre 2020. Le nouveau Protocole sur l’Irlande du Nord déplace la frontière en mer d’Irlande et introduit un double régime pour la province nord-irlandaise. L’Irlande du Nord continuera à faire partie du territoire douanier du Royaume-Uni tout en s’alignant « sur un ensemble limité de règles relatives au marché unique (règles sanitaires, règles relatives aux aides d’État et TVA)[4] ». Comme le prouvent les événements récents, ce double statut n’est pas sans ambiguïté et s’est déjà révélé une source de tensions et de controverses.

Le nouveau protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord

La frontière en mer d’Irlande, que le Parti Unioniste Démocrate (DUP), allié aux Conservateurs sous le mandat de Theresa May, avait violemment rejeté, a fini par s’imposer. Elle suppose des contrôles douaniers et réglementaires entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord ainsi qu’entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, qui devront se faire aux ports et aux aéroports. Les dispositions sont détaillées dans l’article 5 du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, intitulé “Douanes, circulation des marchandises”[5].

Dans l’optique de maintenir la fluidité des échanges entre le nord et le sud de l’île, l’Irlande du Nord, hors de l’Union Européenne, ne se verra imposer aucun droit de douane sur ses échanges avec la République d’Irlande, État membre de l’Union. Pour protéger l’intégrité du marché unique, et éviter le risque de voir s’installer un trafic de contrebande entre le nord et le sud de l’Irlande, les taux européens de la TVA continueront à s’appliquer en Irlande du Nord.

Dans le cadre de l’arrangement proposé, des contrôles douaniers, dont l’application nous a d’emblée paru problématique, seront mis en place pour les marchandises acheminées de la Grande-Bretagne à l’Irlande du Nord. Ces marchandises seront traitées selon deux cas de figure. Celles qui seront destinées exclusivement au marché nord-irlandais seront taxées, puis ensuite remboursées par le gouvernement britannique sur la preuve qu’elles ne sortent pas de la province (article 5, par.6 a). En revanche, celles qui auront vocation à être transformées et exportées vers l’Union européenne[6], notamment en passant par la République d’Irlande, seront soumises aux droits de douane ainsi qu’à la TVA de l’Union Européenne.

A cet égard, le tri des marchandises sera effectué sous l’autorité d’un comité mixte en fonction de critères précisés à l’article 5 paragraphe 2 b : la destination finale et l’utilisation de la marchandise, la nature et la valeur de la marchandise, la nature de la circulation et le risque d’une introduction ultérieure non déclarée dans l’Union. Réciproquement, les exportateurs nord-irlandais devront déclarer les marchandises destinées au reste du Royaume-Uni. Un comité spécialisé instauré par l’article 165 de l’accord de retrait veillera à la mise en œuvre et à l’application du protocole et pourra conseiller le comité mixte sur le fonctionnement du dit protocole.

En outre, l’article 12, paragraphe 2 du Protocole stipule que des représentants de l’Union Européenne seront autorisés à participer aux activités des autorités britanniques relatives à la mise en place et à l’application des dispositions prévues par le Protocole dans l’article 5 et que le Royaume-Uni fournira, sur demande, toutes les informations relatives à de telles activités[7].

Des contrôles laborieux et fastidieux

On conçoit la complexité du processus à mettre en place. Il se traduira inévitablement par des contrôles douaniers qui risquent fort d’être longs et fastidieux avec beaucoup de formulaires à remplir dans les ports écossais et gallois concernés par le transit de fret par ferry d’une rive à l’autre de la mer d’Irlande ou par le chenal du Nord.

Le ministre écossais en charge du Brexit, Michael Russell, s’est déclaré convaincu que la suppression du backstop irlandais et son remplacement par une frontière douanière en mer d’Irlande auraient un impact très négatif sur les activités des ports écossais de Stranraer et de Cairnryan[8]. Il faut s’attendre, selon lui, à des retards et des perturbations par suite du tri des marchandises et de toutes les démarches administratives à effectuer. Le nombre de poids lourds qui utiliseraient le port écossais de Cairnryan, situé à l’endroit du passage le plus étroit entre les deux îles, pourrait considérablement augmenter, selon lui, afin d’éviter les contrôles supplémentaires de la ligne de Holyhead à Dublin et l’entrée dans l’Union Européenne. Des centaines de camions seraient temporairement immobilisés en attendant l’autorisation d’acheminer les marchandises en Irlande du Nord. C’est pourquoi il a été envisagé de convertir le port de Stranraer, qui risque, selon le ministre nationaliste écossais, d’être l’un des plus engorgés d’Europe, en une immense zone de stationnement pour résoudre les problèmes de retard à la frontière. 

La ligne la plus fréquentée actuellement est celle de Dublin-Holyhead, qu’empruntent quelque 400 000 camions semi-remorques par an, ainsi que 500 000 voitures particulières, faisant de Holyhead, au Pays de Galles, le deuxième port de transbordeurs routiers le plus emprunté du Royaume-Uni. Plus d’un tiers de ce trafic de camions emprunte la route dite « UK Landbridge » entre l’Irlande et l’Europe continentale, traversant également la Manche et la mer du Nord par tunnel et ferry. Les inquiétudes des Gallois sont vives quant à l’avenir des échanges entre l’Irlande et le Pays de Galles. Dès aout 2017, la commission des Affaires extérieures de l’Assemblée nationale du Pays de Galles produisait un rapport sur le sujet[9].

Le Royaume-Uni reste un partenaire commercial essentiel pour l’Irlande. En 2017 22% des importations irlandaises venaient du Royaume-Uni[10]. En revanche, le volume des exportations de l’Irlande vers le Royaume-Uni n’était plus que de 11%, loin derrière l’Europe continentale (37%) et les États-Unis (27%).

Le port de Holyhead a déjà anticipé les perturbations prévisibles lorsque les nouvelles dispositions entreront en vigueur. Mais selon Ian Davies, directeur des routes de la mer d’Irlande du Sud pour Stena Line et exploitant du port[11], les choses devraient s’améliorer très vite. Il ajoute toutefois, dans un entretien à la Radio North Wales, que le plus problématique sera la paperasserie requise. Actuellement, une carte de navigation suffit pour franchir l’accès au port d’embarquement, à moins d’être soumis à un contrôle supplémentaire. Après le 31 décembre 2020, les transporteurs devront avoir rempli les formalités douanières pour être autorisés à entrer dans le port. Sans ces documents, ils seront dirigés vers des zones de délestage et devront remplir des formulaires sur place, dans des installations prévues à cet usage. Le 27 février, Michael Gove reconnaissait qu’il faudrait embaucher pas moins de 50 000 employés des douanes pour effectuer le travail administratif requis dans le cadre d’un accord commercial comme celui qui a été signé entre le Canada et l’Union Européenne. Il y a une certaine ironie à constater que ce nombre est supérieur à celui de tous les fonctionnaires européens qui travaillent à Bruxelles et qui ont incarné l’image de l’Europe bureaucratique tant décriée par les Brexiteurs.

L’affaire du bureau européen de Belfast

Suite à un échange de lettres entre Simon McDonald, Secrétaire permanent du Foreign Office et Helga Schmid, Secrétaire Général du Service d’action externe de l’Union Européenne, le 11 février 2019, le Royaume-Uni informait l’Union Européenne qu’il acceptait le maintien d’un bureau à Belfast[12] après le Brexit. Cette décision répondait au souhait de l’Union Européenne de conserver une présence à Belfast conformément au protocole nord-irlandais de l’Accord de retrait négocié par Theresa May[13] du 14 novembre 2018 qui incluait alors le backstop nord-irlandais[14]. Le but des Européens était, du moins pendant la phase initiale de l’application du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, de se prévaloir des droits garantis[15] par l’article 2 (Droits des personnes) et l’article 14 paragraphe 2 (Mise en œuvre, application , surveillance et contrôle de l’application), pour s’assurer que les contrôles soient bien effectués selon les règles et de manière continue. Pour le faire de façon efficace, un bureau à Belfast composé d’experts techniques s’avérait indispensable

Un an plus tard, le 12 février 2020, Helga Schmid réitérait sa demande auprès de Simon McDonald en déclarant que l’Union Européenne souhaitait maintenir sa présence à Belfast afin de permettre à des techniciens de l’Union de veiller à l’application du protocole irlandais dans sa nouvelle version. Elle invoquait, à cet égard, l’article 12 du protocole révisé qui prévoit la présence d’agents officiels de l’UE pour superviser les contrôles douaniers et réglementaires effectués par les Britanniques qui devraient s’appliquer aux échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord à compter du 1er janvier 2021.

Helga Schmidt observait que des capacités et des compétences très spécifiques étaient requises sur le terrain « distinctes des compétences ordinaires de toute autre délégation de l’Union Européenne » et espérait que le bureau serait opérationnel d’ici juin afin d’aider les sociétés à se préparer au processus réglementaire auquel elles devraient se soumettre.

Mais la réponse de Simon McDonald fut cette fois un refus catégorique. Helga Schmid eut beau insister, dans une lettre adressée à la Secrétaire d’État et trésorier payeur général Penny Mordaunt, sur les dispositions énoncées par l’article 12 du nouveau Protocole qui dotaient l’Union Européenne de droits qu’elle entendait bien exercer, la position des Britanniques était inébranlable. Penny Mordaunt objectait, à son tour, que le Royaume-Uni ne pouvait accepter la présence permanente de l’Union Européenne à Belfast. La raison avancée était qu’une telle présence serait source de tension en termes politiques et communautaires. Michael Gove, ministre d’État, intervenait également pour affirmer qu’il n’y avait nul besoin d’une “mini ambassade” à Belfast, à quoi le député du Sinn Fein pour Belfast nord, John Finucane, rétorquait que la formule d’une “mini ambassade” utilisée par le ministre était très provocatrice et mal venue à un moment crucial des négociations post-Brexit.

La raison invoquée par Penny Mordaunt était une allusion au clivage intercommunautaire en Irlande du Nord qui oppose nationalistes et unionistes et qui s’est ravivé depuis la campagne référendaire de 2016. Dans le camp opposé au Brexit, les partis nationalistes, le Sinn Fein et le Parti social-démocrate et travailliste (SDLP), ainsi que le parti de l’Alliance, et les Verts avaient adressé une demande conjointe à Boris Johnson en avril 2020 pour réclamer la réouverture du bureau de la Commission européenne fermé depuis la sortie du Royaume-Uni le 31 janvier 2020. À l’inverse, les partis unionistes nord-irlandais, le Parti Unioniste démocrate (DUP) et le Parti Unioniste d’Ulster (UUP) approuvaient le refus des Britanniques. Dans un bref communiqué le leader du Parti unioniste d’Ulster, Steve Aiken, déclarait que « l’idée de représentation permanente de l’Union Européenne, dotée de pouvoirs extra-juridictionnels comme ceux dont elle disposait dans les Balkans, était tout simplement inacceptable au Royaume-Uni et il était inconcevable qu’un pays sorti de l’Union Européenne puisse l’accepter sur son territoire souverain ». Il ajoutait que, selon lui, « l’Union Européenne essayait de se servir de l’Irlande du Nord comme monnaie d’échange »[16].

Un contexte de défiance

Cette affaire mérite l’attention des observateurs, car elle jette à nouveau le doute sur les intentions réelles des Britanniques quant à l’application des dispositions prévues par le protocole sur l’Irlande du Nord. Elle illustre le climat de défiance qui persiste entre les négociateurs et pourrait gâcher toute perspective de rapprochement sur la future relation commerciale. Les responsables Britanniques seraient-ils prêts à s’affranchir des obligations souscrites dans l’Accord de retrait article 12, qu’ils ont signé le 12 novembre 2019 ? ou affichent-ils des postures tactiques à l’adresse de leur électorat ?

Le Premier ministre Boris Johnson a répété à plusieurs reprises qu’il n’y aurait pas de contrôles entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord[17], et qu’il n’y aurait donc aucune procédure à mettre en place. Il a même, contre toute évidence, indiqué que les contrôles ne faisaient pas partie de l’accord de retrait, et a déclaré que toute déclaration à l’exportation devait lui être transmise et qu’il ordonnerait aussitôt qu’elle soit jetée à la poubelle ! A la question s’il maintenait ses propos à cet égard, un porte-parole du gouvernement déclarait : « Le Premier ministre a répondu à cette question de nombreuses fois à la Chambre et a toujours insisté qu’il n’y aurait pas de contrôles douaniers ni réglementaires ». Ce déni, pour le moins surprenant, a amené ses interlocuteurs à se demander s’il avait lu et compris l’Accord ou s’il mentait délibérément. Comme pour ajouter à la confusion, les propos du chef de gouvernement ont été démentis par Michael Gove, ministre d’État, qui, après avoir affirmé à la Chambre des Communes qu’il n’y aurait pas de frontière en mer d’Irlande, admettait le 11 février 2020, que des contrôles sur les marchandises auraient bien lieu à partir du 1er janvier 2021, avant l’entrée en Grande-Bretagne des marchandises en provenance de l’Union Européenne. Le 5 mai, à l’occasion d’une séance de questions il tenait les mêmes propos à la Chambre des Lords devant les membres de la commission des affaires européennes et déclarait qu’il y aurait bien des contrôles sur les marchandises en provenance de Grande-Bretagne et à destination de l’Irlande du Nord mais qu’il s’agirait de légers contrôles (“light-touch checks”)[18] de type sanitaire et phytosanitaire (SPS) concernant l’agroalimentaire et la viande qui pourraient être effectués pendant le transport sur le ferry. Il est primordial pour les Européens que ces contrôles soient assurés afin de protéger le marché unique contre tout risque de concurrence déloyale et de non-respect des réglementations européennes.

Pour ce qui est des marchandises qui seraient transportées d’Irlande du Nord vers la Grande-Bretagne, Michael Gove revenait sur l’article 6 de l’accord de retrait (Protection du marché intérieur de Royaume-Uni), qui garantit un accès libre aux marchandises qui circulent de l’Irlande du Nord vers d’autres parties du Royaume-Uni. Tous les transporteurs devront toutefois remplir une déclaration d’exportation avant leur départ et se conformer aux formalités européennes pour l’exportation.

Cette question est d’autant plus grave que si les Britanniques persistaient dans leur refus, les contrôles à la frontière entre les deux Irlande pourraient devenir inévitables, au risque de provoquer immanquablement des tensions pouvant déboucher sur une reprise du conflit.

Dans l’éventualité où aucun accord sur la future relation commerciale ne puisse émerger des négociations, le protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, en tant que partie intégrante de l’Accord de retrait, devrait toutefois s’appliquer au titre de traité international. Cette assurance a été réaffirmée par Michel Barnier lors d’un communiqué de presse le 24 avril 2020 où il a rappelé l’engagement de rendre opérationnelles le 31 décembre 2020 les dispositions  inscrites dans l’accord de retrait garantissant les droits des 4,5 millions de citoyens expatriés ainsi que la paix et la stabilité en Irlande et en Irlande du Nord[19].

Alors que le spectre du « no deal » a ressurgi, quelques signes plus positifs sont apparus en avril 2020. A l’issue d’entretiens constructifs, les ministres des transports, anglais, irlandais et français publiaient une déclaration conjointe qui reconnaissait que le bien-être collectif dépendait de façon cruciale des transporteurs de fret et qu’il importait de préserver les liens économiques et sociaux qu’ils assuraient entre leurs nations. Dans le contexte de la crise du Covd-19[20] qui représentait une menace pour le transport des marchandises, il était impératif de se mobiliser pour préserver la circulation des frets en renforçant leur soutien aux routes maritimes qui relient le Royaume-Uni à l’Irlande et à la France. Cela devait amener les responsables politiques à renforcer leur partenariat et à partager les meilleures pratiques.

Des négociations au point mort

Boris Johnson n’a eu de cesse de réclamer un accord de libre-échange avec ses « amis et partenaires européens qui ne soit pas fondé sur un alignement politique, quel qu’il soit ». Si le Premier ministre a été souvent soupçonné de vouloir créer un Singapour sur Tamise qui deviendrait un paradis fiscal aux portes de l’Europe, cette éventualité ne nous parait guère crédible dans la mesure où le Royaume-Uni ne se résume pas à Londres où se concentrent les services financiers comme dans la ville État de Singapour. La majorité des Britanniques sont mécontents de voir la capitale capter les richesses et de voir les inégalités se creuser dans le reste de l’Angleterre. Le vote du Brexit est tout à fait révélateur du malaise qui frappe les populations du nord et du centre de l’Angleterre durement frappés par la désindustrialisation et où les habitants se sentent délaissés sans aucune perspective d’avenir. L’engagement de Boris Johnson à opérer un rééquilibrage des régions et ses promesses d’investissements importants dans le nord et le centre de l’Angleterre est destiné à s’assurer la loyauté de son nouvel électorat.

La crise sanitaire a considérablement ralenti le processus de négociations d’autant que les négociateurs en chef, Michel Barnier et David Frost, ont dû se condamner à l’isolement après avoir contracté le virus. Les négociations par écran interposé ne semblent pas favoriser les rapprochements mais le problème va au-delà des contraintes sanitaires imposées par les autorités. L’équipe de négociateurs qui entourent Johnson est composée de farouches eurosceptiques qui ne dissimulent pas leur aversion pour tout ce qui peut s’assimiler à la bureaucratie européenne.

 Il n’y a encore eu aucune avancée dans les négociations tant les positions sont divergentes. Le Premier ministre a ajouté à la difficulté en inscrivant dans le projet de loi sur le retrait de l’Union Européenne que tout prolongement de la période de transition était exclu. Les négociateurs européens ont accusé le gouvernement britannique de manquer de sincérité en prétendant qu’un accord de libre-échange serait faisable en si peu de temps. L’entêtement à ne pas vouloir prolonger la période de transition peut s’expliquer de diverses façons. Le Premier ministre entend trouver un accord de base et laisser de nombreux domaines se traiter au cas par cas en espérant ainsi avoir plus de poids dans les négociations.  Il est sans doute également convaincu qu’il ne faut pas ralentir l’élan national vers le Brexit et qu’il peut, une fois encore, miser sur la menace du “no deal”, pour parvenir à arracher des concessions aux Européens. Interrogé sur le sujet à la séance de questions devant la Commission des Affaires européennes de la Chambre des Lords, Michael Gove soulignait qu’il n’y avait nul besoin de prolonger la période de transition et déclarait ensuite que chaque année de prolongation couterait un montant net de 10 milliards de livres supplémentaires au Trésor britannique.

Si aucun accord n’est trouvé la relation commerciale entre le Royaume Uni et l’Union Européenne sera fondée sur les termes de l’Organisation mondiale du commerce. Devant une telle éventualité nombre de sociétés, de diplomates et d’économistes s’accordent à dire que les conséquences seraient désastreuses des deux côtés de la Manche et de la mer d’Irlande avec des perturbations graves dans les échanges commerciaux, des hausses de prix, des pertes d’emploi suivies d’un choc économique. Comment comprendre qu’on puisse ajouter autant d’incertitude à une crise sanitaire dont on imagine encore mal toutes les répercussions ?

Conclusion

Le troisième round des négociations débutait le lundi 11 mai 2020. Pour le négociateur en chef de l’Union Européenne, Michel Barnier, il était urgent de progresser de façon tangible dans tous les domaines et tout particulièrement sur la question des règles de concurrence loyale[21] (“level playing field”), les aides d’État, la coopération en matière de police et de sécurité, le protocole sur l’Irlande du Nord et la pêche. Il n’est pas question pour les Européens d’accepter un accord de libre-échange sans tarifs douaniers ni quotas qui ne soit assorti d’aucunes garanties juridiques quant au respect de règles de concurrence.

Mais les Britanniques font la sourde oreille à propos des questions jugées vitales que posent les Européens. Tout se passe comme s’ils voulaient imposer leur agenda en ne négociant que les dossiers qu’il jugent essentiels à leurs intérêts, les échanges commerciaux, les services, les transports ou encore la coopération nucléaire. Le négociateur en chef de la Task Force a également souligné qu’il représentait les intérêts de tous les États membres de l’Union dans les négociations sur la future relation commerciale. Si elles débouchent sur un accord, cet accord devra être ratifié par le Conseil Européen et le Parlement Européen. 

À Bruxelles l’exaspération est à son comble devant l’inertie des Britanniques qui n’ont pas encore clarifié leurs positions sur un grand nombre de dossiers et ne semblent prendre aucune disposition en vue de l’application du protocole sur l’Irlande du Nord. Alors que le grand sommet européen de juin se rapproche, les appels à l’extension de la période de transition se multiplient. Lorsque le mois de juin touchera à sa fin il ne sera plus possible de reporter la fin de la période de transition mais, malgré l’urgence, l’impasse diplomatique se prolonge sans qu’il n’y ait aucune perspective de déblocage.

[1] Rappelons que les Britanniques, toutes régions confondues, se sont exprimés à 51,8% en faveur du Brexit.

[2] Parmi les parties représentées dans le dossier figurait Raymond McCord, un militant des droits des victimes des   Troubles.

[3] En revanche, la Cour suprême britannique a imposé au gouvernement de Theresa May d’obtenir l’aval du Parlement de Westminster pour entamer la procédure de divorce avec l’Union européenne (Miller1).

[4] Le choix du Premier ministre, dans le souci d’éviter une frontière terrestre dite « dure » avec la République d’Irlande est en réalité proche de la proposition initiale de l’Union Européenne. Le backstop nord irlandais aurait traité la province d’Ulster de façon différentielle du reste du Royaume-Uni en la maintenant en union douanière avec l’Union Européenne.

[5]https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=OJ:L:2020:029:FULL&from=FR

[6] Les droits de douane concernant une marchandise introduite en Irlande du Nord par transport direct et ne provenant pas de l’Union ou d’une autre partie du Royaume-Uni sont les droits applicables au Royaume-Uni, ….à moins que cette marchandise ne risque d’être introduite dans l’Union, en tant que telle ou comme partie d’une autre marchandise à la suite d’un traitement. Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, Article 5, paragraphe 1 Douanes, circulation des marchandises, Journal officiel de l’Union Européenne.

[7] “les représentants de l’Union ont le droit d’être présents  lors de toute activité menée par les autorités du Royaume-Uni en lien avec la mise en œuvre et l’application des dispositions du droit de l’Union rendues applicables par le présent Protocole, ainsi que des activités en lien avec la mise en œuvre et l’application de l’article 5, et le Royaume-Uni fournit, sur demande, toute information pertinente à cet égard. ” (Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, article 12, par.2.idem). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=OJ:L:2020:029:FULL&from=FR

[8] “Stranraer and Cairnryan face trade congestion”, the Sunday Times, 27 octobre 2019   thetimes.co.uk/article/stranraer-and-cairnryan-face-trade-congestion-0gggjb0g7

[9] External Affairs and Additional Legislation Committee, Inquiry into the implications of Brexit for Welsh ports, August 2017. https://senedd.wales/laid%20documents/cr-ld11158/cr-ld11158-e.pdf

[10] WITS (World Integrated Trade Solutions), Ireland exports, imports and trade balance by Country. https://wits.worldbank.org/CountryProfile/en/Country/IRL/Year/2017/TradeFlow/EXPIMP/Partner/by-country

[11] Journal de la marine marchande, novembre 2019, “Brexit, le défi de la frontière mer d’Irlande”.

http://www.journalmarinemarchande.eu/mensuel/5103/politique/le-defi-de-la-frontiere-mer-dirlande

[12] Il était également question de conserver des bureaux à Edinburg, Cardiff et Londres.

[13]https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/759019/25_November_Agreement_on_the_withdrawal_of_the_United_Kingdom_of_Great_Britain_and_Northern_Ireland_from_the_European_Union_and_the_European_Atomic_Energy_Community.pdf

[14] L’Union Européenne devait également continuer à financer le programme Peace IV qui viendrait à son terme en mars 2020. Le processus de paix en Irlande du Nord a bénéficié de l’aide financière de l’Union depuis 1989 au titre de la politique régionale de l’Union et des contributions de l’Union au Fonds international pour l’Irlande (FII). Le dernier programme Peace IV , doté de 270 millions d’euros, a couvert la période de 2014 à 2020. Il était destiné à la réalisation de projets au profit des enfants et des jeunes gens de la province.

[15] L’article 4 du premier protocole figurant dans l’Accord de Theresa May se retrouve inchangé dans l’article 4 du protocole révisé. Il en est de même pour l’article 14 par. 2 qui devient l’article 12 paragraphe 2 du protocole révisé.

[16] “EU bid to keep office in Belfast is criticised by pro-Brexit parties”, Belfast Telegraph, 3 mai 2020

[17] Brexit : No checks on goods from NI to UK says PM, John Campbell, BBC news, 15 novembre 2019.

[18] House of Lords, Select Committee on the European Union, Uncorrected oral evidence: Progress of UK-EU future relationship negotiations, 5 mai 2020, https://committees.parliament.uk/oralevidence/344/html/

[19] Press statement by Michel Barnier following the second round of future relationship negotiations with the United Kingdom, Commission Européenne, 24 avril 2020. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/statement_20_739

[20] Freight transport in the context of COVID-19: joint statement by the United Kingdom, France and Ireland. Government UK, https://www.gov.uk/government/news/freight-transport-in-the-context-of-covid-19-joint-statement-by-the-united-kingdom-france-and-ireland

[21] Le dossier du level playing field ainsi que celui des aides d’État ont été analysés avec précision par Aurélien Antoine dan l’article intitulé “Le projet d’accord sur les relations futures : constance sur la méthode, incompatibilités majeures avec les lignes directrices britanniques”.

Second article de la semaine. Patrick Birkinshaw nous donne à son tour son analyse constitutionnelle du terme de la première phase du Brexit

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Après John McEldowney, c’est Patrick Birkinshaw qui apporte une analyse sur l’effet de la première séquence du Brexit sur la Constitution britannique. L’analyse a aussi été publiée dans le premier numéro de 2020 de la revue European Public Law (ce qui explique que le propos n’a pas pu prendre en compte deux éléments importants : la large victoire de Boris Johnson aux élections du 19 décembre 2019 et l’adoption de la loi de transposition de l’accord de retrait). Nous retiendrons notamment les réflexions très claires à propos de l’arrêt Miller 2 et les enjeux des négociations sur la relation future qui se sont ouvertes en février dernier.

Vous pouvez lire l’article en cliquant sur le lien suivant : Brexit’s Challenge to the UK ‘s Unwritten Constitution

Boris Johnson et l’exception britannique : du Brexit à la crise sanitaire, par Marie-Claire Considère-Charon

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Marie-Claire Considère-Charon revient sur les dernières actualités au Royaume-Uni qui, bien que liées au Coronavirus, impactent les négociations de la phase 2 du Brexit. La gestion de la crise par Boris Johnson, très critiquée, mais finalement assez similaire à celles des autres États de l’Europe occidentale (sur ce point, nous ne partageons pas totalement l’opinion de notre collègue), obscurcit l’horizon de la conclusion d’un accord sur les relations futures avant le 31 décembre 2020.

L’exceptionnalisme britannique renvoie à l’idée que le Royaume-Uni se soit développé, au fil de son histoire, de façon distincte de celle des pays du continent. Si son insularité et sa périphéralité, en quelque sorte détachée de l’Europe, ont pu contribuer à des choix bien spécifiques, son évolution, qu’elle soit politique, juridique, ou commerciale aurait été dictée par le caractère et les valeurs du peuple britannique. Ce sentiment d’exception, qui s’appuie sur la fierté d’avoir pu construire un puissant empire ainsi qu’un modèle de système parlementaire, source d’inspiration pour de nombreux pays, notamment ceux du Commonwealth, est devenu  un argument pour les partisans du Brexit. Il a nourri une rhétorique fondée sur la revendication des valeurs de liberté, d’indépendance et aussi d’adaptabilité qui caractériseraient un peuple au destin privilégié.

Dans son livre, « Comment nous avons inventé la liberté », paru en 2013[1], l’ultra brexiteur et ancien député européen, Daniel Hannan, est revenu sur l’idée que les Anglo-saxons, épris de liberté, incarneraient l’exception parmi les peuples européens, caractérisés par un comportement servile, pour démontrer que le Brexit était un impératif pour les Britanniques. La sortie de l’Union européenne ouvrirait une nouvelle ère qui permettrait de libérer le potentiel du pays, comme l’affirmait, à son tour, Boris Johnson le 31 janvier 2020, le jour qui marquait la fin de son histoire communautaire. Il insistait dans son discours sur la spécificité de la Grande-Bretagne, à la fois une grande puissance européenne et une puissance véritablement globale par son champ d’influence et ses ambitions[2].

Un mois plus tard dans son discours de Greenwich du 3 février 2020 que l’Observatoire du Brexit a analysé en détail[3], le Premier ministre s’employait à redéfinir la nouvelle mission de son pays après la sortie de l’Union européenne. Il formulait à cet égard le grand projet d’élargir le rayonnement de l’anglosphère, et de se rapprocher, à des fins commerciales, du Commonwealth, du Japon et des autres pays de l’accord de Partenariat transpacifique, ainsi que de ses « vieux amis et partenaires », Australie, Nouvelle-Zélande, Canada et États-Unis. En se faisant le chantre du libre-échange, il attestait la capacité de son pays à devancer les autres dans de nombreux domaines, y compris sanitaire et social[4].

Mais la crise sanitaire due à l’épidémie du coronavirus allait briser l’élan du Premier ministre vers la perspective d’un avenir radieux et bouleverser le calendrier des négociations entre Européens et Britanniques sur leur future relation commerciale post-Brexit. Après un premier round de discussions, qui laissait apparaître de « graves divergences[5] », les négociations étaient suspendues suite à la contamination par le virus des négociateurs en chef, Michel Barnier et David Frost.

Dans un premier temps, Boris Johnson avait pris parti pour une stratégie de lutte contre l’épidémie, qui le plaçait à contre-courant de ses homologues européens[6].  Malgré les mises en garde de nombreux experts, le Premier ministre décidait de faire cavalier seul en optant pour le principe de l’« immunité du troupeau »  (herd immunity), qui impliquait une libre circulation du virus, au risque d’une contamination rapide de 60 % de la population[7].

Cette stratégie, visant à préserver l’économie, a été rejetée par nombre d’épidémiologistes, de chercheurs et de responsables politiques comme extrêmement funeste pour les plus vulnérables. L’épidémiologiste britannique William Hanage s’en est indigné en expliquant que c’était comme si vous refusiez d’éteindre l’incendie, qui consumerait votre maison, avec la conviction qu’il finirait par s’éteindre de lui-même.

Dans sa résolution à ne pas vouloir se ranger aux côtés des pays du continent européen dans le traitement de la crise, Boris Johnson écartait les mesures drastiques de confinement de la population prises par la grande majorité des chefs de gouvernement, car, selon lui, l’idée de réprimer la liberté des Britanniques d’aller et venir à leur gré ne pouvait être envisagée, quelles que fussent les circonstances.

Il importe de souligner que cette stratégie occultait le fait que le système de santé n’était pas une abstraction, mais une réalité complexe et que les ressources du NHS en moyens et en personnel avaient déjà montré leurs limites et leurs défaillances. L’idée qu’un pourcentage d’au moins 20% puissent développer des formes graves de la maladie, et de ce fait nécessiter des soins hospitaliers intensifs, représentait une lourde menace pour un système hospitalier qui fonctionnait déjà à flux tendus.

Lors de sa conférence de presse du 19 mars accompagné du Directeur de la santé, Chris Whitty et de son principal conseiller scientifique, Patrick Vallance, Boris Johnson affichait une assurance déroutante en déclarant qu’un vaccin était à l’étude et que le problème serait résolu d’ici 12 semaines, grâce à des tests quotidiens au rythme de de 2500 000 par jour. Cette posture, qui a gravement retardé la mise en place de mesures visant à contenir l’épidémie a fait dire à certains qu’il se livrait à une expérimentation darwinienne pour la survie des plus forts.

Ce n’est que dans un deuxième temps, sous la pression des faits et des mises en garde, que Boris Johnson se rangeait aux mesures prises par la grande majorité des États frappés par la pandémie. Le vendredi 20 mars, il décidait la fermeture des pubs, des clubs et des restaurants en soulignant toutefois que c’était une atteinte au « droit ancien et inaliénable des Britanniques, nés libres au Royaume-Uni de se rendre au pub » et ajoutait qu’il savait combien c’était difficile d’aller à l’encontre de leur « amour instinctif de la liberté[8] ». Puis le lundi 23 mars, il ordonnait un confinement très strict avec l’interdiction de tout rassemblement important et des déplacements non essentiels.

S’il a été accusé de vouloir jouer avec la santé des citoyens, pour avoir tardé à prendre conscience de la réalité de la menace,  et à prendre les bonnes décisions, son insistance à vouloir continuer à serrer les mains a démontré qu’il avait délibérément mis la sienne en péril. Le 27 mars il éprouvait les premiers symptômes du coronavirus et s’isolait au 11 Downing street.

Le lundi 6 avril, il était admis à l’unité de soins intensifs de Saint -Thomas pour difficultés respiratoires. L’hospitalisation de Boris Johnson allait amener le rédacteur en chef du Spectator,  Toby Young,  à publier un article intitulé « La Grande-Bretagne a besoin de Boris, l’homme extraordinaire que je connais depuis 35 ans » . Il évoquait une sorte de croyance mystique dans la grandeur de la Grande-Bretagne et sa capacité à produire des individus hors du commun comme Winston Churchill (auquel Johnson a certainement été tenté de s’identifier) qui pouvaient servir leur pays à des moments critiques. Il déclarait : « J’ai toujours pensé que Boris était l’un de ceux-là – ce n’était pas juste une intuition, mais j’en étais persuadé au plus profond de moi ».Pour l’auteur, il ne faisait donc aucun doute que Boris Johnson saurait se hisser à la hauteur des circonstances pour triompher du virus et sauver son pays.

Avant l’hospitalisation du Premier ministre, le gouvernement s’était vu proposer la participation à un projet, à l’échelle européenne, de mutualisation des achats d’équipements, en particulier de respirateurs artificiels, pour lutter contre la pandémie.  Le 27 mars, le gouvernement britannique expliquait qu’en raison d’un problème de messagerie il n’avait pu répondre à la proposition des Européens[9]. Mais la veille, le porte-parole du Premier ministre déclarait que le Royaume-Uni ne participait pas parce qu’il n’était plus membre et que le pays faisait ses propres efforts. La Commission européenne insistait toutefois sur le fait que le Royaume-Uni  était encore habilité à participer aux projets européens jusqu’à la fin de la période de transition, le 31 décembre[10]. Cette confusion donna lieu à de vives criques et le gouvernement fut accusé de placer le Brexit avant la santé des citoyens britanniques.

* * *

À son arrivée au pouvoir, le Premier ministre s’est engagé à en finir avec le Brexit pour pouvoir se consacrer aux problèmes qui sont prioritaires pour les Britanniques et en particulier celui de la santé. La crise sanitaire a montré à quel point il était urgent de restaurer un système qui se révélait dramatiquement insuffisant pour faire face à la pandémie.

Le refus de s’aligner sur les mesures prises par le continent a motivé les premières réactions du Premier ministre à la crise du coronavirus tout comme elle a inspiré la démarche du Brexit qui manifestement était relégué au second plan. Le 15 avril, on apprenait toutefois que les négociateurs britanniques et européens étaient convenus de reprendre les négociations post Brexit par visioconférence la semaine suivante, avec la volonté apparemment partagée de progresser rapidement. Il y aurait trois séries de discussions d’une semaine chacune, jusqu’en juin. Une réunion cruciale aura lieu à l’issue des pourparlers pour évaluer les progrès réalisés qui puissent garantir un accord d’ici la fin de l’année 2020. Nombre de responsables politiques se sont déclarés très sceptiques quant à la faisabilité d’un tel projet dans de si courts délais, sachant que des centaines d’accords doivent se substituer à tous ceux qui ont été négociés au titre de l’Union européenne. Le Royaume-Uni peut demander une prolongation des pourparlers, mais Boris Johnson continue à exclure cette éventualité. Au cas où il maintiendrait sa position, la menace d’un no deal serait de retour. Dans le contexte d’urgence sanitaire qui préfigure une grave crise économique et sociale,  il est difficile d’envisager que le Royaume-Uni, qui a déjà dépensé en amont du Brexit 4 milliards de livres,  selon le Contrôleur des comptes publics,  prenne le risque de se placer sous les règles de l’OMC.

[1] Daniel Hannan, How we invented freedom and why it matters, Head of Zeus, novembre 2013, 416 p.

[2] “We want this to be the beginning of a new era of friendly cooperation between the EU and an energetic Britain, a Britain that is simultaneously a great European power and truly global in our range and ambitions”.Discours de Boris Johnson le 31 janvier 2020. https://www.gov.uk/government/speeches/pm-address-to-the-nation-31-january-2020

[3] Discours de Greenwich, 3 février 2020. https://www.gov.uk/government/speeches/pm-speech-in-greenwich-3-february-2020

[4] Voir l’article très éclairant d’Aurélien Antoine dans l’Observatoire du brexit, « Le début des négociations sur la relation future : l’affirmation d’une doctrine politique et d’une stratégie de négociation par les Britanniques », 10 mars 2020.

[5] C’est avec ces mots que Michel Barnier s’exprimait le jeudi 5 à l’issue d’une première série de discussions sur le cadre des futures relations entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne.

[6] Cette première approche a également été retenue temporairement par les Pays-Bas et la Suède.

[7] Si cette approche a pu être retenue par le passé c’est parce qu’elle s’est appuyée sur des campagnes massives de vaccination contre des maladies telles que les oreillons ou la rubéole.  Mais chacun sait qu’il faudra attendre de longs mois avant qu’un vaccin contre le Covid 19 ne soit mis au point.

[8] Ces propos ont été diversement interprétés. Si certains y ont vu une décision prise à contrecœur qui serait en réalité contre nature ,  d’autres l’ont perçue comme un droit qui serait l’apanage anglo-saxon du peuple des Anglais de souche non pas les Britanniques  qui les distinguerait de ceux qui ne sont pas nés sur le sol britannique, un droit qui serait donc un marqueur de l’identité ethnique.

[9] Entre-temps, le gouvernement du Royaume-Uni est en pourparlers avec des fabricants pour acquérir 8 000 ventilateurs, dans le but de doubler le nombre disponible pour le National Health Service du Royaume-Uni.

[10] Trois programmes en cours permettront aux Etats membres d’acheter conjointement des ventilateurs, des équipements de protection et des équipements de test – avec l’idée que les commandes groupées signifieraient que les pays pourraient acheter des équipements à un prix inférieur.

Le projet d’accord sur les relations futures : constance sur la méthode, incompatibilités majeures avec les lignes directrices britanniques

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Par Aurélien Antoine

Pour l’Union européenne, la seconde phase des négociations qui s’est ouverte avec la nouvelle année suit la même trajectoire que la première. Après avoir souligné les imprécisions et les incohérences des orientations britanniques, la task force (toujours dirigée par Michel Barnier) a une fois de plus dégainé la première en publiant le 18 mars un premier projet de traité sur les relations futures. Nous en présenterons la structure et les principaux apports, ce qui permettra d’identifier les aspects les moins conformes aux lignes directrices fixées par Boris Johnson et son négociateur en chef, David Frost.

  1. La structure du projet

L’accord élaboré par les négociateurs européens est un texte de 450 pages environ. À titre de comparaison, le traité de sortie en fait 600 et l’accord de libre-échange conclu avec le Canada (le célèbre CETA) contient près de 1600 pages.

La première partie est consacrée aux dispositions communes à tous les secteurs abordés dans la proposition. C’est évidemment la plus importante (avec le cadre institutionnel déterminé par la partie 5) car elle formalise l’approche retenue par l’UE pour la future relation avec le Royaume-Uni.

Le reste du document est logiquement structuré en fonction des règles générales applicables à :

  • L’économie et le commerce (partie 2 qui prend près de la moitié des 450 pages).
  • Le partenariat en matière de sécurité.
  • La participation aux programmes européens et les conditions budgétaires afférentes.
  • Le cadre institutionnel.
  • Les dispositions finales.

Il convient de ne pas négliger les annexes pour qui souhaite avoir plus de détails quant à l’application concrète de certains aspects de l’accord. Par exemple, les conditions de l’accès aux eaux territoriales de chacune des parties ne peuvent être matériellement comprises qu’à la lecture des annexes qui sont consacrées au tonnage des engins de pêches, aux lignes de démarcation des zones de pêches, aux types de pêche, etc.

  1. La philosophie générale du projet

Sur le fond, la task force soumet aux Britanniques une proposition guidée par le « level playing field » qui recèle les conditions d’un partenariat juste et équitable entre les deux parties. Ce LPF se déploie principalement dans la partie relative à la relation économique et commerciale. Sans surprise au regard des déclarations préalables aux négociations de Michel Barnier et de la lettre de mission du Conseil européen, l’établissement de rapports étroits et avantageux pour le Royaume-Uni n’est envisageable qui si le Royaume-Uni respecte une forme de convergence normative avec l’UE.

Le projet de traité est, dès lors, un moyen de maintenir le Royaume-Uni dans l’orbite de l’UE. À l’article LPFS (pour Level playing field and sustainability) 1.1 de la deuxième partie, nous lisons que « les parties reconnaissent que l’établissement du LPF nécessaire au commerce et aux investissements entre l’Union et le Royaume-Uni doit être réalisé dans le cadre d’un environnement de concurrence ouverte et non faussée propice au développement durable. » Or ce LPFS doit se décliner normativement et institutionnellement. Tout le projet reprend bien des pans des conceptions communautaires en matière de règles économiques et commerciales : conceptions de la politique de la concurrence, monopoles, traitement des aides d’État, accès à la commande publique, et mesures d’effet équivalent. S’y ajoute l’énumération d’objectifs communs visant à éviter la concurrence sociale et environnementale entre les deux partenaires.

Concrètement, le LPFS doit permettre à chaque partie de tenir informer l’autre de ses évolutions normatives. La communication constante a pour but de vérifier que les modalités d’application de l’accord sont respectées dans le temps. En cas de doute ou de mésentente, le projet prévoit la création d’un conseil de partenariat chargé d’assurer l’entrée en vigueur, l’application et l’interprétation des dispositions du traité. Ce conseil sera épaulé par des commissions spécialisées (pour l’instant au nombre de 15) dont l’une est dédiée au suivi du LPFS.

Le projet s’appuie finalement sur la proclamation de principes généraux qui guideront le travail d’un conseil et de commissions mixtes paritaires. Notons que les orientations générales retenues pour l’instant par l’Union, y compris pour chaque secteur de coopération abordé par le projet, font régulièrement référence au droit international (règles de l’OMC et conventions internationales sur le climat par exemple). En parallèle, le Royaume-Uni sera contraint de maintenir un alignement sur les standards européens dans bien des domaines.

Afin d’illustrer la méthode retenue, nous proposons trois illustrations : le droit de la concurrence, les aides d’État et la protection sociale.

Les articles LPFS 2.10 et suivants du projet lancent les bases d’un droit de la concurrence commun afin de lutter contre les pratiques anticoncurrentielles. Les stipulations identifient des objectifs et des prohibitions classiques en droit de la concurrence (ententes, pratiques abusives, abus de position dominante). S’y ajoute la régulation des concentrations.

En matière d’aides d’État, l’article LPFS 2.1 stipule que « pour ce qui est des mesures britanniques qui auront un impact sur les échanges entre l’Union et le Royaume-Uni, ce dernier devra donner effet aux actes et aux dispositions listés dans l’annexe LPFS-X de l’accord. Cependant, dans ce cas, les références à la Commission européenne devront être remplacées par la mention de l’autorité nationale compétente. » L’annexe n’est pas encore complétée, mais il est probable que des textes de droit de l’Union européenne y figureront, ce qui conduirait le Royaume-Uni à devoir maintenir quelques pans de la législation d’origine communautaire dans son ordre juridique.

Pour la protection sociale, il est indiqué que « chaque partie ne saurait adopter ou maintenir des mesures qui affaibliraient ou réduiraient le niveau de protection sociale et de ses salariés, prévu par sa législation (…) et en dessous du niveau de standards communs applicables au sein de l’Union et du Royaume-Uni au terme de la période de transition ». La formation passablement alambiquée de cet article LPFS 2.27 conduit clairement à ce que le Royaume-Uni maintienne les standards européens dans son droit interne en vertu de ce que le projet qualifie de principe de « non régression ». En effet, la période de transition ne sera pas suffisante pour remettre en cause fondamentalement les pans de la législation britannique dans le domaine du droit du travail et de la protection sociale issus du droit de l’Union européenne. La même méthode est retenue pour le droit de l’environnement (art. LPFS 2.30).

Notons que, pour certains secteurs, il est envisagé de recourir à des négociations périodiques entre les deux parties. Tel est le cas en matière de pêche pour laquelle les quotas et les conditions d’accès aux eaux territoriales des deux parties seront négociés chaque année (art. Fish 10 et 11, et annexes Fish 3 et 11).

Au-delà du LPFS, l’accord reconnaît dès son article 4 (1) que les parties « devront continuer à maintenir les valeurs et les principes communs de démocratie, de règne du droit, et de respect des droits humains qui innervent leurs politiques nationales et internationales. À cette fin, les parties réaffirment leur attachement à la Déclaration universelle des Droits de l’Homme et des traités internationaux relatifs aux droits humains auxquels ils adhèrent, tout comme elles s’engagent à respecter la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et de libertés fondamentales et les protocoles 1, 6 et 13 qui y sont attachés ».

Enfin, dès lors que l’accord mettra en cause l’interprétation du droit de l’Union européenne, la compétence de la Cour de Justice est reconnue (art. Comprov. 14). Il est subséquemment prévu que le tribunal arbitral créé par le traité afin de trancher les litiges relatifs à son application devra renvoyer à la Cour de Justice toute question qui poserait une difficulté d’interprétation du droit de l’Union (art. Inst. 16). En matière d’aides d’État, les juridictions nationales du Royaume-Uni devront renvoyer à la Cour de Justice dès qu’un problème d’interprétation du droit de l’Union est en cause (art. LPFS 2.6).

La synthèse et les illustrations que nous proposons sont, à bien des égards, très ambitieuses par rapport à ce que soutient le Royaume-Uni qui ne peut adhérer à un tel texte.

  1. L’incompatibilité du projet avec les lignes rouges fixées par le gouvernement britannique

Ayant échoué à mettre les jalons d’un soft Brexit à l’occasion de la première phase, l’Union européenne tente de l’imposer par le LPFS et le cadre institutionnel. Il ne fait guère de doute que, si le projet publié le 18 mars était accepté par les Britanniques, il aurait pour effet de maintenir l’harmonisation des législations entre le Royaume-Uni et l’UE en de nombreux domaines. L’Union campe sur ses positions et s’engage dans un bras de fer avec les diplomates britanniques qui préfèrent un accord plus général, moins contraignant et valorisant la méthode intergouvernementale plutôt que la méthode communautaire qui s’appuie sur l’acquis juridico-institutionnel de l’Union. De cet accord doit découlera ensuite un ensemble de traités sectoriels.

Ainsi que nous l’avons montré, le LPFS détermine des objectifs qui, potentiellement, peuvent être approuvés par les Britanniques. En revanche, il n’en sera pas de même en ce qui concerne le gel de la législation au terme de la période de transition puisque cela conduira à la préservation de la retained EU law couverte par le LPFS dans l’ordre juridique britannique. Quant au maintien de l’autorité de la Cour de Justice pour interpréter des clauses qui mettraient en cause le droit de l’Union européenne, elle n’a rien d’étonnant pour un spécialiste de droit de l’UE. En revanche, elle est exclue si l’on se place de l’autre côté de la Manche. Quant à la préservation d’un renvoi préjudiciel obligatoire en matière d’aides d’État, elle paraît utopique. Il est fort peu probable que Boris Johnson accepte que les juridictions nationales soient soumises à l’autorité de la Cour.

Les dispositions communes peuvent aussi braquer Downing Street. L’article 4 (1) que nous avons retranscrit impose aux Britanniques de continuer d’adhérer à des conventions internationales. Outre le fait que la stipulation inclut la Convention européenne des droits de l’Homme à l’égard de laquelle certains conservateurs (dont Dominic Cummings et la nouvelle Attorney General) entretiennent une réelle hostilité, cela revient, une fois de plus, à limiter la souveraineté du Royaume-Uni. La proposition de la task force heurte ici de front la logique poursuivie par l’actuel gouvernement de Boris Johnson.

Seul point sur lequel la task force semble avoir cédé : celui de la pêche. Il s’agit d’une concession importante qui retient ce que Boris Johnson souhaiterait sans doute généraliser : un arrangement sectoriel qui laisse une place importante aux discussions intergouvernementale dans l’élaboration de la relation future.

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La task force feint d’ignorer les desiderata des Britanniques. En tirant la première, elle pense être en position de force et mettre au pied du mur le gouvernement britannique qui n’a toujours pas réagi à ce texte à l’heure où nous écrivons. Le problème est que Boris Johnson n’a pas peur du no deal. Il est convaincu que, si la méthode globale et diplomatique ne parvient pas à s’imposer dans le futur accord, il l’obtiendra au fil de l’eau en cas de no deal au 31 décembre 2020.

Le rapport de force s’est installé depuis longtemps et la publication du projet le 18 mars dernier ne change finalement pas grand-chose. La crise sanitaire qui frappe l’Europe et le Royaume-Uni avec une particulière violence pourrait modifier l’avenir des négociations sur la relation future. Deux rounds de discussion ont été annulés, ce qui remet sérieusement en cause le refus de toute extension de la période de transition au-delà du 31 décembre 2020. Rappelons qu’elle doit être sollicitée en amont, au plus tard le 1er juillet. La pandémie a aussi révélé à quel point les Britanniques sont isolés en ne pouvant plus compter sur la solidarité européenne des 27 qui, si elle est loin d’être satisfaisante en l’espèce, n’est pas totalement absente.

Directement touché par le Covid-19, Boris Johnson reverra peut-être l’ordre de ses priorités politiques pour envisager plus sereinement l’avenir de la relation avec l’Union européenne en acceptant une prorogation de la transition. Les gouvernements dévolus et l’opposition travailliste désormais conduite par Keir Starmer la demandent. Nul ne lui en fera le reproche, à l’exception des hard brexiters qui refusent une prolongation qui entraînerait la poursuite de la participation britannique au budget européen (ce que Boris Johnson exclut également). Juridiquement, un report nécessiterait la modification de la loi de transposition de l’accord de retrait, mais ce n’est pas insurmontable. Du côté de l’UE, il serait bon de réfléchir à un assouplissement de certaines stipulations du projet d’accord. Le rigorisme dont elle avait fait preuve face à Theresa May n’avait pas été très productif puisqu’il n’avait pas empêché un recul indéniable sur le backstop nord-irlandais. La route est encore longue avant d’atteindre un retrait ordonné.

Éditorial : Le Brexit et le Coronavirus

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John Martin, The Pandemonium, 1841, Paris, Musée du Louvre
Inspiré du Paradise Lost de John Milton

C’était le 10 mars dernier. Nous donnions une ultime conférence sur le Brexit à l’antenne de Science-Po Paris à Dijon. Nous concluions notre propos devant l’auditoire en soutenant que l’avenir des négociations sur les relations futures entre l’Union européenne et le Royaume-Uni pourrait bien être bouleversé par l’épidémie du Covid-19. Encore à l’époque, nombre de gouvernements européens pensaient qu’ils allaient la surmonter en quelques semaines. La France organisa son premier tour des élections municipales, tandis que le Premier ministre britannique serrait les mains de personnes infectées, considérant sans doute que le seul flegme britannique viendrait à bout d’un virus inconnu.

Un mois après, les dirigeants du monde occidental ont une fois de plus montré leur capacité à nier l’inéluctable dans une espèce d’esprit de Munich sanitaire dont il faudra tirer les conséquences lorsque le confinement sera passé et que la violence du choc économique sera absorbé (ou pas). Au Royaume-Uni, Boris Johnson n’a évidemment pas fait mieux (ni pire) que ses homologues. En revanche, il est désormais atteint personnellement par le Coronavirus au point qu’il a dû laisser les rênes du gouvernement à Dominic Raab, le First Secretary of State. S’il n’existe pas de règles tout à fait précises relatives à l’empêchement du Premier ministre (qui n’est cependant pas une première), il est acquis que Dominic Raab n’a pas le pouvoir de prendre des décisions majeures au nom du Premier ministre. S’il doit le faire, ce doit être en accord avec le Cabinet. Dit autrement, son rôle revient principalement à traiter des affaires courantes qui, en l’espèce, se résument à la gestion des plus complexes de la pandémie.

Quid alors du Brexit ? Le 18 mars, deux jours après que le président de la République française avait pris la parole pour annoncer le confinement, Bruxelles publiait officiellement son projet d’accord sur la relation future. Évidemment, le texte est passé inaperçu en France. Nous en ferons une synthèse dans un prochain billet, mais précisons d’emblée qu’il n’est pas de nature à satisfaire les attentes des Britanniques. Parangon de la méthode et de la rigueur communautaires, le draft agreement démontre que la task force toujours dirigée par Michel Barnier reproduit la même stratégie que lors de la première phase ayant abouti à la conclusion de l’accord de sortie. Il n’est pas certain que l’application et la productivité textuelle européennes soient des moyens complètement efficaces afin d’effacer les lignes rouges tracées par Boris Johnson. Quoi qu’il en soit, ce dernier, avant qu’il ne se retrouve en soins intensifs à l’hôpital Saint Thomas du quartier de Westminster, a réaffirmé qu’un accord serait trouvé avant la fin de l’année, Covid-19 ou pas. Alors que Michel Barnier et David Frost ont aussi été touchés par le virus, le confinement de plusieurs diplomates et l’aggravation de la santé du Premier ministre posent légitimement la question de savoir si la conclusion d’un traité sur les relations futures avant la fin de l’année est bien réaliste. Avant même le mois de mars, les juristes et les politologues avaient déjà exprimé leur scepticisme quant à la pertinence d’une telle éventualité. La survenance d’un fait qui constitue incontestablement un cas de force majeure libère Boris Johnson de sa promesse. Pourtant, son gouvernement continue de soutenir que l’objectif est inchangé. Les négociations ne sont d’ailleurs pas interrompues.

Il n’en demeure pas moins que Whitehall n’a toujours pas réagi formellement et concrètement à la diffusion du projet du 18 mars. Nous attendons encore les propositions de l’administration britannique en ce qui concerne la mise en musique du backstop. Le rythme des propositions et des échanges a donc diminué, n’en déplaise à Boris Johnson.

Les Britanniques sont désormais durement atteints par la pandémie. Plusieurs études soutiennent que leur pays sera, avec l’Italie et l’Espagne, le plus touché en Europe. Cette tragédie s’ajoute à la gestion d’un Brexit qui, bien que secondaire, est un défi qui reste tout entier à relever. Rarement le Royaume-Uni ne fut aussi meurtri qu’en ce printemps 2020. À l’image de son Premier ministre malade, son avenir suscite la plus grande inquiétude. Seul phare dans cette obscurité des temps présents, la reine Élisabeth est venue rassurer son peuple dans une allocution pleine de dignité et pétrie d’un espoir que son ensemble vert symbolisait. Son intervention ne sera évidemment pas suffisante. Nous ne pouvons que souhaiter que nos voisins d’outre-Manche et son Premier ministre trouvent les ressources pour faire face, comme nous tous, à une crise sanitaire dont les conséquences funestes n’en sont qu’à leurs prémices.

 

Le début des négociations sur la relation future : l’affirmation d’une doctrine politique et d’une stratégie de négociation par les Britanniques

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Après plusieurs semaines de silence (dues à l’accalmie sur le front du Brexit avant le début des négociations relatives à la relation future et à la finalisation de notre ouvrage sur la première phase du Brexit), nous produisons un billet détaillé sur les événements qui se sont déroulés au mois de février en nous focalisant sur la position britannique.

C’est donc la semaine du 2 mars qu’a débuté la première phase de négociations en vue de la conclusion d’un accord sur la relation future entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. D’aucuns affirmeront que le feuilleton que nous avons connu pendant plus de deux ans est en passe de se renouveler durant les mois à venir. La dialectique du deal ou du no deal est revenue en force. En effet, Boris Johnson a soutenu qu’il était prêt à assumer l’absence d’accord si, au mois de juin, aucune issue acceptable n’est envisageable pour les Britanniques. La proximité de la position du Premier ministre avec celle de Theresa May au début des négociations du traité de sortie est ainsi patente : pas d’accord plutôt qu’un mauvais accord.

Ces similitudes évoquées, il faut prendre des distances avec l’idée d’une réitération d’événements passés. Trois facteurs en convainquent. Tout d’abord, le Royaume-Uni est désormais un État tiers, quand bien même le régime de transition convenu dans le traité de retrait jusqu’au 31 décembre 2020 atténue ce statut du point de vue de l’application des règles de l’UE. Dans un tel contexte, le Royaume-Uni ne saurait être considéré comme un État soumis et dépendant de la superstructure de l’Union européenne. Cette dernière négocie désormais d’égal à égal avec le Royaume-Uni, comme elle le ferait ou l’a déjà fait avec d’autres États (Canada, Japon, ou Corée par exemple). Ensuite, l’objet des négociations est distinct de celui de la période 2017-2019. Il s’agit de discuter de sujets plus techniques, et ce, de façon détaillée à partir de l’accord de retrait préexistant qui demeure assez précis et d’une déclaration politique d’une portée juridique nulle. Enfin, le camp britannique dirigé par Boris Johnson est beaucoup plus fort que ne le fut celui conduit par Theresa May. C’est d’abord sur ce dernier élément que nous allons revenir longuement avant de synthétiser les lignes directrices du gouvernement britannique et de les confronter à celles de l’Union européenne.

  1. Le cap fixé par Boris Johnson lors de son discours de Greenwich du 2 février

Avant le 31 janvier 2020, la position de Boris Johnson sur les relations futures était quelque peu floue, fondée sur des assertions parfois inexactes et contradictoires avec les objectifs de l’Union européenne. Avec son discours du 2 février, le Premier ministre se veut plus précis, mais s’ils ne lèvent pas tous les doutes. Son intervention est remarquable au sens premier et objectif du terme, c’est-à-dire digne d’intérêt. Il est regrettable qu’elle n’ait pas suscité une attention soutenue des experts, car elle apparaît comme un véritable manifeste de la pensée politique de Boris Johnson.

Le Premier ministre (dont nous avons souligné qu’il était doté d’une culture classique indéniable, au-delà de certaines attitudes et de convictions qui ont de quoi exaspérer tout observateur) a débuté son allocution par une référence plutôt élégante aux lieux dans lesquels il s’exprimait. Le Old Royal Naval College de Greenwich abrite un vaste salon peint par James Thornill. L’œuvre est surnommée la « chapelle Sixtine britannique » en raison de sa grande beauté. Reprenant les métaphores picturales du peintre baroque anglais, Boris Johnson a déployé un argumentaire qui renvoyait expressément à la vocation historique du Royaume-Uni qui se veut distincte de celle de l’Union européenne. Le Premier ministre s’est résolument placé sous l’empire de Guillaume III et de Marie qui sont situés au centre de la peinture murale du Painted Hall. L’accession du couple sur le trône d’Angleterre a ouvert, selon l’orateur, une période de « stabilité, de certitudes et d’optimisme » doublée d’une « explosion du commerce globalisé, propulsé par une nouvelle technologie navale ». Nul doute que, dans l’esprit de Boris Johnson, le Brexit doit être assimilé à une nouvelle « Glorieuse Révolution » qui ouvrirait des espoirs similaires à ceux de 1688-1689. L’analyse du Premier ministre est quelque peu angélique, mais elle s’inscrit dans le droit fil d’une tradition historique que les whigs du XIXe siècle n’auraient pas reniée. Difficile, en outre, de reprocher au chef du gouvernement un peu de lyrisme et une référence à un roman national dans une période de profondes divisions. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle il se refuse désormais à parler du Brexit en expliquant qu’il « ne fera aucune mention du terme objet de toutes les controverses, si ce n’est de dire qu’il commence par un B ».

À cet optimisme historique a succédé une analyse inquiète de l’évolution contemporaine du commerce international vers plus de protectionnisme. Pour la dénoncer, Boris Johnson a évoqué les penseurs britanniques que sont Adam Smith et David Ricardo. Le propos était ici passablement caricatural, le premier étant résumé (comme toujours) à la « main invisible » et le second à l’avantage comparatif que nombre d’économistes ont pourtant largement décrié. Le Premier ministre a poursuivi dans la même veine en mentionnant Cobden qui faisait du libre-échange « la diplomatie de Dieu » dans la mesure où il s’agit « du seul moyen crédible d’unifier le peuple dans des liens de paix, car plus les marchandises circulent librement entre les frontières, moins les armées les franchiront ». Cette logique au cœur de la politique britannique depuis des siècles n’est pas si éloignée de celle qui a fondé l’Union européenne. Quoi qu’il en soit, Boris Johnson souhaite (en « toute humilité » selon lui) que le Royaume-Uni se fasse le héraut du libéralisme « dans un moment où l’humanité a besoin d’un gouvernement qui, quelque part, affirme sa volonté de soutenir la liberté des échanges ».

Il est frappant de constater à quel point l’argumentaire du Premier ministre fait une fois de plus appel à une vision en partie mythique du rôle international du Royaume-Uni à l’époque de l’Empire. Si ce dernier a soutenu le libre-échange, c’est souvent à son seul profit. S’il a poursuivi l’équilibre des puissances et la paix sur le continent, c’est pour assurer la préservation de sa domination sur les échanges internationaux. Sous un angle plus contemporain, l’analyse n’est pas sans paradoxe. Promouvoir le libre-échange tout en quittant une construction qui l’a approfondi comme nulle part ailleurs sur le globe peut paraître étonnant. Enfin, pour conclure sur ce passage, Boris Johnson semble ignorer qu’une partie de la population britannique s’est prononcée en faveur du Brexit justement en réaction à une libéralisation des échanges qui, par son manque de régulation, est loin d’avoir été bénéfique pour tous. Mais, une fois de plus, Boris Johnson est un homme politique, pas un historien soucieux de mettre en valeur les subtilités de l’Histoire de son pays. Nous passerons également sur le fait que la crise liée au Coronavirus pourrait sérieusement réfréner les ambitions du Premier ministre.

La suite du discours visait assez logiquement à valoriser ce qu’était le Royaume-Uni avant l’adhésion aux Communautés européennes. Par une formule très physique, le Premier ministre soutient que « nous [les Britanniques] devons échauffer nos nerfs, nos muscles et nos instincts qui n’ont plus été sollicités depuis un demi-siècle ». Il est inutile de souligner l’exagération que recèle cette phrase. Mieux vaut se concentrer sur ce qu’elle implique de tangible et de plus réaliste : le retour à une politique commerciale diversifiée qui ne fait plus de l’UE son cœur. Boris Johnson a insisté sur le levier du Commonwealth dans une version renouvelée de la théorie churchillienne des trois cercles. Il s’agirait d’en faire un forum pour développer de nouvelles zones de libre-échange, en particulier en vue d’investir l’Asie-Pacifique qui est désormais l’une des zones de croissance économique la plus importante au monde. Les potentialités avec la Nouvelle-Zélande et l’Australie ne sauraient être éludées, tout comme avec l’Inde. Boris Johnson assume donc clairement un retour au statut antérieur à 1972, tout en envisageant des partenariats inédits : « nous engagerons des relations commerciales avec le Japon et les autres nations de l’ASEAN, mais aussi avec nos vieux amis et partenaires que sont l’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Canada dont nous nous sommes délibérément détournés depuis le début des années 1970 ».

La diversification proposée ne met pas à l’écart les États-Unis, mais il est intéressant de constater que Boris Johnson ne développe pas autant qu’on aurait pu le penser des modalités plus précises de cette collaboration. Il est plutôt fait mention de lignes rouges à ne pas dépasser sur lesquelles nous reviendrons en conclusion.

Ce n’est donc qu’après avoir abordé les deux premiers cercles que Boris Johnson s’est concerté sur la future relation avec l’Union européenne. Alors qu’il est souvent accusé de vouloir favoriser l’émergence d’un « Singapour sur Tamise » et de détricoter les normes sanitaires, sociales et environnementales d’origine européenne, le Premier ministre s’est permis de faire la leçon à l’Union européenne. Force est d’admettre que la démonstration est assez bien argumentée. Elle doit être mise en miroir avec une forme d’interventionnisme que Boris Johnson a soutenu depuis la campagne électorale de décembre 2019 et les limites à un futur partenariat avec les États-Unis. Nous donnons la traduction de ce passage du discours qui est assez édifiant :

« L’UE a attendu jusqu’à l’année dernière avant d’introduire deux semaines de congé paternité ; nous, au Royaume-Uni, le garantissons depuis près de 20 ans. (…) L’UE prévoit que le congé maternité soit rémunéré pour au moins deux semaines. Le Royaume-Uni offre jusqu’à une année, avec 39 semaines payées et une option de conversion du congé en un congé parental partagé. (…)  En ce qui concerne le défi environnemental majeur de notre temps, peut-être le plus important que l’espèce humaine doive affronter, le Royaume-Uni a été la première économie au monde – longtemps la seule au sein de l’UE – à imposer une obligation juridique de neutralité carbone à l’échéance de 2050. »

Ces quelques assertions sont l’occasion, pour Boris Johnson, d’insister sur sa volonté de maintenir des standards élevés sur les matières évoquées, dont certains sont bien supérieurs à ceux exigés par l’Union européenne. À cet égard, il n’est pas inutile de mentionner le lobbying intense que plusieurs associations de protection de l’environnement mène afin que le gouvernement adopte des mesures plus soucieuses de l’environnement, notamment en matière de pêche. En revanche, il est exclu qu’un traité vienne dicter aux Britanniques quels seront les standards environnementaux, sanitaires et sociaux. Dans le même esprit, le Premier ministre souligne qu’il n’a jamais été question d’être un concurrent déloyal avec l’Union européenne dans le marché. Loin de ses sorties de routes provocatrices dont il est coutumier, Boris Johnson fait un bilan chiffré et comparé des recours en manquement dont le Royaume-Uni a fait l’objet et des montants dépensés en aides d’État afin de démontrer que son pays a été un bien meilleur élève que la France ou l’Allemagne.

Le Premier ministre conclut en rappelant avec force que « le Royaume-Uni n’est pas une puissance européenne instituée par des traités ou le droit, mais par les faits irrévocables de l’Histoire, de la géographie, de la langue, de la culture, de l’instinct et du sentiment d’appartenance ». Ces aspects de « vouloir vivre ensemble » sont clairement valorisés au terme du discours : « c’est le moment pour nous de repenser à notre passé et de passer à la vitesse supérieure, afin de capturer à nouveau l’esprit de nos ancêtres navigateurs qui sont immortalisés ici au-dessus de nous, et qui ont apporté tant de richesses, mais aussi bien plus que cela (…) ».

Pour résumer, Boris Johnson a révélé une doctrine politique très traditionnelle d’un point de vue anglais, fondée sur trois piliers : la réaction (au sens de réactionnaire, voir notre post sur l’Empire 2.0 et l’anglosphère), l’actualisation de la théorie des trois cercles de Churchill, et une relation diplomatique classique avec l’UE pour assurer la promotion de standards partagés, en dehors de tout cadre institutionnel et juridique strict.

Ces trois orientations d’une réelle cohérence conservatrice anglaise se retrouvent dans les lignes directrices fort détaillées qui ont été publiées par le gouvernement britannique.

  1. Les lignes directrices du gouvernement britannique

Long de 36 pages, le document est bien plus explicite et clair que ce qu’avait produit l’équipe de Theresa May à l’occasion de la négociation sur le traité de sortie.

Le Royaume-Uni souhaite que « les deux parties respectent leur autonomie juridique et le droit de gérer leurs ressources comme il leur convient », ce qui signifie que les Britanniques ne concluront pas un accord qui aurait pour but d’aligner la réglementation sur celle de l’Union européenne. Le ouvernement rejette toute autorité d’une quelconque institution européenne, en particulier la Cour de justice ou de tout organe supranational.

Le futur accord est conçu par les autorités britanniques comme la base d’autres traités sectoriels qui couvriront principalement la pêche, la coopération judiciaire en matière pénale, le transport, et l’énergie (autant de secteurs pour lesquels le rapport consacre un passage spécifique dans la partie 2). Pour chacun de ces domaines, la gouvernance sera ad hoc et sans aucun rôle dévolu à la Cour de Justice. En matière de coopération pénale, le gouvernement confirme l’attachement aux droits de l’Homme et au principe du rule of law. Néanmoins, en vertu de l’autonomie de leur système juridique respectif, l’accord ne doit pas indiquer les modalités précises auxquelles les autorités britanniques ou les États membres de l’UE devront se soumettre pour protéger les droits de l’Homme. Downing Street a ainsi rappelé que le Royaume-Uni respecterait bien la Convention européenne des droits de l’Homme, mais que cette obligation ne nécessitait pas d’être intégrée dans l’accord international.

Ces pistes générales conduisent le gouvernement britannique à vouloir privilégier un accord commercial proche de ceux qui ont été conclus avec le Canada et le Japon (dont vous pouvez retrouver l’économie ici pour le Canada et ici pour le Japon). Il est aussi fait référence aux arrangements déjà convenus avec l’Australie, ou encore avec la Nouvelle-Zélande en matière sanitaire.

En dernier lieu, la participation partielle à plusieurs programmes européens est retenue, sur le fondement d’une contribution financière juste et appropriée : Horizon Europe, le Euratom Research and Training, Copernicus et Erasmus +. L’accès au service de surveillance spatiale européen et au Service complémentaire européen de navigation par satellites géostationnaires.

Finalement, la stratégie britannique est claire : à partir d’un accord général, décliner des partenariats spécifiques pour les secteurs sensibles en s’appuyant sur des gouvernances sui generis, indépendantes des institutions de l’UE. Le but est d’éviter toute immixtion d’une institution intégratrice (du type de la CJCE) dans une relation qui se veut exclusivement intergouvernementale. L’Union européenne s’oppose à une telle perspective.

  1. La réaction de l’Union européenne

Les Européens s’attendent à des négociations difficiles. Le même constat avait été fait au début des discussions sur l’accord de retrait. Cependant, le motif en est distinct. En 2017, c’est l’impréparation britannique qui avait suscité de l’inquiétude au sein de la task force. Aujourd’hui, c’est la détermination claire et nette de l’équipe de négociateurs venus d’outre-Manche qui laisse présager de rudes échanges.

La ligne de conduite de l’UE est limpide : aucun traitement préférentiel ne pourra être consenti au Royaume-Uni s’il ne s’aligne pas sur les standards européens, et ce, en le reconnaissant explicitement dans le futur traité. Concrètement, cela implique que le niveau des droits de douane découlera du degré de maintien des standards européens. Comme le Royaume-Uni espère obtenir les droits de douane bas (voire nuls) et éviter au maximum les restrictions d’effet équivalent, il ne semble pas avoir d’autre choix que de céder à l’exigence européenne. Sur ce point, deux conceptions de la relation future s’opposent : l’une très formelle et juridique (UE) ; l’autre plus souple, fondée sur une confiance réciproque des partenaires relevant de la coopération diplomatique (RU). Pour l’Union, il s’agit de préserver à la fois l’intégrité du marché intérieur et, plus subrepticement, de conserver le Royaume-Uni dans son orbite commerciale. Or la position britannique est justement d’éviter que le pays soit, in fine, satellisé par l’Union européenne via l’harmonisation réglementaire. C’est sans doute ce qui explique que le texte du gouvernement britannique ne mentionne pas le level playing field, alors même qu’il est contenu dans la déclaration politique censée orienter les relations futures. Il faut rapprocher cette prise de distance avec celle de Michael Gove exprimée début février. Il soutenait que la restauration  de contrôles aux frontières serait sans doute incontournable afin que le Royaume-Uni retrouve la plus grande autonomie normative possible.

Le 5 mars, lors de sa conférence de presse rendant compte de la première semaine de négociations, Michel Barnier a logiquement affirmé que « pour être tout à fait franc, il y a beaucoup de divergences, et des divergences très sérieuses », au-delà de la pierre d’achoppement du level playinf field. Trois autres points critiques ont été identifiés : la portée de l’accord qui, pour les Européens, doit être global et non pas accompagné d’une myriade de traités sectoriels ; la politique de la pêche ; et la coopération pénale et ses modalités qui impliquent une référence au système de la Convention européenne des droits de l’Homme.

Sur ces différents aspects, il n’est pas acquis que les 27 soient en situation d’imposer leurs vues, en particulier pour la pêche. Certes, le marché halieutique britannique est fortement dépendant du marché européen (à hauteur de 70 % des exportations). Mais les voisins de l’UE se verraient priver d’un accès majeur à des ressources abondantes si aucun accord n’était conclu sur le sujet. De façon plus générale, Stéphane Madaule a expliqué dans les colonnes du Monde, que le Royaume-Uni, dont le volume des échanges commerciaux est réalisé pour moitié avec les 27, pourra « diversifier ses importations », car « rien ne l’empêche d’acheter ailleurs, tout en continuant d’amplifier le mouvement déjà engagé depuis plus de dix ans de croissance de ses exportations vers le reste du monde. » L’économiste ajoute que « dans cette négociation, en cas de non-accord, l’Union européenne est donc bien plus exposée que le Royaume-Uni à une contraction drastique des flux bilatéraux que risquerait d’engendrer l’instauration de barrières douanières. »

Quant à l’exigence européenne d’une référence à la Convention européenne des droits de l’Homme dans le futur traité, elle peut également être mise à mal. A priori, les Britanniques n’ont pas tort d’affirmer qu’une telle mention n’est pas utile. Rappelons, à cet égard, que le Human Rights Act de 1998 garantit le respect du droit européen des droits de l’Homme au Royaume-Uni. Toutefois, il faudrait être naïf pour ne pas voir dans la réserve britannique une manifestation supplémentaire de la volonté de rompre avec l’autre grand système juridique supranational du continent européen. Les intentions du gouvernement de Boris Johnson, qui ne sont pas encore tout à fait claires sur ce point, devront être explicitées.

Il en va de même pour une dernière problématique qui n’est même pas analysée dans les lignes directrices de Downing Street : les conditions de mise en œuvre du protocole sur l’Irlande du Nord. Cet oubli pourrait confirmer des rumeurs, dont plusieurs médias se sont fait les échos, à savoir que Boris Johnson aurait demandé à son équipe de négociateurs de tenter de contourner le protocole. Une telle stratégie paraît hasardeuse, car elle serait synonyme d’une violation d’un traité international et susceptible d’entamer sérieusement la confiance des partenaires européens.

Conclusion

Maintenant volontairement certaines ambiguïtés, le projet britannique tente de concilier l’objectif d’une relation commerciale étroite avec l’Union tout en s’assurant que cela ne se traduise pas par l’apparition de nouvelles chaînes juridiques et institutionnelles qui annihileraient les ambitions d’une plus grande internationalisation de son commerce. La centaine de fonctionnaires dépêchée à Bruxelles sous la férule du très expérimenté David Frost illustre le sérieux avec lequel le gouvernement britannique aborde cette seconde phase du Brexit. Rien à voir, par conséquent, avec la désinvolture de David Davis venu les mains vides ouvrir les négociations sur l’accord de retrait avec Michel Barnier en 2017.

L’analyse de la doctrine de Downing Street convainc également que le futur partenariat avec les États-Unis ne sera pas si simple à trouver. Éludé dans la majorité des comptes rendus des dernières semaines sur le Brexit, le document gouvernemental fixant les conditions d’un accord commercial transatlantique reprend les lignes rouges tracées par Boris Johnson : il est hors de question d’intégrer le NHS aux discussions et les standards environnementaux et sanitaires devront être préservés. L’invasion des étals des supermarchés britanniques par du poulet au chlore américain n’est pas du tout d’actualité. Les 184 pages du texte témoignent, là encore, d’une stratégie précise et d’ores et déjà bien avancée du Foreign Office.

L’approche des négociations par Boris Johnson s’avère peut-être plus subtile que prévu, même si elle contourne les sujets qui fâchent et ne parvient pas à surmonter certaines contradictions. Il est encore impossible de dire ce qui sera finalement conclu, mais la première semaine d’échanges a démontré que le Royaume-Uni, qui a déjà fait céder l’Union européenne sur le backstop il y a quelques mois, n’est vraisemblablement pas dans la position de faiblesse qui fut dépeinte à l’envi par nombre de commentateurs.