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La représentation de l’Union européenne à Londres : retour sur une crise diplomatique désamorcée

8 novembre 2022BilletsConvention de Vienne, Diplomatie, Irlande du Nord, Relations internationales, représentation de l’Union européenne à LondresAurélien Antoine

Damien Bouvier, Maître de conférences en droit public, Université Savoie Mont Blanc

Le statut des délégations de l’Union européenne dans les États tiers ne va pas de soi. En effet, alors que le statut des missions diplomatiques et consulaires des États est encadré par des règles de droit international coutumier qui ont été codifiées dans les conventions de Vienne sur les relations diplomatiques (1961) et sur les relations consulaires (1963), le statut des bureaux extérieures des organisations internationales obéit nécessairement à un autre régime. Et ce régime juridique n’est pas uniforme. Tout d’abord, en raison de la multiplicité des sources qui le fondent : immunités et privilèges des organisations internationales et de leurs bureaux sont prévues dans les chartes constitutives de ces dernières, mais également dans les accords de siège auxquels s’ajoutent les grandes conventions multilatérales conclues en ce domaine. Mais il faut compter aussi sur les dispositions du droit national, d’autant que certains États entendent, par tradition, ne pas laisser à un instrument de droit international uniquement le soin de régler la question de la présence d’organisations internationales sur leur territoire. Dans ces conditions, l’ouverture d’une délégation de l’Union européenne dans un État tiers est précédée par la conclusion d’un accord aménageant les privilèges et les immunités des locaux et de son personnel. Le droit de l’Union européenne prévoit ainsi que le Haut représentant de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la sécurité fait le nécessaire en ce sens[1].

Le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne a logiquement appelé à l’ouverture d’une délégation de l’Union européenne à Londres, annoncée dès le 1^er février 2020 par le Haut représentant lui-même[2]. De façon très pragmatique, la représentation de la Commission européenne, qui s’analysait comme un bureau de liaison de l’institution dans un de ses États membres, est devenue l’une des 143 délégations de l’UE dont la mission est de représenter l’Union dans un État tiers ou auprès d’une organisation internationale. On aurait pu s’attendre à ce que cette opération consiste simplement en un « changement de plaque » sur l’édifice. Deux grandes difficultés sont pourtant apparues lors de la négociation de l’accord d’établissement de la délégation, et ont perduré pendant plus d’un an. La première concernait le statut de la délégation et de son personnel. Très traditionnellement, l’Union européenne œuvre pour que les accords d’établissement prévoient sur ce point l’application de la convention de Vienne sur les relations diplomatiques de 1961. La technique consiste ainsi à faire un renvoi à la convention par une clause insérée dans l’accord d’établissement. En conséquence, la délégation est alors protégée comme une mission diplomatique nationale. En d’autres termes, l’Union n’obtient ni plus ni moins qu’une assimilation de la délégation à une ambassade nationale eu égard à l’application du droit diplomatique. Or, c’est cette assimilation qui a été, dans un premier temps, considérée comme inacceptable par le Royaume-Uni. Pour le gouvernement britannique, la délégation de l’Union ne pouvait bénéficier des immunités et des privilèges prévus par la convention de Vienne sur les relations diplomatiques. Cet instrument ayant vocation à encadrer les relations entre les États, seuls ces derniers en sont parties, ce qui n’est pas le cas de l’Union européenne. En d’autres termes, l’Union européenne n’étant pas un État, un renvoi à la convention de Vienne était jugé impossible. La seconde difficulté portait sur la désignation officielle du Chef de délégation. L’Union demande systématiquement que le chef de délégation soit désigné comme « Ambassadeur ». Ce n’est pas commun : en droit diplomatique, il est coutume de réserver ce titre aux représentants accrédités des États, et nom aux fonctionnaires d’organisations internationales. C’est justement ce qui fondait le refus du gouvernement britannique[3].

On le comprend, le Gouvernement britannique mettait donc en évidence l’absence de qualité étatique de l’Union pour opposer une fin de non-recevoir aux demandes européennes. Deux remarques peuvent être formulées à ce sujet. En premier lieu, cet argument pouvait paraître à première vue surprenant. La pratique de l’Union dans le domaine n’est pas nouvelle, et elle apparaît comme largement généralisée. Elle a débuté lorsque l’Union ne disposait pas de délégation, mais qu’un réseau de représentation de la Commission européenne avait été déployé dans les États tiers pour, notamment, superviser la mise en œuvre de programmes de coopération technique (comme les programmes prévus dans le cadre des accords Afrique Caraïbes Pacifique – ACP). La pratique selon laquelle l’Union œuvre pour une application de la convention de Vienne sur les relations diplomatiques à ses délégations grâce à une clause de renvoi contenu dans l’accord d’établissement est donc ancienne. Elle n’a pourtant jamais été dénoncée par le Royaume-Uni lorsqu’il était encore membre de l’Union européenne. Le Royaume-Uni avait même voté en faveur de la décision établissant l’organisation et le fonctionnement du SEAE en 2010 dont l’article 5 § 6 prévoit justement que le Haut représentant œuvre pour que les délégations se voient reconnaître le bénéfice d’immunités « équivalentes à celles reconnues par la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques du 18 avril 1961 »[4]. Ce qui était donc accepté, voire promu par le Royaume-Uni, devient inacceptable après le retrait de l’Union européenne. Cet argument ne devait pourtant rien au hasard. Tout d’abord, il permettait au Gouvernement britannique, dans le contexte tendu du Brexit, de renvoyer l’Union européenne à un statut d’organisation internationale « comme une autre », dont il ne serait finalement plus nécessaire d’admettre qu’elle dispose d’une nature particulière, ou tout du moins d’une certaine spécificité. Une façon de définir la relation avec l’Union comme une relation qui n’est pas d’égal à égal, mais bien comme une relation avec une organisation internationale, c’est-à-dire un sujet de droit dérivé, qui n’ayant pas la souveraineté, n’appartient donc pas à la même catégorie que les États, ces sujets originaires du droit international. La philosophie du « Take back control » n’est donc pas loin. Plus concrètement, ce positionnement faisait courir des conséquences importantes à la délégation de l’Union et à son personnel. En l’absence d’application de la convention de Vienne de 1961, la délégation de l’Union ne pouvait être considérée que comme la représentation d’une organisation internationale par le droit britannique, seul fondement possible d’éventuels immunités et privilèges. Or, traditionnellement, les organisations internationales et leurs agents bénéficient d’immunités qui ne protègent pas autant que dans les cadre des représentations diplomatiques. Leur nature est fondamentalement différente, puisque les immunités diplomatiques sont largement personnelles, tandis que les immunités reconnues aux fonctionnaires internationaux sont fonctionnelles, et donc limitées aux actes accomplis dans le cadre des fonctions. Les locaux ne sont pas protégés de la même façon non plus. Par exemple, alors que le principe d’inviolabilité d’une ambassade ne souffre d’aucune exception, il est généralement admis qu’en cas d’extrême urgence, l’État hôte peut intervenir dans les locaux d’une organisation internationale sans en solliciter l’autorisation. De surcroît, au-delà de l’aspect vexatoire, cette perte d’avantage pour l’Union européenne servait sans doute, pour le Royaume-Uni, un autre intérêt plus global dans le cadre des négociations difficiles de l’accord de retrait et surtout de son protocole d’application. Très chère à l’Union, la question du statut des délégations a sans doute ainsi constitué un levier dans le cadre des négociations plus globales ayant eu cours à l’époque.

En mai 2021, le Royaume-Uni et l’Union européenne ont finalement annoncé, en marge d’une réunion du G7 à Londres, la conclusion d’un accord réglant la question du statut de la délégation de l’Union européenne dans la capitale britannique[5]. Est ainsi indiqué dans le communiqué officiel repris par la presse que le chef de délégation sera désigné comme « Ambassadeur », alors que la délégation et son personnel « bénéficieront des immunités nécessaires au bon fonctionnement de leurs activités » sur le territoire britannique[6]. À première vue, il s’agissait donc d’une solution de compromis. L’Union était assurée de la courtoisie britannique quant à la désignation officielle du chef de poste, tandis que le Gouvernement semblait avoir imposé une immunité et des privilèges de nature fonctionnelle, puisque réduites à ce qui est essentiel pour le déroulement sans entrave des activités. Pourtant, une analyse attentive le dément. En effet, l’étude du corps diplomatique au Royaume-Uni révèle que la délégation de l’Union figure dans la première partie de la liste dédiée aux représentations nationales, et non pas dans la deuxième partie de la liste, réservée aux organisations internationales présentes sur le territoire. Pour rappel, le corps diplomatique est l’instrument, continuellement actualisé par le ministère des Affaires étrangères d’un pays, permettant notamment aux juridictions, le cas échéant, de prendre connaissance des bénéficiaires des immunités et privilèges faisant échec à une éventuelle action en justice. Le sous-titre du London Diplomatic list[7] publié sur le site du Foreign Office britannique ne laisse d’ailleurs aucune place au doute : le document est présenté comme « la liste alphabétique des représentants des États étrangers et du Commonwealth à Londres », complété du nom du personnel composant le « personnel diplomatique ». Et la note de présentation d’ajouter que « les représentants des États étrangers et du Commonwealth bénéficient des privilèges et immunités tels que prévu par le Diplomatic Privilege Act de 1964[8]. Il s’agit de la loi qui procède à la transposition de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques de 1961 dans l’ordre juridique britannique. Or, la délégation de l’Union européenne figure bien, dans la London Diplomatic List, juste après l’Éthiopie et juste avant les îles Fiji. On remarque également que le chef de délégation est référencé, dans ce même document, comme « Ambassadeur Extraordinaire et Plénipotentiaire » (« Ambassador Extraordinary and Plenipotentiary»), à l’instar d’autres représentants nationaux. L’ambassadeur de l’Union bénéficie par ailleurs d’une assimilation totale dans le corps diplomatique, comme le montre l’ordre de préséance protocolaire retenue par le Foreign Office britannique. En effet, si la majorité des États avec qui l’Union européenne entretient des relations diplomatiques accepte, par courtoisie, de désigner le chef de poste par le terme « Ambassadeur », certains États refusent toutefois de l’assimiler complètement à un chef de poste d’une mission nationale ce qui se traduit par le maintien représentant de l’Union européenne à un ordre protocolaire le plus bas possible. Dans ces cas-là, le chef de délégation de l’Union est donc classé, dans l’ordre de préséance, après tous les autres ambassadeurs accrédités sur le même territoire, mais avant tous les représentants d’organisation internationale. Il échappe donc à la règle protocolaire selon laquelle l’ordre de préséance dépend de l’ancienneté dans les fonctions, la date de départ étant la présentation des lettres de créances. Mais ce n’est pas le cas au Royaume-Uni : dans le classement officiel des chefs de mission par ordre de préséance[9], le représentant de l’Union européenne, entrée en fonction le 20 février 2020, est au rang immédiatement inférieur à celui de l’ambassadeur de Cuba, entré en fonction le 14 février 2020, tandis qu’il est suivi par l’ambassadeur du Sri Lanka, dont les lettres de créances ont été présentées le 2 mars 2020. Aucune différence n’est donc faite dans l’ordre de préséance, l’ambassadeur de l’Union européenne étant traité comme tous les autres. Tous ses éléments permettent de lever l’équivoque : le statut octroyé à la délégation de l’Union européenne ainsi qu’à ses membres n’est pas celui d’une organisation internationale, mais bien celui d’une ambassade nationale, selon une assimilation que l’on peut considérer comme complète. Les privilèges et immunités ne sont donc pas fonctionnels, mais sont typiquement personnels. La représentation de l’UE à Londres s’aligne sur le modèle des représentations européennes dans son environnement proche (en Norvège, en Suisse, dans les pays du Maghreb et du Moyen Orient) ou avec les partenaires internationaux avec qui l’Union entretient des liens économiques et politiques importants.

[1] Comme le prévoit l’article 5 §6 de Conseil de l’Union européenne, Décision (2010/427/UE) établissant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure, JOUE n° L 201 du 3 août 2010, p. 30.

[2] SEAE, Communiqué de presse, « Royaume-Uni : déclaration du Haut représentant sur l’ouverture de la délégation de l’Union à Londres », 01 fév. 2020.

[3] C. Ducourtieux, « Londres refuse le statut d’ambassadeur à l’émissaire de l’UE au Royaume Uni », Le Monde, 22 janv. 2021 ; P. Wintour & D. Boffey, « UK insists it will not grant EU ambassador full diplomatic status », The Guardian, 21 janv. 2021 ;

[4] Conseil de l’Union européenne, Décision (2010/427/UE) établissant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure, préc.

[5] D. Boffey, « Brussels and London settle row over status of EU ambassador to the UK », The Guardian, 5 mai 2021.

[6] AFP, « Londres attribue le statut d’ambassadeur au représentant de l’UE », Euroactiv, 6 mai 2021

[7] Consultable à l’adresse https://www.gov.uk/government/publications/foreign-embassies-in-the-uk

[8] Le Diplomatic Privilege Act de 1964 est consultable sur le registre électronique de la législation nationale du Royaume Uni à l’adresse www.legislation.gov.uk

[9] Heads of mission in order of precedence and their spouses, consultable sur la page dédiée du site du ministère des Affaires étrangères britanniques à l’adresse https://www.gov.uk/government/publications/foreign-embassies-in-the-uk

Partygate : Vers une sortie de crise pour Boris Johnson ?

7 mars 2022ActualitésBoris Johnson, Comité 1922, Confinement, Coronavirus, Crise politique, Jacob Rees-Mogg, Keir Starmer, Partis politiques, Partygate, Relations internationales, Sue Gray, UkraineAurélien Antoine

par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en Civilisation britannique

Lorsqu’en décembre 2021 éclatait l’affaire des fêtes de Noël clandestines à Downing street, il semblait évident, aux yeux de nombreux observateurs, que Boris Johnson était assurément en sursis. L’indignation relayée par les médias était grande vis-à-vis d’un chef de gouvernement qui avait laissé se multiplier, au cœur de l’État, des événements festifs à l’époque où les Britanniques étaient soumis à des contraintes très strictes, en termes de déplacements et de vie sociale. Après l’affaire Paterson[1] cette nouvelle affaire, dite du partygate promettait de lui être fatale, dans la mesure où elle revêtait une dimension dramatique à l’échelle nationale, eu égard aux privations et aux sacrifices vécus par de nombreux citoyens britanniques au plus fort de la crise sanitaire. Pendant qu’on s’amusait et festoyait à Downing street, il leur était interdit de se rendre au chevet de leurs proches à l’hôpital ou en maison de retraite et, pour certains d’accompagner, un parent dans ses derniers moments.

De multiples protestations contre le comportement indigne du Premier ministre avaient jailli à la Chambre des Communes y compris chez les conservateurs. Des anciens ministres et vétérans du parti aux députés de l’arrière-ban (backbenchers), des élus de longue date attachés à l’orthodoxie conservatrice aux nouveaux vainqueurs du « mur rouge », tous ceux qui avaient exprimé leur colère semblaient convenir qu’il devait quitter son poste car il ne méritait plus leur confiance. La colère ne faisait que s’amplifier au fur et à mesure des nouvelles révélations qui montraient avec force photos et vidéos que, contrairement à ses affirmations devant le Parlement, le Premier ministre en personne avait participé aux réunions à trois occasions au moins, renforçant la conviction que, selon la loi de Murphy[2], il était au bord du précipice.

Lors d’un débat houleux le 19 janvier 2022 après que le Premier ministre avait consenti à prononcer quelques excuses à demi-mot, sans toutefois remettre en cause sa bonne foi, des appels répétés à la démission avaient fusé. L’assemblée médusée avait assisté à la défection du député conservateur Christian Wakeford[3] qui rejoignait les rangs de l’opposition travailliste, puis entendu l’ancien ministre du Brexit, David Davis s’écrier à l’adresse de Boris Johnson « Au nom de Dieu partez ! ». Au fil des semaines de janvier, le vent de révolte qui s’était levé au moment de l’affaire Paterson, n’avait cessé d’être alimenté par de nouvelles controverses et prises de position hostiles au gouvernement, mais, face à cette contestation de plus en plus forte, Boris Johnson manifestement entendait bien se maintenir au pouvoir.

De l’enquête administrative à l’enquête pénale

Dès le 8 décembre 2021 une enquête administrative sur la présence de fêtes à Downing street a été confiée à la haute fonctionnaire Sue Gray. Cette enquête n’a pas valeur d’une enquête judiciaire et le rapport qui en découle est soumis au Premier ministre, qui, seul, était habilité à en autoriser la publication, totale ou partielle. Il s’agissait pour la responsable d’établir les faits et les infractions présumées aux règles sanitaires – que le gouvernement avait lui-même imposées à la nation – en collectant messages, témoignages, photos et vidéos sur la série d’événements festifs, supposés avoir eu lieu à Downing street au cours des périodes de confinement. Aucun délai de publication du rapport n’avait été fixé. Alors que surgissaient de nouvelles révélations tout aussi accablantes pour le Premier ministre[4], ce dernier, appelé à s’expliquer sur son comportement et celui de son personnel, répondait invariablement qu’il fallait attendre la publication du rapport de Sue Gray. Le mois de janvier fut ainsi marqué par l’attente fébrile de la publication des résultats de l’enquête, qui, selon de nombreux observateurs, devait décider du sort du Premier ministre.

Dans la mesure où il ne manifestait aucun désir de démissionner, un processus spécifique au sein du parti conservateur pouvait se mettre en place, qui exige, dans une première étape, qu’au moins 54 députés conservateurs adressent une lettre de défiance au président du comité 1922, Sir William Brady. Une fois ce seuil franchi, un vote de défiance peut se mettre en place à l’encontre du Premier ministre qui, s’il réunit une majorité d’au moins 181 voix, peut le contraindre à quitter son poste et ouvrir la voie à l’élection d’un nouveau leader du parti.

Au fil des semaines de polémique, le suspense s’installa quant au nombre de lettres déjà adressées au comité 1922. On s’interrogeait beaucoup sur la probabilité d’atteindre le seuil requis pour lancer la procédure du vote de défiance. Si certains étaient dubitatifs, d’autres comme le leader des Conservateurs aux Communes, Douglas Ross, se hasardaient à dire qu’on en était proche.

Mais c’était sans compter le nouveau rebondissement du 25 janvier 2022, où la police métropolitaine de Londres (MET), qui avait jusqu’alors rejeté toute idée d’enquête, au motif qu’elle craignait d’interférer avec l’Exécutif[5], décida qu’elle disposait d’assez d’indices[6] pour lancer une seconde enquête, pénale cette fois, sur les fêtes présumées à Downing street et à Whitehall. Elle demanda alors à Sue Gray de faire des références minimes aux événements couverts par l’enquête administrative pour ne pas nuire au bon déroulement de l’enquête pénale, ce qui laissait entendre que le rapport de Sue Gray serait expurgé. Cette intervention tardive de la police a eu pour effet de contrarier le processus mis en œuvre par la haute fonctionnaire, de retarder le rapport de l’enquête administrative et d’en limiter sévèrement le contenu. Immédiatement, les partis d’opposition se sont insurgés contre cette forme de censure et le leader du parti indépendantiste écossais, Ian Blackford, a déploré sur Twitter que le procédé « ressemble de plus en plus à une dissimulation de la vérité ». Cette décision fut tout à fait favorable à Boris Johnson car elle lui permettait de gagner du temps et de préparer une riposte.

Ce n’est que le 31 janvier qu’un rapport succinct, issu de l’enquête de Sue Gray, fut publié [7]. Ce rapport de 12 pages porte sur 16 événements à Downing street dont 12 d’entre eux étaient soumis aux investigations menées par la police. Bien que sommaires, les conclusions de l’enquête se sont révélées toutefois claires quant aux événements qui se sont déroulés sur une période d’environ 18 mois de 2020 à 2021, sous l’autorité du chef du gouvernement. Elles font état d’infractions répétées aux règles sanitaires et concluent qu’un certain nombre de rassemblements n’auraient jamais dû être autorisés à avoir lieu ou à évoluer de la façon dont ils l’ont fait. Le rapport pointe également des erreurs de leadership et de jugement ainsi qu’une consommation excessive d’alcool[8].

Un climat délétère

Cette publication partielle a ravivé la polémique et donné lieu à de nouveaux affrontements à la Chambre des Communes où les attaques les plus dures contre le chef du gouvernement vinrent de son propre camp, avec l’intervention très vigoureuse de Theresa May. L’ancienne Première ministre sommait son successeur de s’expliquer sur son manquement aux règles sanitaires par ces mots : « Soit le premier ministre n’avait pas lu les règles, soit il ne comprenait pas ce qu’elles signifiaient, soit il ne pensait pas que les règles s’appliquaient au 10 Downing Street. Qu’en était-il ? » Par ailleurs l’ancien ministre Andrew Mitchell affirmait avec force qu’il ne soutenait plus le Premier ministre, tandis qu’un autre vétéran du parti, Sir Bernard Jenkin, appelait les backbenchers à se souvenir de la façon dont on doit se débarrasser d’un leader défaillant.

Sous le feu des critiques, le Premier ministre s’en est pris à son principal adversaire, le leader travailliste Keir Starmer, qu’il accusait d’avoir, lorsqu’il était Directeur des poursuites publiques, « passé l’essentiel de son temps à poursuivre les journalistes mais de ne pas avoir poursuivi Jimmy Savile », un animateur de télévision de la seconde moitié du XXe siècle qui échappa à la justice malgré une multitude d’accusations d’abus sexuels. Cette insinuation sans fondement[9] montrait que le Premier ministre était prêt à recourir aux moyens les plus vils pour discréditer son adversaire et reprendre l’avantage sur le chef d’un parti doté d’une large avance dans les sondages d’opinion.

Le propos de Boris Johnson déclencha un large mouvement de désapprobation au sein de tous les partis, mais la polémique allait encore s’envenimer lorsque Keir Starmer fut pris à partie par une poignée de manifestants anti-vaxx, près de Westminster, qui hurlèrent à son intention l’injure de « pédophile »[10]. Lindsay Hoyle, le Speaker de la Chambre des Communes, conscient des menaces qui pesaient sur les élus, depuis que deux députés avaient été assassinés au cours des cinq dernières années – la députée travailliste Jo Cox en juin 2016 et le conservateur David Amess en octobre 2021 – intervint pour dénoncer la dérive partisane et lancer une mise en garde : « Nos paroles ont des conséquences, nous devrions toujours en avoir conscience », a-t-il observé.

Le 10 février 2022, la démission de Cressida Dick, la cheffe de la police métropolitaine, ajouta encore de la confusion dans ce climat délétère. Après avoir répété qu’elle n’avait aucune intention de quitter son poste, elle serait toutefois poussée à la démission par le Maire de Londres, Sadiq Khan, qui lui reprochait ses insuffisances dans la gestion de plusieurs dossiers. La police a fait l’objet de critiques sévères pour avoir tardé à enquêter sur les fêtes à Downing street, ce que certains ont assimilé à un coup monté, et également pour n’avoir pas su lutter contre les pratiques de harcèlement, de dérives sexistes et homophobes qui s’étaient développées dans ses rangs sous le mandat de Cressida Dick, comme le révélait un rapport de l’IOPC publié le 2 février 2022[11]. Pendant ce temps, l’enquête de la police a suivi son cours et on apprit qu’un questionnaire avait été remis à Boris Johnson tout comme à sa femme Carrie et une cinquantaine de fonctionnaires. Ils avaient sept jours pour y répondre, expliquer leur présence à tel ou tel événement et rapporter ce qui s’était passé. La police devait ensuite prononcer ou pas des amendes.

Le dilemme des députés conservateurs

Si un certain nombre de députés conservateurs sont entrés en résistance en s’opposant frontalement au Premier ministre, la majorité d’entre eux sont encore hésitants à exprimer leur mécontentement et à le désavouer publiquement. Les raisons de leur silence sont diverses. Soit ils ne sont pas des rebelles dans l’âme, soit ils pensent que le moment n’est pas encore venu, où que ce n’est pas à eux de porter les coups, soit encore ils craignent de tout perdre sachant que, si le vote de défiance n’aboutit pas, ils seront immédiatement exclus ou risqueront de ne pas pouvoir se représenter à la prochaine élection. Tiraillés entre la discipline du parti à la Chambre et l’état d’esprit de leurs électeurs[12] auxquels ils sont confrontés de retour dans leurs circonscriptions, ils ont également conscience qu’en cas de rejet du vote de défiance, il faut attendre six mois pour soumettre une nouvelle motion. À leurs doutes et à leurs réticences s’ajoute le fait qu’aucun des supposés « premiers ministrables », que ce soit Liz Truss, Rishi Sunak ou d’autres, comme Jeremy Hunt ou Michael Gove, ne fait consensus. Toutefois, plus le temps passe, plus ils seront nombreux à devoir s’engager davantage pour défendre l’intégrité de leur chef, et plus cela ternira leur réputation et celle du parti conservateur.

La « réorganisation » de Downing street

Les premières semaines de janvier ont laissé apparaitre une forme d’abattement chez un Premier ministre prostré, notamment lors de la séance de questions. Cependant, il retrouva rapidement sa pugnacité et sa fougue. En riposte à tous ceux qui accusaient le gouvernement de paralysie, il feignit de n’accorder que très peu d’attention aux polémiques jugées futiles par rapport à ce qu’il considérait comme primordial. Il s’agissait pour lui de reprendre le contrôle de l’agenda gouvernemental en se montrant résolu à poursuivre sa mission conformément aux attentes de la nation.

Le 31 janvier, en pleine tourmente médiatique, Boris Johnson, en réponse aux critiques les moins graves exprimées dans le rapport de Sue Gray, s’est engagé à changer le mode de fonctionnement de Downing street. Tout en écartant toute responsabilité personnelle, il promettait une réforme culturelle et une réorganisation des opérations en vue d’une plus grande efficacité.

À cet effet, il décidait de fusionner le Bureau du Premier ministre et le Bureau du Cabinet (Cabinet office). Il fut toutefois vite contraint de procéder à de nouvelles nominations suite aux cinq démissions de hauts fonctionnaires proches du pouvoir, dans les premiers jours du mois de février, à commencer par la cheffe du service politique, Munira Mirza[13], qui a voulu marquer sa désapprobation vis-à-vis des propos insultants proférés par le chef du gouvernement à l’égard du chef de l’opposition.

Le responsable des ressources humaines, Dan Rosenfield, ainsi que le Secrétaire en chef du Premier ministre, Martin Reynolds, personnellement impliqués dans le scandale du Partygate, décidèrent également de mettre fin à leur fonction ainsi que Jack Doyle, directeur de communication au 10 Downing street, qui invoquait des raisons familiales.

Pour les remplacer, Boris Johnson a fait appel à d’anciens collaborateurs, en particulier lorsqu’il était maire de Londres. Il s’est aussi contenté de promouvoir des brexiters endurcis qui lui sont restés loyaux, mais ne brillent pas par leur efficacité[14].

Dans ce mini-remaniement, Jacob Rees-Mogg figure parmi les promus. Le leader de la Chambre des communes s’est vu confier le nouveau poste de ministre d’État chargé des opportunités du Brexit[15] et de l’efficacité du gouvernement[16], cultive l’image d’un aristocrate guindé, mais il est plus connu pour ses bévues et ses impairs que pour son habileté. Le 13 janvier 2022, lors d‘un l’entretien à la BBC du 13 janvier 2022, il avait qualifié le leader des Conservateurs écossais à la chambre, Douglas Ross, de « poids léger »[17] à la suite de ses critiques à l’encontre du Premier ministre.

Steve Barclay, ancien Secrétaire d’État au Brexit, remplace Dan Rosenfield. Il a la charge d’opérer la fusion entre le Bureau du premier ministre et le Bureau du cabinet et cumule également les fonctions de député et de Chancelier du Duché de Lancastre. La nomination de Guto Harri, ancien responsable des ressources humaines aux cotés de Boris Johnson à la mairie de Londres, comme directeur de la communication a suscité de vives critiques car, avant de rejoindre Downing street, il travaillait pour une société de conseil auprès de la firme chinoise Huawei dont il est prévu l’exclusion du réseau de la 5G d’ici 2027[18].

Enfin, le poste de Leader de la Chambre des Communes, a été attribué à Mark Spencer, ancien Chief Whip (responsable de la discipline de vote au parti conservateur). L’élu avait fait l’objet d’un signalement à la police pour des propos offensants et discriminants qu’il aurait tenus devant la ministre des Transports, Nusrat Ghani, en lui annonçant son renvoi du gouvernement. La promotion de Mark Spencer a été dénoncée aussitôt comme totalement inappropriée par la députée travailliste Thangam Debonnaire.

Comme le soulignait Nick Timothy, l’ancien Chef du personnel de Theresa May, « le problème, ce n’est pas l’organisation défectueuse de Downing street, mais le type de comportement de Boris Johnson. À mon avis, son leadership ne fonctionne plus (…) Je ne pense pas qu’il puisse se racheter aux yeux du public : il a franchi une ligne qu’un Premier ministre ne peut pas franchir[19] ».

Alors que, le 20 février, la Reine, âgée de 95 ans, fut testée positive au Covid, le Premier ministre, malgré la désapprobation de son principal conseiller scientifique, annonça le lendemain la levée de toutes les restrictions imposées par la pandémie, saluée comme « un moment de fierté après l’une des périodes les plus difficiles de notre histoire. En « rendant aux gens leurs libertés », il s’est saisi de l’occasion pour se féliciter du succès de la campagne vaccinale.

Le tournant de la crise ukrainienne

Interrogé sur ce qui constituait le plus grand défi pour un homme d’état, l’ancien ministre conservateur Harold Mac Millan déclarait : « les événements, les événements mon ami ! ». Pour Boris Johnson, empêtré dans ses mensonges et le scandale du Partygate, la crise ukrainienne a surgi à point nommé, en lui permettant de se positionner en pointe sur le dossier, aux côtés de son allié traditionnel, les États-Unis.[20]

Soucieux de provoquer la diversion par rapport à ses problèmes de politique intérieure et de reprendre le leadership au niveau international, il a multiplié les mises en garde et les cris d’alarme dès le 10 février 2022, lors d’une visite au siège de l’OTAN en amont de l’invasion de l’Ukraine par les troupes russes. Mais cette posture n’a pas manqué d’être dénoncée par ses adversaires.

Il a été beaucoup reproché aux gouvernements conservateurs de ne pas faire obstacle à l’afflux d’argent sale en provenance de Russie, qui transite par un certain nombre de pays comme Chypre et les îles vierges britanniques, avant d’être blanchi par la City de Londres parfois surnommée Londongrad. Après avoir tenu un discours très ferme et fait appel à un ensemble de sanctions draconiennes à l’encontre de la Russie, le Premier ministre annonça aux Communes le 23 février 2022 qu’il sanctionnerait trois milliardaires russes proches de Vladimir Poutine, ainsi que cinq banques russes. Les mesures ont été jugées par nombre de députés trop limitées et sans grand impact potentiel de la part d’un pays qui importe plus du tiers de son gaz de Russie. Boris Johnson a pu être accusé de préserver dans un premier temps les grandes banques d’État, de ne pas avoir coupé les capitaux destinés aux sociétés russes et de ne pas expulser d’autres puissants oligarques russes du Royaume-Uni.

Lors d’un débat sur les travaux de la Chambre, le jeudi 24 février 2022[21], le travailliste Liam Byrne, ancien Ministre pour le Bureau du Cabinet sous le gouvernement de Gordon Brown, réclama des explications sur la raison pour laquelle Vnesheconombank ne figurait pas sur la liste des banques sanctionnées par le gouvernement[22]. Il rappela au nouveau Leader de la Chambre, Mark Spencer, que son gouverneur adjoint avait été nommé par Vladimir Poutine en 1999 et que le 29 avril 2016, soit deux mois avant le referendum du Brexit, il avait reçu 8 millions de dollars d’un particulier du nom de Suleiman Krimov. Peu après, précisa-t-il, Lubov – épouse de Vladimir Tchernoukhine, ancien ministre des Finances sous Vladimir Poutine, avait transféré 1,5 million de livres au profit du parti conservateur[23]. La réponse de Mark Spencer fut qu’un règlement avait été introduit au cours de la semaine, et qu’il permettait de sanctionner les personnes fortunées associées au régime russe[24]. Il ajouta qu’il avait annoncé certains noms et que d’autres étaient à l’étude.

Le lendemain, le Royaume-Uni durcit sa position et détailla une nouvelle série de sanctions à l’encontre d’une centaine de nouvelles entités, que ce soit des particuliers, des banques ou des entreprises publiques et privées qui, selon la secrétaire d’État aux Affaires étrangères, Liz Truss, seraient très dommageables pour l’économie russe. Boris Johnson s’est engagé à exclure totalement les banques russes du secteur financier britannique. En plus des cinq banques déjà sanctionnées, le géant public bancaire VTB a été ciblé en voyant tous ses actifs gelés. Les compagnies publiques ou privées dans des secteurs stratégiques ne peuvent plus lever de fonds sur les marchés financiers britanniques, de nouvelles restrictions punitives à l’encontre des échange et des contrôles à l’exportation sont mises en œuvre contre les industries stratégiques et dans les hautes technologies. Les sociétés et les oligarques au cœur du régime de Poutine, qualifié de paria, se sont vu infliger des sanctions financières très lourdes, le gel de leurs actifs et des interdictions de sortie du territoire. Il est également interdit à la compagnie aérienne Aeroflot de desservir le Royaume-Uni. Enfin le gouvernement britannique a fait pression sur ses alliés pour exclure la Russie du système financier Swift.

Conclusion

Il n’y a aucune certitude que le rapport de Sue Gray ne soit jamais publié dans son intégralité. La dernière tentative d’en forcer la publication est venue des Libéraux démocrates qui, le 17 février, ont soumis une motion à la Chambre au titre de la « humble address » en réclamant également la liste des fonctionnaires de Downing street, sanctionnés par une amende, pour avoir enfreint les règles sanitaires[25].

Quant à la survie politique du Premier ministre, elle est, semble-t-il garantie, du moins pour un temps, à la fois grâce aux dysfonctionnements internes au processus de clarification des événements festifs et à l’ampleur de la crise internationale qui a permis au chef de gouvernement de se hisser au rang de défenseur de la souveraineté du peuple ukrainien. Il est communément admis qu’en temps de conflit, une nation se rassemble autour de son drapeau et celui qui l’incarne. La crise ukrainienne a, pour Boris Johnson, l’intérêt de reléguer au second plan tous les débats et controverses sur ses manquements ainsi que de reporter toute tentative de mettre fin à son mandat, entaché par de nombreux scandales. Les conclusions de l’enquête de la police paraitront sans doute au cours de la crise internationale, mais même si le Premier ministre était sanctionné, la guerre en Europe éclipsera ce qui naguère relevait pour certains d’une gravité extrême. Si Boris Johnson peut compter sur l’actualité internationale pour atténuer le mécontentement des Britanniques et calmer les ardeurs de ses adversaires, la crise économique avec la montée de l’inflation, de l’énergie et du coût de la vie le désignera comme responsable et il pourra difficilement la reprocher constamment à Vladimir Poutine.

[1] Le député conservateur et ancien Secrétaire d’état à l’Irlande du Nord, Owen Paterson avait été reconnu coupable d’avoir enfreint les règles de conduite, exigées des élus, par la commission d’éthique présidée par la Commissaire Kathryn Stone. Il était accusé d’avoir usé de son influence pour pratiquer du lobbying rémunéré au profit de deux entreprises en échange de grosses sommes d’argent et, selon les conclusions de l’enquête, il était passible d’une suspension de 30 jours. Mais, le 3 novembre 2021, sur la demande expresse du Premier ministre les députés conservateurs votaient majoritairement l’amendement Leadsom qui suspendait la sanction et appelait à une refonte de la procédure de lutte contre la corruption. La manœuvre du Premier ministre allait soulever un telle indignation, relayée par les médias de tous bords, qu’i il se verrait contraint de revenir sur son projet de réforme et de faire appliquer la sanction contre Owen Paterson. Voir « Vent de révolte au parti conservateur : le Premier ministre est-il en sursis », Observatoire du Brexit, 29 décembre 2021. https://brexit.hypotheses.org/5387

[2] Il s’agit de l’adage qui peut se résumer ainsi : « Tout ce qui peut mal tourner va mal tourner ».

[3] Dans sa lettre de démission l’élu de Bury south du mur rouge remettait en cause le leadership du chef du gouvernement et affirmait que le Royaume-Uni avait besoin d’un gouvernement concentré sur les solutions à la crise du coût de la vie et qui fournisse le moyen de sortir de la pandémie en protégeant le niveau de vie tout en assurant la sécurité de tous (R. Burford, ”Christian Wakeford, “Tory MP defects to Labour over Partygate scandal, Evening Standard, 20 janvier 2022. Les alliés du Premier ministre ont par la suite informé les médias que la défection de Christian Wakeford au parti travailliste avait eu un effet positif en incitant les rebelles à réfléchir à deux fois avant de soumettre une lettre de défiance. Le lendemain, le même député déclarait à la BBC que les whips en charge de la discipline parlementaire l’avaient menacé de supprimer le financement d’une école à Radcliffe, dans sa circonscription, au cas où il cesserait de soutenir le Premier ministre.

[4] Au tout début de l’année, on apprenait que le champ de l’enquête s’était élargi pour inclure des soirées bien arrosées qui auraient eu lieu dans l’appartement du Premier Ministre au 11 Downing street.

[5] Une enquête de la police avait été ouverte en 2007 à l’encontre de l’ancien Premier ministre Tony Blair sur l’affaire dite cash for peerages portant sur des dons qui auraient été accordés au parti travailliste en échange d’honneurs et de pairies. Au moment où Tony Blair allait être interrogé, ses conseillers avaient déclaré qu’il démissionnerait si l’interrogatoire avait lieu sous responsabilité pénale. La MET avait alors fléchi et l’enquête s’était terminée sans qu’aucune charge ne soit retenue contre le Premier ministre.

[6] Il s’avérait que dès l’ouverture de l’enquête administrative l’équipe de la haute fonctionnaire Sue Gray avait partagé ses informations avec la police.

[7] Investigation into alleged gatherings on government premises during Covid restrictions-update, Cabinet Office, 31 January 2022. assets.publishing.service.gov.uk.

[8] Investigation into alleged gatherings on Government premises during covid restrictions – update, httpps://assets.publishing;service.gov.uk

[9] Boris Johnson est mollement revenu sur ses propos en disant qu’il n’avait pas voulu mettre en cause Keir Starmer personnellement pour avoir manqué de poursuivre un délinquant sexuel multi récidiviste.

[10] Anti-vaxx protesters target Keir Starmer and brand him a ‘paedophile’ after Boris Johnson’s false Savile claim, inews, 7 February 2022, http://inews.co.uk

[11] IOPC (Independent Office for Police Conduct) recommendations to tackle Met culture after investigation uncovers bullying and harassment in the ranks, 1 February 2022, www.policeconduct.gov.uk

Ce scandale, qui concernait le commissariat de Charing Cross, s’inscrivait dans une série d’autres scandales qui laissaient apparaitre les manquements des forces de police en particulier dans le domaine de la violence faite aux femmes. Le rapport avait conduit le maire de Londres à adresser un avertissement à la haute fonctionnaire.

[12] Selon le sondage YouGov du 22 février 2022, plus des deux tiers des Britanniques jugent le Premier ministre incompétent et 62% pensent qu’il devrait démissionner.YouGov.co.uk.

[13] Dans sa lettre de démission Munira Mirza avait déclaré que le Premier ministre « avait eu tort de laisser entendre que Keir Starmer était personnellement responsable d’avoir permis à Jimmy Savile d’échapper à la justice »

[14] Ces nouvelles recrues ont fait dire à l’ancien chef du personnel de Downing street sous le mandat de Theresa May, Nicholas James Timothy : « on dirait bien que Downing street a du mal à recruter ; c’est sans doute la raison pour laquelle des élus sont nommés à des postes habituellement réservés à des hauts fonctionnaires ».

[15] Cette démarche visant à mettre en avant les opportunités fournies par le Brexit, s’est concrétisée le 31 janvier par le lancement d’un projet de loi sur les libertés du Brexit (Brexit freedoms bill), visant à remplacer les lois européennes par des lois britanniques, qui selon le Premier ministre, profiteraient largement aux entreprises en matière d’emploi, d’investissement et d’innovation.

[16] Son premier geste a été de demander aux lecteurs du Sun s’ils avaient des idées sur les opportunités du Brexit. Il avait déclaré auparavant qu’i faudrait 50 ans pour ressentir les bienfaits du Brexit.

[17] BBC news, ‘Jacob Rees-Mogg calls Scottish Tory leader a ‘lightweight’, 13 janvier 2022.

[18] Le Premier ministre, appelé à justifier cette nomination, déclarait qu’il n’y avait pas de conflit d’intérêts ni de problème de sécurité dans la mesure où Guto Harri fournissait des conseils à une société privée et qu’il ne saurait être question d’exclure du gouvernement un homme doté d’une expérience et d’une expertise précieuses. ”Who are Boris Johnson’s new appointments and what No10 roles will they be undertaking ”, by Harry Thompson, Mirror, 7 février 2022.

[19] Nick Timothy, “Can the Prime Minister change or do Tories need to change prime minister?”, Telegraph, 16 January 2022.

[20] Isolé politiquement depuis le retrait du RU de l’UE il n’avait d’autre choix que d’emboiter le pas aux Etats-Unis et témoigner ainsi de la force de la relation spéciale.

[21] Business of the House, debated on Thursday 24 February 2022, Hansard, UK Parliament, hansard.parliament.uk

[22] En 2017 la Grande-Bretagne, au nom de la lutte contre le terrorisme et l’évasion fiscale, a introduit une règlementation bancaire par le Criminal Finances Act qui peut donner lieu à des pénalisations –Unexplained Wealth Orders– à l’égard des personnes incapables de justifier l’origine de leur richesse et la provenance des fonds. Mais, comme l’a noté le travailliste Ben Bradshaw, pas une seule sanction de ce type n’a été émise depuis que Johnson est entré en fonction en 2019.

[23] Le nom de Loubov Tchernoukhine apparait dans les Pandora papers qui révèlent que le couple dispose d’un vaste réseau d’entreprises offshore pour financer leur mode de vie.

[24] Le 10 janvier 2022 un instrument statutaire avait été mis en place sous la forme d’un amendement (Russia sanctions Regulations amendment 2022) à la loi sur les sanctions et la lutte contre le blanchiment de l’argent (Sanctions and Anti-money laundering Act) de 2018.

[25] Si elle avait été votée, les ministres auraient été contraints de publier une série de documents spécifiques dans les deux jours qui suivront les conclusions de l’enquête de police. Toutefois le gouvernement n’est pas tenu d’y répondre par un débat et par un vote. De surcroit le parti travailliste n’a pas demandé à ses élus de signer la motion.

Dan Bloom, “Partygate : Official bid to publish full Sue Gray report-including 300 photos”, Mirror, 17 February 2022.

Vent de révolte au parti conservateur : le Premier ministre est-il en sursis ?

29 décembre 2021ActualitésBoris Johnson, Conservatisme, David Frost, Keir Starmer, Liz Truss, Protocole sur l'Irlande du Nord, Relations commerciales, Relations internationales, Theresa Maymaclcharon

Par Marie-Claire Considère-Charon

Si le Brexit n’est plus au centre des débats politiques et juridiques outre-Manche, il continue d’en être une toile de fond difficile à occulter. C’est ainsi que la démission récente de Lord Frost, le ministre chargé du suivi de la mise en œuvre des accords de Brexit, bien qu’elle ne s’explique pas seulement par l’imbroglio nord-irlandais, est intimement lié à la difficulté de concilier la posture politique du « taking back control » et les contraintes inhérentes à l’interdépendance entre Britanniques et Européens. Marie-Claire Considère-Charon revient sur les événements de ces dernières semaines qui ont fortement perturbé un Premier ministre qui, rappelons-le, a fondé son leadership sur le succès rapide d’un Brexit qui est illusoire.

En cette fin d’année 2021, la cote de popularité du Premier ministre britannique n’a jamais été aussi basse. Affaibli par l’enchaînement d’événements dramatiques qui se sont succédé à vive allure au cours des deux derniers mois, il doit à présent faire face à plusieurs fronts dans un contexte d’aggravation de la crise sanitaire. Pour comble d’infortune, la démission de David Frost le prive d’un soutien sûr, qui a loyalement assumé son rôle de négociateur en chef du Brexit puis dénoncé, ensuite, à l’instar du Premier ministre, sa mise en place problématique.

Le renversement de l’opinion vis-à-vis d’un chef de gouvernent désavoué par sa base et empêtré dans de multiples affaires de nature publique comme d’ordre privé peut conduire à s’interroger sur sa survie à la tête du gouvernement. Il a certes réussi jusqu’ici à se sortir des situations les plus difficiles, mais est-ce encore durablement possible ?

Le départ de Lord Frost

Le 18 décembre l’annonce de la démission du négociateur en chef du Brexit, David Frost[1], a fait l’effet d’un coup de tonnerre dans le ciel déjà chargé de Boris Johnson. Les liens étroits qui unissaient le secrétaire d’État au Premier ministre reposaient sur une confiance mutuelle et la volonté partagée d’apparaître comme des négociateurs coriaces, voire inflexibles, auprès des Européens tout comme de l’électorat. Lord Frost semblait même redoubler de zèle en proférant, mois après mois, la menace d’activer le redoutable article 16, qui aurait suspendu unilatéralement le fonctionnement du Protocole nord-irlandais[2] annexé à l’Accord de retrait.

Toutefois, depuis la mi-novembre, son interlocuteur européen, Maros Sefcovic, avait pu, au cours de leurs derniers échanges, remarquer un changement de ton dans la rhétorique du responsable britannique[3], qui pouvait laisser entrevoir un compromis possible sur ce sujet épineux. Il faudrait toutefois attendre un bon mois pour que ce qui n’était qu’une lueur d’espoir se confirme de façon précise. Outre les concessions consenties le 13 octobre par la Commission européenne[4], une mise en garde de l’Échiquier contre les risques économiques d’une guerre commerciale avec l’Union européenne[5] a sans doute incité Boris Johnson à vouloir calmer les ardeurs belliqueuses de son secrétaire d’État.

Le 16 décembre, au grand soulagement des autorités européennes et dublinoises, David Frost se déclarait ouvert à un accord intérimaire, destiné à écarter tout risque d’instabilité politique dans la province nord-irlandaise[6]. Le même jour, le gouvernement britannique annonçait qu’il n’était plus question de formellement rejeter le recours à la compétence de la Cour de Justice pour interpréter les dispositions du droit de l’Union européenne applicable en partie en vertu du Protocole.

La décision de Lord Frost de mettre fin à ses fonctions était sans doute mûrement réfléchie, d’autant que ses griefs à l’égard de Downing street, étaient de plusieurs ordres[7]. Dans sa lettre de démission, publiée le 18 décembre 2021, il observait que maintenant que le Brexit était assuré, il incombait au gouvernement de concrétiser toutes les opportunités qu’il offrait. Dans une critique à peine voilée à l’égard de la politique du gouvernement, il faisait part de sa désapprobation vis-à-vis des mesures sanitaires coercitives instaurées par le plan B du Premier ministre, de son mécontentement à l’égard des hausses d’impôts mises en place par le gouvernement ainsi que des nouvelles politiques environnementales destinées à aboutir à la neutralité carbone d’ici à 2050.

Il convient de rappeler que, même si les deux hommes sont des brexiters acharnés de la seconde heure, ils appartiennent à deux courants idéologiques distincts au sein du parti conservateur. David Frost peut être assimilé à un conservateur de tradition thatchérienne, favorable à une politique néo-libérale du recul de l’État et de réduction d’impôts. Boris Johnson, quant à lui, a, depuis le raz de marée électoral de 2019, embrassé les principes du conservatisme de type « Une nation » (One nation) dans le sillage de l’ancien Premier ministre Disraeli, pour qui le traitement des problèmes sociaux incombait à l’État. Il est bien conscient qu’il doit sa majorité de 80 sièges aux électeurs des anciens fiefs travaillistes des régions désindustrialisées et ce n’est pas tant par compassion que par opportunisme politique qu’il entend préserver leur soutien. L’épidémie de Covid 19 l’amènerait à prendre d’importantes mesures sociales – système de chômage partiel sur le modèle européen, prêts garantis par l’État à plus d’un million de PME et reprise du contrôle des opérateurs ferroviaires – qui peuvent être interprétées comme une illustration de ce conservatisme one-nation.

Son insistance à mettre en place le rattrapage économique (levelling up) des régions défavorisées des Midlands et du nord de l’Angleterre[8], ce qui suppose d’importants efforts de l’État en termes d’infrastructures et de ressources financières, s’inscrit dans cette tendance.

Mais dans son projet de remise à niveau des régions, il ne tarderait pas à se heurter aux élus de l’orthodoxie conservatrice comme David Frost, hostiles à plus d’État et plus d’aides sociales. Tant que le Brexit n’était pas acté, les dissensions au sein du parti conservateur étaient occultées par le projet de sortie que le Premier ministre a habilement réussi à imposer au Parlement (et dont l’immense majorité des élus conservateurs lui savaient gré). Cependant, une fois le Royaume-Uni sorti de l’Union européenne, les divisions ont refait surface au point de déboucher sur une révolte ouverte des élus de son camp, las et déçus de sa gestion erratique de la crise sanitaire et du peu d’égards vis-à-vis des représentants de la nation.

La révolte des tories

Ce qui a commencé par une polémique à Westminster, concernant la sanction d’un ancien secrétaire d’État à l’Irlande du Nord[9], jugé coupable de conflits d’intérêts par la commission indépendante sur le Code de conduite des parlementaires, allait, dans un contexte de malaise croissant, s’acheminer vers une révolte au sein du groupe parlementaire conservateur.

Le 26 octobre 2021, à l’issue d’une enquête initiée en octobre 2019, la présidente de la commission indépendante chargée des règles du Parlement, Kathryn Stone[10], concluait à la violation par le député du Shropshire Nord des règles proscrivant le lobbying rémunéré et proposait qu’il soit suspendu de ses fonctions pour une période de 30 jours[11].

Il était établi, en effet, qu’il était intervenu à plusieurs reprises pour le compte du laboratoire pharmaceutique Randox, et de la société Lynn’s Country Food, spécialisée dans la commercialisation de produits à base de viande, auprès de l’Agence des normes alimentaires, ainsi qu’auprès de ministres du Développement international, en violation du Code de conduite et du guide relatif à l’éthique des parlementaires[12]. Au vu des résultats de l’enquête, il apparaissait également qu’il avait reçu près de 9 000 livres sterling par mois (environ 10 000 euros) pour ses activités menées auprès des deux sociétés[13].

Dans un deuxième temps, les conclusions de la Commission indépendante étaient transmises à la commission parlementaire spécialisée dans les normes de conduite (House of Commons Committee on Standards), qui, dans son rapport remis au Parlement, confirmait l’infraction aux paragraphes 11 ,13 et 15 du Code de conduite en matière de lobbying rémunéré ainsi que la sanction proposée par la commission en charge des règles du Parlement. Selon la commission de la Chambre des Communes, Owen Paterson a porté gravement atteinte à la réputation et à l’intégrité de la Chambre des Communes.

Le 3 novembre 2021, la motion concernant la sanction des activités d’Owen Paterson, qui devait être soumise au scrutin, avait vocation à donner lieu à un vote libre. Mais, par suite d’un amendement proposé par la députée conservatrice Andrea Leadsom, ancienne Leader de la Chambre des Communes[14], les députés étaient appelés à approuver une motion amendée, visant à une refonte du système des normes de conduite et de ce fait à reporter la sanction relative à l’affaire Paterson.

Avant le vote, le gouvernement était intervenu pour enjoindre de façon expresse, sous la forme d’un three-line whip – une consigne de vote soulignée trois fois – les députés conservateurs à voter en faveur de l’amendement. D’après le Financial Times[15], des pressions auraient été exercées sur les élus sous forme de menaces de suspendre les subventions à leurs circonscriptions, au cas où ils ne suivraient pas les injonctions du gouvernement.

Le 3 novembre 2021, le vote de la motion par 250 voix contre 232 révélait clairement les divisions du groupe conservateur : 13 députés s’étaient opposés à l’amendement et 98 s’étaient abstenus, y compris l ’ancien chef whip Mark Harper, l’ex-secrétaire de Cabinet, Simon Hoare, et William Wragg, membre de l’exécutif du Comité 1922[16].

Lors du débat houleux, piloté par le leader de la Chambre des Communes, Jacob Rees-Mogg, les protestations fusèrent à l’encontre des procédés du gouvernement pour épargner un des leurs. Dans un plaidoyer solidement argumenté, la Leader de la Chambre du Cabinet fantôme travailliste, Thangam Debbonaire, rappela les principes éthiques auxquels les parlementaires doivent souscrire[17] et accusa le gouvernement de vouloir détourner le débat démocratique. Elle conclut en s’insurgeant contre le retour du sleaze, la corruption qui sévissait chez les tories dans les années 1990 avec le scandale du « cash for questions » en ajoutant que « l’affaiblissement de nos procédures envoie un terrible message au public et à nos électeurs selon lequel il y a une règle pour certains députés et une autre pour tous les autres gens[18] ».

La tempête médiatique

Cette tourmente à la Chambre des Communes allait immédiatement prendre une dimension nationale. Dès le lendemain, la manœuvre du Premier ministre suscitait les réactions les plus virulentes parmi les médias,[19] y compris les quotidiens jusqu’alors favorables au gouvernement avec des accusations de corruption et d’immoralité. Pressé de s’expliquer devant la Chambre sur les manquements des membres de son parti, Boris Johnson a été contraint de faire marche arrière en admettant sa responsabilité et ses erreurs dans le traitement de l’affaire Paterson et en renonçant à réécrire les règles du Code de conduite des parlementaires. Owen Paterson, quant à lui, démissionna en déclarant qu’il resterait « un serviteur de l’État, mais en dehors du monde cruel de la politique ».

Les révélations explosives allaient toutefois se multiplier sur les manquements éthiques des responsables et élus conservateurs, outrageusement payés pour des missions de conseil, sur la pratique du « cash for access » qu’Owen Paterson n’était pas le seul à exercer. Il s’est avéré que 22 autres députés conservateurs faisaient l’objet d’enquêtes de l’organe de surveillance. Parmi eux, un autre député très influent, Geoffrey Cox[20], ancien procureur général pour l’Angleterre et le pays de Galles, était accusé d’avoir reçu plus de 900 000 livres en tant que conseiller du gouvernement des Îles vierges britanniques, une activité secondaire qui l’avait maintenu à des milliers de kilomètres de sa circonscription. La question des emplois secondaires des députés refit surface. Si elle n’est pas formellement interdite, la règle est que l’engagement politique est prioritaire sur toute autre activité. Les révélations de la presse allaient jeter le discrédit sur le parti au pouvoir et le gouvernement tant pour les dérives politico-financières que pour le favoritisme à l’égard des généreux donateurs du Parti conservateur qui par le biais du « cash for honours » étaient gratifiés d’un accès à la Paierie.

Le 30 novembre les médias allaient s’emparer d’un autre sujet polémique encore plus dévastateur que les accusations de corruption, celui du comportement indigne du Premier ministre au plus fort de la crise sanitaire. Le Daily Mirror a révélé que Boris Johnson aurait enfreint les règles du confinement en laissant des fêtes de Noël se dérouler à Downing street à la fin de l’année 2020, alors que l’ensemble du pays était placé au stade 3 de gravité de la crise (imposant une interdiction aux Anglais de se rendre au chevet de leurs proches à l’hôpital ou en maison de retraite). Une vidéo fort préjudiciable, datée du 22 décembre 2020, circula. On pouvait y voir l’attachée de presse du gouvernement, Allegra Stratton[21], plaisanter sur la nature de la fête du 18 décembre, qui selon la BBC avait rassemblé des douzaines de personnes, pour finir par déclarer que c’était une simple réunion de travail. La presse ne tarda pas à dévoiler la tenue de plusieurs autres réunions festives en décembre 2020, y compris dans l’appartement du Premier ministre. Les journaux reprenaient la formule qu’avait utilisée Thangam Debbonaire lors de l’affaire Paterson, « une règle pour eux et une règle pour nous ».

Un chef de gouvernement en échec

Le 14 décembre, quelques jours après l’apparition et la propagation fulgurante du variant Omicron, le Premier ministre s’est retrouvé dans une situation précaire à l’occasion du vote de son plan B dans le traitement de la crise sanitaire. Cette fois, une centaine de députés conservateurs, appartenant à diverses factions du parti, ont refusé de soutenir le passe sanitaire obligatoire à l’entrée des discothèques et pour tout grand rassemblement, ainsi que la vaccination impérative des soignants. Cette révolte, d’une ampleur comparable à celle qu’avait subie Theresa May, démontre que le Premier ministre n’a plus la confiance d’une partie importante de sa base et que sa marge de manœuvre s’est depuis considérablement réduite.

C’est dans ce contexte de défiance qu’une élection partielle, jugée cruciale, a eu lieu dans la circonscription du nord Shropshire, laissée vacante par la démission du député Owen Paterson. Située dans une zone rurale, fidèle au parti conservateur depuis 1832, favorable à 60% au leave lors du referendum de 2016, cette circonscription avait toujours été perçue comme une des plus sûres de l’Angleterre pour les tories.

Les enjeux étaient importants pour le parti conservateur, d’autant qu’une élection partielle, celle de Chersham et Amersham, avait été perdue six mois plus tôt au profit des libéraux démocrates. Malgré la montée en puissance de la candidate libérale démocrate, Helen Morgan, donnée favorite, le parti travailliste avait refusé toute alliance avec le troisième parti et présenté un candidat, Ben Wood, convaincu qu’il s’agirait d’un duel entre conservateurs et travaillistes. Toutefois, à la veille de l’élection, les pronostics donnaient les conservateurs et les libéraux démocrates au coude à coude.

La large victoire des libéraux démocrates est remarquable. Ce petit parti de 13 députés à la Chambre passe ainsi de la troisième place à la première place. Le basculement de 37% en sa faveur, sans doute soutenu par le vote tactique d’un bon nombre de sympathisants travaillistes, fut à la mesure du mécontentement de la population à l’égard du parti conservateur et de son leader.

Les militants libéraux-démocrates ont entendu les griefs de la population locale : celui qui fut le plus cité était le manque de sérieux du Premier ministre. Outre son mépris des mesures sanitaires qu’il imposait à la population, son discours pitoyable du 22 novembre devant les représentants du grand patronat (CBI) dans lequel Boris Johnson vantait les mérites d’un parc d’attractions « le monde de Peppa Pig » et s’emmêlait honteusement dans ses notes, était également évoqué. Celui qui avait tant prôné la reprise de contrôle (take back control) perdit symboliquement le fil de son discours qu’il n’avait manifestement pas préparé ni relu.

La démission de Lord Frost, deux jours après la perte de la circonscription du nord Shropshire, allait l’affaiblir davantage, au point que l’idée d’une démission à court terme refit surface comme à l’automne 2019 lors de la crise paroxystique avec le Parlement liée aux négociations de l’accord de retrait de l’UE.

Confronté à la méfiance et à l’hostilité croissante des différentes factions au sein de son groupe parlementaire, en particulier de l’aile libertaire hostile au renforcement des restrictions, Boris Johnson n’a plus l’autorité politique ni morale qui s’impose pour faire voter de nouvelles mesures contre la propagation du variant Omicron. Pris en étau entre le conseil scientifique et une grande partie de son Cabinet et de son parti, il semble, en quelque sorte, condamné à l’inertie.

Peut-on encore supposer que, comme il l’a fait à maintes occasions par le passé, il puisse se sortir de cette mauvaise passe ? Dans le cas contraire, deux voies sont envisageables pour que le leadership de Boris Johnson soit mis en cause. La première implique le respect d’une procédure partisane et parlementaire. Elle consiste à faire intervenir le Comité 1922 aux Communes. Il doit recevoir au moins 54 lettres signées demandant la démission du chef du parti afin qu’une motion de défiance (motion of no confidence) puisse être introduite. Si elle est adoptée, elle débouchera sur le processus de désignation d’un nouveau leader. Cette procédure avait été engagée contre Theresa May à l’hiver 2018, sans succès. L’autre voie, moins formelle et la plus probable, est que Boris Johnson parte de lui-même comme avait fini par le faire Theresa May[22], sous la pression des parlementaires et du parti, toutefois.

Mais se pose alors le problème de la succession de l’actuel Premier ministre. Les spéculations vont déjà bon train sur le nom de celui ou celle qui lui succédera. Liz Truss, la secrétaire d’État aux Affaires étrangères qui a succédé à David Frost sur le dossier du Brexit semble être une prétendante sérieuse. Elle a l’avantage de participer de l’orthodoxie conservatrice[23] et sa nomination aurait de quoi rassurer les plus eurosceptiques des députés. Elle est, paraît-il, très populaire auprès des nouveaux élus de 2019 des anciens bastions travaillistes, bien que n’étant pas très favorable à l’interventionnisme étatique. Elle a parcouru la planète en quête d’accords commerciaux post-Brexit tout en parvenant à donner une image positive du Royaume-Uni. Toutefois, elle a été critiquée pour afficher son opinion sans concessions à l’égard de la Chine et de la Russie.

Rish Sunak, le Chancelier de l’échiquier, jeune, intelligent et ambitieux, semble également avoir ses chances, d’autant qu’il est considéré comme un vrai « bleu » (a true blue) de la couleur du parti conservateur. Ce serait le premier chef de gouvernement à appartenir à une minorité ethnique. Il s’est vu décerner le titre d’homme politique le plus populaire en 2020 et le plus « premier ministrable » devant Keir Starmer, le leader de l’opposition. Sa situation de numéro 2 au gouvernement, tout comme l’était Gordon Brown avant de remplacer Tony Blair, peut être perçue comme un atout.

Conclusion

Il était communément admis que Boris Johnson, fort de sa majorité de 80 sièges, se maintiendrait, quoi qu’il fasse, à son poste jusqu’aux élections législatives de 2024 et sans doute encore au-delà. Sa stratégie très combative lui donnait une image de battant. Les membres de son parti lui pardonnaient jusqu’alors ses frasques et ses écarts en raison de ses succès électoraux. Pourtant, l’année 2020 a été marquée par la perte des deux élections partielles au profit des libéraux démocrates, de multiples maladresses toujours plus embarrassantes pour le Premier ministre, et une série de scandales qui ont entaché la réputation du parti et installé le doute dans les esprits.

Les députés du « mur rouge » élus grâce au positionnement pro-Brexit de Boris Johnson, ont désormais pris conscience qu’ils risquaient de perdre leur siège à cause de lui.

Avec l’affaire Paterson, le Premier ministre s’est retrouvé pris au piège de la crise qu’il avait provoquée en voulant défendre l’indéfendable, au nom d’un réseau de connivences liées par le copinage, le goût du secret, et une certaine hubris qui peut inciter certains à se considérer au-dessus de la mêlée.

Plus encore que ses mensonges, ce sont ses promesses non tenues qui ont fini par exaspérer l’électorat. Le Brexit a laissé plusieurs problèmes majeurs en suspens, le levelling up n’a pas encore vu le jour, et le take back control est loin d’être devenu une réalité tangible. Quant à la Global Britain, elle peine également à se matérialiser.

Le départ de Boris Johnson prendra sans doute un certain temps. Cela peut être le résultat d’un assez long processus qui dépendra de la conjoncture politique, économique et également sanitaire.

[1] Lord Frost exerçait ses fonctions de négociateur en chef pour la sortie de l’Union Européenne depuis le 29 juillet 20219. Ses prédécesseurs étaient David Davis, du 13 juillet 2016 au 18 septembre 2017 et Olly Robins du 18 septembre 2017 au 24 juillet 2019.

[2] Le Royaume-Uni avait annoncé, le 21 juillet 2021, qu’il entendait bien renégocier des pans entiers du Protocole jugé trop dommageable. Dans son command paper, le gouvernement constatait que les graves perturbations sur les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord justifiaient le déclenchement de l’article 16 et la suspension totale du Protocole, “Northern Ireland Protocol : the way forward”, 23 juillet 2021, assets.publishing.service.gov.uk

[3] “Brexit : ‘Change of tone in NI Protocol talks, says Micheal Martin”, BBC news, 16 novembre 2021.

[4] Les propositions de la Commission visaient à alléger le dispositif mis en place par le Protocole concernant les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord en réduisant de 80% les contrôles sanitaires et phytosanitaires sur une gamme étendue de denrées alimentaires, destinées à la vente et qui bénéficieraient par ailleurs de certifications simplifiées. Voir Marie-Claire Considère Charon, « Il n’y a pas que la pêche : l’avenir du Protocole nord-irlandais toujours incertain », Observatoire du Brexit, 29 octobre 2021, brexit.hypotheses.org

[5] “EU and UK edge closer to trade war over London’s NI protocol demands”, Financial Times, 10 octobre 2021. Les responsables européens avaient également bien fait savoir que si les Britanniques avaient recours à l’article 16, ils envisageaient des mesures de représailles comme celle qui consisterait à dénoncer l’Accord de commerce et de coopération.

[6] Lisa O’Carroll, “UK changes tack over Northern Ireland protocol with push for interim deal”, The Guardian,16 décembre 2021.

[7] Selon certaines sources, la démission de Frost résulterait aussi de rumeurs relayées par le bureau des Affaires étrangères, du Commonwealth et du Développement, selon lesquelles des journalistes européens auraient été informés que le RU renonçait à sa ligne dure (hardline approach).

[8] Boris Johnson a promis dans son manifeste électoral de combler l’écart économique entre les essentiellement en puisant essentiellement dans un fonds spécial de près de 5 milliards de livres ainsi que dans le fonds pour les villes à hauteur de 3,6 milliards répartis entre une centaine de zones pour soutenir la modernisation des régions en souffrance et de favoriser des initiatives locales en matière de transport et de projets culturels. Voir Josh Halliday, “Levelling up : what is it and what has Boris Johnson done so far”, The Guardian, 15 août2021.

[9]. L’une des deux entreprises, le laboratoire pharmaceutique Randox, a obtenu de généreux marchés publics au plus fort de la crise pandémique. La commission parlementaire indépendante estimait qu’il s’agissait d’une violation flagrante des règles encadrant le lobbying ,mais le député qui s’érigeait en lanceur d’alerte objectait que l’enquête n’était pas conforme au droit.

[10] Outre l’affaire Paterson, le Premier ministre a fait l’objet de plusieurs enquêtes de la Commission indépendante et a déjà été sanctionné par pour avoir enfreint les règles parlementaires en ne déclarant pas ses intérêts financiers. Il fait actuellement l’objet d’une enquête concernant les frais de réfection de son appartement de Downing street.

[11] Committee on Standards publish report on the conduct of RT Hon Owen Paterson MP, UK Parliament, Committees, 26 octobre 2021, committees.parliament.uk

[12] The Code of Conduct for Members of Parliament, ww.parliament,uk publications.parliament.uk

[13] En 2015 une affaire similaire était dénoncée par le Daily Telegraph. Le quotidien révélait le trafic d’influence exercé par le député conservateur Malcolm Rifkind qui promettait « un accès utile » à tout Ambassadeur britannique qui le souhaiterait, moyennant une rétribution de 5000 livres par jour. Bien qu’aucune preuve d’activité contraire aux règles parlementaires n’a pu être fournie, le scandale dit du « cash for access » amena Rifkind à décider de démissionner à la fin de la mandature.

[14] Ce poste ministériel se rapproche de celui de ministre des Relations avec le Parlement et ne doit pas être confondu avec le Speaker, président de la Chambre.

[15] “Boris Johnson’s bruising defeat over standards reform angers Tory MPs”, Financial Times, 4 novembre 2021

[16] Le Comité de 1922 réunit les députés ne disposant pas d’une fonction ministérielle (backbenchers) et leur permet d’échanger leurs vues sur la vie du groupe, hors présence des cadres du parti. Il joue également un rôle essentiel dans la désignation du chef de parti.

[17] The Code of Conduct for Members of Parliament, op. cit

[18] Committee on Standards, debated on Wednesday 3 November 2021, House of Commons, Hansard, vol. 702, hansard.parliament.uk

[19] “The Observer view on N° 10’s handling of the Owen Paterson affair”, The Observer, 7 novembre 2021

[20] Nommé conseiller juridique du gouvernement par Theresa May, il a porté un coup fatal à son projet de Brexit en dénonçant les risques juridiques du backstop destiné à éviter les contrôles sur l’île d’Irlande.

[21] Le 8 décembre la porte-parole du gouvernement, Allegra Stratton, annonçait sa démission après la parution de la vidéo sur ITV news.

[22] Le 15 janvier 2019, une motion de défiance a été déposée à la Chambre des Communes contre le gouvernement de Theresa May, mais elle fut été rejetée par 325 voix contre 306. Ce n’est que 4 mois plus tard, le 24 mai, après trois vaines tentatives de faire voter son projet de retrait de l’Union Européenne, que la Première ministre présenta sa démission.

[23] Le 30 novembre 2021 à l’occasion d’une visite en Estonie, Liz Truss s’est faite photographier à bord d’un tank de l’armée britannique, comme l’avait fait en 1986 Margaret Thatcher.

Le Royaume-Uni et l’AUKUS : « Global Britain » à l’œuvre ou stratégie de petit État ?

28 septembre 2021ActualitésAnglosphère, AUKUS, Boris Johnson, Emmanuel Macron, Global Britain, Joe Biden, Politique de défense, Relations internationalesAurélien Antoine

Par Thibaud Harrois, Maître de conférences à l’Université Sorbonne Nouvelle

Il est relativement rare que l’annonce de la signature d’un accord de partenariat de sécurité fasse l’objet de réactions politiques négatives et de commentaires dans les médias comme ce fut le cas après le 15 septembre 2021. Ce jour-là, l’Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis ont annoncé la formation d’un nouveau partenariat de sécurité trilatéral, appelé AUKUS (Australia, United Kingdom, United States)[1]. Parmi les premières décisions prises dans le cadre de ce nouveau partenariat, la signature d’un accord en vue de doter l’Australie de sous-marins à propulsion nucléaire a été à l’origine de vives tensions avec la France. L’annonce par le président américain Joe Biden, le Premier ministre britannique Boris Johnson et le Premier ministre australien Scott Morrison a en effet pris le gouvernement français au dépourvu. C’est avec le groupe français Naval Group que l’Australie avait signé en 2016 un accord en vue de la construction de sous-marins à propulsion conventionnelle (non nucléaire). Ce contrat était l’un des plus gros signés par la France dans le domaine de l’armement et devait conforter la stratégie française dans la zone indopacifique[2]. Le fait que Paris n’ait pas été informée en amont de l’annonce de la Maison-Blanche et de l’annulation de l’accord avec Canberra a été vécu comme une trahison. Le sentiment d’humiliation est d’autant plus fort que cette annonce est l’aboutissement de plusieurs mois de collaboration secrète entre l’Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis, pendant lesquels ils ont consciemment et délibérément omis d’avertir la France de leur projet. Le Premier ministre australien avait ainsi été reçu par l’Élysée lors d’une visite officielle en juin 2021 et l’importance des relations franco-australiennes, y compris dans le cadre du programme de production de sous-marins, avait été réaffirmée par Jean-Yves Le Drian, Florence Parly et Peter Dutton (ministre de la défense australien) le 30 août, à peine deux semaines avant l’annonce du partenariat trilatéral[3]. Jean-Yves Le Drian a qualifié la démarche des alliés de « coup dans le dos[4] » et la France a aussitôt rappelé pour consultations ses ambassadeurs à Washington et à Canberra, mais pas à Londres.

Pourtant, l’AUKUS est bien un accord trilatéral, et l’on peut dès lors s’interroger sur le rôle joué par le Royaume-Uni dans la conclusion de ce partenariat, ainsi que sur ses retombées, tant positives et attendues que potentiellement négatives. Dans le contexte de l’après-Brexit, la Grande-Bretagne cherche à redéfinir son rôle sur la scène internationale et peine à donner de la substance au discours sur « Global Britain ». En août 2021, la décision américaine de quitter l’Afghanistan a été prise sans concertation avec ses alliés, renforçant les doutes sur l’état de la « relation spéciale » anglo-américaine. L’ancienne première ministre Theresa May s’était alors indignée : « Où est ‘Global Britain’ dans les rues de Kaboul ? », critiquant vertement le gouvernement pour sa gestion de la crise, la politique étrangère britannique étant remise en cause, y compris au sein des rangs conservateurs[5]. Un mois plus tard, la signature de l’AUKUS est l’occasion pour Boris Johnson de corriger l’image renvoyée par l’évacuation d’Afghanistan. Mais en alignant de plus en plus sa stratégie indopacifique sur celle des États-Unis, l’on peut se demander si le Royaume-Uni est en effet en voie de réaffirmer sa place sur la scène internationale ou bien si, au contraire, il confirme son statut de petit État, dépendant des choix de Washington et servant de relais avec d’autres États avec lesquels il entretient des liens historiques, en l’occurrence l’Australie.

L’AUKUS apparaît en effet comme le sacre de l’Anglosphere, horizon idéalisé des partisans du Brexit, et conforte le rôle joué par les Britanniques dans la zone Indopacifique. Mais les tensions qu’il a engendrées, avec la France et plus largement l’UE, compliquent en réalité encore la situation du Royaume-Uni vis-à-vis de ses alliés géographiquement les plus proches dont il continue de partager les enjeux stratégiques.

L’Anglosphere : un mirage pour le Royaume-Uni post-Brexit ?

Dès avant 2016, l’enjeu pour les partisans du Brexit était de convaincre les électeurs que le Royaume-Uni avait un rôle à jouer sur la scène internationale au-delà de l’horizon européen. Les eurosceptiques ont longtemps mis en avant le rôle que pouvait jouer les pays de l’ « Anglosphere » avec lesquels le Royaume-Uni partagerait une histoire commune, une langue commune, mais aussi une culture politique comparable. Force est de reconnaître que des pays comme les États-Unis, l’Australie, mais aussi le Canada ou la Nouvelle-Zélande partagent un héritage protestant, des valeurs libérales, ainsi qu’un attachement au libre-échange et à la démocratie. Si le terme d’ « Anglosphere » est parfois utilisé pour faire référence aux pays du Commonwealth et aux anciennes colonies britanniques comme l’Inde, Singapour ou Hong Kong, il fait plus fréquemment référence au « vieux Commonwealth blanc » (Royaume-Uni, Canada, Australie, Nouvelle-Zélande), auxquels on ajoute les États-Unis.

Bien que l’on puisse trouver l’origine de cette notion dans l’idée d’une Fédération impériale, populaire à la fin du XIXe siècle, ce n’est en réalité qu’au début du XXIe siècle qu’elle s’imposa dans les cercles eurosceptiques. L’historien Robert Conquest arguait dans Reflections on a Ravaged Century, publié en 2001, qu’une union de l’Anglosphere était possible, plus forte qu’une alliance, sans être une fédération. James C. Bennett, dans The Anglosphere Challenge: Why the English-Speaking Nations Will Lead the Way in the Twenty-First Century, publié en 2004, pensait qu’une histoire, une culture et une langue communes plaçaient l’Anglosphere dans une situation idéale pour saisir les opportunités technologiques, sociales et économiques qui s’offraient à elle au XXIe siècle. À la même période, les eurosceptiques ajoutaient que le soutien unanime du Royaume-Uni, de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande à l’intervention américaine en Irak était un signe évident que les Britanniques avaient plus d’intérêts en commun avec l’Anglosphere qu’avec une Europe alors divisée et quelque peu hostile.

L’idée d’un rapprochement avec l’Anglosphere inspira également le gouvernement conservateur de David Cameron, et son ministre des Affaires étrangères, William Hague. Mais ce sont surtout les plus eurosceptiques au sein du parti, comme Boris Johnson, alors maire de Londres, qui exprimaient leur frustration vis-à-vis de l’UE en appelant à tisser des liens plus étroits avec l’Australie[6]. La notion d’Anglosphere n’a jamais vraiment été utilisée dans le discours de politique étrangère américain, mais le concept a eu plus d’écho auprès des gouvernements conservateurs au pouvoir en Australie, au Canada et en Nouvelle-Zélande au tournant des années 2010. Néanmoins, le CANZUK (Canada, Australie, Nouvelle-Zélande, Royaume-Uni) n’est jamais devenu une association formelle reposant sur des traités quadripartites. Et le gouvernement britannique de David Cameron n’y voyait qu’un complément à l’appartenance à l’UE, et non une possible alternative. Au contraire, les Brexiters, l’UKIP en tête, voyait dans l’Anglosphere une occasion de rejeter les valeurs et les normes européennes d’inspiration sociale-démocrate en faveur de valeurs néolibérales prétendument partagées par ces États.

Après le référendum de 2016, l’idée d’un renforcement des liens avec les pays de l’Anglosphere est passée du statut d’aspiration marginale à celui de politique au cœur du projet de « Global Britain », visant à redéfinir les relations diplomatiques, commerciales et de sécurité du Royaume-Uni. Dès le discours de Lancaster House de 2017, la Première ministre Theresa May insistait sur la façon dont l’histoire et la culture pouvaient être utilisées pour « forger des relations aussi bien avec de vieux amis que de nouveaux alliés[7] ». À l’époque, il était attendu que de nouveaux accords commerciaux soient signés relativement rapidement avec l’Australie, le Canada, la Nouvelle-Zélande, mais aussi l’Inde et les États-Unis. Le Royaume-Uni et la Nouvelle-Zélande s’apprêtent d’ailleurs à signer un accord commercial fin 2021, faisant suite à celui signé avec l’Australie en juin 2021. En revanche, Boris Johnson a dû reconnaître en septembre 2021 que l’accord tant attendu avec Washington ne verrait probablement pas le jour avant 2024[8].

Ce qui se joue autour de l’AUKUS dépasse ainsi le seul enjeu de livraison de sous-marins à la flotte australienne. Pour les Britanniques, il s’agit par-dessus tout de conforter le rôle qu’ils entendent jouer auprès de Washington et de Canberra, mais aussi de convaincre les autres pays de la zone indopacifique du rôle que le Royaume-Uni entend y jouer, tant dans les relations commerciales que pour la sécurité de la région.

L’AUKUS et la stratégie indopacifique du Royaume-Uni

La création de l’AUKUS s’inscrit dans la continuité de décisions stratégiques américaines amorcées par l’administration Obama. Le « pivot » vers l’Asie-Pacifique, région que l’on envisage plus largement aujourd’hui sous le terme d’Indopacifique, a été confirmé par l’administration actuelle de Joe Biden. L’accord sur les sous-marins n’est en réalité qu’une facette d’une coopération qui concerne des domaines aussi variés que les capacités cyber, l’intelligence artificielle ou les technologies quantiques[9]. L’adversaire visé par l’AUKUS, jamais mentionné dans la déclaration du 15 septembre, est évidemment la Chine.

La participation britannique à l’AUKUS est ainsi cohérente avec les objectifs fixés par la nouvelle Revue intégrée publiée par le gouvernement Johnson. Le document stratégique de 2021 détaille quelques-uns des objectifs et des moyens associés au « tournant » vers l’Indopacifique voulu par Londres. Il convient de rappeler que le Royaume-Uni est déjà un acteur de la sécurité et de la défense dans la région, notamment grâce aux accords auxquels il participe, comme le Five Power Defence Agreement (FPDA) avec la Malaisie, Singapour, l’Australie et la Nouvelle-Zélande, ou l’alliance informelle des « Five Eyes » dans le domaine du renseignement, avec l’Australie, la Nouvelle-Zélande, les États-Unis et le Canada. Militairement, la présence britannique reste limitée dans la région. La garnison de Brunei, qui comporte un millier de membres, est la dernière force britannique permanente de la région, si l’on exclut la base de Diego Garcia. Cependant, en faisant de l’Asie la destination du voyage inaugural de son nouveau porte-avions, le HMS Queen Elizabeth, la Grande-Bretagne espérait donner une résonnance concrète au discours sur « Global Britain » et signaler son intention de renforcer sa présence dans la région. Mais le « tournant » vers l’Indopacifique décrit dans la Revue intégrée était quelque peu remis en cause par les moyens limités à la disposition des forces armées suite aux annonces du Defence Command Paper de 2021.

On peut ainsi interpréter l’AUKUS comme une nouvelle façon pour les Britanniques de monter qu’ils figurent parmi les principaux acteurs de la sécurité dans la zone indopacifique, prêts à résister à une Chine toujours plus expansionniste. Cependant, l’AUKUS semble également confirmer que la stratégie britannique, loin d’être celle d’une puissance, même moyenne, libérée des prétendus freins imposés par son appartenance à l’UE, ressemble de plus en plus à celle d’un petit État, contraint de suivre les priorités définies par une puissance de premier rang, en l’occurrence les États-Unis, et ne pouvant prouver sa valeur qu’en jouant le rôle d’intermédiaire avec d’autres puissances régionales, ici l’Australie. L’erreur de l’AUKUS, que la crise diplomatique qui a suivi la déclaration du 15 septembre a mis en exergue, est de faire fi d’autres possibles coopérations pour la sécurité de l’Indopacifique, en tenant à l’écart des alliés comme la France. Le secret qui a entouré les négociations préalables à la signature de ce nouvel accord est le signe manifeste d’une lecture erronée du rôle que Paris joue déjà dans la région et complique inutilement les relations avec la seule autre puissance européenne à la taille et aux ambitions comparables à celles du Royaume-Uni.

L’Indopacifique et la coopération franco-britannique : une rivalité irraisonnable

La France a volontairement minimisé le rôle joué par le Royaume-Uni dans le nouveau partenariat de sécurité, considérant l’implication britannique dans l’AUKUS comme une occasion pour le gouvernement de se faire valoir principalement sur la scène politique intérieure alors que les conséquences négatives du Brexit sont de plus en plus évidentes pour l’électorat. Cela n’a pas empêché les événements de septembre 2021 de provoquer le report du sommet des ministres franco-britanniques de la Défense, nouveau symptôme des tensions qui existent dans les relations politiques entre Paris et Londres depuis 2016. Mais cette annulation qui n’en porte pas le nom souligne également le fait que la relation franco-britannique repose désormais aussi sur l’état de la coopération entre les deux États dans la zone indopacifique.

En effet, les ambitions communes listées par les l’Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis n’entrent pas en contradiction avec le rôle que la France assume dans la région et le renforcement de la coopération entre Paris et Londres figure même parmi les objectifs de la Revue intégrée[10]. En effet, la France et le Royaume-Uni sont deux États au statut comparable : puissances nucléaires, membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU, avec une implication historique dans la région indopacifique. Il n’est pas nouveau que les deux États entrent en concurrence dans le domaine de l’industrie et des contrats qui y sont associés. Mais la crise actuelle, dont le gouvernement Johnson entend profiter nationalement pour asseoir sa popularité, n’est en réalité pas dans l’intérêt stratégique du Royaume-Uni. Il conviendrait en effet de ne pas insulter l’avenir en se privant d’emblée d’associer à terme Paris aux projets de l’AUKUS. L’appel téléphonique entre Joe Biden et Emmanuel Macron entrouvre la possibilité d’une telle coopération en reconnaissant le rôle joué par la France, et plus largement l’UE, dans la région[11]. Au contraire, en jetant de l’huile sur le feu dans ses déclarations publiques, Boris Johnson ne résout rien[12]. Le risque serait que la situation ne se dégrade encore et nuise à la relation bilatérale, tant dans la zone indopacifique qu’en Europe. Par ricochet, cette crise pourrait également nuire à l’OTAN, alors que se pose la question de ce que pourrait signifier concrètement une « autonomie stratégique » européenne voulue par Emmanuel Macron.

Mais l’unité européenne sur la question est encore loin d’être atteinte. Dans la crise diplomatique actuelle, la France a bien reçu le soutien de la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen, ainsi que du Haut représentant Josep Borrell, mais la réaction des États-membres a été tout sauf unanime, la Première ministre danoise Mette Frederiksen critiquant par exemple les discours pouvant nuire à la relation transatlantique[13].

De façon très concrète, la lecture de la stratégie européenne pour l’Indopacifique, publiée le même jour que l’annonce de l’AUKUS, montre que l’UE n’aspire pas à jouer un rôle prépondérant dans le domaine de la défense[14]. À défaut d’une politique coordonnée entre alliés européens dans la région, la France souhaiterait renforcer ses liens avec d’autres États, comme le Japon et l’Inde. Mais ces pays étant eux-mêmes liés à l’Australie et aux États-Unis au sein du Quad (Quadrilateral Security Dialogue), l’intérêt de la France semblerait plutôt se situer du côté d’un rapprochement avec l’AUKUS. Si cette éventualité semble difficile à envisager à court terme compte tenu des tensions actuelles, il s’agirait en réalité d’un choix raisonnable pour l’avenir de la stratégie française dans l’Indopacifique. Il s’agit en particulier pour la France de confirmer l’importance de la relation franco-britannique pour faire face aux inquiétudes liées à la montée en puissance de la Chine. Ensemble, Paris et Londres pourront mieux faire valoir leur point de vue auprès des États-Unis, dont la politique étrangère ne fait pour le moment pas grand cas de ses alliés européens.

Conclusion

Le secret qui a entouré le nouveau partenariat de sécurité entre l’Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis fut à l’origine de la crise diplomatique actuelle avec la France. Cependant, la cohérence entre la stratégie française dans la région indopacifique et celle qui préside à la formation de l’AUKUS aurait pu conduire à y associer Paris. Boris Johnson est le seul des trois dirigeants de l’AUKUS qui a cherché à tirer profit de la crise actuelle pour accroître son aura nationale. Mais le prix est élevé pour le Royaume-Uni. Certes, l’AUKUS peut être vu comme le sacre des liens avec l’Anglosphere. Mais vouloir opposer celle-ci au partenariat franco-britannique n’a guère de sens tant le statut et les aspirations de Paris et Londres sont proches. L’alignement en cours avec la stratégie américaine réduit le statut de la Grande-Bretagne à celui de petit État, toujours plus dépendant d’une puissance de premier plan qui n’a, de plus, que peu de considération pour ses alliés, comme la crise afghane l’a montré. Dès lors, sans lien fort entre les deux principales puissances européennes, l’une comme l’autre risque de voir son statut déjà fragile sur la scène internationale davantage encore remis en cause.

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[1] Joe Biden, Boris Johnson, Scott Morrison, déclaration conjointe, 15 septembre 2021. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/15/joint-leaders-statement-on-aukus/

[2] Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, La stratégie de la France dans l’Indopacifique, 2021. https://www.elysee.fr/admin/upload/default/0001/10/c3852600ccbecbccb2fa05ecf147fa307a79ac17.pdf

[3] Minister for Foreign Affairs, « Inaugural Australia-France 2+2 Ministerial Consultations », foreignminister.gov.au, 30 août 2021. https://www.foreignminister.gov.au/minister/marise-payne/media-release/inaugural-australia-france-22-ministerial-consultations

[4] « Jean-Yves Le Drian dénonce ‘un coup dans le dos’ après la rupture du contrat des sous-marins par l’Australie », francetvinfo.fr, 16 septembre 2021. https://www.francetvinfo.fr/economie/emploi/metiers/armee-et-securite/rupture-du-contrat-des-sous-marins-par-l-australie-c-est-un-coup-dans-le-dos-denonce-jean-yves-ledrian_4770743.html

[5] Andrew Rawnsley, « Boris Johnson’s Global Britain is exposed as impotent and friendless by Afghanistan », The Guardian, 22 août 2021. https://www.theguardian.com/commentisfree/2021/aug/22/boris-johnson-global-britain-exposed-impotent-friendless-afghanistan

[6] Boris Johnson, « Stuff the EU, auld alliance serves us well », The Daily Telegraph, 25 août 2013. https://www.smh.com.au/opinion/stuff-the-eu-auld-alliance-serves-us-well-20130826-2sm6g.html

[7] Theresa May, discours, Lancaster House, Londres, 17 janvier 2017. https://www.gov.uk/government/speeches/the-governments-negotiating-objectives-for-exiting-the-eu-pm-speech

[8] Heather Stewart, « Britain’s hopes of early post-Brexit trade deal with US appear dashed », The Guardian, 21 septembre 2021. https://www.theguardian.com/politics/2021/sep/21/britains-hopes-of-early-post-brexit-trade-deal-with-us-appear-dashed

[9] Joe Biden, Boris Johnson, Scott Morrison, déclaration conjointe, 15 septembre 2021. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/15/joint-leaders-statement-on-aukus/

[10] HM Government, Global Britain in a competitive age: Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy, CP 403, Londres: Stationery Office, 2021, p. 66. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf

[11] Joe Biden, Emmanuel Macron, déclaration conjointe, 22 septembre 2021. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/22/joint-statement-on-the-phone-call-between-president-biden-and-president-macron/

[12] « Boris Johnson tells Macron: Donnez-moi un break over new pact », bbc.com, 23 septembre 2021. https://www.bbc.com/news/uk-58654624

[13] Philip Flores, « Mette Frederiksen in Sensationally Outspoken Criticism of EU Leaders », politiken.dk, 22 septembre 2021. https://politiken.dk/udland/art8390637/Mette-Frederiksen-in-Sensationally-Outspoken-Criticism-of-EU-Leaders?shareToken=4zSkfRAAjF7A

[14] European Commission, The EU strategy for cooperation in the Indo-Pacific, JOIN (2021) 24 final, 16 septembre 2021. https://eeas.europa.eu/sites/default/files/jointcommunication_2021_24_1_en.pdf

Retour sur la journée d’études “Brexit Conundrums” à l’Université de Versailles

28 avril 2019Articles de fond, BibliographieAccord de retrait, CEDH, Contentieux, Cour de Justice, Débats parlementaires, Économie, European Union (Withdrawal) Bill, Histoire, Intégration, meaningful vote, Négociations, Parlement, Politique économique, Relations commerciales, Relations internationales, Union européenneAurélien Antoine

Comme promis, nous publions quelques textes des échanges sur le Brexit qui se sont déroulés le 29 mars 2019 à l’ancien hôpital royal de Versailles lors du colloque “Brexit Conundrums”. Nous profitons de cette retranscription pour remercier Emmanuelle Saulnier-Cassia de son organisation et de son accueil qui ont favorisé des discussions particulièrement riches.

SOMMAIRE :

ÉLÉMENTS INTRODUCTIFS

Lecture poétique introductive,par Jeremy McBride, Barrister, Monckton Chambers, Londres, Professeur invité, Central European University

Décoder la dystopie du Brexit par Philip Allott, Professeur émérite de droit international, Université de Cambridge

L’économie britannique ne s’est pas (encore) effondrée ?, par Jérôme Creel, Chercheur à Sciences Po-OFCE et à l’ESCP Europe

L’ACCORD DE RETRAIT ET LA RELATION COMMERCIAL FUTURE

La Chambre des Communes et l’article 50 : un pouvoir sans influence ?, par Jack Simson-Caird, Chercheur au Centre Bingham de Londres

Les incertitudes pesant sur les accords commerciaux de l’UE et du Royaume-Uni, par Patrick Jacob, Professeur de droit public à l’Université Versailles Saint-Quentin

BREXIT, UE ET CEDH

De la redéfinition du principe d’intégration par le Brexit par Martin Quesnel, Maître de conférences de droit public, Université de Cergy Pontoise

Le contentieux du Brexit devant la Cour de Justice, par Julien Fouchet, avocat au barreau de Bordeaux

La prochaine étape : le retrait de la Convention européenne des droits de l’Homme ?, par Jeremy McBride, Barrister, Monckton Chambers, Londres, Professeur invité, Central European University

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Au pays des paris, Mme May n’a plus la cote

16 novembre 2018ActualitésDéb, Négociations, Relations commerciales, Relations internationales, Theresa MayAurélien Antoine

Au lendemain d’une journée riche en événements pour l’avenir du Brexit et de Mme May, une question revient en boucle : va-t-on vers une crise politique stricto sensu, c’est-à-dire vers un changement de Gouvernement ? À cette interrogation, il n’y a pas de réponse catégorique, mais les bookmakers anglais parient de plus en plus sur son départ imminent. Du destin de Mme May dépend la possibilité d’un Brexit sur le fondement d’un accord. Plusieurs scénarios sont envisageables :

un vote de défiance au sein du parti conservateur initié par les hard Brexiteers. Rappelons quelques éléments de procédure. Au Royaume-Uni, les MPs tory non membres du Gouvernement (backbenchers) sont réunis au sein de la Commission 1922 (1922 Committee) qui peut enclencher une procédure de défiance contre son leader qui, lorsque le parti est dominant à la Chambre, est forcément le Premier ministre. Le processus est enclenché dès lors que le président du Comité (actuellement Sir Graham Brady) reçoit au moins 48 lettres indiquant la volonté de leurs auteurs de changer de chef (soit 15 % des MPs). Il s’en suit un vote de l’ensemble de la Commission qui décide à la majorité simple si le leader le reste ou pas. Gagner en nombre de voix ne signifie pas forcément remporter la victoire. Margaret Thatcher l’a appris à ses dépens. En 1990, bien qu’elle ait été soutenue par une majorité de backbenchers au premier tour, sa victoire fut considérée comme trop étriquée pour qu’elle puisse se maintenir au second tour. Pour l’anecdote, la défiance avait été notamment fomentée à l’époque par Michael Heseltine, un tory pro-européen qui voulait “la peau de Maggie”. Aujourd’hui, il se dit que les opposants de Mme May ne doivent pas réunir plus de 100 MPs pour qu’elle soit confirmée à son poste. Il n’est pas encore certain que ce vote ait lieu, car malgré les affirmations de Jacob-Rees Mogg qui pense que tel sera le cas, c’est le président de la Commission 1922 qui sera à même de considérer que les lettres qu’il aura reçues sont en nombre suffisant et visent clairement à défier Mme May. Sachant que les Brexiteers sont moins d’une centaine dans les rangs conservateurs, Mme May semble être en mesure de résister. En revanche, une alliance de circonstance et contre-nature pourrait se nouer entre hard Brexiteers et remainers. Cette perspective n’est pas à exclure et conduirait vraisemblablement à la chute de la Première ministre, à moins qu’elle décide de rester au 10 Downing Street malgré sa défaite et jusqu’à ce qu’un nouveau leader soit désigné (dans le même esprit de ce que fit John Major en 1993). Si Mme May l’emporte largement, elle sera confirmée dans ses fonctions pour 12 mois au moins. Seul le Parlement pourrait, dès lors, la renverser.
Un vote défavorable des Communes sur le projet d’accord. C’est actuellement le scénario le plus probable. Si Mme May ne parvient pas à réunir une majorité sur son texte, elle peut considérer qu’elle a perdu la confiance de la chambre sur un texte majeur (équivalent à une défaite sur le budget ou un vote hostile à l’issue du discours du trône). Dans un tel cas, elle pourrait vouloir démissionner. Soit la majorité lui trouve un remplaçant, soit l’Opposition se déclare être en position de gouverner, soit la Chambre appliquera le Fixed-Term Parliament Act de 2011 (cf. infra). Toutefois, elle pourrait aussi juger qu’elle peut reprendre les discussions avec la task force ou obtenir une extension de la durée des négociations en vertu de l’article 50 du TUE. Ces solutions sont néanmoins peu crédibles au regard de la position de Michel Barnier.
la démission du Gouvernement dans le cadre du Fixed-Term Parliament Act de 2011 et la convocation d’élections générales. Nous avons déjà évoqué à plusieurs reprises ce texte qui encadre les modalités de dissolution. (i) Sur la demande du Premier ministre (comme en 2017) ou unilatéralement, les Communes peuvent se dissoudre si les MPs le décident à la majorité des deux tiers. (ii) Si, à la suite de la démission du Gouvernement dans les circonstances évoquées au deuxième point ou sur le fondement du FTPA, les parlementaires ne parviennent pas à trouver un remplaçant dans un délai de quatorze jours, la dissolution sera automatique.
un nouveau référendum. Nous avions souligné dans un précédent post que cette éventualité était peu probable dans l’immédiat, car : les deux partis y sont toujours hostiles (le labour n’en avait fait qu’une vague option à l’issue de la conférence de l’automne), il paraît difficile de lancer une campagne référendaire alors que le temps est compté pour parvenir à un accord avant le 29 mars, et le résultat est très loin d’être acquis.
la défiance au sein du parti échoue ou n’a pas lieu et l’accord est adopté par les Communes en décembre après sa signature fin novembre avec l’Union européenne. Dans ce cas Mme May est sauvée et il n’y aura pas de hard Brexit au 29 mars.

Selon nous, Mme May pourrait sortir renforcée d’un combat au sein de son parti si elle réunit une large majorité en sa faveur. Cette épreuve est même souhaitable, car cela lui permettrait peut-être de limiter les défections au Parlement lors du vote sur l’accord. Dans le cas contraire, le scrutin en décembre à la Chambre paraît aléatoire et sans doute voué à l’échec.

Il est encore trop tôt pour affirmer avec certitude ce qu’il adviendra de Mme May et de l’accord. Il convient aussi de conserver à l’esprit qu’il ne s’agit, juridiquement, que d’un projet qui ne règle pas la future relation commerciale. Cette dernière relève d’une déclaration politique dont le canevas a été rendu public le 14 novembre. Le statut précis du Royaume-Uni en tant qu’État tiers reste donc encore à déterminer. C’est la raison pour laquelle nous ne produirons pas d’analyse détaillée du projet tant que les zones d’ombre politiques ne sont pas dissipées. Néanmoins, nombre de dispositions avaient été déjà présentées lors du sommet de décembre 2017. Nous renvoyons à notre synthèse de l’époque. Pour le nouveau projet (et le canevas de la déclaration sur la relation future), nous recommandons la lecture de l’article de la BBC qui synthétise bien les éléments clefs et à un post de qualité d’un site belge de jeunes juristes. Le Gouvernement britannique a également publié une note technique expliquant en détail la solution trouvée pour l’Irlande du Nord.

Enfin, pour être tout à fait complet, nous indiquons que le Gouvernement a formé un recours devant la Cour Suprême afin que soit étudié en urgence le jugement de la Court of Session d’Écosse. Celle-ci avait posé une question préjudicielle à la Cour de Justice pour savoir si le processus de l’article 50 du TUE était réversible sous l’action unilatérale de l’État sortant (“Where, in accordance with Article 50 of the Treaty on the European Union, a Member State has notified the European Council of its intention to withdraw from the European Union, does EU law permit that notice to be revoked unilaterally by the notifying Member State; and, if so, subject to what conditions and with what effect relative to the Member State remaining within the European Union?“). Rappelons que l’audience devant la Cour de Justice était prévue le 27 novembre. Me Julien Fouchet nous a informé que l’audience sera sans doute annulée ou décalée. Il affirme avec justesse que la pression va s’accroître à propos d’une autre affaire, le cas Shindler T-458/17 (voir le post consacré aux recours relatifs au Brexit).

To be continued…

Les enjeux des dernières semaines des négociations

24 octobre 2018ActualitésDébats parlementaires, Élections, Irlande du Nord, Négociations, Parlement, Relations internationales, Theresa MayAurélien Antoine

Nos lecteurs l’auront constaté, les publications sur le site se sont raréfiées ces derniers jours. Les explications en sont simples : les points de blocages sont désormais bien connus, leur origine tout autant, et le temps qu’il reste pour parvenir à un accord, compté. La grande majorité des commentateurs sont désormais dans l’expectative et bien malin celui qui, parmi eux, pourrait affirmer avec certitude quelle sera l’issue des négociations. Dans ce billet, nous souhaiterions faire un bilan d’étape pour garder les idées relativement claires alors que des signaux assez contradictoires rendent l’appréhension du Brexit toujours plus difficile.

De façon exceptionnelle, nous invitons nos lecteurs à poser leur question via un commentaire sur ce post. Nous y apporterons une réponse et nous publierons les échanges en fonction de leur pertinence.

1/ Ce que nous savons :

Les conservateurs sont toujours plus divisés. Le mélodrame est en passe de virer à la foire d’empoigne, Mme May devant désormais subir les insultes de hard brexiteers de moins en moins crédibles.
Le DUP et une partie des conservateurs excluent toute possibilité de régime juridique distinct entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne pour éviter le rétablissement d’une frontière avec la République d’Irlande.
L’Union européenne ne fera pas de concession sur la frontière irlandaise.
Le temps presse : outre l’accord, le consentement des parlements européen et britannique est nécessaire. Outre-Manche, la question se pose de savoir si le vote prévu pour valider le deal obtenu par Mme May pourrait faire l’objet d’amendements. Les observateurs se divisent sur ce point (l’Observatoire publiera prochainement un billet sur ce point). Rappelons que, outre le « meaningful vote » sur l’accord, la procédure classique de ratification devra être respectée.
La mobilisation des remainers et des soft brexiteers s’accentue, tandis que le camp adverse n’aura pas convaincu de la pertinence de son analyse, y compris lorsqu’elle s’appuie sur des rapports techniques et bien argumentés.
L’absence d’accord sera un échec, non seulement pour le Royaume-Uni, mais aussi pour l’Union européenne. La critique systématiquement et presque exclusivement dirigée contre les Britanniques ne doit pas occulter le fait que des négociations se déroulent à deux et que certains motifs du leave ne doivent pas être ignorés. Enfin, si l’Union ne parvenait pas à empêcher le rétablissement d’une frontière entre les deux Irlande, elle échouerait à satisfaire l’une de ses missions (éviter la résurgence des conflits armés sur le sol européen).
Le no deal créera une période d’incertitude et des problèmes pratiques incontestables, en particulier pour l’échange des biens. Ceci explique que les ministères des différents États membres s’activent pour réagir rapidement en cas d’échec des négociations. Relevons que les textes en cours de préparation ou déjà publiés ont des limites qui tiennent à la nécessité de respecter les compétences exclusives de l’Union, notamment en matière commerciale. Les législateurs des États membres ne pourront donc intervenir qu’une fois que les institutions européennes auront déterminé le cap à suivre dans les secteurs pour lesquels les États ont consenti des transferts de compétence. Le Conseil d’État, dans un avis malheureusement maintenu au secret, a, semble-t-il, émis des réserves sur le manque de précision du projet de loi d’habilitation permettant au Gouvernement d’intervenir par voie d’ordonnances pour répondre rapidement aux conséquences d’un no deal. En revanche, il appartiendra aux États membres de régler eux-mêmes le sort des ressortissants britanniques qui participent à des fonctions dont le régime est déterminé par les États membres (élus locaux, fonctionnaires…).

2/ Ce qui est possible :

Mme May pourrait chercher l’appui d’une majorité de circonstance pour faire adopter l’accord auquel elle aboutira avec la task force dirigée par Michel Barnier.
Les négociateurs ont déjà convenu que la période de transition puisse être rallongée. Elle pourrait aussi s’avérer favorable à de nouvelles propositions approfondies des Britanniques pour éviter le rétablissement d’une frontière physique entre les deux Irlande.
Un no deal : l’impossibilité de trouver un terrain d’entente d’ici à la fin de l’automne continue d’être une issue probable, même si les médias ont tendance à se focaliser presque exclusivement sur cette éventualité. Rappelons qu’un travail important a été produit pour parvenir à un consensus sur environ 90 % du contenu du traité. Outre le fait que ce chiffre est un élément digne de la plus grande considération, il demeurera une base essentielle en cas de no deal. Contrairement à ce qui est affirmé ici ou là, le no deal ne sera pas à proprement parler un saut dans le vide sidéral. Le EU (Withdrawal) Act de 2018 au Royaume-Uni, les règles de droit international public et privé, les normes de l’OMC, les traités déjà conclus par l’Union européenne avec des États tiers et donc le projet de traité RU/UE sont autant d’éléments qui constitueront une base utile pour régir une période de transition « de fait ».
Il semble peu crédible de croire que, au 29 mars à minuit, les ressortissants britanniques seront expulsés et que les activités des entreprises britanniques cesseront sur le continent, faute de pouvoir déterminer le régime juridique applicable à leur situation. Il est plus vraisemblable de penser qu’il y aura, sur la base d’un accord diplomatique rapide, « un gel » des situations jusqu’à ce que des textes soient adoptés pour régler le sort des personnes atteintes par le Brexit (et ce, sur le fondement de ce qui aura été acquis lors des négociations). Le Gouvernement britannique s’oriente clairement vers une appréhension compréhensive de la situation des sociétés et des ressortissants continentaux en adoptant des lignes directrices qui démontrent que le no deal, bien que potentiellement explosif, ne sera pas une tragédie dans l’immédiat. Nous renvoyons le lecteur aux notices publiées durant ces derniers mois sur le site du département chargé de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne.

3/ Ce qui est peu envisageable :

Les contraintes temporelles qui viennent d’être évoquées expliquent qu’un nouveau référendum demeure hautement improbable. L’hostilité des dirigeants des partis travailliste et conservateur à une telle opération électorale ne milite pas non plus pour une telle issue. Précisions que, malgré des sondages qui semblent désormais favorables au remain, l’issue du scrutin demeure incertaine.
La dissolution du Parlement : depuis 2011, l’engagement du processus d’élections anticipées à la suite de la dissolution de la Chambre des Communes est soumis à un certain nombre de conditions qui nécessitent une position claire de la majorité parlementaire. À l’heure actuelle, les conservateurs et leurs alliés ne sont absolument pas prêts à provoquer une dissolution. De surcroît, des élections anticipées leur seraient, sans doute, très défavorables.
La démission de Mme May avant le mois de mars a souvent été évoquée. La perte de crédibilité des brexiteers ces derniers jours et le soutien d’une majorité de MPs conservateurs à la Première ministre rend peu probable le départ de cette dernière avant le 29 mars. Les parlementaires qui lui sont les plus hostiles ont d’ailleurs plutôt prévu un plan de remplacement pour l’après-Brexit. Enfin, l’Union européenne et les États membres ne souhaitent pas le départ de Mme May qu’ils soutiennent dans son combat contre ses détracteurs.

La situation est grave mais… pas désespérée

21 septembre 2018ActualitésÉconomie, Irlande du Nord, Négociatio, Parlement, Référendum, Relations commerciales, Relations internationales, TheAurélien Antoine

https://s14-eu5.startpage.com/cgi-bin/serveimage?url=https%3A%2F%2Fbody2coach.nl%2Fwp-content%2Fuploads%2F2018%2F03%2Fzen-meditatie.jpg&sp=89bb37077bbbb41ac0898cb348888583

En cette fin d’été calendaire, le Brexit connaît une phase de cristallisation qui s’est formée autour de deux débats centraux au Royaume-Uni. La classe politique et les commentateurs s’écharpent sur la pertinence d’un second référendum et l’avenir de l’Irlande. À l’échelon européen, le Brexit semble être le seul dossier fédérateur qui ne saurait cacher les profondes divisions entre les États membres relatives à la gestion de la crise migratoire et l’orientation politique de l’Union sur le long terme (résumée en une opposition un peu rapide par les médias entre Emmanuel Macron et Victor Orban).

L’idée d’un second référendum est évoquée depuis longtemps, mais connaît un regain d’intérêt aussi bien de la part des soft brexiteers que des hard brexiteers. Des sondages récents laisseraient penser que l’hostilité au Brexit serait désormais acquise, de même que le souhait qu’un second référendum soit organisé. Pour le camp des remainers, il faut saisir cette occasion pour solliciter le peuple qui peut vouloir revenir en arrière. Pour les leavers, c’est le futur accord qui devra être approuvé par les citoyens, car il pourrait receler un faux Brexit en maintenant la soumission du Royaume-Uni aux réglementations européennes. Pour concilier ces mouvements contradictoires, une nouvelle consultation populaire comprenant trois questions a fait son chemin. Selon ses promoteurs, il s’agirait de demander aux Britanniques s’ils acceptent l’accord conclu (1) ; s’ils le rejettent (2) ; si, en l’absence d’accord, ils souhaitent que leur pays reste membre de l’Union européenne (3). Outre le fait qu’une telle formulation est peu commune pour un référendum et difficile à mettre en œuvre, nous maintenons notre position exprimée dans les colonnes de la revue Esprit : un second référendum nous paraît hautement improbable et contre-productif, quel que soit le choix défendu.

La problématique nord-irlandaise est un sujet bien moins spéculatif. Le Guardian et Libération en France ont consacré des études intéressantes sur la situation actuelle sur l’île auxquelles nous renvoyons. Retenons notamment qu’une réunification n’est pas inenvisageable. Hormis l’adhésion d’une majorité de Nord-Irlandais à la construction communautaire, l’équilibre démographique entre protestants et catholiques dans le nord de l’île relègue au second plan les antagonismes religieux à l’origine des troubles du XXe siècle. Mme May ne peut ignorer ce risque qui se double de celui d’une explosion de sa majorité formée avec le DUP si un statut distinct est accordé à l’Irlande du Nord par rapport au reste du Royaume-Uni.

L’Union européenne demeure insensible à la précarité de la position de Mme May au sein de sa majorité. Lors du sommet de Salzbourg, Donald Tusk et les représentants des États membres (notamment Emmanuel Macron) ont confirmé, non sans sévérité, que la lettre de cadrage de la task force dirigée par Michel Barnier ne sera pas amendée pour assouplir les régimes des libertés fondamentales des traités. Un accord commercial « sur-mesure » au bénéfice du Royaume-Uni est pour l’heure exclu, de même qu’un traité sui generis qui existe pourtant entre l’UE et des États tiers. Cette intransigeance se comprend aisément : divisée sur les sujets que nous avons mentionnés plus haut, ouvrir le débat sur de nouvelles modalités de conduite des négociations avec les Britanniques serait une erreur politique.

Ce blocage est-il si gravissime ? Nous ne le pensons pas. Michel Barnier a, en cette fin d’été, rappelé à plusieurs reprises que 80 à 85 % de l’accord faisaient consensus. N’oublions pas non plus que nous sommes toujours en phase de négociation et qu’il convient de ne pas « surinterpréter » les positions des uns et des autres. Enfin, deux données juridiques doivent être rappelées. La situation de l’Irlande du Nord est censée être réglée dans le cadre d’une annexe au futur traité de retrait dont le contenu peut demeurer relativement flou. Il peut se cantonner à préciser des objectifs communs dont les conditions pour les atteindre pourraient être fixées pendant la période de transition. Quant à la future relation commerciale, fortement imbriquée au règlement de la problématique irlandaise, elle fera l’objet d’une déclaration politique qui, elle aussi, pourrait receler des termes très généraux. Il paraît donc présomptueux d’affirmer avec une quasi-certitude et un goût pour les scénarios apocalyptiques toujours aguicheurs que le no deal est presque acquis.

Allons plus loin : cessons de prétendre que, au lendemain du 29 mars 2019, l’absence d’accord conduira à un cataclysme pour l’Europe. Il y aura indubitablement une forte imprévisibilité économique qui suscitera des tensions et portera atteinte à la croissance. Les États membres de l’Union et le Royaume-Uni pourraient aussi décider, le 30 mars, de rétablir des droits de douane élevés dans les limites du droit de l’OMC et des contrôles draconiens aux frontières. Mais les deux parties auront-elles intérêt à le faire ? Par ailleurs, l’absence d’accord ne provoquera pas automatiquement l’expulsion, dès le 29 mars à 24 h, des Britanniques des États membres (et inversement, les continentaux du Royaume-Uni). De même, les entreprises britanniques établies sur le Continent ne baisseront pas leur rideau du jour au lendemain. Une phase de transition juridique se mettra en place par la force des choses. Le no deal est d’abord un danger économique, car il conduira à un Brexit moins ordonné que si accord en établissait les bases. En revanche, la nature ayant horreur du vide juridique, le no deal sera forcément temporaire. L’Union européenne et le Royaume-Uni seront, bon an mal an, contraints de trouver des accords. Le Brexit se fera et il finira ordonné juridiquement. La question qui demeure est de savoir quand et selon quelles modalités précises. Pour les juristes et les politiques, une telle perspective n’a rien d’inédit dans l’histoire des relations internationales. Pour les économistes orthodoxes, elle a de quoi inquiéter, car l’insécurité, l’imprévisibilité, les défauts d’informations et de transparence qui en résultent, et enfin une confiance ébranlée entre acteurs des marchés sont les vecteurs principaux des crises du capitalisme contemporain.

À l’issue du sommet de Salzbourg, le calendrier reste le même (voir infra) et les options de sortie de crise au Royaume-Uni identiques. Des propositions plus crédibles de la part des Britanniques doivent être mises sur la table en octobre, au risque que les négociations en vue d’un traité en bonne et due forme s’arrêtent. Quant aux choix offerts à Mme May pour se sortir de l’impasse dans laquelle elle se trouve, Heather Stewart, dans son article paru dans le Guardian du 21 septembre, les résume fort bien : s’arc-bouter sur son plan de Chequers en vitupérant contre la rigidité de mauvais aloi de l’Union européenne (cette orientation apporterait sans doute un no deal) ; prendre des risques avec sa majorité et suivre désormais l’option norvégienne ; ou accepter une proposition de longue date en faveur d’un accord de libre-échange comme celui du Canada. À la veille de la conférence d’automne du parti conservateur qui promet d’être encore plus houleuse que prévu, les termes du débat n’ont, finalement, rien d’inédit. Droite dans ses bottes, l’Union européenne et Emmanuel Macron en tête sont peut-être persuadés que seul un accord a minima satisfera tout le monde dans un premier temps et dans l’attente de discussions plus précises durant la phase de transition. Le mois prochain, nous serons fixés.

Calendrier commenté jusqu’au 29 mars 2019

23 – 26 septembre

Conférence annuelle du Labour. Guère plus uni que les conservateurs sur le sujet du Brexit, le parti pourrait choisir de soutenir l’organisation d’un second référendum. Jeremy Corbyn a, néanmoins, toujours exclu une telle possibilité en considérant que le peuple avait fait son choix et qu’il était hors de question de revenir dessus. Bien souvent, les parlementaires et membres de la société civile qui soutiennent, en Angleterre, le retour en arrière appartiennent à une certaine élite londonienne coupée d’une base populaire qui est loin d’être convaincue par l’idée d’un second référendum (les sondages You Gov du 4-5 septembre démontrent, une fois de plus, la difficulté d’identifier un mouvement de fond dans l’opinion en faveur d’un retour en arrière).

30 septembre – 3 octobre

Le Parti conservateur tient sa conférence annuelle. Le Brexit sera au cœur des échanges entre tories. Le groupe pro « hard Brexit » dirigé par Jacob Rees-Mogg (le European Research Group) compte avancer ses pions et convaincre de la validité du rapport qu’il a rédigé cet été. Favorables à un traité commercial type CETA, ses solutions pour l’Irlande du Nord semblent peu crédibles.

Octobre

Conseil européen. Selon les propos de Donald Tusk, il s’agira de la dernière chance pour Mme May de présenter un plan viable pour régler le sort de la frontière nord-irlandaise et de soumettre une option conforme à la lettre de cadrage de la task force afin de parvenir à une déclaration commune sur la future relation avec l’Union européenne.

Novembre

Si Mme May a réussi à convaincre ses partenaires européens, un sommet spécialement dédié au Brexit sera organisé pour signer l’accord.

Avant février 2019

Le Parlement britannique doit approuver le traité conclu avant que le Parlement européen ne se prononce à son tour. Aucun agenda précis ne peut, à ce stade, être envisagé.

29 mars 2019

Sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne

Le processus parlementaire du retrait du Royaume-Uni de l’UE : une synthèse

1 juin 2018Actualités, Bibliographie, Rapports officielsArt. 50 TUE, Chambre des Lords, Débats parlementaires, European Union (Withdrawal) Bill, Parlement, Prérogative royale, Projet de loi, Rapports, Relations commerciales, Relations internationalesAurélien Antoine

Les éléments qui suivent sont tirés du rapport de la Chambre des Communes relatif à l’approbation et la transposition de l’accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Il a été rédigé notamment par Jack Simson-Caird, l’un des contributeurs et conseillers de l’Observatoire du Brexit. Juriste en chef à la section de la Bibliothèque de la Chambre des Communes chargée du Brexit, il rejoindra le Centre Bingham sur le Rule of Law en juillet.

I. Le rôle du Parlement britannique dans l’approbation des accords négociés sous l’empire de l’article 50 du Traité sur l’Union européenne

Il n’existe aucune exigence législative ou constitutionnelle en droit interne qui doit conduire à ce que le Parlement approuve par un vote l’accord de retrait avant qu’il ne soit conclu formellement par le Royaume-Uni et l’Union européenne selon les modalités fixées à l’article 50 du TUE. Le Gouvernement peut négocier et signer un traité de droit international sur le fondement de la prérogative royale et sans que soit requise une quelconque intervention du Parlement. L’article 50 exige le consentement du Parlement européen afin que le futur traité soit approuvé.

Le 17 janvier 2017, la Première ministre avait annoncé dans son discours de Lancaster House que le Gouvernement devrait soumettre « l’accord final qui aura été conclu entre le Royaume-Uni et l’Union européenne aux deux chambres du Parlement avant qu’il n’entre en vigueur ». Le Gouvernement a, en outre, confirmé que les votes au Parlement se dérouleront avant que le Parlement de l’Union européenne se prononce sur l’accord de retrait.

Le 13 décembre 2017, le Gouvernement a annoncé que les votes envisagés sur les accords à venir, à l’exception de celui de l’automne 2018, devraient avoir le contenu suivant :

• Les votes devraient se traduire par la même motion dans chacune des deux chambres ;

• La motion recèlera non seulement l’accord de chacune des chambres sur le traité de retrait (qui liera juridiquement le Royaume-Uni), mais aussi une déclaration politique sur le canevas de la future relation avec l’Union (texte politique qui sera annexé au traité) ;

• Le Gouvernement devrait simplement introduire un projet de loi de transposition de l’accord de retrait (Withdrawal and Implementation Bill) après la motion adoptée par les deux chambres ;

• Les scrutins devront se dérouler aussitôt que possible après le terme des négociations.

Le Gouvernement a précisé, par ailleurs, que si les Communes n’approuvaient pas ces traités, le Royaume-Uni devra quitter l’Union européenne le 29 mars 2019 sans accord.

Les votes soumis au Parlement n’auront pas d’effet juridique direct sur le traité de sortie de l’UE, ni en droit interne.

NB : le 28 octobre 1971, la Chambre des Communes s’était prononcée par motion afin d’approuver le principe d’une adhésion aux Communautés européennes (motion adoptée par 365 voix contre 255). En janvier 1972, le projet de loi d’adhésion été introduit aux Communes.

Le rôle du Parlement britannique dans la transposition des accords en droit interne (Withdrawal and Implementation Bill)

Le 13 novembre 2017, le Gouvernement a annoncé que l’accord de retrait, s’il était approuvé, devrait être intégré au droit interne par une loi.

Le Royaume-Uni fonctionne selon un système juridique dualiste qui signifie que les traités internationaux dont il est une partie doivent être transposés par une législation nationale afin de produire des effets en droit interne. Si une loi n’était pas adoptée, le Royaume-Uni ne serait pas en mesure de satisfaire ses obligations juridiques posées par l’accord de retrait. En tant que tels, les votes sur le projet de loi de sortie donneront une nouvelle occasion aux Communes et aux Lords d’exprimer leur point de vue sur l’accord de retrait, quoiqu’à un stade plus avancé du processus de retrait.

Le Gouvernement a, depuis, confirmé que le projet de loi en cause devra être adopté avant le jour du retrait qui est prévu le 29 mars 2019. L’Institut sur le Gouvernement a décrit l’agenda proposé par le Gouvernement comme étant « ambitieux », précisant qu’il y « aura suffisamment de temps, dès lors qu’il n’y aura aucune embûche » tout au long de la procédure.

Le projet de loi de retrait de l’Union européenne (EUW Bill)

La clause 9 du EUW Bill 2017-2019 (aujourd’hui clause 11 après les modifications apportées par la Chambre des Lords) prévoit que la transposition de l’accord de retrait se fera en vertu d’une législation déléguée (c’est-à-dire un acte réglementaire pris par le Gouvernement). Les Communes ont amendé la clause afin que ce pouvoir octroyé au Gouvernement ne puisse être mis en œuvre qu’après que le Parlement aura accepté les termes du retrait et adopté un projet de loi de transposition du traité de retrait aura été adopté par le Parlement.

Des interrogations demeurent quant au nombre de dispositions du EUW Bill, en particulier celles qui créent la catégorie du « droit de l’UE maintenu en droit interne » (« retained EU law ») qui seront mobilisées afin de transposer l’accord de retrait. Par exemple, le projet de loi de transposition pourrait amender le EUW Bill afin d’intégrer les arrangements transitionnels.

À l’occasion de la discussion à la Chambre de Lords au stade du report stage, une nouvelle clause a été proposée par le Vicomte Hailsham prévoyant que le processus parlementaire d’approbation de l’accord de retrait passera par l’adoption d’une motion par les deux chambres. Cette nouvelle disposition devrait aussi attribuer au Parlement le pouvoir de lier le Gouvernement quant aux orientations prises lors des négociations si l’accord de retrait était rejeté ou si aucun accord n’était présenté pour approbation au Parlement avant le jour du retrait.

La loi de réforme constitutionnelle et sur la gouvernance de 2010 (Constitutional Reform and Governance Act ou CRAGA)

En vertu de la loi de 2010, la Chambre des Communes a le pouvoir de retarder la ratification de l’accord de retrait, et ce, de façon répétée. La loi de 2010 ne crée pas une obligation à la charge du Gouvernement d’obtenir le consentement exprès du Parlement pour que le traité soit ratifié. Plus précisément, afin que les Communes puissent adopter une résolution après le délai de 21 jours, le Gouvernement et l’Opposition doivent prévoir le temps de la discussion et du vote.

N. B. Le pouvoir de retarder la ratification n’a jamais été mis en œuvre depuis 2010.

La déclaration politique sur le cadre de la future relation avec l’Union européenne

Le Gouvernement a indiqué que le vote sur les accords conclus en vertu de l’article 50 devra inclure « les termes de notre future relation ». Le Conseil de l’Union européenne a précisé qu’en parallèle des négociations relatives à l’article 50, l’UE et le Royaume-Uni devront négocier une « déclaration politique » sur le cadre de la future relation avec l’Union européenne qui « accompagnera » l’accord de retrait. La déclaration politique n’est pas un traité qui lie juridiquement les parties ; il s’agira plutôt de négocier des objectifs qui auront vocation à être traduits dans un futur traité qui pourra ensuite être approuvé et transposé en droit interne une fois que le Royaume-Uni aura quitté l’Union européenne. (…) Dès lors que l’accord sera approuvé, les parties devront donc le transposer en droit interne, sans doute avant la fin de la période de transition.

Le Parlement européen devra examiner la déclaration politique concomitamment à celui de l’accord de retrait, mais il ne le fera en connaissant le type d’accord d’association commerciale prévu par l’article 218 (6) du TFUE, accord qui devra être « approfondi et complet ».

Le Gouvernement britannique n’a pas précisé si le Parlement britannique devra se prononcer pour approuver le traité sur la future relation commerciale avant que le Parlement européen n’ait exprimé son consentement.

N. B. Les modalités et la portée réelle de la déclaration politique font débat. Le rapport souligne qu’il est difficile de dire comment le Parlement sera associé à la procédure d’approbation et comment seront transposés les termes de la future relation (un seul ou plusieurs accords).

La procédure de ratification d’un traité au Royaume-Uni

• Le Gouvernement négocie le traité. Pour les traités multilatéraux, la négociation est toujours un long processus qui nécessite un nombre important de réunions intergouvernementales.

• Le Gouvernement signe le traité. Cette signature signifie seulement que l’État adhère au texte et se place dans l’obligation d’éviter d’adopter des textes qui pourraient contrarier l’objet et les buts du traité. Le Royaume-Uni ne signe pas, en principe, le traité tant qu’il n’y a pas une volonté forte de le ratifier. Cependant, le traité lui-même peut toutefois prévoir qu’il entrera en vigueur en vertu de la seule signature.

• Le Parlement procède aux changements législatifs nécessaires à la ratification.

• Le Gouvernement dépose le traité signé au Parlement, accompagné d’un mémorandum explicatif. La ratification par le Gouvernement ne peut intervenir durant les 21 jours de session suivant le dépôt (CRAGA, section 20).

• Le Parlement peut s’abstenir de toute action durant ces 21 jours, mais si l’une des deux chambres adopte une résolution à l’encontre de la ratification dans ce laps de temps, le Gouvernement doit expliquer pourquoi il souhaite procéder à la ratification malgré l’opposition. La Chambre des Communes peut bloquer la ratification en adoptant une nouvelle résolution.

• Si aucune résolution n’est adoptée, le Gouvernement peut ratifier le traité, ce qui signifie que l’État est lié juridiquement par ce qui a été signé.

• Le traité entre en vigueur au Royaume-Uni selon les dispositions prévues (délais, nombre de ratifications…).

NB : une loi doit transposer en droit national le traité.

Autres aspects de procédure

L’article 50 prévoit la ratification de l’accord par le Parlement européen qui jouit donc d’un droit véto. Il n’a pas de droit d’amendement. En cas d’opposition, une nouvelle négociation peut débuter, mais la date butoir du 29 mars rend peu probable cette éventualité si le prolongement n’est pas accepté selon les termes de l’article 50. Toutefois, le Parlement européen étant étroitement associé aux négociations en cours, un vote négatif est peu envisageable. Un vote à la majorité qualifiée du Conseil européen (20 États membres sur 27) est également nécessaire avant que l’accord de retrait ne soit conclu. Dans le cadre du Brexit, l’accord n’est pas tout : les nombreuses étapes de son incorporation en droit interne pour qu’il soit ordonné pourrait rendre plus crédible un no deal.

Synthèse des lignes directrices des futures relations UK/UE adoptées le 23 mars par le Conseil européen

27 mars 2018ActualitésArt. 50 TUE, Gibraltar, Irlande du Nord, Michel Barnier, Négociations, Relations commerciales, Relations internationales, Union européenneAurélien Antoine

À la suite de l’accord partiel sur la période de transition survenu le 19 mars, le Conseil européen réunissant les chefs d’État et de Gouvernement de l’Union européenne a déterminé les lignes directrices pour la suite des négociations. En voici la synthèse.

Le Conseil européen oppose en premier lieu une fin de non-recevoir aux propositions de Mme May de début mars qui pourraient conduire à retenir ou à exclure ce que souhaitent les Britanniques sans accepter les contraintes inhérentes au Marché intérieur (§ 7) :

“A non-member of the Union, that does not live up to the same obligations as a member, cannot have the same rights and enjoy the same benefits as a member.

The European Council recalls that the four freedoms are indivisible and that there can be no “cherry picking” through participation in the Single Market based on a sector-by-

sector approach, which would undermine the integrity and proper functioning of the Single Market. The European Council further reiterates that the Union will preserve its autonomy as regard s its decision – making, which excludes participation of the United Kingdom as a third-country in the Union Institutions and participation in the decision-making of the Union bodies, offices and agencies. The role of the Court of Justice of the European Union will also be fully respected.“

L’option d’un Accord de libre-échange proche de celui qui a été conclu avec le Canada semble avoir la préférence du Conseil européen désormais, dans la droite ligne de ce que Michel Barnier a soutenu après la conférence de presse de Mme May de début mars (toujours au § 7 il est précisé : “As regards the core of the economic relationship, the European Council confirms its readiness to initiate work towards a balanced, ambitious and wide-ranging free trade agreement (FTA) insofar as there are sufficient guarantees for a level playing field.“)

Les axes principaux du futur accord commercial seraient les suivants :

– éviter les droits de douane et les restrictions quantitatives (§ 8 (i): “trade in goods, with the aim of covering all sectors and seeking to maintain zero tariffs and no quantitative restrictions with appropriate accompanying rules of origin.” ;

– assurer un accès réciproque aux zones de pêches et à leurs ressources. Cette disposition n’est pas sans poser des difficultés au regard des réactions hostiles au Royaume-Uni contre le maintien pendant la transition du libre accès aux zones de pêche britanniques au bénéfice des pêcheurs des États membres de l’UE ;

– développer une coopération douanière (§ 8 (ii)) ;

– éviter les obstacles techniques au commerce et aligner les mesures sanitaires et phytosanitaires (§ 8 (iii) ;

– s’engager dans une coopération réglementaire volontariste (§ 8 (iv)) ;

– le commerce des services doit être garanti dans le respect des règles du pays hôte et en prenant en considération que le Royaume-Uni est un État tiers (§ 8 (v)). Ceci suggère que les services financiers britanniques, s’ils pourront faire l’objet d’un traitement particulier lors des négociations à venir, ne devraient pas bénéficier d’un régime aussi favorable que l’aurait souhaité Mme May ;

– assurer l’accès aux marchés publics et à l’investissement. Garantir les droits de propriété intellectuelle, notamment les appellations d’origine protégée (§ 8 (vi)) ;

Le § 9 inclut un objectif lié à la préservation de l’environnement et l’objectif de limiter le réchauffement climatique.

Les lignes directrices se veulent aussi précises sur la circulation des personnes, notamment les travailleurs ou les étudiants, entre le Royaume-Uni et l’Union européenne : l’esprit du texte est d’éviter un maximum les restrictions tout en tenant compte de la future non-application du principe de libre circulation (§§ 10 et 11).

Le § 12 indique que le Conseil européen souhaite la plus grande convergence réglementaire en matière de droit de la concurrence et des aides d’État, dans les domaines social, fiscal et environnemental pour éviter les distorsions de concurrence entre les entreprises britanniques et européennes (“This will require a combination of substantive rules aligned with EU and international standards, adequate mechanisms to ensure effective implementation domestically, enforcement and dispute settlement mechanisms in the agreement as well as Union autonomous remedies, that are all commensurate with the depth and breadth of the EU-UK economic connectedness.”).

Le § 13 réaffirme l’attachement de l’Union à une coopération forte en matière de police, de coopération judiciaire, de défense et dans la gestion des affaires étrangères. Il est suggéré la mise en place d’un mécanisme du type “Security of Information Agreement” pour assurer l’échange de données entre le Royaume-Uni et l’UE. Dans ce cadre, la question de la protection des données doit être aussi abordée en assurant une véritable harmonisation normative (§ 14).

En dernier lieu, le Conseil européen rappelle son attachement à l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union européenne et de la compétence de la Cour de Justice (§ 15).

Soulignons que rien n’est dit sur la situation nord-irlandaise qui fera l’objet d’une attention particulière lors du Conseil européen de juin. Quant à Gibraltar, l’Espagne a obtenu que le Conseil européen en fasse explicitement mention afin d’obliger le Royaume-Uni à parvenir à un accord spécifique sur ce dossier (§ 1).

Le Conseil européen laisse enfin la porte ouverte à un accord de libre-échange ambitieux si le Royaume-Uni faisait bouger ses lignes rouges en faveur d’un maintien dans une union douanière.

Le texte intégral est disponible ici.

Les conséquences du Brexit sur les contrats internationaux : quelques réflexions par Mathieu Combet

16 mars 2018Actualités, Articles de fondFinances, Ordres juridiques, Rapports, Relations commerciales, Relations internationalesAurélien Antoine

Le 7 février 2018, une première étape a été franchie avec la signature des protocoles sur la mise en place d’une chambre internationale de commerce devant la Cour d’appel de Paris. Pour Nicole Belloubet, ministre de la Justice, il s’agit de rendre notre territoire « plus attractif aux yeux du monde »[1] afin de faire de Paris une place juridique majeure dans le règlement des contentieux internationaux[2]. Cette nouvelle chambre devrait être opérationnelle courant mars après la nomination de son président et de ses deux conseillers par le Conseil supérieur de la magistrature. La création de cette chambre répond incontestablement à une logique de modernisation et d’attractivité de la France.

Dans la mesure où le Royaume-Uni va prochainement quitter l’espace judiciaire de l’Union européenne, il y a une volonté de rapatrier vers Paris une partie du contentieux international qui est traité essentiellement à Londres. Sur ce point, le Procureur général de Paris, Catherine Champrenault, rappelle que le marché londonien des activités juridiques a généré un chiffre d’affaires de 16 milliards d’euros en 2016 faisant de Londres la première place juridique et financière du monde[3]. De son côté, l’Association des Marchés Financiers en Europe estime qu’1,3 milliards d’euros d’actifs bancaires sont basés au Royaume-Uni et qu’ils sont associés à l’offre transfrontalière de services et produits financiers à divers clients[4]. Or, ces services sont soutenus par un nombre considérable de contrats.

Il existe un enjeu important s’agissant de ces contrats internationaux puisqu’après le départ de l’Union européenne du Royaume-Uni le 29 mars 2019, les décisions qui seront rendues par les juridictions du Royaume-Uni devront bénéficier d’une exequatur pour qu’elles puissent produire des effets sur le territoire des États membres de l’Union. Une telle procédure peut paraitre contraignante pour certains opérateurs du commerce international et pourrait comporter des risques juridiques. Saisir directement une juridiction d’un État membre serait de nature à garantir une certaine sécurité juridique.

Ainsi, et pour satisfaire ces entreprises, la nouvelle chambre de commerce internationale évoquée sera compétente pour tous les litiges relatifs aux contrats du commerce international soumis au droit français ou à celui d’un autre État. L’usage de l’anglais sera autorisé pendant l’audience et pour l’échange de pièces. En revanche, si les actes de procédures sont rédigés en anglais, ils devront être systématiquement accompagnés d’une traduction en langue française. Notons que l’usage de l’anglais n’est pas exclusif et qu’une autre langue peut être choisie par les parties.

Dès lors, les parties, leurs conseils et les magistrats pourront s’exprimer dans une langue étrangère puisqu’une traduction simultanée sera prévue. Si les débats pourront se dérouler dans une langue étrangère, ce n’est pas le cas des actes de procédures et décisions qui devront être rédigés en français. En effet, l’article 2 de la Constitution rappelle que « la langue de la République est le français » et depuis l’Ordonnance de Villers-Cotterêts d’août 1539, la langue française est la seule langue autorisée pour tous les actes de procédures ainsi que pour rédiger les décisions rendues par les juridictions françaises. C’est la raison pour laquelle cette nouvelle chambre devra rendre ses décisions en français et qu’elles pourront être, le cas échéant, accompagnées d’une traduction dans une langue étrangère rédigée par elle-même.

Or, l’utilisation d’une langue étrangère devant les juridictions françaises n’a jamais été prohibée. En effet, l’article 23 du code de procédure civile dispose que « le juge n’est pas tenu de recourir à un interprète lorsqu’il connait la langue dans laquelle s’expriment les parties ». À l’évidence, les autorités françaises cherchent à attirer une partie du contentieux international sur notre territoire en accordant des moyens nécessaires à cette chambre. Si l’argument linguistique est majeur pour la promotion de cette nouvelle chambre composée de magistrats spécialisés en droit du commerce international et formés aux droits étrangers, il convient d’être attentif aux facteurs qui justifient la prétendue domination de la loi et des juridictions anglaises dans le contentieux international.

En effet, il existerait dans l’imaginaire du juriste l’idée selon laquelle il y aurait une corrélation entre l’utilisation de la langue anglaise dans les contrats internationaux et le fait de choisir le droit anglais pour les régir tout en donnant compétence aux les juridictions londoniennes. Certes, le recours au droit anglais dans les contrats internationaux est reconnu depuis de nombreuses années et il est, effectivement, le droit le plus utilisé par les grands opérateurs mais il n’est pas « ultra dominant » pour autant. Une étude attentive des clauses dans les contrats internationaux montre qu’il existe en réalité une répartition plutôt équilibrée entre les contrats fondé sur la Common law et ceux qui utilisent le droit continental[5]

Ainsi, le choix du droit anglais dans les contrats s’explique en raison de ses qualités et de sa structure ainsi que de l’expertise des magistrats britanniques pour le commerce international. D’ailleurs, cette réussite est bien antérieure à l’entrée du Royaume-Uni dans l’Union européenne et il est fort probable que le droit anglais restera toujours la référence après le départ des Britanniques de l’Union européenne.

Il ne s’agit pas de dire si un système est meilleur qu’un autre, mais de mettre en évidence le fait que la pratique contractuelle du système de Common law diffère de celle du droit continental et que chaque système présente des avantages et des inconvénients. Le propos est de souligner que la culture juridique en Angleterre n’est pas comparable à celle de la France et le fait de parler anglais devant une juridiction française ne changera rien à cela. Au contraire, si les opérateurs du commerce international choisissent à la fois le droit anglais et les juridictions londoniennes pour traiter leurs contentieux, c’est que le Royaume-Uni offre un environnement juridique qui répond à leurs attentes. La pratique montre, en effet, que les opérateurs choisissent la loi du for saisi en raison du centre de gravité du contrat. Il faut bien comprendre que le choix des opérateurs repose sur des critères cohérents et pragmatiques.

Selon cette approche, la création de cette nouvelle chambre devrait être l’occasion de promouvoir le droit continental et plus spécifiquement le droit français qui est parfaitement adapté au commerce international. Si montrer que la France a des juges qui parlent anglais ou connaissent le droit anglais est une chose, il en est une autre de montrer que nous avons des juridictions compétentes qui peuvent répondre aux attentes et aux exigences des opérateurs du commerce international. La preuve en est avec l’Ordonnance du 10 février 2016 portant réforme du droit des contrats, du régime général et de la preuve des obligations qui propose un droit des contrats à la fois réformé et modernisé[6]. Ainsi, le Brexit est l’occasion pour certains États membres de l’Union et la France en particulier de montrer aux grands opérateurs mondiaux que cette nouvelle chambre et le droit français constituent une alternative crédible au droit anglais et aux juridictions anglaises.

Mathieu Combet

[1] Communiqué de Presse du Ministère de la justice du 12 février 2018 (http://www.justice.gouv.fr/la-garde-des-sceaux-10016/inauguration-de-la-chambre-commerciale-internationale-31291.html)

[2]http://www.avocatparis.org/system/files/editos/protocoles_signes_creation_juridiction_commerciale_internationale_1.pdf

[3] Le Monde du Droit, 9 février 2018 (https://www.lemondedudroit.fr/decryptages/56152-creation-chambre-internationale-paris-centre-resolution-litiges-commerciaux.html)

[4] https://www.ukfinance.org.uk/wp-content/uploads/2017/10/BQB9-French-v2.pdf

[5] G. Cuniberti, « The International Market for Contracts: The Most Attractive Contract Laws », Nw. J. Int. L. & Bus. Vol. 34, 455 (2014) (http://scholarlycommons.law.northwestern.edu/njilb/vol34/iss3/3)

[6] https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000032004939&categorieLien=id

Un premier « accord » au forceps

13 décembre 2017Actualités, Articles de fondClauses Henry VIII, Cour de Justice, European Union (Withdrawal) Bill, Irlande du Nord, Michel Barnier, Négociations, Projet de loi, Relations commerciales, Relations internationales, Souveraineté du Parlement, Union européenneAurélien Antoine

« The end of the begin ». C’est ainsi que s’est exprimée avec soulagement, mais réalisme, la majeure partie des acteurs de l’accord conclu le vendredi 8 décembre 2017. Si Jean-Claude Junker et Michel Barnier n’ont pas manifesté de joie particulière, Mme May n’est pas parvenue à dissimuler une certaine allégresse plutôt à propos alors que les fêtes de la Nativité approchent.

Les inquiétudes étaient pourtant grandes. Le blocage de dernière minute du Democratic Unionist Party (DUP) a failli faire échouer l’issue de la première phase de discussions sur le Brexit, pendant que la Chambre des Lords rendait public son rapport sur la perspective d’un no deal qu’il a jugée sans ambages comme « profondément dommageable » pour le Royaume-Uni. Malgré ce contexte anxiogène, il convient de reconnaître que Mme May n’a pas ménagé sa peine pour obtenir un peu de répit avant la nouvelle année. Tout comme le mois de décembre termine une année et annonce la suivante, le document révélé par les deux parties prenantes au Brexit met fin à la première étape des négociations et en ouvre une seconde qui devrait être plus substantielle et, par voie de conséquence, encore plus difficile à conduire.

Quoi qu’il advienne de la suite, la task force a donc considéré que les échanges menés depuis le printemps 2017 sont apparus comme suffisants pour que la future relation commerciale entre l’Union européenne et le Royaume-Uni soit abordée. Un rapport conjoint des deux parties est venu traduire les promesses réciproques sur le droit des citoyens européens et britanniques, la frontière entre les deux Irlande, et le solde de tout compte. La nature du texte publié, et son contenu doivent être révélés pour comprendre où en est le Brexit au crépuscule de cette année 2017 qui fut riche en rebondissements.

– La nature du « joint report »

Le document diffusé par la task force de l’Union européenne et le Gouvernement britannique est une description des points sur lesquels les deux camps se sont mis d’accord. En aucun cas il ne s’agit d’un traité, ou même d’un projet de traité qui n’est prévu au plus tôt qu’en octobre 2018. Ni les institutions de l’Union, ni celles du Royaume-Uni n’auront à conférer à ce rapport une valeur juridique contraignante. Le paragraphe 96 indique seulement qu’il devra être confirmé par le Conseil européen des 14 et 15 décembre 2017. Purement politique, le terme de la première phase des négociations ne scelle rien si ce n’est une volonté conjointe des négociateurs de retenir un cadre dont il convient de rappeler le contenu.

– Le contenu du « joint report »

Quantitativement, le rapport comprend 16 pages et 96 paragraphes divisés en quatre parties. Les trois premières visent les trois problématiques prioritaires du mandat donné par les institutions de l’Union à l’équipe dirigée par Michel Barnier. La dernière regroupe l’ensemble des sujets abordés par les deux parties, mais non traités dans le détail. L’analyse quantitative des développements consacrés à telle ou telle question est révélatrice de l’état réel de l’avancement concret des discussions. C’est ainsi que les droits des citoyens et le solde de tout compte occupent l’essentiel des propositions, tandis que la frontière entre les deux Irlande tient en trois pages seulement.

1/ Sur le droit des citoyens européens et britanniques (§§ 6 à 41), le rapport recèle peu de surprises pour qui suit les négociations depuis les premiers jours. Des critiques ont été formulées en raison du rejet de certaines revendications des citoyens britanniques établis dans un État membre. Des précisions utiles sont apportées néanmoins, de même que des éléments juridiques qui suscitent quelques interrogations. Le dispositif prévu afin de maintenir les droits acquis de citoyens est plutôt détaillé autour de trois principes rappelés par Michel Barnier : « une application réciproque pour les citoyens de l’UE au Royaume-Uni et pour les Britanniques dans l’UE ; aucune discrimination basée sur la nationalité ; (et) une date d’échéance (« cut-off date ») fixée à la date du retrait britannique, même si elle pourrait être adaptée dans le contexte d’une possible période de transition ». Le but est de préserver la situation des citoyens européens et de leurs proches (notamment au sens de l’article 2 la Directive 2004/38/EC) résidant, travaillant et étudiant au Royaume-Uni avant la date de l’accord de retrait qui sera conclu (voy. les exemples donnés par Michel Barnier). La même logique prévaut pour les sujets britanniques établis dans un État membre de l’Union européenne. Il est intéressant de noter que le rapprochement entre citoyens résidant déjà au Royaume-Uni et leurs proches devra être facilité par la législation nationale, y compris après le retrait. Durant la période de transition de deux ans vers le Brexit, un dispositif administratif spécial est prévu pour garantir les droits reconnus précédemment. Il s’agira de la Commission à l’échelon européen et d’une autorité publique indépendante au Royaume-Uni (§ 40). Le rapport renvoie à la note technique réalisée par l’administration britannique pour aborder les détails concrets. L’obtention du statut transitionnel doit satisfaire les exigences de facilité d’accès, de souplesse, de proportionnalité, de transparence, et de coût limité pour les demandeurs. Tout à fait logiquement, le refus ou les désaccords qui résulteront de la mise en œuvre de cette procédure pourront faire l’objet d’un recours juridictionnel.

La question qui se pose alors est de savoir quelle est, dans ce dispositif, la place de la Cour de Justice, seule compétente pour interpréter le droit de l’Union applicable en l’espèce, c’est-à-dire la Directive 2004/38/EC et les normes annexes comme les règlements en matière de protection sociale (règlement du Parlement et du Conseil n° 883/2004 et 987/2009). Il en découle une seconde interrogation : comment les institutions britanniques vont-elles être contraintes de respecter l’accord de retrait ? C’est sur ce point que le « joint report » est riche d’enjeux pour ceux qui s’intéressent aux conséquences constitutionnelles de son contenu.

En premier lieu, il est indiqué que l’accord de retrait sera transcrit dans le droit national. Si une telle disposition devait demeurer in fine, le traité international lierait donc le Parlement britannique. Plus encore, le paragraphe 36 énonce que « une fois que le projet de loi (incorporant l’accord de retrait) sera adopté, les dispositions relatives aux droits des citoyens seront effectives en tant que législation primaire et prévaudront sur toute législation contradictoire ou incompatible jusqu’à ce que le Parlement abroge expressément cette loi dans l’avenir ». Autrement dit, le futur texte transposant l’accord ne pourra être abrogé implicitement dans une logique qui n’est pas sans rappeler celle du jugement Factortame n° 2 de la Chambre des Lords. Cette assertion n’est pourtant qu’une pétition de principe sans valeur juridique, et ce, pour trois raisons. Tout d’abord, le rapport n’est pas l’accord : il indique simplement ce vers quoi il faudra tendre à l’échéance d’octobre 2018. Ensuite, le droit britannique, en droit international, est dualiste. Le traité de retrait, même ratifié, n’aura pas d’application directe en droit interne. Pour cela, il faudra qu’il fasse l’objet d’une transposition expresse par le Parlement. Enfin, dans la droite ligne de ce qui précède, il appartiendra souverainement aux deux chambres de Westminster de décider s’il intègre l’accord dans l’ordre juridique interne. Ces quelques rappels sont de nature à mieux évaluer l’événement du 8 décembre 2017 : ce n’est qu’un canevas commun qui peut être potentiellement dénoncé à tout moment et qui ne préjuge en rien de ce que voteront les parlementaires britanniques, tout comme les institutions de l’Union européenne et les 27 États membres qui devront également se prononcer. Last but not least, une inconnue demeure : comment assurer la pleine conformité de la loi sur le retrait de l’Union européenne actuellement en discussion à Westminster avec celle qui sera adoptée pour transposer l’accord UE/Royaume-Uni ? Des incohérences pourraient émerger et il sera sans doute assez difficile pour les parlementaires britanniques de les surmonter, quand bien même la seconde loi devrait s’imposer à la première en application du § 36 (voy. l’excellent post de Mark Elliott sur ce point).

En second lieu, il est indiqué que les citoyens britanniques pourront invoquer l’accord devant les juridictions britanniques. À cela rien d’étonnant. En revanche, comme le rapport prévoit que plusieurs normes de l’UE seront applicables, le rôle de la Cour de Justice est considéré comme incontournable. S’il appartiendra bien aux juridictions britanniques de veiller au respect du traité qui sera du droit national, elles devront toujours se conformer à la jurisprudence de la Cour jusqu’au retrait effectif et en tenir compte après (§ 38). Un mécanisme de renvoi préjudiciel facultatif sera mis en place pour une durée de 8 ans à partir de la date du Brexit afin de permettre aux tribunaux qui le souhaitent d’interroger la Cour sur l’interprétation de l’accord. La temporalité retenue coupe la poire en deux entre les exigences britanniques (5 ans) et celles de l’Union européenne (15 ans). Notons au passage que le paragraphe 39 institutionnalise le dialogue informel entre les juridictions (« Consistent interpretation of the citizens’ rights Part should further be supported and facilitated by an exchange of case law between the courts and regular judicial dialogue. »), et prévoit la tierce intervention du Gouvernement britannique et de la Commission devant la Cour de Justice pour l’un et les juridictions britanniques pour l’autre.

Les derniers passages du rapport qui viennent d’être décrits ont de quoi heurter la susceptibilité des brexiteers. Alors qu’ils prônaient l’exclusion définitive de la compétence de la Cour dès le jour du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, elle sera maintenue bien au-delà :

– d’une part, il y a de fortes chances qu’une période de transition d’au moins deux ans soit prévue par le futur accord. Or durant cette période, la Cour de Justice devrait conserver sa pleine compétence ;

– d’autre part, outre les huit années qui devraient être celles d’un intense dialogue entre juridictions européennes et nationales, la jurisprudence de la Cour continuera d’être une source d’interprétation pour les tribunaux britanniques après la date effective du Brexit. Si d’aventure le traité final validait une telle configuration, ce serait un échec majeur pour les tenants d’un hard Brexit. Ils pourraient s’avérer être tout aussi perdants en application des stipulations relatives à la frontière irlandaise.

2/ Sur la frontière entre les deux Irlande (§§ 42 à 56), le rapport confirme les intentions des deux parties de sauvegarder l’accord du Vendredi Saint et d’exclure le rétablissement de toute frontière. Les droits des citoyens irlandais (de la République d’Irlande comme de l’Irlande du Nord) seront préservés et devront faire l’objet d’un traitement particulier lors des négociations à venir. L’intérêt du passage portant sur le sujet irlandais ne tient pas aux modalités pratiques indispensables pour garantir l’intégrité du processus de paix (précisions au demeurant tout à fait lapidaires en comparaison des détails produits sur les deux autres problématiques). L’enjeu réside plutôt dans la mise en perspective de deux paragraphes qui révèle une grande ambiguïté. Selon le paragraphe 45, « le Royaume-Uni respecte l’appartenance de l’Irlande à l’Union européenne et tous les droits et obligations qu’elle implique, en particulier l’adhésion au Marché commun et à l’Union douanière. Le Royaume-Uni rappelle également son intention de préserver l’intégrité de son marché intérieur et de la place de l’Irlande du Nord en son sein, puisque le Royaume-Uni quitte le Marché commun et l’Union douanière de l’Union européenne. » L’énoncé ne poserait pas de difficultés particulières s’il n’était pas expliqué au paragraphe 49 « que le Royaume-Uni s’engage à protéger la coopération nord-sud et de la garantir en évitant l’établissement d’une frontière physique. Tout accord futur doit être compatible avec ces objectifs principaux. (…) Si cela n’est pas possible, le Royaume-Uni devra proposer des solutions spécifiques applicables au contexte original de l’île irlandaise. En l’absence d’accord, le Royaume-Uni maintiendra un alignement complet avec les règles du Marché intérieur et de l’Union douanière qui, maintenant et à l’avenir, préserve la coopération nord-sud, l’ensemble de l’économie de l’île et le Traité de 1998. »

La lecture combinée des deux passages cités est une illustration magistrale de ce que peut produire la discussion diplomatique : dire tout et son contraire en quelques lignes pour ménager les susceptibilités de toutes les parties. En l’espèce, Mme May devait absolument tenir compte des desiderata du DUP qui refusait catégoriquement que l’Irlande du Nord puisse bénéficier d’un statut spécifique au sein d’un Royaume-Uni hors de l’Union européenne. Tel est l’objet du paragraphe 45 : faire en sorte que Mme May sauve son alliance avec un parti qui représente pourtant bien peu de chose à l’échelle des îles britanniques et de l’Union européenne. Cependant, ce positionnement, justifié par de pures considérations politiciennes et circonstanciées, ne saurait porter atteinte à un acquis bien plus fondamental (et de nature constitutionnelle), à savoir la préservation de la paix en Irlande. Le paragraphe 49 a donc pour finalité de rassurer la République d’Irlande et l’Irlande du Nord, quitte à ce que sa portée soit en totale contradiction avec le paragraphe 45. En effet, si aucun consensus n’intervient sur le sort de la frontière irlandaise, ce sont bien les règles du Marché commun et de l’Union douanière qui continueront de s’appliquer. Dès lors, la vision simple d’une République d’Irlande dans le Marché commun d’une part, et une Irlande du Nord qui ne serait intégrée qu’au seul marché britannique, d’autre part, n’est pas crédible. Allons encore plus loin : le paragraphe 49 pourrait symboliser le choix d’un Brexit doux dans lequel le Royaume-Uni accepterait l’application des règles du Marché commun et de l’Union douanière. En effet, le syllogisme suivant pourrait être suivi : le DUP souhaite qu’il n’y ait pas de régime juridique distinct entre les composantes du Royaume-Uni. L’accord de retrait devra prévoir que, si aucune solution n’est trouvée pour l’Irlande du Nord, le Marché commun et l’Union douanière continueront de s’imposer à l’île. Par conséquent, pour éviter un traitement différencié, le Royaume-Uni devra aussi s’y conformer.

Mme May n’a fait donc que reculer l’échéance d’un affrontement frontal avec les unionistes nord-irlandais. La contradiction intrinsèque du rapport conjoint devra être levée. Selon nous, elle ne peut l’être que par la dénonciation de l’actuelle alliance entre les tories et le DUP. Quant au statut de l’Irlande du Nord, plusieurs possibilités s’offrent aux négociateurs sans qu’aucune ne soit aisément envisageable : l’adoption d’un statut sui generis dont il est difficile d’imaginer le contenu, le maintien du statu quo ante dans le cadre d’un soft Brexit qui n’est pas compatible avec le souhait du Royaume-Uni de sortir du Marché commun, ou le rétablissement des frontières qui viole l’arrangement constitutionnel nord-irlandais. En conclusion, le « joint report » apporte plus d’incertitudes que de solutions. Le contraste avec les développements sur le solde de tout compte n’en paraît que plus grand.

3/ Le solde de tout compte (§§ 57-86) fait l’objet d’une explication détaillée dans la mesure où les négociations ont été plus approfondies. Comme nous le soutenions dans un précédent billet, le sort des budgets européens et britanniques est sans doute apparu plus urgent que les autres sujets… Les bases du calcul de la facture et de ses modalités de règlement ont été clairement fixées. Nous renvoyons le lecteur au rapport pour appréhender ces aspects particulièrement techniques et reproduisons les lignes directrices fournies par Michel Barnier dans sa conférence de presse :

« Aucun État membre n’aura à payer davantage ou à recevoir moins à cause du Brexit. (…) Le Royaume-Uni honorera tous les engagements pris durant son membership. (…). Sur cette base, nous nous sommes mis d’accord : (…)
– Sur la liste les composantes du règlement financier ; sur les principes pour calculer la valeur et les paiements ; sur les conditions de la participation du Royaume-Uni aux programmes du cadre financier pluriannuel en cours 2014-2020, au-delà donc de la date du retrait ; (…) et sur les arrangements relatifs à la Banque européenne d’investissement, la Banque centrale européenne, au Fonds européen de développement qui est notre outil de solidarité, en particulier avec l’Afrique, au Fonds pour l’Afrique et à la Facilité pour les réfugiés en Turquie.
– Concernant le budget de l’Union de 2014 à 2020, le Royaume-Uni contribuera aux budgets annuels 2019 et 2020 de l’Union, comme s’il était resté un État membre. Il s’engage aussi à financer sa part du reste à liquider et le passif, tels qu’ils seront calculés à la fin de 2020. Le passif éventuel sera quant à lui calculé à la date de sortie du Royaume-Uni de l’Union. »

Aussi explicite soit-elle, la méthode d’évaluation ne permet pas de fournir un chiffre déterminé du solde de tout compte. Il devrait osciller entre 30 et 45 milliards de Livres, les rapports les plus complets donnant une fourchette plus large entre 25 et 65 milliards en prenant en compte tous les scénarios possibles. Ce qui est désormais acquis, c’est que le Royaume-Uni s’engage bien dans la voie d’un paiement à l’Union européenne, contrairement aux affirmations répétées et abusives des brexiteers.

Conclusion :

Le rapport conjoint n’a sans doute pas encore révélé toutes ses potentialités et tous ses écueils. Il faut le considérer pour ce qu’il est : un document de travail qui fixe un cap et des règles du jeu pour les dossiers les plus urgents. Peu de choses sont dites sur l’Euratom, la coopération judiciaire en matière civile et commerciale ou dans le domaine criminel, les procédures administratives, les aspects institutionnels, les droits de propriété intellectuelle, les marchés publics, l’usage des données et la protection des informations obtenues avant le retrait. Le texte est aussi peu loquace sur la période de transition. Le président du Conseil, Donald Tusk, a seulement rappelé qu’il s’agissait d’une éventualité dans laquelle le droit de l’Union continuera de s’appliquer pleinement.

Plus largement, la publication du « joint report » autorise à faire un bilan de cette première séquence du Brexit. Le sentiment général qui nous anime est celui de la perte d’un temps précieux pour un résultat somme toute assez prévisible. La faiblesse du gouvernement conservateur et son amateurisme en sont les principaux responsables. En revanche, les négociateurs de l’Union nous ont paru volontaristes et rigoureux dans un contexte où le projet européen ne semble pas pâtir du Brexit, bien au contraire.

Au Royaume-Uni, à peine le rapport publié et commenté, de nouvelles dissensions, contre-vérités et menaces ont émané de la classe politique. Mme May continue de tirer profit de ces divisions et autres pugilats parfois bien inutiles. Elle devra pourtant surmonter les coalitions de circonstances lors de la discussion toujours en cours sur le European Union (Withdrawal) Bill et dont le but affiché est de voter des amendements renforçant le contrôle du Parlement sur l’Exécutif. Une première modification au texte a d’ailleurs été convenue en vue de la création d’une commission chargée de contenir le recours aux clauses Henry VIII soit pondéré. La Première ministre devra aussi expliquer comment préserver son alliance avec un parti unioniste nord-irlandais qui devient de plus en plus gênant, tout comme certains membres de son cabinet. Si 2017 ne fut pas de tout repos, l’année 2018 s’annonce encore plus périlleuse.

P.S. : Quelques heures après la publication de ces lignes, la Chambre des Communes a infligé un revers d’importance au Gouvernement en adoptant un amendement au projet de loi relatif au retrait de l’Union européenne. Celui-ci autorise les parlementaires à voter sur le contenu de l’accord de retrait (amendement n° 7 de Dominic Grieve adopté par 309 voix contre 305). En voici le texte complet : les pouvoirs du Gouvernement nécessaires à la mise en œuvre du Brexit ” ne pourront être exercés qu’après l’adoption par le Parlement d’une loi approuvant les termes finaux de l’accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne.”

À lire : l’article du Directeur de l’Observatoire dans la revue Esprit sur le Brexit et les valeurs britanniques

7 décembre 2017Actualités, BibliographieAnglosphère, Cour suprême, Débats parlementaires, Élections, Miller, Prérogative royale, Relations commerciales, Relations internationales, Société britannique, Souveraineté du Parlement, Union européenneAurélien Antoine

Le Pr Aurélien Antoine a participé au numéro de décembre de la revue Esprit consacrée au sujet “Nous, l’Europe et les autres”. Il a produit un article intitulé “Le Brexit : une affirmation des valeurs britanniques ?” (pp. 100 et suivantes). Les lecteurs auront l’occasion de retrouver des contributions passionnantes de Marcel Hénaff, professeur de philosophie à l’Université de Californie, Albert Bastenier, professeur de sociologie à l’Université de Louvain, Caroline Emcke, écrivaine et journaliste allemande, Ivan Krastev, chercheur à l’Institut des Sciences humaines de Vienne, Olivier Mongin, écrivain et ancien directeur de la revue Esprit, et Fabrice de Marigny, avocat à la Cour et ancien membre de l’Autorité des Marchés Financiers. Le sommaire détaillé est accessible à l’adresse suivante :

http://www.esprit.presse.fr/tous-les-numeros/nous-l-europe-et-les-autres/2017_12#

Progrès sur le solde de tout compte ; inquiétudes sur la question de la frontière irlandaise

4 décembre 2017ActualitésArt. 50 TUE, Commission, Écosse, Irlande, Irlande du Nord, Michel Barnier, Négociations, Relations internationalesAurélien Antoine

Le nerf de la guerre prend presque invariablement le pas sur la sauvegarde de la paix. Cette loi intemporelle qui connaît peu d’exceptions dans les relations entre les États s’illustre avec une particulière acuité dans le cadre des négociations sur le Brexit. C’est ainsi qu’il semble que l’Union européenne et le Royaume-Uni pourraient rapidement trouver une issue, tandis que la problématique relative à la frontière entre les deux Irlande suscite des tensions toujours plus vives.

Selon Michel Barnier, il n’est pas exclu qu’un accord intervienne sur la facture que le Royaume-Uni est censé régler à l’Union européenne. La somme retenue serait d’environ 60 milliards d’euros. Le schéma reproduit à la fin de ce billet permet d’en comprendre le contenu précis et de discuter des fondements de l’exigence européenne. Un peu plus du tiers de la note à honorer résulte de l’engagement budgétaire européen du Royaume-Uni confirmé par Mme May lors de son discours de Florence. Un peu moins de la moitié correspond à la prévision de ce que devra liquider le Royaume-Uni jusqu’à ce que le Brexit soit complètement soldé. Le reste recouvre les autres obligations financières (notamment les retraites des fonctionnaires britanniques travaillant pour l’Union européenne). Le montant de la facture fait débat, de même que sa base juridique. En effet, l’article 50 n’indique rien sur le calcul d’un solde de tout compte en cas de divorce entre l’UE et un État membre. C’est l’argument souvent avancé par les brexiteers les plus intransigeants pour exclure toute obligation financière à la charge du Royaume-Uni. Ce prisme, non dénué de logique, peut être critiqué. Selon l’article 50, « à la lumière des orientations du Conseil européen, l’Union négocie et conclut avec cet État un accord fixant les modalités de son retrait, en tenant compte du cadre de ses relations futures avec l’Union. » Par conséquent, si les institutions visées exigent le règlement d’un solde de tout compte à la task force, cette dernière a l’obligation juridique de parvenir à la réalisation de cet objectif. Autrement dit, alors même que le Gouvernement britannique n’est contraint par aucune exigence légale précise au-delà du jour effectif du Brexit, tel n’est pas le cas de Michel Barnier et de son équipe. Ce type de décalage inhérent à logique du droit de l’Union (préservation de l’intérêt général communautaire/intérêts nationaux) est exacerbé dans le contexte de la sortie de l’Union européenne d’un État membre « en partance ». La clef de voûte de la résolution du problème réside donc dans la question de savoir quand le Brexit sera effectif et ce que l’on entend par « effectif ». Or, en annonçant assez rapidement la nécessité d’une phase de transition, les Britanniques ont de facto renforcé le flou sur cette effectivité et le montant précis de la facture à régler. S’il paraît difficilement contestable que le Royaume-Uni doive payer quelque chose, la somme qui sera versée ne peut être, pour l’heure, que spéculative et sera naturellement distincte selon qu’un accord sera trouvé ou non entre les deux parties. Dans le premier cas, la « Brexit bill » sera vraisemblablement une évaluation qui pourra évoluer au fur et à mesure de l’écoulement de la période transitionnelle (si celle-ci est acquise). Dans le second cas, les Britanniques ne seront contraints de solder que le reliquat budgétaire par lequel ils étaient déjà liés, si tant est que l’engagement contracté au moment où le Royaume-Uni était un État membre s’impose lorsqu’il est sorti de l’Union européenne. Avec le recul, Mme May, confirmant l’approche de son prédécesseur, a éclairci la situation lors de son discours de Florence en admettant respecter l’engagement budgétaire pour 2019-2020. Cependant, la parole est politique : un retour en arrière potentiel n’est pas à exclure, surtout si la Première ministre vient à démissionner. L’accès d’un hard brexiteer au 10 Downing Street pourrait relancer le débat sur le montant minimum dû et dont la liquidation prendra des années, même après le Brexit (que nous songions simplement aux pensions des « futurs anciens » fonctionnaires britanniques des institutions européennes).

Le sujet du solde de tout compte implique aussi une réflexion quant à la nature de l’obligation juridique qui pèse sur la task force. Qu’adviendrait-il si elle ne parvient pas à satisfaire les demandes des institutions de l’Union fixées dans la feuille de route ? Aucune sanction juridique n’est prévue et il n’existe pas de moyen de contraindre l’État sortant à conclure un accord. Finalement, l’énoncé juridique ne peut trouver d’issue que sur le terrain politique.

La même appréciation prévaut pour le second problème, c’est-à-dire la frontière entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande. Toutefois, la question est autrement plus épineuse que la précédente dans la mesure où aucune solution ne se dessine à l’horizon du terme de la première phase des négociations. La dernière entrevue entre Jean-Claude Juncker et Mme May s’est soldée par un échec. Trois motifs majeurs l’expliquent. Le premier est la faiblesse de Mme May qui a été contrainte de suspendre les échanges avec le Président de la Commission sous la pression du Parti unioniste irlandais, l’allier des conservateurs britanniques hostile à tout statut dérogatoire applicable à l’Irlande du Nord. La deuxième raison tient à la grande précarité politique qui touche les deux gouvernements irlandais. Le troisième motif est l’incapacité de Whitehall de trouver un arrangement juridique qui garantirait l’accord du Vendredi Saint tout en parvenant à satisfaire le souhait exprimé par les électeurs lors du référendum de limiter l’afflux d’immigrés européens. Or la pérennisation de la libre circulation entre les deux Irlande pourrait très bien constituer une porte d’entrée pour les citoyens des États membres ayant pour objectif de pénétrer en Grande-Bretagne. Il faudrait alors imaginer une frontière entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni, ce qui paraît peu concevable. Outre l’hostilité de l’Écosse à cette idée, elle pourrait accélérer le processus de réunification de l’île, ce que Londres exclut pour l’heure. L’imbroglio irlandais ne peut être résolu que par un soft Brexit et une inventivité juridique qui doit dépasser la seule confirmation du maintien de la zone commune de voyage. À cet égard, le Gouvernement britannique s’est refusé à y réfléchir tant que les discussions avec les l’UE ne sont pas plus avancées sur la nature de la future relation entre les deux parties. Il est également bloqué, nous l’avons vu, par le DUP. Pour certains Irlandais, les Anglais font primer les préoccupations économiques sur la nécessité de sécuriser la paix en Irlande.

Hormis par la confirmation de la zone commune de voyage, la solution pourrait passer par le maintien de l’union douanière entre les deux parties irlandaises et l’établissement d’un statut spécifique pour les citoyens européens non irlandais résidant en République d’Irlande et au Royaume-Uni. Ce statut d’exception devrait déterminer des conditions d’enregistrement pour garantir la liberté de circulation. Un dialogue sérieux entre les deux pays est désormais indispensable en marge des négociations sur les Brexit. Est alors corroboré ce que nous soutenions ici ou là dès l’annonce des résultats du référendum du 23 juin 2016 : le défi le plus important et le plus complexe que doit surmonter le Royaume-Uni est la préservation de la paix en Irlande. Le Gouvernement britannique s’exposerait à une grave crise si d’aventure il traitait l’Irlande par la même attitude hautaine qui a prévalu pendant des siècles. La tendance actuelle de la majorité des tories qui consiste à faire prévaloir l’alliance politicienne avec le DUP sur les bons rapports avec Dublin n’est en l’espèce guère encourageante.

Design : The Guardian, 29 novembre 2017.

La conférence éclairante d’Ivan Rogers à l’Hertford College d’Oxford

28 novembre 2017Actualités, Articles de fond, BibliographieDavid Cameron, Nationalisme, Négociations, Relations commerciales, Relations internationales, Société britannique, Sociologie politique, Tony BlairAurélien Antoine

Nous proposons à nos lecteurs une retranscription écrite en anglais de la conférence donnée par Sir Ivan Rogers à l’Hertford College d’Oxford le 24 novembre 2017. Elle portait essentiellement sur le référendum du 26 juin 2016 voulu par David Cameron. Ce discours intégrait le cycle de conférences passionnant relatif aux premiers ministres britanniques et l’Europe. Rappelons que Ivan Rogers était l’ambassadeur du Royaume-Uni auprès de l’Union européenne. Suspicieux à l’égard de la politique menée par son Gouvernement dans le cadre des négociations sur le Brexit, il avait démissionné de son poste le 3 janvier 2017. Le propos reproduit ici est particulièrement riche d’enseignements sur les coulisses de la décision de David Cameron et sa conception de l’Europe. Ivan Rogers souligne également le rôle des institutions économiques et financières dans la promotion de l’immigration d’Europe de l’Est, l’un des motifs majeurs invoqué par les partisans du leave pour convaincre les électeurs de la pertinence de leur engagement. L’ancien ambassadeur n’hésite pas non plus à souligner les contradictions des brexiteers et son pessimisme quant à la réussite à court terme du Brexit.

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OBSERVATOIRE DU BREXIT

Groupe de recherche sur le Royaume-Uni et l’Union européenne post-Brexit