Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés
À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, la décision de la Haute Cour d’Irlande relative à l’Illegal Migration Act 2023, la débâcle électorale du parti Conservateur, l’annonce surprise de la date des prochaines élections générales et les conséquences des tensions du Parlement d’Holyrood sur l’exécutif écossais.
Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés
À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, le statut de Gibraltar, la deuxième étape de l’entrée en vigueur des contrôles sur les produits agricoles européens, la suite (et la fin provisoire) de la saga rwandaise et les tensions au sein des Parlements de Westminster et Holyrood.
Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés
À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, le Northern Ireland Troubles (Legacy and Reconciliation) Act 2023 et le Dillon Case, les suites de la saga du Safety of Rwanda (Asylum and Immigration Bill) et les secousses de la majorité conservatrice, quelques mois avant les prochaines élections générales.
Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés
À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, la mise en œuvre des contrôles des marchandises européennes, la re-négociation des accords de commerce avec l’Irlande du Nord, les suites du scandale de l’entreprise Post Office et de la saga du Safety of Rwanda (Asylum and Immigration Bill) et la crise enclenchée par le speaker de la Chambre des Communes, Lindsay Hoyle.
Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés
À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit ce mois-ci, le point sur la retained EU law (devenue Assimilated EU Law), le scandale de l’entreprise Post Office, un aperçu de biographie juridique de Keir Starmer et un suivi du Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill.
Par Aurélien Antoine
Alors qu’en France la conjonction des oppositions d’une assemblée difficilement maîtrisable a emporté un échec cuisant du ministre de l’Intérieur, Gérald Darmanin, du fait d’une motion préalable de rejet du texte sur l’immigration, la discipline partisane au Royaume-Uni a permis l’adoption en deuxième lecture d’un projet inique prévoyant l’expulsion vers le Rwanda des migrants demandeurs d’asile en situation irrégulière (Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill).
Outre l’atteinte aux droits des migrants qu’il provoque, ce projet de loi est également en complet porte-à-faux avec deux principes essentiels de la Constitution britannique : la séparation des pouvoirs et la prééminence du droit.
Le texte vise à contourner l’arrêt de la Cour suprême du Royaume-Uni qui avait bloqué la mise en œuvre par le gouvernement d’un protocole d’accord conclu avec le Rwanda qui acceptait, moyennant finances, d’accueillir les individus déplacés. Les juges ont considéré à l’unanimité que ce pays n’assurait pas la sûreté des sujets de droit au regard de la législation nationale et des traités internationaux ou européens ratifiés par le Royaume-Uni. La juridiction suit en cela la Cour européenne des droits de l’Homme qui avait empêché qu’un premier avion ne décolle durant l’été 2022 en raison d’un risque imminent de refoulement des migrants vers un État qui ne protège pas suffisamment les droits et libertés fondamentaux. La très droitière ministre de l’Intérieur de l’époque, Suella Braverman, et l’aile droite du parti conservateur avaient alors multiplié les invectives à l’encontre des juges et du droit européen en continuant de soutenir qu’il faudrait adopter un texte emportant la sortie au moins partielle du système de la Convention européenne des droits de l’Homme. Malgré l’éviction de Suella Braverman à l’occasion du remaniement de la mi-novembre, le gouvernement a déposé un projet de loi visant à surmonter les critiques des ultraconservateurs. Le Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Bill prévoit la non-application de plusieurs dispositions de la Convention. Sur le fondement d’un traité conclu de façon express avec le Rwanda le 6 décembre 2023, il précise surtout que la situation qui y prévaut est sûre pour les migrants. Ce texte viole frontalement la Convention et d’autres traités internationaux préservant les droits humains. De surcroît, en affirmant péremptoirement que le Rwanda est un État sûr, le projet de loi empêche les juridictions de vérifier le bien-fondé des décisions ministérielles d’expulsion. En effet, la souveraineté de l’appréciation des faits par le Parlement de Westminster induit qu’aucune juridiction ne peut en prendre le contre-pied. Dans des démocraties où le gouvernement émane d’une majorité solide au Parlement, les erreurs manifestes potentiellement commises par l’Exécutif, même sur le fondement d’une loi, sont souvent contrôlées par le juge via le contrôle de constitutionnalité. Au Royaume-Uni un tel contrôle n’existe pas, mais la culture parlementaire, les usages, l’éthique et la morale politiques pallient efficacement et depuis des siècles les conséquences extrêmes de la souveraineté du Parlement. La loi sur les droits humains de 1998 (qui transpose la Convention européenne des droits de l’Homme dans l’ordre juridique interne et qui permet au juge de faire cesser les violations législatives aux droits et libertés garantis) est venue parfaire les progrès de la prééminence du droit et de la protection des minorités dans le respect de la tradition juridique britannique.
Avec le Safety of Rwanda Bill, le gouvernement dirigé par Rishi Sunak n’est finalement pas plus vertueux que ses prédécesseurs. Perçu comme modéré par rapport à Boris Johnson ou Liz Truss, l’actuel Premier ministre est en train de faire valider un texte qui préjudicie de façon inédite aux droits et libertés des personnes en état de faiblesse. Le parti conservateur qui est censé être le garant des valeurs traditionnelles de la société britannique se range une fois de plus derrière un leader obnubilé par la prochaine échéance électorale au point de sacrifier par pertes et profits l’acquis multiséculaire du libéralisme politique et constitutionnel du Royaume-Uni. Après les errements de la gestion de la pandémie de Covid-19 par Boris Johnson et l’invraisemblance de la gestion des affaires publiques par Liz Truss, l’actuel Premier ministre et son équipe poursuivent l’entreprise délétère d’un retour du nasty party (« parti des vilains ») né sous l’ère Thatcher et vis-à-vis duquel les conservateurs avaient su, un temps, prendre leurs distances.
Il faut espérer que les contre-pouvoirs au gouvernement réussissent à ralentir les sombres desseins de Rishi Sunak. Dans la mesure où le projet de loi n’était pas explicitement annoncé dans le programme électoral de 2019 des tories, la Chambre des Lords pourrait s’y opposer durablement. En outre, malgré les restrictions majeures apportées à l’office des juges dans leur capacité à contrôler les actes administratifs adoptés en application de la loi, ils seront certainement saisis par des migrants afin d’accéder à la Cour européenne des droits de l’Homme au terme de l’épuisement des voies de recours nationales. Rishi Sunak sait sans doute que la montre joue contre lui. Il pourra néanmoins tirer électoralement profit des obstacles à la mise en œuvre de la loi. Il aura beau jeu, à l’instar de Boris Johnson, d’opposer « le peuple » dont le gouvernement se prétendrait le porte-voix, aux juges non élus déconnectés des réalités. Dans ce marasme, ce n’est pas sans ironie que, une fois encore, ce soit le monarque qui, par une visite aux Royal Courts of Justice qui est tombée à point nommé le 14 décembre, a insisté sur l’importance du respect du principe de rule of law et de l’indépendance des juges…
Au Royaume-Uni comme ailleurs en Europe et en Occident, l’exploitation cynique des plus faibles et de « l’étranger » continue de prospérer au risque d’approfondir encore un plus les fractures sociales et de renier l’héritage humaniste européen.
Par Aurélien Antoine
Le 14 juin 2022, la Cour européenne des droits de l’Homme avait adopté des mesures conservatoires d’urgence à l’encontre du Royaume-Uni dans le cadre de la mise en œuvre d’un protocole d’accord avec le Rwanda sur les demandeurs d’asile dont la demande n’a pas été accueillie par les autorités britanniques. La Cour a imposé le respect d’un délai d’au moins « trois semaines », afin que soit rendue « la décision nationale finale (de la) procédure de contrôle juridictionnel en cours » outre-Manche[1]. Cinq mois plus tard, la Cour suprême du Royaume-Uni a mis un terme au versant interne de ce contentieux. Après un jugement de la High Court favorable au gouvernement et un arrêt contraire de la Court of Appeal, le sort des migrants demandeurs d’asile au Royaume-Uni était entre les mains des Supreme Justices qui ont en fin de compte confirmé la position de la juridiction d’appel. Cet échec contentieux pour le gouvernement dont il faut présenter l’économie générale a provoqué une réaction du gouvernement qui pourrait s’avérer pertinente politiquement à défaut de l’être juridiquement.
1. Économie générale de la décision de la Cour suprême
Les cinq juges confirment la conclusion de la Court of Appeal. Cette dernière avait fait droit à l’appel des plaignants sur le fondement des carences du système d’asile du Rwanda qui recèlerait des risques réels de refoulement des personnes concernées vers leur pays d’origine où ils pourraient faire face à des persécutions ou des traitements inhumains (autant d’arguments légitimes à la demande d’asile). La Cour d’appel estimait sur la base de faits peu discutables que le Rwanda n’était pas un État tiers sûr. Par conséquent, tant que les carences du processus d’asile ne seront pas corrigées, la déportation des demandeurs d’asile vers le Rwanda sera considérée comme illégale en vertu de la section 6 du Human Rights Act de 1998 (loi qui transpose la Convention européenne des droits de l’Homme et des libertés fondamentales en droit interne). Le dispositif prévu par le gouvernement viole en particulier l’article 3 de la Convention qui prohibe la torture et les traitements inhumains et dégradants.
La Cour suprême parvient à la même conclusion par une décision de cinq juges rédigés par Lord Reed (le président de la juridiction) et Lord Lloyd-Jones, à laquelle les trois autres juges ont souscrit. Il n’y a donc pas d’opinion dissidente. Par rapport à l’arrêt de la Court of Appeal, la Cour suprême ajoute que le principe de non-refoulement de sujets de droits vers leur pays d’origine où ils risquent d’être victimes de traitements inhumains et dégradants n’est pas que protégé par la Convention européenne des droits de l’Homme, mais également et surtout par le droit interne et d’autres instruments internationaux auxquels le Royaume-Uni est partie.
Nous remarquerons aussi que la Cour donne une véritable leçon de droit à la High Court qui avait validé l’approche du ministère de l’Intérieur sans prendre la mesure suffisante des atteintes aux droits humains au Rwanda. En particulier, la Cour suprême lui reproche d’avoir jugé que l’Exécutif pouvait considérer le Rwanda comme un territoire sûr pour les demandeurs d’asile, sans que les juridictions aient à procéder à leur propre appréciation, et alors même que des preuves concrètes incontestables (notamment les rapports du Haut commissaire aux droits humains de l’ONU) confirmaient que le Rwanda n’apportait pas de garanties suffisantes dans le cadre d’autres accords, notamment avec Israël (§ 95 et s.). Lord Reed et Lord Lloyd-Jones soulignent que, en vertu d’une jurisprudence constante, les juridictions ont le devoir « de produire leur propre évaluation afin de déterminer s’il existe des motifs sérieux de penser qu’il y a un risque de refoulement » illégal (§ 52). À titre accessoire, nous notons que les juges rappellent que les ministres disposent des moyens pour mesurer justement la situation des droits humains dans tel ou tel État. Leurs équipes juridiques ont sans nul doute mis en garde les ministres des écueils encourus du point de vue du droit. La Cour reconnaît dans une phrase assez redoutable pour le gouvernement que « les ministres n’ont pas, cependant, agi nécessairement en conformité avec les recommandations de leurs fonctionnaires » (§52).
La Cour estime finalement que le Rwanda peut évidemment améliorer son accueil et le traitement des demandeurs d’asile (§ 105). C’est justement cette remarque que compte exploiter le Premier ministre pour passer en force sur le dossier de la déportation des demandeurs d’asile, quand bien même l’évolution souhaitée par les cinq juges implique vraisemblablement de longues réformes structurelles.
2. La réaction du gouvernement à la décision de la Cour
Les solutions qui se présentent au Premier ministre pour contourner la décision de la Cour suprême sont peu nombreuses. La première d’entre elles, guère envisageable, consisterait à dénoncer un nombre important de conventions ou de leurs dispositions auxquelles le Royaume-Uni est lié, au premier rang desquels la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales. Lors du débat relatif à l’Illegal Migration Act de 2023, plusieurs parlementaires conservateurs ont proposé partiellement cette option radicale en tentant de lever les obstacles internationaux à la déportation des demandeurs d’asile vers le Rwanda. Cette idée est saugrenue, tant elle ruinerait un peu plus la réputation internationale des Britanniques, mettrait en péril leur relation avec l’UE (la sortie du système de la Convention violerait l’Accord de commerce et de coopération) et tendrait les rapports avec les États-Unis de Joe Biden.
La seconde possibilité est plus crédible. C’est celle qui a la préférence du gouvernement. Elle se divise en deux branches : la conclusion d’un traité avec le Rwanda intégrant les exigences en matière de droits humains pour garantir aux personnes déplacées qu’elles ne seront pas victimes de traitements inhumains et dégradants. S’en suivrait l’adoption d’une loi qui autoriserait le ministre de l’Intérieur à organiser l’expulsion des demandeurs d’asile en situation irrégulière. L’autre branche de l’alternative serait de faire voter la loi nationale avant que le traité n’entre en vigueur en prévoyant une clause suspensive dans le texte législatif. Cette option est la plus porteuse politiquement. Elle permettrait d’afficher le volontarisme du gouvernement en matière d’immigration illégale auprès des électeurs sensibles à cette question. Toutefois, du point de vue du délai de mise en œuvre, cela ne changerait pas grand-chose, car il faudra laisser s’écouler le temps de la négociation, de la signature et de la ratification pour que le dispositif d’ensemble soit applicable. C’est la raison pour laquelle Rishi Sunak compte immédiatement soumettre au Parlement une loi en urgence garantissant que le Rwanda est sûr, mais un tel texte, dans son exécution, pourra être à nouveau discuter devant les juridictions s’il ne s’appuie pas sur un traité apportant les assurances du respect du droit international humanitaire.
Dans les deux cas, si le gouvernement s’expose à des risques contentieux, les procédures ne devraient pas aboutir avant les prochaines élections générales prévues en janvier 2025 au plus tard. Les négociations en vue de la conclusion d’un éventuel traité seraient longues et il est peu probable qu’une loi d’application soit complètement opérationnelle avant le début de la campagne électorale. De surcroît, d’un point de vue procédural, trois contraintes temporelles s’ajoutent. Tout d’abord, la ratification d’un traité n’est acquise qu’au terme de 21 jours de session parlementaire (sauf si le gouvernement considère que des circonstances exceptionnelles justifient le recours à une procédure d’urgence, v. le Constitutional Reform and Governance Act de 2010). Ensuite, dans la mesure où un tel texte ne figurait pas dans le programme des conservateurs en 2019, la Chambre des Lords pourra s’y opposer durablement (convention Salisbury). Enfin, la dissolution du Parlement interviendra en amont des élections à la mi-décembre (le 17 au plus tard).
En conclusion, le gouvernement engagera sans nul doute des négociations avec le Rwanda et soumettra un projet législatif aux chambres, mais il sait qu’il n’y a presque aucune chance qu’un avion décolle avant les prochaines élections en raison des contraintes procédurales ou des recours juridictionnels. Rishi Sunak aura alors beau jeu d’opposer le gouvernement du peuple contre les élites juridiques durant la campagne électorale, discours qui séduira une partie de l’électorat du mur rouge de l’Angleterre et de l’aile droite du parti. D’un certain point de vue, la décision de la Cour suprême n’est pas qu’une mauvaise nouvelle pour le Premier ministre…
[1] Cour eur. dr. h., 14 juin 2022, N.S.K. v. the United Kingdom (application no. 28774/22).
