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Les élections locales de 2024 : analyses et perspectives

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Par Aurélien Antoine

Les élections locales en Angleterre et au pays de Galles qui se sont déroulées le jeudi 2 mai dernier se sont une nouvelle fois soldées par une défaite retentissante du parti conservateur après celles de 2023 et de 2022. Les précédents scrutins ne leur avaient pas été favorables, mais celui qui s’est déroulé en ce début de printemps était attendu avec intérêt dans la mesure où il s’agissait de la dernière campagne électorale avant celle prévue pour les sièges du Parlement de Westminster. L’autre spécificité de ce scrutin tient au fait que les plus importantes métropoles anglaises désignaient leur maire, dont le Grand Londres[1]. Avant de tirer les enseignements de la défaite des tories, il convient au préalable d’en déterminer l’étendue qui a été minimisée par leur leader et Premier ministre, Rishi Sunak.

I. L’étendue inédite de la défaite conservatrice

Les élections du 2 mai avaient pour objet de renouveler 2600 conseillers locaux dans plus de 100 territoires. En outre, 10 maires métropolitains devaient être désignés parmi les plus grandes villes anglaises. Qu’il s’agisse de la première ou de la seconde dimension du scrutin, les conservateurs avaient bien peu de motifs d’être satisfaits des résultats.

  • L’issue du scrutin renouvelant les conseils locaux et les maires métropolitains

Les travaillistes ont remporté 1158 sièges sur 2600 (soit 186 élus en sus) et contrôlent désormais 51 conseils des 107 qui étaient concernés par ce scrutin (soit un gain de huit conseils). Pour leur part, les libéraux-démocrates sont passés de 104 à 522 élus et, surtout, dirigent 12 conseils contre 2 auparavant. Il convient de noter que les conseillers de petits partis ou sans étiquette ont nettement progressé au point que leurs scores additionnés à celui des libéraux-démocrates sont supérieurs à celui des conservateurs. En effet, avec une augmentation de 184 conseillers, les autres partis ou indépendants comptent 463 conseillers (ce qui fait, avec les libéraux-démocrates, 985 conseillers en tout).

Source : BBC (https://www.bbc.com/news/articles/c8v36l6d54do)

L’énoncé de ces chiffres permet de saisir en négatif l’étendue de la Bérézina électorale pour les conservateurs. En perdant 474 sièges, ils ne disposent plus que de 515 élus sur les 2600 renouvelés. C’est un record depuis 1998 et un reflux majeur de 474 élus et de 10 conseils par rapport au scrutin de 2021 qui portait sur les mêmes territoires. La répartition des conseillers et des conseils se présente désormais de la façon suivante en Angleterre, au pays de Galles et en Écosse[2] :

Sources : http://opencouncildata.co.uk/

Le graphique produit par le quotidien The Guardian permet de matérialiser visuellement la situation critique dans laquelle se trouvent les conservateurs, ce que confirment les résultats pour les maires directement élus.

  • L’élection des maires des aires métropolitaines

Avant d’évoquer précisément l’issue du scrutin de mai 2024, il n’est pas inutile de rappeler que ce sont quelques-unes des principales agglomérations anglaises qui sont concernées. Prévue par une loi de 2000 (Local Government Act), l’élection directe des chefs des exécutifs locaux (mayor) ne pouvait être possible qu’après l’accord des populations par référendum (y compris à la suite d’une pétition depuis le Localism Act de 2011) ou, depuis 2007, par l’adoption d’une résolution des conseils locaux eux-mêmes (Local Government and Public Involvement in Health Act)[3]. Les citoyens se sont, dans un premier temps, majoritairement exprimés contre cette option. En 2006, seules douze villes avaient choisi l’élection directe du maire[4]. En ce qui concerne le Grand Londres et les grandes métropoles anglaises, deux textes spécifiques ont été adoptés par le Parlement : le Greater London Authority Act 1999 et le Cities and Local Government Devolution Act 2016. Pour ces aires métropolitaines, les pouvoirs des autorités locales sont distincts de ceux prévus par le Local Government Act de 2000. À l’heure actuelle, 13 villes et 11 aires métropolitaines, en plus du Grand Londres, choisissent leur maire directement. La première élection en vertu de la loi de 2016 avait vu les conservateurs remporter quatre des six postes de maires en jeu (Cambridgeshire and Peterborough, Tees Valley, West of England, et les West Midlands ; Greater Manchester et Liverpool City Region revenant aux travaillistes). La métropole du South Yorkshire désigna en 2018 et 2022 un maire travailliste.En 2021, les tories ont perdu Cambridgeshire and Peterborough et West England tout en étant largement battus par la candidate du labour lors des toutes premières élections du West Yorkshire. Après la déroute du mois de mai, ils ne conservent plus que Tees Valley (métropole du nord de l’Angleterre), alors que, pour ce scrutin, les citoyens des collectivités de l’East Midlands, de North East (Tyne and Wear), et de York and North Yorkshire votaient pour la première fois pour élire directement leur maire. Les élections du maire du Grand Londres ont plus de retentissement à l’étranger. Inauguré en 2000 avec la victoire de Ken Linvingston en tant qu’indépendant (avant d’être réélu sous l’étiquette travailliste en 2004), ce scrutin fut remporté pour deux mandats par Boris Johnson en 2008 et 2012. Sadiq Khan vient de gagner assez largement sa troisième élection, un record.

Source : https://www.breakingnews.ie/

Quiconque a en tête la géographie électorale et les chiffres mentionnés précédemment peut s’inquiéter du sort des conservateurs lors des deux prochaines échéances électorales, européennes et générales au Parlement. La défaite à l’élection partielle de Blackpool South à la suite d’un scandale qui a touché le député conservateur sortant n’a fait que confirmer une tendance forte depuis plusieurs années. Comme toute personnalité qui se respecte, Rishi Sunak a tenté de relativiser la débâcle de son parti, sans convaincre pour autant.

II. La relativisation sophistique des résultats par le Premier ministre

Au lendemain des élections, Rishi Sunak a tenté de minimiser leur portée en rappelant qu’elles étaient centrées sur l’Angleterre, partielles et dépendantes du contexte local qui n’est pas celui de Westminster. S’il a bien admis que beaucoup restait à accomplir et que les résultats lui laissaient un goût amer, le Premier ministre se veut naturellement combatif : le bilan de sa politique ne devra être évalué que dans quelques mois, lorsque les élections des membres des Communes (dont la date n’est toujours pas fixée) se dérouleront.

Rishi Sunak peut difficilement tenir un discours contraire. Néanmoins, il a soutenu, avec d’autres conservateurs, que rien n’était encore fait malgré des sondages particulièrement défavorables au parti tory. Alors que le parti travailliste continue de se maintenir aux alentours des 40-45% des intentions de vote, les conservateurs plafonnent à 24 %. Cet écart n’empêche pas le Premier ministre de considérer qu’un parlement sans majorité (Hung Parliament) sortira des urnes à l’automne. Depuis la surprise des résultats de 2010 qui ont connu une telle issue alors que les sondages donnaient les conservateurs vainqueurs, l’argument est régulièrement repris. Cependant, Rishi Sunak s’est appuyé sur une analyse de deux chercheurs du Nuffield College d’Oxford qui dirigent le laboratoire The Elections Centre, Colin Rallings et Michael Thrasher, pour démontrer qu’en aucun cas les élections locales ne permettent de déduire une large victoire travailliste à venir cet automne. En transposant les résultats locaux à l’échelle nationale, ils estiment que, si le Labour arrive bien en tête, il n’emportera pas la majorité des sièges. Pour plusieurs journalistes, la rupture entre le parti de gauche et certains de ses électeurs (notamment de confession musulmane) expliquerait le risque de Hung Parliament. Selon les chiffres des deux experts, le parti travailliste réunit 34 % des votes sur l’ensemble du pays contre 25 % pour les conservateurs – ce qui représente, à quelques points près, le partage qui résultait de 2023. Les travaillistes perdent même deux points par rapport au précédent scrutin[5].

Source : BBC

Pour Rishi Sunak, cette interprétation permet d’affirmer que les travaillistes chercheront à conclure une alliance avec d’autres partis (libéraux-démocrates, verts, nationalistes écossais), ce qui mènerait le Royaume-Uni à « un désastre » (alors que les derniers à avoir gouverné avec un Parlement sans majorité en s’alliant avec les libéraux-démocrates entre 2010 et 2015 sont les conservateurs eux-mêmes…).

De nombreuses critiques ont été émises à l’encontre des conclusions de Colin Rallings et Michael Thrasher, notamment de la part d’autres chercheurs ou analystes qui concluent à la difficulté de transposer des résultats locaux à l’échelle nationale et qu’un vote exprimé dans un contexte particulier n’est pas une projection.

Quels que soient les enseignements à tirer du scrutin, les adversaires de Rishi Sunak au sein même du parti conservateur n’ont guère été convaincus par ses arguments. Suella Braverman, qui se voit déjà en successeur de Rishi Sunak dont l’avenir politique demeure sombre, a déclaré que la stratégie du chef tory ne fonctionnait pas. L’ancienne ministre de l’Intérieur a cependant rejeté l’idée de changer de leader seulement quelques mois avant les élections générales alors que des rumeurs laissaient entendre que Penny Mordaunt aurait fait une meilleure candidate pour diriger les tories. Souhaitant sans doute que l’actuel locataire du 10 Downing Street qu’elle apprécie peu boive le calice jusqu’à la lie pour s’en débarrasser, Suella Braverman a souligné que Rishi Sunak conduisait les conservateurs depuis 18 mois et qu’il a fait des choix dont il doit tirer les conséquences en les assumant. Selon elle, la difficulté viendrait du fait que les électeurs conservateurs seraient « en grève » et souhaiteraient une politique véritablement tory, c’est-à-dire encore plus extrémiste en faisant la part belle aux baisses d’impôts, en suivant un traitement toujours plus drastique de la question migratoire et en prévoyant la sortie du système de la Convention européenne des droits de l’Homme. Le positionnement de Suella Braverman n’a rien d’original, non seulement dans l’histoire du parti conservateur, mais également à l’égard du succès actuel en Occident des idéologies d’extrême droite. Hormis la question démagogique de la fiscalité, il n’est pas certain que quelques-uns des thèmes évoqués par l’ancienne membre du Cabinet de Rishi Sunak soient au cœur des préoccupations des citoyens y compris favorables aux tories. Selon une étude d’opinion relayée par le Telegraph en avril dernier, seulement une moitié des électeurs proconservateurs souhaitent un retrait du Royaume-Uni de la Convention européenne des droits de l’Homme. Les sondages de l’organisme YouGov montrent en outre que les citoyens considèrent l’économie et la santé comme les deux dossiers les plus importants, l’immigration n’apparaissant qu’en troisième position et la sécurité au même niveau que l’environnement et le logement.

La diversité des analyses et des opinions émises à la sortie du scrutin démontre deux choses : la difficulté des conservateurs à se réconcilier, ce qui favorise la multiplication des velléités politiques (même Liz Truss rêve d’un retour en créant un mouvement dans le parti, les Popular Conservatives ou PopCons) et les quelques incertitudes qui planent sur l’étendue de la victoire future du parti travailliste qui doit demeurer prudent et mobilisé pour éviter une relative déconvenue à la fin de l’année.

III. Les suites indécises du scrutin

Comme nous l’avons souligné précédemment, il ne faudrait pas tirer des conclusions hâtives des élections locales de 2024 et en faire un tour de chauffe révélateur de ce qui se déroulera ultérieurement. Plusieurs arguments plus pertinents que la projection de Colin Rallings et Michael Thrasher viennent au soutien de la nécessaire relativisation des résultats de ce mois de mai.

Cette remarque s’impose d’abord pour les travaillistes a un quintuple titre :

– le scrutin en plus d’être local, n’a concerné que quelques territoires anglais sans que le score réalisé en nombre de voix rapporté aux précédents scrutins démontre un engouement réel pour le Labour.

– l’électorat, dans un contexte de crises multiples, est volatil. Il faut rappeler, à cet égard, qu’il y a à peine trois ans, les conservateurs avaient réalisé un score leur permettant de dominer les travaillistes en nombre de suffrages exprimés à l’échelle nationale. Cette volatilité peut résulter du contexte (en 2021, le succès anglais de l’un des premiers vaccins contre la Covid-19). Plus récemment, Keir Starmer a favorisé les prises de distance de l’électorat de confession musulmane du fait de ses tergiversations sur le conflit au Moyen-Orient, en particulier lors du débat à Westminster sur la résolution travailliste appelant à un cessez-le-feu (épisode qui a sérieusement mis en difficulté le Speaker, Lindsay Hoyle, accusé de manquer d’impartialité). L’un des éditorialistes du Guardian, Martin Kettle, a sans doute raison d’affirmer que « si Keir Starmer n’y prend pas garde, Gaza pourrait être pour lui ce que la guerre en Irak a été pour Tony Blair » (c’est-à-dire le début de la fin).

– En plus du positionnement sur la guerre israélo-palestinienne, le Labour peine toujours à trouver un équilibre sur ce sujet alors qu’il continue d’avoir maille à partir avec l’antisémitisme d’extrême gauche en son sein. En février, Keir Starmer a tardé à retirer le soutien du parti à son candidat de la circonscription de Rochdale, Azhar Ali, qui avait tenu des propos déplacés à l’encontre d’Israël. Le candidat indépendant, ancien membre du parti, George Galloway, l’a largement emporté malgré ses sorties polémiques également hostiles à l’État juif.

– Les impairs de la direction du parti ne se limitent pas à la gestion chaotique des sujets internationaux. Une députée conservatrice, Natalie Elphicke, a fait défection de son parti pour rallier le Labour, alors même qu’elle est considérée comme étant très à droite et qu’elle siège au Parlement pour la circonscription de son désormais ancien mari qui avait dû démissionner du fait d’une condamnation pour agression sexuelle. Elle-même a fait l’objet d’une suspension de la Chambre des Communes après avoir tenté d’influence le juge qui présidait le procès de son ex-mari. Son soutien aux politiques anti-immigration et ses votes à la Chambre hostiles aux textes visant à lutter contre le changement climatique la rendent peu compatible avec certaines des orientations majeures du programme travailliste. En acceptant cette élue de la circonscription de Douvres, Keir Starmer a sans doute voulu pointer l’incurie du gouvernement conservateur dans la gestion des problèmes migratoires et accentuer l’érosion de la majorité tory aux Communes. La décision du dirigeant travailliste n’en a pas moins suscité l’ire d’une partie de ses troupes.

– Enfin, et il s’agit d’un problème ancien, Keir Starmer n’inspire pas forcément confiance chez les citoyens. S’il venait à devenir Premier ministre, ce serait sans doute par rejet de plus de 14 ans de conservatisme qui correspondent à un indubitable déclin du Royaume-Uni. Selon les sondages de l’institut YouGov, 43 % des personnes interrogées n’accordent pas leur confiance au chef du Labour. Dans une autre étude, 53 % des sondés ont une opinion défavorable à son encontre, quand bien même il est un leader plus apprécié par rapport à ses concurrents et que Rishi Sunak est le plus détesté. Sur le fond, la doctrine de Keir Starmer n’est pas forcément d’une grande limpidité au point que l’hebdomadaire The Newstatesman s’interrogeait sur le point de savoir ce qu’était le « Starmerism ».

Les conservateurs pourraient donc être rassurés à la lecture des vicissitudes qui touchent les travaillistes et qui sont susceptibles de leur faire perdre de précieux points lors des élections générales. Cependant, en plus du rejet dont il fait l’objet, le parti tory doit de nouveau faire face à une formation politique qui le concurrence à sa droite et dont les résultats aux élections locales, là où elle présentait des candidats, sont loin d’être anecdotiques. Reform UK, dirigé par Catherine Blaiklock et soutenu par Nigel Farage, connaît une dynamique qui, si elle ne lui a pas permis de remporter un nombre notable de sièges (deux seulement), lui a permis d’empiéter allègrement sur l’électorat conservateur. En outre, Reform UK devrait tirer un bénéfice indirects des scores des partis européens amis aux élections européennes (la formation conduite par Nigel Farage était arrivée en tête de ce scrutin en 2019). Si le système électoral du first-past-the-post applicable à la désignation des MPs n’est pas favorable aux petits partis, le passage des électeurs tories les plus à droite vers Reform UK est une menace indiscutable qui avantagerait les travaillistes. Lors de l’élection partielle de South Blackpool remportée par les travaillistes le 2 mai, le candidat de Reform UK s’est placé en troisième position à seulement 117 voix de son opposant conservateur. C’est évidemment en prenant en compte cette donnée que Suella Braverman et ses proches multiplient les appels à une droitisation de la politique du Gouvernement.

Source : BBC

Deux autres facteurs, à la portée encore plus indécise, joueront un rôle déterminant lors des prochaines élections générales : le score des libéraux-démocrates et de celui du Scottish National Party. Les premiers ont tendance à réaliser des performances décevantes lors des scrutins nationaux (sauf en 2010), mais ils se maintiennent à un niveau satisfaisant. Il ne faudrait pas exclure l’hypothèse d’un bon score dans des circonscriptions conservatrices du sud de l’Angleterre.

Bien plus au nord, la récente crise politique qui a touché le parti au pouvoir en Écosse (voir So What ? n° 28) s’ajoute à une succession de déconvenues qui devrait se solder par un reflux du nombre de députés envoyés à Westminster par le SNP. Les électeurs de ce parti, dont le programme économique est proche de celui des travaillistes, pourraient donc porter leurs suffrages en faveur du Labour. Selon les dernières études de l’institut IPSOS, les travaillistes progressent nettement depuis 2022 et, selon YouGov, un dernier sondage les place devant le SNP en intentions de vote au Parlement écossais dans un contexte de recul du soutien à l’indépendance (54 % des personnes interrogées s’expriment désormais contre).

Source : IPSOS Scottish Political Monitor

Source : YouGov

Même si les planètes de l’univers politique britannique sont loin d’être complètement alignées pour que les prochaines élections au Parlement se soldent par un triomphe travailliste, l’état des lieux qui vient d’être dressé a de quoi les rendre confiants. Keir Starmer et ses troupes doivent demeurer prudents et surtout garder à l’esprit que, pour l’heure, une éventuelle victoire serait avant tout le résultat d’une volonté de changement et de rejet d’un parti conservateur qui a incontestablement renoué avec le label de nasty party.

[1] Comme à chaque élection locale, un parti des police and crime commissioners ont été renouvelés. Ce corps a été créé par le Police Reform and Social Responsibility Act 2011 afin de remplacer les autorités de police anglaises et galloise (à l’exception de Londres). En Écosse et en Irlande du Nord, ce domaine relève des compétences dévolues. Leurs fonctions sont de cinq ordres : conduire la politique de sécurité publique, fixer le budget de la police locale, déterminer la part des impôts locaux allouée à la police, informer les usagers du travail de la police, et nommer le chief constable (le chef de la police locale).

[2] 112 conseils locaux d’Angleterre ne sont pas contrôlés par un parti majoritaire.

[3] V. M. Sandford, Directly-elected mayors, House of Commons Library, Research Briefing n° 05000, mai 2024, 21 p.

[4] La loi prévoit qu’un maire directement élu peut être également député. Toutefois, ce cas de figure ne s’est jamais présenté puisque lorsque le cumul aurait pu être possible, l’élu concerné q démissionné de son poste de MP (Peter Soulsby, maire de Leicester).

[5] E. Uberoi, Local elections 2023 : Results and analysis, House of Commons Library, Research briefing n° 9798, mai 2023, p. 21-22.

Le bilan des élections du 12 décembre et les perspectives à court terme

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Voilà une dizaine de jours que Boris Johnson a remporté les élections générales du 12 décembre. Dans le présent billet, nous revenons sur trois aspects : le premier est une synthèse des enseignements du scrutin. Le deuxième concerne le bilan institutionnel et constitutionnel qui peut être fait de la période 2016-2019 et pour lequel nous renvoyons à notre contribution au JP Blog. En troisième lieu, nous évoquerons l’introduction d’un nouveau projet de loi de ratification et de transposition de l’accord de retrait. Nous conclurons ce post par un calendrier des prochaines échéances du Brexit avec quelques remarques juridiques.

Sauf événement majeur, il s’agit du dernier article d’une année 2019 qui aura ressemblé aux années précédentes tout en s’achevant par une seule certitude : les Britanniques quitteront bien l’Union européenne le 31 janvier 2020.

Pour l’Observatoire, cette année aura été celle d’un succès croissant avec des consultations toujours plus nombreuses du site. Nous remercions nos lecteurs pour leur fidélité. Toute l’équipe de l’Observatoire vous souhaite de bonnes fêtes de fin d’année.

1. Synthèse des enseignements du scrutin du 12 décembre

– Le constat le plus évident est le succès des conservateurs. Il est indéniable, quand bien même les critiques récurrentes à l’encontre du mode de scrutin (majoritaire uninominal à un tour ou first-past-the-post) se sont multipliées pour insister sur le fait que les tories étant minoritaires en voix, le système électoral ne serait pas satisfaisant d’un point de vue démocratique. D’autres ont aussi souligné que le Brexit party a grandement favorisé cette victoire en ne présentant pas de candidats dans les circonscriptions déjà détenues par les conservateurs.

Ces critiques structurelles et contextuelles ne sont pas de nature à remettre en cause avec pertinence l’évidence du résultat. Les attaques contre le FPTP sont connues. Elles ne permettent pas de trouver une alternative satisfaisante. L’adoption d’un autre mode de scrutin, notamment proportionnel, aurait provoqué l’éparpillement des sièges entre de multiples partis et l’entrée de MPs du Brexit party. Surtout, le choix de la proportionnelle ou d’un scrutin mixte à dominante proportionnelle aurait empêché la constitution d’une majorité qui était indispensable pour sortir d’une crise politique qui n’a que trop duré. De ce point de vue, le mode de scrutin a parfaitement joué son rôle.

Pour ce qui a trait à la tactique du Brexit party, elle n’a eu en réalité qu’un impact relatif sur la large victoire des conservateurs qui ont été finalement peu menacés dans les circonscriptions déjà conquises en 2017 et qui ont, de surcroît, remporté des sièges dans des territoires ancrés à gauche depuis des décennies.

NB : la victoire du 12 décembre a entraîné un remaniement ministériel à la marge dont nos lecteurs peuvent prendre connaissance ici : https://www.bbc.com/news/uk-politics-49043973

– Le parti travailliste échoue à la hauteur de la médiocrité de son leader. Avec seulement 203 sièges, le Labour s’effondre. La presse a souvent évoqué le score de 1935 comme le dernier scrutin reflétant une débandade travailliste. Cette référence doit être invoquée avec précaution pour deux raisons : d’une part, lors des élections de 1935, le Labour avait connu un rebond électoral par rapport à 1931 ; d’autre part, la Chambre des Communes comptait 615 sièges contre 650 aujourd’hui. La défaite de 2019 est l’une des pires de l’histoire et Jeremy Corbyn en est le principal artisan. Nous soulignions dans notre analyse des programmes électoraux que la ligne retenue par le Labour était peu lisible pour des Britanniques qui souhaitaient en finir avec cette première phase du Brexit. L’entre-deux proposé et largement inspiré par Jeremy Corbyn qui a renchéri dans l’indétermination durant la campagne ne pouvait que mener au fiasco. Toutefois, le chef de l’opposition demeure pour nous impardonnable en ayant refusé de s’engager dans la composition d’une équipe alternative à celle de Boris Johnson au début du mois de septembre lorsque le Royaume-Uni était au bord de la crise constitutionnelle. À cette époque, la formation d’une coalition aurait été envisageable si Jeremy Corbyn avait accepté de se mettre en réserve. Il aura, décidément, échoué de bout en bout à comprendre les ressorts complexes de la crise politique qui a connu un paroxysme en cette année 2019. L’hécatombe est symbolisée par la perte de terres historiquement travaillistes comme Workington au sein du « mur rouge » électoral du nord de l’Angleterre ou Sedgefield (l’ancienne circonscription de Tony Blair). Avec le Brexit, les tories auront connu l’un de leur pire dirigeant avec David Cameron. Les travaillistes n’ont plus à nourrir de jalousie avec Jeremy Corbyn. Dans l’immédiat, le processus de désignation de son successeur est lancé.

Sources : The Guardian et The Times

– La victoire des nationalises est nette en Écosse. S’ils ne battent pas leur record de 2015 (56 sièges), ils réalisent leur second meilleur score avec 48 MPs sur 59 possibles envoyés à Westminster. Forte de ce succès, la First Minister, Nicola Sturgeon, a logiquement confirmé son intention d’organiser un nouveau référendum d’indépendance. Westminster doit néanmoins l’autoriser et l’opinion publique écossaise reste divisée sur la question. Les tensions risquent d’être vives entre Londres et Édimbourg les années à venir. Notons que le candidat du SNP a vaincu Jo Swinson, la leader du parti libéral-démocrate.

– La situation en Irlande du Nord évolue notoirement. Les partis favorables à la réunification de l’île (le Sinn Féin et le Social and Democratic and Labour Party, SDLP) ont dépassé le DUP qui a perdu deux sièges. Désormais, le DUP compte 7 sièges, alors que le Sinn Féin et le SDLP en totalisent 9. Le dernier siège est dévolu au groupe Alliance qui soutient le maintien de l’union avec la Grande-Bretagne. Unionistes et indépendantistes sont donc sur un pied d’égalité, ce qui est inédit.

– Les libéraux-démocrates n’ont pas su convaincre avec leur tactique assez radicale sur le Brexit. La perte de 10 sièges scelle aussi le sort de toute velléité de retour en arrière vers un maintien du royaume au sein de l’UE.

– Les résultats confirment que les Anglais sont en faveur du Brexit. En tenant compte de l’issue des élections européennes de mai 2019 et du scrutin du 12 décembre, il paraît difficile de prétendre désormais qu’un second référendum serait favorable au remain.

– Les forces politiques souhaitant une scission du Royaume-Uni, et par ailleurs hostiles au Brexit, ont un poids croissant. Il s’agit du défi majeur pour Boris Johnson : assurer la sortie du Royaume-Uni de l’UE tout en maintenant l’unité du royaume. Cet impératif contradictoire ne peut être surmonté que si le Premier ministre s’engage dans une réflexion profonde sur la dévolution en octroyant de nouvelles compétences et d’une plus grande autonomie fiscale aux entités dévolues.

– Les autres enseignements à tirer sont plus structurels et portent sur le bilan institutionnel et constitutionnel.

2. Le bilan institutionnel et constitutionnel de la crise politique qui a mené aux élections du 12 décembre 2019

Nous renvoyons ici à notre billet sur JP Blog intitulé “2016-2019 : un cycle de crise politique marquant la résilience du parlementarisme britannique.”

http://blog.juspoliticum.com/2019/12/17/2016-2019-un-cycle-de-crise-politique-marquant-la-resilience-du-parlementarisme-britannique-par-aurelien-antoine/

3. Le projet de loi de ratification et de transposition de l’accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne

Au terme de la précédente législature, les MPs avaient voté en deuxième lecture un premier EU (Withdrawal Agreement) Bill avant qu’ils ne rejettent l’agenda projeté par les Gouvernement. C’est à la suite de cette énième défaite de Boris Johnson que la loi prévoyant de nouvelles élections a été adoptée, mettant fin à la session. Le WAB n’ayant pas bénéficié d’une « carry-over motion » (permettant la poursuite exceptionnelle de l’examen d’un projet de loi lors de la nouvelle session au stade où il s’était arrêté lors de la précédente), le Gouvernement a été contraint de représenter un Bill.

À la suite du discours du Trône du 19 décembre présentant le programme législatif du Gouvernement, les parlementaires ont eu comme première tâche de discuter du second projet de loi de ratification et de transposition de l’accord de retrait du 17 octobre dernier. La seconde mouture du texte a d’ores et déjà franchi le stade des deux premières lectures. Son adoption définitive est prévue dans la troisième semaine de janvier. Dans l’ensemble, le projet est fort proche de celui d’octobre. Il supprime des passages de la section 13 du EU (Withdrawal) Act de 2018 et prévoit la non-application de la partie 2 du Constitutional Reform and Governance Act de 2010 (CRAGA). Concrètement, cela signifie que le WAB met fin à l’exigence d’un meaningful vote et accélère la procédure de ratification qui sera actée dès l’adoption de la loi (sur la procédure normale de ratification, voir le billet publié par Jack Simson Caird). La législation assure enfin la transposition de l’accord en droit interne (et en particulier la phase de transition par le maintien temporaire du European Communities Act de 1972).

Ce WAB se distingue cependant du précédent sur plusieurs points. Certaines dispositions ont été supprimées, d’autres, ajoutées, et plusieurs ont été amendées. En voici les principales :

– Le veto des MPs est levé sur le point de départ des négociations avec l’UE, sur l’approbation de toute action ou mesure liée à a négociation, et sur l’assentiment des futurs traités relatifs à la relation future avec l’UE (exclusion de toute forme de meaningful vote). Le but de Boris Johnson est d’éviter que le Parlement puisse bloquer les négociations entre l’Exécutif britannique et la task-force comme ce fut le cas entre 2017 et 2019.

– Des garanties formelles sur l’avenir des droits de salariés tels qu’ils sont protégés par le droit de l’UE sont écartées. En 2019, Theresa May, après avoir un temps envisagé une législation dédiée au statut des travailleurs, s’était engagée à respecter certaines procédures visant à ce que les mesures du Gouvernement en la matière fassent l’objet d’un contrôle (par le Parlement et par les syndicats à partir d’une déclaration indiquant explicitement si tel ou tel droit était susceptible d’être diminué ou supprimé). Ces garde-fous avaient été repris dans le WAB d’octobre. Désormais, il est prévu que ces droits (temps de travail, congés payés, maternité, discrimination…) relèveront d’une autre législation, l’Employement Bill. L’objectif du gouvernement en ce domaine n’est pas clair. Bien qu’il y ait eu des dénégations répétées de ne pas tirer le droit du travail vers le bas, aucun engagement ferme n’a été formulé.

– L’obligation de négocier avec l’UE un accord sur la situation des enfants migrants demandeurs d’asile et non accompagnés, mais ayant des parents proches au Royaume-Uni, est abolie. Y est substituée une simple déclaration ministérielle qui devra indiquer l’état des négociations avec l’UE sur ce sujet. Le résultat de cet allégement législatif pourrait être une régression peu contestable des droits des migrants.

– Les ministres spécifieront les conditions dans lesquelles les juridictions inférieures pourront se départir des jurisprudences de la CJUE après la transition. Sous ces conditions, les tribunaux devront suivre la jurisprudence de la Cour suprême (et de la High Court of Justiciary en Écosse qui reste une juridiction suprême en matière pénale) pour l’interprétation du droit de l’UE maintenu en droit interne. Si les recommandations ministérielles n’ont pas été publiées, les juridictions inférieures devront suivre la jurisprudence de la Cour de Justice jusqu’à ce que le droit interne soit modifié ou jusqu’à qu’une juridiction supérieure ait fait évoluer son interprétation par rapport à celle de la Cour de Justice.

– A été ajoutée une disposition opposable au Gouvernement qui consiste à lui interdire de solliciter une extension de la période de transition au Conseil européen. Une telle prohibition peut naturellement être levée par l’intervention du législateur avant le 1er juillet 2020.

Le WAB intègre aussi de nouvelles dispositions budgétaires et confirme les pouvoirs de législation déléguée des ministres et aux autorités dévolues pour modifier ou abroger le droit de l’UE maintenu dans l’ordre juridique interne, pour assurer l’application du protocole relatif à l’Irlande du Nord, et régler le statut des citoyens européens résidant au Royaume-Uni après la transition.

3. Dates et aspects juridiques à retenir

Avant le 31 janvier : le Parlement britannique adopte le EU (Withdrawal Agreement) Bill et le Parlement européen ratifie l’accord.

31 janvier : le Royaume-Uni sort officiellement de l’UE et la période de transition débute (jusqu’au 31 décembre 2020 sans demande d’extension).

Février : début des négociations sur la relation future entre l’UE et le Royaume-Uni. Ce dernier pourra également engager des discussions avec des États tiers en matière commerciale.

1er juillet : date butoir à laquelle le gouvernement britannique doit se conformer s’il souhaite solliciter une extension de la période de transition.

31 décembre : fin de la période de transition.

Face au peu de temps dont disposent les négociateurs, il existe deux options pour parvenir rapidement à un accord commercial : s’en tenir à un traité a minima proche des règles du droit international ; s’écarter le moins possible, pour le Royaume-Uni, du droit existant, c’est-à-dire en maintenant un alignement substantiel avec les normes européennes.

Le second élément à conserver à l’esprit est la détermination de la nature juridique du futur accord. Il convient ici de distinguer entre les accords engageant les compétences exclusives de l’UE ou ceux qui engagent aussi celles des États membres (voir aussi https://www.consilium.europa.eu/fr/policies/trade-policy/trade-agreements/). Selon le droit de l’UE :

« Lorsque l’Union négocie et conclut un accord international, elle dispose soit d’une compétence exclusive, soit d’une compétence partagée avec les pays de l’Union. Dans le cas où sa compétence est exclusive, l’Union est la seule à pouvoir négocier et conclure l’accord. En outre, l’article 3 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne précise les domaines dans lesquels l’Union dispose d’une compétence exclusive pour la conclusion des accords internationaux, y compris les accords commerciaux. Dans le cas où sa compétence est partagée avec les pays de l’Union, l’accord est conclu à la fois par l’Union et par les pays de l’Union. Il s’agit alors d’un accord mixte auquel les pays de l’Union doivent donner leur accord. Les accords mixtes peuvent également exiger l’adoption d’un acte européen interne afin de partager les obligations entre les pays de l’Union et l’Union. L’article 4 du TFUE établit les compétences partagées. »

Il est fort probable que le futur traité commercial global relèvera, s’il est un minimum ambitieux, des accords mixtes (voir nos différents articles sur le sujet ici, par Loïc Robert, et ici, par Mathieu Combet). En conséquence, les parlements des États membres (mais aussi régionaux d’États comme la Belgique) devront expressément y consentir comme ils ont pu le faire pour le Comprehensive Economic and Trade Agreement avec le Canada et l’accord de libre-échange avec le MERCOSUR. Cette dimension procédurale ne peut être ignorée de Boris Johnson. S’il exclut catégoriquement une extension au-delà du 31 décembre 2020 de la période de transition, l’option de l’accord a minima prévaudra. Une volte-face n’est pas à écarter si le Premier ministre y est contraint par des phénomènes extérieurs comme la procédure complexe de la ratification à l’échelon de l’UE.

Pour mémoire, voici ce que stipulent les articles 3 et 4 du TFUE :

« Article 3

  1. L’Union dispose d’une compétence exclusive dans les domaines suivants : a)  l’union douanière ; b)  l’établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur ; c)  la politique monétaire pour les États membres dont la monnaie est l’euro ; d)  la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche ; e)  la politique commerciale commune.
  2. L’Union dispose également d’une compétence exclusive pour la conclusion d’un accord inter­ national lorsque cette conclusion est prévue dans un acte législatif de l’Union, ou est nécessaire pour lui permettre d’exercer sa compétence interne, ou dans la mesure où elle est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée.

Article 4

  1. L’Union dispose d’une compétence partagée avec les États membres lorsque les traités lui attribuent une compétence qui ne relève pas des domaines visés aux articles 3 et 6 ;
  2. Les compétences partagées entre l’Union et les États membres s’appliquent aux principaux domaines suivants : a) le marché intérieur ; b) la politique sociale, pour les aspects définis dans le présent traité ; c) la cohésion économique, sociale et territoriale ; d) l’agriculture et la pêche, à l’exclusion de la conservation des ressources biologiques de la mer ; e) l’environnement ; f) la protection des consommateurs ; g) les transports ; h) les réseaux trans-européens ; i) l’énergie ; j) l’espace de liberté, de sécurité et de justice ; k) les enjeux communs de sécurité en matière de santé publique, pour les aspects définis dans le présent traité.
  3. Dans les domaines de la recherche, du développement technologique et de l’espace, l’Union dispose d’une compétence pour mener des actions, notamment pour définir et mettre en œuvre des programmes, sans que l’exercice de cette compétence ne puisse avoir pour effet d’empêcher les États membres d’exercer la leur.
  4. Dans les domaines de la coopération au développement et de l’aide humanitaire, l’Union dispose d’une compétence pour mener des actions et une politique commune, sans que l’exercice de cette compétence ne puisse avoir pour effet d’empêcher les États membres d’exercer la leur. »