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So What ? n°44

Ce nouveau numéro de So What ? revient sur une séquence particulièrement dense de l’actualité britannique. Entre tensions géopolitiques autour des bases militaires de Chypre et des Chagos, négociations encore inachevées sur Gibraltar, et retombées politiques de l’affaire Epstein, plusieurs dossiers sensibles se télescopent. Le numéro aborde également les difficultés politiques du gouvernement de Keir Starmer, une décision marquante de la High Court, ainsi que le retour du débat sur l’indépendance écossaise.

So What ? n°44

Hommage à Patrick Birkinshaw

Le 23 novembre 2025, nous apprenions avec une grande tristesse le décès de notre éminent collègue, Patrick Birkinshaw. Professeur émérite à l’Université de Hull, il était une figure reconnue du droit public, dont les travaux ont marqué le droit de l’Union européenne, le droit comparé ainsi que le droit administratif et constitutionnel britanniques. Il est l’auteur de plusieurs ouvrages de référence, au premier rang desquels  Government and Information: the Law Relating to Access, Disclosure and their Regulation (5e éd., 2019, coécrit avec Mike Varney) et European Public Law: The Achievement and the Brexit Challenge (3e éd., 2020).

Animé par une curiosité intellectuelle constante pour le droit « en action », Patrick Birkinshaw a également été un observateur engagé et incisif de l’actualité politico-juridique britannique. Ses éditoriaux publiés notamment dans la European Law Review qu’il a dirigée, ont marqué son lectorat par leur ton sans concession.

L’ouverture d’esprit de Patrick l’a conduit, dans son ouvrage de droit public européen, à s’intéresser à de nombreux systèmes juridiques européens. Pour lui, l’étude du droit de l’Union européenne et du droit du Conseil de l’Europe ne devait pas conduire les juristes à ignorer les droits nationaux, à la fois fondements et réceptacles des normes européennes. Parmi les États qu’il aimait mettre en exergue, la France occupait une place de choix. Il fut régulièrement invité dans les universités françaises. Il y noua des relations étroites, notamment avec les professeurs Jean-Bernard Auby et Thomas Perroud. Nous avons également eu la chance de faire partie de ses amis francophones. Les contacts étaient constants depuis sa participation à un colloque qui fit date en 2014 sur le droit public britannique, à Saint-Étienne. Par la suite, il avait vivement soutenu la création de l’Observatoire du Brexit en y publiant plusieurs éditoriaux. La mise à jour régulière de son ouvrage sur le droit public européen le conduisait à nous solliciter pour se tenir au courant des évolutions majeures du droit public français. C’était l’occasion d’échanges riches et passionnants pour le plus grand bénéfice de nos connaissances réciproques en droit comparé franco-britannique. Ce fut ainsi un honneur que de pouvoir contribuer à ses mélanges, dirigés par Katarzyna Gromek-Broc en 2023 sous le titre Public Law in a Troubled Era.

En hommage à Patrick, nous reproduisons ci-après l’une de ses analyses de 2018, intitulée « Les Britanniques “entre deux mondes” », dont la pertinence demeure intacte. Suivent également les liens vers une sélection d’autres articles qui ont, au fil des années, éclairé le public français sur les tensions et les mutations d’une constitution britannique mise à rude épreuve, et même peut-être engagée dans une phase de profonde recomposition.

Pour aller plus loin :

  1. Sur l’affaire Miller I daté 27 janvier 2017
  2. Un autre sur l’affaire Miller I daté du 7 février 2017
  3. Sur l’accord conclu entre les négociateurs britanniques et français le 8 décembre 2017
  4. Sur les écueils d’une période de transition à la suite du Brexit.
  5. Sur la première phase du Brexit le 6 mai 2020

Les Britanniques “entre deux mondes”

It is becoming increasingly obvious that the UK is living between two worlds: one that is far from dead and one that is yet to be born. The presentation of the EU (Withdrawal) Bill[1](the Great Repeal Bill as it is commonly known although ‘Great’ has been dropped officially) in July brought home the enormity of the task facing Mrs May in seeking to turn EU law into UK law and its future adaptation. The previous editorial dealt with the complications of this process.[2] UK public lawyers, and EU lawyers UK or otherwise, are going to be working at full capacity for the ensuing years. The UK Parliament and civil service will be at breaking point. This at a time when the Prime Minister faces splits in her Cabinet and leaks by Cabinet members against the Chancellor of the Exchequer because he is not adopting a policy of hard Brexit ie a complete severance from the EU with no agreement on market access or tariffs. The hard crew wish to de-stabilize his position. The jackals (the hard crew) are gathering for Mrs May’s office in her untenable and seemingly defenceless position. Her reliance upon the Ulster Unionists for anything like a working Commons majority in financial matters and questions of confidence leaves her vulnerable and exposed at the most crucial epoch in British foreign policy since the end of the Second World War.

The prospects for successful negotiation in the Brexit discussions with Michel Barnier’s team seemed remote at the beginning of the second round of discussions. We have seen desperate attempts by some Ministers to invoke the patriotism card (this at a time when the film Dunkirk has been released) and by others to blame the BBC for drawing too pessimistic a picture of Brexit. The key issues of financial compensation to the Union to account for the UK’s present and future obligations under the treaties, the Irish border, the rights of EU and UK citizens post Brexit and the sovereignty of the ECJ after D Day (departure day on 29 March 2019) appeared intractable. The last issue has been a particularly galling bête noire for post imperialists who see the ECJ as a threat to a pristine notion of UK national sovereignty. Sovereignty, that is, of British courts over the CJEU and sovereignty of the British Parliament over the UK courts. An article by Professor Alison Young based on a lecture given at the Institute of European Public Law at the University of Hull in March 2017 published in this issue of European Public Law addresses the wider constitutional significance of the Miller judgment from last January and the judgment’s implications for UK constitutionalism.[3] The obiter dicta qualifications that the UK courts have placed on an overriding EU constitutional sovereignty vis a vis national constitutional fundamentals[4] are lost on these sovereigntists who have brought their Conservative party to its knees and, one fears, the country rapidly in pursuit.

The close of the second round of formal negotiations between the UK and the EU 27 on July 20 occasioned positive statements on progress from both teams.[5] M. Barnier, however, was clear that UK clarification on several points was essential for further progress before the next phase of negotiations on future relationships could be commenced.[6]

The UK general election result has weakened the position of the hard Brexiteers. Support appears to be growing for a transitional phase or ‘implementation phase’ as the UK government describes it. Even Liam Fox the secretary for international trade and a key Brexiteer suggested after the July negotiations such a phase lasting until 2022 covering amongst other items trade, customs and immigration. This was on the eve of his commencing UK/USA preparatory trade deal negotiations in Washington DC. Reports suggest that Chancellor Hammond’s influence on Davis is growing and the latter is becoming more realistic in his expectations as secretary of state for Brexit. Mrs May has opened up regular dialogue with business through the government business advisory group. Their priority seems to be a transitional period to ease the Brexit process avoiding precipitate falls. Could Brexit become Flexit? By early 2018 UK business leaders will wish to see some firm ideas giving body to what a ‘deep and special relationship’ with the European Union means. This was Mrs May’s expression after her meeting with Juncker and Barnier in April 2017. The UK government’s two discussion papers on Future Customs Arrangements and Northern Ireland and Ireland were published in mid August.[7] M. Barnier and the EU 27 have made it clear there can be no cherry-picking by the UK in a future relationship. In the absence of preferred treatment clearer ideas will be demanded within the UK on what will replace our EU membership by way of EU deals and new trade deals with major trading nations and their full implications. M. Barnier will not be the only voice calling for greater clarity on the details of what Brexit actually entails.

In this state of uncertainty it is not surprising that voices have been raised calling for another UK referendum on Brexit. Former Prime Minister Tony Blair has urged a case for stopping Brexit and Vince Cable the new leader of the Liberal Democrats has opined that Brexit may not happen. These are not powerful political voices. The reactions from the usual suspects threatening widespread rioting in the streets on the first sign of any Brexit backtracking have been broadcast with their usual predictability. The leader of the Labour Party appeared ambivalent, indeed indifferent, to the EU arguing that Brexit means we cannot be a member of the single market. He seemed to abandon his own text when the Labour party adopted a policy of a transitional period after Brexit in which the single market and customs union would remain.

Referenda require statutory authorisation.[8] There could be two basic forms of referenda. One to remain in. In effect to reverse the referendum of June 2016. This would simply perpetuate the cack-handed manner in which the whole episode of EU withdrawal has been handled since 2013. Remainers may be over optimistic about the outcome. And a good deal of Art 50 time will have been consumed if the result confirms the outcome of June 2016.

An alternative is a referendum on the eventual terms of exit. If the result is a rejection of the terms what then? The hardliners would be vindicated. We would be up against the clock and leaving without agreement would be a real prospect. As things stand Mrs May has guaranteed the Commons a vote on the terms on a take it or leave it basis. Not an amendment.

A final prospect of a government withdrawal without a referendum from Art 50 should serious economic downturn bring a realisation of dire social consequences for the UK would involve at least four factors. Art 50 does not address this point and a previous editorial has addressed the question.[9] One presumes that any withdrawal of notice is bona fide and not a delaying tactic to gain more time. The four factors are:

  1. a) To withdraw from the Brexit process the government would at least need Parliamentary consent in legislation. It would require legislation with the assent of both Houses. The Supreme Court ruled that Brexit had to be commenced by legislation and a corollary would be that it will have to be terminated by legislation.
  2. b) In all likelihood such a reversal would lead to a government defeat at the next election.
  3. c) There would undoubtedly be legal challenges in the courts brought under breaches of legitimate expectation in denying the outcome of the 2016 referendum although the Supreme Court ruled that that referendum was not legally binding.[10]
  4. d) There would be a likelihood of serious public dis-order.

 

A request by the UK government for an extension of the period for the operation of the treaties under Art 50 may become a distinct possibility. Art 50 does not explicitly refer to an extension of the negotiating period but Art 50 is a part of the treaties.

The EU Charter of Fundamental Rights (CFR)

It was noted in the previous editorial that the government did not intend to incorporate the CFR into post D Day UK law. The CFR has made its impact felt in UK law.[11] Its rejection is part of a Eurosceptic attack on human rights’ protection that is not sourced in domestic law. Although Conservative Party manifestos from 2010 have promised to repeal the Human Rights Act the manifesto of 2017 stated that the HRA would not be repealed until after Brexit is concluded and that the UK would remain signatories of the European Convention of Human Rights (ECHR) for the duration of the next Parliament.[12] The human rights framework would then be subject to review. The duration of the next Parliament is far from clear and the legislation seeking to ensure Parliament lasts for a fixed term of five years was easily outvoted to allow the 2017 general election and the repeal of the fixed term legislation was promised in the Conservative manifesto.[13] So while change to the HRA and ECHR is still on the Conservative back-burner, the removal of the CFR from UK law will occur on D Day.

The CFR may not be discarded as easily as the White Paper suggests. Even before it was agreed at Lisbon as a document with the same legal value (legally binding) as the EU treaties and when it was still an unincorporated treaty between member states, English judges had consulted the CFR in deciding cases.[14] This was and is consistent with English jurisprudence on international treaties. The newly appointed President of the Supreme Court, Baroness Brenda Hale, has written how the CFR does inform the content of EU rights, patently so, and one may add this will be the case after D Day. CFR (and general principles of law) case law on EU rights before D Day will be binding on UK courts in their interpretation of the EU rights unless modified by UK law or unless EU judgments are departed from as explained in the previous editorial. CFR judgments from the CJEU after D Day will not be binding on UK courts but they could possess persuasive authority. Clause 6(2) of the Withdrawal Bill acknowledges this and gives UK judges a discretion to have regard to EU judgments where ‘appropriate’. Having no role for the CJEU after D Day as the white paper stated[15] cannot remove influence. The CJEU and European Court of Human Rights (CHR) will continue interpreting instruments that are strikingly similar and their jurisprudence will doubtless bear that mutual influence and cross-fertilisation between European jurisdictions which inspired the inauguration of this journal in 1995. UK courts must continue to have regard to the judgments of the CHR (HRA s.2). So far as it is possible to do so, primary legislation and subordinate legislation, whenever enacted, must be read and given effect [by UK courts] in a way which is compatible with the Convention rights (HRA s.3). The outgoing President of the UK Supreme Court, Lord Neuberger, has urged the government to provide greater clarity and precision on how UK judges should treat CJEU judgments after Brexit to prevent the judge-baiting populist press editorials that greeted the Miller judgment at the end of 2016 and early 2017.[16]

Hale also raises the thorny issue of existing EU directives that are wrongly implemented by UK regulations. An additional question concerns multilateral agreements such as the Brussels II revised regulation on jurisdiction, recognition and enforcement of judgments in the family justice sphere.[17] Other parties will have to agree to keep us in the club if the rules are to be mutually enforceable.

Papers on Judicial Cooperation, Dispute Resolution Post Brexit and Data Protection

Towards the end of August the UK government published Providing a cross-border civil judicial cooperation framework agreement covering civil, family and commercial subjects.[18]Its conclusion (para 25) states: ‘The UK is clear that international civil judicial cooperation is in the mutual interest of consumers, citizens, families and businesses in the EU and in the UK. With this in mind, we are seeking a close and comprehensive framework of civil judicial cooperation with the EU. That framework would be on a reciprocal basis, which would mirror closely the current EU system and would provide a clear legal basis to support cross-border activities after the UK’s withdrawal.’ Full of constructive intent but thin in detail.

On the following day the paper on Enforcement and Dispute Resolution was published.[19]This outlines various approaches for dispute resolution and enforcement which have been adopted in treaties between the EU and third countries ‘without the CJEU having direct jurisdiction over those countries’. Nonetheless the paper acknowledges the importance of CJEU interpretations of the treaty provisions both prior to and post the date of agreement and even raises the possibility of a reference to the CJEU. The agreements will seek to ‘maximise certainty’. This is in stark contrast to the UK June paper on EU citizens which stated emphatically there would be no role for the EUCJ. The EUCJ will give the final ruling on the consistency of any such treaties with EU law.

The final UK ‘partnership’ paper before the third round of negotiations began contained the government’s proposals for the Exchange and protection of personal data[20] after Brexit. This states the UK’s new Data Protection Bill … ‘will further strengthen UK [data protection] standards, ensuring they are up to date for the modern age, and it will implement the EU’s new data protection framework in our domestic law.’ [para 2] At the point of exit UK law will be aligned with EU law. UK law will ‘fully implement’ the most up to date EU framework in the data protection regulation and directive [para 45]. Once again, the influence of EU law will continue in our domestic law.

As I wrote above. Between two worlds. One that is far from dead. And one whose content is completely unknown. Interesting times.

 

 

The Editor 25 August 2017

[1] For the Bill as introduced see https://publications.parliament.uk/pa/bills/cbill/2017-2019/0005/cbill_2017-20190005_en_1.htm For the annotated notes see https://publications.parliament.uk/pa/bills/cbill/2017-2019/0005/en/18005en.pdf

[2] Vol 23(3) (2017) European Public Law 437.

[3] See p …. below.

[4] R (HS2 AAL) etc v Secretary of State for Transport [2014] UKSC 3 paras 202-208; Pham v Secretary of State for the Home Department [2015] UKSC [84] and [90]; predicated by Thoburn v Sunderland CC [2003] QB 151.

[5] From the UK https://www.gov.uk/government/news/david-davis-closing-remarks-at-the-end-of-the-second-round-of-eu-exit-negotiations-in-brussels

For EU Commission documents on the negotiations https://ec.europa.eu/commission/brexit-negotiations/negotiating-documents-article-50-negotiations-united-kingdom_en

And the UK https://www.gov.uk/government/collections/article-50-and-negotiations-with-the-eu

[6] http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-2108_en.htm

[7] https://www.gov.uk/government/organisations/department-for-exiting-the-european-union Other position and ‘partnership’ papers etc are available on this site including Safeguarding the rights of EU and UK citizens Cm 9464 and Confidentiality and access to documents.

[8] Political Parties, Elections and Referendums Act 2000, Part VII.

[9] Vol 23(1) (2017) European Public Law 1.

[10] HS2 above paras 124 their ‘force is political rather than legal’ unless their governing legislation determines otherwise and para 125. R (Wheeler) v Office of the Prime Minister[2008] EWHC 1409 (Admin) for the difficulties that this challenge would face. This litigation concerned the failure by the previous Labour government to allow a referendum for the Treaty of Lisbon. Tony Blair had promised a referendum for the subsequently aborted EU Constitutional Treaty.

[11] Britain Alone! P.Birkinshaw & A. Biondi eds ch 14 K. Beale (Wolters Kluwer, 2016). See R (UNISON) v Lord Chancellor [2017] UKSC 51 paras 106-117.

[12] Forward, Together: Our Plan for a Stronger Britain and a Prosperous Future. The Conservative and Unionist Party Manifesto 2017, p 37.

[13] Fixed Term Parliaments Act 2011. See Editorial Vol 22(4) (2016) European Public Law 589.

[14] R v Secretary of State for the Home Department ex p Howard League for Penal Reform[2002] EWHC (Admin) 2497: per Munby J paras 46 and 51.

[15] Cm 9446 para 2.13.

[16] Financial Times 9 August 2017 ‘Supreme Court President demands clarity over the ECJ’..

[17] Baroness Hale https://www.supremecourt.uk/docs/speech-170707.pdf

[18] https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/639271/Providing_a_cross-border_civil_judicial_cooperation_framework.pdf

[19] https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/639609/Enforcement_and_dispute_resolution.pdf

[20] https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/639853/The_exchange_and_protection_of_personal_data.pdf

 

So What ? n° 41

Par Lucien Carrier, docteur en droit, postdoctorant de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire de novembre 2025, le Royaume-Uni offre une actualité politique et juridique contrastée, avec de fortes ambitions diplomatiques (parfois contradictoires), des tensions budgétaires, des promesses reniées  et même un prince déchu. Le panorama qui suit revient sur les principaux événements des dernières semaines et en éclaire les enjeux essentiels

SO-WHAT-41

Au-delà des slogans politiques : la situation inextricable du Royaume-Uni post-Brexit dans sa recherche de maîtrise de l’immigration

Par Amélie Cracco, Docteure en Droit et Administratrice

Le 12 mai dernier, le gouvernement britannique de Keir Starmer a rendu public son projet en matière d’immigration. L’intitulé retenu, Restoring control over the immigration system, n’est pas sans rappeler le slogan Take back control que les partisans du Leave ont martelé tout au long de la campagne menée dans la perspective du référendum sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne. Dans quelle mesure faut-il voir dans cette continuité l’échec d’une promesse du Brexit grâce auquel les flux migratoires seraient mieux maîtrisés ?

Le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, le 1er février 2020, marque le quasi-aboutissement[1] de la procédure engagée à la suite du référendum. L’organisation de ce dernier avait été décidée dans une conjoncture marquée simultanément par deux faits :

  • d’une part, l’augmentation des mouvements en provenance des États membres à la suite des trois derniers élargissements de l’Union européenne[2] ;
  • d’autre part, l’arrivée massive de demandeurs d’asile en provenance principalement de l’Afghanistan et de la Syrie, qui a affecté les États membres à des degrés divers et donné lieu à un traitement défini au niveau de l’Union[3].

Cette concomitance a entraîné une augmentation notable du nombre des personnes installées au Royaume-Uni sans en avoir la nationalité. Elle a été exploitée par les Brexiters pour instaurer un amalgame entre l’appartenance à l’Union européenne et la dérégulation de l’immigration.

Ces deux faits bien connus ne relevaient pourtant pas du même phénomène :

  • les bénéficiaires de la libre circulation des personnes, c’est-à-dire les citoyens de l’Union européenne et les membres de leur famille[4], possédaient un statut ambigu. Ressortissants d’un État membre, les premiers disposaient d’une citoyenneté de superposition[5] qui constituait un élément d’identité avec les ressortissants britanniques. Elle leur conférait des droits notables garantis par l’article 20 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne[6]. Les seconds voyaient leur statut dérivé de celui des premiers[7]. Il convient de rattacher à cette catégorie la situation des ressortissants des États associés à l’Union européenne (Suisse[8], Islande, Liechtenstein et Norvège[9]), dont les droits en matière d’entrée et de séjour étaient relativement similaires, bien que non fondés sur la citoyenneté de l’Union européenne ;
  • les ressortissants de pays tiers à l’Union européenne qui, seuls, entrent dans le cadre de l’immigration à proprement parler.

L’injonction de la reprise de contrôle permet d’exprimer l’objectif qui s’est dégagé de la politique d’immigration déterminée par les conservateurs et mise en œuvre par les gouvernements Cameron, dont le solde migratoire est l’indicateur de prédilection. Il fait d’ailleurs l’objet du premier chapitre du livre blanc précité, dont l’intitulé est clair : « le solde migratoire doit baisser »[10]. Défini comme la différence entre le nombre des personnes qui s’installent au Royaume-Uni et le nombre de celles qui le quittent pour s’installer dans un autre pays, il n’établit pas de distinction entre les bénéficiaires de la libre circulation des personnes (dont il faut admettre qu’ils constituent une catégorie d’étrangers) et les ressortissants de pays tiers. Mais cette confusion est incontestablement plus ancienne : malgré l’institution de la citoyenneté de l’Union européenne, les mouvements en provenance des États membres n’ont, au Royaume-Uni, jamais été conçus autrement que comme une immigration, comme le montre l’intitulé retenu pour les Immigration EEA regulations qui transposent la directive 2004/38/CE dans le droit britannique.

La volonté de concrétiser l’ambition de maîtriser l’immigration a été comprise comme le facteur déterminant du vote en faveur du retrait de l’Union européenne. Inséparable de l’adhésion à cette dernière, la libre circulation des personnes a été présentée comme une contrainte qui s’opposait à toute tentative de régulation sur les mouvements en provenance des États membres. Les possibilités d’adaptation inspirées par les mesures transitoires (mécanisme de sauvegarde, autorisations de travail) et auxquelles le nouvel arrangement pour le Royaume-Uni au sein de l’Union européenne[11] semblait ouvrir la voie se sont avérées inadaptées à la recherche d’indépendance nationale. Le large recours du Royaume-Uni aux modalités de différenciation qui lui ont permis de rester à l’écart de la politique européenne d’asile et d’immigration n’a pas plus été souligné que les bénéfices qu’il a cependant retirés de la coopération en matière de lutte contre l’immigration irrégulière.

Malgré l’immensité du chantier législatif rendu nécessaire par le retrait, la constance du mot d’ordre s’agissant d’une politique publique qui a eu le caractère déterminé que l’on sait tranche avec l’instabilité législative qu’elle connaît. Elle pose la question de savoir comment l’interpréter. Le Royaume-Uni ayant désormais recouvré sans conteste l’ensemble des prérogatives lui permettant de déterminer seul sa politique d’asile et d’immigration, comment expliquer que l’objectif fixé par les conservateurs auquel se sont ralliés les travaillistes n’ait pas été atteint ?

Pour le savoir, il convient d’envisager la manière dont le traitement réservé aux anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes (I.) a affecté les voies d’immigration régulières (II.), modifié le traitement de l’asile (III.) et amoindri les moyens lui permettant de lutter contre l’immigration irrégulière (IV.).

I.     L’alignement du traitement des anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes sur le droit commun : un principe soumis à des exceptions

Le retrait de l’Union européenne a permis au Royaume-Uni de ne plus appliquer les dispositions relatives à la libre circulation des personnes à ses anciens bénéficiaires, c’est-à-dire aux citoyens de l’Union européenne et aux membres de leur famille, et d’aligner leur traitement sur le droit commun auquel se trouvaient soumis les ressortissants de pays tiers (A.). Ce principe est néanmoins soumis à des exceptions (B.).

A.    Le principe de l’alignement sur le régime de droit commun

Le choix politique d’aligner le traitement des anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes sur le droit commun appliqué aux ressortissants des pays tiers emporte deux conséquences : il entraîne un changement du système procédural auquel est conditionné le bénéfice des droits (1.) et l’application de conditions substantielles plus dures que les dispositions libérales du droit de l’Union européenne (2.).

1.     Un système constitutif

Le Brexit procède d’une conception traditionnelle de la maîtrise de l’immigration dont la procédure de délivrance de titre de séjour constitue le moyen d’action privilégié. Il offre d’abord au Royaume-Uni la possibilité du substituer au système déclaratif sur lequel reposait la libre circulation des personnes un système constitutif qui recourt à l’autorisation administrative aux fins d’admettre au séjour les citoyens de l’Union européenne et les membres de leur famille.

La libre circulation des personnes opérait de manière déclarative en conférant directement les droits prévus par les textes à ses bénéficiaires, pourvu qu’ils satisfassent aux conditions, c’est-à-dire qu’elle ne mettait, en principe, à leur charge aucune formalité. La preuve de la régularité de la situation au regard du droit au séjour pouvait être apportée par tout moyen et, même dans l’hypothèse où certaines formalités devaient être accomplies[12], la sanction ne pouvait en aucun cas consister en la privation des droits.

Par opposition, le système constitutif désormais appliqué aux citoyens de l’Union européenne et aux membres de leur famille les oblige à solliciter un titre de séjour et subordonne le bénéfice de leurs droits à la délivrance d’une autorisation administrative qui constitue l’unique moyen d’apporter la preuve de la régularité de la situation au regard du droit au séjour. Ce changement n’est pas sans comporter certains inconvénients. Ils tiennent notamment aux délais entraînés par l’examen des demandes et par l’obligation de s’acquitter de certains frais qui peuvent atteindre un niveau particulièrement élevé au Royaume-Uni.

Système déclaratif / constitutif

 

Système

Déclaratif

Constitutif

Manière dont les droits sont conférés

Directement par le texte pourvu que les conditions soient satisfaites

Par l’intermédiaire de l’autorisation délivrée par les autorités compétentes (centralisées ou décentralisées) après vérification que les conditions sont satisfaites

Obligation mise à la charge des bénéficiaires

Aucune

Demande de titre de séjour

Sanction de l’absence de formalité / démarche

Aucune (non obligatoire)

Absence de droit au séjour

Circonstances à l’occasion de laquelle la preuve de la situation doit être fournie

Lorsque la situation doit être établie pour bénéficier du régime le plus favorable. Ex : contrôle de la situation au regard du droit au séjour, demande de protection sociale

A l’occasion de la demande de titre de séjour

Modalités de preuve

Tout moyen (le document ne fait que favoriser l’administration de la preuve)

Titre de séjour exclusivement

 

2.     Le durcissement des conditions substantielles applicables aux anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes

Le Brexit donne ensuite lieu à l’application aux anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes de conditions plus strictes que celles du droit de l’Union européenne.

Pour rappeler très succinctement le cadre applicable à la libre circulation des personnes, les citoyens de l’Union européenne disposent d’un droit à l’entrée et d’un droit inconditionnel au séjour pour les trois mois qui suivent l’entrée[13]. Ils sont, ensuite, soumis à la condition d’exercer une activité salariée ou, à défaut, de disposer de ressources suffisantes pour ne pas devenir une charge pour le système d’assurance sociale de l’État membre d’accueil et d’une assurance maladie complète[14]. Au terme d’un délai qui est le plus souvent de cinq ans, ils accèdent à la résidence permanente[15]. Le droit des membres de leur famille est en outre dérivé du leur[16], bien qu’il puisse devenir autonome[17]. Ces dispositions interprétées de manière extensive par la Cour de justice ne valent, toutefois, que sous réserve de l’absence de menace pour l’ordre public, la sécurité publique et la santé publique[18].

Le droit commun applique en revanche des conditions très variables selon la motivation dont procède la décision d’immigrer et selon que la présence des catégories auxquelles appartiennent les demandeurs est considérée comme désirable[19]. Tenu à l’écart des efforts accomplis sous l’égide de l’Union européenne aux fins d’attirer certaines catégories de travailleurs ressortissants de pays tiers sur le territoire des États membres, notamment les plus qualifiées, et/ou à leur reconnaître certains droits, le système d’immigration britannique présente deux singularités notables.

Premièrement, il recourt en matière d’immigration professionnelle et étudiante à un système dit « à points », bien qu’il ne le soit que partiellement et qu’il comporte des singularités qui le détachent des modèles déployés par d’autres pays anglo-saxons[20]. Ce mode opératoire mis en avant lors du retrait[21] est censé permettre la sélection par les autorités publiques des profils dont la contribution escomptée au rayonnement ou à l’économie britannique est la plus significative[22].

Deuxièmement, il applique des conditions particulièrement restrictives en matière d’immigration familiale. Le Human rights act 1998 intègre la convention précitée au droit des étrangers britannique de sorte qu’ « il est illégal pour une autorité publique d’agir d’une manière incompatible avec un droit de la Convention »[23] et que toute personne qui se prétend victime d’une telle violation doit avoir la possibilité de former un recours contentieux[24]. Sa portée demeure néanmoins relativement limitée. L’Immigration act 2014 insère dans le Nationality, Asylum and Immigration act 2002 une partie 5A qui mentionne les considérations légales d’intérêt public que les juridictions doivent prendre en compte lorsqu’elles examinent des recours qui font état d’une violation de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’Homme. Elle prévoit notamment que l’intérêt général qui s’attache aux considérations liées au maintien d’un contrôle effectif sur l’immigration, à la capacité du demandeur à s’exprimer en langue anglaise, et à son autonomie financière, est présumé. Il est précisé qu’une faible attention doit être portée à la vie privée et familiale établie pendant que la personne se trouvait au Royaume-Uni en situation irrégulière ou à un moment où la situation au regard du droit au séjour était irrégulière ou précaire. Une exception est envisageable : que la personne entretienne une relation réelle et durable avec un enfant dont il n’est pas raisonnable d’attendre qu’il quitte le Royaume-Uni. De surcroît, les juridictions doivent interpréter la législation de manière à la rendre compatible avec la Convention. À défaut, elles doivent prendre une décision d’incompatibilité (sans pouvoir d’annulation, toutefois).

L’application du droit commun aux anciens bénéficiaires de la libre circulation engendre une régression des droits qui concerne l’ensemble des catégories de personne et une redistribution des perspectives de mobilité qui affecte plus particulièrement les individus dont la présence est regardée comme la moins valorisante. Cela vaut notamment pour les travailleurs peu qualifiés qui ne peuvent désormais prétendre qu’à un droit au séjour temporaire dans le cadre de contrats saisonniers.

B.    Les exceptions

Le principe de l’alignement sur le droit commun souffre diverses exceptions dont témoignent le maintien d’une forme atténuée de coordination de sécurité sociale et la conservation, sous certaines conditions, de droits politiques. Seules sont développées celles qui ont trait directement aux conditions de l’entrée et du séjour. La mobilité au titre des services (tableau : Mobilité au titre des services), telle qu’elle est convenue par l’Accord de commerce et de coopération n’est cependant pas abordée dans la mesure où elle ne relève pas à proprement parler de l’immigration. Ces exceptions portent principalement sur le régime transitoire de l’Accord de retrait (1.), sur l’exemption de visa pour les citoyens de l’Union européenne qui n’en sont pas bénéficiaires (2.) et sur le maintien de la Common Travel Area au profit des ressortissants irlandais (3.).

1.     Le régime transitoire de l’Accord de retrait

L’adoption de mesures transitoires s’est imposée du fait de la nécessité de protéger les droits des millions de personnes qui avaient légitimement construit leur vie dans le cadre de la libre circulation des personnes et que la décision britannique d’y porter un terme menaçait directement. Le temps pris pour la conclusion de l’Accord de retrait adopté le 17 octobre 2019, dont la deuxième partie est consacrée aux droits des citoyens, tend à dissimuler le relatif consensus dont a fait l’objet cet objectif partagé de part et d’autre de la Manche. Il convient de prendre également en compte des accords similaires conclus avec les États associés à l’Union européenne[25].

        a.     L’Accord de retrait

La mise en œuvre de l’Accord de retrait posait des difficultés particulières du fait que le Royaume-Uni n’appartenait plus à l’Union européenne. Elles ont nécessité de faire en sorte que les dispositions puissent exercer un effet similaire à celles du droit de l’Union européenne dans le droit britannique[26]. L’Accord distingue la situation des résidents de celle des travailleurs frontaliers et s’efforce de conserver, pour ceux dont la situation avait été créée avant le 1er janvier 2021[27], l’essentiel des droits dont ils jouissaient sous l’empire de la libre circulation. L’essentiel seulement, car des différences notables sont observées. Elles résident dans la faculté offerte aux États membres de recourir à un système constitutif qui oblige à l’accomplissement de certaines démarches pouvant être perçues comme une perte des droits. S’agissant des ressortissants britanniques, le lien exclusif instauré avec l’État d’accueil ou le travail interdisait un mouvement ultérieur vers un autre État membre.

       b. La mise en œuvre britannique

La transposition britannique de l’Accord de retrait a donné lieu à l’élaboration de deux dispositifs, l’EU Settlement Scheme[28] et, à titre plus marginal du fait du moindre nombre de travailleurs frontaliers, l’EU Frontier Worker Scheme[29] (qui ne sera pas traité ici). Principalement organisé par les immigration rules, l’EU Settlement Scheme repose sur un système constitutif. Il comprend deux statuts : celui de résident permanent (« settled status ») et un statut préalable à l’obtention de ce dernier, le « pre-settled status ». Le schéma était initialement conçu de telle sorte que le passage du second au premier statut nécessitait de renouveler les formalités. Ce dualisme a rendu indispensables divers ajustements[30] qui doivent beaucoup à l’Independent Monitoring Authority[31]. À ces statuts se trouvent par ailleurs associés des droits différents en matière d’égalité de traitement[32], ce qui soulève la question de savoir dans quelle mesure l’EU Settlement Scheme transpose effectivement l’Accord de retrait (tableau récapitulatif, EUSS :Deux statuts).

Ce dispositif, entièrement dématérialisé, y compris pour ce qui est de la preuve de la situation au regard du droit au séjour[33], a permis à plus de 6 millions de personnes (citoyens de l’Union européenne, ressortissants de l’Islande, du Liechtenstein, de la Norvège et de la Suisse et ressortissants de pays tiers) de conserver un droit au séjour au Royaume-Uni, que ce soit dans le cadre du statut de résident permanent ou du statut préalable à ce dernier.

2.     L’exemption de visa pour les citoyens de l’Union européenne, non-bénéficiaires de l’Accord de retrait, illustration privilégiée du maintien d’un traitement préférentiel

Pour les citoyens de l’Union européenne et les membres de leur famille qui ne sont pas bénéficiaires de l’Accord de retrait, l’intensité des liens avec le Royaume-Uni est telle que, malgré la remise en cause constante des conditions de l’appartenance à l’Union européenne lors de l’adhésion, l’alignement sur le droit commun ne pouvait qu’être incomplet. L’exemption de visa de court séjour, qui apparaît comme contradictoire avec la volonté de maîtriser l’immigration, est l’aspect qui l’illustre le mieux. Les citoyens de l’Union européenne peuvent, en effet, entrer et résider au Royaume-Uni pour une durée pouvant atteindre six mois. Si l’Accord de commerce et de coopération reconnaît l’intention partagée des parties d’exempter les ressortissants concernés de visa pour les courts séjours[34], il ne comporte toutefois pas d’engagement – les dispositions relevant du niveau unilatéral, et interdit à Londres d’opérer une discrimination en raison de la nationalité. Le déploiement des frontières intelligentes et de l’Electronic Travel Authorisation fait que cette exemption n’exonère plus les citoyens de l’Union européenne de toute formalité, puisque, depuis avril 2025, ils doivent se soumettre à une procédure de demande d’autorisation administrative, moins contraignante toutefois que la demande de visa.

3.     La réaffirmation de la Common Travel Area et sa formalisation

Une autre exception notable concerne la Common Travel Area qui unit le Royaume-Uni à l’Irlande. Cet arrangement administratif, qui remonte à l’indépendance de la République d’Irlande, se résout à l’impossibilité de sécuriser la frontière terrestre entre les deux pays en mettant en place une forme de libre circulation fondée sur la nationalité et donne progressivement lieu à une coopération en matière de lutte contre l’immigration irrégulière. Le retrait du Royaume-Uni aboutit à ce qu’elle soit traversée par une frontière extérieure de l’Union européenne, mais la crainte d’un regain de tension après des décennies d’un conflit sanglant explique le choix fait de la rendre aussi peu perceptible que possible.

Dans la mesure où « la République d’Irlande n’est un pays étranger pour aucune des lois en vigueur au Royaume-Uni, dans ses colonies, dans ses protectorats et dans les territoires placés sous sa souveraineté », les ressortissants irlandais bénéficient par ailleurs de « droits et privilèges » antérieurs à l’adhésion du Royaume-Uni et de l’Irlande aux Communautés européennes. Ils leur confèrent un statut qui pouvait légitimement apparaître comme plus favorable que celui de citoyen de l’Union européenne sous l’empire de la libre circulation. Cette dernière, en s’y superposant, les a cependant dotés d’un cadre leur permettant de faire valoir leurs droits dont la disparition nécessite une démarche de formalisation. Elle est opérée par le recours privilégié à une série de memoranda of understanding qui réaffirment la Common Travel Area. Ils ne confèrent néanmoins qu’un faible niveau de garantie aux ressortissants concernés[35]. Le nombre d’Irlandais qui résident au Royaume-Uni est estimé entre 300 000 et 350 000. Seuls 18 327 d’entre eux avaient formulé une demande au titre de l’EU Settlement Scheme (à la date du 31 mars 2025).

Pour reprendre la terminologie de la comptabilité, à laquelle emprunte l’expression de « solde migratoire », l’alignement sur le droit commun, qui vise à maîtriser ce qui constitue dorénavant une immigration en provenance des États membres, doit permettre d’agir sur les « flux » à venir, mais est dépourvu d’effets sur les « stocks » qui se sont constitués et qui demeurent importants. Pour autant, le nombre des citoyens de l’Union européenne qui se sont installés au Royaume-Uni accuse, depuis son retrait de l’Union européenne, une baisse sensible. Pour la période comprise entre le 1er juillet et le 30 juin, le nombre des citoyens de l’Union européenne à s’installer au Royaume-Uni en 2015-2016 était d’environ 260 000. Ils ne sont plus que 116 000 en 2024-2025 en prenant également en compte les ressortissants des États associés précités. Pour ce phénomène, la part qui revient au changement de cadre juridique et à la possibilité offerte désormais de prononcer des refus d’autorisation administrative peut difficilement être évaluée. La situation reste marquée par l’effet dissuasif exercé par le traitement des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille, et par le tarissement des mouvements en provenance des nouveaux États membres.

II.     Une recherche laborieuse de maîtrise de l’immigration

La décision d’aligner le traitement des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille sur le droit commun a donné lieu à des adaptations de ce dernier. Elles sont allées dans le sens d’une libéralisation (A.), avant que de nouvelles restrictions ne soient apportées (B.).

A.    Un premier mouvement de libéralisation concomitant à l’alignement sur le droit commun

Le paradoxe du Brexit est que le durcissement du traitement réservé aux anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes s’est dans un premier temps accompagné d’un mouvement de libéralisation du système d’immigration professionnelle et étudiante (mais pas du rapprochement familial).

Ce mouvement, qui visait à pallier les carences du marché du travail britannique, constatées ou simplement anticipées, a principalement affecté la voie dédiée aux travailleurs qualifiés. Les conditions ont été sensiblement assouplies. Le niveau des postes pouvant être pourvus de cette manière a été baissé de l’équivalent d’un premier cycle universitaire à celui du baccalauréat et le niveau de salaire annuel de 35 800£ à 25 600£. Par ailleurs, l’examen de la situation sur le marché de l’emploi et le quota ont été supprimés[36], de même que la durée de séjour maximale et la période de carence. Il s’est également manifesté par des modifications conjoncturelles qui ont concerné certaines catégories, comme les travailleurs du secteur de la santé et des soins pour lesquels la pandémie de Covid-19 a mis en évidence de fortes tensions. Ils ont pu être recrutés dans le cadre de la voie précitée s’agissant d’un métier en tension, quand bien même le niveau requis ne correspondait pas à celui habituellement admis pour cette voie. Un niveau salarial inférieur leur a été appliqué[37].

Concernant les étudiants, les conditions substantielles n’ont pas été sensiblement modifiées, mais la voie qui a permis aux jeunes diplômés de l’enseignement supérieur britannique de rejoindre le marché du travail pour une période de deux ans de 2008 à 2012 a été restaurée[38].

Ces modifications ont entraîné deux conséquences :

  • une nouvelle distribution des pays dont proviennent les personnes qui s’installent sur le territoire britannique sans en avoir la nationalité. La part des citoyens de l’Union européenne, dont les ressortissants britanniques ne font désormais plus partie[39], décline, tandis que celle des ressortissants des pays tiers, majoritairement originaires des anciennes colonies (Inde, Nigéria et Pakistan) et de la Chine, progresse. Elle peut désormais être estimée à 85% de l’immigration à destination du Royaume-Uni, alors qu’elle était légèrement inférieure à 50% lors du référendum ;
  • une envolée de l’immigration. Cette dernière atteint un record historique en juin 2023 avec un solde migratoire de 906 000 pour les douze mois qui précèdent. Le slogan des « tens of thousands », brandi par les conservateurs à une époque où l’objectif de maintenir le solde migratoire annuel à un niveau strictement inférieur à 100 000 pouvait encore apparaître comme atteignable, a révélé toute sa vacuité. Cette explosion est principalement le fait de travailleurs qualifiés, d’étudiants et de personnes à charge. Il ne peut pas être mis à l’actif des seules atteintes portées aux libertés à Hong Kong ou au conflit en Ukraine. Avec l’abandon de la référence à un plafond exprimé de manière chiffrée qui rendrait l’écart avec la réalité trop criant, ce constat entraîne un durcissement des conditions. Il est opéré par une succession de réformes qui peinent à convaincre de l’existence d’une stratégie structurelle.
B.    Un mouvement de restriction amorcé à l’automne 2023

Engagé à l’automne 2023, le second mouvement de restriction  de l’immigration post-Brexit a semblé s’amplifier récemment avec la publication du livre blanc précité. S’engageant dans la voie tracée par les conservateurs, le gouvernement travailliste y détaille les mesures supplémentaires qu’il entend prendre pour prémunir le Royaume-Uni de devenir une « île d’étrangers les uns aux autres »[40], ce qui n’est pas sans rappeler Enoch Powell et ses « rivières de sang »[41]. À défaut de pouvoir détailler l’évolution constatée, il est possible d’en dégager les principaux aspects du dispositif en distinguant les motivations à l’origine du mouvement migratoire (professionnelle, étudiante et familiale : 1. à 3.) et en envisageant les modalités de l’accès à la résidence permanente (4.).

1.     L’immigration professionnelle

La voie dédiée aux travailleurs qualifiés, qui est la principale voie d’immigration pour les étrangers qui aspirent à entrer et séjourner au Royaume-Uni afin d’y exercer une activité professionnelle, fait l’objet de plusieurs réformes à contre-courant de la libéralisation concomitante à l’alignement du traitement des anciens bénéficiaires de la libre circulation des personnes sur le droit commun :

  • le niveau de qualification requis pour le poste est progressivement augmenté et rétabli au niveau de la Licence[42], de même que le niveau de salaire (y compris pour les travailleurs du secteur de la santé pour lesquels un niveau spécifique a été déterminé) : de 26 200 à 38 700 £ depuis le 4 avril 2024, puis 41 700 £ depuis le 22 juillet dernier[43] ;
  • le traitement des tensions sur le marché du travail est adapté en conséquence. La liste des métiers en tension[44] cède la place à deux listes : celle des salaires de l’immigration,[45] qui comprend un nombre de métiers sensiblement réduit, et celle des carences temporaires[46]. Chacune d’elles correspond respectivement à un niveau de qualification plus ou moins élevé. La seconde vise à compenser l’augmentation du niveau requis pour l’accès à la voie généraliste en soulignant le caractère temporaire de l’immigration en accordant des droits réduits, de la possibilité de venir, ou de faire venir des personnes à charge, n’est notamment pas offerte. Elle doit en tout état de cause être supprimée le 31 décembre 2026[47]. Des exceptions ne pourront être décidées que sur préconisation du Migration Advisory Committee[48], pourvu que le secteur concerné puisse apporter la preuve des efforts déployés aux fins de privilégier la main-d’œuvre résidente au niveau national.
  • une augmentation de 32% des frais mis à la charge des employeurs est envisagée[49]. Elle vise à financer l’effort de formation à accomplir pour mettre la main-d’œuvre résidente en mesure d’être recrutée sur les différents métiers en tension.

S’agissant plus particulièrement des travailleurs du secteur de la santé, les employeurs qui souhaitent les recruter doivent désormais être enregistrés auprès d’une commission chargée de veiller à la qualité des soins. Il est mis fin, comme pour les étudiants (sauf exception)[50], à la possibilité qui leur était laissée de venir ou de faire venir les personnes à charge[51]. La voie va être prochainement fermée, rendant impossible leur recrutement[52].

S’agissant des catégories dont l’installation au Royaume-Uni est tenue pour la plus désirable en ce qu’elle serait la plus profitable à l’économie ou plus largement au rayonnement britannique (visas Global Talent et High Potential), le gouvernement entend favoriser son immigration au Royaume-Uni de diverses manières[53].

Pour ce qui est de la voie dédiée aux jeunes diplômés de l’enseignement supérieur, le gouvernement entend porter la durée du séjour des titulaires du visa dédié aux jeunes diplômés en leur permettant de travailler au Royaume-Uni à 18 mois plutôt qu’à 24[54].

Au-delà de ces changements catégoriels, il convient de noter le déploiement progressif des visas dématérialisés sur le modèle de ce qui a été développé pour les bénéficiaires de l’EU Settlement Scheme. Ce changement, qui vise à lutter contre le travail clandestin, rencontre l’hostilité traditionnelle à laquelle se sont heurtés les projets visant à faciliter l’identification des personnes menés antérieurement.

2.     L’immigration étudiante

Le gouvernement étudie en outre la possibilité de soumettre les universités britanniques à une taxe sur les revenus provenant des frais d’inscription acquittés par les étudiants internationaux. Cette option doit notamment permettre de compenser les insuffisances des financements publics dans le secteur de l’enseignement supérieur tout en fixant des conditions plus rigoureuses pour conserver l’autorisation d’accueillir des usagers étrangers.

3.     L’immigration familiale

L’immigration familiale n’échappe pas à l’augmentation des seuils financiers. Après une première hausse de 18 600£ à an à 29 000£ par an opérée en avril 2024[55], le gouvernement a fait part de son intention de poursuivre dans cette voie[56].

Il a également fait part de son intention de réduire encore l’influence de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales sur le droit britannique. À cet effet, il prévoit d’encadrer la manière dont son article 8, qui garantit le droit à la vie privée et familiale, trouverait à s’appliquer pour chacune des différentes voies d’immigration et en particulier le recours aux « circonstances exceptionnelles »[57].

4.     L’accès à la résidence permanente

Un durcissement des conditions de l’accès à la résidence permanente est enfin envisagé. Il passerait par l’allongement de 5 à 10 ans de la période de séjour régulier préalable à l’obtention de l’autorisation de séjour pour une durée illimitée.

Parmi les mesures envisagées par le gouvernement dans son programme politique, il reste à voir quelles sont celles qui pourront être adoptées. Les immigration rules constituant l’une des principales sources du droit de l’immigration britannique, il est possible de penser qu’elles le seront d’autant plus facilement que le caractère extrêmement restreint du contrôle parlementaire exercé dans le cadre de la procédure négative le rend particulièrement malléable aux velléités de l’exécutif, sauf pour celles d’entre elles qui ne peuvent être apportées par cette voie[58]. Il expose les citoyens de l’Union européenne et les membres de leur famille à une instabilité accrue. Elle montre, sans contestation possible, que la sortie de l’Union européenne n’a pas permis au Royaume-Uni d’atteindre l’objectif qu’il poursuivait.

III.     La recherche d’un nouveau cadre juridique pour l’asile

Le Royaume-Uni s’est également efforcé d’adapter sa politique en matière d’asile. Alors qu’il était membre de l’Union européenne, il n’avait pas confirmé sa participation aux directives procédurales lors de la deuxième phase du régime commun d’asile. En revanche, il avait pris pleinement part au système dit « Dublin », qui regroupe notamment le règlement (UE) n° 604/2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride et le règlement (UE) n° 603/2013 relatif à la création d’Eurodac pour la comparaison des empreintes digitales. Par rapport à celle de ses prédécesseurs conservateurs (A.), la politique menée par le gouvernement Starmer marque une évolution (B.)

A.    La politique conservatrice : l’instauration d’un système d’asile à plusieurs niveaux et la pénalisation de l’entrée irrégulière

Le Nationality and Borders Act 2022 distingue les demandeurs d’asile selon qu’ils sont entrés régulièrement ou non sur le territoire britannique et qu’ils ont ou non traversé un pays sûr : ceux d’entre eux dont l’entrée est régulière et qui n’ont pas traversé de pays sûr dans lequel ils auraient pu demander l’asile sont susceptibles de voir des droits plus étendus que les seconds. Le primat accordé aux modalités de l’entrée davantage qu’aux raisons qui motivent la demande pose la question de sa compatibilité avec la Convention de Genève de 1951. En ouvrant la voie à la mise en œuvre du projet d’externalisation du traitement de la demande d’asile au Rwanda, la loi pénalise en outre l’entrée irrégulière.

La politique des gouvernements conservateurs fut impuissante à endiguer l’augmentation de la demande d’asile. Elle a atteint un niveau inédit au cours de la période comprise entre le 1er juillet 2024 et le 30 juin 2025, durant laquelle environ 110 000 d’entre elles ont été enregistrées[59]. Ce phénomène est allé de pair avec l’augmentation des tentatives de franchissement irrégulier par voie de small boats. Des stocks de demandes ont explosé, en dépit d’un indéniable effort du gouvernement Starmer visant à leur résorption. Ces derniers ont donné lieu à l’application de délais importants pour le traitement des dossiers qui compromettent la possibilité de prononcer et de mettre en œuvre une décision d’éloignement en cas de rejet.

B.    La politique travailliste : la réduction des délais de traitement et la maîtrise du regroupement familial

Après l’échec ou l’abandon des projets conservateurs, un mouvement de protestation contre l’accueil des demandeurs d’asile dans des hôtels a éclaté à la suite d’une décision de la High Court qui interdisait temporairement l’hébergement des demandeurs d’asile au Bell Hotel à Epping[60]. Pour le contenir, le Secretary of State for the Home Department a présenté de nouvelles mesures. La solution privilégiée consiste désormais à réduire le délai de traitement des demandes en modifiant les voies de recours de deuxième niveau[61]. Il s’agit de substituer à la juridiction compétente une commission qui sera dotée des pouvoirs que lui conférera la loi. Elle sera notamment en mesure de prioriser l’examen des recours, en particulier ceux qui sont formés par les demandeurs hébergés dans les hôtels aux frais du gouvernement et les auteurs de troubles à l’ordre public.

Après une suspension provisoire du regroupement familial décidée en septembre dernier[62], le Premier ministre a fait part de sa volonté de pérenniser la mesure[63].

Il convient enfin de souligner les efforts accomplis en matière de lutte contre les réseaux de passeurs. Le gouvernement Starmer a notamment mis en place le Border Security Command qui mobilise les moyens policiers pour œuvrer à leur démantèlement.

IV.     La fin de la coopération européenne et l’amoindrissement des moyens en matière de lutte contre l’immigration irrégulière

Le retrait de l’Union européenne a amoindri les moyens à sa disposition pour lutter contre l’immigration irrégulière (A.) et a amené le Royaume-Uni à se tourner vers le niveau bilatéral pour développer une coopération indispensable à cet effet (B.).

A.    L’exclusion du Royaume-Uni de la coopération européenne

Le Royaume-Uni n’a pu obtenir de l’Union européenne que la possibilité de recourir aux modalités de différenciation dans le cadre de la politique d’asile et d’immigration européenne. Le protocole n° 19 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne l’exemptait de sa participation à l’Acquis de Schengen (protocole dit d’ « opt out »), mais lui reconnaissait la faculté de participer à certaines initiatives qui visaient à la sanction de l’aide à l’entrée et au séjour irrégulier[64], ce qui lui avait notamment permis d’accéder au système d’information Schengen. De ce statut, il a parfois résulté une situation d’exclusion involontaire. Elle concernait par exemple les modalités de participation à Frontex qui n’ont pu être que résiduelles[65]. Il était également acté la non-participation à l’Espace de liberté, de sécurité et de justice, tout en conservant une faculté de participation admise par le protocole n° 21 du traité précité (protocole dit d’« opt in »).

Cette volonté de conserver le contrôle de ses frontières n’a pas exclu l’intérêt que le Royaume-Uni a pu exprimer concernant la lutte contre l’immigration irrégulière. S’il ne s’est joint ni à la politique relative aux visas, ni à la directive dite « retour » qui instaure certaines normes et procédures communes s’agissant de l’éloignement des ressortissants de pays tiers en situation irrégulière au regard du droit au séjour, il s’est engagé dans certaines initiatives (en particulier la reconnaissance mutuelle des décisions d’éloignement prononcées à l’encontre des ressortissants de pays tiers), la conclusion d’accords de réadmission ou encore la coopération opérationnelle telle qu’elle se manifestait à travers l’organisation de vols groupés ou le réseau des officiers de liaison en matière d’immigration dans le cadre de Frontex.

Bien qu’il s’avère relativement neutre pour les frontières britanniques (hormis la frontière irlandaise) et notamment pour les accords bilatéraux relatifs à sa gestion[66], le Brexit a pour effet d’exclure le Royaume-Uni de ces différents dispositifs. Un accord avec l’Agence européenne des gardes-frontières et des garde-côtes (Frontex) a été conclu le 23 février 2024. Il s’agit d’un accord technique et opérationnel qui s’efforce de lutter contre l’immigration irrégulière dans ses différentes dimensions.  

Tableau sur la Participation politique d’asile et d’immigration européenne

B.    Le projet pilote d’accord de réadmission avec la France 

Le Brexit et ses conséquences ont impliqué la recherche de nouveaux partenariats. L’arrivée au pouvoir du gouvernement travailliste a marqué l’abandon du projet d’examen des demandes d’asile mené avec le Rwanda[67]. La perte de l’accès aux bases de données opérationnelles de l’Union européenne a eu pour conséquence de placer le Royaume-Uni dans une situation de dépendance accrue vis-à-vis de la coopération bilatérale. Ce phénomène a pour effet de rendre plus difficile l’identification des personnes dont l’entrée et le séjour représentent une menace pour l’ordre public et de ralentir les procédures de réadmission avec le risque de compromettre leur aboutissement[68]. Les négociations menées dans la perspective du retrait n’avaient pas permis au Royaume-Uni d’emporter l’adhésion de l’Union européenne quant à sa proposition d’accord de réadmission[69], malgré un intérêt qui était sans doute partagé.

Le Royaume-Uni a néanmoins conclu avec la France un accord de réadmission signé à Londres et à Paris les 29 et 30 juillet 2025[70]. Présenté comme un projet pilote pour la période comprise entre le 6 août 2025 et le 11 juin 2026, cet accord, qui pourrait préfigurer un accord plus large auquel se joindraient d’autres États membres, doit permettre de dissuader les traversées de la Manche qui se sont multipliées depuis quelques années[71]. Il a recueilli, malgré l’hostilité initialement rencontrée, l’accord de l’Union européenne. La France s’est engagée à mettre en œuvre ses stipulations[72].

L’accord convient que les personnes qui ont regagné le Royaume-Uni par ce moyen seront réadmises en France. En contre-partie, [73]« un canal d’entrée [sera fourni], sur la base d’une demande volontaire, pour un ressortissant d’un pays tiers »[74] qui se trouve sur le territoire français au moment où il formule la demande d’entrée[75] sur le fondement du « un pour un ».

L’atteinte de l’objectif déterminé apparaît toutefois subordonnée à l’ampleur que ces réadmissions pourront prendre. Certains médias citant des sources gouvernementales se sont fait l’écho de 50 réadmissions par semaine, sans préciser si cela correspond au point de vue du seul Royaume-Uni. Si tel est le cas, cela signifierait un nombre supérieur à celui des transferts Dublin lorsque le Royaume-Uni était membre de l’Union européenne. Il reste ainsi à voir dans quelle mesure il peut être atteint.

La stabilité que connaissent les slogans politiques de part et d’autre du Brexit tranche ainsi avec l’instabilité du droit de l’immigration, qui s’est considérablement accrue ces dernières années. Le choix d’aligner le traitement des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille sur le droit commun s’avérait inévitable dans la situation politique qui s’est dégagée du référendum. Force est néanmoins de constater que ce ne sont pas les multiples exceptions qui ne pouvaient manquer d’assortir ce principe qui expliquent que le retrait de l’Union européenne ait mené à l’échec dans la recherche toujours insatisfaite de maîtrise de l’immigration. En dépit des facteurs conjoncturels et en particulier de la pandémie de COVID 19, la démarche de prospective s’est avérée insuffisamment poussée et les conséquences de la libéralisation initialement opérée n’ont sans doute pas été anticipées avec la précision requise s’agissant d’un pari qui consistait à maîtriser l’immigration en mettant fin à un régime de libre circulation pour assouplir le système dans son ensemble.

Le mouvement de restriction amorcé par les conservateurs et poursuivi par les travaillistes laisse apparaître des divergences dans la manière d’appréhender les solutions à apporter. À la stratégie de la dissuasion fondée sur le renvoi dont le Rwanda constitue le symbole, le gouvernement de Keir Starmer substitue, en effet, une approche pragmatique qui mobilise tout à la fois l’adaptation de l’organisation policière[76], la formation de la main-d’œuvre locale, et la recherche d’une coopération avec les partenaires européens. Il reste à voir dans quelle mesure les changements apportés ou simplement envisagés à ce stade permettront d’atteindre les résultats escomptés. La question qui se pose est notamment celle de savoir si la formation permettra d’attirer la main-d’œuvre locale sur les emplois actuellement pourvus par l’immigration. Plus largement, il conviendra d’apprécier si ces mesures participent, ou non, à la régulation efficace des flux d’immigration irrégulière.


[1] « Quasi-aboutissement » du fait de la prolongation de la période de transition jusqu’au 31 décembre 2020.

[2] Les trois derniers élargissements de l’Union européenne sont intervenus en :

  • 2004 : Chypre, République tchèque, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Malte, Pologne, Slovaquie, Slovénie ;
  • 2007 : Bulgarie et Roumanie ;
  • 2013 : Croatie.

[3] TFUE, article 79.

[4] L’expression est considérée au sens de l’article 2 § 2 de la directive 2004/38/CE. Elle s’applique :

  • au conjoint ;
  • au partenaire avec lequel le citoyen de l’Union a contracté un partenariat enregistré, sur la base de la législation d’un État membre, si, conformément à la législation de l’État membre d’accueil, les partenariats enregistrés sont équivalents au mariage, et dans le respect des conditions prévues par la législation pertinente de l’État membre d’accueil ;
  • aux descendants directs qui sont âgés de moins de vingt-et-un ans ou qui sont à charge, et aux descendants directs du conjoint ou du partenaire ;
  • aux ascendants directs à charge et à ceux du conjoint ou du partenaire.

Pour les membres de la famille qui ne relèvent pas de ces cas de figure, les Etats membres sont simplement tenus de favoriser leur entrée et leur séjour conformément à leur législation nationale (directive 2004/38/CE, article 3 § 2).

[5] TFUE, article 20.

[6] TFUE, article 20 : ces droits permettent aux citoyens de l’Union européenne de :

  • circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres ;
  • voter et de se présenter aux élections du Parlement européen et aux élections municipales ;
  • bénéficier de la protection diplomatique et consulaire d’un autre Etat membre dans un pays tiers où l’Etat membre dont ils sont ressortissants n’est pas représenté ;
  • déposer une pétition au Parlement européen et recourir au médiateur européen ;
  • s’adresser aux institutions et aux organes consultatifs de l’Union dans l’une des langues des traités et recevoir une réponse dans la même langue

[7] Directive 2004/38/CE, article 7, § 1 d) et § 2.

[8] Accord du 21 juin 1999 entre la Suisse d’une part et la Communauté européenne sur la libre circulation des personnes.

[9] Accord du 2 mai 1992 sur l’Espace économique européen.

[10] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 7 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025, cf. « Chapter 1 : Net migration must come down ».

[11] Un nouvel arrangement pour le Royaume-Uni dans l’Union européenne, extrait des conclusions du Conseil européen des 18 et 19 février 2016, 2016/C 69 I/01, 2. b).

[12] Ces cas correspondent aux membres de la famille des citoyens de l’Union européenne qui avaient la nationalité d’un pays tiers et à l’enregistrement obligatoire des citoyens de l’Union européenne ans les Etats membres qui ont fait le choix de mettre en œuvre cette faculté.

[13] Directive 2004/38/CE, article 6.

[14] Ibid., article 7 § 1 a) à c).

[15] Ibid., article 16.

[16]Ibid., article 7 § 1 d) et § 2.

[17] Ibid., article 18.

[18] Ibid., article 27.

[19] Iris Goldner Lang, « Intra-EU mobility of EU citizens and third-country nationals : where EU free movement

and migration policies intersect or disconnect ? », 1er août 2018, in Philippe de Bruycker et Evangelia Tsourdi (eds.), Research handbook on EU migration and asylum law, Edward Elgar, Chentenham, 2022, accessible via le lien https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3545929 consulté le 16 octobre 2022.

[20] Migration Observatory at the university of Oxford, « The Australian points-based system : What it is and what its impact would be on the Uk », 22 juillet 2019, accessible via le lien https://migrationobservatory.ox.ac.uk/resources/reports/the- australian-points-based-system-what-is-it-and-what-would-its-impact-be-in-the-uk/ consulté le 15 décembre 2022.

[21] Uk government, « The Uk’s points -based system », Policy paper, 19 février 2020 : « Nous remplacerons la libre circulation par le système à points […] pour répondre aux besoins des travailleurs les plus hautement qualifiés, des travailleurs qualifiés, des étudiants et d’une série d’autres voies d’immigration professionnelle spécialisées, y compris les voies dédiées aux dirigeants et aux créateurs d’entreprises innovantes » (traduction de l’auteur), accessible via le lien https://www.gov.uk/government/publications/the-uks-points-based-immigration-system-policy- statement/the-uks-points-based-immigration-system-policy-statement consulté le 30 janvier 2023.

[22] Ibid.

[23] Human rights act 1998, section 6(1).

[24] Ibid., section 7.

[25] Il s’agit de :

  • l’Accord entre la Confédération suisse et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif aux droits des citoyens à la suite du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne et de la fin de l’applicabilité de l’accord sur la libre circulation des personnes conclu le 25 février 2019 ;
  • l’Accord relatif aux arrangements entre l’Islande, la Principauté de Liechtenstein, le Royaume de Norvège et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord à la suite du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, de l’Accord EEE et d’autres accords applicables entre le Royaume-Uni et les États de l’EEE-AELE en vertu de l’adhésion du Royaume-Uni à l’Union européenne conclu le 28 janvier 2020.

[26] Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique désormais noté « Accord de retrait », article 4 § 1.

[27] Accord de retrait, article 10 § 1.

[28] Immigration rules, Appendix EU et Appendix EU (family permit).

[29] The citizens’ rights (frontier workers) (EU exit) regulations 2020.

[30] Il faut notamment citer la prolongation automatique de la durée de séjour autorisée de 2, puis 5 ans pour les personnes relevant du statut préalable, la conversion automatique du statut préalable vers le statut de résident permanent et l’assouplissement de l’exigence relative à la continuité de la résidence.

Voir l’article :

The 3 Million, « Summary of changes to the EU Settlement Scheme since 2018 », accessible via le lien https://the3million.org.uk/euss-changes-since-2018, consulté le 20 août 2025.

[31] L’Independent monitoring authority (ou « autorité de suivi indépendante » en français) fait l’objet de l’article 159 de l’Accord de retrait. Elle est chargée de contrôler la mise en œuvre et l’application de sa deuxième partie consacrée aux droits des citoyens au Royaume-Uni. Elle dispose de pouvoirs équivalents à ceux que les traités confient à la Commission européenne.

[32] Voir Fratila and another v Secretary of State for Work and Pensions, [2021] UKSC 53 en lien avec CJUE, 15 juillet 2021, CG, affaire C-709/20.

[33] Kuba Jablonowski, « Brexit, digital status and transactional status », Uk in a changing Europe, 9 mars 2023. L’intervention est accessible via le lien https://www.youtube.com/watch?v=7QElG4nJ2EQ consulté le 12 avril 2023.

[34] Accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part, article 492 « Visas pour les séjours de courte durée », § 1.

[35] Memorandum of understanding entre le gouvernement d’Irlande et le gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord concernant la Common travel area et les droits et privilèges réciproques associés, 8 mai 2019.

Voir notamment :

  • le memorandum of understanding entre le gouvernement d’Irlande et le gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord concernant les mesures relatives aux soins de santé au sein de la Common Travel Area signé le 18 décembre 2020 ;
  • la convention sur la sécurité sociale entre le gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et le gouvernement d’Irlande signée à Dublin le 1er février 2019.

[36] Statement of changes to the immigration rules HC 813, 22 octobre 2020. Voir Appendix Skilled worker.

[37] Statement of changes to the immigration rules HC 1019, 24 janvier 2022.

[38] Statement of changes to the immigration rules HC 813, 19 février 2024.

[39] CJUE, 9 juin 2022, EP contre Préfet du Gers, affaire C-673/20 et CJUE, 18 avril 2024, EP contre Préfet du Gers, affaire C-715-22.

[40] Rajeev Syal, « UK risks becoming ‘island of strangers’ without more immigration curbs, Starmer says », The Guardian, 12 mai 2025, accessible via le lien consulté le 19 août 2025. Il convient de préciser qu’en anglais, le mot « étrangers » au sens de « strangers » ne renvoie pas à la nationalité, mais au caractère inconnu. Le Premier ministre s’est depuis distancié de ses propos.

[41] Dans le discours qu’il prononcé à Birmingham en 1968, le député conservateur a prédit les « rivières de sang » auxquelles ne manquerait pas de donner lieu l’immigration des citoyens du Commonwealth si elle n’est pas maîtrisée.

[42] Statement of changes to the immigration rules HC 997, 1er juillet 2025.

[43] Ibid.

[44] Traduit « shortage occupation list ».

[45] Traduit « immigration salary list ». Statement of changes to the immigration rules HC 590, 14 mars 2024.

[46] Traduit « temporary shortage list ». Statement of changes to the immigration rules HC 997, 1er juillet 2025.

[47] Statement of changes to the immigration rules HC 997, 1er juillet 2025.

[48] Le Migration Advisory Committee est un organisme indépendant censé conseiller le gouvernement britannique sur sa politique d’immigration.

[49] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 27 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[50] Statement of changes to the immigration rules HC 556, 19 février 2024.

[51] Ibid.

[52] Statement of changes to the immigration rules HC 997, 1er juillet 2025.

[53] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 28 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[54] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 74 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[55] Statement of changes to the immigration rules HC 590, 14 mars 2024. Voir Appendix FM.

[56] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 28 et suiv., accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[57] HM Government, Restoring control over the immigration system, mai 2025, p. 43 et suivantes, accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6821f334ced319d02c906103/restoring-control-over-the-immigration-system-web-optimised.pdf, consulté le 20 août 2025.

[58] Cela vaut notamment pour les mesures qui ont trait à la fiscalité.

[59] Le système Dublin, qui pose le principe selon lequel l’Etat responsable de l’examen de la demande d’asile est le premier dans lequel le demandeur a été enregistré, plaçait le Royaume-Uni dans une situation relativement favorable puisque les demandeurs atteignaient son territoire après avoir été le plus souvent identifiés dans d’autres Etats membres responsables de l’examen de leur demande.

[60] [2025] EWHC 2183 (KB). Cette décision a été infirmée en appel : [CA-2025-002117] et [CA-2025-002118]. Des développements sont attendus au cours de l’automne.

[61] Recours sur les décisions de confirmation du rejet de la demande d’asile.

[62] Statement of changes to the immigration rules HC 1298, 4 septembre 2025.

[63] Gov.Uk, « Uk to reduce asylum offer to reduce the pull factor for small boats crossings », communiqué de presse, 1er octobre 2025, accessible via le lien https://www.gov.uk/government/news/uk-to-reform-asylum-offer-to-reduce-the-pull-factor-for-small-boat-crossings consulté le 6 octobre 2025.

[64] Convention d’application de l’accord de Schengen, articles 26 et 27.

[65] Le Conseil a refusé que le Royaume-Uni participe à l’Agence européenne des garde-côtes et garde-frontières plus connue sous le nom de « Frontex » au motif qu’il ne s’est pas associé aux autres États membres concernant l’application des dispositions de l’acquis de Schengen relatives à la suppression des contrôles aux frontières extérieures dont elle constitue un développement. Il a été suivi sur ce point par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE, 18 décembre 2007, Royaume-Uni c/ Conseil, affaire C-77/05). Le règlement (UE) n° 2007/2004 portant création d’une agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne organise néanmoins certaines modalités de participation à son profit. Il peut d’abord se faire représenter au conseil d’administration de l’agence sans toutefois prendre part au vote (article 23 § 4). Par ailleurs, Frontex doit favoriser la coopération opérationnelle avec lui, notamment pour ce qui est des opérations de retour conjointes (article 12), et son conseil d’administration statuant à la majorité absolue peut l’autoriser au cas par cas à intervenir dans certaines opérations (article 20 § 5). Le Royaume-Uni s’est saisi de cette opportunité et a contribué à la mise à la disposition de moyens à destination de l’agence.

[66] Voir notamment :

  • le Protocole de Sangatte du 25 novembre 1991 et protocole additionnel du 29 mai 2000 ;
  • les accords du Touquet du 4 février 2003 ;
  • le traité de Sandhurst du 18 janvier 2018.

[67] Uk and Rwanda migration and economic development partnership.

[68] Le nombre de transferts sortants Dublin depuis le Royaume-Uni du temps de l’appartenance à l’Union européenne ne doit toutefois pas être surestimé. Selon les données qui restent accessibles à partir d’Eurostat, il était de 519 en 2015, 355 en 2016, 314 en 2017, 209 en 2018, 263 en 2019.

[69] Draft working text for an agreement between the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the European Union on the readmission of persons residing without authorization, accessible via le lien https://assets.publishing.service.gov.uk/media/5ec3b8d3d3bf7f5d43765d51/DRAFT_Agreement_on_the_readmission_of_people_residing_without_authorisation.pdf, consulté le 20 août 2025. Ce document pour lequel il n’est pas possible d’apporter davantage de précisions bibliographiques a été élaboré par la partie britannique dans le cadre des négociations avec la Task Force de l’Union européenne.

[70] Accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la prévention des traversées périlleuses signé à Londres le 29 juillet 2025 et à Paris le 30 juillet 2025.

[71] Frontex, « Frontières extérieures de l’UE : franchissements irréguliers en baisse de 18 % au cours des 7 premiers mois de 2025 », accessible via le lien https://www.frontex.europa.eu/media-centre/news/news-release/eu-external-borders-irregular-crossings-down-18-in-the-first-7-months-of-2025-ArNz2R?etrans=fr, consulté le 20 août 2025. Ce communiqué de presse fait état de 41 756 franchissements irréguliers en 2025 7M, soit +26% par rapport à la même période de référence l’année précédente.

[72] Accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la prévention des traversées périlleuses signé à Londres le 29 juillet 2025 et à Paris le 30 juillet 2025, article 12 § 1.

[73] Ibid., article 4.

[74] Ibid, article 12 § 1 a).

[75] Ibid., article 12 § 1 b).

[76] A travers le Border security command.

So What ? n° 39

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire de juin 2025, les premières retombées du sommet Royaume-Uni/Union européenne du 19 mai, le passage à la Chambre des Lords de la loi sur la fin de vie et la médiatisation croissante de Reform UK et de son leader, Nigel Farage.

So What n° 39

So What ? n° 38

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À la une de la lettre d’information de l’Observatoire de mai 2025, le renouveau des relations Royaume-Uni/Union européenne, l’accord obtenu par le gouvernement de Keir Starmer avec les États-Unis et la situation plus contrastée de sa politique intérieure.

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So What ? n° 37

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire de mars et avril 2025, l’impact de l’actualité internationale sur les rapports Royaume-Uni/Union européenne, la préparation des élections locales de début mai et un retour sur la dernière décision d’ampleur de la Cour suprême du Royaume-Uni.

So What n° 37

So What ? n° 36

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire de février 2025, l’actualité internationale (et ses impacts sur la cession de l’Archipel des Chagos), le renouveau des relations entre le Royaume-Uni et ses partenaires européens et une actualité législative tout en continuité avec le précédent gouvernement conservateur.

So What n° 36

So What ? n° 35

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la première lettre d’information de l’Observatoire du Brexit de 2025, la main tendue de l’Union européenne au Royaume-Uni, la poursuite des réformes sociales et institutionnelles voulues par le gouvernement travailliste et le lancement de nouveaux projets d’infrastructure.

So What n° 35

Retour de Donald Trump à la Maison-Blanche : quelles conséquences pour le Royaume-Uni ?

Par Marie-Claire Considère-Charon, Professeure émérite des Universités en civilisation britannique.

Pour la première fois depuis près d’un siècle, une administration américaine sera mise en place, dans un contexte d’incertitude et de menace inédit. Il est bien malaisé d’imaginer dans quelle mesure le positionnement de la Maison-Blanche à l’égard du reste du monde façonnera de nouvelles zones d’influence et de nouveaux jeux d’alliances. À l’ère post-Brexit, cette question cruciale concerne le Royaume-Uni à plus d’un titre, après qu’un souhait de rapprochement avec l’Union européenne a été exprimé par le gouvernement Starmer. Le Premier ministre a également déclaré sa volonté de renforcer la « relation spéciale » que le Royaume-Uni entretient avec les États-Unis. Tandis que la perspective d’une guerre commerciale n’est pas à écarter, l’avenir de cette alliance peut paraître problématique tant les divergences entre les deux États sont nombreuses et souvent profondes.  

La relation transatlantique mise à l’épreuve

Inscrite dans l’ordre international, la « relation spéciale », qui unit la Grande-Bretagne et les États-Unis, a été mise en place pendant la seconde guerre mondiale sous l’impulsion de Winston Churchill et de F.D. Roosevelt. Elle a, dans la seconde moitié du XXe siècle, été cultivée conjointement par les couples Margaret Thatcher et Ronald Reagan, puis John Major et Bill Cllinton, et enfin George W. Bush et Tony Blair. Cette étroite relation transatlantique, comme l’observe Pauline Schnapper[1], repose sur une multitude d’intérêts communs, culturels, stratégiques, économiques et militaires entre le Royaume-Uni et les États-Unis ainsi que sur une histoire commune et des valeurs partagées. Tout en étant le fondement de la politique étrangère britannique, elle a évolué au gré des rapports de force de plus en plus déséquilibrés entre Washington et Londres et des épisodes de tension entre les deux pays.

Au XXIe siècle la relation spéciale continue à subir les soubresauts de l’histoire diplomatique entre les deux pays. Elle a été particulièrement malmenée, au cours du premier mandat de Donald Trump, dont les propos ont témoigné d’une certaine hostilité à l’égard des Premiers ministres conservateurs. Le Président américain n’a pas ménagé ses critiques à l’égard de Theresa May à qui il reprochait de n’avoir pas su négocier le Brexit :

“J’ai fait part de mes idées à la Première ministre sur la façon de le négocier. Elle n’a pas écouté.et je pense qu’elle aurait réussi…. Elle n’a pas écouté et c’est bon…. Mais je pense que cela aurait pu être négocié d’une façon différente, franchement.”[2]

En 2019, il a à plusieurs reprises accusé les services du renseignement britannique de l’avoir espionné pendant la campagne présidentielle de 2016[3], des affirmations jugées absolument ridicules au Quartier général du renseignement britannique

Quant aux relations entre Donald Trump et Boris Johnson, elles ont oscillé au gré des états d’esprit du dirigeant américain, tantôt très chaleureux et élogieux à l’égard de son « ami » Boris, tantôt hostiles et dédaigneuses, comme en février 2020. À l’occasion d’un appel téléphonique, dicté par la colère après l’annonce que la Grande-Bretagne autoriserait la société chinoise Huawei, à utiliser ses réseaux 5G, le président s’en est pris violemment à Boris Johnson. Cinq mois plus tard, le gouvernement britannique prenait la décision d’exclure le géant chinois des équipements télécoms Huawei « pour la sécurité du Royaume-Uni ». 

Theresa May et Boris Johnson ont proclamé l’ambition du Royaume-Uni de mettre en place une « Global Britain », une Grande-Bretagne championne du libre-échange avec le reste du monde, capable de compenser avantageusement le retrait de l’Union européenne[4]. Il s’agissait pour les négociateurs du Brexit de signer de multiples accords commerciaux, parmi lesquels l’accord avec les États-Unis figurait au premier plan. Mais l’accord tant espéré ne s’est pas matérialisé.

L’attachement de Keir Starmer à la relation spéciale

L’arrivée du travailliste Keir Starmer au gouvernement n’a pas marqué la fin des polémiques entre le gouvernement britannique et le candidat à un second mandat. La proximité idéologique avec la candidate démocrate Kamala Harris était à l’évidence naturelle. Starmer et Harris, qui sont tous deux des juristes de haut niveau, ont, avant leur engagement dans la vie politique, assumé les fonctions de Procureur général. Ils partagent la conviction qu’il est nécessaire de s’appuyer sur des structures juridiques pour assurer la stabilité d’un ordre international et que le populisme est une dérive qu’il faut combattre.

Au cours de la campagne pour l’élection présidentielle du 5 novembre 2024, une délégation d’une centaine de volontaires du parti travailliste s’est rendue en Caroline du Nord afin de participer à la campagne de la candidate démocrate[5]. Cette initiative a provoqué la colère du candidat républicain qui a déposé, auprès de la Commission électorale fédérale à Washington[6], une plainte à l’encontre du parti travailliste et de la candidate démocrate pour en avoir apporté et accepté une contribution étrangère illégale à la campagne démocrate.[7] Le Premier ministre, Sir Keir Starmer, s’est défendu de toute ingérence dans la campagne, arguant du fait que les actuels ou anciens collaborateurs avaient agi en leur nom personnel. Il a minimisé l’importance de la participation du Parti travailliste à la campagne présidentielle américaine en rappelant qu’il s’agissait de volontaires, et d’une pratique courante. Le ministre de l’Environnement Steve Reed a souligné à l’antenne de la BBC, que le parti travailliste n’avait ni financé ni organisé les voyages leurs voyages, tandis que la Vice-première ministre Angela Rayner a insisté sur le fait que les militants avaient fait campagne « sur leur temps libre ».

Lorsque Starmer s’est rendu aux États-Unis pendant la campagne présidentielle américaine, ce n’est toutefois pas Kamala Harris qu’il a effectivement rencontrée, mais Donald Trump. Le fait qu’il n’y ait pas eu de rendez-vous avec Harris, malgré l’engagement de Starmer à rencontrer les deux candidats, est pour le moins surprenant. Si le Premier ministre a évoqué un problème d’emploi du temps, on peut également y voir une réticence à confirmer son soutien à la candidate démocrate. Tout comme son Secrétaire au Foreign Office, Starmer a pu anticiper la victoire du candidat républicain, tout à fait envisageable, compte tenu d’une course présidentielle très serrée, dont l’issue dépendait d’une poignée de comptés dans quelques États clés, et d’une dynamique de campagne extrêmement soutenue dans le camp républicain.

À l’annonce de la victoire de Trump, le Premier ministre, selon le porte-parole du 10 Downing street, a présenté ses chaleureuses félicitations[8] et rappelé avec émotion le dîner avec Trump à la Trump tower. Il a également exprimé le souhait de travailler en étroite collaboration avec le président élu dans tous les domaines de la relation spéciale[9] ». Quant à la Chancelière Rachel Reeves, elle a aussitôt évoqué la relation commerciale avec les États-Unis, en soulignant « l’importance d’un commerce libre et ouvert, non seulement entre nous et les États-Unis, mais aussi à l’échelle mondiale ».

Le dîner qui a réuni, le 27 septembre 2024, Starmer et Trump comptait également David Lammy, le Secrétaire au Foreign Office. Lorsqu’il était député de l’opposition, en 2016, ce dernier avait tenu des propos cinglants à l’égard de Trump, qualifié de sympathisant néonazi et de profonde menace pour l’ordre international[10]. Cela ne lui a pas interdit, lors de ses visites aux États-Unis, de chercher activement à établir des contacts avec la droite républicaine et l’entourage de Trump.

David Lammy et le réalisme progressiste

À l’occasion d’un entretien pour la revue Grand Continent, Lammy, en mai 2024, avait tracé les grandes lignes de ce qui serait la feuille de route du Foreign Office, si le Parti travailliste remportait les élections. Son approche, qu’il qualifie de « réalisme progressiste » consisterait en une forme de realpolitik tempérée et sous-tendue par des valeurs qui doivent inspirer l’action des Britanniques dans un monde qui souvent ne les partage pas[11]. il s’inspire, à cet égard, de la pensée de son prédécesseur au Foreign Office, Ernest Bevin, qui, selon lui, était à la fois réaliste et progressiste. Bevin était convaincu que seule une dissuasion forte ferait de l’Europe occidentale un environnement sûr, dans lequel l’état Providence de l’après-guerre pourrait se développer et prospérer.[12] La vision de Lammy s’appuie sur l’adhésion sincère à des causes favorables au progrès de l’humanité, telles que la défense de la démocratie, la promotion de l’État de droit, l’engagement à la réalisation des objectifs de développement durable des Nations-Unies et la lutte contre le changement climatique.

Pour ce juriste qui retrace ses origines familiales en Afrique occidentale, par le biais du commerce triangulaire des esclaves à destination du Guyana, le réalisme consiste à « prendre le monde tel qu’il est et non tel que nous souhaiterions qu’il soit »[13]. Dans cette optique, il importe de veiller à établir des partenariats sur des causes de progrès fondamentales, telles que la décarbonisation et la réduction de la pauvreté. L’approche du Secrétaire aux affaires étrangères, qui a grandi à Tottenham au nord de Londrès, dans la circonscription qu’il représente depuis 2000, et où se côtoient plus de 200 langues, répond à la volonté de dépasser les différences et de développer des relations qui transcendent les étiquettes de parti et les allégeances culturelles. À Washington, en amont de l’élection présidentielle, Lammy a multiplié les rencontres d’ordre privé avec d’éminents sénateurs républicains, parmi lesquels James David Vance, le futur Vice-président, Lyndsey Graham ainsi que le représentant Mike Turner et Mike Pompeo, l’ancien Secrétaire d’État des États-Unis (Secretary of State) sous le premier mandat de Trump. Il partage l’attachement à l’aspect personnel des relations sur la scène internationale avec Keir Starmer, qui a déclaré à l’occasion de sa rencontre avec Trump en septembre 2024  :

Je crois beaucoup aux relations personnelles sur la scène internationale. Je pense qu’il est très important de savoir qui est son homologue dans un pays donné, de le connaître personnellement et d’apprendre à le connaître en face-à-face [14].

Revitaliser la relation spéciale 

La qualité de la relation spéciale demeure à l’évidence un enjeu essentiel pour les gouvernements britanniques, quelle que soit leur couleur politique. Elle s’est appuyée naguère sur les liens en matière de renseignement et de défense avec pour objectif, avant le Brexit, de maintenir l’engagement de l’Amérique en Europe. 

Dans son discours de Zurich en 1946, Churchill a exposé clairement ses préférences en matière de politique étrangère en déclarant : « Si la Grande-Bretagne doit choisir entre l’Europe et le grand large (the open sea) elle doit toujours choisir le grand large. Le Royaume-Uni juge sans doute qu’il a encore trop d’intérêts commerciaux ainsi qu’en matière de défense avec les États-Unis pour reléguer au second plan l’alliance atlantique. Si l’on ajoute à cela les doutes quant à la stabilité du leadership européen, le moteur franco-allemand en panne et les graves difficultés politiques que traversent les deux pays, la garantie de la relation spéciale s’avère d’autant plus importante.

La sécurité dans l’indopacifique, y compris le pacte militaire Aukus[15] ainsi qu’une coordination renforcée de l’alliance des services de renseignement des Cinq Yeux (Five Eyes), Australie, Canada, Nouvelle-Zélande, Royaume-Uni et États-Unis, les technologies de défense, les sciences de la vie et l’intelligence artificielle sont les domaines d’intérêt commun aux deux pays, et ceux pour lesquels le Royaume-Uni est plus proche des positions réglementaires américaines.

Le pacte de sécurité AUKUS, signé le 15 septembre 2021, qui réunit les États-Unis, le Royaume-Uni et l’Australie, vise à développer une solide base de compétence dans les secteurs civil, militaire et industriel au profit de la marine australienne. Mais cet accord jugé coûteux continue à faire débat, tant pour sa logique stratégique que pour son efficacité réelle. De surcroît, les mécanismes sécuritaires mis en place dans l’indopacifique ont mis à mal les relations avec la Chine, qui y voit une marque d’hostilité à son égard, et le retour à une mentalité de guerre froide, voire l’instauration d’un OTAN asiatique.[16]

La victoire de Biden avait rétabli un certain alignement transatlantique sur de nombreux dossiers internationaux dans les domaines commercial, sécuritaire et climatique. Mais la victoire de Trump a profondément modifié la donne. Le Royaume-Uni dispose désormais de bien peu d’assurances et de leviers pour relancer l’alliance atlantique.

La Déclaration atlantique du 8 juin 2023, cosignée par Rishi Sunak et Joe Biden[17], réaffirmait le sens de la solidarité entre les États-Unis et la Grande-Bretagne contre toute attaque de l’étranger. Elle s’est inscrite dans l’héritage de la vision wilsonienne du Président Roosevelt avec l’attachement aux accords de libre-échange, à l’autodétermination des peuples, au désarmement et à une sécurité collective. Il est toutefois évident que les divergences sont profondes entre les deux pays sur bien des sujets, que ce soit les tarifs douaniers, le climat, l’OTAN ou les nouvelles technologies. Les initiatives de Trump dans tous ces domaines pourraient être très dommageables pour le Royaume-Uni.

De multiples points de désaccord

Le Brexit a aggravé la situation de l’Europe en matière de défense, dans la mesure où le départ britannique de l’Union européenne, appuyé par Trump, a signifié la perte d’une grande partie de ses capacités militaires, sur lesquelles l’Union européenne pouvait compter en cas de besoin. Dans son article de Foreign Affairs, David Lammy a déclaré que l’OTAN resterait le principal vecteur de la sécurité européenne et que la sécurité européenne serait la priorité du parti travailliste. Le retour de Trump constitue un élément nouveau majeur pour le Royaume-Uni en matière de sécurité, et tout particulièrement au sein de l’OTAN, dont il a contesté l’existence et n’en voit tout simplement pas l’utilité.

Le changement d’administration à Washington peut avoir des conséquences profondes sur la relation spéciale dans la mesure où les divergences sont désormais grandes sur bien des domaines, militaire, géopolitique, commercial, et environnemental entre les deux pays. Dans le nouveau contexte de tensions, de risque de dérapage verbal, et de volonté affirmée du futur président américain d’imposer ses vues, la marge de manœuvre du Royaume-Uni peut sembler considérablement réduite. De multiples points d’achoppement peuvent ainsi surgir et entraver le processus de renforcement des liens voulu par Starmer.

Le 8 juin 2020, la volonté de désengagement en Europe s’est traduite par la décision de Trump de retirer près de 12 000 soldats d’Allemagne. Elle a provoqué une mini crise transatlantique, et confronté les Européens et le Royaume-Uni au problème récurrent de leur dépendance militaire vis-à-vis des États-Unis. Pour justifier le retrait des troupes, Trump a invoqué le refus de Berlin de répondre à l’objectif consistant à consacrer au moins 2 % du PIB à la défense.

La décision éventuelle de remettre en question le principe de défense collective, en cas d’attaque d’un des États membres, inscrit à l’article 5 du traité de l’Atlantique nord, pourrait contraindre la Grande-Bretagne et l’Europe à assumer une part bien plus importante du fardeau de la sécurisation de leur propre territoire, bien au-delà des augmentations actuellement prévues.

Comme l’avait évoqué David Lammy en affirmant la nécessité pour les Européens d’assurer leur part du fardeau, les exigences américaines en matière d’augmentation des dépenses de défense des Européens seraient le prix à payer pour le maintien de l’OTAN. Cela signifierait pour le Premier ministre britannique un rééquilibrage des dépenses en faveur du budget de la défense, qui risquerait de se faire au détriment d’autres secteurs, tels que les services de santé et l’éducation, qui souffrent cruellement d’un manque d’investissements publics.

Dans le domaine de la géopolitique, si Trump s’est engagé à mettre fin aux guerres, les moyens qu’il serait prêt à utiliser pour y parvenir risquent d’aller à l’encontre du soutien indéfectible du Royaume-Uni à l’Ukraine que conservateurs et travaillistes ont témoigné. Il pourrait alors faire pression sur les Britanniques pour qu’ils acceptent des conditions défavorables à l’Ukraine.

Le gouvernement britannique a intensifié ses pressions sur Israël pour qu’il prenne conscience de la crise humanitaire dans la région de Gaza, et qu’il fasse preuve de retenue à l’égard de l’Iran, afin d’éviter l’engrenage des conflits dans la région. La position de Trump sur le conflit au Moyen-Orient, et en particulier sur le conflit entre Israël et le Hamas à Gaza et entre Israël et le Hezbollah au Liban peut jouer un rôle déterminant, mais son manque de cohérence sur ces sujets la rend totalement imprévisible.

Tout comme avec Washington et Bruxelles, le Premier ministre s’est engagé à renforcer les relations avec Pékin et des rencontres sont prévues avec les dirigeants chinois, à l’occasion de sa présence au banquet du Lord Mayor[18], Starmer a émis de vives critiques à l’égard du gouvernement précédent qui, dans de nombreux domaines, dont celui des relations avec la Chine, « est passé d’un extrême à l’autre ». Ce changement de ton risque d’être peu apprécié outre-Atlantique, où la rivalité entre les États-Unis et la Chine continue à s’intensifier et pourrait conduire Trump à tenter d’infléchir la politique commerciale de la Grande-Bretagne.

En contraignant le Royaume-Uni à s’adapter à un nouvel ordre mondial dicté par la vision trumpiste, il pourrait le conduire à une forme d’isolement par rapport à l’Union européenne et confirmer son rôle de grand facilitateur du Brexit.

Comme le déclare Duncan Edwards, président de British American business[19], la victoire de Trump a changé le paradigme du commerce international. Autant que sa démarche vis-à-vis des organisations internationales et des alliances, la politique commerciale du Président élu est un sujet d’inquiétude qui a conduit nombre de responsables politiques au Royaume-Uni comme en Europe à élaborer divers scénarios d’avenir.

Le rêve d’un accord de libre-échange avantageux pour la Grande-Bretagne, qui devait lui permettre de s’émanciper des réglementations européennes, n’est plus d’actualité, d’autant que l’allié atlantique s’est révélé être un néo-isolationniste, en décalage total par rapport aux idéaux et également aux intérêts américains[20] tels qu’ils étaient définis auparavant. À défaut de pouvoir associer l’Amérique à un programme ambitieux, la Grande-Bretagne devra défendre ses intérêts par le biais d’accords ad hoc autour de projets spécifiques.

L’objectif déclaré de Trump est avant tout de limiter les importations aux États-Unis en instaurant des droits de douane à hauteur de 10 % pour les produits européens et de 60 % pour les produits asiatiques. La menace qu’il brandit d’imposer de telles contraintes sur toutes les exportations britanniques à destination des États-Unis[21] pourrait, si elle se réalisait, d’après le Centre for trade inclusive policy de l’Université de Sussex[22], porter gravement atteinte aux échanges et à l’investissement au Royaume-Uni. Ces difficultés pourraient donner lieu à une perte de près de 22 milliards de livres sterling par an, en particulier dans les secteurs de la pêche et de l’énergie pétrolière[23]. D’après l’Institut national de recherche économique et sociale (NIESR)[24] les droits de douane de 10 % réduiraient la croissance prévue du PIB de 0,7 point de pourcentage en 2025 et entraîneraient une réduction de 1,4 point de pourcentage en 2026. Cela, d’après les experts, constituerait un choc d’une ampleur égale à celui du Brexit.

Tout en plaidant pour le libre-échange, le gouvernement Starmer cherchera sans doute à atténuer l’impact de l’augmentation des tarifs douaniers promise par le président américain, d’autant que ses exportations sont principalement axées sur les services. Mais tout accord commercial favorable avec les États-Unis risque de limiter les chances de renforcer les liens avec l’Union européenne et de nouveaux assouplissements dans les échanges commerciaux.

Le président américain pourrait également chercher à éloigner le Royaume-Uni de la zone européenne en matière de réglementation commerciale. Mais, comme le souligne Joe Reland, un mouvement inverse en faveur de l’alignement est en train de se mettre en place et les responsables britanniques sont tout à fait conscients que toute forme de divergence rendrait les échanges plus difficiles[25]. De plus, la divergence par rapport à la réglementation européenne, dans la plupart des cas, impliquerait pour la Grande-Bretagne une divergence avec l’Irlande du Nord, qui continue à appliquer une grande partie de la législation européenne dans le cadre de l’Accord de Windsor.

En 2020 Joe Biden s’était présenté à l’élection présidentielle sur la base d’un programme d’action climatique très ambitieux. Parmi ses décisions les plus marquantes, figure la signature de la loi phare intitulée Inflation Reduction Act en août 2022. Cette loi, qui consistait en une série de mesures favorables à l’environnement, ouvrait la voie à des investissements massifs dans les énergies propres, les véhicules électriques et la mise en place d’un cadre juridique en matière d’environnement. Biden avait également décidé de réduire d’au moins 50 % les émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030. Le retour de Trump remet toutes ces dispositions en question.

Le Président élu, qui s’est affirmé à plusieurs reprises comme un climatosceptique, s’est investi dans la réindustrialisation et le retour à des énergies polluantes et dommageables pour l’environnement, comme l’exploitation du gaz de schiste. C’est avec le slogan drill, baby, drill qu’il s’est engagé à poursuivre sa campagne de forages de combustibles fossiles aux États-Unis.

Son déni du changement climatique est jugé très inquiétant par le gouvernement Starmer, qui a adopté une approche plus interventionniste de l’énergie verte que les Premiers ministres conservateurs qui l’ont précédé.

Le développement de l’Intelligence artificielle (IA) a suscité des efforts à l’échelle mondiale pour élaborer des règles d’utilisation. Le Président Trump a déclaré qu’il envisageait de supprimer le décret du 30 octobre 2023 sur l’IA pris par l’administration Biden (Executive Order on Safe, Secure and Trustworthy Artificial Intelligence), qui était étroitement lié au sommet sur la sécurité de l’IA organisé par le Royaume-Uni en 2023. Cette décision mettrait les États-Unis en porte-à-faux vis-à-vis du gouvernement britannique, en matière de réglementation, a averti un lobbyiste britannique spécialisé dans les technologies. « Pour moi, les inconvénients sont très importants, pour le rôle du Royaume-Uni dans la technologie », a-t-il observé.[26]

Les grandes entreprises technologiques seront probablement encouragées par Trump à lutter contre les réglementations européennes du secteur, telles que la loi britannique sur la sécurité en ligne et le nouveau régulateur de l’unité des marchés numériques. Le contrôle des activités en ligne est un domaine dans lequel Elon Musk (le principal allié de M. Trump dans l’industrie technologique) qui a été nommé à la tête du nouveau département de l’efficacité gouvernementale, s’est déjà opposé avec violence au Royaume-Uni. Le propriétaire de X a comparé à plusieurs reprises le Royaume-Uni à l’Union soviétique pour son contrôle des discours offensants après les émeutes d’extrême droite qui se sont répandues dans le pays en août 2024[27].

Entre l’Europe et le grand large

La victoire du candidat républicain a suscité des réactions diverses au Royaume-Uni, comme dans le reste du monde. Selon un sondage réalisé par Yougov, les réactions des Britanniques à l’élection de Trump ont été majoritairement négatives. Ce sondage a fait, en outre, ressortir le clivage creusé par le Brexit au sein de la nation. Les souverainistes, partisans du Brexit, ont jugé le changement d’administration américaine propice à un rapprochement avec leur grand partenaire outre-Atlantique et à une relation spéciale raffermie. Les pro-européens ont vu dans le retour de Trump l’occasion de resserrer les liens entre le Royaume-Uni et l’Union européenne.

En encourageant le Brexit, en se retirant de l’Accord de Paris sur le climat ou en s’en prenant à certains dirigeants européens (comme en témoigne son refus de serrer la main d’Angela Merkel lors d’une rencontre à la Maison-Blanche le 17 mars 2017), Trump n’a cessé de creuser le fossé, entre les deux rives de l’Atlantique. Lors de sa visite à Londres à l’occasion du 75e anniversaire du débarquement en juin 2019, le nom de Trump a été conspué par une foule de manifestants, qui dénonçaient la menace de la mainmise de l’industrie de la santé américaine sur les services de santé britanniques, que l’accord de libre-échange entre les deux pays pourrait impliquer.

Avant la victoire du candidat républicain, la plupart des travaillistes envisageaient un avenir dans lequel ils se rapprocheraient de l’Union européenne avec la bénédiction de la Maison-Blanche et travailleraient ensemble sur des objectifs communs en matière de sécurité et de climat. Si le gouvernement britannique souhaite resserrer les liens avec l’UE, il a formellement exclu pour la Grande-Bretagne de revenir à toute forme d’association contraignante avec l’UE, que ce soit sous la forme du marché unique ou de l’union douanière[28].

Après la dissociation nette du Royaume-Uni du bloc européen, les autorités britanniques souhaitent obtenir une relation renforcée par le biais d’une forme d’association qui leur serait avantageuse. Il s’agirait d’un nouveau partenariat géopolitique, fondé sur des intérêts communs et une confiance mutuelle avec au centre un programme de sécurité ambitieux qui couvrirait non seulement la politique étrangère et de défense, mais aussi la sécurité économique et la sécurité climatique[29]. David Lammy, plaide pour le renforcement de l’axe franco-britannique en partant des Accords de Lancaster House[30]. Keir. Starmer et David Lammy, ministre des Affaires étrangères, s’efforcent de réinsérer le Royaume-Uni dans les structures de l’UE, principalement par le biais d’un nouveau pacte de sécurité. Le Secrétaire au Foreign Office déplore l’absence de mécanisme de dialogue entre le RU et l’UE, et a formulé le souhait de participer, de façon ponctuelle, aux réunions du Conseil des Affaires étrangères de l’UE.

Il ne fait aucun doute que la Grande-Bretagne ait tout avantage à se rapprocher de l’Union européenne, son partenaire principal avec laquelle elle vient tout juste de commencer à reconstruire des liens après le Brexit. Par ailleurs, il est exclu qu’elle consente à compromettre l’avenir de l’alliance atlantique. Comment saurait-elle concilier les deux approches inconciliables, celle de l’Union européenne et celle de l’Amérique de Trump ?

Dans son discours au Guildhall, les propos de Starmer ont été clairs :

“L’idée que nous devons choisir entre nos alliés. C’est une erreur de penser que nous serions soit avec l’Amérique, soit avec l’Europe. Je réfute absolument cette idée. Attlee n’a pas choisi entre les alliés. Churchill n’a pas choisi non plus. L’intérêt national exige que nous travaillions avec les deux.”

   Ne pas choisir son camp est également ce que préconise l’ancien ministre travailliste Peter Mandelson, pressenti pour être le prochain ambassadeur à Washington. Il juge que la Grande-Bretagne devra s’arranger pour « avoir le beurre et l’argent du beurre » en vertu de la théorie du cakism[31] que Theresa May a tenté de mettre en œuvre dans la négociation de la sortie du Royaume-Uni. Il lui faudra, à cet effet, réapprendre à naviguer ou plutôt à louvoyer entre l’Europe et le Grand Large, tout en faisant confiance à son soft power, son habileté diplomatique et son rayonnement culturel et linguistique.

Conclusion 

Au cours des premiers mis de son mandat, le Premier ministre a été confronté à un déferlement de violence urbaine[32] inédit, ainsi qu’à des critiques très virulentes à l’encontre de sa gestion des graves problèmes que rencontre le pays[33]. Après un été difficile, l’automne, marqué par l’élection de Trump, a laissé entrevoir des perspectives très problématiques à l’international, où les querelles commerciales, les accrochages diplomatiques et les problèmes de sécurité risquent fort de se succéder dans les prochaines années.

Comment la doctrine de Lammy saurait-elle résister à la pratique transactionnelle de Donald Trump, dont les accès de colère et les initiatives intempestives ont déjà eu raison des dispositions prises par les Britanniques. L’économiste et spécialiste de géopolitique, Michael O’Sullivan[34], à cet égard, se montre très pessimiste et n’exclut pas un « krach diplomatique ». Il observe qu’il est très difficile de concevoir une quelconque alchimie personnelle ou un terrain d’entente philosophique entre Sir Keir Starmer et Donald Trump. Un président inconstant et prompt à s’emporter violemment contre tous ceux qui paraissent s’opposer à ses desseins fera sans doute tout en son pouvoir pour obtenir ce qu’il veut.

Quant au rapprochement avec l’Union européenne, force est de constater que, outre les regrets exprimés par le Premier ministre à l’égard d’une négociation ratée du Brexit, le processus de normalisation de la relation entre le Royaume-Uni et l’Union européenne est à peine amorcé et un long chemin, semé d’embûches, reste à parcourir. Si Starmer espère pouvoir tirer son épingle du jeu, la politique étrangère du Royaume-Uni a de fortes chances de s’apparenter à un exercice d’équilibriste.


[1] Pauline Schnapper, « La relation spéciale dans le domaine de la défense » in La Relation spéciale Royaume-Uni/États-Unis entre mythe et réalité, 1945-1990, Institut d’études politiques de Lille, CRECIB, Vol. XII, n°1, Décembre 2002.

[2] Jeff Mason and Makini Brice, “Trump slams Handling of Brexit by UK’s May”, Reuters, 14 March 2019.

[3] Ces allégations faisaient suite à déclaration de l’ancien analyste de la CIA, Larry Johnson, selon laquelle le renseignement britannique aurait aidé l’administration d’Obama à espionner l’équipe de campagne de Trump. Dan Sabbagh and Patrick Wintour, “Trump repeats unproven claims of GCHQ spying”, The Guardian, 25 April 2019.

[4] Thibaud Harrois, “Towards ‘Global Britain’? Theresa May and the UK’s role in the World after Brexit”, Observatoire de la Société Britannique, 2018/21, p. 51-73.

[5] La polémique a été déclenchée par une publication sur Linkedin  de la responsable des opérations en ligne, Sofia Patel annonçant sa mission de coordinatrice de près de cent représentants du parti engagés à faire campagne pour Harris dans les Etats clés. Henry Zeffman, “How a LinkedIn post sparked a transatlantic row”, BBC, 23 October 2024.

[6] La plainte spécifiait également que des responsables du parti travailliste avaient assisté à la Convention démocrate, parmi lesquels figurait le chef de cabinet du Premier ministre, Morgan McKeenley.

[7] Complaint against the Labour Party of the United Kingdom and Harris for President for Making and Accepting Illegal Foreign National Contribution.

[8] Barney Davis, Sir Keir Starmer’ fondly recalls’ Trump meeting with ‘hearty congratulations’ in first call, Independent, 7 November 2024.

[9] Le terme de ‘relation spéciale’ a été utilisé pour la première fois par l’ancien Premier ministre Churchill dans son célèbre discours de Fulton le 15 mars 1946.Le Premier ministre appelait au renforcement de « l’association fraternelle des peuples de langue anglaise au moment où l’Union Soviétique était de plus en plus perçue comme un danger. Ce discours est aussi évoqué sous le nom de discours du rideau de fer (Iron curtain speech). https://www.nationalarchives.gov.uk/education/resources/cold-war-on-file/iron-curtain-speech/

[10] David Lammy, I’m a British Lawmaker. Here’s why I’m protesting Trump’s visit to the UK, Time, 10 juillet 2018.

[11] Jason Cowley, “The Lammy Doctrine”, The New Statesman, 26 June 2024;

[12] David Lammy, “The Case for Progressive Realism, Why Britain Must Chart a New Global Course”, Foreign Affairs May, Juin 2024.

[13] David Lammy, “The Case for Progressive Realism”, op. cit.

[14] Chris Mason, Isabella Allen,”Starmer meets Trump for the first time”, BBC, 27 September 2024.

[15] L’AUKUS est un pacte de défense tripartite signé entre le Royaume-Uni, l’Australie et les États-Unis le 15 septembre 2023. V. T. Harrois, « Le Royaume-Uni et l’AUKUS : « Global Britain » à l’œuvre ou stratégie de petit État ?, Observatoire du Brexit, 28 septembre 2021.

[16] Marianne Péron-Doise, « L’Aukus, un pacte militaire qui divise l’Indo-Pacifique », IRIS, 28 octobre 2024.

[17] La Déclaration atlantique, cosignée par le Président des Etats-Unis Joe Biden et le Premier ministre du Royaume-Uni Rishi Sunak, le 8 juin 2023, réaffirmait le sens de la solidarité entre les Etats-Unis et la Grande-Bretagne contre toute attaque de l’axe. Elle s’est inscrite dans l’héritage de la vision wilsonienne du Président Roosevelt avec l’attachement aux accords de libre-échange, l’auto-détermination des peuples, le désarmement et une sécurité collective (The Atlantic Declaration, Policy Paper, Prime Minister’s Office, 21juin 2023, https://www.gov.uk/government/publications/the-atlantic-declaration/the-atlantic-declaration).

[18] PM speech at Lord mayor’s Banquet, 2 décembre 202, https://www.gov.uk/government/speeches/pm-speech-at-lord-mayors-banquet-2-december-2024

[19] Duncan Edwards, “The Trump victory has changed the paradigm for international trade”, British American business, 14 November 2024.

[20] Charles Kupchan, “The Deep Roots of Trump’s Isolationism”, Foreign Affairs, September 9 2024.

[21] Le Président Trump a imposé en juin 2018 des tarifs douaniers sur certains produits européens, notamment l’acier et l’aluminium, en accusant l’Union européenne et la Chine de miner la puissance des États-Unis

[22] “Will Trump impose his tariffs? They could reduce the UK’s exports by £22 billions”, Center for Inclusive Trade Policy, 8 November 2024.

[23] Lucy Fisher, Peter Foster, Jim Pickard, Tim Bradshaw and Stephanie Stacey, “Trade, tech, defence: UK braces for policy flashpoints with Trump’s US”, Financial Times, 7 novembre 2024.

[24] Larry Elliott, “Trump tariffs would halve UK growth and push up prices says think tank”, The Guardian, 6 novembre 2024.

[25] Joël Reland, “Labour’s regulatory EU-turn”, UK in a Changing Europe, 13 November 2024. V. aussi Camille Bordère, So what?, n°33, Observatoire du Brexit, 30 novembre 2024.

[26] Robert Shrimsley, “Donald Trump, the final facilitator of Brexit”, Financial Times,14 novembre 2024.

[27] Harry Goodwin, Noa Hoffman, “Elon Musk compares UK to Soviet Union for crackdown on riot yobs spreading lies online after ‘civil war’ Starmet spat”, The Sun, 5 août 2024.

[28] PM speech at Lord Mayor’s Banquet, préc.

[29] V. Thibaud Harrois, « L’Integrated Review Refresh 2023 du Royaume-Uni : une stratégie raisonnable et cohérente ? », L’Année de la Défense Nationale-Ruptures stratégiques, 2024.

[30] Il s’agit de deux traités militaires conclus lors du sommet franco-britannique de Londres entre le Premier ministre David Cameron et le président français Nicolas Sarkozy.

[31] Robert Shrimsley, “Donald Trump, the final facilitator of Brexit”, préc.

[32] Marie-Claire Considère-Charon, “Emeutes au Royaume-Uni : un air irlandais ?” Observatoire du Brexit, 2 septembre 2024.

[33] Marie-Claire Considère-Charon,  « Réformer le Royaume-Uni ? », Politique étrangère, Hiver 2024.

[34] Micheal O’Sullivan, “The Diplomacy Crash”, The Levelling, What’s next after Globalization, 1er décembre 2024.

So What ? n° 31

Par Camille Bordère, docteure en droit, postdoctorante de la Chaire de Droit public et politique comparés

À la une de la lettre d’information de l’Observatoire du Brexit de la rentrée 2024, un retour sur les émeutes de Southport de juillet août dernier, qu’ainsi qu’un point général sur les réformes souhaitées ou entreprises par le nouveau gouvernement du Royaume-Uni.

So What n° 31

Le programme du parti travailliste : entre prudence et volonté de rassurer

Par Aurélien Antoine

Le 4 juillet prochain, les élections générales se dérouleront au Royaume-Uni. Le Labour continue de faire la course en tête devant les conservateurs dont la campagne catastrophique est percluse de polémiques ou de scandales, et concurrencée sur son aile droite par Reform UK. Une défaite historique se profile.

Le probable vainqueur travailliste a révélé son programme électoral (manifesto) le 13 juin dernier. Rappelons que ce document, accessible en ligne, engage ceux qui le proposent s’ils arrivent au pouvoir. L’agenda législatif qui sera présenté lors de l’ouverture de la session parlementaire par le roi dépendra intégralement de ce qui a été annoncé lors de la campagne. Deux conséquences institutionnelles doivent aussi être évoquées : la chambre des Lords ne peut s’opposer durablement aux Communes si la mesure législative débattue est prévue dans le programme (convention Salisbury) et le gouvernement peut compter sur la fidélité des backbenchers du parti (députés qui n’ont pas de portefeuille ministériel) pour que les projets électoraux soient rapidement menés à bien.

Le programme présenté par Keir Starmer, le leader travailliste destiné à devenir Premier ministre et dont Marie-Claire Considère-Charon avant dressé un portrait il y a quatre ans lorsqu’il avait succédé à Jeremy Corbyn, n’a rien de très original. Toutefois, il est sérieux, même si le chiffrage qui figure au terme de l’exposé des grandes orientations politiques pour les cinq années à venir peut faire l’objet de critiques. L’orientation générale proposée dans les premières lignes du projet est assez consensuelle : « un retour aux fondements du bon gouvernement : sécurité nationale, contrôle des frontières, et stabilité économique. (…) Une relation durable avec les entreprises afin d’offrir la croissance dont nous avons besoin. Il est nécessaire d’être plus concentré sur une stratégie de long terme en extrayant Westminster des distractions de court terme. Enfin, il est impératif de rompre totalement avec cette idée toxique que la croissance économique est un cadeau fait par quelques-uns au plus grand nombre ».

Cette dernière phrase est une critique frontale de la théorie du ruissellement, chère à de nombreux partis de droite en Europe, et ailleurs. Il s’agit ainsi d’un véritable programme de gauche qui tranche avec la politique conservatrice menée depuis 2010 : réinvestissement dans les services publics et pour l’environnement via la création d’emplois publics, centralité de la problématique environnementale, protections des droits humains, restauration de la confiance avec les partenaires européens et réforme institutionnelle.

  • La sécurité à l’extérieur et à l’intérieur des frontières

Le manifesto travailliste aborde plusieurs sujets par le prisme du service public, en particulier la question migratoire qui est perçue plus comme un problème de gestion par l’État britannique que comme un phénomène dont il ne serait qu’une victime. Dans cette optique, la lutte contre l’immigration illégale doit être traitée par une évolution structurelle de la police aux frontières autour de deux piliers : la création d’un nouveau Commandement de la sécurité aux frontières et la création d’emplois pour rendre plus efficace une administration débordée. Le programme travailliste promet à ce titre le recrutement d’enquêteurs, d’officiers de renseignement pour identifier les passeurs, et d’officiers de police transfrontaliers. En revanche, les mesures conjoncturelles, coûteuses et peu opérationnelles adoptées par les conservateurs, seront abandonnées, au premier rang desquelles la déportation des demandeurs d’asile vers le Rwanda (abrogation du Safety of Rwanda Act adopté il y a quelques semaines). Le parti travailliste souhaite y substituer une politique de collaboration beaucoup plus structurante avec deux volets. Le premier concerne les partenaires européens, avec un renforcement du partage des informations dans le cadre d’enquêtes communes. Le second vise à mieux accompagner les migrants en situation irrégulière vers des pays véritablement sûrs, tout en soutenant une politique humanitaire et d’aide au développement ambitieuse. Le Labour s’engage à ce propos à augmenter à nouveau cette aide à hauteur de 0,7 % du PIB (elle est de 0,5 % actuellement), en conformité avec les recommandations de l’ONU. En parallèle, l’appui aux pays victimes d’une crise humanitaire sera accru pour éviter que des flux migratoires ne se développent vers le Royaume-Uni.

La police aux frontières n’est pas le seul domaine relatif à la sécurité qui est abordé par le programme. Le parti travailliste compte restaurer la police de proximité en recrutant plusieurs milliers d’agents. Souhaitant rompre en partie avec une stratégie exclusivement sanctionnatrice, le Labour insiste sur la prévention des crimes et délits. Sur le terrain judiciaire, le manifeste électoral annonce une réforme de la justice afin de mieux valoriser les intérêts des victimes, en particulier dans le domaine des violences conjugales et faites aux jeunes filles.

  • L’éducation et le National Health Service

Le parti travailliste souhaite également renforcer les forces d’autres services publics. Un but similaire est fixé pour l’éducation et le NHS. En ce qui concerne l’éducation, l’aide à la petite enfance fera l’objet d’une attention particulière. Les écoles qui suivent le programme pédagogique de l’État bénéficieront d’investissements supplémentaires afin de les moderniser. Le soutien aux autorités locales sera étendu afin qu’elles garantissent une meilleure prise en charge de la formation tout au long de la vie, en étroite collaboration avec les employeurs.

Le NHS, l’un des sujets les plus importants pour les Britanniques, sera réformé afin de répondre à l’allongement des listes d’attente. Là encore, le Labour envisage de renforcer les moyens humains. Une meilleure gestion des listes par un procédé de partage des informations entre établissements publics de santé voisins est prévue. Le secteur privé sera également mis à contribution. Les prestations apportées aux patients devront être plus qualitatives et rapides par le recours à l’intelligence artificielle et l’accroissement du nombre de services pris en charge par les autorités locales. L’accent sera ainsi mis sur la prévention. Le parti travailliste souhaite enfin un traitement plus satisfaisant des maladies mentales qui explosent au Royaume-Uni, notamment avec la maladie d’Alzheimer.

  • L’environnement

Non sans rapport avec les défis de santé publique, le programme travailliste essaye d’être plus volontariste sur le terrain de l’écologie. La protection de l’environnement et l’urgence de relever le défi climatique ont vocation à intégrer toutes les politiques publiques. Il s’agit de tirer profit au maximum des atouts naturels du Royaume-Uni et de sa capacité d’innovation (notamment au sein des universités). Le Fonds national pour le bien-être verra ses moyens renforcés afin de diriger des financements vers les industries vertes et créer 650 000 emplois dans ce secteur. Le gouvernement promouvra l’accès à la nature et protégera la biodiversité ainsi que les paysages naturels. Loin de l’écologie punitive, le Labour réaffirme que la transition écologique présente une opportunité unique de créer des emplois socialement responsables.

Le problème de l’approvisionnement énergétique depuis les débuts de la guerre en Ukraine justifie un surcroît d’investissement de l’État en faveur des énergies renouvelables. Une entreprise publique de l’énergie propre est à ce titre envisagée avec la relance des programmes éoliens et nucléaires.

Le coût budgétaire de ces nouveaux investissements sera conséquent. Il faut dès lors s’attendre à des hausses d’impôts qui restent quelque peu floues dans le manifesto. Les populations les plus défavorisées ne devraient pas être touchées, contrairement aux plus riches. Il est notamment prévu que les superprofits soient encore plus imposés, de même que les géants du secteur du pétrole et du gaz. La soutenabilité des finances publiques n’est pas éludée par les travaillistes.

  • Les finances publiques

Le Labour promet de travailler étroitement avec l’Office for Budget Responsibility (OBR), organe public indépendant chargé d’évaluer l’évolution du budget de l’État et de fixer diverses prévisions économiques et financières afin d’aider le gouvernement à établir le budget. Il a souvent été souligné que les conservateurs tenaient peu compte des recommandations du Bureau. Au contraire, les travaillistes s’engagent à soumettre tout changement fiscal et dépense publique à une évaluation de l’OBR.

Le futur gouvernement annoncerait un meilleur contrôle de la commande publique, en particulier quant aux risques de conflits d’intérêts et en raison du non-respect des procédures minimales d’appel d’offres. La pandémie de Covid-19 a parfois profité à des entreprises proches de membres de gouvernement, au mépris de règles administratives, pénales et éthiques. Une commission anticorruption pourrait être créée afin d’enquêter sur l’utilisation des deniers publics dans le cadre de la conclusion de contrats en urgence pour faire face à l’épidémie.

Du côté de la pression fiscale, le travail sera imposé le moins possible afin d’éviter de faire peser les efforts budgétaires sur les personnes qui travaillent. Les cotisations sociales des salariés ne seront pas augmentées, tout comme la TVA ou l’impôt sur le revenu (ce qui est discutable, dans la mesure où c’est l’impôt le plus juste du fait de sa nature progressive). Le Labour tient également à lutter contre l’évasion fiscale en matière de droits de succession. Dans le même esprit, les impositions sur les multinationales exigées par les standards de l’OCDE seront perçues (la Global Minimum Tax).

Les travaillistes, comme souvent en matière de promesses électorales, comptent évidemment sur un retour de la croissance pour soutenir l’effort budgétaire à venir. Quand bien même le chiffrage du programme est mieux présenté que celui du parti conservateur et est beaucoup plus précis que d’autres partis en campagne législative actuellement en Europe continentale, il se fonde sur des hypothèses économiques qui devront être confirmées. Parmi les pistes de relance, la facilitation des échanges avec l’Union européenne est évoquée.

  • Europe et international

Inutile de revenir sur le bilan conservateur pour caractériser des années d’errances sur plusieurs dossiers internationaux, à l’exception d’une position ferme et courageuse dès le début de la guerre en Ukraine. Durant les années de gouvernement Johnson, la gestion de la relation avec l’Union européenne a terni la crédibilité internationale du Royaume-Uni. Le fiasco des quelques jours de Liz Truss au 10, Downing Street a affaibli le Royaume-Uni au niveau économique. Quant à Rishi Sunak, l’épisode du Safety of Rwanda Act a sérieusement écorné la réputation britannique dans le domaine des droits humains.

Le parti travailliste ne retient des dernières années que deux réussites : l’accord de Windsor relatif à l’Irlande du Nord conclu avec l’UE et le soutien indéfectible à l’Ukraine (qui doit passer, selon les travaillistes, par la création d’un tribunal international chargé d’instruire les crimes de guerre commis par les dirigeants russes). Hormis ces deux points, le Labour se distingue de la politique conservatrice. Nous l’avons vu en matière d’aide au développement. C’est aussi le cas à propos de la relation avec l’Europe des droits humains. Il est hors de question, pour les travaillistes, de sortir du système de la Convention européenne des droits de l’Homme.

Si les travaillistes n’envisagent pas de rouvrir le dossier du Brexit (y compris en prétendant, comme les libéraux-démocrates, réintégrer le marché commun ou restaurer la liberté de circulation), ils espèrent des liens renforcés avec l’Union européenne en cherchant à avancer sur le dossier des reconnaissances professionnelles bilatérales, trop peu investi par l’Accord de commerce et de coopération. Sur le front phytosanitaire, un accord vétérinaire devra être conclu afin de réduire les contrôles des marchandises aux frontières (ce qui devrait contribuer à limiter l’inflation). Notablement victimes du Brexit, les professions artistiques qui vivent de performances à l’étranger (les musiciens au premier chef) seront plus soutenues par l’État. Dans la droite ligne de ce qui est promu pour la police aux frontières, le manifeste travailliste propose un partenariat ambitieux pour relever les défis sécuritaires dans leur ensemble. La coopération militaire devrait ainsi être accrue par des accords bilatéraux et un travail commun approfondi au sein de la Force expéditionnaire conjointe britannique qui intègre l’ensemble des États du nord de l’Europe. L’attachement à l’OTAN est évidemment réaffirmé.

Au-delà de l’Europe justement, le gouvernement travailliste veut porter le combat écologique à l’international par la création d’une Alliance de l’énergie propre et encourager de hauts standards en matière d’agroalimentaire et de production industrielle. Cette vision devrait être partagée au sein de l’Organisation mondiale du commerce et dans le cadre de l’accord de partenariat transpacifique que le Royaume-Uni a intégré en juillet 2023.

Le dernier sujet abordé par le programme électoral concerne la guerre au Proche-Orient. Le parti travailliste défend un cessez-le-feu immédiat, la libération des otages et le droit inaliénable à un État du peuple palestinien considéré comme étant indispensable à la sécurité de la région, y compris d’Israël. Par conséquent, les travaillistes soutiennent la création d’un État palestinien souverain et le droit à la sécurité de l’État juif.

L’ensemble de ces propositions se veulent toutes respectueuses de la prééminence du droit (le principe de rule of law) à l’égard duquel les conservateurs ont été fort négligents – appréciation qui vaut également pour les institutions.

  • Les institutions

Les développements sur les institutions sont conséquents dans le cadre du programme travailliste, ce qui est souvent le cas. Avant d’en évoquer les principales caractéristiques, il faut d’ores et déjà souligner que le parti travailliste s’attaque plutôt frontalement au Scottish National Party, ce qui est sans doute l’une des plus grandes originalités du manifesto.

Il le fait à propos de l’exigence d’accroître les standards de comportements des membres du Parlement. Le programme insiste sur le souci d’exemplarité qui ne s’impose pas qu’à Westminster : « en Écosse, le SNP a aussi échoué à préserver les standards de comportements qui sont attendus dans la vie publique ». Il est ajouté que, bien que les scandales furent différents, le SNP « a tenté de protéger ses propres intérêts et n’a pas su traiter du comportement de ses députés » à Westminster ou à Holyrood, qu’il s’agisse de harcèlements sexuels, d’accusation de gestion opaque ou d’usage inapproprié des fonds publics. Pour les travaillistes, « les Écossais méritent mieux de leurs représentants ». Le parti travailliste sait qu’il gagne du terrain en terre écossaise (il dépasse désormais le SNP dans les sondages) et que les circonscriptions qu’il pourrait remporter lui assureraient une majorité confortable aux Communes.

Le rehaussement des standards de la vie publique vise toutefois d’abord le parti conservateur qui a brillé par sa légèreté et ses violations répétées du droit en période de pandémie. Pour les députés, une commission de la Modernisation aura pour fonction de réformer les procédures de la Chambre des Communes afin d’améliorer les pratiques et les standards. Le parti travailliste soutiendra une interdiction immédiate pour tout MP d’être rémunéré pour des activités secondaires de conseil et de consultant ou pour des emplois accessoires qui les conduiraient à ne pas s’investir suffisamment pour leur circonscription. De façon plus large, les travaillistes encouragent un meilleur contrôle des donations aux partis politiques, notamment émanant des entreprises privées.

Pour le gouvernement, trois mesures phares sont prévues : la création d’une nouvelle Commission indépendante chargée de l’éthique et de l’intégrité dotée d’une présidence indépendante de l’Exécutif ; une révision et une mise à jour des règles applicables au pantouflage (extension des incompatibilités, encadrement accru du lobbying par d’anciens ministres, renforcement des sanctions) ; et l’attribution de pouvoirs d’enquête au Conseiller indépendant des intérêts ministériels (espèce d’autorité gouvernementale qui vérifie que les ministres respectent le Code ministériel qui recèle les règles d’éthique et de comportement).

Les lords seront aussi soumis à des règles de comportement strictes dans le cadre d’une réforme plus large. Initialement, et comme le rappelle le manifesto, les travaillistes avaient envisagé la suppression de la Chambre des Lords au profit d’une Assemblée des nations et des régions par la commission Brown. Le projet, chronophage et sans réussite de succès, est renvoyé à plus tard en faveur d’une évolution de la composition de la Chambre. Les Lords devront prendre leur retraite à 80 ans, ce qui mettrait fin à la pairie à vie. Les lords héréditaires seraient écartés de la participation aux débats et aux votes. Le travail de chacun des membres sera contrôlé, alors que les conditions susceptibles de suspendre un Lord seront précisées. La procédure de nomination sera également affinée en garantissant un meilleur équilibre entre le local et le national. Ces premières mesures n’excluent pas que, dans un second temps, des discussions soient engagées pour supprimer la Chambre des Lords au profit de l’Assemblée des nations et des régions. Pour l’heure, et bien que fustigeant le nombre disproportionné de pairs (plus de 800), les travaillistes ont annoncé qu’ils nommeraient des nouveaux pairs en cas de victoire afin d’assurer un plus grand soutien de leurs politiques à la chambre haute.

À ce titre, le programme travailliste prévoit une relance de la dévolution pour toutes les nations celtiques (sans mention, toutefois, d’un projet au bénéfice de l’Angleterre). Renvoyant dos à dos le SNP et les conservateurs en raison de leur capacité à accentuer les divisions, le Labour appuiera une plus grande coopération entre les gouvernements écossais et britannique. Cela doit se traduire par le respect scrupuleux de la convention Sewel qui exige d’obtenir le consentement des autorités dévolues à tout texte discuté par Westminster qui les concernerait. Un nouveau mémorandum doit dresser les orientations d’une collaboration plus étroite pour le bien de tous les citoyens. Cela passera également par l’institution d’un Conseil des nations et des régions réunissant le Premier ministre britannique et ses homologues écossais, gallois et nord-irlandais, ainsi que les maires des autorités métropolitaines du nord et de l’est de l’Angleterre.

Pour l’Écosse plus spécifiquement, le programme écarte un second référendum d’indépendance (idée qui a de moins en moins les faveurs de l’opinion écossaise). En revanche, une consultation plus systématique du gouvernement écossais est promise, plus spécialement pour les dossiers internationaux et relatifs à la santé. Du côté gallois, de nouvelles compétences pourraient être dévolues, comme la justice des mineurs et le fonds de soutien à l’emploi. L’Irlande du Nord, objet de toutes les attentions lors des négociations du Brexit, pourrait bénéficier d’un nouveau cadre fiscal. Le point le plus notable concernant l’Irlande du Nord est l’abrogation du Legacy Act qui, loin de réconcilier les composantes du peuple irlandais, a surtout brillé par des atteintes aux droits fondamentaux du justiciable.

En guise de conclusion sur le volet institutionnel, le parti travailliste soutient une redynamisation de la démocratie en suggérant d’étendre le droit de vote aux jeunes de 16-17 ans pour tous les scrutins.

Le programme des travaillistes ne recèle pas de grandes surprises, mais s’avère cohérent et conforme à la ligne que Keir Starmer suit depuis quelques années. Il ne s’agit certainement pas d’un « nouveau parti travailliste » qui avait marqué l’avènement de Tony Blair en 1997 après 18 ans de gouvernement tory. En demeurant raisonnables, les propositions du Labour devraient pondérer les espoirs des électeurs. La véritable rupture avec 14 ans de conservatisme tient finalement plus à l’esprit de réconciliation qui infuse le manifesto, tant sur le plan interne qu’à l’international.

La nouvelle mouture du Protocole nord-irlandais : points de vue juridique et politique

Par Aurélien Antoine (premier article en partenariat avec le Club des Juristes) et Marie-Claire Considère-Charon (second article)

Nos lecteurs retrouveront ici deux analyses du cadre de Windsor convenu entre la Commission européenne et le gouvernement britannique le 27 février dernier. La première se présente comme une rapide synthèse par ailleurs accessible sur le site du Club des Juristes). La seconde, bien plus détaillée, intègre également une présentation des rapports de force politiques qui joueront dans la validation de cet accord. Des liens vers les principales publications scientifiques britanniques en ligne figurent également à la fin de cette page. Apaisant enfin des relations tendues depuis la mise en œuvre des accords de Brexit, les propositions d’amendements du Protocole nord-irlandais doivent encore être adoptées par les institutions de l’UE et britanniques. Légitimement salué, ce pas en avant doit encore être confirmé dans la durée et se concrétiser sur le terrain.


L’accord de Windsor : une sortie de crise pérenne ? 

Par Aurélien Antoine 

Pourquoi le Protocole sur la République d’Irlande et l’Irlande du Nord a-t-il été révisé ?

L’accord de Windsor signé solennellement le 27 février entre Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne, et Rishi Sunak, Premier ministre britannique, formule des propositions qui amendent et interprètent le Protocole nord-irlandais annexé à l’accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne (UE). Ce texte n’a jamais été pleinement appliqué depuis son entrée en vigueur au 1er février 2020. Il est à l’origine d’interruptions des échanges commerciaux et de difficultés d’acheminement des marchandises de la Grande-Bretagne vers l’Irlande du Nord. En effet, la solution qui avait été trouvée en octobre 2019 afin d’éviter le rétablissement d’une frontière matérielle et des contrôles douaniers entre les deux Irlande fut de les repousser en mer d’Irlande. Par conséquent, l’Irlande du Nord demeurait au sein de deux unions douanières : celles de l’UE et du Royaume-Uni, mais dans le respect strict de l’ensemble des obligations issues du Code des douanes de l’UE. Il revenait aux autorités britanniques de réaliser l’ensemble des contrôles avant la distribution des marchandises en Irlande du Nord, y compris pour celles qui n’avaient pas vocation à pénétrer le marché européen via la République d’Irlande. Malgré une certaine souplesse de l’UE dans l’exécution du Protocole afin d’éviter des pénuries de produits de première nécessité (notamment de santé), il est rapidement apparu qu’une révision du texte devenait indispensable.

L’exploitation politicienne des écueils du Protocole par Boris Johnson (qui en fut pourtant le premier signataire et promoteur en 2019) et la succession de trois Premiers ministres à l’automne 2022 ont empêché de progresser sur ce dossier de manière satisfaisante. L’arrivée de Rishi Sunak au 10 Downing Street a changé la donne. Favorable au Brexit, il n’en est pas moins une personnalité attachée au libre-échange et à des relations apaisées avec l’UE. En outre, le blocage des institutions nord-irlandaises du fait du refus du Democratic Unionist Party (DUP)[1] de participer à la formation d’un gouvernement tant que le Protocole n’était pas modifié ou abrogé devait connaître une issue. La conclusion du cadre de Windsor vise à résoudre cette crise afin d’assurer la bonne application de l’accord du Vendredi saint de 1998.

Quels sont les apports essentiels de l’accord de Windsor ?

Le nouveau cadre est adopté en vertu de l’article 164, § 5 de l’accord de retrait. Les formalités administratives inutiles sont supprimées pour le commerce de la majorité des biens au sein du marché britannique (nouvel article 6, § 2 du Protocole). Par exemple, les contraintes des règles d’origines ou les déclarations en douane pour les colis sont levées. Les certificats officiels exigés pour le transit de produits agroalimentaires sont allégés. Un système inédit de partage de données dématérialisées afin de contrôler les échanges et d’en gérer les risques est créé. Les inspections physiques n’auront vocation à s’imposer qu’en cas de danger spécifique ou de soupçon d’infraction. Certaines marchandises peuvent de nouveau être exportées de la Grande-Bretagne vers le territoire nord-irlandais, comme les pommes de terre germées ou les saucisses. La TVA et les taxes sur les biens destinés à rester en Irlande du Nord seront alignées sur ceux du Royaume-Uni (modification de l’annexe 3 du Protocole). Ces impôts et taxes seront ainsi supprimés pour les matériels contribuant à la sobriété énergétique (panneaux solaires, pompes à chaleur etc.). Les contrôles de l’Agence européenne de médecine sont écartés pour les produits pharmaceutiques ne sortant pas du marché britannique. En revanche, pour les marchandises à destination du marché européen, les règles qui leur sont applicables sont celles du Code des douanes de l’Union européenne. Dans l’hypothèse d’une difficulté d’interprétation et de mises en œuvre de ces normes, la Cour de justice demeure pleinement compétente.

Le deuxième apport est une innovation puisqu’il renforce le rôle des institutions nord-irlandaises déjà notable dans la première mouture du protocole. À l’origine, il était prévu que l’assemblée d’Irlande du Nord devait renouveler périodiquement son consentement aux arrangements du Protocole selon des modalités passablement complexes (article 18 du Protocole). Le cadre de Windsor ajoute désormais que l’Assemblée de Stormont pourra s’opposer à toute évolution des règles de l’UE relatives aux douanes, aux marchandises, et aux produits agricoles qui sont couverts par le Protocole. Ce frein potentiel à l’alignement réglementaire entre les deux Irlande (Stormont brake introduit à l’article 13, § 3a. du Protocole) pourra être actionné dès lors qu’un changement normatif provoquerait un ralentissement des échanges et perturberait le quotidien des citoyens nord-irlandais. Une pétition motivée sur cette base factuelle devra être portée par 30 députés nord-irlandais issus de deux formations politiques différentes au moins. Le Royaume-Uni signifiera alors à son partenaire européen un veto à l’application du texte qui sera suspendue. Des discussions seront initiées sur le sujet au sein de la commission mixte. En cas de désaccord, le recours à la procédure d’arbitrage est prévu, sans intervention de la Cour de Justice (ce qui n’était pas forcément le cas auparavant puisqu’elle avait vocation à être saisie dès lors que le droit de l’UE était en cause).

Le Royaume-Uni a souligné qu’il s’engagerait à renforcer les contrôles entre le nord et le sud de l’île d’Irlande dans l’optique de prévenir tout détournement de l’arrangement de Windsor. La Commission européenne sera, de surcroît, en droit de diligenter des vérifications si le Royaume-Uni n’exécute pas correctement ses obligations. Des évolutions du dispositif institutionnel de coopération entre les deux parties permettront d’opérer un suivi étroit de la mise en œuvre de l’accord.

L’appréciation qu’il convient de porter à ce nouveau dispositif est contrastée. À son actif, il met fin à près de deux années de conflit entre l’UE et un Royaume-Uni dont le gouvernement conservateur a multiplié les provocations juridiques en violant explicitement le Protocole, notamment par son Northern Ireland Protocol Bill – désormais retiré. Toujours est-il que l’accord de Windsor ne remet pas en cause fondamentalement le Protocole. Il en résultera des modifications limitées, tandis qu’il est surtout complété par des déclarations interprétatives en vue de clarifier ce qui était pressenti depuis des mois et parfois déjà consenti par l’UE (comme pour certains produits pharmaceutiques). En ce qui concerne le Stromont brake, il doit être mis à l’épreuve, car il pourrait s’avérer être un moyen indirect pour le Royaume-Uni de s’immiscer dans l’élaboration de nouvelles règles de l’Union en matière commerciale. Un veto de Stormont relayé par les autorités britanniques entraînerait des négociations dont l’issue pourrait contraindre les institutions européennes à réviser leur législation pour s’assurer de la poursuite de l’alignement du droit nord-irlandais sur celui de son voisin du sud. Le veto ne doit donc être qu’un ultime recours, motivé par des considérations exclusivement concrètes et objectives ainsi que le prévoit l’article 13, § 3a.

Est-ce que cet accord signifie que la question nord-irlandaise est définitivement résolue ?

Le cadre de Windsor est largement fondé sur la coopération de bonne foi et la confiance mutuelle qui doivent régir les relations entre les deux partenaires. Or le déroulement du Brexit depuis 2016 a montré que l’hypocrisie et les tentatives d’exploitation politique n’ont pas manqué, principalement du côté britannique. Les tensions ne disparaîtront donc pas forcément, d’autant que les divergences réglementaires entre les unions douanières européenne et du Royaume-Uni vont s’accroître avec le temps. En outre, le régime juridique applicable à certaines marchandises (l’alcool en particulier) différera progressivement entre le nord et le sud de l’île d’Irlande, ce qui pourrait encourager les fraudes. La coopération et des moyens renforcés actés par les deux partenaires traduisent une forme d’inquiétude sur ce point.

C’est néanmoins la validation de l’accord par la classe politique britannique et nord-irlandaise qui crée de l’incertitude.

Ce « Protocole 2.0 » ne pouvait revenir sur deux aspects critiqués par le DUP et la frange la plus à droite du parti conservateur : le maintien de la juridiction de la Cour de Justice et la préservation de l’essentiel du régime des aides d’État opposable à l’Irlande du Nord. Or le cadre de Windsor impliquera le soutien d’une majorité aux Communes et des discussions fructueuses avec les partis nord-irlandais pour lui donner plein effet en droit interne et modifier la législation existante. Le DUP a annoncé qu’il prononcerait son verdict en avril sur l’accord du 27 février. D’ici là, Rishi Sunak fait la promotion du texte en insistant sur la chance que les Nord-Irlandais auront à appartenir à deux unions douanières, notamment celle de l’UE, ce qui ne manque pas de sel de la part de celui qui s’affiche comme un brexiter de la première heure…

[1] Formation politique hostile à tout régime juridique différencié entre l’Irlande du Nord et le Royaume-Uni qui ne signa pas les accords de paix de 1998.


Rishi Sunak et l’art du compromis : Quelques réflexions sur le sens et la portée du ‘’Cadre de Windsor’’

Par Marie-Claire Considère-Charon

 À l’issue de quatre mois de travail acharné et d’intenses négociations au sein de la commission mixte Royaume-Uni / Union européenne sur l’application de l’Accord de retrait, la recherche d’une solution ‘’aux problèmes causés par le Protocole en Irlande du Nord’’, a enfin abouti à un compromis entre les deux parties.

Le 27 février 2023, lors d’une conférence de presse à l’hôtel de ville de Windsor, à une centaine de mètres du Château, le Premier ministre Rishi Sunak, aux côtés de la Présidente de la Commission européenne, Ursula Von der Leyen, annonçait la conclusion d’un accord-cadre, dit « cadre de Windsor ». Ce nouveau texte, qui réorganise les échanges commerciaux entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, amende le Protocole nord-irlandais, annexé à l’Accord de retrait du 12 novembre 2019 et ratifié en janvier 2020…

Hormis quelques voix discordantes, la nouvelle de cette « percée décisive », selon les propres termes du Premier ministre, a été généralement accueillie avec soulagement à Bruxelles et à Londres tout comme à Belfast et à Dublin. Cet accord, qui semblait relever de l’impossible, ouvrait « un nouveau chapitre de la relation entre le Royaume-Uni et l’Union européenne »​, s’est réjoui le Premier ministre britannique Rishi Sunak.

Un Protocole, source de dysfonctionnement et de discorde

  Le Protocole nord-irlandais qui devait s’appliquer au 1er février 2021, n’a jamais effectivement fonctionné, tant il était contesté à la fois par les conservateurs les plus intransigeants, partisans d’un Brexit ‘’dur’’ et les unionistes du Parti unioniste démocratique (DUP).

Les multiples formalités pour les sociétés britanniques exportatrices, mal préparées aux nouvelles démarches administratives, et le déploiement à la frontière des contrôles physiques des marchandises ont frappé de façon brutale le commerce de l’agroalimentaire avec l’Irlande du Nord, et, tout particulièrement, les produits à base de viande acheminés de Grande-Bretagne en Irlande du Nord, provoquant des retards de livraison et des pénuries de produits.

Les responsables britanniques et les unionistes nord-irlandais ont opposé une forte résistance à la mise en place des postes de contrôle aux ports d’Irlande du Nord, qui pouvait faire craindre qu’avec le temps ne se développe une ‘’zone grise’ de marchandises non réglementées, qui entreraient dans le marché unique européen via l’Irlande du Nord[1]. Outre les demandes de périodes de grâce prolongées sur les contrôles de certains produits comme la viande réfrigérée ou les médicaments, Londres, à plusieurs reprises, a menacé de déclencher l’article 16 du Protocole nord-irlandais[2], en violation manifeste du traité de retrait du Brexit dont les dispositions avaient été inscrites dans les systèmes juridiques des deux parties.

L’administration Johnson a également introduit deux projets de loi litigieux à l’encontre du Protocole. Le 9 septembre 2020, le gouvernement publiait le projet de loi sur le marché interne[3]  (internal market bill) qui confiait aux ministres du gouvernement le pouvoir d’introduire une législation secondaire, en violation de l’article 5 du Protocole qui porte sur le mouvement des marchandises à destination d’Irlande du Nord et sur le rôle de la commission mixte. Puis deux ans plus tard, le Projet de loi sur le Protocole nord-irlandais[4] (Northern Ireland Protocol Bill)  introduit par Liz Truss le 13 juin 2022 visait à annuler unilatéralement l’application de certaines parties du Protocole nord-irlandais.

Le 3 février 2022, en signe de protestation contre une situation jugée intolérable, qui, en termes d’échanges commerciaux, coupait la province britannique du reste du Royaume-Uni, le chef de l’exécutif nord-irlandais Paul Givan, du parti unioniste démocratique (DUP)[5], démissionnait de ses fonctions[6] plongeant ainsi l’Irlande du Nord dans une nouvelle crise institutionnelle.

Suspendus sous le gouvernement de Johnson, les pourparlers sur l’application du Protocole nord-irlandais avaient repris en septembre 2022, après la nomination de Liz Truss comme Première ministre, et se sont poursuivis lorsque Rishi Sunak lui a succédé.

Pour le nouveau Premier ministre, les enjeux étaient élevés. Il y avait urgence à trouver des solutions pratiques aux difficultés de logistique et d’approvisionnement créées par le Protocole nord-irlandais, qui maintient la province dans le marché unique européen pour les marchandises. Outre la nécessité de mettre un terme à une situation commerciale problématique, il s’agissait de lever le blocage institutionnel porteur d’incertitude et d’instabilité créées par le DUP. La décision de celui qui était encore le premier parti de gouvernement privait la province britannique de son exécutif et de son assemblée, au moment où la crise du coût de la vie et celle de l’énergie imposaient des mesures immédiates.

Notre analyse portera d’abord sur les nouvelles dispositions du ’’Cadre de Windsor’’ et les concessions consenties de part et d’autre. Puis nous essaierons de comprendre comment cet accord a pu être possible, quels éléments autant du côté britannique que du côté européen ont permis le rapprochement des deux parties. Nous nous attacherons enfin à mesurer la portée de cet accord, tant sur le plan diplomatique que politique, sans oublier les obstacles à sa mise en œuvre. 

Des réponses plus « souples et imaginatives »

Le besoin de « solutions souples et imaginatives » pour relever les défis que le Brexit pose à l’Irlande du Nord s’était exprimé, dès le 29 avril 2017, dans les « Orientations du Conseil européen » (article 50)[7]. Manifestement le Protocole nord-irlandais, introduit le 31 décembre 2020, après la fin de la période de transition, et destiné à éviter une frontière dure sur l’île d’Irlande, n’a pu y répondre, tant par sa lourdeur que par sa complexité.

Le nouvel Accord de 26 pages, intitulé ‘’Une nouvelle voie pour aller de l’avant’’ (A new way forward)[8] destiné à mieux régir les échanges commerciaux post-Brexit entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, représente une ‘’percée décisive’’ (selon les propres termes du Premier ministre) en proposant comme l’a affirmé la Présidente de la Commission européenne, ‘’des solutions durables aux problèmes frontaliers de l’Irlande du Nord’’. Il simplifie et allège le dispositif, mis en place auparavant, grâce à trois avancées soulignées par le Premier ministre qui répondent aux problèmes causés par le Protocole.

Une première avancée, et une innovation majeure, permet, selon le Premier ministre, d’assurer “la fluidité des échanges commerciaux au sein du Royaume-Uni”. Il s’agit de la mise en place d’un double système d’accès et de traitement des marchandises à destination de l’Irlande du Nord. La voie express ou la voie verte pourra être empruntée, dans les ports nord-irlandais, par les transporteurs dont les marchandises resteront en Irlande du Nord pour y être disponibles à la vente et consommées sur place. Ces marchandises seront libérées des formalités administratives, des contrôles et des droits de douane, seules des informations commerciales ordinaires étant exigées”, indique la fiche d’information britannique[9], ce qui a fait dire au Premier ministre que le nouvel Accord supprimait tout sentiment de la présence d’une frontière[10]. Les interdictions de vente de certains produits, telles que les saucisses en provenance de Grande-Bretagne seront levées. Les contraintes pour acheminer et vendre des animaux ou certains végétaux en Irlande du Nord seront supprimées. Les particuliers et les entreprises en ligne britanniques qui envoient des colis en Irlande du Nord n’auront pas besoin de documents douaniers.

La voie rouge, en revanche, sera réservée aux marchandises destinées à être transformées en Irlande du Nord et réexportées vers la République d’Irlande, porte d’entrée du marché européen. Elles seront soumises à des contrôles douaniers et des contrôles vétérinaires. 

La deuxième avancée consiste à protéger “la place de l’Irlande du Nord dans l’Union” en modifiant “le texte juridique du protocole” de sorte que les décisions en matière de droits de douane et de TVA s’appliquent à l’Irlande du Nord, tout comme dans le reste du Royaume-Uni.  Les taux de TVA décidés par Londres sur la vente d’alcool, entre autres, s’appliqueront en Irlande du Nord.

Enfin la troisième avancée, qui est une autre innovation majeure, consiste à « garantir la souveraineté du peuple d’Irlande du Nord » grâce à la mise en place d’un mécanisme appelé « frein de Stormont » (Stormont brake). Il permettra à l’Assemblée de Stormont d’empêcher que des changements apportés aux réglementations de l’Union européenne en matière de marchandises, soient appliqués automatiquement en Irlande du Nord. Le « frein d’urgence « concédé » à Stormont permet aux responsables nord-irlandais, sur la demande d’au moins 30 membres, issus de deux partis, quels qu’ils soient,  de déroger au droit européen en bloquant  la mise en œuvre de toute nouvelle réglementation européenne, jugée contraire aux intérêts de la province, et pouvant  avoir des effets importants et durables sur la vie quotidienne des habitants[11]. Si le frein est tiré, a déclaré Rish Sunak, le gouvernement britannique, dispose alors d’un droit de veto, pour écarter de façon permanente la réglementation en question.

Un compromis équilibré assorti de garanties

Le nouvel Accord de 26 pages ne va pas aussi loin que l’auraient souhaité les conservateurs eurosceptiques du groupe ERG (European Research Group) ni le Parti unioniste démocrate (DUP). Néanmoins, Rishi Sunak a obtenu des négociateurs européens ce qu’ils s’étaient engagés à ne pas faire, revenir sur le Protocole et en modifier partiellement le texte, ce qui implique le passage d’une nouvelle législation à Westminster, qui sera également votée à la majorité qualifiée au Conseil de l’Union européenne et approuvée par le Parlement européen[12].o

Les concessions accordées par Bruxelles portent d’abord sur les règles de circulation et de commercialisation des marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande. L’Union européenne a accepté le principe selon lequel la destination finale des marchandises détermine le ‘’niveau de  risque’’  de porter atteinte au marché unique, ce qu’elle avait refusé d’accorder à la Première ministre Theresa May en 2018.

Les Européens ont accédé à la demande des Britanniques de mise en place de deux voies d’accès pour les marchandises à destination de l’Irlande du Nord, alors que sous les dispositions du Protocole, tous les produits qui transitent en mer d’Irlande devaient être soumis à des contrôles. L’Union européenne a ainsi accepté de retirer 97 % des règles du marché unique qui s’appliquent aux produits qui empruntent la voie verte. Conformément à la demande des Britanniques, la Commission européenne qui y était initialement opposée a accepté qu’il y ait une double réglementation pour les aliments afin que les produits alimentaires de détail, fabriqués selon les normes britanniques, puissent être vendus en Irlande du Nord. Un accord permet désormais à Westminster et non à Bruxelles de fixer la TVA, les droits d’accises sur l’alcool et d’autres produits de consommation.   Un système d’opérateurs agréés sera mis en place qui facilitera le transit des marchandises, et des amendes seront infligées à tous ceux qui ne respecteront pas le système des deux voies d’accès.

Quant à l’acheminement des médicaments, bien que l’Union européenne ait  déjà modifié la législation en 2022, la continuité de l’approvisionnement de la population nord-irlandaise  en médicaments vitaux tels que les anticancéreux, soumis aux règles et à l’autorisation de l’Agence européenne des médicaments (EMA) n’était pas assurée, ce qui provoquait de l’incertitude pour les patients et le système de santé nord-irlandais. Désormais, c’est l’Autorité britannique de réglementation des médicaments (MHRA) qui sera en mesure d’approuver les médicaments mis sur le marché nord-irlandais [13] qui emprunteront la voie verte, et ainsi les patients d’Irlande du Nord auront automatiquement accès aux mêmes médicaments et dans le même conditionnement que dans le reste du Royaume-Uni..

L’autre innovation majeure est de nature politique et concerne le fonctionnement des institutions nord-irlandaises. Le frein de Stormont, qui autoriserait, de façon tout à fait inédite, l’Assemblée locale à outrepasser le droit européen, a de quoi satisfaire le groupe ERG et le Parti unioniste démocrate (DUP), tout à fait hostiles à l’idée que les lois européennes puissent s’appliquer librement en Irlande du Nord. Ce dispositif a également le mérite d’amener Westminster, très rarement intéressé par ce qui se passe en Irlande du Nord, à collaborer davantage avec Stormont.

Mais, comme l’indique Catherine Barnard[14], Professeur de droit européen à Cambridge, l’application du Stormont brake n’est pas aussi simple qu’il n’y paraît et il y a un certain nombre de caveat. Les députés locaux doivent prouver que la législation soit susceptible d’avoir un impact important sur la vie quotidienne des citoyens. Leur démarche devra être ensuite examinée par la commission mixte qui pourra décider soit de donner son feu vert, soit de la rejeter.  C’est seulement en cas de feu vert de la commission que le Royaume-Uni pourra prononcer un veto catégorique afin d’écarter l’application de la loi de façon définitive.

La Commission européenne a posé un autre garde-fou. Selon des sources gouvernementales, le frein de Stormont ne s’appliquerait pas tant que l’assemblée d’Irlande du Nord n’aurait pas été rétablie – la plupart des autres dispositions de l’accord devant être mises en œuvre à l’automne 2023 – ce qui constituerait une pression non négligeable en faveur d’un retour au fonctionnement des institutions.

Du côté britannique, des concessions importantes ont également été consenties. Les concessions consenties par Bruxelles sur les échanges commerciaux sont assorties de solides garanties concernant la construction de postes de contrôle frontalier pour les marchandises qui emprunteront la voie rouge dans les ports nord-irlandais.

Si le frein de Stormont, malgré toutes les conditions exigées, va dans le sens des revendications des unionistes, il ne supprimera pas le rôle de la Cour européenne de justice en cas de litige entre les deux parties. Selon les propos de la Présidente de la Commission européenne, cette dernière   aurait le dernier mot sur les décisions relatives au marché unique.

Le maintien de la compétence en Irlande du Nord de la Cour de justice européenne en tant qu’arbitre unique et ultime du droit de l’UE était l’un des points d’achoppement majeurs du Protocole pour les unionistes. Il est certain que peu de litiges commerciaux sont portés devant la Cour européenne de justice, mais les critiques s’inquiétaient du fait que l’UE avait techniquement le droit de lancer automatiquement des procédures d’infraction. Bruxelles a fermement maintenu sa position sur le rôle de la Cour européenne de Justice, qui conserve une compétence directe sur les règles communautaires qui s’appliquent à l’Irlande du Nord. Toutefois, un nouveau groupe d’arbitrage impliquant des juges d’Irlande du Nord, devrait être mis en place, notamment en ce qui concerne les contrôles sanitaires et phytosanitaires, limitant ainsi le rôle de la Cour de Justice.

Les règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État continueront à s’appliquer à Irlande du Nord, mais leur champ d’application a été limité par une déclaration commune convenue entre Londres et Bruxelles. Un des bénéfices majeurs de l’accord de Windsor pour les Britanniques est la possible réintégration du Royaume-Uni dans le programme européen très ambitieux de recherche et d’innovation intitulé Horizon Europe[15]. L’Union européenne a accepté que le Royaume-Uni soit un membre associé au programme scientifique phare, et puisse à nouveau être éligible d’ici juin 2023.

Dans ce contexte de bonne intelligence, le Premier ministre britannique a consenti à retirer le projet de loi très controversé sur le Protocole d’Irlande du Nord, introduit par Boris Johnson et  destiné à  réécrire unilatéralement le Protocole par le biais d’une législation primaire. Il s’agissait d’un point jugé vital pour les Européens.

Une conjoncture favorable au rapprochement

La conclusion du « Cadre de Windsor » nous amène à nous interroger sur les raisons pour lesquelles Rishi Sunak a réussi, là où ses prédécesseurs ont échoué.

Selon Gavin Barwel[16]l il faut reconnaître le mérite du Premier ministre actuel dans son  implication,  le sérieux de sa démarche, son attention  aux détails, et son attitude courtoise à l’égard de ses partenaires européens, si différents de celle de ses prédécesseurs. Il a par ailleurs révélé des talents insoupçonnés en matière de communication et s’est montré très convaincant dans son plaidoyer en faveur du nouveau dispositif, qui non seulement effaçait la frontière en mer d’Irlande, mais, selon lui, plaçait l’Irlande du Nord dans la situation rêvée où elle aurait le plaisir de pouvoir accéder à la fois au marché britannique et au marché unique européen[17]

Son évolution politique paraît tout à fait remarquable, au regard de ses positions initiales,  qui pouvaient laisser supposer qu’il ne parviendrait pas à se dégager de l’emprise du groupe  ERG dont il était en quelque sorte l’otage. Il a certes pris un grand risque politique en optant pour la conciliation, à rebours des ultra-brexiters, à qui il doit son élection de leader du parti conservateur.

Outre les qualités personnelles du Premier ministre, cet Accord n’aurait jamais vu le jour sans la convergence de divers autres facteurs et circonstances qui ont concouru au déblocage de l’impasse politique. Naguère, le climat de méfiance et de suspicion mutuelles, entretenu par l’attitude hostile, voire agressive, des négociateurs britanniques tels que David Frost, ne pouvait permettre une issue favorable sur la question du Protocole, mais les circonstances ont évolué au cours des quatre dernières années.

Outre une immense lassitude, ressentie très largement au sein de la population, mais aussi  dans les milieux politiques et économiques, le Brexit a apporté son lot de désillusions et d’amertumes. Le Royaume-Uni est à la traîne des pays du G7 et la rhétorique belliqueuse du Brexit ne fait plus recette. Les questions prioritaires touchent à présent à la vie quotidienne des Britanniques, confrontés à la crise du coût de la vie, la hausse des prix de l’énergie et les défaillances du système de santé.

Les Européens, très souvent accusés de rigidité au cours des négociations de 2017 à 2020, ne craignent plus comme avant de voir la décision du Royaume-Uni de quitter l’Union européenne faire tache d’huile. Ils ont, dans une certaine mesure, baissé la garde. Le Premier ministre, Rishi Sunak, s’est peu à peu imposé comme un homme sincère, pragmatique et de bonne volonté. Les échanges en haut lieu avec les responsables européens lui ont fait prendre conscience de la toxicité d’une querelle déraisonnable, au moment où le Royaume-Uni et ses voisins du continent avaient besoin de renforcer leurs liens, au regard des enjeux infiniment plus graves sur la sécurité internationale, la crise de l’énergie et les problèmes climatiques.

Depuis son arrivée au 10 Downing street, on avait pu observer un changement de ton dans les pourparlers entre Londres et Bruxelles et plusieurs avancées avaient été constatées au cours des discussions, dans le cadre de la commission mixte co-dirigée par le vice-président de la Commission européenne, Maros Sefcovic et le Secrétaire d’État britannique aux Affaires étrangères, James Cleverly. Les deux responsables se sont fait mutuellement confiance et, dans les coulisses, loin des caméras, ont œuvré sans relâche en vue d’une solution négociée.

La protection du marché unique a toujours été un enjeu essentiel pour l’Union européenne, soucieuse de se garder de toute importation frauduleuse ou non conforme aux normes de sécurité alimentaire ou de santé animale. Le 10 janvier 2023, Le Royaume-Uni a accepté de partager toutes ses données douanières avec l’Union européenne. C’est, sans doute, cette preuve de confiance, qui a ouvert la voie vers le compromis de Windsor et permis à l’Union européenne d’accepter l’allègement très significatif des mesures de contrôles à la frontière.

Des critères spécifiques seront appliqués pour déterminer lesquels de ces biens, qui transitent par la mer d’Irlande, sont jugés ‘’à risque’’ de pénétrer en République d’Irlande, et les Européens pourront désormais avoir accès en temps réel aux informations du HMRC (l’administration britannique pour la fiscalité et les douanes ) pour suivre ces “biens intermédiaires”.

Cet accord, qui garantissait un droit de regard sur les échanges commerciaux entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, en mer d’Irlande, a très certainement ouvert la voie du compromis., dont l’alternative était le risque d’une guerre commerciale aux conséquences désastreuses sur l’économie britannique, qui aurait pu, de surcroît, amener les Européens à revenir sur l’Accord de commerce et de coopération singé le 1er janvier 2021.L’année 2023, marquée par le 25e anniversaire de l’accord du Vendredi saint, semblait souhaitable et propice au dénouement du problème, autant pour les Britanniques que pour les Européens. L’année prochaine, en 2024, les élections européennes auront lieu, et il importait de régler le différend avec les Britanniques pour se concentrer sur les enjeux communautaires.

Le Président américain Joe Biden, dès septembre 2022, s’était engagé à participer aux célébrations du 25e anniversaire des accords de paix, mais sa promesse était, semble-t-il, conditionnelle à la résolution de la question du Protocole nord-irlandais[18] et au rétablissement des institutions de la province. L’annonce de la signature du Windsor Framework a été accueillie chaleureusement par la Maison-Blanche comme ‘’une étape essentielle pour préserver et renforcer la paix et les progrès durement acquis dans le cadre de l’accord du Vendredi saint’’. Le Président américain s’est déclaré convaincu que ‘’les habitants et les sociétés d’Irlande du Nord seront en mesure de tirer pleinement parti des opportunités créées par cette stabilité et cette certitude’’ et il a ajouté que les États-Unis étaient « prêts à soutenir le vaste potentiel économique de la région[19].

Tout comme les groupes d’entreprises nord-irlandaises, qui ont salué la certitude que  le nouvel accord UE-Royaume-Uni offrait enfin à la région, pour les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, le Président américain a fait part de son espoir que les institutions politiques de l’Irlande du Nord  soient bientôt de nouveau opérationnelles.

Par-delà le consensus ?

Si les réactions à l’Accord de Windsor ont été largement favorables, il n’en demeure pas moins que des obstacles restent à franchir avant la finalisation de l’Accord. Ils ne viendront pas de l’opposition parlementaire dont le chef, Keir Starmer, a assuré à plusieurs reprises que le Premier ministre pouvait, selon toute probabilité, compter sur les voix du Labour pour le vote de la législation à venir[20].

Il y a peu de chances, en revanche, que le nouvel arrangement emporte la pleine adhésion des brexiters du groupe ERG[21]. L’ancien Premier ministre Boris Johnson, qui s’est rangé à leur côté, s’est employé, le 2 mars, de retour à Westminster, à minimiser, voire déprécier, la portée de l’Accord signé par son successeur. Tout en déclarant qu’il aurait beaucoup de mal à voter pour le cadre de Windsor, et en déplorant l’abandon du projet de loi sur le Protocole d’Irlande du Nord qui, selon lui, avait amené l’Union européenne à négocier sérieusement, il a observé que l’accord de M. Sunak était ‘’une version de la solution proposée par Liz Truss lorsqu’elle était ministre des Affaires étrangères[22]’’. Prêt à prendre la tête d’une révolte à l’encontre de son ancien Chancelier, il y a quelques semaines, il n’a plus guère les moyens de le faire, après les nouvelles révélations sur ses agissements liés au scandale du Partygate[23].

Le groupe ERG est manifestement divisé sur la question et un certain nombre de ses membres ou anciens membres, à commencer par Steve Baker[24], ministre d’État à l’Irlande du Nord, ont assoupli leur position. De même, l’ancien Président du groupe ERG, actuellement secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, Chris Heaton-Harris expliquait, le 28 février 2023, sur le site du parti conservateur pourquoi il soutenait le Windsor Framework qui, selon lui, apporte des solutions durables aux problèmes des formalités administratives et de l’approvisionnement de l’Irlande du Nord, en particulier en médicaments.  Il salue la décision de reprendre le contrôle de la TVA et des droits d’accise ainsi que le mécanisme du Stormont brake qui, selon lui, garantit la souveraineté de l’Irlande du Nord en cas de nouvelle législation dommageable pour la province[25].

La principale pierre d’achoppement demeure la position du Parti démocratique unioniste (DUP) qui a toujours réclamé la réécriture du Protocole. Le parti, qui a estimé que le Protocole portait atteinte à l’économie de la région et à sa place au sein du Royaume-Uni, a mis fin au partage du pouvoir en Irlande du Nord en signe de protestation, provoquant ainsi la paralysie des institutions nord-irlandaises. Son chef, Sir Jeffrey Donaldson, a précédemment refusé de soutenir tout accord qui traiterait l’Irlande du Nord différemment du reste du pays.

Le 15 juillet 2021, il avait posé sept conditions très strictes de son adhésion à tout nouvel arrangement concernant le Protocole nord-irlandais[26].  Selon l’élu du DUP à Westminster, Ian Paisley junior, qui s’exprimait dans le rapport d’un groupe de réflexion du parti, le Windsor framework ne répond pas aux conditions émises par le parti et n’offre aucune base solide qui autorise le DUP à mettre fin à son boycott des institutions. Mais la direction du DUP a aussitôt signalé que Ian Paisley ne parlait pas au nom du parti. 

À l’annonce du Windsor Framework, Sir Jeffrey Donaldson ne s’est pas formellement opposé au nouvel arrangement, mais a demandé, par prudence, du temps pour lire soigneusement le texte.et consulter des experts juridiques en particulier sur le rôle de la Cour européenne de Justice. Il  s’est donné jusqu’à avril pour arrêter sa position. Il y aura certainement des débats en interne, car le parti est divisé, notamment entre les députés locaux de Stormont (MLAs)  plutôt favorables au compromis et à un retour à la normalité et les députés de Westminster, comme Ian Paisley ou Sammy Wilson[27], plus réfractaires aux concessions, dont le rôle a été renforcé en l’absence d’une Assemblée locale opérationnelle.

L’avis du DUP sur le Windsor framework, qui est essentiel dans la mesure où le rétablissement des institutions nord-irlandaises dépend de son bon vouloir, est largement motivé par des raisons électoralistes. Débordé sur sa droite par le parti de la TUV, Voix traditionnelle unioniste[28], le DUP a, en quelque sorte, radicalisé ses positions. Son objectif est de récupérer les quelque quarante mille électeurs séduits par le discours intransigeant du TUV sur la question constitutionnelle de l’Irlande du Nord et sur le Protocole nord-irlandais, dont il réclame la suppression pure et simple[29].

Conclusion

Avec le Windsor Framework le Royaume-Uni semble avoir renoué avec l’art et les codes de la diplomatie qui se joue, en bonne intelligence, entre partenaires et non entre adversaires. Après de longues années de tension et de crise liées au Brexit, le Premier ministre Rishi Sunak a contribué à la mise en place d’une nouvelle dynamique de dialogue et de coopération constructive entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Cet exploit diplomatique ne sera un vrai succès politique, pour le Premier ministre, que s’il débouche sur le rétablissement des institutions nord-irlandaises, indispensable à la stabilité de la province, mais qui ne peut se faire sans l’aval de la communauté unioniste.

En vertu du principe de consentement démocratique inscrit à l’Article 18 du Protocole nord-irlandais[30], l’Assemblée de Stormont devra se prononcer pour ou contre la continuité du dispositif mis en place par le Protocole modifié avant la fin 2024. À cette occasion, la question sensible du droit européen, qui divise la société nord-irlandaise, ressurgira dans le débat politique.

L’avenir du Windsor framework est également tributaire de la politique commerciale britannique. Plus la Grande-Bretagne s’éloignera des normes réglementaires léguées par  l’Union européenne – comme le gouvernement actuel envisage de le faire, par le biais du projet de loi controversé sur l’abrogation de la législation héritée de l’Union européenne  (Retained EU Law Bill) ” – plus l’arrangement sur les échanges entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord sera difficile à maintenir. C’est sans doute le successeur de Rishi Sunak qui en décidera.

Quoi qu’il en soit, la gestion du Protocole nord-irlandais et du cadre de Windsor nécessitera une étroite coopération entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, fondée sur une confiance mutuelle, qui permettra de surmonter d’éventuels désaccords.

[1] Tony Connelly, Why Boris Johnson may legislate to breach NI Protocol, RTE Saturday, 23 April 2022.

[2] L’article 16 du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord est un mécanisme qui permet à l’une ou l’autre de parties de prendre unilatéralement  des mesures de sauvegarde, dans le cas où le protocole entraînerait de sérieuses difficultés économiques, sociétales ou environnementales susceptibles de persister, ou de flux commerciaux détournés.

[3] United Kingdom Market Act 2020, Government Bill. bills.parliament.uk. Le 8 décembre 2020, suite à un accord de principe entre Maros Sefcovic et son homologue Michael Gove à la commission mixte sur l’application de l’Accord de retrait, le gouvernement britannique retirait les dispositions les plus controversées de la partie 5 du projet de loi qui était entré en vigueur le 17 décembre 2020.

[4] Northern Ireland Protocol Bill, Government Bill, UK Parliament, bills, parliament.uk. Le gouvernement avait invoqué la ‘doctrine de la nécessité’ en arguant du fait que le respect du Protocole signifiait des niveaux inacceptables de pression sur les institutions en Irlande du Nord. Après l’avoir suspendu en deuxième lecture en octobre 2022, au moment où reprenaient les pourparlers avec l’Union européenne, le 27 février 2023, le lendemain de l’accord négocié dit ‘Cadre de Windsor’,  il  annonçait son intention de ne pas poursuivre les travaux sur le projet de loi.

[5] À la suite des élections à l’assemblée nord-irlandaise du 5 mai 2022, le parti unioniste démocratique (DUP) devenait le second parti de gouvernement, derrière le parti nationaliste du Sinn Fein, et refusait de réintégrer l’Accord de partage de pouvoir et de participer à la formation de l’exécutif  et à l’élection du nouveau speaker de l’Assemblée.

[6] Il invoquait le principe de consentement, pierre angulaire de l’accord de Belfast de 1998, qui avait ouvert la voie au partage du pouvoir entre les unionistes et les nationalistes nord-irlandais.

[7] ‘’Orientations du Conseil Européen (article 50) à la suite de la notification du Royaume-Uni au titre de l’article 50 du TUE’’, Conseil Européen, 29 avril 2017.consilium.europa.eu

[8] The Windsor Framework : A new way forward, February 2023. assets.publishing.service.gov.uk

[9] Les détaillants alimentaires, y compris les supermarchés, les grossistes et les traiteurs pourront acheminer leurs produits via la voie verte ou les inspections seront réduites de 100% à 5%.  

[10] PM speech on the Windsor Framework, 27 February 2023.www.gov.uk.

[11] Ce mécanisme obéit au même principe que celui qui peut conduire au moins 30 députés de Stormont (MLAs) sur un total de 90, à déposer une pétition à l’Assemblée (petition of concern) en faveur d’un projet sur une base intercommunautaire plutôt qu’à la majorité simple.  Il se fonde sur une proposition de l’ancien secrétaire d’État à l’Irlande du Nord consistant à  s’aligner sur a relation de la Norvège avec l’Union européenne

[12] Les explications sur le fonctionnement du nouveau dispositif ont été publiées en ligne par le gouvernement, sous la forme de huit fiches détaillées sur la circulation des marchandises, et des médicaments, sur l’expédition des colis, les animaux de compagnie, les plantes, la TVA et les accises.

[13] Policy paper, The Windsor Framework sector explainer, ‘’Human medicines, What have we achieved in this agreement?’ 27 February 2023. https://www.gov.uk/government/publications/the-windsor-framework-sector-explainer.

[14] Catherine Barnard, ‘’What will the Protocol agreement mean for trade?’’ The UK in a changing Europe, 20 February 2023.

[15] Au printemps 2021, le Royaume-Uni a été exclu du programme Horizon Europe et n’a plus reçu d’appels sur les projets quantiques sensibles pour des raisons de sécurité. Il est toutefois évident que la dégradation des relations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne ainsi que les manquements ou promesses de manquements aux traités bilatéraux ont pesé sur cette décision. Les universitaires britanniques ont déploré que le blocage des Européens nuisît à la réputation internationale du Royaume-Uni et affectait le recrutement de chercheurs et d’étudiants en doctorat dans les universités britanniques. CaterinaTani, “The UK faces exclusion from high-level Horizon calls in quantum’’ Science Business, 15 November 2022,

[16] ‘’Now that’s what I call Brexit 23!’’, Politics weekly UK, presented by John Harris Lisa Carroll, Rafael Behr and Gavin Barwell , The Guardian, 2 March 2023.

[17] Andrew McDonald, 28 February 2023, ‘’Rishi Sunak gives EU ‘Windsor framework’ the hard sell in Belfast’’, Politico, 28 February 2023. Ses propos, qui l’apparentaient plus à un remainer qu’à un partisan du Brexit, ont pu surprendre et faire sourire les observateurs. La position rêvée que le Cadre de Windsor offre à l’Irlande du Nord, n’était-elle pas celle du Royaume-Uni avant le Brexit , à laquelle une majorité d’Anglais et de Gallois ont décidé de se soustraire ?

[18] Le 21 septembre 2022, la Première ministre Liz Truss s’était entretenue avec le Président américain, lors du Sommet des Nations unies à New York. Il lui avait exprimé ses inquiétudes quant au problème du Protocole nord-irlandais et les risques potentiels pour l’Accord du Vendredi saint.

[19]Le 19 décembre 2022, on apprenait la nomination d’un envoyé spécial en Irlande du Nord en charge des affaires économiques, en la personne de Joe Kennedy, petit-fils de Robert Kennedy, pour veiller  aux efforts de renouveau économique et au renforcement des liens entre les États-Unis et l’Irlande du Nord. Niall Glynn, ‘’Joe Kennedy III confirmed as US special envoy to Northern Ireland’’, BBC News NI, 19 December 2022.

[20] Nadeem and Andrew Sparrow, ‘’Sunak sets out Northern Ireland deal to MPs as Labour vow to back agreement’, The Guardian, 27 February 2023.

[21] Le vice-président du groupe ERG, David Jones, a compté 500 textes législatifs   qui s’appliquent à l’Irlande du Nord et non dans le reste du Royaume-Uni.

[22] Kurtis Reid, ‘’Boris Johnson breaks silence to criticize Windsor Framework’’, Belfast Telegraph, 2 March 2023. https://www.belfasttelegraph.co.uk/news/politics/boris-johnson-breaks-silence-to-criticise-windsor-framework/1318883524.html

[23] Peter Walker and Rowena Mason,’’ Boris Johnson in battle for political future amid fresh evidence he misled MPs’’, The Guardian, 3 March 2023.

[24]Dans une déclaration sur Sky news, Steve Baker, saluait l’accord de Windsor comme une victoire majeure pour le gouvernement. Interrogé sur la conformité de l’Accord aux conditions émises par le DUP et l’ERG, Steve Baker a répondu par l’affirmative et déclaré que l’Accord restaurait la place de l’Irlande du Nord dans l’Union, et grâce au Stormon brake répondait au déficit démocratique de la province. Il s’est réjoui de voir enfin un chapitre de l’histoire nationale se refermer et un autre s’ouvrir dans un nouvel esprit d’amitié et de partenariat avec l’Irlande et l’Union européenne.   

 ‘’Brexiter Steve Baker MP welcomes the Windsor framework deal on the Irish Protocol as a ‘major win’’’, Sky news, 27 February 2023.

[25] Chris Heaton-Harris : I’m a former ERG chairman-and here’s why I back this Agreement, conservativehome 28 February 2023.. https://conservativehome.com/2023/02/28/chris-heaton-harris-as-a-former-erg-chairman-i-can-endorse-this-deal-and-believe-that-my-fellow-eurosceptics-will-come-to-see-its-merits/

[26]D’après les conditions draconiennes posées par Jeffrey Donaldson, les nouvelles dispositions doivent se conformer à la garantie de l’Article 6 de l’Acte d’Union qui exige que tous les Britanniques aient le même droit d’accès aux marchandises et garantir qu’aucune nouvelle barrière réglementaire ne se mette en place entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni. Les nouvelles dispositions doivent également donner leur mot au peuple d’Irlande du Nord dans l’élaboration des lois qui le régissent, et elles doivent préserver la garantie constitutionnelle énoncée par l’Accord de Belfast qui se fonde sur le consentement du peuple nord-irlandais pour toute modification de son statut. Le nouvel arrangement doit également éviter toute distorsion de marché et ne pas constituer une frontière en mer d’Irlande.

[27] Sammy Wilson s’est insurgé contre le frein de Stormont, qui permet à l’Assemblée locale de rejeter les modifications des règles européennes sur les marchandises, en déclarant que ce n’était pas un véritable frein, mais un ’’retardateur’’. ‘’Stormont brake not really a brake’’ says DUP MP Sammy Wilson””, itv news 1 March 2023. itv.com/news/utv/2023-03-01/wilson-hits-out-at-sunak-deal-and-kings-involvement.

[28] Ce parti qui a été formé en 2007, après la démission de Jim Allister du Parti unioniste démocrate (TUV), en signe de protestation contre l’Accord de Saint Andrews et le consentement du chef du DUP Ian Paisley de siéger à l’exécutif nord-irlandais aux côtés d’un Vice-Premier ministre républicain du Sinn Fein, Martin McGuinness.

[29] Jonathan Tonge, ‘’Voting into a Void? The 2022 Northern Ireland Assembly Election’’, The Political Quarterly, vol. 93, Issue 3 o.524-529, Wiley online Library.

[30] Protocol on Ireland and Northern Ireland, Article 18, Democratic consent in Northern Ireland, par.5.


Liens vers des sites académiques britanniques sur l’accord de Windsor

Steve Peers (EU Law Analysis)

Anton Spisak

David Henig

Institute for Government

Colin Murray

Anna Jerzewska

Chris Grey

KPMG

Sam Lowe

Viviane Gravey and Lisa Claire Whitten (on goods movement)

Michael Dougan

Alexander Horne (also for UK in a Changing Europe)

Harry Gillow, for Conservative Home

John Larkin KC, for Centre for the Union

Richard Bullick (thread with links to different analyses)

Graphic on the Windsor Framework, by Simon Usherwood

House of Commons Library analysis

 

Deux ans après le Brexit effectif, un Royaume-Uni exsangue

Par Aurélien Antoine

Il y a tout juste deux ans, la phase de transition aménagée par l’accord de retrait conclu à la fin de l’année 2019 s’achevait. Le Brexit effectif était lancé sur la base de l’accord de commerce et de coopération, complété par deux autres textes. Après 24 mois et des crises violentes de nature diverse, le Royaume-Uni est au plus mal. Il est incontestable que la sortie de l’UE joue un rôle important dans ce marasme. Les médias insistent beaucoup sur la dimension économique du Brexit. Les études se multiplient pour caractériser l’impact du départ britannique dans la baisse des échanges commerciaux, la contraction de la croissance du PIB, les pénuries de main-d’œuvre et la hausse des prix. L’Office for Budget Responsibility a, depuis longtemps, alerté sur les effets néfastes du Brexit. Ils sont indéniables et il ne s’agit pas de les remettre en cause. Toutefois, il convient, de ne pas les isoler d’autres facteurs. Avec toute objectivité qu’impose un travail de recherche sérieux, il faut prendre en compte des éléments souvent omis pour saisir convenablement la situation tragique que connaissent nombre de Britanniques depuis plusieurs mois.

Tout d’abord, rappelons que tout retrait d’un processus intégrateur de libre-échange aussi puissant que celui initié par les Communautés européennes, puis l’Union européenne, ne saurait amener de façon immédiate des résultats positifs. C’est la grande tromperie de brexiters que d’avoir laissé penser aux citoyens que, dès le lendemain du référendum du 23 juin 2016, le Royaume-Uni allait être libéré de chaînes qui auraient soi-disant enfreint sa souveraineté, sa croissance économique et son influence politique dans le monde. Non seulement les Britanniques sont partis à un moment où l’UE correspondait sans doute le plus à leur conception de l’intégration communautaire, mais les tories auraient dû expliquer aux électeurs que le Brexit était un projet à long terme dont les potentiels bénéfices ne seront perçus que bien des années après 2016. Toute chose égale par ailleurs, lorsque que les Britanniques ont rejoint le marché commun le 1er janvier 1973, la crise violente à laquelle leur pays devait faire face ne s’est pas envolée simultanément. Il a fallu attendre bien des années pour que l’économie britannique, encore dépendante de la préférence impériale par exemple, s’adapte aux règles des Communautés. À tout bien considérer, ce n’est qu’entre le milieu des années 1980 et la fin de la crise monétaire de 1992 que le Royaume-Uni a véritablement commencé à se sentir à son aise dans une Union européenne de plus en plus en phase avec les exigences des gouvernements britanniques (v. sur ces aspects, notre ouvrage Le Brexit. Une histoire anglaise, Dalloz, 2020).

C’est ainsi que toute analyse sérieuse devrait partir du postulat que l’appréciation des conséquences du Brexit devra se faire sur le temps long. Il est, à ce jour, un pari évidemment risqué, dont il est difficile de prédire les répercussions économiques à long terme dans un monde qui change et alors que le Royaume-Uni reconstruit sa politique commerciale dans le cadre d’accords qui restent à conclure ou qui commencent à peine à s’appliquer. S’il appartient en tout premier lieu aux responsables politiques britanniques d’assumer ce constat, les commentateurs doivent aussi le conserver à l’esprit afin d’intégrer un peu plus de complexité dans leur présentation du Brexit.

Ensuite, il est également ardu de trouver des études économiques qui permettent d’isoler complètement la part du Brexit dans le marasme dans lequel se trouve le Royaume-Uni. Le très sérieux Centre for Economic Performance de la London School of Economics a établi un tableau négatif du Brexit qui, au-delà des équations, est tout à fait convaincant. Les lourdeurs administratives, les échanges ralentis et les hausses des prix sont notables. Il convient pourtant de les mettre en rapport avec les conséquences plus violentes de la Covid-19 et de la guerre en Ukraine. Or, il n’est pas évident de le faire. Les publications accessibles en ligne du Center for Economic Performance ne le permettent pas. Par exemple, les mises à jour précises des effets de la Covid-19 sur l’économie britannique (qui a perduré après les confinements de 2021 puisque la Chine a poursuivi une politique “zéro Covid” qui a limité la production et les échanges jusqu’à récemment) ne sont pas disponibles. Nous avons eu les plus grandes difficultés à trouver une analyse claire étudiant les conséquences du Brexit, de la Covid-19 et de la guerre en Ukraine de concert. Comme l’avait souligné l‘Office for Budget Responsibility, le Brexit n’a pas confirmé le “Project fear” de ceux qui souhaitaient que le Royaume-Uni demeure au sein de l’UE, mais ses répercussions négatives se prolongeront sur le long terme, au-delà de crises conjoncturelles comme la pandémie de Covid-19. Quoi qu’il en soit, il convient une fois encore d’instiller un peu de subtilité dans la réflexion et d’admettre que, vraisemblablement, le Brexit approfondit et aggrave les crises successives depuis 2020 (voire les faiblesses déjà identifiées avec la crise financière de 2008), mais il est sans doute inexact d’en faire le principal responsable de la situation actuelle. Cette affirmation peut être étayée par le cas de l’inflation galopante des prix outre-Manche. La hausse des prix la plus mal vécue par les Britanniques est celle de l’énergie. Or il est difficile de prétendre que le Brexit y soit pour beaucoup. Une récente note du centre de documentation de la Chambre des Communes permet d’ailleurs, au-delà des tarifs des énergies, de le vérifier.

Enfin, la concentration des accusations sur le Brexit occulte les motifs structurels et anciens qui expliquent selon nous assez largement la débâcle britannique. Le Royaume-Uni paye aujourd’hui les conséquences de décennies de désinvestissements dans la politique sociale et les services publics. Le New labour n’a pas fondamentalement remis en cause cette évolution. Juste après la crise de 2008-2010, le redoublement de la rigueur budgétaire sous le gouvernement de David Cameron, poursuivie en partie par Theresa May, n’a fait qu’aggraver la déconstruction de l’État social britannique. Face à la violence des effets de la pandémie, puis de la guerre en Ukraine, les Britanniques se sont retrouvés sans filet de sécurité du fait de la privatisation de pans entiers de la solidarité sociale (avec la domination des fonds de pension en matière de retraite) ou d’un sous-investissement chronique dans la plupart des services publics (santé, transport, et éducation notamment). À cela se sont ajoutées une dérégulation des échanges et une libre circulation des travailleurs qui a entraîné une baisse du coût de la main-d’œuvre accompagnée d’un ressentiment puissant, en particulier dans le nord de l’Angleterre. Le Brexit fut aussi une conséquence de tout cela chez des électeurs votant traditionnellement à gauche et qui ont rejoint Boris Johnson en 2019. Si le Brexit est une chimère dans la mesure où il est loin de remplir les promesses de ceux qui l’ont promu, il convient de ne pas omettre ce qui l’a motivé en partie. Force est d’admettre que rien n’a été fait outre-Manche pour répondre à ces préoccupations. Il aurait été finalement intéressant de voir ce qu’aurait donné le levelling up soutenu par Boris Johnson (qui consiste à réinvestir dans les régions désindustrialisées du nord du pays) et passé au second plan depuis son départ. L’idée reste d’ailleurs pertinente si elle n’était pas, pour l’heure, qu’un affichage politique occulté par les turpitudes de Boris Johnson puis la domination des conservateurs qui s’inscrivent dans la poursuite des orientations initiées sous Thatcher. Le Premier ministre, Rishi Sunak, paraît ainsi pour le moins peu en phase avec la réalité des inégalités et de la pauvreté outre-Manche, laissant l’hypothèse d’un retour de Boris Johnson plausible. À titre subsidiaire, il n’est pas anodin de rappeler que l’UE et ses États membres, bien inspirés par le Royaume-Uni, n’ont guère empêché la privatisation des politiques sociales en continuant de prioriser l’ouverture des marchés. Les États qui semblent s’en sortir un peu mieux (comme la France) le doivent sans doute à des facteurs de résistance et du maintien, tant bien que mal, d’un droit social qui a au moins le mérite de préserver un droit de grève indispensable à la liberté d’expression, mais surtout à toute négociation avec l’État et le patronat. C’est à l’aune de l’importance de ce droit méprisé et conspué par les conservateurs qu’il convient d’apprécier l’étendue des grèves actuelles outre-Manche. Le fait qu’elles aient pu se développer massivement alors que le droit britannique depuis les réformes de Margaret Thatcher l’a presque annihilé est un signe majeur de la gravité de la situation. La réaction de Liz Truss, puis de Rishi Sunak à l’endroit des grévistes est inquiétante et de nature à approfondir la scission entre la classe politique londonienne et le reste du Royaume-Uni.

Pour conclure, le Brexit continue d’exacerber et d’accélérer les problèmes structurels du Royaume-Uni tout en en étant la conséquence. L’économie et la question sociale sont loin d’être les seules en cause. Le Brexit, et plus sûrement l’attitude des responsables qui l’ont défendu, a d’abord ébranlé le système politique et l’union territoriale du royaume, au risque d’affaiblir sa Constitution. Cette appréciation ne vaut pas que pour le Royaume-Uni. Le Brexit ne doit pas être analysé comme un sujet exclusivement britannique (quid, d’ailleurs, des enseignements tirés par l’UE de ce départ ?). Les derniers mots de ce long éditorial reviennent à Pauline Schnapper dans son ouvrage paru en octobre 2022 : ” de nombreuses questions restent donc en suspens, qui touchent à la résilience des institutions, à la capacité des partis à se renouveler pour répondre aux aspirations des citoyens, bref à la possibilité de renouvellement de la vie démocratique. Les réponses à ces questions éclaireront l’avenir du système politique outre-Manche, mais aussi celui des autres démocraties libérales occidentales” (La politique au Royaume-Uni, La Découverte, p. 106).


En complément de cet éditorial, nous renvoyons à trois interviews (certaines en accès abonnés) :

Éditorial : Le Brexit, 5 ans après, un anniversaire sans tambour ni trompette

Par Aurélien Antoine

Ce 23 juin 2021, cinq années ont passé depuis que les Britanniques (ou plutôt les Anglais et les Gallois) ont choisi de sortir de l’Union européenne. Un rapide examen des unes de la presse européenne (aussi bien dans ses formats papier que numériques) démontre que l’événement historique ne tient plus une place de choix dans l’actualité. Parmi les quotidiens nationaux français, seul le journal La Croix a choisi d’en faire sa une et Les Échos une analyse véritablement détaillée. L’Opinion y consacre son éditorial. Le Monde lui préfère les élections régionales, reléguant l’événement en information secondaire. Libération se concentre sur les droits des citoyens à la marge d’une édition consacrée principalement à la politique nationale. Le Figaro ne fait que l’évoquer dans la 28e page de son édition du jour anniversaire. Chez nos voisins d’outre-Manche, le Guardian se contente de quelques articles dans les pages intérieures. The Scotsman n’en fait par le coeur de l’actualité du 23 juin.

L’ensemble des analystes s’accordent pour considérer que le Brexit n’est pas un succès. Bien souvent, les propos n’ont rien de vraiment original, tant les difficultés liées au Brexit étaient prévisibles : réduction des échanges entre le Royaume-Uni et l’UE, augmentation des lourdeurs administratives et des formalités douanières, complexité de la mise en oeuvre du protocole nord-irlandais, raidissement des relations entre l’Angleterre et l’Écosse, nouvelles contraintes pesant sur les citoyens européens et britanniques, tensions dans le secteur de la pêche, volonté de l’Union de ne pas faire cadeaux à la City, etc.

Plusieurs médias relayent, par ailleurs, les résultats de sondages qui montrent que la population britannique reste partagée sur le Brexit. Comme le révèle Les Échos, 80 % des Britanniques voteraient à l’identique si un nouveau référendum était organisé sur le sujet.

L’ensemble des informations diffusées par les médias européens est souvent enrichissant. Toutefois, un aspect est peu, voire jamais évoqué : celui des enseignements que l’Union européenne aurait tiré du Brexit. Il est naturel que les réflexions portent d’abord sur l’État qui a décidé de sortir, en particulier lorsque les personnalités politiques qui ont soutenu ce projet ont avancé que ce serait un triomphe et que, finalement, les ambitions affichées sont loin d’avoir été atteintes. Cette approche ne saurait être suffisante pour révéler les tenants et les aboutissants du Brexit, d’autant qu’au lendemain du référendum du 23 juin, une partie non négligeable des éditorialistes avait souligné que la sortie du Royaume-Uni de l’UE était aussi un échec pour l’UE. Michel Barnier n’a eu de cesse de le rappeler, y compris dans son récent ouvrage, La Grande Illusion. Mais, à l’instar de ce que l’ancien négociateur en chef de la task force produit dans son opus, les questionnements sur l’Union européenne après le 23 juin restent rhétoriques et n’ont pas encore amené une réflexion en profondeur sur son évolution politique et ses modalités de fonctionnement qui devraient aujourd’hui dominer l’agenda européen.

Il a souvent été affirmé que l’UE progressait sous l’effet des crises. Si le Brexit en fut une pour le Royaume-Uni, il n’est pas évident que, cinq ans après, tel soit la conviction des dirigeants de l’UE et des États membres en ce qui les concerne. De façon générale, les négociations du Brexit ont entraîné des propos très positifs et laudatifs à l’égard de l’UE avec trois arguments dont il est difficile de nier la pertinence : unité des États membres, travail remarquable de la task force et de son chef, et rigueur juridique face à la légèreté parfois affichée par les négociateurs britanniques. Sur le fond, l’Union européenne a su faire preuve d’inventivité afin de préserver son marché grâce aux conditions d’une concurrence équitable (level playing field), standard qui pourrait être mobilisé à l’avenir dans les relations commerciales avec les États tiers. En outre, et malgré les concessions faites à Boris Johnson à l’automne 2019, le frontstop irlandais qui s’est substitué au filet de sécurité (backstop) pour préserver l’accord du Vendredi saint a bien évité le rétablissement d’une frontière entre le nord et le sud de l’île, même s’il suscite encore bien des problèmes et n’a pas empêché que des tensions inquiétantes émergent à nouveau en Irlande du Nord. Il faut également saluer le positionnement strict de l’UE sur l’octroi d’équivalences dans la finance qui, contrairement à ce que certains dirigeants de la City ont pu penser de façon quelque peu arrogante en raison de leur leadership dans ce secteur économique, ne saurait être considéré comme un dû.

Au terme de ces cinq années, si le Brexit est une mauvaise nouvelle pour l’Union européenne, sa gestion serait un succès à tel point qu’il n’a entraîné aucune tension entre les États membres. Dans ces circonstances, il ne serait  pas pertinent d’évoquer une quelconque crise susceptible de la faire évoluer. C’est regrettable, et ce, pour trois raisons. Tout d’abord, le fait que la qualité des négociations ait finalement pris le pas sur ce que dit de l’UE le Brexit (souvent présenté comme un problème exclusivement britannique), révèle que le bon fonctionnement technocratique de la gouvernance de l’UE suffit à éclipser la faiblesse d’un projet politique qui peine à relever les défis sociétaux contemporains.

Ensuite, la bonne gestion du Brexit par l’Union dans un premier temps ne doit pas occulter la prudence qui doit être de mise afin d’apprécier les apports des deux traités du Brexit sur les moyen et long termes. Les deux textes montrent déjà leurs limites. Conformément à ce que nous avions écrit il y a plusieurs mois, le traité de commerce et de coopération n’est qu’une base qui a d’abord eu pour finalité de rassurer les milieux économiques. Bien des aspects doivent encore être précisés et éclaircis. La logique gagnant/perdant qui a eu tendance à s’imposer dans les semaines qui ont suivi l’entrée en vigueur provisoire du TCC (avant qu’elle ne devienne définitive le 1er mai)  n’est d’aucune pertinence. Les médias ne sont pas toujours d’une grande lucidité sur ce sujet. C’est ainsi que les conséquences du retrait du Royaume-Uni sur le budget européen ont été peu évoquées depuis le 1er janvier, tout comme celles portant sur la défense, la sécurité et, plus largement, sur le soft power européen. Les économistes conviennent également qu’il est ardu d’affirmer que le Brexit a été une catastrophe économique. La crise de la Covid-19 est pour beaucoup dans l’impossibilité statistique devant laquelle les chercheurs se trouvent actuellement pour évaluer avec certitude l’étendue des effets du Brexit, même s’ils sont, pour l’heure, indubitablement négatifs. 

Enfin, la rigueur européenne sur certains dossiers (Irlande du Nord, pêche, etc.) n’est pas toujours de bon aloi. Il est évidemment dans l’intérêt de l’Union de faire en sorte que le Brexit soit durablement un problème afin d’en faire un exemple à ne pas suivre pour d’autres États membres qui auraient des velléités de départ. Pourtant, à trop jouer le rigorisme juridique contre la souplesse politique, l’Union européenne prête le flanc à la critique. L’engagement de procédures contre le Royaume-Uni pour le non-respect des traités organisant le Brexit est certes justifié en droit. Cependant, outre le fait que l’effet concret de ses actions doit être relativisé du fait de leur longueur, le refus catégorique d’accepter des délais supplémentaires au Royaume-Uni pour qu’il s’adapte à de nouvelles règles, notamment en vue d’assurer la viabilité du protocole sur l’Irlande du Nord, sont discutables. Le gouvernement britannique est fautif par son impréparation, parfois son incompétence et sa volonté d’assouplir des règles auxquelles il a souscrit il y a quelques mois, tout en excluant l’extension d’une période transitoire. Il n’en demeure pas moins qu’un terrain d’entente doit être trouvé, ce qui n’est possible qu’en vertu de concessions réciproques. C’est d’ailleurs ce qui s’est régulièrement passé dans les négociations des traités de retrait, puis de commerce et de coopération. Le rapport de force doit donc progressivement laisser la place à plus de bonne foi et de bonne volonté de part et d’autre, sans considérer que les blocages seraient systématiquement imputables aux Britanniques. Le tropisme punitif de l’UE à l’égard du Royaume-Uni peut d’ailleurs surprendre, tant elle peut parfois faire preuve de souplesse sur d’autres sujets, notamment le respect de l’État de droit. En outre, la rigueur et l’unité dont elle est créditée dans le cadre du Brexit ne sont pas, loin s’en faut, généralisées. La gestion de la crise sanitaire et des stocks de vaccins au début de l’année l’a montré. Au-delà de ces circonstances, l’UE n’est toujours pas convaincante dans les champs sociaux et environnementaux. Les idées économiques orthodoxes continuent de dominer sa doctrine et celle des États membres. Or le Brexit est aussi le produit du rejet, par les classes populaires, d’une évolution de l’UE qui ne leur est plus guère favorable.

En somme, tout comme le projet de Global Britain ou le mantra “Take back control” qui découleraient du Brexit sont des faux-semblants du côté britannique, l’appel au sursaut politique de l’Union européenne après les résultats inattendus du 23 juin 2016 n’a pas été entendu. Cette ambition légitime a cédé la place à la facilité d’une critique systématique du choix des Britanniques. Le Brexit serait-il alors l’histoire d’une occasion manquée pour l’Union européenne ?


Pour poursuivre les réflexions, nous renvoyons à deux éditoriaux qui reviennent sur cet “anniversaire”, de qualité et accessibles en ligne :

 
Dans le Guardian : lien cassé

 

Par ailleurs, nous attirons l’attention de nos lecteurs sur la défaite conservatrice lors de l’élection partielle Chesham et Amersham. Bastion du parti tory, le candidat du Lib-dem a pourtant remporté cette circonscription. Alors que les conservateurs sont parvenus à faire tomber le mur rouge du nord de l’Angleterre sur fond d’un Brexit que les électeurs de cette région soutenaient, la récente défaite électorale suscite l’inquiétude du côté des tories. Ce serait le signe avant-coureur d’un sud de l’Angleterre, à l’électorat plutôt riche, diplômé et europhile, qui prendrait ses distances avec les conservateurs. Le mur bleu se fissurerait-il à son tour ?

Dans la droite ligne de ce qui précède, le week-end passé a aussi été marqué par la défection de l’ancien Speaker, John Bercow, du parti conservateur au profit d’un rapprochement vers les travaillistes. Ceux qui connaissent bien le personnage ne seront pas étonnés. Outre le fait qu’il s’est frontalement opposé au gouvernement actuel à l’occasion des débats sur l’accord de retrait, John Bercow souligne dans une interview à The Observer son attachement à l’égalité, la justice sociale et l’internationalisme que son ancien parti ne promouvrait plus. Ses détracteurs y voient l’influence de sa compagne, proche du Labour, et une vengeance après que le Premier ministre a refusé de demander à la reine de le faire Lord (en rupture avec les conventions qui veulent que tout ancien Speaker termine sa carrière politique à la chambre haute du Parlement britannique). Nul ne sait, pour l’heure, quelles sont les ambitions de John Bercow et quelle place les travaillistes voudront bien lui faire.